CELEX: 62004CJ0338
Etableringsfrihet
Frihet att tillhandahålla tjänster
Tolkning av artiklarna 43 EG och 49 EG
Hasardspel
Upptagande av vadhållningsinsatser i samband med sportevenemang
Krav på koncession
Utestängning av aktörer vars verksamhet bedrivs i vissa kapitalassociationsformer
Krav på polistillstånd
Straffrättsliga påföljder

1       Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 43 EG och 49 EG.
2       Respektive begäran har framställts i brottmål mot Massimiliano Placanica, Christian Palazzese och Angelo Sorricchio avseende
deras underlåtenhet att iaktta den italienska lagstiftning som reglerar upptagande av vadhållningsinsatser. Dessa mål rör
huvudsakligen samma bestämmelser och faktiska omständigheter som de som gav upphov till domen av den 21 oktober 1999 i mål
C-67/98, Zenatti (REG 1999, s. I-7289), och domen av den 6 november 2003 i mål C-243/01, Gambelli m.fl. (REG 2003, s. I-13031).

Tillämpliga bestämmelser
3       Enligt den italienska lagstiftningen krävs koncession och polistillstånd för att delta i anordnandet av hasardspel, däribland
upptagande av vadhållningsinsatser. Överträdelser av denna lagstiftning är straffbelagda och kan leda till fängelse i högst
tre år.

Koncessioner
4       Beviljandet av koncessioner för organiserandet av vadhållning i samband med sportevenemang handhades fram till år 2002 av
den nationella italienska olympiska kommittén (Comitato olimpico nazionale italiano; nedan kallad CONI), och det nationella
förbundet för hästrasernas förbättring (Unione nazionale per l’incremento delle razze equine, nedan kallat UNIRE), som var
behöriga att anordna vadhållning i samband med sportevenemang som de antingen anordnade eller som ägde rum under deras kontroll.
Detta framgår av bestämmelserna i lagdekret nr 496 av den 14 april 1948 (GURI nr 118 av den 14 april 1948), av artikel 3.229
i lag nr 549 av den 28 december 1995 (GURI nr 302 av den 29 december 1995, ordinarie tillägg), och av artikel 3.78 i lag nr
662 av den 23 december 1996 (GURI nr 303 av den 28 december 1996, ordinarie tillägg).
5       Särskilda bestämmelser för beviljande av koncessioner fastställdes, beträffande CONI, i det italienska ekonomi- och finansministeriets
lagdekret nr 174 av den 2 juni 1998 (GURI nr 129 av den 5 juni 1998, nedan kallat lagdekret nr 174/98) och, beträffande UNIRE,
i republikens presidents lagdekret nr 169 av den 8 april 1998 (GURI nr 125 av den 1 juni 1998).
6       I lagdekret nr 174/98 föreskrevs, i fråga om de koncessioner som CONI beviljade, att de beviljades genom ett anbudsförfarande.
I samband härmed ålåg det CONI att särskilt sörja för insyn i koncessionshavarnas ägarförhållanden och en rimlig spridning
av ställena för upptagande och mottagande av vadhållningsinsatser i Italien.
7       För att säkerställa insyn i ägarförhållandena föreskrevs i artikel 2.6 i lagdekret nr 174/98 att om koncessionshavaren utgjordes
av en kapitalassociation, skulle aktier med rösträtt vara utfärdade till fysiska personer, handelsbolag eller kommanditbolag
och skulle inte kunna överlåtas genom enbart ett indossament.
8       Bestämmelserna avseende UNIRE:s beviljande av koncessioner var av liknande karaktär.
9       CONI:s och UNIRE:s befogenheter i fråga om vadhållning i samband med sportevenemang överfördes år 2002, efter en rad lagstiftningsåtgärder,
till den självständiga myndigheten för statsmonopolen, som sorterar under ekonomi- och finansministeriet.
10     Efter en ändring som i samband därmed infördes genom artikel 22.11 i lag nr 289 av den 27 december 2002 (GURI nr 305 av den
31 december 2002, ordinarie tillägg, nedan kallad budgetlagen för 2003), kunde alla kapitalassociationer, oberoende av i vilken
form de bedrevs , delta i anbudsförfaranden för beviljande av koncession.

Polistillstånd
11     Polistillstånd får endast beviljas den som innehar en koncession eller ett tillstånd från ett ministerium eller en annan inrättning
som enligt lagen förbehållits rätten att anordna eller bedriva vadhållning. Dessa villkor för att beviljas polistillstånd
följer av artikel 88 i kungligt lagdekret nr 773 av den 18 juni 1931 om godkännande av en konsoliderad version av lagarna
om allmän säkerhet (Regio Decreto nr 773, Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) av den 18 juni 1931 (GURI nr 146
av den 26 juni 1931), i dess lydelse enligt artikel 37.4 i lag nr 388 av den 23 december 2000 (GURI nr 302 av den 29 december
2000, ordinarie tillägg) (nedan kallat kungligt lagdekret).
12     Enligt artiklarna 11 och 14 i kungligt lagdekret, får polistillstånd inte beviljas den som har dömts till vissa straff eller
för vissa brott, bland annat brott mot allmän moral och goda seder och mot lagstiftningen om hasardspel.
13     När ett tillstånd väl har beviljats är innehavaren enligt artikel 16 i kungligt lagdekret skyldig att när som helst ge polisen
tillträde till de lokaler där den verksamhet som tillståndet avser bedrivs.

