CELEX: 62002CJ0277
Milieu
Afvalstoffen
Verordening (EEG) nr. 259/93 betreffende de overbrenging van afvalstoffen
Afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing
Bezwaren
Bevoegdheid autoriteit van verzending
Nuttige toepassing die vereisten van artikel 4 van richtlijn 75/442/EEG of nationale bepalingen niet eerbiedigt
Bevoegdheid van autoriteit van verzending om dergelijke bezwaren te maken

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7, lid 4, sub a, eerste en tweede streepje, van
verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen
binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1), zoals gewijzigd bij beschikking 98/368/EG van de Commissie
van 18 mei 1998 (PB L 165, blz. 20) en beschikking 1999/816/EG van de Commissie van 24 november 1999 (PB L 316, blz. 45; hierna:
„verordening”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep dat door EU‑Wood‑Trading GmbH (hierna: „EU‑Wood‑Trading”), gevestigd
te Bürstadt (Duitsland), is ingesteld tegen Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, betreffende de door
deze laatste gemaakte bezwaren tegen de door EU-Wood-Trading voorgenomen overbrenging van 3 500 ton houtafval naar Italië.
Rechtskader
Gemeenschapsrecht
Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn
91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32), en bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996
(PB L 135, blz. 32; hierna: „richtlijn”), heeft als voornaamste doelstelling de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen
tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen.
In de vierde overweging van de considerans van deze richtlijn wordt in het bijzonder verklaard dat het van belang is de terugwinning
van afvalstoffen en het gebruik van teruggewonnen materialen te bevorderen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen.
Artikel 1, sub e, van de richtlijn definieert „verwijdering” als „alle in bijlage II A bedoelde handelingen”. Artikel 1, sub
f, van de richtlijn definieert „nuttige toepassing” als „alle in bijlage II B bedoelde handelingen”.
Artikel 4, eerste alinea, van de richtlijn bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen
plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige
gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name
–
zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
–
zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken;
–
zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.”
Ingevolge artikel 7, lid 1, van de richtlijn dienen de door de lidstaten aangewezen bevoegde instanties, om de onder meer
in artikel 4 vermelde doelstellingen te verwezenlijken, zo spoedig mogelijk een of meer plannen voor het beheer van afvalstoffen
op te stellen. Krachtens artikel 7, lid 3, mogen de lidstaten de nodige maatregelen nemen om vervoer van afvalstoffen dat
niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen, te voorkomen.
De verordening regelt onder meer het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten.
De negende overweging ervan preciseert dat:
„voor de overbrenging van afvalstoffen een voorafgaande kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten moet worden voorgeschreven,
zodat deze naar behoren op de hoogte zijn van in het bijzonder de soort, de overbrenging en de verwijdering of de nuttige
toepassing van de afvalstoffen en aldus alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke
gezondheid en het milieu, waaronder de mogelijkheid gemotiveerde bezwaren tegen de overbrenging te maken”.
Artikel 2 van de verordening bepaalt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
b)
bevoegde autoriteiten: de bevoegde autoriteiten die door de lidstaten overeenkomstig artikel 36 zijn aangewezen of die door
derde landen zijn aangewezen;
c)
bevoegde autoriteit van verzending: de bevoegde autoriteit die overeenkomstig artikel 36 door de lidstaten is aangewezen voor
het gebied vanwaar de overbrenging geschiedt […]
d)
bevoegde autoriteit van bestemming: de bevoegde autoriteit die overeenkomstig artikel 36 door de lidstaten is aangewezen voor
het gebied waar de zending wordt ontvangen […]
e)
bevoegde autoriteit van doorvoer: de enige, door elke lidstaat overeenkomstig artikel 36 aangewezen autoriteit voor de staat
waarin de zending in doorvoer is;
[…]
g)
kennisgever: elke natuurlijke of rechtspersoon die tot kennisgeving is verplicht, dat wil zeggen de […] persoon die voornemens
is afvalstoffen over te brengen of te doen overbrengen […]
i)
verwijdering: de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, sub e;
[…]
k)
nuttige toepassing: de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, sub f;
[…]”
Titel II van de verordening, met het opschrift „Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten”, bevat in het bijzonder
twee verschillende hoofdstukken, waarvan het ene betrekking heeft op de procedure voor de overbrenging van voor verwijdering
bestemde afvalstoffen (hoofdstuk A, artikelen 3 tot en met 5) en het andere op de procedure voor de overbrenging van voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (hoofdstuk B, artikelen 6 tot en met 11).
