CELEX: 61989TJ0138
Concorrenza
Attestazione negativa
Atto non impugnabile dal destinatario

Motivazione della sentenza
Antefatti e procedimento
1 La presente controversia riguarda una decisione con cui la Commissione ha, tra l' altro, rilasciato un' attestazione negativa alle associazioni di banche interessate, affermando, nel dispositivo, che un suo intervento a norma dell' art. 85, n. 1, del Trattato CEE non risultava necessario in relazione all' accordo interbancario sui bonifici cosiddetti "actie-accepten", pur dichiarando, nella sua parte motiva, che tale accordo costituiva sensibile restrizione della concorrenza.
2 La prima delle due ricorrenti,vale a dire la Nederlandse Bankiersvereniging (in prosieguo: "la NBV") è stata costituita nel 1949 con lo scopo di promuovere gli interessi del settore bancario olandese nell' accezione più ampia del termine. Tutte le persone, società e organizzazioni iscritte presso il registro ufficiale olandese degli istituti di credito possono diventare membri dell' associazione.
3 Non sono membri della NBV, fra gli istituti di credito che forniscono servizi finanziari paragonabili a quelli delle banche cosiddette universali, le banche cooperative affiliate alla Rabobank, le banche affiliate al Nederlandse Spaarbankbond nonché la Postbank. La maggior parte dei membri della NBV è altresì affiliata alla Vereniging van Deviezenbanken (in prosieguo: "la VDB"), il cui scopo è di promuovere l' esecuzione ottimale dei pagamenti tra soggetti residenti e non residenti. All' epoca dei fatti in esame, l' organo centrale di concertazione per le questioni di interesse comune della NBV, della Rabobank, delle casse di risparmio affiliate al Nederlandse Spaarbankbond e della Postbank era il College van Overleg der Gezamenlijke Banken (in prosieguo: "il CVO").
4 La seconda ricorrente, vale a dire la Nederlandse Vereniging van Banken (in prosieguo: "la NVB"), è stata costituita l' 8 maggio 1989 ed ha cominciato ad operare il 1 giugno 1989. Scopo di questa associazione è di promuovere gli interessi, sia nazionali che internazionali, degli istituti di credito destinatari della "Wet toezicht Kredietwezen" (legge per la vigilanza sul sistema creditizio) e del settore bancario olandese in generale. Numerose organizzazioni che operano nel settore finanziario hanno aderito a tale associazione e tra queste anche le banche universali membri della NBV. La NVB ha assunto alcuni dei compiti precedentemente svolti dal CVO e, in pratica, le attività della NBV e della VDB.
5 In data 19 marzo 1985, 22 ottobre e 27 novembre 1986, la NBV notificava alla Commissione una serie di regolamenti, decisioni e circolari (in prosieguo: "le normative") emanate dall' associazione stessa e da altre organizzazioni finanziarie olandesi, nonché una serie di accordi di cui essa stessa o una di queste organizzazioni era, direttamente o indirettamente, parte. La NBV chiedeva, nel contempo, il rilascio di un' attestazione negativa a norma dell' art. 2 del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato CEE (GU 1962, 13, p.204, in prosieguo: "il regolamento n. 17"). In difetto di rilascio di tale attestazione, la NBV chiedeva la concessione di una dichiarazione di esenzione ai sensi dell' art.85, n. 3, del Trattato.
6 Il 5 febbraio 1987, la Commissione inviava alla NBV una comunicazione degli addebiti relativa a parte delle normative notificate.
7 A seguito di tale comunicazione e di numerosi colloqui con i servizi della Commissione, le parti interessate sopprimevano o modificavano molte delle disposizioni contenute nelle normative fatte oggetto della comunicazione degli addebiti. Con lettera datata 6 maggio 1987, la NBV ne dava formale notizia alla Commissione.
