CELEX: 61992CJ0036
Konkurrence
administrativ procedure
begæring om oplysninger rettet til en virksomhed
fornødne oplysninger
proportionalitetsprincippet og medlemsstaternes forpligtelse til at iagttage tavshedpligt

1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 12. februar 1992 har SEP i henhold til artikel 49 i EOEF-statutten for Domstolen ivaerksat appel af dom afsagt den 12. december 1991 af Retten i Foerste Instans i sag T-39/90, SEP mod Kommissionen (Sml. II, s. 1497), for saa vidt sagsoegte i denne sag anlagt af SEP blev frifundet og SEP blev doemt til at betale sagens omkostninger.
2 Det fremgaar af Rettens udtalelser i dommen (praemis 2-9), at:
° SEP er et aktieselskab, som er en sammenslutning af de fire nederlandske virksomheder, der producerer elektricitet. Ca. 50% af den elektricitet, der produceres i Nederlandene, produceres ved hjaelp af naturgas.
° Selskabet Nederlandse Gasunie NV (herefter benaevnt "Gasunie") har i Nederlandene et faktisk monopol paa levering af naturgas. Det ejes for 50%' s vedkommende direkte eller indirekte af den nederlandske stat. De vaesentlige beslutninger vedroerende Gasunie' s salgspolitik skal godkendes af oekonomiministeren.
° Den 16. juni 1989 indgik SEP for foerste gang en kontrakt om forsyning af gas med en anden leverandoer end Gasunie, nemlig den norske virksomhed Statoil (herefter benaevnt "Statoil-kontrakten").
° Efter indgaaelsen af Statoil-kontrakten indgik Gasunie den 9. april 1990 en samarbejdsaftale med SEP med det formaal i fremtiden at sikre sig mod enhver overraskelseseffekt i forbindelse med en eventuel senere kontrakt om leverance af gas mellem SEP og en tredjepart.
° Efter at vaere blevet underrettet om indgaaelsen af Statoil-kontrakten og forhandlingerne mellem SEP og Gasunie vedroerende den ovennaevnte samarbejdsaftale indledte Kommissionen en undersoegelse i henhold til artikel 11 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81; herefter benaevnt "forordning nr. 17") for at afgoere, om disse aftaler eller denne samordnede praksis mellem SEP og Gasunie om levering af naturgas eventuelt var i strid med EOEF-traktatens konkurrenceregler, navnlig dens artikel 85.
° Ved skrivelse af 6. marts 1990 anmodede Kommissionen SEP om bl.a. at faa tilstillet den samarbejdsaftale, der var indgaaet med Gasunie, og Statoil-kontrakten. SEP tilsendte Kommissionen det foerstnaevnte dokument, men ikke Statoil-kontrakten.
° Kommissionen traf dernaest beslutningen af 2. august 1990 om en procedure i henhold til artikel 11, stk. 5, i Raadets forordning nr. 17 (IV/33.539 ° SEP/Gasunie, herefter benaevnt "den anfaegtede beslutning"). Ved denne beslutning blev SEP paalagt at tilstille Kommissionen Statoil-kontrakten samt korrespondancen herom inden for en frist paa ti dage.
° SEP paaberaabte sig Statoil-kontraktens fortrolige karakter. Til Kommissionens argument om, at kontraktens fortrolige karakter ikke kunne berettige naegtelse af at meddele den paa grund af den tavshedspligt, som Kommissionen selv er bundet af i henhold til artikel 20 i forordning nr. 17, svarede SEP, at selskabets bekymring navnlig gjaldt den nederlandske stat, idet artikel 10 i forordning nr. 17 bestemmer, at Kommissionen omgaaende fremsender afskrift af de vigtigste dokumenter, som indsendes til den, til medlemsstaternes kompetente myndigheder.
3 Da forsoegene paa at finde en mindelig loesning paa tvisten mislykkedes, anlagde SEP den 26. september 1990 sag til proevelse af beslutningen af 2. august 1990, hvilken sag blev afgjort ved den appellerede dom.