Ingevolge artikel 6, lid 1, van de verordening zendt de producent of de houder van afvalstoffen, wanneer hij voornemens is
in bijlage III van deze verordening (oranje lijst van afvalstoffen) genoemde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen
van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen en/of deze door een of meer andere lidstaten heen te voeren, een
kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending
en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.
Volgens artikel 6, lid 3, van de verordening geschiedt de kennisgeving door middel van het begeleidende document dat wordt
afgegeven door de bevoegde autoriteit van verzending. Lid 5 van ditzelfde artikel preciseert welke informatie door de kennisgever
op het begeleidende document moeten worden verstrekt, waaronder informatie met betrekking tot de handelingen op het gebied
van nuttige toepassing zoals vermeld in bijlage II B bij de richtlijn.
Ingevolge artikel 6, lid 6, van deze verordening moet de kennisgever met de ontvanger een contract sluiten voor de nuttige
toepassing van de afvalstoffen en moet aan de bevoegde autoriteit, op haar verzoek, een afschrift van dit contract worden
verstrekt.
Volgens artikel 6, lid 8, van de verordening kan de bevoegde autoriteit van verzending in overeenstemming met de nationale
wetgeving besluiten de kennisgeving zelf te zenden aan de bevoegde autoriteit van bestemming, met afschrift aan de ontvanger
en de bevoegde autoriteit van doorvoer, in plaats van dit door de kennisgever te laten doen.
Artikel 7, lid 2, van de verordening legt de termijn vast alsmede de voorwaarden en modaliteiten die de bevoegde autoriteiten
van bestemming, verzending en doorvoer in acht moeten nemen om bezwaar te maken tegen het plan voor overbrenging van voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, waarvan kennis is gegeven. Volgens deze bepaling moet elk bezwaar met name zijn
gebaseerd op lid 4 van dit artikel.
Artikel 7, lid 4, van de verordening luidt:
„a)
De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:
–
op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7, of
–
indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming,
openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming, of
–
indien de kennisgever of de ontvanger zich in het verleden aan sluikhandel schuldig heeft gemaakt. In dat geval kan de bevoegde
autoriteit van verzending alle overbrengingen waarbij de persoon in kwestie betrokken is, overeenkomstig de nationale wetgeving
weigeren, of
–
indien de overbrenging in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit door de betrokken lidstaat of lidstaten vóór
de toepassing van deze verordening gesloten internationale overeenkomsten, of
–
indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk
nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen
gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen.
b)
De bevoegde autoriteiten van doorvoer kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken op grond van het
tweede, derde en vierde streepje van onderdeel a.”
Artikel 26 van de verordening bepaalt:
„1.

Als sluikhandel wordt beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die:
[…]
c)
geschiedt met een door vervalsing, een onjuiste voorstelling van zaken of fraude verkregen toestemming van de betrokken bevoegde
autoriteiten, of
[...]
e)
leidt tot verwijdering of nuttige toepassing in strijd met communautaire of internationale bepalingen
[…]”
Artikel 30, lid 1, van de verordening luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de overbrenging van afvalstoffen plaatsvindt volgens de
bepalingen van deze verordening. Deze maatregelen kunnen controles van inrichtingen en ondernemingen overeenkomstig artikel
13 van richtlijn 75/442/EEG omvatten, alsmede steekproefcontroles tijdens de overbrenging.”
Artikel 34 van de verordening bepaalt:
„1.

Onverminderd de bepalingen van artikel 26 en de communautaire en nationale bepalingen inzake wettelijke aansprakelijkheid
en ongeacht de plaats van verwijdering of nuttige toepassing van de afvalstoffen neemt de producent van die afvalstoffen alle
nodige maatregelen om de afvalstoffen op zodanige wijze te verwijderen of nuttig toe te passen dan wel de verwijdering of
nuttige toepassing op zodanige wijze te regelen, dat de kwaliteit van het milieu wordt beschermd […]
2.

De lidstaten nemen alle noodzakelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat aan de in lid 1 genoemde verplichtingen wordt voldaan.”
