CELEX: 61994CJ0055
Directiva 77/249/CEE
Livre prestação de serviços
Advogados
Possibilidade de abrir um escritório
Artigos 52.º e 59.º do Tratado CE

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 16 de Dezembro de 1993, entrado no Tribunal de Justiça em 8 de Fevereiro de 1994, o Consiglio Nazionale Forense submeteu, em aplicação do artigo 177. do Tratado CE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação da Directiva 77/249/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1977, tendente a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços pelos advogados (JO L 78, p. 17; EE 06 F1 p. 224).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um processo disciplinar instaurado pelo Consiglio dell' Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Conselho da Ordem dos Advogados e Procuradores de Milão, a seguir "Conselho da Ordem de Milão") a R. Gebhard, que é acusado de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da Lei n. 31, de 9 de Fevereiro de 1982, relativa à livre prestação de serviços pelos advogados que tenham a qualidade de nacionais de um Estado-Membro das Comunidades Europeias (GURI de 12.2.1982, n.  42), por exercer em Itália com carácter permanente uma actividade profissional no escritório por ele aberto e utilizando o título de "avvocato".
3 Resulta dos autos e das informações fornecidas em resposta às perguntas escritas formuladas pelo Tribunal que R. Gebhard, nacional alemão, está habilitado a exercer a profissão de "Rechtsanwalt" na Alemanha desde 3 de Agosto de 1977. Está inscrito no foro de Estugarda, onde tem o estatuto de "colaborador livre" de um escritório ("Buerogemeinschaft"), sem todavia ter escritório próprio nesse Estado.
4 R. Gebhard reside em Itália desde Março de 1978, onde vive com sua mulher, de nacionalidade italiana, e os seus três filhos. O rendimento de R. Gebhard é totalmente tributado em Itália, local da sua residência.
5 R. Gebhard exerceu uma actividade profissional em Itália a partir de 1 de Março 1978, inicialmente na qualidade de colaborador ("con un rapporto di libera collaborazione") num escritório de advogados associados de Milão e, posteriormente, de 1 de Janeiro de 1980 até ao início do ano de 1989, na qualidade de associado ("associato") nesse mesmo escritório. Nenhuma censura lhe foi dirigida quanto às actividades que exerceu nesse escritório.
6 Em 30 de Julho de 1989, R. Gebhard abriu o seu próprio escritório em Milão, onde com ele colaboram "avvocati" e "procuratori" italianos. R. Gebhard indicou, em resposta a uma pergunta escrita formulada pelo Tribunal de Justiça, que lhes confiava os casos esporádicos de acções judiciais em Itália referentes a clientes italianos.
7 R. Gebhard declara exercer em Itália uma actividade essencialmente extrajudicial, de assistência e representação de pessoas de língua alemã (actividade que representa 65% do seu volume de negócios), bem como uma actividade de representação de pessoas de língua italiana na Alemanha e na Áustria (actividade que representa 30% do seu volume de negócios). Os 5% restantes respeitam à assistência de profissionais italianos confrontados com problemas de direito alemão dos seus clientes.
8 Alguns profissionais italianos, entre os quais "avvocati" italianos com os quais R. Gebhard esteve associado até 1989, apresentaram queixa ao Conselho da Ordem de Milão. Acusam-no de ter feito constar o título de "avvocato" no seu papel timbrado para correspondência profissional, de ter intervindo directamente com o título de "avvocato" na Pretura e no Tribunale di Milano e de ter exercido as suas actividades profissionais a partir do "Studio legale Gebhard".
9 Após tê-lo proibido de utilizar o título de "avvocato", o Conselho da Ordem de Milão decidiu, em 19 de Setembro de 1991, instaurar um processo disciplinar a R. Gebhard, acusando-o de não ter cumprido as suas obrigações por força da Lei n.  31/82, ao exercer em Itália uma actividade profissional com carácter permanente a partir do seu próprio escritório e utilizando o título de "avvocato".
10 Em 14 de Outubro de 1991, R. Gebhard requereu a sua inscrição como advogado no Conselho da Ordem de Milão. Esse pedido fundava-se na Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (JO 1989, L 19, p. 16), e no cumprimento, em Itália, de um estágio profissional de mais de dez anos. Parece que o Conselho da Ordem não terá tomado uma decisão formal em resposta a esse pedido.