Straffrättsliga påföljder
14     I artikel 4 i lag nr 401 av den 13 december 1989 om ingripande på området för dold spel- och vadhållningsverksamhet till skydd
för sunda sporttävlingar (GURI nr 294 av den 18 december 1989), i dess lydelse enligt artikel 37.5 i lag nr 388, (nedan kallad
lag nr 401/89), föreskrivs följande straffrättsliga påföljder för olovligt anordnande av spel eller vadhållning:
”1.      Den som olovligen anordnar lotterier, vadhållning eller tipsspel som enligt lag är förbehållet staten eller sådana inrättningar
som har koncession, döms till fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Till samma straff döms den som anordnar vadhållning
eller tipstävlingar i samband med sportevenemang som organiseras av [CONI], av inrättningar som står under CONI:s kontroll,
eller av [UNIRE]. Den som olovligen anordnar offentlig vadhållning som gäller andra tävlingar där människor eller djur deltar
eller skicklighetsspel, döms till fängelse i lägst tre månader och högst ett år samt till böter på minst en miljon lire…
2.      Den som gör reklam för tävlingar, spel eller vadhållning som anordnas på sätt som anges i punkt 1 utan att medverka till något
av de brott som anges där döms till fängelse i högst tre månader och böter på mellan 100 000 och en miljon lire.
3.      Den som deltar i tävlingar, spel eller vadhållning som anordnas på sätt som anges i punkt 1 utan att medverka till något av
de brott som anges där döms till fängelse i högst tre månader eller böter på mellan 100 000 och en miljon lire.
…
4a.       De påföljder som föreskrivs i denna artikel skall tillämpas på var och en som i Italien utan koncession, tillstånd eller licens
enligt artikel 88 i [kungligt lagdekret] bedriver verksamhet som avser någon form av mottagande eller upptagande av vadhållningsinsatser,
eller som underlättar sådan verksamhet, vare sig vaden ingås i Italien eller utomlands och även om det sker per telefon eller
genom dataöverföring.
…”

Rättspraxis från Corte suprema di cassazione
15     Corte suprema di cassazione (Italien) prövade i sin dom nr 111/04 av den 26 april 2004 (nedan kallad domen i målet Gesualdi)
huruvida den italienska lagstiftningen i fråga om hasardspel var förenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG. Denna domstol kom
efter sin bedömning fram till slutsatsen att nämnda lagstiftning inte strider mot artiklarna 43 EG och 49 EG.
16     I domen i målet Gesualdi konstaterade Corte suprema di cassazione dels att den italienska lagstiftaren sedan många år tillbaka
för en expansiv politik på området för hasardspel med det uppenbara målet att öka skatteintäkterna, dels att den italienska
lagstiftningen inte kan motiveras av skäl som rör konsumentskydd, begränsning av konsumenternas spelbenägenhet eller begränsning
av spelutbudet. Corte suprema di cassazione anser i stället att det verkliga syftet med den italienska lagstiftningen är att
styra hasardspelsverksamheten så att den sker i kretsar som är möjliga att kontrollera, för att förhindra att sådan verksamhet
bedrivs i brottsliga syften. Enligt den italienska lagstiftningen är de personer som bedriver vadhållning och tipsspel och
de ställen där denna verksamhet bedrivs av detta skäl underkastade kontroll och tillsyn. Corte suprema di cassazione anser
att dessa syften kan motivera inskränkningar i etableringsfriheten och i friheten att tillhandahålla tjänster.
17     Corte suprema di cassazione prövade i domen i målet Gesualdi även de villkor som syftar till att säkerställa insyn i koncessionshavarnas
ägarförhållanden, vilka bland annat medför att bolag vars enskilda aktieägare inte när som helst kan identifieras utestängs
från anbudsförfaranden avseende koncessionerna. Den slog därvid fast att den italienska lagstiftningen inte innebär att utländska
bolag diskrimineras, vare sig direkt eller indirekt, eftersom den medför att inte endast utländska kapitalassociationer vars
enskilda aktieägare inte exakt kan identifieras utestängs, utan även italienska kapitalassociationer, om de enskilda aktieägarna
inte kan identifieras exakt.

Målen vid de nationella domstolarna och tolkningsfrågorna

Beviljande av koncessioner
18     Det framgår av handlingarna i målen att CONI, i överensstämmelse med bestämmelserna i den italienska lagstiftningen, inledde
ett anbudsförfarande den 11 december 1998 för beviljande av 1 000 koncessioner för att bedriva vadhållning i samband med sportevenemang.
Detta antal bedömdes efter en särskild värdering vara tillräckligt för Italien. Parallellt med nämnda anbudsförfarande anordnade
ekonomi- och finansministeriet, efter jordbruks- och skogsbruksministeriets godkännande, ett anbudsförfarande som omfattade
671 nya koncessioner för vadhållning i samband med hästtävlingar. De 329 befintliga koncessionerna förnyades automatiskt.
19     Tillämpningen av de bestämmelser om insyn i ägarförhållandena som gällde vid tiden för nämnda anbudsförfaranden ledde bland
annat till att aktörer i form av bolag vars aktier var noterade på reglerade marknader utestängdes från dessa anbudsförfaranden.
Detta berodde på att det inte var möjligt att när som helst och exakt identifiera de enskilda aktieägarna i dessa bolag. Efter
dessa två anbudsförfaranden beviljades år 1999 koncessioner som var giltiga i sex år och kunde förnyas för ytterligare en
sexårsperiod.