Artikel 36 van de verordening luidt:
„De lidstaten wijzen de voor de toepassing van deze verordening bevoegde autoriteit of autoriteiten aan. Voor doorvoer wijst
elke lidstaat één bevoegde autoriteit aan.”
Nationaal recht
§ 5, lid 3, van het Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen
van 27 september 1994 (wet ter bevordering van recycling en ter verzekering van milieuvriendelijke verwijdering van afvalstoffen
BGBl. 1994 I, blz. 2705; hierna: „wet van 27 september 1994”), verbiedt elke nuttige toepassing van afvalstoffen waardoor
de hoeveelheid schadelijke stoffen in de omloop van recycleerbare stoffen toeneemt.
In het Land Rheinland-Pfalz is het verwijderen van giftige afvalstoffen opgedragen aan de Sonderabfall-Management Gesellschaft
Rheinland-Pfalz mbH.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Op 23 november 1999 heeft EU‑Wood‑Trading aan Sonderabfall‑Management‑Gesellschaft Rheinland‑Pfalz mbH, als de bevoegde autoriteit
van verzending, kennisgegeven van haar voornemen om 3 500 ton houtafval over te brengen naar de in Italië gevestigde onderneming
Frati Luigi de Pomponesco.
Volgens deze kennisgeving bestonden de betrokken afvalstoffen onder meer uit behandeld of geverfd hout afkomstig van de sloop,
meubelhout en schrijnwerkafval. Zij zouden voor de productie van spaanplaat worden gebruikt.
Tussen de bij de kennisgeving gevoegde documenten bevonden zich een beschrijving van de nuttige toepassing, attesten volgens
welke de Italiaanse autoriteiten geen bezwaar zouden maken tegen de invoer van dat gebruikte hout, en een laboratoriumrapport
met een analyse van de afvalstoffen, volgens welke zij een loodgehalte van 47 mg per kilogram droge stof bleken te bevatten.
Bij beschikking van 17 januari 2000 heeft de bevoegde autoriteit van verzending krachtens artikel 7, lid 4, sub a, eerste
en tweede streepje, van de verordening bezwaar gemaakt tegen deze overbrenging. Het motief voor dit bezwaar was dat wegens
het loodgehalte van de betrokken afvalstoffen dat de in een richtsnoer van het ministerie van Milieu van het Land Rheinland-Pfalz
bepaalde grenswaarde overschreed, de nuttige toepassing van deze afvalstoffen niet zonder gevaar voor de gezondheid van de
mens, noch zonder nadelige gevolgen voor het milieu zou kunnen plaatsvinden, zulks in strijd met zowel de vereisten van de
richtlijn als met die van de wet van 27 september 1994.
EU‑Wood‑Trading heeft bij de bevoegde autoriteit van verzending een bezwaarschrift ingediend tegen dit bezwaar en een nieuw
rapport betreffende de analyse van de afvalstoffen overgelegd, waaruit een loodgehalte van 23 mg en een arsenicumgehalte van
3,4 mg per kilogram droge stof naar voren kwam. Dit bezwaarschrift is op 5 juli 2000 afgewezen.
Het beroep van EU‑Wood‑Trading tegen deze beschikking op bezwaar bij het Verwaltungsgericht Mainz (Duitsland) is verworpen
bij vonnis van 16 oktober 2001. EU‑Wood‑Trading heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz. Zij heeft in hoofdzaak betoogd dat de bevoegde autoriteit van verzending tegen een overbrenging van voor
nuttige toepassing bestemde afvalstoffen geen bezwaar kon maken dat niet met het vervoer van deze afvalstoffen, maar met de
nuttige toepassing ervan in een andere lidstaat verband houdt.
Onder deze omstandigheden heeft het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, van oordeel dat de oplossing van het voor hem
aanhangige geschil afhangt van een uitlegging van het gemeenschapsrecht, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en
het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1)
Kan op grond van artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van verordening (EEG) nr. 259/93 […] bezwaar tegen de overbrenging
van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen worden gemaakt met als motief dat de voorgenomen nuttige toepassing in strijd
is met het vereiste van artikel 4, eerste zin, van richtlijn 75/442 […] dat de nuttige toepassing moet plaatsvinden zonder
gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu?
