CELEX: 61993CJ0315
Landbrug
bekæmpelse af klassisk svinepest
erstatning til ejere, hvis svin er blevet slået ned

1 Ved kendelse af 26. maj 1993, registreret paa Domstolens Justitskontor den 14. juni 1993, har Rechtbank van eerste aanleg, Gent (Belgien), i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 stillet Domstolen to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af Kommissionens beslutning 88/529/EOEF af 7. oktober 1988 om godkendelse af den af Kongeriget Belgien forelagte plan for udryddelse af klassisk svinepest (EFT L 291, s. 78).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under tvister mellem paa den ene side landbrugsandelsforeningen Flip CV (herefter benaevnt "Flip") og selskabet O. Verdegem NV (herefter benaevnt "Verdegem") og paa den anden side den belgiske stat vedroerende den erstatning, som de foerstnaevnte mener at have krav paa som foelge af, at svin, de var ejere af, var blevet slaaet ned efter de belgiske sundhedsmyndigheders bestemmelse som led i foranstaltninger til bekaempelse af klassisk svinepest. Tvisterne vedroerer baade de skyldige erstatningers stoerrelse og spoergsmaalet om betaling af morarenter.
3 Sagsoegernes krav er baseret paa bestemmelserne i artikel 15, stk. 1, i den belgiske kongelige anordning af 10. september 1981 om veterinaerpolitimaessige foranstaltninger vedroerende klassisk svinepest og afrikansk svinepest (Moniteur belge af 11.11.1981, s. 14238), som bestemmer foelgende:
"Inden for graenserne af budgetbevillingerne gives der ejeren af svin, som slaas ned efter ordre [fra veterinaerinspektionen], en erstatning svarende til:
1 50% af den anslaaede vaerdi af de svin, der slaas ned efter ordre, og som er angrebet eller mistaenkes for at vaere angrebet
2 hele den anslaaede vaerdi af svin, der slaas ned efter ordre, og som mistaenkes for at vaere smittet."
4 For den nationale ret har den belgiske stat anfoert, at denne artikel kun paalagde betaling af en erstatning, men ikke af morarenter, og kun inden for de givne budgetbevillinger.
5 Flip og Verdegem har heroverfor anfoert, at den kongelige anordning af 10. september 1981 skal fortolkes i lyset af faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af svinepest, navnlig i lyset af bestemmelserne i artikel 2, nr. 1, litra f), i Raadets beslutning 80/1097/EOEF af 11. november 1980 om en finansiel aktion fra Faellesskabets side med henblik paa udryddelse af afrikansk svinepest paa Sardinien (EFT L 325, s. 8), hvorefter planer for udryddelse af svinepest skal omfatte "oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning til ejere, hvis svin er blevet slagtet i forbindelse med gennemfoerelse af planen".
6 De har anfoert, at denne bestemmelse maa anses for at vaere stiltiende indeholdt i den naevnte beslutning 88/529, og at den nationale ret skal tage hensyn til den ved fortolkningen og anvendelsen i det foreliggende tilfaelde af den kongelige anordning af 10. september 1981. De har gjort gaeldende, at saafremt erstatningsprincippet i artikel 2 i beslutning 80/1097 ikke ogsaa skal omfatte beslutning 88/529, vil dette foere til en forskelsbehandling af belgiske producenter, hvilket er i strid med traktatens artikel 7.
7 Den nationale ret fandt herefter, at der var tvivl om fortolkningen og gyldigheden af faellesskabsrettens bestemmelser paa omraadet. Den besluttede dernaest at udsaette hver af de to sager, som verserede for den, og at stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Med hensyn til fortolkningen
a) Skal Kommissionens beslutning 88/529/EOEF af 7. oktober 1988, som er rettet til Kongeriget Belgien, om godkendelse af den af Kongeriget Belgien forelagte plan for udryddelse af klassisk svinepest (EFT L 291 af 25.10.1988, s. 78) fortolkes saaledes, at den ogsaa omfatter bestemmelsen om 'oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning til ejere, hvis svin er blevet slagtet i forbindelse med gennemfoerelse af planen' , som fastsat i artikel 2, nr. 1, litra f), i Raadets beslutning 80/1097/EOEF af 11. november 1980, som er rettet til Den Italienske Republik (EFT L 325 af 1.12.1980, s. 8)?
b) Foelger det af et bekraeftende svar paa spoergsmaal 1) a), at der ogsaa skal betales morarenter og renter efter loven af hovedstolen?