Bolaget Stanley International Betting Ltd
20     Stanley International Betting Ltd (nedan kallat Stanley) är ett engelskt bolag som ingår i koncernen Stanley Leisure plc,
som också är ett engelskt bolag och noterat på Londonbörsen (Förenade kungariket). Dessa två bolag har sitt säte i Liverpool
(Förenade kungariket). Koncernen är verksam på området för hasardspel och utgör den fjärde störste bookmakern och den största
innehavaren av kasinon i Förenade kungariket.
21     Stanley är en av distributionskanalerna för koncernen Stanley Leisure plc utanför Förenade kungariket. Stanley har i vederbörlig
ordning getts rätt att verka som bookmaker i denna medlemsstat enligt en licens utfärdad av Liverpool stad. Bolaget är underkastat
kontroll med avseende på allmän ordning och säkerhet som utförs av brittiska myndigheter, samt intern kontroll av att dess
verksamhet bedrivs på ett riktigt sätt. Bolaget är vidare underkastat kontroll som utförs av såväl en privat revisionsbyrå
som av skattemyndigheten och tullmyndigheten i Förenade kungariket.
22     Med anledning av att Stanley ville förvärva koncessioner för mottagande av vadhållningsinsatser på minst 100 olika ställen
i Italien, informerade sig bolaget om möjligheterna att delta i anbudsförfaranden. Bolaget insåg emellertid att det inte kunde
uppfylla det villkor som avsåg insyn i ägarförhållandena på grund av att det ingick i en koncern noterad på reglerade marknader.
Stanley deltog därför inte i anbudsförfarandet och innehar inte någon koncession för att bedriva vadhållning.

Dataöverföringscentralerna
23     Stanley är verksamt i Italien genom förmedling av mer än 200 agenturer som vanligen benämns ”dataöverföringscentraler”. De
sistnämnda tillhandahåller sina tjänster i lokaler som är öppna för allmänheten och erbjuder spelarna en möjlighet att koppla
upp sig mot Stanleys server i Förenade kungariket. Spelarna kan på så sätt genom elektronisk dataöverföring spela på olika
sportevenemang som har valts i Stanleys spelprogram, som också innehåller oddsen, och motta bekräftelse på att vadet har godtagits,
betala insatserna och, i förekommande fall, uppbära sina vinster.
24     Dessa dataöverföringscentraler drivs av självständiga aktörer som står i avtalsförhållande till Stanley. Massimiliano Placanica,
Christian Palazzese och Angelo Sorricchio (de tilltalade i brottmålen vid de nationella domstolarna) driver vardera en dataöverföringscentral
som är knuten till Stanley.
25     Det framgår av handlingarna från Tribunale di Teramo att Christian Palazzese och Angelo Sorrichio innan de började sin verksamhet
hade vänt sig till polismyndigheten i Atri och ansökt om polistillstånd i enlighet med artikel 88 i kungligt lagdekret. Dessa
ansökningar förblev obesvarade.

Begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Larino
(mål C-338/04)
26     Åklagarmyndigheten ansåg att Massimiliano Placanica hade gjort sig skyldig till brott enligt artikel 4a i lag nr 401/89, genom
att i sin egenskap av ansvarig för en dataöverföringscentral för Stanley ha bedrivit verksamhet avseende upptagande av vadhållningsinsatser
utan att ha erforderligt polistillstånd. Åklagarmyndigheten väckte därför åtal mot honom vid Tribunale di Larino.
27     Denna domstol är osäker på om den slutsats som Corte suprema di cassazione kom fram till i sin dom i målet Gesualdi är riktig
i fråga om huruvida artikel 4a i lag nr 401/89 är förenlig med gemenskapsrätten. Tribunale di Larino vill ha klarhet i om
de skäl hänförliga till allmän ordning som Corte suprema di cassazione åberopade innebär att de aktuella inskränkningarna
kan anses motiverade.
28     Tribunale di Larino har mot denna bakgrund beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Är artikel 4.4a i lag nr 401/89 förenlig med principerna i artikel 43 [EG] och följande artiklar och artikel 49 [EG] i fråga
om etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster över gränserna, även med beaktande av de motstridigheter som
följer av en jämförelse mellan EG-domstolens avgöranden … (särskilt [i den ovannämnda] domen i målet Gambelli m.fl.) och domen
från Suprema Corte di Cassazione, Sezioni Unite [, i målet Gesualdi]? Tribunale di Larino vill särskilt ha klarhet i om de
påföljdsbestämmelser som är aktuella i åtalet mot [Massimiliano] Placanica är tillämpliga i Italien.”

