CELEX: 61993TJ0435
Auxílios de Estado
Admissibilidade
Inexistência
Delegação de poderes
Decisão anterior que autoriza um regime geral de auxílios

Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do litígio
1 A primeira recorrente é a Association of Sorbitol Producers within the EC (a seguir "ASPEC"), cujo objectivo é defender e representar os interesses dos seus membros no âmbito das Comunidades Europeias e junto dos organismos internacionais. As três outras recorrentes, a saber, a Cerestar Holding BV (a seguir "Cerestar"), a Roquette Frères SA (a seguir "Roquette") e a Merck oHG (a seguir "Merck"), são membros da ASPEC. A Cerestar e a Roquette são também membros da Association des amidonneries de céréales de la CEE (a seguir "AAC") e da associação USIPA, que representa produtores franceses de amido e de derivados do amido. Através da sua filial italiana, a Cerestar é também membro da associação Assochimica, que representa os produtores de derivados de milho e de trigo em Itália.
2 Através da sua Decisão 88/318/CEE, de 2 de Março de 1988, relativa à Lei n.  64, de 1 de Março de 1986, sobre a disciplina orgânica da intervenção extraordinária no Mezzogiorno (JO L 143, p. 37, a seguir "Decisão 88/318"), a Comissão aprovou, de modo geral, um regime de auxílios do Estado italiano em favor do Mezzogiorno, sujeito no entanto ao respeito da regulamentação comunitária e à notificação posterior de certos programas da competência das regiões italianas. Anteriormente, a Comissão tinha, por decisão de 30 de Abril de 1987, aprovado a aplicação da Lei n.  64, de 1 de Março de 1986 (a seguir "Lei n.  64/86"), na maior parte das regiões do Mezzogiorno.
3 Por carta de 3 de Agosto de 1990, a AAC dirigiu à Comissão uma queixa relativa a um programa de auxílios, aprovado em 12 de Abril de 1990 pelas autoridades italianas em favor da Italgrani SpA (a seguir "Italgrani"). Por carta de 17 de Julho de 1990, uma empresa do sector agroalimentar, Casillo Grani Snc (a seguir "Casillo Grani"), tinha já convidado a Comissão, nos termos do artigo 175. do Tratado CEE, a tomar posição sobre estes auxílios. A pedido da Comissão, as autoridades italianas comunicaram-lhe informações sobre os auxílios projectados, nomeadamente a decisão do Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale (a seguir "CIPI"), de 12 de Abril de 1990, relativa ao programa de investimentos em questão.
4 Segundo estas informações, os auxílios em causa diziam respeito a um "contrato-programa" entre o Ministério para as Intervenções no Mezzogiorno e a Italgrani, em conformidade com a Lei n.  64/86. No âmbito deste contrato, a Italgrani comprometia-se a realizar no Mezzogiorno investimentos num montante global de 964,5 mil milhões de LIT repartidos do seguinte modo (em mil milhões de LIT):
a) Investimentos tecnológicos industriais669,5
b) Centros de investigação140,0
c) Projectos de investigação115,0
d) Formação de pessoal40,0.
5 Os auxílios previstos atingiam um montante global de 522,1 mil milhões de LIT, dos quais 297 mil milhões de LIT consagrados aos investimentos tecnológicos industriais, 97,1 mil milhões de LIT aos centros de investigação, 92 mil milhões de LIT aos projectos de investigação e 36 mil milhões de LIT à formação de pessoal.
6 Dado que os sectores em causa se caracterizavam por um comércio intracomunitário importante, a Comissão considerou que as intervenções em questão constituíam auxílios na acepção do artigo 92. , n.  1, do Tratado CEE e, com base nas informações de que dispunha, considerou que as mesmas não pareciam poder beneficiar das derrogações previstas no artigo 92. , n.  3, e, em especial, nas disposições da Lei n.  64/86 segundo as condições fixadas no artigo 9. da Decisão 88/318. A Comissão deu, então, início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado CEE relativamente aos auxílios destinados:
° à criação de uma fábrica de amido e de instalações destinadas directa ou indirectamente à produção de isoglicose,
° à produção de óleos de sementes,
° à produção de sêmolas e de farinhas,
° a investimentos no sector do amido.
Além disso, a Comissão considerou subsistirem dúvidas quanto ao respeito dos níveis de intensidade dos auxílios ao investimento.
7 Por carta de 23 de Novembro de 1990, a Comissão informou o Governo italiano da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado e notificou-o para lhe apresentar as suas observações no âmbito do referido procedimento. Os outros Estados-Membros e os terceiros interessados foram informados de tal facto pela publicação de uma comunicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1990, C 315, p. 7, rectificativo JO 1991, C 11, p. 32, a seguir "comunicação aos interessados"). Oito associações e duas empresas, entre as quais a Italgrani, apresentaram as suas observações, que foram comunicadas às autoridades italianas em 8 de Abril de 1991.
8 O Governo italiano e a Italgrani interpuseram, no Tribunal de Justiça, um recurso de anulação da decisão, notificada ao Governo italiano pela carta da Comissão de 23 de Novembro de 1990, já referida, relativa ao início do procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado. Ulteriormente, a Italgrani desistiu do seu recurso (C-100/91), ao passo que, por acórdão de 5 de Outubro de 1994, Itália/Comissão (C-47/91, Colect., p. I-4635), o Tribunal de Justiça anulou os pontos I.3 e I.4 da decisão, salvo na medida em que diziam respeito aos auxílios à constituição de existências de produtos agrícolas. Os referidos pontos tinham, respectivamente, ordenado a suspensão do pagamento dos auxílios e recordado que os auxílios pagos não obstante essa injunção eram susceptíveis de ser objecto de um pedido de devolução aos seus beneficiários e que as despesas comunitárias que por eles pudessem ser afectadas poderiam não ser assumidas pelo FEOGA.
9 Na sequência das observações apresentadas pelas autoridades italianas no âmbito do procedimento, a Comissão considerou que os auxílios à investigação, à formação e aos óleos de sementes podiam ser considerados compatíveis com o mercado comum, porque conformes às condições fixadas pela sua Decisão 88/318.
10 Por cartas de 23 e 24 de Julho de 1991, as autoridades italianas modificaram substancialmente o programa de investimentos inicialmente previsto bem como os auxílios relacionados com o mesmo.
11 O novo programa alterava do seguinte modo o projecto inicialmente previsto:
° supressão do auxílio à instalação de uma fábrica de amido, bem como às sêmolas e farinhas,
° supressão do auxílio à criação industrial de porcos,
° supressão do auxílio ao financiamento das existências de produtos do Anexo II do Tratado,
° redução da capacidade de produção anual de amido de 357 000 t para cerca de 150 000 t,
° aumento dos investimentos e dos auxílios na química do açúcar (fábrica de glicose) com a supressão e toda e qualquer produção de isoglicose,
° aumento dos investimentos e dos auxílios no sector da fermentação e do ácido cítrico,
° aumento dos auxílios destinados aos projectos de investigação.
12 Após estas alterações, os investimentos previstos elevavam-se a 815 mil milhões de LIT, repartidos do seguinte modo (em mil milhões de LIT):
a) Investimentos tecnológicos industriais510
b) Centros de investigação140
c) Projectos de investigação125
d) Formação de pessoal40.
Os auxílios previstos elevavam-se a um montante global de 461 mil milhões de LIT, dos quais 228,17 mil milhões de LIT destinados aos investimentos tecnológicos industriais, 96,83 mil milhões de LIT aos centros de investigação, 100 mil milhões de LIT aos projectos de investigação e 36 mil milhões de LIT à formação de pessoal.
13 Os principais produtos que a Italgrani se propunha produzir eram os seguintes (em toneladas):
Maltose23 400
Xaropes com elevado conteúdo de maltose36 000
Xaropes de frutose18 000
Frutose cristalina16 200
Manitol14 400
Sorbitol27 000
Outras glicoses hidrogenadas18 000
Glicoses e dextroses a.b.v.9 000
Glicose para química "fina"9 000
Leveduras16 500
Ácido cítrico18 000
Proteínas vegetais
° proteína texturizada112 750
° lecitina2 610
° óleo de soja49 590.
14 Na sequência das alterações ocorridas, a Comissão considerou que os níveis de intensidade dos auxílios em causa correspondiam aos limites estabelecidos em especial pela Lei n.  64/86. Todavia, a Comissão admitiu que não se podia negligenciar a relação existente entre o amido e os produtos beneficiários dos auxílios em causa, na medida em que estes produtos são derivados e/ou transformados a partir do amido. A concessão de todos os auxílios foi portanto subordinada a certas condições.