2) Med hensyn til gyldigheden
Saafremt de ovenstaaende spoergsmaal skal besvares benaegtende, er beslutning 88/529/EOEF da i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 7, da italienske ejere har ret til oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning, mens de belgiske ejere kun vil have denne ret inden for budgetbevillingerne, paa trods af, at det maa konstateres, at begge beslutninger er udtryk for samme faellesskabslovgivning?"
Faellesskabsforanstaltningerne til bekaempelse af svinepest
8 Indledningsvis bemaerkes, at de beslutninger, som sagsoegerne i hovedsagen har paaberaabt sig, og som naevnes af den forelaeggende ret i dens spoergsmaal, vedroerer dels saakaldt "klassisk" svinepest (beslutning 88/529), dels saakaldt "afrikansk" svinepest (beslutning 80/1097), som er to forskellige husdyrsygdomme, der har vaeret genstand for saerskilte foranstaltninger fra Faellesskabets side.
9 Hvad angaar "klassisk" svinepest, indledte Raadet en aktion allerede fra 1980. Det udstedte foerst direktiv 80/217/EOEF af 22. januar 1980 om faellesskabsforanstaltninger til kontrol med klassisk svinepest (EFT L 47, s. 11). Dette direktiv har til formaal at harmonisere de nationale bestemmelser om forebyggelse og bekaempelse af klassisk svinepest. Den tidligere naevnte kongelige anordning af 10. september 1981 har bl.a. til formaal at gennemfoere dette direktiv i belgisk ret.
10 For at udrydde klassisk svinepest, som paa det tidspunkt var et akut problem paa Faellesskabets omraade, udstedte Raadet dernaest direktiv 80/1095/EOEF af 11. november 1980 om bekaempelse af klassisk svinepest paa Faellesskabets omraade og om vedvarende beskyttelse mod sygdommen (EFT L 325, s. 1). Dette direktiv paalagde i det vaesentlige de medlemsstater, hvis omraade var ramt af sygdommen, at udarbejde planer til udryddelse af denne inden for en frist paa fem aar. Ved Raadets beslutning 80/1096/EOEF af 11. november 1980 om en finansiel aktion fra Faellesskabets side med henblik paa udryddelse af klassisk svinepest (EFT L 325, s. 5) blev der indfoert oekonomisk stoette fra Faellesskabet til medlemsstaterne.
11 Da denne aktion viste sig utilstraekkelig, vedtog Raadet i 1987 en ny raekke foranstaltninger, der skulle supplere og forstaerke dets allerede trufne foranstaltninger. Det paalagde navnlig de medlemsstater, som endnu ikke var fri for klassisk svinepest, at udarbejde nye udryddelsesplaner for at eliminere sygdommen inden for en frist paa fire aar. Der blev ogsaa givet oekonomisk stoette til disse planer fra Faellesskabet.
12 Den naevnte beslutning 88/529, som den forelaeggende rets spoergsmaal henviser til, angaar netop godkendelsen af den af Kongeriget Belgien forelagte plan for udryddelse af klassisk svinepest. Denne beslutning bestemmer i artikel 1, at "den af Belgien forelagte plan for afsluttende bekaempelse af klassisk svinepest godkendes", og i artikel 2, at "Belgien saetter pr. 1. januar 1988 de for gennemfoerelse af den i artikel 1 naevnte plan noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft".
13 Med hensyn til den saakaldte "afrikanske" svinepest har Faellesskabet truffet mere specifikke foranstaltninger, som er begraenset til udryddelse af sygdommen i visse regioner eller visse lande i Faellesskabet.
