CELEX: 62000CJ0279
Niet-nakoming
Vrij verrichten van diensten
Vrij verkeer van kapitaal
Terbeschikkingstelling van tijdelijke arbeidskrachten

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 juli 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stellen, te verplichten hun zetel of een bijkantoor op het nationale grondgebied te vestigen en een borgsom van 700 miljoen ITL te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens de artikelen 49 EG en 56 EG op haar rusten.
De nationale regeling
2 Legge nr. 196, Norme in materia di promozione dell'occupazione (wet nr. 196 inzake de bevordering van de werkgelegenheid) van 24 juni 1997 (GURI nr. 154 van 4 juli 1997, gewone bijlage nr. 136/L, blz. 3; hierna: wet nr. 196/97") bepaalt in artikel 2, lid 1, dat enkel ondernemingen die staan ingeschreven in het register dat door de daartoe bevoegde dienst van het ministerie van Arbeid en Sociale voorzorg wordt gehouden, tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking mogen stellen. Om in dit register te worden ingeschreven, moeten deze ondernemingen beschikken over een vergunning van het genoemde ministerie, die in eerste instantie voorlopig wordt afgegeven en vervolgens, nadat zij twee jaar actief zijn geweest, voor onbepaalde tijd. Voor de afgifte van deze vergunning moet worden voldaan aan een aantal eisen die in artikel 2, lid 2, van wet nr. 196/97 zijn vastgelegd.
3 Deze bepaling luidt:
Voor de uitoefening van de in lid 1 bedoelde activiteit gelden de volgende voorwaarden:
a) oprichting van een vennootschap in de vorm van een kapitaalvennootschap of coöperatieve vennootschap naar Italiaans recht of naar het recht van een andere lidstaat van de Europese Unie; opname van de woorden ,società di fornitura di lavoro temporaneo (vennootschap tot terbeschikkingstelling van tijdelijke arbeidskrachten) in de naam van de vennootschap; aanduiding van deze activiteit als enige activiteit van de vennootschap; gestort kapitaal van minimum 1 miljard ITL; zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied;
[...]
c) als garantie voor de vorderingen van de werknemers die zijn tewerkgesteld op grond van de in artikel 3 genoemde overeenkomst [overeenkomst voor de verrichting van tijdelijke arbeid] en voor de daarmee samenhangende socialezekerheidsbijdragen, voor de eerste twee jaar, storting van een borgsom van 700 miljoen ITL bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied; vanaf het derde jaar, in plaats van de borgsom, een bankgarantie of een gelijkwaardige verzekering van ten minste 5 % van de omzet van het voorafgaande boekjaar, exclusief BTW, en in elk geval van minimum 700 miljoen ITL;
[...]"
4 Op grond van artikel 10, lid 1, van wet nr. 196/97 wordt degene die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stelt zonder over de in artikel 2 van genoemde wet voorgeschreven vergunning te beschikken, bestraft met bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties.
De precontentieuze procedure
5 Van mening dat artikel 2, lid 2, sub a en c, van wet nr. 196/97 onverenigbaar was met de artikelen 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) en 73 B EG-Verdrag (thans artikel 56 EG), heeft de Commissie de Italiaanse regering bij brief van 29 juli 1998 aangemaand, binnen twee maanden haar opmerkingen te maken.
6 Bij brief van 6 november 1998 heeft de Italiaanse regering geantwoord, dat genoemde bepalingen van wet nr. 196/97 waren gerechtvaardigd om redenen van openbare orde in de zin van de artikelen 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG) en 66 EG-Verdrag (thans artikel 55 EG), aangezien zij een doeltreffende bescherming beogen van de rechten van werknemers op het gebied van loon en socialezekerheidsbijdragen ten opzichte van hun eigen werkgever, namelijk de onderneming die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stelt.