4 Parallelt med denne hovedsag indgav SEP begaering om foreloebige forholdsregler. Ved kendelse afsagt af Rettens praesident af 21. november 1990 (sag T-39/90 R, SEP mod Kommissionen, Sml. II, s. 649) blev denne begaering ikke taget til foelge. SEP appellerede denne kendelse. Selskabet haevede dog appellen, da Kommissionen forpligtede sig til paa ingen maade at meddele medlemsstaternes myndigheder indholdet af Statoil-kontrakten, foer Retten i Foerste Instans havde afsagt dom i det af SEP anlagte annullationssoegsmaal (kendelse afsagt af Domstolens praesident den 3.5.1991, sagerne C-372/90 P, C-372/90 P-R og C-22/91 P, Sml. I, s. 2043, grund 7).
5 Til stoette for sin appel har appellanten paaberaabt sig otte anbringender.
6 Det foerste anbringende er tilsidesaettelse af artikel 11, stk. 1, i Raadets forordning nr. 17, idet Retten fejlagtigt har fortolket begrebet de "fornoedne oplysninger", som kan kraeves af Kommissionen, saaledes, at det blot indebaerer, at der skal vaere "en forbindelse mellem begaeringen om oplysninger og den formodede overtraedelse".
7 Det andet anbringende er, at Retten ikke har fremfoert en korrekt og tilstraekkelig begrundelse for, at den har fastslaaet, at Kommissionen ikke har tilsidesat artikel 11 i forordning nr. 17.
8 Det tredje anbringende er tilsidesaettelse af artikel 12 i forordning nr. 17, som omhandler undersoegelse af erhvervssektorer, idet Retten ikke anerkendte, at Kommissionens undersoegelse skulle have vaeret foretaget i henhold til denne artikel, skoent Kommissionen udtrykkeligt havde erkendt, at dens undersoegelse angik det nederlandske marked for gas.
9 Det fjerde anbringende er tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 190, idet Retten fastslog, at Kommissionens beslutning af 2. august 1990 var tilstraekkeligt begrundet.
10 Det femte anbringende er, at Retten ikke har fremfoert en korrekt og tilstraekkelig begrundelse for at have forkastet SEP' s argument om, at den anfaegtede beslutning ikke er tilstraekkeligt begrundet.
11 Det sjette anbringende er tilsidesaettelse eller fejlagtig fortolkning af artikel 20 i forordning nr. 17.
12 SEP er af den opfattelse, at denne artikel, modsat Rettens opfattelse, ikke indeholder noget forbud mod, at den tjenestegren, der er adressat for en meddelelse fra Kommissionen, videresender denne oplysning til andre tjenestegrene. Den beskyttelse, som Retten har taget i betragtning, da den konkluderede, at proportionalitetsprincippet ikke var blevet tilsidesat af Kommissionen, foreligger saaledes ikke. Retten har saaledes ifoelge SEP beroevet sig selv enhver mulighed for at anvende proportionalitetsprincippet korrekt.
13 SEP har uden at blive modsagt af Kommissionen tilfoejet, at OEkonomiministeriets Generaldirektorat for Energi, som varetager spoergsmaal vedroerende Gasunie, med hensyn til sager, der som den foreliggende omfattes af energisektoren, hoerer til Nederlandenes "kompetente myndigheder", og at OEkonomiministeriet har en turnusordning for personalet, som bevirker, at tjenestemaend, der varetager konkurrencesager, pludselig befinder sig i andre direktorater, samt at det oeverste niveau i hierarkiet samordner konkurrencepolitikken og energipolitikken.
14 Det syvende anbringende er tilsidesaettelse af artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17.
15 SEP har gjort gaeldende, at Retten har begaaet en retsvildfarelse ved at fortolke denne bestemmelse saaledes, at den indeholder et generelt forbud mod at anvende de oplysninger, som er indhentet i medfoer af forordning nr. 17, paa anden maade end til gennemfoerelse af traktatens artikel 85 og 86. Ifoelge SEP er dette forbud ikke formuleret saa omfattende og er kun rettet til Kommissionen. SEP har tilfoejet, at den blotte omstaendighed, at den paagaeldende kompetente myndighed drager fordel af de oplysninger, som den modtager fra Kommissionen, uden at foretage sig noget over for den paagaeldende retsundergivne, ikke hoerer til begrebet "brug" som omhandlet i denne bestemmelse.
16 Det ottende anbringende er utilstraekkelig begrundelse for Rettens dom, hvorefter Kommissionen, da den traf den anfaegtede beslutning, ikke har tilsidesat proportionalitetsprincippet.