8 Nel periodo successivo alla comunicazione degli addebiti, la NBV, la Rabobank, il Nederlandse Spaarbankbond e la Postbank sottoscrivevano, in due successive fasi, un accordo in due parti, relativo ai bonifici effettuati per mezzo dei moduli cosiddetti "actie-accepten" (in prosieguo: l' "accordo"). L' accordo prevedeva, tra l' altro, che la banca che incassa il bonifico per conto del suo cliente (il beneficiario) debba fatturare a quest' ultimo 1,40 HFL a titolo di spese amministrative sostenute dalla banca debitrice (la banca del soggetto che dispone il bonifico).
9 In data 18 settembre e 4 dicembre 1987, la NBV notificava alla Commissione, rispettivamente, la prima parte dell' accordo, relativa alla cooperazione tecnica, e la seconda parte concernente la compensazione reciproca delle spese di gestione. Come per le altre notificazioni, la NBV richiedeva alla Commissione il rilascio di un' attestazione negativa o, in difetto, la concessione di una dichiarazione di esenzione.
10 Il 25 novembre 1987, si svolgeva l' audizione prevista dall' art. 19, n. 1, del regolamento n. 17, in merito agli addebiti contestati dalla Commissione in relazione alle normative notificate nel 1985 e nel 1986.
11 Con lettera datata 2 febbraio 1988, le parti dell' accordo trasmettevano alla Commissione una circolare, destinata alle banche interessate, la quale stabiliva che la commissione interbancaria veniva fissata al livello di 1,10 HFL ma che, da quel momento in poi, le banche dell' incasso sarebbero state libere di addebitare o meno tale commissione al cliente. Secondo quanto dichiarato dalla ricorrente nel corso della trattazione orale, tale tasso di spese bancarie di gestione ammonterebbe attualmente a 0,55 HFL.
12 In data 5 novembre 1988, veniva pubblicata nella Gazzetta ufficiale (C 282, p.4) la comunicazione della Commissione, prevista dall' art.19, n. 3, del regolamento n. 17, relativa alle normative notificate dalla NBV, tra le quali figurava l' accordo di cui trattasi. La Commissione dichiarava di volersi esprimere in senso favorevole in merito all' accordo e invitava i terzi interessati a farle pervenire le loro osservazioni.
13 La Commissione, sentito il parere del Comitato consultivo in materia di intese e di posizioni dominanti, adottatava, il 19 luglio 1989, la decisione 89/512/CEE (in prosieguo: la "decisione") pubblicata nella GU (L 253, p.1). Con tale decisione, la Commissione rilasciava un' attestazione negativa in relazione all' accordo, in base al rilievo che quest' ultimo, pur presentando un carattere restrittivo della concorrenza, non aveva alcun effetto significativo sul commercio tra gli Stati membri. La Commissione si pronunciava inoltre in merito alle altre normative, concedendo in alcuni casi un' attestazione negativa o, in difetto, una dichiarazione di esenzione a norma dell' art. 85, n. 3, del Trattato.
14 In tale contesto, con domanda depositata presso la cancelleria della Corte in data 2 ottobre 1989, la NBV e la NVB proponevano un ricorso ai sensi dell' art. 173 del Trattato CEE, ai fini dell' annullamento della decisione nella sola parte in cui vi si afferma che l' accordo ha carattere restrittivo della concorrenza.
15 Con ordinanza 15 novembre 1989, la Corte rimetteva la causa al Tribunale, in forza dell' art. 14 della decisione del Consiglio del 24 ottobre 1988 che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee.
16 Il procedimento scritto si è successivamente svolto regolarmente dinanzi al Tribunale.
17 Il Tribunale (Seconda Sezione), su relazione del giudice relatore, decideva di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
18 Il procedimento orale si è svolto il 21 gennaio 1992. Sono state sentite le difese orali delle parti, che hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale.
Conclusioni delle parti
19 Le ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
° annullare la decisione, portata a loro conoscenza
in data 28 luglio 1989, nella parte in cui vi si afferma che l' accordo relativo ai bonifici "actie-accepten" costituisce sensibile restrizione della concorrenza, e prendere tutti gli altri provvedimenti e misure del caso;
° condannare la Commissione alle spese.