15 No termo do procedimento, a Comissão adoptou a Decisão 91/474/CEE, de 16 de Agosto de 1991, relativa aos auxílios concedidos pelo Governo italiano à sociedade Italgrani para a realização de um complexo agroalimentar no Mezzogiorno (JO L 254, p. 14, a seguir "decisão"), cuja parte decisória é a seguinte:
"Artigo 1.
1. Os auxílios concedidos pelo Governo italiano à sociedade Italgrani, por um montante global de 461,00 mil milhões de liras italianas, para a realização do programa de investimentos objecto da deliberação do CIPI de 12 de Abril de 1990, sucessivamente alterados de acordo com as cartas de 23 e 24 de Julho de 1991, são compatíveis com o mercado comum e podem beneficiar das intervenções previstas pela Lei n.  64/86, de 1 de Março de 1986 (intervenções a favor do Mezzogiorno).
2. Todavia, os auxílios referidos no n.  1, de um montante global de 461,00 mil milhões de liras italianas, só podem ser concedidos desde que, na realização do programa de investimentos ° por parte da sociedade Italgrani °, sejam observadas as seguintes condições:
° os produtos transformados ou derivados do amido devem ser fabricados unicamente a partir de amido de origem comunitária,
° no âmbito do programa, a produção de amido pela Italgrani, cuja capacidade anual prevista é de cerca de 150 000 t, deve ser estritamente limitada às quantidades exigidas para a satisfação das necessidades da sua própria produção de derivados e/ou transformados do amido; a produção de amido em questão deverá, pois, evoluir em função das necessidades dos produtos derivados e/ou transformados e não poderá aumentar para além dessas necessidades,
° nenhuma quantidade de amido produzido no âmbito do programa poderá ser colocada no mercado (nacional, comunitário ou de países terceiros).
Artigo 2.
(omissis)
Artigo 3.
(omissis)
Artigo 4.
(omissis)."
Tramitação processual
16 Foi nestas circunstâncias que, mediante requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Novembro de 1991, as recorrentes interpuseram o presente recurso. A decisão da Comissão foi igualmente objecto de um recurso de anulação interposto pela AAC e seis produtores de amido e de outros produtos abrangidos pelo programa de investimentos, bem como pela Casillo Grani (T-442/93 e T-443/93).
17 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de Junho de 1992, a República Francesa foi admitida a intervir em apoio dos pedidos das recorrentes. Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 16 de Novembro de 1992, a Casillo Grani e a Italgrani foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos, respectivamente, das recorrentes e da Comissão.
18 A fase escrita decorreu no Tribunal de Justiça e terminou com a apresentação, em 31 de Agosto de 1993, das observações das recorrentes sobre as alegações de intervenção da Casillo Grani e da Italgrani.
19 Em aplicação do artigo 4. da Decisão 93/350/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1993, que altera a Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom, que institui um Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO L 144, p. 21), o processo foi remetido, por despacho do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1993, ao Tribunal de Primeira Instância. O processo foi atribuído à Segunda Secção Alargada.
20 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção Alargada) decidiu abrir a fase oral sem instrução prévia. Todavia, o Tribunal convidou a Comissão a apresentar documentos relativos à adopção da decisão e convidou as partes a pronunciarem-se sobre as consequências a extrair, em relação ao presente recurso, do acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Junho de 1994, Comissão/BASF e o., dito "PVC" (C-137/92 P, Colect., p. I-2555).
21 Por despacho do presidente da Segunda Secção Alargada de 28 de Setembro de 1994, o processo foi apenso, para efeitos da fase oral, aos processos T-442/93 e T-443/93.
22 Após a fixação da data da audiência, um dos advogados da interveniente Casillo Grani, por carta apresentada na Secretaria do Tribunal em 3 de Outubro de 1994, comunicou ao Tribunal que a referida sociedade tinha sido declarada falida. Por telecópia chegada à Secretaria do Tribunal em 2 de Novembro de 1994, o advogado transmitiu uma cópia de uma decisão do juiz da falência, ordenando ao administrador da falência da sociedade a escolha de domicílio, para efeitos do processo no Tribunal, no escritório dos advogados Siragusa e Scassellati-Sforzolini.
23 As partes principais e a interveniente Italgrani foram ouvidas em alegações e nas suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal na audiência de 9 de Novembro de 1994. No termo desta, o Tribunal convidou a Comissão a apresentar o telex de 14 de Novembro de 1986, dirigido ao Governo italiano, mencionado no n.  22 do acórdão Itália/Comissão, já referido. Após a apresentação do referido telex pela Comissão, as partes foram convidadas a pronunciar-se sobre o seu significado para o presente recurso.
Pedidos das partes
24 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
° declarar o pedido admissível;
° anular a decisão;
° condenar a Comissão nas despesas.
25 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
° rejeitar o recurso e a excepção de ilegalidade por inadmissíveis ou improcedentes;
° condenar as recorrentes nas despesas.
26 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
° anular a decisão;
° condenar a Comissão nas despesas.
27 A interveniente Casillo Grani conclui pedindo que o Tribunal se digne:
° declarar verificada a inexistência da decisão;
° subsidiariamente, anular a decisão impugnada e declarar a Decisão 88/318 inaplicável ao caso concreto;
° condenar a Comissão nas despesas efectuadas pela Casillo Grani.
28 A interveniente Italgrani conclui pedindo que o Tribunal se digne:
° rejeitar o recurso por inadmissível ou improcedente;
° condenar as recorrentes nas despesas, incluindo as da interveniente.
Quanto à intervenção da Casillo Grani
29 Convém salientar que resulta dos autos que o interesse da Casillo Grani na solução do litígio só existiu na medida em que esta empresa se encontrava em situação de concorrência com a sociedade beneficiária dos auxílios em causa. Ora, na sequência da declaração de falência da Casillo Grani, facto comunicado pelo seu advogado ao Tribunal em 2 de Novembro de 1994, o Tribunal verifica que este interesse desapareceu. Além disso, segundo as informações fornecidas na audiência pela interveniente Italgrani, sociedade beneficiária dos auxílios controvertidos, os auxílios em causa ainda não lhe foram pagos. Portanto, a decisão não pôde, também, afectar a situação concorrencial da Casillo Grani antes de ela ter sido declarada falida.
30 Assim, não há que decidir dos pedidos e argumentos apresentados pela Casillo Grani.
Quanto à admissibilidade
Exposição sumária da argumentação das partes
31 Sem suscitar uma questão prévia formal de inadmissibilidade, a Comissão contesta a admissibilidade do recurso. A este respeito, sustenta que resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz e o./Comissão (169/84, Colect., p. 391), que, no domínio dos auxílios de Estado, as decisões da Comissão que põem termo ao procedimento iniciado ao abrigo do artigo 93. , n.  2, do Tratado, dizem directa e individualmente respeito, na acepção do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado CEE (actualmente artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado CE), às empresas que satisfaçam duas condições, a saber, em primeiro lugar, terem desempenhado um papel determinante no procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, e, em segundo lugar, terem provado que a sua posição no mercado é substancialmente afectada pelo auxílio em causa.
32 Como nem a ASPEC nem a Merck participaram no procedimento no caso concreto, não subsistiria portanto qualquer dúvida de que o seu recurso é inadmissível dado que não satisfazem a primeira condição enunciada no acórdão Cofaz e o./Comissão.
33 No que diz respeito à Cerestar e à Roquette, a Comissão reconhece que estas empresas são ambas membros da AAC, que apresentou uma queixa e observações no âmbito do procedimento. No entanto, não resulta desses documentos que a AAC tenha efectivamente intervindo em nome destas duas empresas, enquanto produtores de sorbitol, de manitol e de outros produtos hidrogenados. Além disso, a Comissão recorda que a AAC interpôs, em nome dos seus membros, um recurso distinto contra a mesma decisão. Parece, por conseguinte, estarmos em presença de um duplo exercício do direito de recurso.
34 Quanto ao facto de a Roquette e a Cerestar serem membros de outras associações nacionais que intervieram no procedimento, como a USIPA e a Assochimica, a Comissão defende que estas associações não intervieram para se queixar especificamente dos auxílios concedidos ao sorbitol, ao manitol e aos outros produtos hidrogenados, mas que apresentaram queixa contra o projecto em geral. Daí a Comissão conclui que nenhuma das recorrentes satisfaz a primeira condição enunciada no acórdão Cofaz e o./Comissão.
35 No que diz respeito à segunda condição enunciada pelo acórdão Cofaz e o./Comissão, segundo a qual os recorrentes devem indicar "de forma pertinente as razões pelas quais a decisão da Comissão é susceptível de lesar os seus legítimos interesses, afectando, substancialmente, a sua posição no mercado em causa", a Comissão salienta que a mesma não parece estar preenchida no caso em apreço, dependendo o impacto dos auxílios em larga medida de acontecimentos ligados à evolução do mercado, à execução do programa e à realização das previsões estatísticas respeitantes aos produtos em questão.