Besluten att begära förhandsavgörande från Tribunale di Teramo (målen C‑359/04 och C-360/04)
29     Polismyndigheten i Atri ansåg att Christian Palazzese och Angelo Sorricchio hade bedrivit verksamhet som syftade till att
underlätta upptagande av vadhållningsinsatser utan koncession eller polistillstånd. Den beslutade därför att spärra av deras
lokaler och ta deras utrustning i beslag för att säkerställa utredningen av brotten enligt artikel 4.4a i lag nr 401/89. Åklagarmyndigheten
godkände beslutet att vidta dessa åtgärder, varefter både Christian Palazzese och Angelo Sorricchio överklagade nämnda beslut
till Tribunale di Teramo.
30     Tribunale di Teramo anser att de inskränkningar för kapitalassociationer noterade på reglerade marknader som år 1999 hindrade
dem från att delta i det senaste anbudsförfarandet för beviljande av koncessioner för att bedriva vadhållningsverksamhet inte
är förenliga med gemenskapens rättsprinciper, eftersom dessa inskränkningar innebär att icke italienska aktörer diskrimineras.
Till följd härav anser nämnda domstol i likhet med Tribunale di Larino att det är oklart om domen i målet Gesualdi är riktig.
31     Tribunale di Teramo har mot denna bakgrund beslutat att vilandeförklara målen och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Le Tribunale [di Teramo] vill särskilt ha klarhet i om [artiklarna 43 första stycket EG och 49 första stycket EG] kan tolkas
så, att det är tillåtet för medlemsstaterna att göra tillfälliga undantag (under en period på 6–12 år) från bestämmelserna
om etableringsfrihet och friheten att tillhandahålla tjänster inom Europeiska unionen och att lagstifta enligt följande, utan
att det strider mot ovannämnda gemenskapsrättsliga principer:
–       bevilja vissa aktörer koncessioner som gäller under 6–12 år för att bedriva verksamhet som tillhandahållande av vissa tjänster,
på grundval av en reglering som innebär att vissa (icke italienska) konkurrenter utestängs från anbudsförfarandet,
–       ändra nämnda reglering sedan det visat sig att den inte är förenlig med de principer som anges i artiklarna 43 [EG] och 49
… EG, så att även de aktörer som tidigare inte hade rätt att delta i anbudsförfarandena i fortsättningen har rätt att delta,
–       inte återkalla de koncessioner som beviljats på grundval av den tidigare regleringen som, såsom angetts, var oförenlig med
principerna om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster, och inte heller anordna ett nytt anbudsförfarande i enlighet
med den nya regleringen som är förenlig med nämnda principer,
–       fortsätta att åtala den som samarbetar med aktörer som [, även om de] har tillstånd att utöva sådan verksamhet i sin ursprungsmedlemsstat,
utestängs från anbudsförfarandet på grund av de inskränkningar som föreskrevs i den tidigare regleringen, som sedermera upphävts.”
32     Målen C-359/04 och C-360/04 har, genom ett första beslut av domstolens ordförande av den 14 oktober 2004, förenats vad gäller
det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen. Målet C-338/04 har, genom ett andra beslut av domstolens ordförande
av den 27 januari 2006, förenats med målen C-359/04 och C-360/04 vad gäller det muntliga förfarandet och domen.

Huruvida frågorna kan tas upp till sakprövning
33     Samtliga de regeringar som har yttrat sig i mål C-338/04, med undantag för den belgiska regeringen, har ifrågasatt huruvida
den fråga som ställts kan tas upp till sakprövning. När det gäller målen C-359/04 och C-360/04 har den italienska och den
spanska regeringen ifrågasatt huruvida den fråga som ställts kan tas upp till sakprövning. Den portugisiska och den finländska
regeringen har i mål C-338/04 gjort gällande att begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Larino inte innehåller tillräckliga
uppgifter för att ett svar skall kunna lämnas, medan den italienska, den tyska, den spanska och den franska regeringen anser
att den fråga som ställts avser tolkningen av nationell rätt och inte av gemenskapsrätten, vilket innebär en uppmaning till
domstolen att pröva om de nationella bestämmelserna är förenliga med gemenskapsrätten. Den italienska och den spanska regeringen
har gjort samma reservation vad avser frågan huruvida den fråga som ställts i målen C-359/04 och C-360/04 kan tas upp till
sakprövning.
34     Domstolen erinrar om att de uppgifter som skall lämnas till domstolen i en begäran om förhandsavgörande inte bara har till
syfte att göra det möjligt för domstolen att lämna användbara svar utan också att ge såväl medlemsstaternas regeringar som
andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga. Av fast rättspraxis följer
att det för detta krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs,
eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor. Den nationella domstolen
skall vidare i begäran om förhandsavgörande ange de närmare skälen till att den anser det vara oklart hur gemenskapsrätten
skall tolkas och till att den anser det nödvändigt att ställa frågor till domstolen. I samband härmed är det nödvändigt att
den nationella domstolen ger en viss förklaring till att den begär tolkning av just dessa regler i gemenskapsrätten och till
vilket samband den anser att det finns mellan dessa bestämmelser och de nationella bestämmelser som är tillämpliga i målen
vid de nationella domstolarna (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 1993 i de förenade målen
C-320/90–C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., REG 1993, s. I-393, punkt 6, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-1, av den 6
december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-10423, punkterna 45-47,
och av den 19 september 2006 i mål C-506/04, Wilson, REG 2006, s. I-0000, punkterna 38 och 39).
35     Begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Larino (mål C-338/04) uppfyller dessa krav. Eftersom de aktuella nationella
bestämmelserna och de argument som har åberopats av parterna i huvudsak är desamma som i domen i det ovannämnda målet Gambelli
m.fl., var det tillräckligt att hänvisa till denna dom för att göra det möjligt för såväl domstolen som medlemsstaternas regeringar
och andra berörda parter att fastställa saken i målet vid den nationella domstolen.
36     När det gäller ansvarsfördelningen inom ramen för det system för rättsligt samarbete som fastställs i artikel 234 EG, är det
riktigt att tolkningen av nationella bestämmelser ankommer på de nationella domstolarna, och inte på EG-domstolen, och att
domstolen inte har behörighet att i ett förfarande i enlighet med nämnda artikel uttala sig om nationella bestämmelsers förenlighet
med gemenskapsrätten. Däremot är domstolen behörig att tillhandahålla alla sådana uppgifter om gemenskapsrättens tolkning
som gör det möjligt för den nationella domstolen att pröva förenligheten av den nationella rättens normer med gemenskapslagstiftningen
(se bland annat dom av den 30 november 1995 i mål C‑55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165, punkt 19, samt domen i det ovannämnda
målet Wilson, punkterna 34 och 35).
37     Generaladvokaten har i detta hänseende i punkt 70 i sitt förslag till avgörande med rätta angett att enligt ordalydelsen av
den tolkningsfråga som Tribunale di Larino (mål C-338/04) ställt, uppmanas domstolen att uttala sig om huruvida en nationell
bestämmelse är förenlig med gemenskapsrätten. Även om domstolen inte kan besvara denna fråga enligt dess ordalydelse, finns
det inget som hindrar domstolen från att lämna ett användbart svar till den nationella domstolen, genom att lämna sådana uppgifter
om gemenskapsrättens tolkning som gör det möjligt för den nationella domstolen att själv avgöra den nationella rättens förenlighet
med gemenskapsrätten.
38     Tribunale di Teramo har i sin fråga (målen C-359/04 och C-360/04) exakt fastställt verkningarna av en rad nationella lagstiftningsåtgärder
och begärt domstolens tolkning av huruvida dessa verkningar är förenliga med EG-fördraget. Genom denna fråga uppmanas följaktligen
inte domstolen att uttala sig om vare sig den nationella rättens tolkning eller dess förenlighet med gemenskapsrätten.
39     De frågor som ställts kan således tas upp till sakprövning.