7 Van mening dat het antwoord van de Italiaanse regering ontoereikend was, zond de Commissie op 28 april 1999 een met redenen omkleed advies aan de Italiaanse Republiek, waarin zij haar verzocht om binnen een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de betekening van dit advies, de nodige maatregelen te nemen om de krachtens de artikelen 59 en 73 B van het Verdrag op haar rustende verplichtingen na te komen.
8 Toen een antwoord van de Italiaanse regering op dit advies uitbleef, stelde de Commissie het onderhavige beroep in.
Opmerking vooraf
9 In dupliek heeft de Italiaanse regering meegedeeld, dat artikel 117, lid 1, van wet nr. 388 van 23 december 2000 (GURI nr. 302 van 29 december 2000, gewone bijlage nr. 219/L, blz. 1), artikel 2, lid 2, sub a en c, van wet nr. 196/97 heeft gewijzigd door aan elk van beide laatstgenoemde bepalingen na de woorden zetel of bijkantoor op het nationaal grondgebied" de woorden of op dat van een andere lidstaat van de Europese Unie" toe te voegen. Daarom verzoekt zij de Commissie af te zien van haar beroep met betrekking tot de eerste van de twee grieven (betreffende het vereiste om de zetel of een bijkantoor op het nationaal grondgebied te vestigen), en het tweede deel van de tweede grief (betreffende de verplichting om een borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied).
10 De Commissie heeft aan dit verzoek geen gevolg gegeven. In dit verband zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof geen rekening kan houden met sindsdien opgetreden wijzigingen (zie inzonderheid arresten van 12 december 2000, Commissie/Portugal, C-435/99, Jurispr. blz. I-11179, punt 16, en 11 oktober 2001, Commissie/Oostenrijk, C-111/00, Jurispr. blz. I-7555, punt 13).
11 Derhalve moeten alle door de Commissie in haar verzoekschrift genoemde grieven worden onderzocht.
Het vereiste om de zetel of een bijkantoor op het nationale grondgebied te vestigen
12 De Commissie betoogt dat artikel 2, lid 2, sub a, van wet nr. 196/97, op grond waarvan ondernemingen die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stellen, hun zetel of een bijkantoor op het nationaal grondgebied moeten vestigen, in strijd is met artikel 49 EG, omdat deze voorwaarde in feite regelrecht ingaat tegen de bij deze bepaling gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting en hieraan ieder nuttig gevolg ontneemt (zie in die zin met name arrest van 4 december 1986, Commissie/Duitsland, 205/84, Jurispr. blz. 3755, punt 52).
13 Onder verwijzing naar de arresten van het Hof van 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Jurispr. blz. I-4007, punt 11), en van 14 november 1995, Svensson en Gustavsson (C-484/93, Jurispr. blz. I-3955, punt 15), betoogt de Commissie dat dergelijke discriminerende beperkingen ten aanzien van marktdeelnemers die gevestigd zijn in andere lidstaten, slechts aanvaardbaar zijn indien zij gerechtvaardigd zijn op grond van één van de afwijkingen die uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 46 EG in samenhang met artikel 55 EG. Wat met name de redenen van openbare orde" betreft, een categorie van in artikel 46 EG genoemde redenen van algemeen belang, en waaraan de Italiaanse regering in haar antwoord op de aanmaningsbrief refereert, merkt de Commissie op dat het begrip openbare orde strikt moet worden uitgelegd (zie arresten van 18 juni 1991, ERT, C-260/89, Jurispr. blz. I-2925, punt 24, en 9 maart 2000, Commissie/België, C-355/98, Jurispr. blz. I-1221, punt 28), en dat een beroep op een dergelijk begrip in ieder geval, afgezien van de verstoring van de sociale orde die elke wetsovertreding met zich meebrengt, het bestaan veronderstelt van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (zie met name arrest van 7 mei 1998, Clean Car Autoservice, C-350/96, Jurispr. blz. I-2521, punt 40, en arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 28). De Commissie voegt hieraan toe, dat in het onderhavige geval de door de Italiaanse regering ter rechtvaardiging van de genoemde beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting aangevoerde argumenten ongegrond zijn.