14 For det foerste har Raadet paalagt nogle medlemsstater at udarbejde planer for udryddelse af sygdommen mod oekonomisk stoette fra Faellesskabet. Dette gaelder navnlig foranstaltninger truffet for at udrydde den afrikanske svinepest, som broed ud i 1977 paa Sardinien. Efter i en foerste fase at have givet oekonomisk stoette til Italien udstedte Raadet den naevnte beslutning 80/1097. Denne beslutning paalaegger Den Italienske Republik at udarbejde en hasteplan for udryddelse af afrikansk svinepest paa Sardinien inden fem aar. Den bestemmer, at denne plan skal omfatte strenge udryddelsesforanstaltninger, navnlig "oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning til ejere, hvis svin er blevet slagtet i forbindelse med gennemfoerelse af planen" [artikel 2, nr. 1, litra f)]. Da sygdommen varede ved, maatte de italienske myndigheder vedtage en ny plan for udryddelse af afrikansk svinepest til gennemfoerelse af Raadets beslutning 90/217/EOEF af 25. april 1990 om finansiel stoette fra Faellesskabet til udryddelse af afrikansk svinepest paa Sardinien (EFT L 116, s. 24).
15 For det andet har Faellesskabet vedtaget veterinaerpolitimaessige foranstaltninger for at undgaa, at dyr eller koed af dyr hidroerende fra de omraader, der er ramt af sygdommen, omsaettes inden for Faellesskabet.
Den forelaeggende rets spoergsmaal
16 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsens grunde, at den nationale ret paa baggrund af den argumentation, der er fremfoert for den, er i tvivl om, hvorvidt bestemmelserne i artikel 15, stk. 1, i den kongelige anordning af 10. september 1981 er forenelige med faellesskabsretten, for saa vidt de ikke bestemmer, at der skal betales fuldstaendig og oejeblikkelig erstatning til ejere, hvis svin er blevet slaaet ned efter myndighedernes bestemmelse som en foranstaltning til bekaempelse af klassisk svinepest.
17 Beslutning 88/529, som den forelaeggende rets spoergsmaal udtrykkeligt angaar, er en foranstaltning til gennemfoerelse af det ovenfor omtalte direktiv 80/1095 og af aendringsdirektiverne hertil, mens den kongelige anordning af 10. september 1981 skal gennemfoere det ligeledes omtalte direktiv 80/217 i belgisk ret. Beslutningen har altsaa en anden genstand end anordningen. Desuden indeholder den ingen bindende foranstaltning over for den belgiske stat, bortset fra forpligtelsen til at gennemfoere udryddelsesplanen pr. 1. januar 1988; denne plans bestemmelser er ikke omtvistet i hovedsagen.
18 Fortolkningen af beslutning 88/529 samt vurderingen af dens gyldighed er saaledes irrelevant for besvarelsen af de spoergsmaal, som den forelaeggende ret i virkeligheden har rejst.
19 For at give den forelaeggende ret et fuldstaendigt og brugbart svar finder Domstolen, at de praejudicielle spoergsmaal maa fortolkes saaledes, at de mere generelt gaar ud paa, om faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af klassisk svinepest i deres helhed skal fortolkes saaledes, at de foreskriver, at der skal gives fuldstaendig og oejeblikkelig erstatning til producenter, hvis svin er blevet slaaet ned efter de nationale myndigheders bestemmelse, og, saafremt dette ikke er tilfaeldet, om disse bestemmelser skal anses for forenelige med forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 7, nu EF-traktatens artikel 6.
Fortolkningen af faellesskabsbestemmelserne
20 Sagsoegerne i hovedsagen har anfoert, at faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af svinepest maa fortolkes saaledes, at de foreskriver, at der skal betales oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning, altsaa ogsaa morarenter, til ejere, hvis svin er blevet slaaet ned. De har gjort gaeldende, at disse bestemmelser udgoer en ensartet ordning, inden for hvilken beslutningerne 88/529 og 80/1097, som naevnes af den forelaeggende ret i dens spoergsmaal, ikke kan betragtes isoleret. Ifoelge sagsoegerne indeholder artikel 2, nr. 1, litra f), i beslutning 80/1097 et generelt princip for faellesskabspolitikken paa omraadet, som i hvert fald maa anses for at vaere stiltiende indeholdt i beslutning 88/529.
21 Kommissionen og den belgiske regering har heroverfor anfoert, at faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af klassisk svinepest ikke fastsaetter et princip om oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning til ejere, hvis dyr er blevet slaaet ned. De har anfoert, at bestemmelserne om klassisk svinepest ikke indeholder nogen bestemmelse herom, og en erstatning af denne art er ikke et generelt princip i faellesskabsretten og heller ikke et princip i Faellesskabets politik paa dette omraade. Kommissionen har navnlig gjort gaeldende, at et saadant princip ikke kan udledes af bestemmelser som dem, der findes i Raadets beslutning 86/649/EOEF og 86/650/EOEF af 16. december 1986 (EFT L 382, s. 5 og 9), 89/145/EOEF af 20. februar 1989 (EFT L 53, s. 55), 90/424/EOEF af 26. juni 1990 (EFT L 224, s. 19) og 90/638/EOEF af 27. november 1990 (EFT L 347, s. 27), som angaar andre husdyrsygdomme end klassisk svinepest og fastsaetter andre erstatningsprincipper.