Prövning av tolkningsfrågorna
40     Det framgår av de handlingar som har överlämnats till domstolen att en aktör som önskar bedriva verksamhet i Italien på området
för hasardspel skall följa en nationell lagstiftning som har följande särdrag:
–       Det föreligger ett krav på koncession.
–       En metod för beviljande av nämnda koncessioner som innebär att detta sker efter ett anbudsförfarande, som tidigare utestängde
vissa typer av aktörer och särskilt de bolag vars enskilda aktieägare inte när som helst kunde identifieras.
–       Det föreligger ett krav på polistillstånd.
–       Det föreskrivs straffrättsliga påföljder för brott mot den aktuella lagstiftningen.
41     De hänskjutande domstolarna har i huvudsak ställt sina frågor, som skall prövas tillsammans, för att få klarhet i om artiklarna
43 EG och 49 EG utgör hinder mot en sådan nationell lagstiftning avseende hasardspel som den som är aktuell i målen vid de
nationella domstolarna, i den mån den har sådana särdrag.
42     Domstolen har redan slagit fast att den lagstiftning som är aktuell i målen vid de nationella domstolarna, i vilken det föreskrivs
straffsanktionerade förbud mot att utan koncession eller polistillstånd som beviljats av staten utöva verksamhet på området
för hasardspel, utgör en inskränkning i etableringsfriheten och i friheten att tillhandahålla tjänster (domen i det ovannämnda
målet Gambelli m.fl., punkt 59 och domslutet).
43     De inskränkningar som föreskrivs för sådana förmedlare som de tilltalade i de nu aktuella nationella målen utgör hinder för
etableringsfriheten för bolag som, i likhet med Stanley, är etablerade i en annan medlemsstat, och bedriver verksamhet avseende
upptagande av vadhållningsinsatser i andra medlemsstater genom förmedling av en organisation av agenturer i form av sådana
dataöverföringscentraler som de tilltalade i nämnda mål var ansvariga för (se domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl.,
punkt 46).
44     Förbudet för förmedlare såsom de tilltalade i de nu aktuella nationella målen att underlätta tillhandahållandet av vadhållningstjänster
i samband med sportevenemang som organiseras av ett tjänsteföretag, såsom Stanley, vilket är etablerat i en annan medlemsstat
än den där dessa förmedlare utövar sin verksamhet, utgör en inskränkning i tjänsteföretagets rätt att fritt tillhandahålla
tjänster. Detta gäller även om förmedlarna är etablerade i samma medlemsstat som mottagarna av dessa tjänster (domen i det
ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 58).
45     Under dessa omständigheter skall det undersökas huruvida de i de nationella målen aktuella inskränkningarna kan godtas på
grund av att de omfattas av de undantag som uttryckligen anges i artiklarna 45 EG och 46 EG, eller, om de i enlighet med domstolens
rättspraxis kan anses motiverade på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset (domen i den ovannämnda målet Gambelli
m.fl., punkt 60).
46     Domstolen har i sin rättpraxis godtagit ett antal tvingande hänsyn av allmänintresse, såsom att skydda konsumenterna, att
förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter samt att förhindra att ordningen i samhället
störs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler, REG 1994, s. I-1039, punkterna
57–60, svensk specialutgåva, volym 15, s. 119, av den 21 september 1999 i mål C-124/97, Läärä m.fl., REG 1999, s. I-6067,
punkterna 32 och 33, samt domarna i de ovannämnda målen Zenatti, punkterna 30 och 31, och Gambelli m.fl., punkt 67).
47     I detta sammanhang kan de moraliska, religiösa eller kulturella särdrag samt de moraliskt och ekonomiskt skadliga följder
för den enskilde och samhället som omgärdar spel och vadhållning vara omständigheter som motiverar att de nationella myndigheterna
ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna
och ordningen i samhället (domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 63).
48     Även om medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt
fastställa den eftersträvade skyddsnivån, skall de inskränkningar som föreskrivs likaväl uppfylla de krav på proportionalitet
som följer av domstolens rättspraxis.
49     Följaktligen skall det för varje inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen undersökas särskilt om den är
ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som den aktuella medlemsstaten har åberopat, och om den inte går
utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter skall dessa inskränkningar tillämpas
på ett icke-diskriminerande sätt (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Gebhard, punkt 37, och Gambelli
m.fl., punkterna 64 och 65, samt dom av den 13 november 2003 i mål C-42/02, Lindman, REG 2003, s. I-13519, punkt 25).