11 O processo disciplinar, iniciado em 19 de Setembro de 1991, terminou em 30 de Novembro de 1992 através de uma decisão com a qual o Conselho da Ordem de Milão aplicou a R. Gebhard a sanção de suspensão do exercício da actividade profissional por seis meses ("sospensione dell' esercizio dell' attività professionale").
12 R. Gebhard interpôs no Consiglio Nazionale Forense recurso dessa decisão, precisando, contudo, que o seu recurso tinha também por objecto o indeferimento implícito do seu pedido de inscrição na Ordem. Nesse recurso, invocou, designadamente, que a Directiva 77/249 lhe confere o direito de exercer as suas actividades profissionais a partir do seu próprio escritório em Milão.
13 A Directiva 77/249 aplica-se às actividades de advogado exercidas sob a forma de prestação de serviços. Prevê que o advogado prestador de serviços utilizará o seu título profissional expresso na língua ou numa das línguas do Estado-Membro de proveniência, com indicação da organização profissional a que esteja sujeito ou da jurisdição junto da qual se encontre admitido nos termos da legislação desse Estado (artigo 3. ).
14 Esta directiva introduz uma distinção entre, por um lado, as actividades relativas à representação e à defesa de um cliente em juízo ou perante autoridades públicas e, por outro, todas as outras actividades.
15 Para o exercício das actividades de representação e de defesa, o advogado deve respeitar as regras profissionais do Estado-Membro de acolhimento, sem prejuízo das obrigações a que seja sujeito no Estado-Membro de proveniência (artigo 4. , n.  2). Para o exercício de todas as outras actividades, o advogado continuará sujeito às condições e regras profissionais do Estado-Membro de proveniência, sem prejuízo do respeito das regras, seja qual for a sua origem, que regulamentam a profissão no Estado-Membro de acolhimento, nomeadamente as relativas às incompatibilidades entre o exercício das actividades de advogado e o de outras actividades nesse Estado, ao segredo profissional, às relações entre colegas, à proibição de assistência pelo mesmo advogado a partes com interesses opostos e à publicidade (artigo 4. , n.  4).
16 O artigo 4. , n.  1, da Directiva 77/249 dispõe que "as actividades relativas à representação e à defesa de um cliente em juízo ou perante autoridades públicas serão exercidas em cada Estado-Membro de acolhimento nas condições previstas quanto aos advogados estabelecidos nesse Estado, com exclusão de qualquer requisito de residência ou de inscrição numa organização profissional no referido Estado".
17 A Directiva 77/249 foi transposta em Itália através da Lei n.  31/82, cujo artigo 2. dispõe:
"(Os nacionais de Estados-Membros habilitados no Estado-Membro de proveniência a exercer a actividade de advogado) são admitidos ao exercício das actividades profissionais de advogado, no domínio judicial e extrajudicial, a título temporário (' con carattere di temporaneità' ) e segundo as modalidades fixadas no presente título.
Para o exercício das actividades profissionais a que se refere o parágrafo anterior, não é permitido estabelecer no território da República um escritório ou uma sede, principal ou secundária."
18 Foi nestas condições que o Consiglio Nazionale Forense decidiu suspender a instância e solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial:
"a) quanto à questão de saber se o artigo 2. da Lei n.  31, de 9 de Fevereiro de 1982, relativa à livre prestação de serviços pelos advogados que tenham a qualidade de nacionais de um Estado-Membro das Comunidades Europeias (lei que dá execução à directiva CEE de 22 de Março de 1977), disposição nos termos da qual não é permitido abrir no território da República um escritório ou uma sede principal ou secundária, é compatível com a regulamentação instituída pela referida directiva, tendo em conta que esta última não contém qualquer alusão ao facto de a abertura de um escritório poder ser interpretada como indício da intenção do advogado em questão de exercer uma actividade com carácter não temporário ou ocasional, mas permanente;
b) quanto aos critérios ° baseados na duração ou na frequência das prestações fornecidas pelo advogado que actua no âmbito do regime definido pela referida directiva ° a aplicar para apreciar o carácter temporário ou não dessa actividade".