14 Na erop te hebben gewezen dat het Hof in zijn arrest van 17 december 1981, Webb (279/80, Jurispr. blz. 3305, punt 18), heeft erkend dat het ter beschikking stellen van arbeidskrachten een terrein vormt dat zowel voor de naleving van beroepsregels als uit sociaal oogpunt uiterst gevoelig ligt, betoogt de Italiaanse regering dat de markt voor tijdelijke arbeid nog steeds wordt gekenmerkt door omvangrijke fraudepraktijken en schendingen van de rechten van werknemers.
15 De Italiaanse regering betoogt dat in een dergelijke context het vereiste dat de zetel of een bijkantoor van de onderneming die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stelt, op het nationaal grondgebied is gevestigd, een middel vormt om de rechten van werknemers inzake loon en betaling van socialezekerheidsbijdragen te verzekeren, aangezien werknemers die deze rechten ten opzichte van hun werkgever geldend willen maken anders in het buitenland hun zaak voor de rechter moeten brengen, in een ingewikkelde procedure met weinig kans op succes.
16 De Italiaanse regering preciseert, dat de belemmeringen die dit vereiste beoogt weg te nemen, in wezen economisch van aard zijn en hierin bestaan, dat een werknemer die zich tot een rechter in een andere lidstaat zou moeten wenden, kosten moet maken die even hoog of hoger zijn dan het doorgaans bescheiden bedrag waarop hij aanspraak maakt.
17 Bij de beoordeling van de gegrondheid van de eerste grief van de Commissie moet worden geconstateerd dat het vereiste dat een onderneming die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stelt van klanten in Italië, haar zetel of een bijkantoor in Italië heeft, regelrecht in strijd is met de vrijheid van dienstverrichting, daar het in andere lidstaten gevestigde ondernemingen belet in genoemde lidstaat diensten te verrichten (zie in deze zin arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 27, en arrest van 29 mei 2001, Commissie/Italië, C-263/99, Jurispr. blz. I-4195, punt 20).
18 Zoals het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, is een dergelijk vereiste in feite de ontkenning van de fundamentele vrijheid van dienstverrichting, en het kan slechts worden aanvaard indien vaststaat dat het onmisbaar is om het beoogde doel te bereiken (zie arresten van 9 juli 1997, Parodi, C-222/95, Jurispr. blz. I-3899, punt 31, en 25 oktober 2001, Commissie/Duitsland, C-493/99, Jurispr. blz. I-8163, punt 19).
19 In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof, dat de bescherming van werknemers één van de door het Hof erkende dwingende redenen van openbaar belang is die een beperking van de vrije dienstverrichting kunnen rechtvaardigen (zie met name reeds aangehaalde arresten Webb, punt 19, en Collectieve Antennevoorziening Gouda, punt 14, en arrest van 23 november 1999, Arblade e.a., C-369/96 en C-376/96, Jurispr. blz. I-8453, punt 36).
20 Vastgesteld moet evenwel worden, dat het vereiste dat de zetel of een bijkantoor op het nationaal grondgebied is gevestigd, zoals in artikel 2, lid 2, sub a, van wet nr. 196/97 is bepaald, verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is voor het bereiken van het door de Italiaanse regering aangevoerde doel van bescherming van de werknemers.
21 Het genoemde vereiste is immers zonder onderscheid van toepassing op iedere onderneming die tijdelijke arbeid ter beschikking stelt en in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek is gevestigd, ongeacht de woonplaats van de werknemers die deze onderneming tewerkstelt.
22 Het is niet uitgesloten dat de werknemers die ter beschikking van een klant in Italië zijn gesteld door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming, in laatstgenoemde lidstaat wonen, zodat in hun geval de bescherming van de werknemers, die in deze zaak door de Italiaanse regering wordt aangevoerd ter rechtvaardiging van bedoeld vereiste, niet noodzakelijk is.