20 La parte convenuta conclude che il Tribunale voglia:
° in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
° in via subordinata, respingere il ricorso;
° condannare in solido le ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Sulla ricevibilità
La decisione
21 Nella decisione, si precisa che l' accordo prevede una commissione unica che la banca dell' incasso versa alla banca debitrice per la gestione dei bonifici effettuati mediante i moduli denominati "actie-accepten". Questi bonifici, a carattere generalmente non obbligatorio, sono essenzialmente destinati a scopi benefici (punto 43). La Commissione, dopo aver riconosciuto alle parti la qualifica di imprese ovvero di associazioni di imprese ai sensi dell' articolo 85, n. 1, del Trattato, ritiene che le disposizioni dell' accordo restringano la concorrenza in misura significativa. Secondo la decisione, l' accordo limita le possibilità, per le banche interessate che rappresentano una quota superiore al 90% del totale dei depositi e dei bilanci delle banche operanti nei Paesi Bassi, di concordare bilateralmente una partecipazione alle spese a condizioni più favorevoli, facendone beneficiare i loro clienti (punti 56-57). Inoltre, si osserva che l' accordo non ha un effetto sensibile sul commercio intracomunitario giacché i servizi di cui trattasi possono essere forniti esclusivamente tra banche stabilite nei Paesi Bassi. A tale riguardo, la decisione sottolinea che questi servizi vengono prestati solo in misura trascurabile da filiali di banche di altri Stati membri e che i bonifici in oggetto sono scarsamente o in nessun modo ricollegabili agli scambi di beni o di servizi tra Stati membri. Allo stesso modo, sono pochissimi coloro che, tra gli utenti dei servizi interbancari di cui trattasi, risiedono in altri stati membri (punto 59). Infine, l' articolo 1 del dispositivo della decisione stabilisce che:
"Sulla base degli elementi di cui dispone, la Commissione non ha motivo di intervenire in forza dell' articolo 85, paragrafo 1 del trattato CEE nei confronti dei seguenti accordi, stipulati dalla Nederlandse Bankiersvereniging: (...)
° accordo sui bonifici speciali per iniziative di beneficenza".
Argomenti delle parti
22 La Commissione, nel suo controricorso, eccepisce l' irricevibilità del ricorso adducendo due mezzi: a) l' atto impugnato non arreca pregiudizio alle ricorrenti che quindi difettano di legittimazione ad agire; b) la NVB non è interessata, né direttamente né individualmente, dalla decisione non essendo tra i destinatari della medesima.
23 Quanto al primo mezzo, la Commissione rileva, in primo luogo, che il ricorso non verte sul dispositivo della decisione, bensì sulla parte motiva che, in quanto tale, non costituisce un atto ai termini dell' articolo 173 del Trattato. Se è pur vero che un' attestazione negativa costuisce una decisione ai termini dell' articolo 189 del Trattato, tuttavia essa non potrebbe in alcun caso essere oggetto di un ricorso diretto al suo annullamento da parte del beneficiario, ma solo da parte di un terzo legittimato.
24 La Commissione fa valere, in secondo luogo, che è errata la tesi delle ricorrenti, laddove si sostiene che una decisione può essere scomposta in "conclusioni intermedie". Secondo la Commissione, nel diritto comunitario, è spesso necessaria la sussistenza di un certo numero di condizioni prima che un' istituzione adotti un atto arrecante pregiudizio. Ciò che assume rilevanza, in definitiva, secondo la Commissione, è l' oggetto della decisione. Qualora fosse possibile proporre un ricorso contro ciò che le ricorrenti definiscono conclusioni intermedie, la decisione verrebbe a perdere il proprio oggetto.