36 A Comissão afirma que não dispõe de estatísticas sobre a produção de manitol, de sorbitol e de outros produtos hidrogenados. Segundo o European Chemical Handbook, parece que, em 1 de Janeiro de 1989, houve um excedente de sorbitol na Comunidade. O mesmo poderia ter acontecido em relação ao manitol. Todavia, na ausência de estatísticas oficiais objectivas, a Comissão declara-se incapaz de indicar com certeza qual a situação do mercado comunitário dos outros polióis. No que diz respeito ao sorbitol, seria mesmo inexacto, atendendo às suas aplicações muito diversas, falar de um mercado deste produto. A Comissão não está de acordo com as recorrentes quando elas afirmam que, na ausência de números oficiais, "o Tribunal de Justiça poderia muito bem presumir que os números fornecidos pelas recorrentes são exactos". A Comissão sublinha que, no exercício dos seus poderes, é obrigada a basear-se em números oficiais e objectivos e que não pode proibir auxílios com base apenas em estatísticas estabelecidas pelas empresas interessadas.
37 Por último, a Comissão contesta, como é afirmado pelas recorrentes, que só existam cinco produtores de sorbitol na Comunidade, e que as partes cumuladas das recorrentes representem mais de 95% do mercado. Com efeito, o quadro fornecido pelas próprias recorrentes permitiria verificar que existem certamente mais de cinco produtores de sorbitol na Comunidade.
38 A Comissão conclui que a questão de saber se as recorrentes provaram, sem sombra de dúvidas, que a sua posição será substancialmente afectada continua em aberto.
39 A interveniente Italgrani segue, no essencial, a argumentação da Comissão.
40 Tratando-se mais especialmente da questão de saber se as recorrentes sofreram um prejuízo resultante da decisão impugnada, a Italgrani afirma que a ASPEC, enquanto associação, não pode sofrer qualquer prejuízo. Devia, pelo menos, ter demonstrado claramente que os seus membros tinham sofrido um prejuízo.
41 No que diz respeito à Merck, a Italgrani observa que a mesma é principalmente um utilizador e comprador de sorbitol e, deste modo, que a entrada no mercado de um novo produtor devia ser benéfica para ela.
42 Quanto à Roquette e à Cerestar, a Italgrani salienta que elas não provaram que a entrada de um novo produtor de hidrolases hidrogenadas no mercado as prejudicaria. As duas recorrentes formariam um duopólio e teriam aumentado consideravelmente, de 1980 a 1991, as suas capacidades de produção de glicoses hidrogenadas, o que só poderia explicar-se por um aumento constante e importante do mercado. A produção suplementar programada pela Italgrani seria, assim, facilmente absorvida, em alguns anos, pelo aumento da procura de glicoses hidrogenadas, sendo estes produtos perfeitamente intermutáveis em praticamente todas as suas aplicações.
43 A Italgrani acrescenta que o prejuízo pretensamente sofrido pelas recorrentes não resulta directamente da decisão impugnada, sendo tal prejuízo na realidade puramente hipotético na altura em que a decisão foi adoptada. Só as medidas nacionais ulteriores poderiam dar substância e realidade concreta ao prejuízo alegado.
44 As recorrentes sustentam que a Comissão faz uma interpretação restritiva da primeira condição enunciada no acórdão Cofaz e o./Comissão. Em sua opinião, o Tribunal de Justiça sublinhou simplesmente, nesse caso, que o facto de a empresa ter estado na origem da queixa e ter desempenhado um papel decisivo no procedimento podiam ser "admitidos como elementos estabelecendo que o acto em questão afecta a empresa na acepção do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado". Noutras circunstâncias, o juiz comunitário poderia aceitar outros elementos de prova.
45 As recorrentes recordam que participaram no procedimento da seguinte forma.
46 A AAC, de que a Roquette e a Cerestar são membros, apresentou queixa contra o "contrato-programa", tal como publicado na Gazzetta uffciale della Repubblica italiana em 14 de Maio de 1990, ou seja, apresentado como um projecto global de produção de amido e de uma larga gama de "produtos amiláceos", quer dizer, dos derivados do amido.
47 Na sequência da publicação, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, da comunicação aos interessados, que mencionava uma produção global de amido e de derivados, a AAC manifestou de novo a sua oposição. A USIPA, de que a Roquette é membro, exprimiu a sua oposição à globalidade do projecto pondo em especial a tónica sobre a produção de manitol projectada. A Assochimica apresentou observações em nome dos seus membros, entre os quais figura a Cerestar. Nas suas observações, forneceu uma lista dos derivados do milho e do trigo produzidos pelos seus membros, incluindo o sorbitol.
48 No que diz respeito à segunda condição enunciada no acórdão Cofaz e o./Comissão, as recorrentes salientam que a Roquette, a Cerestar e a Merck produzem sorbitol, manitol e outras glicoses hidrogenadas. Estes produtos são igualmente aqueles relativamente aos quais a Italgrani receberia subsídios para os seus investimentos. Com uma capacidade de produção de glicoses hidrogenadas devendo elevar-se a 59 400 t por ano (14 400 t de manitol, 27 000 t de sorbitol e 18 000 t de "outras glicoses hidrogenadas"), a Italgrani entraria directamente em concorrência com as recorrentes num mercado sofrendo já de sobrecapacidade.
49 Baseando-se num quadro retirado do Chemical Economics Handbook 1989, em que a Comissão se baseia igualmente na sua contestação, as recorrentes mantêm que só existem cinco produtores de sorbitol e de manitol na Comunidade, a saber, Roquette, Cerestar, Merck, Sisas e CCA Biochem. As recorrentes observam que, segundo este mesmo quadro, representam mais de 95% do mercado de sorbitol, uma vez que produzem 291 000 t, o que corresponde a 98% da produção total de 297 000 t.
50 As recorrentes acrescentam que a própria Comissão admite não estar em condições de discutir os números que elas apresentam. Por conseguinte, o Tribunal poderia presumir que tais números são correctos.
51 As recorrentes alegam igualmente que as condições do mercado na Comunidade serão totalmente modificadas se a Italgrani produzir e comercializar as quantidades de polióis previstas na decisão impugnada. A produção de manitol prevista elevar-se-ia a 14 400 t, ao passo que a produção comunitária total actual seria apenas de 10 000 t. Para as "outras glicoses hidrogenadas", a produção prevista seria de 18 000 t, comparada com apenas 10 000 t antes de os auxílios em causa serem concedidos à Italgrani. As consequências deste enorme aumento da produção seriam tanto mais graves quanto existiria já uma sobrecapacidade na Comunidade. A este respeito, as recorrentes contestam a afirmação da Italgrani, segundo a qual as glicoses hidrogenadas seriam perfeitamente intermutáveis, e acrescentam que resulta das informações fornecidas pela própria Italgrani que o aumento da procura de sorbitol previsto só seria de 1,5% por ano entre 1990 e 1995.
52 Quanto à afirmação da Comissão segundo a qual os efeitos do programa projectado só se produziriam no futuro, as recorrentes alegam que, se uma empresa tivesse de esperar que um auxílio fosse efectivamente pago ao seu concorrente para interpor um recurso, não poderia agir no prazo de dois meses previsto no artigo 173. , terceiro parágrafo, do Tratado CEE (actualmente artigo 173. , quinto parágrafo, do Tratado CE). De qualquer modo, esta afirmação não seria conforme à solução consagrada no acórdão Cofaz e o./Comissão.
53 Por último, referindo-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki-Patraiki e o./Comissão (11/82, Recueil, p. 207), as recorrentes contestam a afirmação da Italgrani segundo a qual a decisão impugnada não lhes diria directamente respeito. Sobre este ponto, sublinham que a decisão autoriza a República Italiana a conceder os auxílios em causa à Italgrani.
54 As recorrentes concluem que a decisão impugnada lhes diz directa e individualmente respeito.
55 A República Francesa não apresentou observações sobre a admissibilidade.
56 Na sua contestação, a Comissão põe igualmente em dúvida que as recorrentes possam pedir a anulação da decisão em todos os seus elementos. Quando muito esta só lhes diria respeito enquanto produtores de sorbitol, de manitol e de outros produtos hidrogenados. O seu pedido devia portanto limitar-se à anulação da parte da decisão relativa ao programa de investimentos projectado pela Italgrani para estes produtos. Em consequência, os pedidos das recorrentes deviam ser declarados inadmissíveis quanto ao restante.
57 A interveniente Italgrani salienta que a produção eventual de amido é mencionada na decisão da Comissão unicamente porque algumas das condições a que está sujeita a aprovação do programa de auxílios dizem respeito a esta produção. O argumento das recorrentes segundo o qual os auxílios à produção de derivados do amido deviam ser considerados auxílios à produção de amido não pode ser aceite, porque os ciclos de produção do amido e dos derivados do amido não são coincidentes.