23 Dit geldt ook voor het geval waarin de werknemer zijn arbeid gewoonlijk in Italië verricht in het kader van een individueel arbeidscontract.
24 Op grond van artikel 5, punt 1, van het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (geconsolideerde versie PB 1998, C 27, blz. 1) kan de werknemer zijn werkgever laten oproepen voor het gerecht van de verdragsluitende staat waar hij zijn arbeid gewoonlijk verricht, zelfs indien zijn werkgever in een andere verdragsluitende staat is gevestigd.
25 Bovendien heeft de Italiaanse regering geen enkel overtuigend argument aangevoerd om aan te tonen dat wanneer een werknemer die in Italië woont, die in dienst is bij een in een andere lidstaat gevestigde onderneming voor tijdelijke arbeid, en die door deze als tijdelijke arbeidskracht ter beschikking wordt gesteld van een klant in Italië, zijn werkgever in die andere lidstaat voor de rechter daagt, die procedure noodzakelijkerwijze en in alle gevallen ingewikkelder en minder kansrijk is dan een eventuele soortgelijke procedure voor de Italiaanse rechter.
26 Mitsdien moet de eerste grief van de Commissie worden aanvaard.
De verplichting om een borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationaal grondgebied
27 De Commissie betoogt dat de verplichting om in Italië een borgsom te storten, zoals neergelegd in artikel 2, lid 2, sub c, van wet nr. 196/67, eveneens in strijd is met artikel 49 EG, aangezien dit een kennelijke belemmering vormt van de uitoefening in Italië van de activiteit bestaande in de terbeschikkingstelling van tijdelijke arbeidskrachten door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die ook nog zouden moeten voldoen aan de wettelijke verplichtingen van hun lidstaat van vestiging.
28 Naar analogie met het reeds aangehaalde arrest Svensson en Gustavsson, betoogt de Commissie bovendien dat de verplichting om een dergelijke borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationaal grondgebied, in strijd is met zowel artikel 56 EG als artikel 49 EG en haar rechtvaardiging slechts kan vinden in één van de redenen van algemeen belang die uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 46 EG in samenhang met artikel 55 EG.
29 De Italiaanse regering betoogt dat de verplichting om een borgsom te storten, bedoeld is als garantie voor de loonvorderingen en de betaling van de desbetreffende socialezekerheidsbijdragen van de werknemers van ondernemingen die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stellen. Volgens haar is de door de Italiaanse wetgeving voorgeschreven borgsom niet vergelijkbaar met de garanties die worden vereist in de wetgeving van andere lidstaten, waar zij bedoeld zijn als garantie voor de vorderingen die in een andere lidstaat zijn ontstaan of een ander doel hebben dan de borgsom als bedoeld in artikel 2, lid 2, sub c, van wet nr. 196/97.
30 Met betrekking tot de verplichting om bedoelde borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied, verwijst de Italiaanse regering naar de argumenten die in de context van de eerste grief van de Commissie naar voren zijn gebracht, waarbij zij aantekent dat de storting van een borgsom bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor in een andere lidstaat hogere kosten voor de werknemer met zich mee zou brengen.
De verplichting om een borgsom te storten
31 Volgens vaste rechtspraak verlangt artikel 49 EG niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie met name reeds aangehaalde arresten Parodi, punt 18, en Arblade e.a., punt 33).
32 Onbetwist is, dat de verplichting om een borgsom te storten, die een voorwaarde vormt voor het verkrijgen van de noodzakelijke vergunning om in Italië tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking te stellen, de activiteiten van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter belemmert en aldus een beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG vormt.
33 Ten aanzien van de argumenten van de Italiaanse regering ter rechtvaardiging van deze beperking, zij erop gewezen dat volgens vaste rechtspraak de vrijheid van dienstverrichting als grondbeginsel van het Verdrag slechts kan worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de ontvangende lidstaat werkzaam is, voorzover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd (zie met name reeds aangehaalde arresten Parodi, punt 21; Arblade e.a., punt 34, en Commissie/Italië, punt 23).