22 Kommissionens opfattelse maa tiltraedes.
23 Et princip om erstatning til ejere, hvis svin er blevet slaaet ned som led i foranstaltninger til bekaempelse af klassisk svinepest, fremgaar hverken af opbygningen eller ordlyden af de direktiver og beslutninger, der er udstedt paa dette omraade.
24 Med udstedelsen af direktiv 80/217 og 80/1095 har faellesskabslovgiver blot villet fastsaette de sundhedsmaessige og forebyggende foranstaltninger, som medlemsstaterne er forpligtet til at traeffe for at forebygge og for at udrydde klassisk svinepest paa deres omraade. Blandt disse foranstaltninger er bl.a. vaccination af dyr, overvaagning af sygdomsramte bedrifter, destruktion af dyr, koed og produkter, som kan vaere inficeret, desinfektion af inficerede lokaler samt udarbejdelse og udfoerelse af udryddelsesplaner under Kommissionens kontrol.
25 Derimod fremgaar det hverken af betragtningerne til eller bestemmelserne i disse to direktiver, at faellesskabslovgiver skulle have haft til hensigt at fastsaette bestemmelser om de oekonomiske konsekvenser, som de beroerte ejeres gennemfoerelse af disse foranstaltninger har, og navnlig foreskrive foranstaltninger om erstatning til disse ejere. Direktiverne indeholder navnlig ingen bestemmelse, hvoraf det udtrykkeligt eller selv indirekte fremgaar, at der skal betales en saadan erstatning.
26 Ved den naevnte beslutning 80/1096 indfoeres der ganske vist en oekonomisk stoette fra Faellesskabet til medlemsstater, som bl.a. har haft udgifter til erstatning til ejere, hvis dyr er blevet slaaet ned og destrueret som led i foranstaltninger til bekaempelse af klassisk svinepest. Selv om faellesskabslovgiver inden for rammerne af de vide skoensmaessige befoejelser, som denne har inden for landbrugspolitikken (se bl.a. dom af 19.3.1992, sag C-311/90, Hierl, Sml. I, s. 2061, praemis 13), har kunnet anse en fuldstaendig eller delvis erstatning til ejere af dyr, der er blevet slaaet ned, for at vaere et egnet middel til at fremme bekaempelsen af klassisk svinepest og kunne finde, at medlemsstaternes eventuelle brug af dette middel burde stoettes, fremgaar det imidlertid hverken af denne beslutnings betragtninger eller ordlyd, at det har vaeret hensigten at goere erstatning til ejere af nedslagne dyr til et princip i den faelles landbrugspolitik paa omraadet. Artikel 3, stk. 2, litra a), og stk. 2a, litra a), i beslutning 80/1096, som suppleret og aendret ved Raadets beslutning 87/488/EOEF af 22. september 1987 (EFT L 280, s. 26), gaar saaledes ikke videre end til at hjemle refusion fra EUGFL til medlemsstaterne af udgifter, der i givet fald er afholdt til erstatning til ejere, hvis svin er blevet slaaet ned, dog hoejst 50% af disse udgifter.
27 Som Kommissionen med rette har anfoert i sit indlaeg, kan et princip om erstatning til ejere, hvis dyr er blevet slaaet ned som led i foranstaltninger til bekaempelse af klassisk svinepest, heller ikke udledes af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, litra f), i beslutning 80/1097, som naevnes af den forelaeggende ret i dens spoergsmaal, eller af tilsvarende bestemmelser i faellesskabslovgivningen om bekaempelse af husdyrsygdomme.