58 As recorrentes contrapõem que, se a Italgrani produzisse amido e polióis sem beneficiar de auxílios, mas beneficiando de subsídios para a sua produção de outros derivados do amido, a saber, os produtos fermentados, o conjunto da sua produção integrada seria de facto subsidiada. Em consequência, as recorrentes consideram ter legitimidade para agir e pedir a anulação de todas as partes da decisão que digam respeito aos produtos amiláceos, não apenas na medida em que se tratem de auxílios ao investimento, mas também na medida em que se tratem de auxílios à investigação e à formação, desde que estes auxílios gerais se apliquem aos produtos amiláceos.
Apreciação do Tribunal
59 Convém recordar, liminarmente, que o artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado CE permite a qualquer pessoa singular ou colectiva impugnar as decisões de que seja destinatária ou as que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito. Assim, a admissibilidade do presente recurso depende da questão de saber se a decisão impugnada, dirigida ao Governo italiano e que põe termo ao procedimento iniciado ao abrigo do artigo 93. , n.  2, do Tratado, lhes diz directa e individualmente respeito.
60 Quanto à questão de saber se a decisão impugnada diz directamente respeito às recorrentes, é um facto que, como foi defendido pela Italgrani, a decisão não poderia, sem medidas de execução adoptadas a nível nacional pelo CIPI, afectar os interesses das recorrentes. Todavia, dado que o CIPI tinha já, através da sua decisão de 12 de Abril de 1990, aprovado o programa de investimentos inicialmente previsto bem como os auxílios com ele relacionados e que as alterações posteriormente ocorridas foram apresentadas pelas próprias autoridades italianas, a possibilidade de as autoridades italianas decidirem não conceder os auxílios autorizados pela decisão da Comissão é puramente teórica, não havendo quaisquer dúvidas quanto à vontade de agir das autoridades italianas.
61 Há assim que reconhecer que a decisão controvertida diz directamente respeito às recorrentes (v., no mesmo sentido, o acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido). Convém acrescentar que resulta dos autos que o CIPI, por decisão de 8 de Outubro de 1991, aprovou o programa alterado. Além disso, se bem que os auxílios em causa não tenham ainda sido pagos à Italgrani, esta última indicou, na audiência, que esta situação se deve à decisão das autoridades italianas de esperarem pela resolução do presente recurso.
62 Quanto à questão de saber se a decisão controvertida diz individualmente respeito às recorrentes, cabe recordar que resulta de jurisprudência constante que os particulares, com excepção dos destinatários de uma decisão, só podem ser individualmente afectados, na acepção do artigo 173. do Tratado, se esta decisão os afectar em função de certas qualidades que lhes são próprias ou de uma situação de facto que os individualiza relativamente a qualquer outra pessoa e, por este motivo, os individualiza de modo análogo ao do destinatário (v. os acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962-1964, p. 279, e de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho, C-309/89, Colect., p. I-1853, n.  20).
63 Tratando-se de decisões da Comissão que põem termo a um procedimento iniciado ao abrigo do artigo 93. , n.  2, do Tratado, o Tribunal de Justiça admitiu, como elementos que estabelecem que tal decisão diz respeito a uma empresa na acepção do artigo 173. do Tratado, o facto de essa empresa ter estado na origem da queixa que deu lugar à instauração do processo de inquérito, de ter sido ouvida nas suas observações e de o desenvolvimento do procedimento ter sido largamente determinado pelas suas observações se, todavia, a sua posição no mercado for substancialmente afectada pela medida de auxílio que é objecto da decisão impugnada (v. acórdão Cofaz e o./Comissão, já referido).
64 No entanto, como as recorrentes sublinham acertadamente, o acórdão Cofaz e o./Comissão não deve ser interpretado no sentido de que as empresas que não possam demonstrar a existência de circunstâncias idênticas nunca possam ser consideradas individualmente afectadas na acepção do artigo 173. do Tratado. Com efeito, o Tribunal de Justiça mais não fez do que verificar que as empresas que podem provar tais circunstâncias são afectadas na acepção do artigo 173. , o que não exclui que uma empresa possa estar em condições de demonstrar de outro modo, remetendo para circunstâncias específicas que a individualizam de modo análogo ao do destinatário, que é individualmente afectada.
65 A este respeito, convém observar que, no que diz respeito à sua posição no mercado, as sociedades recorrentes forneceram informações sobre a produção de sorbitol, extraídas de uma publicação especializada, segundo as quais em 1989 só existiam cinco produtores de sorbitol na Comunidade, excluídas as unidades não operacionais, que comercializavam o produto no mercado. Segundo estas informações, a produção total na Comunidade de sorbitol colocado no mercado era, na altura, de 297 000 t por ano, das quais as sociedades recorrentes produziam respectivamente 200 000 t (Roquette), 76 000 t (Cerestar) e 15 000 t (Merck). Por último, daqui resulta que havia uma sobrecapacidade de sorbitol na Comunidade, o que tinha tido como consequência que dois produtores tivessem parado a sua produção de sorbitol.
66 Segundo as recorrentes, a sua parte do mercado do manitol e das outras glicoses hidrogenadas na Comunidade é superior a 95%. Além disso, indicaram que a produção anual na Comunidade de manitol se eleva a 10 000 t, das quais uma sobrecapacidade de 5 000 t, e a das outras glicoses hidrogenadas a 15 000 t, das quais uma sobrecapacidade de 10 000 t.
67 Se bem que a Comissão não tenha aceite as informações fornecidas pelas recorrentes, também não forneceu, no entanto, informações susceptíveis de as contestar. Com efeito, na audiência, a Comissão admitiu expressamente, em resposta a uma questão do Tribunal, que não estava em condições de o fazer. A este respeito, cabe verificar que, se o Tribunal só se pudesse pronunciar perante informações ou números com carácter oficial, tal equivaleria, no caso concreto, a impedir as recorrentes de produzirem qualquer prova quanto à estrutura do mercado em causa e a colocá-las na incapacidade de demonstrarem que a decisão controvertida lhes diz individualmente respeito. Ora, o Tribunal considera que o respeito do direito de agir das recorrentes por força do artigo 173. do Tratado exige que elas tenham a possibilidade de demonstrar que são individualmente afectadas. Esta consideração deve aplicar-se ao caso vertente tanto mais que as recorrentes, remetendo para uma publicação especializada, produziram um elemento de prova proveniente de uma fonte independente. Além disso, as informações das recorrentes relativas à sua posição no mercado das glicoses hidrogenadas são apoiadas pela alegação da Italgrani, segundo a qual a Roquette e a Cerestar constituem, neste mercado, um forte duopólio.
68 Nestas condições, convém examinar, com base nas informações fornecidas pelas recorrentes, o impacto dos auxílios em causa sobre a sua posição no mercado.
69 A este respeito, o Tribunal verifica, antes de mais, que o programa de investimentos da Italgrani prevê a criação de uma capacidade de produção de que resultaria mais do que uma duplicação da produção actual de manitol e "de outras glicoses hidrogenadas", bem como um aumento importante da produção de sorbitol. Dada a sobrecapacidade já existente no mercado em causa, o Tribunal verifica, ainda, que tal aumento da capacidade de produção é susceptível de afectar, de maneira directa e substancial, a situação concorrencial dos produtores já presentes neste mercado.
70 É um facto que a mera circunstância de um acto ser susceptível de influenciar as relações de concorrência existentes no mercado em causa não pode bastar para que todo e qualquer operador económico que esteja em concorrência com o beneficiário do acto possa ser considerado como directa e individualmente afectado por este último (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Dezembro de 1969, Eridania e o./Comissão, 10/68 e 18/68, Recueil, p. 459). Todavia, tendo em conta, no caso vertente, o número restrito dos produtores dos produtos em causa e o aumento importante da capacidade de produção que resultaria dos investimentos previstos pela sociedade beneficiária dos auxílios controvertidos, o Tribunal considera que as sociedades recorrentes demonstraram a existência de um conjunto de elementos constitutivos de uma situação especial que as caracteriza, face à medida em causa, relativamente a qualquer outro operador económico. Assim, o Tribunal considera que as sociedades recorrentes podem ser assimiladas a destinatários da decisão, na acepção do acórdão Plaumann/Comissão.
71 Resulta de tudo o que precede que o recurso é admissível no que diz respeito às três sociedades recorrentes.
72 Tratando-se de um único e mesmo recurso, não há que examinar a capacidade para agir da ASPEC (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão, C-313/90, Colect., p. I-1125).