19 Tendo em consideração os termos das questões prejudiciais, deve lembrar-se que, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça não é competente para decidir da compatibilidade de uma medida nacional com o direito comunitário. Tem, no entanto, competência para fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos de interpretação do direito comunitário que sejam susceptíveis de lhe permitir apreciar tal compatibilidade, para efeitos de decisão na causa que lhe foi submetida (v., designadamente, o acórdão de 11 de Agosto de 1995, Belgapom, C-63/94, Colect., p. I-2467, n.  7).
20 Em primeiro lugar, há que observar que a situação de um nacional comunitário, que se desloca para outro Estado-Membro da Comunidade a fim de aí exercer uma actividade económica, é abrangida ou pelo capítulo do Tratado relativo à livre circulação dos trabalhadores, ou pelo relativo ao direito de estabelecimento, ou, ainda, pelo relativo aos serviços, que se excluem mutuamente.
21 Não relevando para o caso concreto o capítulo relativo aos trabalhadores, pode desde logo ser afastado no que toca à análise das questões submetidas, que respeitam essencialmente as noções de "estabelecimento" e de "prestação de serviços".
22 Seguidamente, há que referir que as disposições do capítulo relativo aos serviços são subsidiárias relativamente às do capítulo relativo ao direito de estabelecimento, uma vez que, em primeiro lugar, o teor do artigo 59. , primeiro parágrafo, pressupõe que o prestador e o destinatário do serviço em questão estão "estabelecidos" em dois Estados-Membros diferentes e que, em segundo lugar, o artigo 60. , primeiro parágrafo, especifica que as disposições relativas aos serviços apenas são aplicáveis caso as relativas ao direito de estabelecimento o não sejam. Portanto, é necessário analisar o âmbito de aplicação da noção de "estabelecimento".
23 O direito de estabelecimento, regulado nos artigos 52. a 58. do Tratado, é reconhecido tanto às pessoas colectivas, na acepção do artigo 58. , como às pessoas singulares nacionais de um Estado-Membro da Comunidade. Compreende, sem prejuízo das excepções e condições previstas, o acesso no território de qualquer outro Estado-Membro a todo o tipo de actividades não assalariadas e ao seu exercício, bem como a constituição e a gestão de empresas e a criação de agências, de sucursais ou de filiais.
24 De onde resulta que uma pessoa pode estar estabelecida, na acepção do Tratado, em mais de um Estado-Membro, e isto nomeadamente no caso das sociedades, através da criação de agências, sucursais ou filiais (artigo 52. ) e, como o Tribunal de Justiça já decidiu no caso dos profissionais liberais, através da criação de um segundo domicílio profissional (v. o acórdão de 12 de Julho de 1984, Klopp, 107/83, Recueil, p. 2971, n.  19).
25 A noção de estabelecimento na acepção do Tratado é, portanto, uma noção muito ampla, que implica a possibilidade de um nacional comunitário participar, de modo estável e contínuo, na vida económica de um Estado-Membro diferente do seu Estado de origem e dela tirar benefício, favorecendo assim a interpenetração económica e social no interior na Comunidade no domínio das actividades não assalariadas (v., neste sentido, o acórdão de 21 de Junho de 1974, Reyners, 2/74, Colect., p. 325, n. 21).
26 Em contrapartida, e na hipótese de o prestador de um serviço se deslocar para outro Estado-Membro, as disposições do capítulo relativo aos serviços e, designadamente, o artigo 60. , terceiro parágrafo, do Tratado, prevêem que esse prestador aí exercerá a sua actividade a título temporário.
27 Como referiu o advogado-geral, o carácter temporário das actividades em causa deve ser apreciado não apenas em função da duração da prestação, mas também em função da sua frequência, periodicidade ou continuidade. O carácter temporário da prestação não exclui a possibilidade de o prestador de serviços, na acepção do Tratado, se dotar, no Estado-Membro de acolhimento, de uma certa infra-estrutura (incluindo um escritório ou gabinete), na medida em que essa infra-estrutura seja necessária para os efeitos da realização da prestação em causa.