2)
Zo ja, kan naast de autoriteit van bestemming ook de autoriteit van verzending een dergelijk bezwaar maken?
3)
Zo ja, mag de autoriteit van verzending bij de beoordeling of de voorgenomen nuttige toepassing op de plaats van bestemming
zonder gevaar voor de gezondheid van de mens of nadelige gevolgen voor het milieu plaatsvindt, de in de staat van verzending
geldende criteria ook dan hanteren, wanneer deze strenger zijn dan die welke in de staat van bestemming gelden?
4)
Kan op grond van artikel 7, lid 4, sub a, tweede streepje, van verordening (EEG) nr. 259/93 bezwaar tegen de overbrenging
van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen worden gemaakt met als motief dat de voorgenomen nuttige toepassing in strijd
is met nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid
of gezondheidsbescherming?
5)
Zo ja, kan de autoriteit van verzending een dergelijk bezwaar maken met als motief dat de nuttige toepassing in strijd is
met in de staat van verzending geldende nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De eerste en de tweede vraag
Met de eerste en de tweede vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, vraagt de verwijzende rechter in wezen of de bezwaren
tegen een overbrenging van afvalstoffen die de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming krachtens artikel 7,
lid 4, sub a, eerste streepje, van de verordening kunnen maken, gebaseerd kunnen zijn op overwegingen die niet alleen verband
houden met het vervoer zelf van de afvalstoffen over het onder elke bevoegde autoriteit ressorterende grondgebied, maar ook
met de in verband met deze overbrenging beoogde nuttige toepassing.
De verordening geeft geen definitie van het begrip „overbrenging”. Hoewel andere bepalingen van deze verordening, onder meer
artikel 7, lid 3, verwijzen naar het begrip „vervoer van afvalstoffen”, kan de in artikel 7, lid 4, van deze verordening bedoelde
overbrenging niet zonder meer worden beperkt tot het vervoer van de afvalstoffen.
Het begrip „overbrenging” moet derhalve in het kader van zijn context worden bezien en worden uitgelegd met inachtneming van
de geest en strekking van de betrokken bepalingen, teneinde uit te maken of op basis hiervan tegen een overbrenging van afvalstoffen
bezwaren kunnen worden gemaakt op grond van de voorgenomen nuttige toepassing in de lidstaat van bestemming.
Allereerst moet eraan worden herinnerd dat de verordening een geharmoniseerde regeling op communautair niveau voor de overbrenging
van afvalstoffen bevat, teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen (arrest van 13 december 2001, DaimlerChrysler,
C-324/99, Jurispr. blz. I‑9897, punt 42).
De in de verordening neergelegde voorwaarden en procedures zijn vastgesteld om de bescherming van het milieu te garanderen,
rekening houdend met doelstellingen van milieubeleid, zoals de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing
en zelfverzorging op communautair en nationaal niveau. Zij maken het de lidstaten met name mogelijk deze beginselen toe te
passen door een algemeen of gedeeltelijk verbod op de overbrenging van afvalstoffen in te stellen dan wel daartegen stelselmatig
bezwaren te maken en zich te verzetten tegen overbrenging van afvalstoffen die niet voldoen aan de bepalingen van de richtlijn.
Derhalve maakt de verordening deel uit van het milieubeleid van de Gemeenschap en kan zij niet worden beschouwd als een handeling
die het vrije verkeer van afvalstoffen binnen de Gemeenschap beoogt te verwezenlijken (arrest van 28 juni 1994, Parlement/Raad,
C-187/93, Jurispr. blz. I-2857, punten 22 en 23).
Uit het aldus in de verordening neergelegde communautaire stelsel blijkt dat de doelstellingen van bescherming van de gezondheid
en het milieu die de communautaire wetgever hiermee nastreeft, in het gedrang kunnen komen indien, gelet op het voorwerp ervan,
de overbrenging van afvalstoffen van de ene naar de andere lidstaat niet in haar geheel zou worden beschouwd, dat wil zeggen
vanaf het punt van vertrek van de afvalstoffen in de lidstaat van verzending tot aan het einde van de verwerking ervan in
de lidstaat van bestemming.