73 Quanto ao fundamento da Comissão, segundo o qual os pedidos das recorrentes deviam ser declarados inadmissíveis na medida em que não dizem respeito aos auxílios aos investimentos no sector das glicoses hidrogenadas, o Tribunal verifica que estes auxílios não são dissociáveis do objecto da decisão controvertida. A parte decisória da mesma visa, com efeito, os auxílios ao programa de investimentos da sociedade Italgrani no seu conjunto. Além disso, a decisão não faz distinção precisa entre os produtos à produção dos quais os auxílios se destinam, sendo as características do programa de investimentos e os auxílios que lhes dizem respeito descritos, no essencial, em função dos tipos de investimentos e das localizações das instalações.
74 Este fundamento não pode, assim, ser acolhido.
Quanto ao mérito
75 Em apoio do seu recurso, as recorrentes invocam três fundamentos assentes, respectivamente,
1) numa violação de formalidades essenciais, porque não foi observado o previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado, a decisão não foi suficientemente fundamentada e não foi adoptada regularmente;
2) numa violação do artigo 92. do Tratado, porque os auxílios não seriam conformes à Lei n.  64/86 ou, a título subsidiário, porque as decisões anteriores de 1987 ou 1988 que autorizam a aplicação desta lei seriam ilegais e porque os auxílios deviam ter sido examinados com base no artigo 92. , n.  3, do Tratado;
3) numa violação do princípio da não discriminação, porque, se é proibido um auxílio à produção de um derivado de amido, também devia ser proibido todo e qualquer auxílio à produção de outros derivados.
76 O primeiro fundamento invocado pelas recorrentes articula-se, na realidade, em vários fundamentos diferentes. O Tribunal considera que cabe examinar, antes de mais e à parte, os fundamentos assentes no facto de que não teriam sido respeitadas as regras relativas ao processo de adopção das decisões da Comissão.
Quanto à violação das regras relativas ao processo de adopção das decisões da Comissão
As circunstâncias que levaram o Tribunal a pedir à Comissão que produzisse os documentos internos relativos ao processo seguido
77 Na sua réplica, as recorrentes mencionaram que a decisão impugnada, tal como publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, é datada de 16 de Agosto de 1991 e assinada pelo membro da Comissão então encarregado das questões agrícolas e de desenvolvimento rural, R. Mac Sharry. Todavia, a última reunião do colégio dos comissários antes das férias de Verão ter-se-ia realizado em 31 de Julho de 1991. Assim, segundo as recorrentes, ou houve violação do artigo 27. do Regulamento interno 63/41/CEE da Comissão, de 9 de Janeiro de 1963 (JO 1963, 17, p. 181), mantido provisoriamente em vigor pelo artigo 1. da Decisão 67/426/CEE da Comissão, de 6 de Julho de 1967 (JO 1967, 147, p. 1; EE 01 F1 p. 117), na sua redacção em vigor resultante ela própria da Decisão 75/461/Euratom, CECA, CEE da Comissão, de 23 de Julho de 1975 (JO L 199, p. 43; EE 01 F2 p. 27), na medida em que a decisão foi adoptada por via de delegação de poderes quando não se tratava de uma "medida de gestão ou de administração", ou ficaria por explicar por que razão a decisão adoptada pelo colégio dos comissários em 31 de Julho de 1991 é datada de 16 de Agosto de 1991 e por verificar se a decisão publicada é a mesma que a que foi adoptada pelo referido colégio. Estas dúvidas quanto à data real da decisão impugnada e quanto ao seu autor constituiriam uma indicação séria de que a decisão teria sido adoptada ilegalmente, ou até mesmo de que seria inexistente. Nestas condições, as recorrentes poderiam aduzir este fundamento na fase da réplica. A este respeito, as recorrentes pediram ao Tribunal que ordenasse à Comissão que produzisse todos os documentos internos pertinentes a fim de estabelecer o desenrolar exacto dos factos entre a comunicação das alterações do projecto inicial e a adopção da decisão final.
78 Na sua tréplica, a Comissão alegou que as recorrentes suscitaram na sua réplica um fundamento de anulação assente na ilegalidade da decisão, que não tinham invocado na sua petição inicial. Este fundamento seria inadmissível uma vez que constituiria um fundamento novo na acepção do Regulamento de Processo.
79 A título subsidiário, a Comissão salientou que o princípio da responsabilidade colegial da Comissão é o ponto fulcral do processo decisório desta instituição. Todavia, na prática, a Comissão só tomaria as decisões mais importantes no decurso das reuniões. Para os outros casos, seria necessário, a fim de evitar a paralisia institucional, recorrer a processos de decisão mais flexíveis e nomeadamente ao sistema de delegação de poderes, previsto no artigo 27. do regulamento interno da Comissão, segundo o qual "a Comissão pode, desde que o princípio da sua responsabilidade colegial seja plenamente respeitado, autorizar os seus membros a tomar em seu nome e sob o seu controlo medidas de gestão ou de administração claramente definidas".
80 Além disso, a Comissão afirmou que, na reunião de 31 de Julho de 1991 do colégio dos comissários, foi decidido, com base num projecto de carta ao Governo italiano:
° encerrar o procedimento iniciado nos termos do artigo 93. , n.  2, do Tratado relativo ao auxílio em questão;
° autorizar R. Mac Sharry, em acordo com o presidente, a finalizar a aprovação do novo regime de auxílios, como o mesmo tinha sido comunicado pelas autoridades italianas, sob a forma de uma decisão condicional formal;
° solicitar às autoridades italianas a apresentação de relatórios anuais à Comissão.
81 Daqui resultaria que o colégio dos comissários teria aprovado, após deliberação, a decisão em todos os seus elementos e teria encarregado um dos seus membros de proceder à adopção do texto, no pleno respeito das disposições do Tratado e do regulamento interno.
82 Referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a teoria da inexistência, a Comissão conclui, por fim, no sentido da impossibilidade de aplicação da mesma ao caso em apreço.
83 Foi nestas condições que o Tribunal, a fim de poder responder aos fundamentos aduzidos pelas recorrentes, solicitou à Comissão que produzisse o projecto de carta ao Governo italiano submetido ao colégio dos comissários na sua reunião de 31 de Julho de 1991, a acta da referida reunião, a decisão impugnada, como notificada ao Governo italiano e autenticada na data pertinente pelo presidente e pelo secretário-geral da Comissão, bem como a "ficha azul" relativa ao processo de adopção desta decisão.
Exposição sumária das observações apresentadas pelas partes sobre os documentos internos apresentados pela Comissão e sobre o acórdão PVC
84 Nas suas observações, as recorrentes sublinham, liminarmente, que a Comissão não produziu, como o Tribunal tinha pedido, a decisão notificada ao Governo italiano e "autenticada na data pertinente pelo presidente e pelo secretário-geral da Comissão". Esta omissão devia ser vista como uma indicação importante de que não foram observadas as regras processuais.
85 As recorrentes alegam, além disso, que resulta das peças produzidas pela Comissão que o regulamento interno da Comissão, como interpretado pelo Tribunal de Justiça no acórdão PVC, não foi respeitado.
86 A este respeito, as recorrentes sustentam, em primeiro lugar, que o projecto de carta ao Governo italiano submetido ao colégio dos comissários na sua reunião de 31 de Julho de 1991 não podia, de qualquer modo, ser visto como um projecto de decisão. Deste modo, o colégio não teria, como a Comissão sustenta, aprovado a decisão em todos os seus pormenores. Com efeito, o projecto de carta teria sido redigido quase integralmente em francês, ao passo que o italiano era a única língua que fazia fé. Além disso, na decisão final teriam sido introduzidas numerosas alterações relativamente ao projecto de carta, em que números ou mesmo descrições teriam sido deixados em branco. Ora, alguns destes números e destas descrições, como os números relativos às capacidades de produção que deviam ser criadas para diferentes produtos no âmbito do programa de auxílios, certas informações sobre o mercado em causa bem como a indicação do montante global dos auxílios que a Comissão considerava compatíveis com o mercado comum, assumiriam um carácter fundamental. Daí as recorrentes concluem que o colégio dos comissários não dispôs dos elementos necessários para decidir se o artigo 92. , n.  3, do Tratado era ou não aplicável e que as alterações introduzidas na decisão final o foram em violação do princípio da colegialidade, como interpretado pelo Tribunal de Justiça no acórdão PVC.
87 Em segundo lugar, as recorrentes sustentam que houve violação do artigo 27. do regulamento interno da Comissão, na medida em que a autorização dada a R. Mac Sharry não teria respeitado o princípio da colegialidade, tal como é exigido pela referida disposição. Além disso, as competências exercidas por R. Mac Sharry seriam muito mais do que simples medidas de gestão ou de administração e o colégio dos comissários não teria precisado as competências que ele devia exercer. Com efeito, este nem mesmo teria estado vinculado, aquando da redacção da decisão final, pelo projecto de carta submetido ao colégio dos comissários.