25 La Commissione sostiene, in terzo luogo, che l' attestazione negativa rilasciata non modifichi la situazione giuridica delle ricorrenti. Diversamente da una dichiarazione di esenzione a norma dell' articolo 85, n. 3, del Trattato, essa non vincolerebbe il giudice nazionale. Nel caso di specie, qualora il giudice nazionale dovesse ritenere che l' accordo è incompatibile con l' articolo 85, n. 1, del Trattato dichiarandone la nullità ai sensi del medesimo articolo, n. 2, tale provvedimento non sarebbe conseguenza della decisione della Commissione, bensì di quanto accertato dal giudice nazionale. Ne consegue pertanto, secondo la Commissione, che l' attestazione negativa impugnata non è idonea a produrre alcun effetto giuridico obbligatorio nei confronti delle ricorrenti.
26 La Commissione osserva infine, in quarto luogo, che le ricorrenti hanno ottenuto quanto avevano richiesto, ovverosia un' attestazione negativa. I motivi per i quali tale attestazione sia stata loro concessa non inciderebbero in alcun modo sulla loro situazione giuridica. L' unico elemento rilevante sarebbe che esse l' hanno ottenuta e non avrebbero pertanto alcun interesse ad agire.
27 Le ricorrenti, contestando gli argomenti dedotti dalla Commissione, fanno valere, in primo luogo, che l' attestazione negativa costituisce, da un punto di vista formale, una decisione, ai termini dell' articolo 173 del Trattato, che può essere adottata nell' ambito dell' articolo 85. Ciò risulterebbe direttamente dal regolamento n. 17 che, all' articolo 19, fa riferimento ad una "decisione" prevista dall' articolo 2 del regolamento stesso. In ogni caso, sostengono le ricorrenti, un' attestazione negativa costituisce, per la sua stessa natura, una decisione in senso materiale, secondo la definizione di tale nozione data dalla Corte in relazione a questo stesso articolo del Trattato. Le ricorrenti ricordano, inoltre, che la Corte ha riconosciuto ad un terzo, i cui interessi legittimi siano stati lesi per effetto di un' attestazione negativa, il diritto di impugnare tale atto a norma dell' articolo 173 del Trattato. Sotto questo profilo, le ricorrenti ritengono di non dover essere trattate in modo più sfavorevole rispetto ad un terzo.
28 Le ricorrenti riconoscono, in secondo luogo, che non viene impugnato il dispositivo della decisione. Esse contestano, tuttavia, la tesi della Commissione secondo la quale tale ricorso sarebbe irricevibile in quanto una "motivazione" non costituirebbe un atto ai termini dell' articolo 173 del Trattato. Le ricorrenti sottolineano, a tale proposito, che la Commissione non tiene conto del fatto che non viene impugnata la "motivazione", bensì una conclusione intermedia in relazione all' articolo 85 del Trattato. Infatti, tale articolo sarebbe formulato alla stregua di un sillogismo, di modo tale che un certo numero di premesse (accordo, restrizione della concorrenza, pregiudizio del commercio intracomunitario) condurrebbero ad una conclusione in merito alla compatibilità di tale accordo con l' articolo 85 del Trattato. Una conclusione intermedia rappresenterebbe, pertanto, una valutazione relativa ad uno degli elementi costitutivi, fondata su un ragionamento che porta a tale conclusione e che trae origine da una constatazione di fatto. Secondo le ricorrenti, una conclusione intermedia non è un atto preparatorio ma costituisce una valutazione definitiva della Commissione in merito al carattere restrittivo della concorrenza dell' accordo, valutazione che comporta effetti giuridici obbligatori e che modifica la situazione giuridica dei destinatari dell' atto.
29 Le ricorrenti sostengono, in terzo luogo, di non aver ottenuto quanto avevano richiesto, giacché è stata loro concessa un' attestazione negativa nella quale si afferma, nella relativa motivazione, che la concorrenza è sensibilmente ristretta. Esse fanno valere, a tale proposito, il proprio interesse ad agire in quanto la valutazione della Commissione, secondo la quale l' accordo restringe la concorrenza, è tale da produrre effetti civilistici nei loro confronti. Benché il giudice nazionale sia libero di applicare in autonomia gli articoli 85 e 86 del Trattato, una simile valutazione potrebbe svolgere un ruolo importante nella sua motivazione. Qualora il giudice nazionale, pronunciandosi sulla questione del pregiudizio del commercio intracomunitario, dovesse giungere ad una conclusione divergente da quella della Commissione, l' accordo sarebbe automaticamente nullo, a norma dell' articolo 85, n. 2, del Trattato. Pertanto, sostengono le ricorrenti, esse non potrebbero, di diritto, mantenere l' accordo stipulato.
Valutazione del Tribunale
30 Il Tribunale rileva che le ricorrenti non contestano il dispositivo della decisione mediante la quale la Commissione, sulla base degli elementi messi a sua disposizione, ha rilasciato alle stesse un' attestazione negativa, constatando di non aver motivo di intervenire in forza delle disposizioni dell' articolo 85, n. 1 del Trattato, per quanto attiene all' accordo sui bonifici speciali cosiddetti "actie-accepten". Per contro, le ricorrenti chiedono l' annullamento delle considerazioni giuridiche espresse ai punti 56 e 57 della decisione, laddove si afferma che l' accordo restringe la concorrenza in misura significativa nel mercato comune. Una simile richiesta solleva la questione se il beneficiario di un' attestazione negativa sia o meno legittimato ad impugnare in parte o in toto la parte motiva della decisione, senza contestarne il dispositivo.
31 A tale riguardo, è opportuno ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, il ricorso previsto dall' articolo 173 del Trattato può essere proposto solo avverso un atto che arreca pregiudizio, vale a dire avverso un atto idoneo a modificare una determinata situazione giuridica (v., ad esempio, la sentenza della Corte, 11 novembre 1981, IBM/Commissione, causa 60/81, Racc. p. 2639); ora, prescindendo dalle motivazioni sulle quali si fonda questo atto, solo il suo dispositivo è idoneo a produrre effetti giuridici e, conseguentemente, ad arrecare un pregiudizio. In quanto agli apprezzamenti espressi dalla Commissione nella parte motiva della decisione impugnata, anche ammettendo che essi non corrispondano integralmente alla tesi delle ricorrenti, non sono idonei, di per se stessi, a formare l' oggetto di un ricorso per annullamento. Essi non potrebbero essere sottoposti al sindacato di legittimità del giudice comunitario se non nella misura in cui, in quanto motivazioni di un atto che arreca pregiudizio, costituissero il supporto necessario del suo dispositivo. A questo proposito, il Tribunale constata non solo che, nel caso di specie, l' atto non arreca pregiudizio, ma anche che la motivazione contestata non costituisce il supporto necessario del suo dispositivo. Infatti, avendo accertato che l' accordo notificato non è idoneo a pregiudicare gli scambi intracomunitari, la Commissione non può che concludere che non vi è motivo per un suo intervento, quale che sia l' apprezzamento da lei espresso sull' oggetto o sull' effetto dell' accordo sulla concorrenza.
32 Inoltre, trattandosi di una decisione di rilascio di un' attestazione negativa, in applicazione dell' articolo 2 del regolamento n. 17 e dietro richiesta delle imprese e associazioni di imprese interessate, mediante la quale la Commissione dichiara che, sulla base degli elementi di cui dispone, non vi è motivo di un suo intervento a norma degli articoli 85 o 86 del Trattato, il Tribunale ritiene che una tale decisione dia soddisfazione al richiedente e, di per sé stessa, non sia idonea né a modificare la sua situazione giuridica né ad arrecargli pregiudizio. Per contro, la concessione di un' attestazione negativa può incidere sugli interessi economici di un terzo il quale, dimostrando la sussistenza di un suo interesse legittimo, potrà validamente proporre, dinanzi al Tribunale, un ricorso diretto all' annullamento di tale atto, nel rispetto delle condizioni previste dall' articolo 173 del Trattato. Una simile conclusione è avvalorata dal fatto che, nell' articolo 19, nn. 1 e 3, del regolamento n. 17, è prevista una tutela dei diritti dei terzi per il caso in cui la Commissione intenda accogliere positivamente la richiesta sottoposta al suo esame. Tuttavia, mentre non sembra contestabile che una decisione di rilascio di un' attestazione negativa sia impugnabile da un terzo che dimostri un suo interesse legittimo, emerge dalla struttura stessa dell' articolo 19 sopraccitato, che non si può per tanto in alcun modo dedurre che il beneficiario di questa decisione disponga della medesima via legale.