Uit de negende overweging van de considerans van de verordening blijkt dat deze een procedure van voorafgaande kennisgeving
van de overbrenging van afvalstoffen aan de bevoegde autoriteiten instelt, opdat deze naar behoren op de hoogte kunnen zijn
van niet alleen de soort en het vervoer van deze afvalstoffen, maar ook van de verwijdering of de nuttige toepassing ervan
en aldus alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, waaronder
de mogelijkheid gemotiveerde bezwaren te maken.
Daartoe dient de kennisgever volgens artikel 6, lid 5, van de verordening op het begeleidende document waarmee de kennisgeving
geschiedt, niet alleen informatie te verstrekken over de samenstelling en hoeveelheid van de voor nuttige toepassing bestemde
afvalstoffen en de modaliteiten van het vervoer hiervan, maar ook over de omstandigheden waaronder de nuttige toepassing van
deze afvalstoffen moet plaatsvinden. De communautaire wetgever heeft derhalve gewild dat alle bevoegde autoriteiten worden
ingelicht over het gehele proces van verwerking van de afvalstoffen, tot aan het tijdstip waarop zij niet langer een gevaar
vormen voor de gezondheid en het milieu.
Voorts bevat de verordening andere bepalingen dan die waarom het in het hoofdgeding gaat, voor welker tenuitvoerlegging de
autoriteiten die bevoegd zijn om de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen te controleren, rekening
moeten houden met factoren die met de nuttige toepassing verband houden. Zo noemt artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje,
van de verordening als motief voor een bezwaar tegen een dergelijke overbrenging dat de nuttige toepassing uit economisch
en milieutechnisch oogpunt niet gerechtvaardigd is. Evenzo bepaalt artikel 26, lid 1, sub e, juncto artikel 26, lid 5, van
de verordening, dat de lidstaten passende wettelijke maatregelen treffen om sluikhandel te verbieden en te bestraffen, die
leidt tot verwijdering of nuttige toepassing in strijd met de communautaire of internationale bepalingen.
Uit deze overwegingen van de considerans blijkt dat de verordening, in haar geheel beschouwd, niet uitsluit dat alle bevoegde
autoriteiten die met de controle op de overbrenging van afvalstoffen belast zijn, rekening mogen houden met factoren die niet
alleen verband houden met het vervoer van deze afvalstoffen, maar ook met de omstandigheden waaronder de nuttige toepassing
plaatsvindt.
Met betrekking tot artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van de verordening moet eerst, mét de advocaat-generaal in punt
36 van zijn conclusie, worden opgemerkt dat deze bepaling, die in de mogelijkheid voorziet dat de bevoegde autoriteiten van
bestemming en van verzending tegen de voorgenomen overbrenging gemotiveerde bezwaren kunnen maken „op grond van richtlijn
75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7”, aldus moet worden uitgelegd dat deze autoriteiten dergelijke bezwaren kunnen maken
op grond van de richtlijn, in het bijzonder artikel 7 daarvan.
Het gebruik van de bijwoordelijke bepaling „in het bijzonder” vóór de vermelding van artikel 7 van de richtlijn, betekent
dat het bij de verwijzing naar dat artikel louter om een indicatie gaat, zodat bezwaren ook op grond van andere bepalingen
van de richtlijn kunnen worden gemaakt. Dat artikel 7, lid 3, van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen
mogen nemen om vervoer van afvalstoffen te voorkomen dat niet in overeenstemming is met hun afvalstoffenbeheersplannen, kan
derhalve niet tot gevolg hebben dat de bevoegde autoriteiten krachtens artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van de verordening
enkel bezwaar kunnen maken op grond van overwegingen die het vervoer van deze afvalstoffen betreffen.
Aangezien volgens artikel 4 van de richtlijn de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de nuttige
toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés
of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, dient artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje,
van de verordening aldus te worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten van verzending en bestemming bevoegd zijn om bezwaren
te maken tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen met als motief dat de voorgenomen nuttige
toepassing in strijd is met de uit artikel 4 van de richtlijn voortvloeiende eisen.
Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje,
van de verordening aldus moet worden uitgelegd dat de bezwaren die de bevoegde autoriteiten van verzending en bestemming tegen
een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen kunnen maken, gebaseerd kunnen zijn op overwegingen die
niet alleen verband houden met het vervoer zelf van de afvalstoffen over het onder elke bevoegde autoriteit ressorterende
grondgebied, maar ook met de in verband met deze overbrenging beoogde nuttige toepassing.