88 Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que o exemplar da decisão impugnada fornecido pela Comissão não foi autenticado pelo presidente da Comissão, o que constituiria uma violação do artigo 12. do regulamento interno da Comissão.
89 Por fim, as recorrentes afirmam que resulta das indicações constantes da "ficha azul" relativa ao processo de adopção da decisão que o presidente da Comissão não se associou à decisão final, violando a decisão de habilitação adoptada pelo colégio em 31 de Julho de 1991. Resulta, além disso, destas indicações que o colégio adoptou a referida decisão sem dispor do parecer do Serviço Jurídico.
90 Nas suas observações, a Comissão reitera a sua afirmação segundo a qual os fundamentos em causa foram deduzidos intempestivamente e que os mesmos são, deste modo, inadmissíveis por força do artigo 48. , n.  2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Com efeito, as recorrentes só os teriam deduzido na sua réplica e não se teriam baseado em qualquer elemento de direito ou de facto novo surgido no decurso da instância, sendo todos os factos evocados já conhecidos quando a petição foi apresentada. A este respeito, a Comissão alega ainda que o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Fevereiro de 1992, BASF e o./Comissão (T-79/89, T-84/89 a T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 e T-104/89, Colect., p. II-315) não pode em caso algum ser considerado um elemento novo na acepção do artigo 48. do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
91 Referindo-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho (108/81, Recueil, p. 3107), a Comissão sublinha que estes novos fundamentos, deduzidos intempestivamente, não podem ser considerados de ordem pública. Além disso, resultaria do acórdão PVC que os pretensos vícios processuais não poderiam, de qualquer modo, implicar a inexistência da decisão impugnada.
92 A título subsidiário, no que diz respeito à razoabilidade dos fundamentos, a Comissão recorda que o programa de auxílios em causa foi aprovado em aplicação de um regime geral de auxílios já aprovado e que portanto mais não fez do que verificar a conformidade do programa individual de auxílios com o referido regime geral. Com efeito, a razão que justificou o início do procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado teria sido o facto de que os investimentos inicialmente previstos não pareciam respeitar as condições do regime geral. Se o programa de auxílios tivesse sido inicialmente submetido na versão actual, como a mesma foi alterada pelas autoridades italianas, os serviços da Comissão ter-se-iam limitado a informar o queixoso de que o projecto era conforme ao regime geral já aprovado. Assim, o exame do programa de auxílios alterado já não teria implicado o exercício de qualquer poder de apreciação, constituindo apenas uma simples medida de gestão.
93 Daí a Comissão conclui, referindo-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Setembro de 1986, AKZO Chemie/Comissão (5/85, Colect., p. 2585), que a decisão podia legitimamente ser adoptada com recurso à delegação de poderes. Esta solução impor-se-ia tanto mais quanto os casos de aplicação dos regimes gerais de auxílios seriam aos milhares, sendo portanto necessário seguir o sistema da delegação de poderes a fim de evitar a paralisia do funcionamento da Comissão neste sector. A este respeito, a Comissão alega, além disso, que o acórdão PVC só exclui do sistema da delegação de poderes as decisões que declarem verificada uma infracção ao artigo 85. do Tratado CE e que imponham sanções. Com efeito, no referido acórdão, o Tribunal de Justiça não teria dado qualquer definição do conceito de medidas de gestão que poderiam, por força do artigo 27. do regulamento interno da Comissão, legitimamente ser adoptadas por delegação de poderes; as medidas de instrução, evocadas no referido acórdão, seriam apenas citadas como um exemplo de medidas de gestão.
94 A título mais subsidiário, a Comissão alega que a decisão foi adoptada com base num projecto de carta detalhado e exaustivo e que, deste modo, mesmo pressupondo que a adopção da decisão não tenha podido ser objecto de uma delegação de poderes, não houve violação do princípio da colegialidade. Tendo em conta o facto de que a decisão impugnada não lesaria especialmente as recorrentes, a falta de autenticação bem como as alterações introduzidas no texto após a deliberação do colégio dos comissários não podem, além disso, ser vistas como sendo susceptíveis de afectar a sua legalidade.
95 Por último, a Comissão afirma que resulta claramente do acórdão PVC que estes eventuais vícios de forma não podem, de qualquer modo, implicar a inexistência da decisão impugnada.
Apreciação do Tribunal
96 Convém recordar, liminarmente, que, por força do artigo 48. , n.  2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, "é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo".
97 No caso concreto, as recorrentes não mencionaram na sua petição inicial qualquer pretensa violação das regras relativas ao processo de adopção das decisões da Comissão. Além disso, na sua réplica, as recorrentes limitaram-se a afirmar, sem produzirem qualquer prova, que teria provavelmente havido uma violação das referidas regras. Assim, embora tenham indicado que o facto de a decisão, tal como foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ser datada de 16 de Agosto de 1991 e assinada por R. Mac Sharry podia suscitar dúvidas quanto à conformidade do processo seguido com, nomeadamente, os artigos 12. e 27. do regulamento interno da Comissão, as recorrentes não indicaram nem os dados precisos em que se baseavam estas afirmações nem os fundamentos precisos que pretendiam invocar.
98 Na sua tréplica, a Comissão, por um lado, contestou a admissibilidade dos fundamentos em causa indicando que os mesmos tinham sido deduzidos intempestivamente e, por outro, indicou que o colégio dos comissários tinha tomado posição, na sua reunião de 31 de Julho de 1991, com base num projecto de carta ao Governo italiano e decidido autorizar R. Mac Sharry a finalizar a aprovação do novo regime de auxílios sob a forma de uma decisão formal. Se bem que a Comissão alegue que os fundamentos em causa não assentam em elementos de facto novos não produziu, no entanto, qualquer prova de que estes dados, relativos ao processo de adopção da decisão impugnada, eram conhecidos das recorrentes antes da apresentação da tréplica. O Tribunal verifica, além disso, que os documentos previamente acessíveis às recorrentes não continham qualquer elemento susceptível de estabelecer que tinham podido ou devido saber, antes de terem recebido a tréplica, que a decisão tinha sido adoptada por delegação de poderes e que o colégio se tinha pronunciado apenas com base num projecto de carta ao Governo italiano.
99 Os dados assim revelados suscitaram efectivamente dúvidas sérias quanto à legalidade do processo de adopção da decisão impugnada e foi nestas circunstâncias que o Tribunal convidou a Comissão a produzir os documentos internos pertinentes que permitiram às recorrentes desenvolver os fundamentos em causa sob a sua forma definitiva. O Tribunal verifica, assim, que os referidos fundamentos assentam em elementos de facto que só se revelaram durante a instância e que portanto os mesmos não foram deduzidos intempestivamente (v., no mesmo sentido, o acórdão PVC, já referido, n.os 57 a 60).
100 Quanto à razoabilidade dos referidos fundamentos, o Tribunal recorda que o artigo 12. do regulamento interno da Comissão, na sua versão em vigor aquando da adopção da decisão impugnada, prevê que: "Os actos adoptados pela Comissão, em reunião ou através do procedimento escrito, serão autenticados, na ou nas línguas em que façam fé, pelas assinaturas do presidente e do secretário executivo." Assim, a autenticação não é exigida no que diz respeito aos actos adoptados no âmbito de uma delegação de poderes. Não tendo a decisão impugnada sido autenticada e tendo a Comissão alegado que a decisão foi adoptada no âmbito de uma delegação de poderes, o Tribunal considera que há que examinar, antes de mais, se a decisão podia ser legitimamente adoptada deste modo.
101 A este respeito, convém salientar, em primeiro lugar, que, como o Tribunal de Justiça observou nos acórdãos AKZO Chemie/Comissão e PVC, já referidos, o funcionamento da Comissão rege-se pelo princípio da colegialidade decorrente do artigo 17. do Tratado de 8 de Abril de 1965, que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias (JO 1967, 152, p. 2), disposição actualmente substituída pelo artigo 163. do Tratado CE, nos termos do qual: "As deliberações são tomadas por maioria do número de membros previsto no artigo 157. A Comissão só pode reunir-se validamente se estiver presente o número de membros fixado no seu regulamento interno."
102 Nos mesmo acórdãos, o Tribunal de Justiça precisou que o princípio da colegialidade assim estabelecido assenta na igualdade dos membros da Comissão na participação na tomada de decisão e implica nomeadamente, por um lado, que as decisões sejam deliberadas em comum e, por outro, que todos os membros do colégio sejam colectivamente responsáveis, no plano político, pelo conjunto das decisões adoptadas.