28 Todavia, esta situação é diferente da de R. Gebhard, que, sendo nacional de um Estado-Membro, exerce de modo estável e contínuo uma actividade profissional noutro Estado-Membro, onde, a partir de um domicílio profissional, se dirige, entre outros, aos nacionais desse Estado. Este nacional está abrangido pelas disposições do capítulo relativo ao direito de estabelecimento e não pelas do capítulo relativo aos serviços.
29 O Conselho da Ordem de Milão invocou que uma pessoa, como R. Gebhard, só pode ser considerada como estando "estabelecida", na acepção do Tratado, num Estado-Membro, no caso em apreço a Itália, caso pertença à ordem profissional desse Estado ou, pelo menos, exerça a sua actividade em colaboração ou associação com pessoas que dela fazem parte.
30 Este argumento não pode ser acolhido.
31 As disposições relativas ao direito de estabelecimento visam o acesso às actividades e ao seu exercício (v., designadamente, o acórdão Reyners, já referido, n.os 46 e 47). Com efeito, a pertença a uma ordem profissional inclui-se nas condições aplicáveis ao acesso às actividades e ao seu exercício e não pode, portanto, ser considerada um elemento constitutivo desse estabelecimento.
32 De onde resulta que a possibilidade de um nacional de um Estado-Membro exercer o seu direito de estabelecimento, e as condições desse exercício, devem ser apreciadas em função das actividades que ele pretende exercer no território do Estado-Membro de acolhimento.
33 Nos termos do artigo 52. , segundo parágrafo, a liberdade de estabelecimento é exercida nas condições definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais.
34 Caso as actividades específicas em questão não estejam sujeitas a qualquer regulamentação no Estado de acolhimento, de modo que um nacional desse Estado-Membro não tenha de possuir qualquer qualificação especial para as exercer, um nacional de qualquer outro Estado-Membro tem o direito de se estabelecer no território do primeiro Estado e de aí exercer essas mesmas actividades.
35 Todavia, o acesso a certas actividades não assalariadas e o seu exercício podem ser subordinados ao respeito de determinadas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas justificadas pelo interesse geral, como as normas relativas à organização, à qualificação, à deontologia, ao controlo e à responsabilidade (v. acórdão de 28 de Abril de 1977, Thieffry, 71/76, Recueil, p. 765, n.  12). Essas disposições podem, designadamente, prever que o exercício de uma actividade específica será reservado, conforme os casos, às pessoas titulares de um diploma, certificado ou outro título, às pessoas inscritas numa ordem profissional ou ainda às pessoas sujeitas a uma certa disciplina ou controlo. Podem também regular as condições de utilização dos títulos profissionais, como o de "avvocato".
36 Quando o acesso a uma actividade específica, ou o seu exercício, esteja subordinado no Estado-Membro de acolhimento a tais condições, um nacional de outro Estado-Membro que pretenda exercer essa actividade deve, em princípio, preenchê-las. É por esta razão que o artigo 57. prevê que o Conselho adoptará directivas do tipo da Directiva 89/48, já referida, que tem em vista, por um lado, o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos e, por outro, a coordenação das disposições nacionais relativas ao acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício.
37 Todavia, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as medidas nacionais susceptíveis de afectar ou de tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem preencher quatro condições: aplicarem-se de modo não discriminatório, justificarem-se por razões imperativas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassarem o que é necessário para atingir esse objectivo (v. acórdão de 31 de Março de 1993, Kraus, C-19/92, Colect., p. I-1663, n.  32).
38 De igual modo, os Estados-Membros não podem, na aplicação das disposições nacionais, ignorar os conhecimentos e qualificações já adquiridos pelo interessado noutro Estado-Membro (v. acórdão de 7 de Maio de 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Colect., p. I-2357, n. 15). Por conseguinte, têm a obrigação de tomar em conta a equivalência dos diplomas (v. acórdão Thieffry, já referido, n.os 19 e 27) e, eventualmente, de proceder a uma análise comparativa dos conhecimentos e qualificações exigidos pelas disposições nacionais com os do interessado (v. acórdão Vlassopoulou, já referido, n.  16).