De derde vraag
Met zijn derde vraag vraagt de verwijzende rechter in wezen of artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van de verordening
aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van verzending, bij de beoordeling van de effecten van de voorgenomen
nuttige toepassing op de plaats van bestemming voor de gezondheid van de mens en het milieu, ook dan de criteria die ter voorkoming
van een dergelijk gevaar of dergelijke nadelige gevolgen in de lidstaat van verzending voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen
gelden, mag hanteren om zich tegen de overbrenging van afvalstoffen te verzetten, wanneer deze criteria strenger zijn dan
die welke in de lidstaat van bestemming gelden.
Zoals in punt 33 van dit arrest is verklaard, is de overbrenging van afvalstoffen door de verordening geharmoniseerd teneinde
de bescherming van het milieu te waarborgen. De voorwaarden voor nuttige toepassing van afvalstoffen zijn, zoals de advocaat-generaal
in punt 60 van zijn conclusie opmerkt, daarentegen niet geharmoniseerd. Derhalve moeten de lidstaten overeenkomstig artikel
4, eerste alinea, van de richtlijn de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing van de afvalstoffen
plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige
gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids-
of stankhinder en zonder schade aan natuur- en landschapsschoon te veroorzaken. Ofschoon deze bepaling niets zegt over de
concrete inhoud van de maatregelen die moeten worden genomen, is zij niettemin voor de lidstaten verbindend wat het te bereiken
doel betreft, zij het dat de lidstaten een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van zulke maatregelen
(arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, C-365/97, Jurispr. blz. I-7773, punten 66 en 67).
Bij de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid kunnen de lidstaten bij de vaststelling van hun normen voor de nuttige
toepassing van afvalstoffen aanleiding zien om nationale maatregelen vast te stellen die op het punt van de eisen met betrekking
tot de door de richtlijn vastgestelde doelstellingen van de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu van lidstaat
tot lidstaat sterk uiteen kunnen lopen. De door de verwijzende rechter gestelde vragen doen zich juist in een dergelijke situatie
voor; dit geldt in het bijzonder voor de vraag of, wanneer de door de lidstaat van verzending voor het bereiken van deze doelstellingen
vastgestelde normen strenger zijn dan de normen die gelden in de lidstaat van bestemming, de bevoegde autoriteit van verzending
op grond van de verordening tegen de voorgenomen overbrenging bezwaar kan maken met een beroep op dat hogere beschermingsniveau,
dat door zijn nationale normen wordt gewaarborgd. Aangezien moet worden erkend dat de bevoegde autoriteiten van verzending
bezwaren kunnen maken tegen een overbrenging, en daarbij mogen letten op factoren die verband houden met de omstandigheden
waaronder de nuttige toepassing van de afvalstoffen in de lidstaat van bestemming plaatsvindt, impliceert artikel 7, lid 4,
sub a, eerste streepje, van de verordening dat deze autoriteiten bij de beoordeling van de risico’s die deze nuttige toepassing
met zich brengen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu, rekening kunnen houden met alle in dit verband relevante
criteria, waaronder de criteria die in de lidstaat van verzending gelden, zelfs indien deze strenger zijn dan die welke in
de lidstaat van bestemming worden gehanteerd, voorzover zij deze risico’s beogen te voorkomen. De bevoegde autoriteiten van
verzending kunnen echter niet aan de normen van hun staat gebonden zijn, indien deze niet beter in staat zijn om deze risico’s
te voorkomen dan de normen van de lidstaat van bestemming.
Een dergelijke uitlegging van de verordening is geboden aangezien deze is vastgesteld in het kader van het door de Gemeenschap
nagestreefde milieubeleid, dat volgens artikel 2 EG onder meer een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit
van het milieu tot doel heeft. Een dergelijke doelstelling zou in gevaar komen als een bevoegde autoriteit van verzending
zich niet zou kunnen beroepen op zijn normen die aan een hoog niveau van bescherming van het milieu beantwoorden, en zich
bijgevolg niet zou kunnen verzetten tegen een overbrenging van afvalstoffen, waarvan de nuttige toepassing in de lidstaat
van bestemming zou plaatsvinden onder omstandigheden waardoor schade zou kunnen worden toegebracht aan de menselijke gezondheid
of het milieu.