Kravet på koncession
50     För att kunna bedriva verksamhet på området för hasardspel i Italien måste en aktör erhålla en koncession. Enligt det använda
koncessionssystemet är antalet aktörer begränsat. I fråga om mottagande av vadhållningsinsatser är antalet koncessioner för
att bedriva annan sportvadhållning än i samband med hästtävlingar begränsat till 1 000. Samma antal koncessioner beviljas
för vadhållning i samband med hästtävlingar.
51     Domstolen framhåller inledningsvis att det förhållandet att antalet koncessioner för vadhållning på dessa två områden, såsom
det framgår av handlingarna i målen, på grundval av en särskild värdering bedömdes som ”tillräckligt” för Italien, inte i
sig kan motivera de hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster som följer av denna begränsning.
52     I fråga om de mål som kan motivera dessa hinder skall det i det nu aktuella sammanhanget göras en åtskillnad mellan å ena
sidan målet att minska spelmöjligheterna och å andra sidan, i den utsträckning som hasardspel är tillåtna, målet att bekämpa
kriminalitet genom att underkasta de aktörer som är verksamma inom detta område kontroll och genom att styra in hasardspelsverksamheten
i kontrollerade banor.
53     När det gäller den första typen av mål framgår det av domstolens rättspraxis att även om begränsningar av antalet aktörer
i princip kan motiveras, skall dessa begränsningar i vilket fall som helst tjäna syftet att verkligen minska spelmöjligheterna
och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang,
domarna i de ovannämna målen Zenatti, punkterna 35 och 36, och Gambelli m.fl., punkterna 62 och 67).
54     Det framgår emellertid av rättspraxis från Corte suprema di cassazione att den italienska lagstiftaren för en expansiv politik
på området för hasardspel i syfte att öka skatteintäkterna och att den italienska lagstiftningen inte kan motiveras av skäl
som rör begränsning av konsumenternas spelbenägenhet eller begränsning av spelutbudet.
55     Det är nämligen den andra typen av mål, det vill säga målet att förhindra att hasardspelsverksamhet används i bedrägliga eller
brottsliga syften genom att styra in den i banor som är möjliga att kontrollera, som såväl Corte suprema di cassazione som
den italienska regeringen i sitt yttrande till domstolen har angett vara det verkliga syftet med den italienska lagstiftning
som är aktuell i målen vid de nationella domstolarna. Med detta perspektiv kan en kontrollerad expansiv politik på området
för hasardspel vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och
vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Som särskilt den belgiska och den franska regeringen har påpekat
kan detta mål endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden
verksamhet. Detta kan i sig innebära att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och
att använda ny distributionsteknik.
56     Den italienska regeringen har för övrigt åberopat faktiska omständigheter, som till exempel en utredning från italienska senatens
sjätte ständiga utskott (finans- och skatteutskottet) om spel- och vadhållningssektorn. I denna utredning blev slutsatsen
att förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet utgör ett betydande problem i Italien som en utvidgning av den tillåtna
och reglerade verksamheten skulle kunna avhjälpa. Enligt samma utredning härrör hälften av den samlade omsättningen av hasardspelsverksamheten
i Italien från den illegala verksamheten. I utredningen bedömdes vidare att det skulle vara möjligt att genom en utvidgning
av den enligt lag tillåtna spel- och vadhållningsverksamheten återta en del av omsättningen av den illegala verksamheten.
Det belopp som härigenom skulle kunna återtas är minst lika stort som det belopp som den enligt lag tillåtna verksamheten
omsätter.
57     Domstolen konstaterar att ett koncessionssystem under dessa omständigheter i själva verket kan utgöra en effektiv mekanism
som gör det möjligt att kontrollera de aktörer som är verksamma inom området för hasardspel för att förhindra att de använder
sin verksamhet i bedrägliga eller brottsliga syften. Den har däremot inte tillgång till tillräckliga uppgifter om de faktiska
omständigheterna för att bedöma begränsningen av det totala antalet koncessioner som sådan mot bakgrund av de krav som följer
av gemenskapsrätten.
58     Det ankommer på de nationella domstolarna att pröva huruvida den nationella lagstiftningen, i den mån som den begränsar antalet
aktörer på området för hasardspel, verkligen svarar mot det syfte som den italienska regeringen har åberopat, nämligen att
förhindra att verksamheten på detta område används i bedrägliga eller brottsliga syften. På samma sätt ankommer det på de
nationella domstolarna att pröva om dessa inskränkningar uppfyller de krav på proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis.