17 For det foerste har SEP paapeget den modsigelse, som den mener at kunne paavise i den appellerede dom, mellem Rettens fortolkning af artikel 20, hvorefter en tjenestegren, der anses for kompetent myndighed som omhandlet i forordning nr. 17, ikke kan meddele de modtagne oplysninger til en anden tjenestegren, og Rettens argument om, at der intet er til hinder for, at disse oplysninger kan cirkulere, fordi modtageren ikke kan goere anden brug af dem.
18 For det andet er SEP uenig i, at det i den appellerede dom fastslaas, at det problem, der rejses i naervaerende sag, maa opstaa, hver gang der under en af Kommissionens undersoegelser rejses spoergsmaal om de oekonomiske forbindelser mellem en privat virksomhed og en offentlig virksomhed. Ifoelge SEP maa problemet snarere opstaa, hver gang den kompetente myndighed i den i forordning nr. 17 forudsatte betydning er den samme som den, der bestemmer den paagaeldende offentlige virksomheds politik. SEP har derfor kritiseret, at Retten har antaget, at der ingen undtagelser er fra medlemsstaternes forpligtelser, som er generelt og absolut fastsat i artikel 20.
19 For det tredje har SEP gjort gaeldende, at Retten ikke har behandlet argumentet om, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat, fordi Kommissionen straks har kraevet Statoil-kontrakten forelagt i stedet for foerst at stille spoergsmaal.
20 For det fjerde har SEP anfoert, at Retten med urette har antaget, at SEP havde baseret sin argumentation paa en risiko for, at de nederlandske myndigheder ville roebe forretningshemmeligheder. SEP har anfoert, at det tvaertimod altid har haevdet, at naar det havde tilstillet Kommissionen Statoil-kontrakten, var ingen retsregel til hinder for, at denne endte med at komme i haenderne paa de personer, som fastlaegger Gasunie' s politik.
De fem foerste anbringender
21 Af de grunde, som er anfoert i punkt 21-42 i generaladvokatens forslag til afgoerelse, maa det foerste, andet, tredje, fjerde og femte anbringende forkastes.
Det sjette, syvende og ottende anbringende
22 Med disse anbringender, som maa behandles samlet, har SEP kritiseret, at Retten har fastslaaet, at artikel 20 i forordning nr. 17 yder en effektiv beskyttelse mod den uforholdsmaessige skade, som den anfaegtede beslutning paafoerer SEP.
23 SEP har for Retten anfoert (den appellerede doms praemis 41), at Statoil-kontrakten var af saerdeles fortrolig karakter, og at selskabet, da artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17 bestemmer, at Kommissionen fremsender "de vigtigste dokumenter, som indsendes til Kommissionen", til medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder den nederlandske stats myndigheder, ville lide skade, fordi de personer, som bestemmer selskabets hovedleverandoer af gas, Gasunie' s, salgspolitik, ved hjaelp af Statoil-kontrakten kunne faa kendskab til de forretningsvilkaar, som Statoil har indroemmet SEP.
24 Over for dette argument fra SEP fastslog Retten, at "de begraensninger, medlemsstaternes paalaegges i medfoer af artikel 20 i forordning nr. 17 vedroerende videregivelsen og anvendelsen af oplysninger, som er fremsendt i henhold til forordningens artikel 10, stk. 1, udgoer en tilstraekkelig garanti for (SEP). Heraf foelger, at Kommissionens begaering om Statoil-kontraktens fremsendelse ikke som haevdet af (SEP) indebaerer en uforholdsmaessig risiko, hvorfor proportionalitetsprincippet ikke er tilsidesat" (den appellerede doms praemis 60).
25 Som begrundelse for, at artikel 20 udgoer en tilstraekkelig garanti, antog Retten (den appellerede doms praemis 55), at:
"Beskyttelsen i artikel 20 har to former. Dels forbyder artiklen i stk. 2, at der videregives oplysninger, som er indhentet i medfoer af forordning nr. 17, og som ifoelge deres natur er undergivet tavshedspligt. Dels forbyder artikel 20, stk. 1, at de oplysninger, som er indhentet i medfoer af forordning nr. 17, bruges til et andet formaal end det tilsigtede. Disse to garantier, som supplerer hinanden, skal sikre, at oplysninger, som medlemsstaterne faar tilsendt i medfoer af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 17, behandles fortroligt."
26 I praemis 56 udtalte Retten, at denne dobbelte beskyttelse, som artikel 20 giver, ikke alene ville vaere til hinder for, at nationale tjenestemaend videregav indholdet af Statoil-kontrakten, men ogsaa for, at de oplysninger, som den indeholder, "anvendes til at fastlaegge visse offentlige virksomheders handelspolitik".
27 Det bemaerkes, at ifoelge artikel 20, stk. 2, er Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder samt deres tjenestemaend og oevrige ansatte forpligtet til ikke at videregive oplysninger om forhold, som de i medfoer af forordning nr. 17 faar kendskab til, og som efter deres natur er undergivet tavshedspligt (dom af 16.7.1992, sag C-67/91, Asociación Española de Banca Privada m.fl., Sml. I, s. 4785, praemis 21). Dette forbud mod videregivelse er dog ikke af en saadan art, at det kan garanteres, at de paagaeldende oplysninger ikke tages i betragtning af de myndigheder, som er adressater for dem, eller af de tjenestemaend, som har kendskab dertil som led i udoevelsen af deres hverv.
28 Med hensyn til samme artikels stk. 1, hvorefter "de oplysninger, som er indhentet i medfoer af bestemmelserne i artikel 11, 12, 13 og 14 (i forordning nr. 17), ... kun [maa] bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal", har Domstolen i den ovennaevnte dom i Asociación Española de Banca Privada-sagen (praemis 37) fastslaaet at tavshedspligten indebaerer, at de myndigheder, som lovligt er i besiddelse af disse oplysninger, er afskaaret fra at anvende dem til et formaal, der er det formaal uvedkommende, med henblik paa hvilket de blev indhentet. Den har heraf konkluderet (praemis 42), at disse oplysninger ikke kan paaberaabes af medlemsstaternes myndigheder, hverken under en forudgaaende undersoegelse eller som berettigelse for en afgoerelse truffet paa grundlag af bestemmelser vedroerende konkurrenceretten.
29 Den processuelle garanti, der saaledes gives virksomhederne, kan dog ikke gaa saa vidt, at de nationale myndigheder faktisk skal se bort fra tilsendte oplysninger. I denne dom har Domstolen saaledes ogsaa fastslaaet, at medlemsstaternes myndigheder ikke var forpligtet til at se bort fra de meddelte oplysninger og saaledes lide af "akut hukommelsestab"; disse oplysninger er indicier, som i givet fald kan berettige, at der indledes en national sag (praemis 39).
30 Under naervaerende sag kan den i artikel 20, stk. 1, fastsatte begraensning for anvendelsen af de indhentede oplysninger ikke forhindre de uoprettelige foelger af den blotte omstaendighed, at en leverandoer ° eller dennes tilsynsmyndighed ° har kendskab til de forretningsvilkaar, som en konkurrerende leverandoer har indroemmet sin kunde. Saaledes kan de nederlandske myndigheder og tjenestemaend, som lovligt har gennemgaaet den Statoil-kontrakt, som er tilsendt af Kommissionen, ikke reelt forpligtes til ikke at tage noget hensyn til de betingelser, som Statoil har indroemmet SEP, naar de eventuelt skal traeffe beslutning om Gasunie' s salgspolitik.
31 I modsaetning til hvad Retten i Foerste Instans har fastslaaet, er artikel 20 saaledes ikke, uanset hvilket stykke man tager i betragtning, til hinder for, at disse oplysninger anvendes som led i fastlaeggelsen af Gasunie' s salgspolitik, hvilket kan paafoere SEP skade. Denne artikel udgoer foelgelig ikke en tilstraekkelig beskyttelse for SEP.
32 Retten i Foerste Instans har foelgelig ved sin fortolkning af artikel 20 tilsidesat faellesskabsretten.
33 Heraf foelger dog ikke, at der maa gives appellanten medhold. Som Domstolen nemlig har fastslaaet i dom af 9. juni 1992, sag C-30/91 P, Lestelle mod Kommissionen (Sml. I, s. 3755, praemis 28), vil appellen vaere at forkaste, saafremt praemisserne til en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, men det fremgaar, at dommens konklusion er berettiget af andre retlige grunde.