Een dergelijk bezwaar kan weliswaar, zoals in het hoofdgeding, in tegenspraak zijn met het standpunt van de bevoegde autoriteit
van bestemming, wanneer deze, van oordeel dat de nuttige toepassing aan eisen van de eigen nationale normen voldoet, geen
bezwaar maakt tegen de voorgenomen overbrenging van afvalstoffen. Een dergelijke situatie is evenwel inherent aan het door
de verordening zelf ingevoerde stelsel, waarin de verantwoordelijkheid om erop toe te zien dat de overbrengingen met inachtneming
van de bepalingen van de verordening plaatsvinden, aan alle bevoegde autoriteiten tezamen wordt toevertrouwd (arrest van 27
februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I‑1961, punt 44). Deze uiteenlopende beoordeling door de verschillende bevoegde
autoriteiten kan derhalve niet succesvol als in strijd met het in artikel 10 EG neergelegde loyaliteitsbeginsel worden aangevoerd
om een andere uitlegging van de verordening te verlangen.
Aangezien de gemeenschapswetgever evenwel heeft gewild dat de voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen met het oog op
verwerking vrij tussen de lidstaten moesten kunnen circuleren teneinde er te kunnen worden verwerkt (arrest van 25 juni 1998,
Dusseldorp e.a., C-203/96, Jurispr. blz. I‑4075, punt 33), kan de bevoegde autoriteit van verzending enkel rechtsgeldig bezwaar
tegen een overbrenging op grond van zijn nationale normen voor nuttige toepassing maken voorzover deze, met eerbiediging van
het evenredigheidsbeginsel, geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen, het voorkomen van gevaar voor de menselijke gezondheid
en het milieu, te verwezenlijken en niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om die doelstellingen te bereiken.
In dit verband moeten de risico’s niet worden beoordeeld op basis van algemene overwegingen, doch op basis van relevant wetenschappelijk
onderzoek (zie in die zin onder meer arrest van 14 juli 1994, Van der Veldt, C-17/93, Jurispr. blz. I‑3537, punt 17).
Het feit dat in een lidstaat minder strikte bepalingen gelden dan in een andere lidstaat, betekent op zich niet dat de in
laatstbedoelde lidstaat geldende bepalingen onevenredig en derhalve onverenigbaar met het gemeenschapsrecht zijn (zie in die
zin arrest van 11 juli 2002, Gräbner, C-294/00, Jurispr. blz. I‑6515, punt 46).
De enkele omstandigheid dat de ene lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat,
kan niet van invloed zijn op het oordeel over de noodzaak en de evenredigheid van de ter zake getroffen regelingen (arrest
van 21 oktober 1999, Zenatti, C-67/98, Jurispr. blz. I‑7289, punt 34, en arrest Gräbner, reeds aangehaald, punt 47).
Het staat aan de nationale rechter waarbij tegen het door de bevoegde autoriteit van verzending gemaakte bezwaar beroep is
ingesteld, te beoordelen of de nationale normen zijn toegepast op een wijze die strijdig is met het evenredigheidsbeginsel
(zie in die zin arrest van 12 oktober 2000, Snellers, C‑314/98, Jurispr. blz. I‑8633, punt 59).
Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van de verordening
aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van verzending, bij de beoordeling van de effecten van de voorgenomen
nuttige toepassing op de plaats van bestemming voor de gezondheid van de mens en het milieu, ook dan de criteria die ter voorkoming
van een dergelijk gevaar of dergelijke nadelige gevolgen in de lidstaat van verzending voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen
gelden, mag hanteren om zich tegen de overbrenging van afvalstoffen te verzetten, wanneer deze criteria strenger zijn dan
die welke in de lidstaat van bestemming gelden.
De vierde en de vijfde vraag
Met de vierde en de vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, vraagt de verwijzende rechter in wezen of de bevoegde
autoriteit van verzending op grond van artikel 7, lid 4, sub a, tweede streepje, van de verordening, volgens hetwelk gemotiveerde
bezwaren tegen een voorgenomen overbrenging kunnen worden gemaakt, indien deze niet in overeenstemming is met de nationale
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming,
bezwaar kan maken met als motief dat de voorgenomen nuttige toepassing in strijd is met de nationale bepalingen.