103 Em segundo lugar, convém salientar que resulta de jurisprudência constante que o recurso à delegação de poderes para a adopção de medidas de gestão ou de administração é compatível com o princípio da colegialidade. No acórdão AKZO Chemie/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça recordou assim que, "sendo limitado a categorias determinadas de actos de administração e de gestão, o que exclui, por exemplo, decisões de princípio, este sistema de delegações torna-se necessário, dado o aumento considerável do número de decisões que a Comissão é chamada a adoptar, para lhe assegurar condições de desempenho da sua missão" (n.  37).
104 Há assim que examinar, em seguida, se a decisão impugnada pode ser considerada uma medida de gestão ou de administração.
105 A este respeito, há que salientar que, no que diz respeito ao exame pela Comissão dos casos individuais de aplicação de um regime geral de auxílios, o Tribunal de Justiça já decidiu que a Comissão deve em primeiro lugar limitar-se, antes de dar início a qualquer procedimento, a verificar se o auxílio se enquadra no regime geral e se satisfaz as condições fixadas na decisão de aprovação deste (v. acórdão Itália/Comissão, já referido). Do mesmo modo, após o início do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado, o respeito dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica não poderia ser garantido se a Comissão pudesse pôr em causa a sua decisão de aprovação do regime geral. Assim, se o Estado-Membro em causa propõe alterações a um projecto de auxílio sujeito ao exame previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado, a Comissão deve, antes de mais, apreciar se as referidas alterações têm por consequência fazer com que o projecto seja então abrangido pela decisão de aprovação do regime geral. Se for esse o caso, a Comissão não tem o direito de apreciar a compatibilidade do projecto alterado com o artigo 92. do Tratado, tendo essa apreciação sido já efectuada no âmbito do procedimento que foi encerrado pela decisão de aprovação do regime geral.
106 Todavia, o Tribunal considera que o facto de, no caso em apreço, a decisão impugnada ter, acertadamente, sido adoptada apenas com base num exame limitado à fiscalização do respeito das condições fixadas na decisão de aprovação do regime geral, não basta, em si mesmo, para permitir qualificar a mesma de medida de gestão ou de administração. A este respeito, o Tribunal salienta que mesmo se a decisão impugnada foi adoptada sem que tenha sido necessário proceder a um exame da compatibilidade do projecto alterado com o artigo 92. do Tratado, a Comissão não pôde limitar-se a examinar se o projecto satisfazia as condições bem precisas da decisão de aprovação do regime geral, nomeadamente no que dizia respeito à intensidade dos auxílios e às regiões beneficiárias dos mesmos. Com efeito, o artigo 9. da Decisão 88/318 dispõe: "A Itália deve, na aplicação da presente decisão, observar as disposições e regulamentos comunitários em vigor ou a adoptar pelas instituições comunitárias em matéria de coordenação dos vários tipos de auxílios nos sectores industrial, agrícola e da pesca."
107 Ora, o Tribunal considera que uma decisão de aprovação de um auxílio de Estado que implica uma fiscalização como a do respeito da condição enunciada no artigo 9. da Decisão 88/318 não pode, pelo menos no caso vertente, ser qualificada de "medida de gestão ou de administração".
108 Sobre este ponto, convém salientar que a Comissão sustentou, na audiência, que tal condição consta de todas as suas decisões que aprovam um regime geral de auxílios e que apenas exprime uma exigência evidente cujo respeito é fiscalizado de modo rotineiro pelos seus serviços em todas as suas decisões em matéria de auxílios estatais.
109 No entanto, no que diz respeito ao auxílio destinado à produção de amido, o Tribunal verifica que este teve, segundo a própria Comissão, de ser suprimido a fim de satisfazer a condição enunciada no artigo 9. da Decisão 88/318, uma vez que o amido é um sector em que os investimentos se encontram excluídos do financiamento comunitário [v., na versão em vigor na altura dos factos, o Regulamento (CEE) n.  866/90 do Conselho, de 29 de Março de 1990, relativo à melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas (JO L 91, p. 1, a seguir "Regulamento n.  866/90", bem como o anexo da Decisão 90/342/CEE da Comissão, de 7 de Junho de 1990, relativa ao estabelecimento de critérios de escolha a reter para os investimentos relativos à melhoria das condições de transformação e de comercialização dos produtos agrícolas e silvícolas (JO L 163, p. 71, a seguir "Decisão 90/342")]. Além disso, a Comissão declarou que as exclusões sectoriais de financiamentos comunitários para certos produtos agrícolas aplicam-se, segundo uma prática constante, por analogia aos auxílios estatais. No entanto, resulta da decisão impugnada que o programa de investimentos subsidiados finalmente aprovado visa a criação de uma capacidade anual de produção de amido de cerca de 150 000 t. A este respeito, o Tribunal sublinha que a Comissão subordinou a sua aprovação à condição de a produção de amido da Italgrani, no quadro do programa em causa, ser estritamente limitada às necessidades da sua própria produção de produtos derivados. Esta condição pressupõe, no entanto, que, na sua versão final, o programa tem por consequência que a produção de amido da Italgrani será directa ou, tratando-se de um projecto integrado, indirectamente subsidiada, uma vez que, se não fosse esse o caso, a Comissão não teria podido subordinar a sua aprovação a uma condição relativa à utilização desta produção. O Tribunal considera que esta contradição entre, por um lado, as afirmações da Comissão no âmbito do processo perante o Tribunal e, por outro, a própria redacção da decisão controvertida é susceptível de suscitar dúvidas quanto à sua conformidade com as regras da política agrícola comum.
110 Além disso, no que diz respeito ao auxílio destinado à produção dos produtos derivados do amido, o Tribunal verifica que a Comissão, na comunicação aos interessados, aquando do início do procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado, indicou que, "para não perturbar o equilíbrio da produção dos produtos derivados do amido, os sectores a descobrir devem corresponder a utilizações novas". A este respeito, o Tribunal sublinha que resulta, no que se refere à regulamentação em vigor na altura, do anexo da Decisão 90/342 que os investimentos relativos aos produtos derivados do amido são excluídos do financiamento comunitário se a demonstração da existência de mercados potenciais realistas não for feita. Assim, cabe verificar que a Comissão, na comunicação aos interessados, fez referência aos critérios a reter para a selecção dos investimentos que podem beneficiar de um financiamento comunitário no que diz respeito aos produtos derivados do amido. Todavia, o Tribunal verifica que a decisão impugnada não contém qualquer disposição retomando a condição segundo a qual a produção nova de produtos derivados do amido devia conduzir a utilizações novas e que, além disso, nem sequer contém qualquer indicação de que tenha sido iniciado o procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado relativamente aos auxílios destinados à produção dos produtos derivados do amido.
111 No âmbito do processo perante o Tribunal, a Comissão sustentou, contrariamente à afirmação constante da comunicação atrás mencionada, que a regulamentação relativa aos financiamentos comunitários não se aplica por analogia aos auxílios estatais destinados à produção dos produtos derivados do amido. Em apoio desta tese, a Comissão remeteu para o artigo 16. , n.  5, do Regulamento n.  866/90, que dispõe: "Os Estados-Membros podem tomar, no domínio do presente regulamento, medidas de ajuda cujas condições ou regras de concessão se afastem das previstas no presente regulamento ou cujos montantes excedam os limites nele previstos, desde que essas medidas sejam tomadas em conformidade com os artigos 92. a 94. do Tratado." Todavia, o Tribunal verifica que esta disposição não fundamenta a distinção feita pela Comissão entre, por um lado, as exclusões sectoriais de financiamentos comunitários que se aplicam por analogia aos auxílios estatais, e, por outro, as outras exclusões de financiamentos comunitários que não são objecto dessa aplicação por analogia. Além disso, a Comissão não deu qualquer explicação quanto à razão pela qual, aparentemente, mudou de opinião no decurso da fase pré-contenciosa.
112 Nestas condições, e sem que seja necessário para o Tribunal, para resolver a questão de saber se a decisão impugnada pode ser qualificada de medida de gestão ou de administração, pronunciar-se de modo definitivo sobre estes pontos, verifica-se que a aplicação do artigo 9. da Decisão 88/318 suscita, no caso concreto, questões de princípio quanto a saber, por um lado, se a produção de amido da sociedade beneficiária dos auxílios será directa ou indirectamente subsidiada, e, por outro, se a regulamentação relativa aos financiamentos comunitários deve aplicar-se por analogia aos auxílios destinados à produção dos produtos derivados do amido.
113 Daí o Tribunal conclui que, mesmo pressupondo que a condição enunciada no artigo 9. da Decisão 88/318 seja uma condição inserida de modo rotineiro pelos serviços da Comissão em todas as decisões em matéria de auxílios de Estado, a fiscalização do respeito desta condição exigiu, no caso concreto, um exame de tal modo aprofundado de questões factuais e jurídicas complexas que a decisão impugnada não pode ser qualificada de medida de gestão ou de administração.