39 Visto o que precede, deve responder-se às questões submetidas pelo Consiglio Nazionale Forense que:
° o carácter temporário da prestação de serviços, previsto pelo artigo 60. , terceiro parágrafo, do Tratado CE, deve ser apreciado em função da sua duração, frequência, periodicidade e continuidade;
° o prestador de serviços, na acepção do Tratado, pode dotar-se, no Estado-Membro de acolhimento, da infra-estrutura necessária para os efeitos da realização da sua prestação;
° um nacional de um Estado-Membro que, de modo estável e contínuo, exerce uma actividade profissional noutro Estado-Membro, onde, a partir de um domicílio profissional, se dirige, entre outros, aos nacionais desse Estado, está abrangido pelas disposições do capítulo relativo ao direito de estabelecimento e não pelas do capítulo relativo aos serviços;
° a possibilidade de um nacional de um Estado-Membro exercer o seu direito de estabelecimento, e as condições desse exercício, devem ser apreciadas em função das actividades que ele pretende exercer no território do Estado-Membro de acolhimento;
° quando o acesso a uma actividade específica não esteja sujeito a qualquer regulamentação no Estado de acolhimento, um nacional de qualquer outro Estado-Membro tem o direito de se estabelecer no território do primeiro Estado e de aí exercer essa actividade. Em contrapartida, quando o acesso a uma actividade específica, ou o seu exercício, esteja subordinado no Estado-Membro de acolhimento a certas condições, um nacional de outro Estado-Membro que pretenda exercer essa actividade deve, em princípio, preenchê-las;
° todavia, as medidas nacionais susceptíveis de afectar ou tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem preencher quatro condições: aplicarem-se de modo não discriminatório, justificarem-se por razões imperativas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassarem o que é necessário para atingir esse objectivo;
° de igual modo, os Estados-Membros têm a obrigação de tomar em conta a equivalência dos diplomas e, eventualmente, de proceder a uma análise comparativa dos conhecimentos e qualificações exigidos pelas disposições nacionais com os do interessado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
40 As despesas efectuadas pelos Governos italiano, helénico, espanhol, francês e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Consiglio Nazionale Forense, por despacho de 16 de Dezembro de 1993, declara:
1) O carácter temporário da prestação de serviços, previsto pelo artigo 60. , terceiro parágrafo, do Tratado CE, deve ser apreciado em função da sua duração, frequência, periodicidade e continuidade.
2) O prestador de serviços, na acepção do Tratado, pode dotar-se, no Estado-Membro de acolhimento, da infra-estrutura necessária para os efeitos da realização da sua prestação.
3) Um nacional de um Estado-Membro que, de modo estável e contínuo, exerce uma actividade profissional noutro Estado-Membro, onde, a partir de um domicílio profissional, se dirige, entre outros, aos nacionais desse Estado, está abrangido pelas disposições do capítulo relativo ao direito de estabelecimento e não pelas do capítulo relativo aos serviços.
4) A possibilidade de um nacional de um Estado-Membro exercer o seu direito de estabelecimento, e as condições desse exercício, devem ser apreciadas em função das actividades que ele pretende exercer no território do Estado-Membro de acolhimento.
5) Quando o acesso a uma actividade específica não esteja sujeito a qualquer regulamentação no Estado de acolhimento, um nacional de qualquer outro Estado-Membro tem o direito de se estabelecer no território do primeiro Estado e de aí exercer essa actividade. Em contrapartida, quando o acesso a uma actividade específica, ou o seu exercício, esteja subordinado no Estado-Membro de acolhimento a certas condições, um nacional de outro Estado-Membro que pretenda exercer essa actividade deve, em princípio, preenchê-las.
6) As medidas nacionais susceptíveis de afectar ou tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem preencher quatro condições: aplicarem-se de modo não discriminatório, justificarem-se por razões imperativas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassarem o que é necessário para atingir esse objectivo.
7) Os Estados-Membros têm a obrigação de tomar em conta a equivalência dos diplomas e, eventualmente, de proceder a uma análise comparativa dos conhecimentos e qualificações exigidos pelas disposições nacionais com os do interessado.