28 Beslutning 80/1097 vedroerer saaledes udryddelsen af en anden husdyrsygdom end klassisk svinepest, nemlig afrikansk svinepest. Som det desuden fremgaar af beslutningens anden og tredje betragtning, skal den forstaerke nationale foranstaltninger til bekaempelse af denne sygdom i en bestemt region i Faellesskabet for at sikre en total og hurtig udryddelse. Paa denne baggrund kan oejeblikkelig og fuldstaendig erstatning til ejere, hvis svin er blevet slaaet ned og destrueret, vise sig at vaere et vaesentligt eller endog afgoerende led i bekaempelsen af sygdommen ved den tilskyndelse, som den giver til at fjerne dyr, som er angrebet eller blot mistaenkt for at vaere angrebet af sygdommen. Endelig boer det bemaerkes, at beslutning 90/217, som paalaegger den italienske republik at udarbejde en ny plan for udryddelse af afrikansk svinepest paa Sardinien, i artikel 2, nr. 1, litra c), blot indeholder et princip om "oejeblikkelig og tilstraekkelig" erstatning til de beroerte ejere.
29 Raadets oevrige beslutninger, som Kommissionen har naevnt i sit indlaeg, nemlig beslutning 86/649, 86/650, 89/145, 90/424 og 90/638, som bestemmer, at der skal betales erstatning til ejere, hvis dyr slaas ned efter ordre fra veterinaermyndighederne, vedroerer ligeledes andre husdyrsygdomme end klassisk svinepest og foreskriver blot en rimelig og tilstraekkelig erstatning til ejere af nedslagne dyr.
30 I mangel af faellesskabsbestemmelser herom henhoerer spoergsmaal om erstatning til ejere, hvis svin er blevet slaaet ned efter de nationale myndigheders bestemmelse som led i foranstaltninger til bekaempelse af klassisk svinepest, under hver enkelt medlemsstats kompetence.
31 Det foelger heraf, at faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af klassisk svinepest skal fortolkes saaledes, at de ikke paalaegger medlemsstaterne at indfoere en erstatningsordning for ejere, hvis svin er blevet slaaet ned efter de nationale myndigheders bestemmelse.
Faellesskabsbestemmelsernes gyldighed
32 Den nationale ret finder det imidlertid tvivlsomt, om faellesskabsbestemmelserne da er gyldige, naar henses til forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet i traktatens artikel 7.
33 Hvad dette punkt angaar, er faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af klassisk svinepest, i modsaetning til, hvad sagsoegerne i hovedsagen har haevdet, ikke i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i den naevnte artikel.
34 Disse bestemmelser fastsaetter nemlig ikke en erstatningsordning, der er forskellig efter de nedslagne dyrs ejeres nationalitet, fordi de som allerede anfoert ikke regulerer spoergsmaalet om erstatning til disse ejere. Den omstaendighed, at nogle medlemsstater inden for rammerne af de befoejelser, som de fortsat har, har indfoert en ordning for erstatning til disse ejere, mens andre medlemsstater ikke har indfoert en saadan ordning, kan heller ikke vaere en tilsidesaettelse af traktatens bestemmelser.
35 Endelig er den omstaendighed, at Faellesskabet har foreskrevet, at der skal betales fuld eller delvis erstatning til ejere af dyr, der slaas ned for at bekaempe andre husdyrsygdomme end klassisk svinepest, heller ikke en tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling eller af ligebehandlingsprincippet i traktatens artikel 40, stk. 3, da de paagaeldende situationer er objektivt forskellige.
36 Foelgelig maa de stillede praejudicielle spoergsmaal besvares med, at faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af klassisk svinepest skal fortolkes saaledes, at de ikke paalaegger medlemsstaterne at indfoere en erstatningsordning for ejere, hvis svin er blevet slaaet ned efter de nationale myndigheders bestemmelse, og at gennemgangen af faellesskabsbestemmelserne vedroerende dette punkt intet har frembragt, der kan rejse tvivl om deres gyldighed.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af den belgiske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Rechtbank van eerste aanleg, Gent (Belgien), ved kendelse af 26. maj 1993, for ret:
1) Faellesskabsbestemmelserne om bekaempelse af klassisk svinepest skal fortolkes saaledes, at de ikke paalaegger medlemsstaterne at indfoere en erstatningsordning for ejere, hvis svin er blevet slaaet ned efter de nationale myndigheders bestemmelse.
2) Gennemgangen af disse faellesskabsbestemmelser vedroerende dette punkt har intet frembragt, der kan rejse tvivl om deres gyldighed.