Zoals in punt 39 van dit arrest is gezegd, sluit de verordening, in haar geheel beschouwd, niet uit dat alle bevoegde autoriteiten
die met de controle op de overbrenging van afvalstoffen belast zijn, rekening mogen houden met factoren die niet alleen verband
houden met het vervoer van de afvalstoffen, maar ook met de omstandigheden waaronder de nuttige toepassing plaatsvindt. Het
onderzoek naar het geheel van de bepalingen van artikel 7, lid 4, van de verordening kan echter niet tot een dergelijke conclusie
leiden voor de toepassing van artikel 7, lid 4, sub a, tweede streepje, van de verordening zonder de samenhang van dit artikel
aan te tasten.
De bevoegde autoriteiten van doorvoer kunnen volgens artikel 7, lid 4, sub b, van de verordening namelijk gemotiveerde bezwaren
tegen de voorgenomen overbrenging maken op grond van het tweede, het derde en het vierde streepje van dit artikel, sub a,
maar niet op grond van het eerste en het vijfde streepje van deze bepaling, sub a.
Anders dan de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming, zijn de bevoegde autoriteiten van doorvoer niet op grond
van de verordening bevoegd om na te gaan of de afvalstoffen in overeenstemming met de richtlijn zullen worden verwerkt, dan
wel of de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt wel gerechtvaardigd is.
In deze context heeft de communautaire wetgever, door in artikel 7, lid 4, sub a, tweede streepje, van de verordening te bepalen
dat de bevoegde autoriteiten bezwaren kunnen maken tegen de voorgenomen overbrenging indien zij niet in overeenstemming is
met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, voor elke fase van de overbrenging de doeltreffendheid van
de voorschriften van elke betrokken lidstaat in stand willen laten wat de afvalstoffen betreft die zich op het grondgebied
van deze staat bevinden. De overbrenging waarop de genoemde bepalingen betrekking hebben, ziet derhalve enkel op de handelingen
betreffende deze overbrenging, zoals en zolang zij plaatsvinden op het respectieve grondgebied van elk van de betrokken bevoegde
autoriteiten. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van verzending niet met een beroep op deze bepaling bezwaar kunnen
maken tegen de nuttige toepassing in de lidstaat van bestemming.
Onder deze omstandigheden dient op de vierde en de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 7, lid 4, sub a, tweede streepje,
aldus moet worden uitgelegd dat een bevoegde autoriteit van verzending niet met een beroep op deze bepaling tegen een overbrenging
van afvalstoffen bezwaar kan maken met als motief dat de voorgenomen nuttige toepassing in strijd is met de nationale wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht
en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij beschikking
98/368/EG van de Commissie van 18 mei 1998 en beschikking 1999/816/EG van de Commissie van 24 november 1999, moet aldus worden
uitgelegd dat de bezwaren die de bevoegde autoriteiten van verzending en bestemming tegen een overbrenging van voor nuttige
toepassing bestemde afvalstoffen kunnen maken, gebaseerd kunnen zijn op overwegingen die niet enkel verband houden met het
vervoer zelf van de afvalstoffen over het onder elke bevoegde autoriteit ressorterende grondgebied, maar ook met de in verband
met deze overbrenging beoogde nuttige toepassing.
2)
Artikel 7, lid 4, sub a, eerste streepje, van de verordening moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van verzending,
bij de beoordeling van de effecten van de voorgenomen nuttige toepassing op de plaats van bestemming voor de gezondheid van
de mens en het milieu, ook dan de criteria die ter voorkoming van een dergelijk gevaar of dergelijke nadelige gevolgen in
de lidstaat van verzending voor de nuttige toepassing van de afvalstoffen gelden, mag hanteren om zich tegen de overbrenging
van afvalstoffen te verzetten, wanneer deze criteria strenger zijn dan die welke in de lidstaat van bestemming gelden.
3)
Artikel 7, lid 4, sub a, tweede streepje, moet aldus worden uitgelegd dat een bevoegde autoriteit van verzending niet met
een beroep op deze bepaling tegen een overbrenging van afvalstoffen bezwaar kan maken met als motief dat de voorgenomen nuttige
toepassing in strijd is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde,
openbare veiligheid of gezondheidsbescherming.
ondertekeningen
–
Procestaal: Duits.