33 Infine, il Tribunale rileva che un operatore economico deve dimostrare un suo interesse esistente e effettivo all' annullamento dell' atto impugnato e così non è, nel caso di specie, per due ragioni. In primo luogo, qualora l' interesse sul quale si fonda l' azione del ricorrente riguardi una situazione giuridica futura, egli dovrà stabilire che il pregiudizio a questa situazione è comunque già certo. Nel caso di specie, le ricorrenti fanno riferimento a situazioni future e incerte per dimostrare il proprio interesse a richiedere l' annullamento dell' atto impugnato, avanzando cioè l' ipotesi che un giudice nazionale, pronunciandosi sulla legittimità dell' accordo in relazione agli articoli 85 e 86 del Trattato, giunga ad una valutazione diversa rispetto a quella della Commissione sulla questione del pregiudizio del commercio intracomunitario, tenendo anche conto dell' apprezzamento di quest' ultima in merito al carattere restrittivo della concorrenza dell' accordo. Pertanto, questa tesi deve in ogni caso essere respinta senza che sorga, per il Tribunale, la necessità di esaminare gli effetti della decisione impugnata nei confronti dei giudici nazionali. Questi, d' altronde, in caso di dubbio sulla portata della decisione della Commissione, disporrebbero della possibilità di adire la Corte di Giustizia in via pregiudiziale, a norma dell' articolo 177 del Trattato e pertanto le ricorrenti non verrebbero comunque private, qualora sorgesse una controversia, della possibilità di far valere i propri diritti dinanzi al giudice nazionale, alle condizioni previste dalla sentenza della Corte 28 febbraio 1991, Delimitis (C-234/89, Racc. pag. I-935).
34 In secondo luogo, nell' ipotesi, dedotta dalle ricorrenti, che dovessero mutare le circostanze relative alla prestazione di servizi per i bonifici "actie-accepten", quali descritte al punto 59 della decisione, facendo sì che il pregiudizio del commercio tra Stati membri divenisse significativo, un tale cambiamento potrebbe giustificare il riesame della questione da parte della Commissione. Infatti, a norma dell' articolo 2 del regolamento n. 17, la Commissione rilascia un' attestazione negativa "in base agli elementi a sua conoscenza". Qualora tale riesame portasse la Commissione a rimettere in discussione l' attestazione negativa precedentemente rilasciata, le ricorrenti potrebbero deferire al Tribunale la decisione adottata in esito ad un nuovo procedimento amministrativo. Di conseguenza, le ricorrenti, le quali conservano in tal modo, per il futuro, la possibilità di far valere i propri diritti alle condizioni sopra descritte, non possono sostenere che un eventuale mutamento delle circostanze di fatto potrebbe essere di natura tale da rendere ricevibili le conclusioni del presente ricorso.
35 Risulta, dall' insieme delle valutazioni che precedono, che deve essere considerato irricevibile il ricorso, proposto dalle ricorrenti dinanzi al Tribunale, diretto all' annullamento dell' attestazione negativa rilasciata dalla Commissione conformemente alla loro richiesta, basato sul solo mezzo secondo cui, nella parte motiva della sua decisione, la Commissione aveva dichiarato che l' accordo notificato produceva effetti restrittivi della concorrenza. Il ricorso deve essere pertanto respinto in quanto irricevibile, senza che vi sia la necessità di pronunciarsi sul secondo motivo di inammissibilità sollevato dalla Commissione e fondato sulla mancanza di legittimazione ad agire della NVB.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
36 Ai sensi dell' articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda; le parti ricorrenti, essendo rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2) Le ricorrenti sono condannate alle spese.