Anbudsförfarandena
59     Tribunale di Teramo (målen C-359/04 och C-360/04) har uttryckligen framhållit att de kapitalassociationer vars enskilda aktieägare
inte när som helst kan identifieras, och således samtliga bolag noterade på reglerade marknader, var utestängda från anbudsförfaranden
för beviljande av koncessioner. Europeiska gemenskapernas kommission har framhållit att denna inskränkning har till följd
att de viktigaste aktörerna inom gemenskapen på området för hasardspel, det vill säga kapitalassociationer vars aktier är
noterade på reglerade marknader, utestängs från anbudsförfarandena.
60     Domstolen framhåller inledningsvis att frågan om tillåtligheten av de krav som uppställts inom ramen för anbudsförfarandena
år 1999 långt ifrån har blivit ointressant genom de lagändringar som ägde rum år 2002. Därmed blev det tillåtet för alla kapitalassociationer,
utan någon som helst begränsning vad beträffar deras form, att delta i anbudsförfaranden för beviljande av koncessioner. Såsom
Tribunale di Teramo har framhållit var de koncessioner som beviljades år 1999 giltiga under en sexårsperiod och kunde förnyas
för ytterligare en sexårsperiod, och inget nytt anbudsförfarande var planerat under mellantiden. Med anledning härav riskerar
utestängningen från området för hasardspel av kapitalassociationer noterade på reglerade marknader och sådana mellanhänder
som de tilltalade, som agerade för dessa bolags räkning, att få följdverkningar ända fram till 2011.
61     Domstolen har redan slagit fast att en sådan lagstiftning om anbudsförfarande som den italienska vid första anblicken utgör
en inskränkning i etableringsfriheten, även om utestängningen från anbudsförfarandet utan åtskillnad drabbar alla börsnoterade
kapitalassociationer noterade på reglerade marknader som kan ha ett intresse av koncessionerna, oavsett om de är etablerade
i Italien eller i en annan medlemsstat, eftersom avsaknaden av utländska aktörer bland koncessionshavarna beror på att denna
lagstiftning i praktiken utesluter möjligheten för kapitalassociationer noterade på reglerade marknader i andra medlemsstater
att erhålla koncession (domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 48).
62     Oberoende av frågan huruvida utestängningen av kapitalassociationer noterade på reglerade marknader faktiskt drabbar aktörer
som är etablerade i Italien och dem som kommer från andra medlemsstater på samma sätt, går denna fullständiga utestängning
utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att förhindra att de aktörer som är verksamma inom området för hasardspel
blir inblandade i bedräglig eller brottslig verksamhet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 125 i sitt förslag till
avgörande finns det andra medel för att kontrollera sådana aktörers bokföring och verksamhet på området för hasardspel som
inte begränsar etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster i samma utsträckning, såsom att samla in information
om aktörernas företrädare och majoritetsägare. Detta påpekande styrks av att den italienska lagstiftaren trodde sig helt kunna
upphäva detta undantag genom budgetlagen för 2003 utan att ersätta det med andra inskränkande åtgärder.
63     Vad beträffar konsekvenserna av att ett antal aktörer på ett rättsstridigt sätt utestängdes från anbudsförfarandet för beviljande
av befintliga koncessioner, skall det i varje medlemsstats rättsordning anges vilka förfaranden för att väcka talan som är
avsedda att tillvarata rättigheter som för enskilda är en följd av gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa förfaranden får
emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen)
eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen)
(se dom av den 20 september 2001 i mål C-453/99, Courage och Crehan, REG 2001, s. I‑6297, punkt 29, och av den 19 september
2006 i de förenade målen C-392/04 och C-422/04, i-21 Germany och Arcor, REG 2006, s. I-0000, punkt 57). Såväl en återkallelse
och en omfördelning av de förutvarande koncessionerna som anordnandet av ett anbudsförfarande för beviljande av ett lämpligt
antal nya koncessioner kan vara lämpliga åtgärder i detta avseende. Det skall emellertid under alla omständigheter slås fast
att avsaknaden av ett förfarande för beviljande av koncessioner till de aktörer som på ett rättsstridigt sätt uteslöts från
möjligheten att beviljas en sådan koncession vid det senaste anbudsförfarandet innebär att sådana aktörer inte kan påföras
någon påföljd för att de inte innehaft någon koncession.
64     Artiklarna 43 EG och 49 EG skall således tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en sådan nationell lagstiftning som den
som är aktuell i målen vid de nationella domstolarna, vilken innebär att aktörer som bedriver sin verksamhet i form av kapitalassociationer
vars aktier är noterade på reglerade marknader utestängs och dessutom fortsätter att utestängas från området för hasardspel.

Kravet på polistillstånd
65     Kravet på att de aktörer som är verksamma inom området för hasardspel och deras lokaler skall vara underkastade en inledande
kontroll och en löpande tillsyn bidrar klart till målet att förhindra att dessa aktörer blir inblandade i bedräglig eller
brottslig verksamhet och framstår som en åtgärd som fullt ut står i proportion till detta mål.
66     Det framgår emellertid av handlingarna i målen att de tilltalade i målen vid de nationella domstolarna var beredda att ordna
polistillstånd och att underkasta sig en sådan kontroll och tillsyn. Eftersom polistillstånden endast beviljas den som innehar
en koncession skulle det ha varit omöjligt för nämnda tilltalade att erhålla ett sådant tillstånd. Det framgår i detta sammanhang
likaledes av handlingarna att Christian Palazzese och Angelo Sorrichio innan de började sin verksamhet hade ansökt om polistillstånd
enligt artikel 88 i kungligt lagdekret, men att deras ansökningar inte hade lett till något beslut.
67     Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 123 i sitt förslag till avgörande är förfarandet för beviljande av polistillstånd
under dessa omständigheter behäftade med samma brister, vilka angetts ovan, som beviljandet av koncessionerna. Avsaknaden
av polistillstånd kan därför inte under några omständigheter läggas personer såsom de tilltalade vid de nationella domstolarna
till last, eftersom de inte skulle ha kunnat erhålla ett sådant tillstånd. Beviljandet av ett sådant tillstånd förutsatte
nämligen beviljandet av en koncession, vilket dessa personer i strid med gemenskapsrätten nekades.