34 Under appellen har appellanten imidlertid med urette forudsat, at artikel 10 i forordning nr. 17, som bestemmer, at "Kommissionen fremsender til medlemsstaternes kompetente myndigheder afskrift af ... de vigtigste dokumenter, som indsendes til Kommissionen ...", forpligter Kommissionen til automatisk at tilsende de nederlandske myndigheder Statoil-kontrakten.
35 Indledningsvis bemaerkes, at selve ordlyden af artikel 10 giver Kommissionen kompetence til at afgoere, hvilke dokumenter der er de vigtigste, med henblik paa fremsendelse til medlemsstaternes myndigheder.
36 Dernaest bemaerkes, at artikel 10, stk. 1, skal fortolkes paa baggrund af det almindelige princip om virksomheders ret til beskyttelse af deres forretningshemmeligheder, som traktatens artikel 214 samt forskellige bestemmelser i forordning nr. 17, som f.eks. artikel 19, stk. 3, artikel 20, stk. 2, og artikel 21, stk. 2, er udtryk for (jf. dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 1965, praemis 28).
37 I et tilfaelde som det foreliggende, hvor en virksomhed udtrykkeligt for Kommissionen har paaberaabt sig et bestemt dokuments fortrolige karakter i forhold til de kompetente nationale myndigheder, fordi dokumentet indeholder forretningshemmeligheder, og hvor denne paaberaabelse ikke er ganske irrelevant, kan det naevnte almindelige princip om beskyttelse af forretningshemmeligheder begraense Kommissionens forpligtelse i henhold til artikel 10, stk. 1, til at fremsende det paagaeldende dokument til de kompetente nationale myndigheder.
38 Det bemaerkes, at under en tvist mellem Kommissionen og en virksomhed, som vedroerte Kommissionens fremsendelse til en klagende tredjemand af dokumenter, hvis fortrolige karakter den naevnte virksomhed havde paaberaabt sig, har Domstolen fastslaaet, at det tilkommer Kommissionen at afgoere, om et bestemt dokument indeholder forretningshemmeligheder. Efter at have givet virksomheden lejlighed til at fremfoere sit synspunkt skal den traeffe en behoerigt begrundet beslutning herom, som skal bringes til virksomhedens kundskab. I betragtning af det yderst alvorlige tab, som en ulovlig udlevering af dokumenter til en konkurrent ville kunne medfoere, skal Kommissionen, foer den gennemfoerer sin beslutning, give virksomheden mulighed for at indbringe sagen for Domstolen for at faa proevet den foretagne vurdering og forhindre, at udlevering foretages (den naevnte dom i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen, praemis 29).
39 I naervaerende sag indebaerer tilsvarende betragtninger, at Kommissionen, saafremt den oensker at fremsende et dokument til de kompetente nationale myndigheder, skoent dokumentet paa grund af sagens saerlige omstaendigheder haevdes at have fortrolig karakter i forhold til dem, er forpligtet til at traeffe en behoerigt begrundet beslutning, som kan undergives retslig proevelse under et annullationssoegsmaal.
40 Det er under et annullationssoegsmaal til proevelse af en saadan beslutning, at SEP eventuelt kan goere sin ret til beskyttelse af sine forretningshemmeligheder gaeldende.
41 Heraf foelger, at den forpligtelse til at fremlaegge Statoil-kontrakten, som er paalagt SEP i den anfaegtede beslutning, ikke noedvendigvis indebaerer, at denne kontrakt kan fremsendes til de nederlandske myndigheder.
42 Retten har derfor med rette i den appellerede dom trods en retligt mangelfuld begrundelse forkastet anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
43 Det foelger af det anfoerte, at appellen maa forkastes i sin helhed.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
44 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da appellen er forkastet, boer appellanten betale samtlige sagens omkostninger. Da gennemgangen af den appellerede dom imidlertid har vist, at en af appellanten under appellen paaberaabt retsvildfarelse foreligger, boer hver part i henhold til artikel 69, stk. 3, baere de omkostninger, som den har afholdt med henblik paa naervaerende sags behandling.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Appellen forkastes.
2) Hver part betaler sine omkostninger.