114 Do que precede resulta que a decisão impugnada não podia ser adoptada no âmbito de uma delegação de poderes.
115 Portanto, há que examinar o argumento da Comissão segundo o qual a decisão impugnada, mesmo se não podia ser adoptada no âmbito de uma delegação de poderes, não foi adoptada em violação das regras relativas ao processo de adopção das suas decisões. A este respeito, a Comissão sustentou, por um lado, que o colégio dos comissários tomou a sua decisão com base num projecto de carta do Governo italiano, projecto detalhado e exaustivo e, por outro, que R. Mac Sharry mais não fez que transformar este projecto de carta numa decisão formal.
116 No que diz respeito ao princípio da colegialidade, o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão PVC, já referido, que o respeito deste princípio, e particularmente a necessidade de as decisões serem deliberadas em comum pelos membros da Comissão, interessa necessariamente os sujeitos de direito afectados pelos efeitos jurídicos por aquelas produzidos, na medida em que devem poder estar seguros de que as decisões foram efectivamente aprovadas pelo colégio e correspondem exactamente à vontade deste.
117 No mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça acrescentou: "É o que acontece, particularmente ° tal como no presente caso °, com os actos qualificados expressamente como decisões e que a Comissão tem que aprovar, nos termos do n.  1 do artigo 3. e do n.  2, alínea a), do artigo 15. do Regulamento n.  17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85. e 86. do Tratado CEE (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), em relação a empresas ou associações de empresas, para assegurar o respeito das regras de concorrência e que têm por objecto a verificação de infracções àquelas regras, pronunciar injunções em relação a essas empresas e aplicar-lhes sanções pecuniárias" (n.  65). Daí o Tribunal de Justiça concluiu que após a aprovação formal do acto pelo colégio só poderão ser-lhe introduzidas correcções puramente ortográficas ou gramaticais (n.  68).
118 Convém salientar que resulta expressamente deste acórdão que as decisões de aplicação das regras de concorrência, como a que era objecto do mesmo, só são aí mencionadas como um exemplo de caso de aplicação estrita do princípio da colegialidade. No caso concreto, a decisão impugnada foi adoptada no termo de um procedimento iniciado nos termos do artigo 93. , n.  2, do Tratado. Tais decisões, que exprimem a apreciação final da Comissão sobre a compatibilidade de um auxílio com o Tratado ou, como no caso vertente, com um regime geral de auxílios, afectam não só o Estado-Membro destinatário da decisão, mas igualmente o beneficiário do auxílio previsto bem como os seus concorrentes.
119 Ora, neste caso, só foi submetido ao colégio dos comissários, na sua reunião de 31 de Julho de 1991, um projecto de carta ao Governo italiano, relativo ao projecto de auxílios final e sem qualquer parte decisória. Longe de ser, como a Comissão sustentou, um projecto de decisão detalhado e exaustivo, vários números e quadros deste projecto tiveram de ser completados na versão final, por exemplo no que diz respeito aos dados relativos às importações e exportações dos produtos em causa, à produção prevista da sociedade beneficiária dos auxílios e ao montante global dos auxílios previstos.
120 Além disso, alguns dos dados constantes do projecto de carta foram alterados na decisão final, como, por exemplo, os relativos aos níveis de intensidade dos auxílios. A este respeito, o Tribunal sublinha que é indicado no projecto de carta, quando tal não consta da decisão impugnada, que "convém além disso verificar que as intensidades dos auxílios previstos correspondem, respectivamente, aos níveis de auxílios autorizados no âmbito da posição da Comissão de 1 de Março de 1986 (leveduras, proteínas, plástico biodegradável) e aos níveis dos auxílios autorizados no âmbito do Regulamento (CEE) n.  866/90 aplicados por analogia aos auxílios nacionais (refrigeração de frutos e produtos hortícolas, excepto tomates, peras e pêssegos), e glicose. Estas intensidades são também fixadas na decisão da Comissão de 2 de Março de 1988 que autoriza o regime da Lei n.  64/86". O Tribunal considera que este parágrafo dá a impressão de que as disposições relativas aos financiamentos comunitários são, regra geral, aplicadas por analogia aos auxílios estatais e que estas disposições foram neste caso respeitadas. Todavia, como atrás foi recordado (n.  110), resulta do anexo da Decisão 90/342 que os investimentos relativos aos produtos derivados do amido são excluídos do financiamento comunitário se não for feita a demonstração da existência de mercados potenciais.
121 O Tribunal verifica, desde já, que o projecto de carta ao Governo italiano não contém qualquer indicação de que a decisão impugnada reflecte, de facto, uma mudança de opinião da Comissão, relativamente à posição expressa na comunicação aos interessados, em relação à aplicação por analogia aos auxílios estatais das regras relativas aos financiamentos comunitários.
122 Nestas condições, e mesmo pressupondo que o colégio dos comissários possa, no que diz respeito a decisões como a vertente, atribuir a um membro determinado a tarefa de finalizar uma decisão por ele adoptada nos seus princípios, o Tribunal julga que, neste caso, não se pode considerar que o colégio tenha adoptado, em todos os elementos de facto e de direito, a decisão impugnada. Daí o Tribunal conclui que as alterações introduzidas no projecto de carta ao Governo italiano excedem em muito as alterações que podiam, em conformidade com o princípio da colegialidade, ser introduzidas na decisão do colégio.
123 Convém acrescentar que, na referida reunião, com efeito, o colégio não aprovou qualquer texto relativo à decisão final, já que resulta da acta da reunião de 31 de Julho de 1991 que o colégio decidiu "autorizar o comissário R. Mac Sharry, em acordo com o presidente, a finalizar a aprovação do novo regime de auxílios... sob a forma de uma decisão condicional formal" e que a referida acta não contém qualquer elemento susceptível de estabelecer que o comissário designado estava vinculado pelo teor do projecto de carta submetido ao colégio. Com efeito, uma comparação entre o teor do projecto de carta submetido ao colégio e o teor da decisão impugnada revela que, embora os dois documentos façam amplamente menção das mesmas questões de facto e de direito, a decisão impugnada foi quase totalmente reescrita relativamente ao projecto de carta, tendo ficado inalterados apenas poucos parágrafos. Nestas condições, o Tribunal verifica que a decisão impugnada deve ser considerada como tendo sido adoptada, em violação do artigo 27. do regulamento interno da Comissão, no âmbito de uma delegação de poderes.
124 Cabe acrescentar, além disso, que, mesmo pressupondo que a decisão impugnada possa ser vista como tendo sido tomada pelo colégio dos comissários, a Comissão teria, de qualquer modo, violado o artigo 12. , primeiro parágrafo, do seu regulamento interno, ao não proceder à autenticação da referida decisão nos termos previstos nesse artigo (v. acórdão PVC, já referido, n.os 74 a 77).
125 Por fim, tratando-se da questão de saber se a decisão padece de vícios de forma tais que deva ser considerada inexistente, o Tribunal verifica que resulta da acta da reunião do colégio, de 31 de Julho de 1991, que o colégio decidiu expressamente adoptar a decisão impugnada delegando poderes. Se bem que a decisão devesse ter sido adoptada pelo próprio colégio, o Tribunal considera que este vício de forma não é de tal modo grave que a decisão se deva considerar inexistente (v., no mesmo sentido, o acórdão PVC, já referido, n.os 49 a 52).
126 Resulta do que precede que convém anular a decisão impugnada sem que seja necessário examinar os outros fundamentos deduzidos pelas recorrentes.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
127 Nos termos do artigo 87. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida e tendo as recorrentes requerido a sua condenação nas despesas, há que condená-la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pelas recorrentes.
128 Nos termos do artigo 87. , n.  4, primeiro parágrafo, do referido regulamento, os Estados-Membros que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Assim, a República Francesa suportará as suas próprias despesas.
129 Nos termos do artigo 87. , n.  4, segundo parágrafo, do referido regulamento, o Tribunal pode determinar que um interveniente, que não seja Estado-Membro ou instituição, suporte as respectivas despesas. Tendo a interveniente Italgrani apoiado os pedidos da Comissão, há que determinar que ela suportará as suas próprias despesas. Não tendo já a interveniente Casillo Grani qualquer interesse na solução do litígio, o Tribunal considera equitativo determinar que ela suportará igualmente as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção Alargada)
decide:
1) A Decisão 91/474/CEE da Comissão, de 16 de Agosto de 1991, relativa aos auxílios concedidos pelo Governo italiano à sociedade Italgrani para a realização de um complexo agroalimentar no Mezzogiorno, é anulada.
2) A Comissão suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas das recorrentes.
3) Cada uma das intervenientes suportará as suas próprias despesas.