De straffrättsliga påföljderna
68     Även om straffrättslig lagstiftning i princip faller inom ramen för medlemsstaternas behörighet, sätter gemenskapsrätten gränser
för denna behörighet, vilket framgår av domstolens fasta rättspraxis. En sådan lagstiftning får således inte inskränka de
grundläggande friheter som garanteras av gemenskapsrätten (se dom av den 19 januari 1999 i mål C-348/96, Calfa, REG 1999,
s. I-11, punkt 17).
69     Det följer dessutom av domstolens rättspraxis att en medlemsstat inte får påföra en straffrättslig påföljd för att en administrativ
formalitet inte har uppfyllts, när den berörda medlemsstaten i strid med gemenskapsrätten har nekat eller omöjliggjort fullgörandet
av denna formalitet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1983 i mål 5/83, Rienks, REG 1983, s. 4233, punkterna
10 och 11).
70     Det framgår emellertid att personer såsom de tilltalade i målen vid de nationella domstolarna, i deras egenskap av ansvariga
för dataöverföringscentraler knutna till ett vadhållningsbolag som är noterat på reglerade marknader och etablerat i en annan
medlemsstat, inte på något sätt kunde erhålla de koncessioner och polistillstånd som krävs enligt den italienska lagstiftningen.
Detta på grund av att Republiken Italien i strid med gemenskapsrätten ställde krav på innehav av en koncession för beviljandet
av ett polistillstånd och att denna medlemsstat vid tiden för det senaste anbudsförfarandet i målen vid de nationella domstolarna
hade nekat att bevilja koncessionsansökningar från bolag noterade på reglerade marknader. Under dessa omständigheter kan Republiken
Italien inte påföra sådana personer som de tilltalade i de nu aktuella nationella målen straffrättsliga påföljder för att
de bedrivit organiserad verksamhet avseende upptagande av vadhållningsinsatser utan koncession eller polistillstånd.
71     Domstolen slår därför fast att artiklarna 43 EG och 49 EG skall tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning
som den som är aktuell i målen vid de nationella domstolarna, genom vilken sådana personer som de tilltalade i nämnda mål
påförs en straffrättslig påföljd för att de bedrivit en verksamhet avseende upptagande av vadhållningsinsatser utan sådan
koncession eller sådant polistillstånd som krävs enligt den nationella lagstiftningen, trots att dessa personer inte har kunnat
erhålla nämnda koncessioner eller tillstånd till följd av att denna medlemsstat, i strid med gemenskapsrätten, har nekat att
bevilja dem dessa.
72     Av det ovan anförda följer att de frågor som har ställts skall besvaras på följande sätt:
1)      En nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs ett förbud mot att utan koncession eller polistillstånd som beviljats av
den berörda medlemsstaten bedriva verksamhet avseende upptagande, mottagande, registrering och överföring av vadhållningsinsatser,
i synnerhet i samband med sportevenemang, utgör en inskränkning i etableringsfriheten och i friheten att tillhandahålla tjänster
som fastställs i artiklarna 43 EG respektive 49 EG.
2)      Det ankommer på de nationella domstolarna att pröva huruvida den nationella lagstiftningen, i den mån som den begränsar antalet
aktörer som är verksamma inom området för hasardspel, verkligen svarar mot målet att förhindra att verksamheten på detta område
används i bedrägliga eller brottsliga syften.
3)      Artiklarna 43 EG och 49 EG skall tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en sådan nationell lagstiftning som den som är
aktuell i målen vid de nationella domstolarna, vilken innebär att aktörer som bedriver sin verksamhet i form av kapitalassociationer
vars aktier är noterade på reglerade marknader utestängs och dessutom fortsätter att utestängas från området för hasardspel.
4)      Artiklarna 43 EG och 49 EG skall tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning som den som är aktuell
i målen vid de nationella domstolarna, genom vilken sådana personer som de tilltalade i nämnda mål påförs en straffrättslig
påföljd för att de bedrivit en verksamhet avseende upptagande av vadhållningsinsatser utan sådan koncession eller sådant polistillstånd
som krävs enligt den nationella lagstiftningen, trots att dessa personer inte har kunnat erhålla nämnda koncessioner eller
tillstånd till följd av att denna medlemsstat, i strid med gemenskapsrätten, har nekat att bevilja dem dessa.

Rättegångskostnader
73     Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
En nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs ett förbud mot att utan koncession eller polistillstånd som beviljats av
den berörda medlemsstaten bedriva verksamhet avseende upptagande, mottagande, registrering och överföring av vadhållningsinsatser,
i synnerhet i samband med sportevenemang, utgör en inskränkning i etableringsfriheten och i friheten att tillhandahålla tjänster
som fastställs i artiklarna 43 EG respektive 49 EG.
2)
Det ankommer på de nationella domstolarna att pröva huruvida den nationella lagstiftningen, i den mån som den begränsar antalet
aktörer som är verksamma inom området för hasardspel, verkligen svarar mot målet att förhindra att verksamheten på detta område
används i bedrägliga eller brottsliga syften.
3)
Artiklarna 43 EG och 49 EG skall tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en sådan nationell lagstiftning som den som är
aktuell i målen vid de nationella domstolarna, vilken innebär att aktörer som bedriver sin verksamhet i form av kapitalassociationer
vars aktier är noterade på reglerade marknader utestängs och dessutom fortsätter att utestängas från området för hasardspel.
4)
Artiklarna 43 EG och 49 EG skall tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning som den som är aktuell
i målen vid de nationella domstolarna, genom vilken sådana personer som de tilltalade i nämnda mål påförs en straffrättslig
påföljd för att de bedrivit en verksamhet avseende upptagande av vadhållningsinsatser utan sådan koncession eller sådant polistillstånd
som krävs enligt den nationella lagstiftningen, trots att dessa personer inte har kunnat erhålla nämnda koncessioner eller
tillstånd till följd av att denna medlemsstat, i strid med gemenskapsrätten, har nekat att bevilja dem dessa.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: italienska.