34 Aangezien wet nr. 196/97 aan alle ondernemingen de storting van een borgsom als bedoeld in artikel 2, lid 2, sub c, voorschrijft als voorwaarde voor het verkrijgen van de vereiste vergunning om in Italië tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking te stellen, sluit deze wet uit dat rekening wordt gehouden met qua doelstelling vergelijkbare verplichtingen waaraan de dienstverrichter reeds is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/België, punt 38, en Commissie/Italië, punt 24, alsmede arrest van 9 maart 2000, Commissie/Italië, C-358/98, Jurispr. blz. I-1255, punt 13).
35 De tweede grief van de Commissie, voorzover zij is gericht tegen de verplichte storting van een borgsom, is dus gegrond.
De verplichting om een borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied
36 In de eerste plaats is onbetwist dat - zoals blijkt uit punt IX van de nomenclatuur van de kapitaalbewegingen in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB L 178, blz. 5) -, borgstellingen verleend door niet-ingezetenen aan ingezetenen en verleend door ingezetenen aan niet-ingezetenen, kapitaalbewegingen in de zin van artikel 1 van genoemde richtlijn zijn en dus onder artikel 56, lid 1, EG vallen (zie in die zin arrest van 16 maart 1999, Trummer en Mayer, C-222/97, Jurispr. blz. I-1661, punten 21-24).
37 In de tweede plaats is de verplichting om een borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied, als bedoeld in artikel 2, lid 2, sub c, van wet nr. 196/97, een beperking van het kapitaalverkeer in de zin van artikel 56, lid 1, EG, aangezien zij een onderneming die in Italië tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking wil stellen, belet om met het oog op de verkrijging van de hiertoe noodzakelijke vergunning, een borgsom bij een kredietinstelling in een andere lidstaat te storten.
38 Bovendien vormt een nationaal voorschrift zoals artikel 2, lid 2, sub c, van wet nr. 196/97, bepalende dat de borgstelling die voor bedoelde vergunning is vereist, uitsluitend bij kredietinstellingen met zetel of bijkantoor in Italië mag geschieden, eveneens een door artikel 49, eerste alinea, EG verboden discriminatie van de in andere lidstaten gevestigde kredietinstellingen (zie in die zin arrest Svensson en Gustavsson, reeds aangehaald, punt 12).
39 Wat de argumenten van de Italiaanse regering ter rechtvaardiging van artikel 2, lid 2, sub c, van wet nr. 196/97 betreft, kan worden volstaan met de vaststelling dat de door deze bepaling opgelegde verplichting om een borgsom te storten, geldt voor de onderneming die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stelt en dus voor de werknemers van laatstgenoemde geen kosten met zich meebrengt.
40 Om deze redenen moet worden vastgesteld dat de tweede grief van de Commissie, voorzover hiermee wordt opgekomen tegen de verplichting om een borgsom te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied, eveneens gegrond is, zodat die grief in haar geheel moet worden aanvaard.
41 Uit een en ander volgt dat de Italiaanse Republiek, door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stellen, te verplichten hun zetel of een bijkantoor op het nationale grondgebied te vestigen en een borgsom van 700 miljoen ITL te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied, niet de verplichtingen is nagekomen die krachtens de artikelen 49 EG en 56 EG op haar rusten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
42 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. De Italiaanse Republiek is in het ongelijk gesteld, en moet dus overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking stellen, te verplichten hun zetel of een bijkantoor op het nationale grondgebied te vestigen en een borgsom van 700 miljoen ITL te storten bij een kredietinstelling met zetel of bijkantoor op het nationale grondgebied, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die krachtens de artikelen 49 EG en 56 EG op haar rusten.
2) De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen.