CELEX: 61994CJ0055
Direktiv 77/249/EØF
fri udveksling af tjenesteydelser
advokater
mulighed for at oprette kontor
EF-traktatens artikel 52 og 59

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 16. december 1993 indgaaet til Domstolen den 8. februar 1994 har Consiglio Nazionale Forense i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 77/249/EOEF af 22. marts 1977 om lettelser med henblik paa den faktiske gennemfoerelse af advokaters frie udveksling af tjenesteydelser (EFT L 78, s. 17).
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst i forbindelse med en disciplinaersag indledt af Consiglio dell' Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Advokatraadet, som advokater og rettergangsfuldmaegtige i Milano er tilsluttet, herefter "Advokatraadet i Milano") mod R. Gebhard, som foreholdes at have tilsidesat sine forpligtelser ifoelge lov nr. 31 af 9. februar 1982 om fri udveksling af tjenesteydelser for advokater med statsborgerskab i De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater (GURI af 12.2.1982, nr. 42), idet han i Italien udoever vedvarende erhvervsvirksomhed i det af ham oprettede kontor under brug af titlen "avvocato".
3 Der fremgaar af sagen og af de oplysninger, der er afgivet i besvarelse af en raekke skriftlige spoergsmaal fra Domstolen, at den tyske statsborger, R. Gebhard, med virkning fra den 3. august 1977 fik beskikkelse som "Rechtsanwalt" i Tyskland. Han driver virksomhed som advokat i Stuttgart, hvor han er "selvstaendig medarbejder" i et advokatkontorfaellesskab ("Buerogemeinschaft"), uden at han dog har eget kontor i Tyskland.
4 R. Gebhard har haft bopael i Italien siden marts 1978, hvor han lever med sin hustru, der er italiensk statsborger, og sine tre boern. Gebhard' s indtaegter beskattes fuldstaendigt i Italien, som er hans bopaelsland.
5 Gebhard har udoevet erhvervsvirksomhed i Italien siden den 1. marts 1978, foerst som medarbejder ("con un rapporto di libera collaborazione") i et advokatfirma i Milano og senere, fra den 1. januar 1980 og indtil begyndelsen af 1989, som partner ("associato") i samme firma. Der har ikke vaeret rejst indsigelser mod hans virksomhed i dette advokatfirma.
6 Den 30. juli 1989 oprettede Gebhard eget kontor i Milano, hvor han samarbejder med en raekke italienske "avvocati" og "procuratori". I besvarelse af et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Gebhard oplyst, at han fra tid til anden overlod dem enkelte retssager vedroerende italienske klienter i Italien.
7 Gebhard har forklaret, at han i Italien i det vaesentlige udoever en udenretlig virksomhed med raadgivning og repraesentation af tysksprogede personer (denne virksomhed udgoer 65% af hans omsaetning) samt virksomhed med repraesentation af italiensksprogede personer i Tyskland og OEstrig (denne virksomhed udgoer 30% af hans omsaetning). De resterende 5% bestaar i raadgivning af italienske kolleger, som skal raadgive klienter vedroerende problemer, der rejser spoergsmaal om tysk ret.
8 En raekke medlemmer af den italienske advokatstand, herunder de italienske "avvocati", som Gebhard havde samarbejdet med indtil 1989, klagede til Advokatraadet i Milano. De protesterede mod, at Gebhard i hovedet paa sin virksomheds brevpapir anvendte titlen "avvocato", at han var moedt direkte under titlen "avvocato" for Pretura og Tribunale di Milano, og at han havde udoevet erhvervsvirksomhed fra "Studio legale Gebhard".
9 Efter at Advokatraadet i Milano havde forbudt Gebhard at anvende titlen "avvocato", besluttede det den 19. september 1991 at indlede disciplinaersag mod Gebhard, idet han beskyldtes for at have tilsidesat sine forpligtelser ifoelge lov nr. 31 af 1982, fordi han i Italien udoever vedvarende erhvervsvirksomhed under brug af titlen "avvocato".
10 Den 14. oktober 1991 indgav Gebhard til Advokatraadet i Milano begaering om optagelse i advokatfortegnelsen. I begaeringen henviste han til Raadets direktiv 89/48/EOEF af 21. december 1988 om indfoerelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregaaende uddannelse af mindst tre aars varighed (EFT 1989 L 19, s. 16), og til, at han i Italien havde mere end ti aars erhvervspraksis. Det fremgaar ikke, at Advokatraadet formelt traf afgoerelse vedroerende denne begaering.
11 Den disciplinaersag, der var blevet indledt den 19. september 1991, afsluttedes med en afgoerelse af 30. november 1992, hvorved Advokatraadet i Milano paalagde Gebhard en sanktion bestaaende i fratagelse af retten til at udoeve erhvervsvirksomhed i seks maaneder ("sospensione dell' esercizio dell' attività professionale").
12 Gebhard paaklagede denne afgoerelse til Consiglio Nazionale Forense, idet han dog anfoerte, at han med klagen ogsaa anfaegtede det stiltiende afslag paa hans begaering om optagelse i fortegnelsen. I klagen gjorde han bl.a. gaeldende, at direktiv 77/249 giver ham ret til at udoeve sin erhvervsvirksomhed fra sit eget kontor i Milano.
13 Direktiv 77/249 finder anvendelse paa advokaters udoevelse af virksomhed i form af tjenesteydelser. Det bestemmes heri, at den advokat, der praesterer tjenesteydelser, skal goere brug af sin erhvervstitel udtrykt paa sproget eller et af sprogene i den medlemsstat, han kommer fra, med angivelse af den faglige organisation, han henhoerer under, eller den ret, ved hvilken han er moedeberettiget i henhold til lovgivningen i naevnte stat (artikel 3).
14 Direktivet indeholder en sondring mellem virksomhed i forbindelse med repraesentation og forsvar af en klient for retten eller over for offentlige myndigheder paa den ene side og udoevelsen af alle andre former for virksomhed paa den anden side.
15 Under udoevelsen af virksomhed i forbindelse med repraesentation og forsvar skal advokaten iagttage de faglige regler, der gaelder i vaertslandet, idet han dog fortsat er undergivet forpligtelser, der paahviler ham i den medlemsstat, han kommer fra (artikel 4, stk. 2). Ved udoevelsen af alle de andre former for virksomhed forbliver advokaten undergivet de betingelser og faglige regler, der gaelder i den medlemsstat, han kommer fra, idet han dog tillige er undergivet de regler, som uanset deres oprindelse gaelder for advokatstanden i vaertslandet, navnlig vedroerende uforenelighed mellem udoevelse af advokatgerning og andre former for virksomhed i denne stat, tavshedspligt, forholdet mellem kolleger, forbud mod, at samme advokat bistaar parter med modstridende interesser, samt vedroerende annoncering (artikel 4, stk. 4).
16 Artikel 4, stk. 1, i direktiv 77/249 bestemmer: "Virksomhed i forbindelse med repraesentation og forsvar af en klient for retten eller over for offentlige myndigheder udoeves i den medlemsstat, der er vaertsland, paa de betingelser, som gaelder for advokater, der er etableret i denne stat, bortset fra betingelser om bopael eller medlemskab af en faglig organisation i naevnte stat".
17 Direktiv 77/249 blev gennemfoert i Italien ved lov nr. 31 af 1982, hvis artikel 2 er affattet saaledes:
"(Statsborgere i medlemsstaterne, som i deres hjemstat har beskikkelse som advokat) har ret til for domstolene og i oevrigt at udoeve advokatvirksomhed (midlertidigt) (' con carattere di temporaneità' ) paa de vilkaar, der er fastsat i dette afsnit.
I forbindelse med den i foregaaende stykke naevnte erhvervsvirksomhed er det ikke tilladt paa republikkens omraade at oprette en praksis eller et principalt eller sekundaert kontor."
18 Paa den baggrund har Consiglio Nazionale Forense udsat sagen og forelagt Domstolen en anmodning om praejudiciel afgoerelse
"a) med hensyn til spoergsmaalet, om artikel 2 i lov nr. 31 af 9. februar 1982 om 'Fri udveksling af tjenesteydelser for advokater med statsborgerskab i De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater' ° til gennemfoerelse af EOEF' s direktiv af 22. marts 1977 ° hvorefter det ikke er tilladt 'paa republikkens omraade at oprette en praksis hverken principalt eller sekundaert' , er forenelig med den ved naevnte direktiv indfoerte ordning, idet der i direktivet ikke ses at vaere grundlag for, at adgangen til at oprette en praksis kan fortolkes som tegn paa, at vedkommende advokat har til hensigt at udoeve virksomhed, som ikke er midlertidig eller foreloebig, men derimod som tegn paa, at der sigtes paa varig udoevelse,
b) med hensyn til de kriterier, der skal foelges for at tilgodese den midlertidige karakter i relation til den kontinuerlige og laengerevarende karakter af de ydelser, der praesteres af advokater, som arbejder paa grundlag af ordningen ifoelge naevnte direktiv af 22. marts 1977."
19 Paa baggrund af det praejudicielle spoergsmaals formulering bemaerkes, at Domstolen efter fast retspraksis ikke kan traeffe afgoerelse om, hvorvidt en national foranstaltning er forenelig med faellesskabsretten. Domstolen kan dog forsyne den nationale ret med alle fortolkningsbidrag vedroerende faellesskabsretten, saaledes at retten selv kan vurdere spoergsmaalet om forenelighed i den sag, den skal paakende (jf. bl.a. dom af 11.8.1995, sag C-63/94, Belgapom, Sml. I, s. 2467, praemis 7).
20 Foerst bemaerkes, at retsstillingen for en faellesskabsstatsborger, som rejser til en anden medlemsstat i Faellesskabet for dér at udoeve erhvervsvirksomhed, enten henhoerer under traktatens kapitel om arbejdskraftens frie bevaegelighed, under kapitlet om etableringsretten eller under kapitlet om tjenesteydelser, som indbyrdes udelukker hinanden.
21 Da kapitlet om arbejdskraften ikke er relevant i denne sag, kan det straks udelukkes fra gennemgangen af de forelagte spoergsmaal, som i det vaesentlige vedroerer begreberne "etablering" og "praestering af tjenesteydelser".
22 Herefter bemaerkes, at bestemmelserne i kapitlet om tjenesteydelser er subsidiaere i forhold til bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten, for saa vidt som ordlyden af artikel 59, stk. 1 ° for det foerste ° forudsaetter, at tjenesteyderen og modtageren af ydelsen er "etableret" i to forskellige medlemsstater, og artikel 60, stk. 1 ° for det andet ° praeciserer, at bestemmelserne om tjenesteydelser alene finder anvendelse, saafremt bestemmelserne om etableringsretten ikke finder anvendelse. Det er foelgelig noedvendigt at undersoege anvendelsesomraadet for begrebet "etablering".
23 Den i traktatens artikel 52-58 foreskrevne etableringsret gaelder saavel juridiske personer, som omhandlet i artikel 58, som fysiske personer med statsborgerskab i en af Faellesskabets medlemsstater. Med forbehold af de fastsatte undtagelser og betingelser indebaerer etableringsretten dels adgang til enhver form for selvstaendig virksomhed og udoevelsen heraf paa en hvilken som helst anden medlemsstats omraade, dels oprettelse og drift af virksomheder, samt oprettelse af agenturer, filialer eller datterselskaber.
24 Heraf foelger, at en person kan vaere etableret ° i den forstand udtrykket er anvendt i traktaten ° i mere end én medlemsstat, hvilket isaer kan vaere tilfaeldet med selskaber, naar disse opretter agenturer, filialer eller datterselskaber (artikel 52), og ° som Domstolen har fastslaaet i forbindelse med udoevere af liberale erhverv ° ved oprettelse af mere end ét forretningssted (jf. dom af 12.7.1984, sag 107/83, Klopp, Sml. s. 2971, praemis 19).
25 Begrebet etablering i traktatens forstand er saaledes et meget vidt begreb, som for en faellesskabsstatsborger indebaerer, at han paa stabil og vedvarende maade kan deltage i det oekonomiske liv i en anden medlemsstat end sin egen og faa fordel heraf, hvorved der sker en begunstigelse af det oekonomiske og sociale samarbejde inden for omraadet selvstaendig erhvervsvirksomhed (jf. dom af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, praemis 21).
26 Derimod forudses det i bestemmelserne i traktatens kapitel om tjenesteydelser, navnlig artikel 60, stk. 3, for det tilfaelde, at tjenesteyderen flytter til en anden medlemsstat, at vedkommende dér udoever sin virksomhed midlertidigt.
27 Som generaladvokaten har anfoert, skal den midlertidige karakter af den paagaeldende virksomhed ikke kun bedoemmes paa grundlag af ydelsens varighed, men ogsaa paa grundlag af dens hyppighed, periodiske karakter eller kontinuitet. Ydelsens midlertidige karakter udelukker ikke, at tjenesteyderen ° i den forstand udtrykket er anvendt i traktaten ° i vaertsmedlemsstaten kan indrette visse faciliteter (herunder et kontor, en praksis eller et lokale), for saa vidt som disse faciliteter er noedvendige for at udfoere den paagaeldende tjenesteydelse.
28 Denne situation er imidlertid forskellig fra Gebhard' s situation, idet Gebhard med sin status som statsborger i en medlemsstat paa stabil og vedvarende maade udoever en erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat, hvorfra han fra et forretningssted bl.a. henvender sig til statsborgerne i denne stat. En statsborger som Gebhard er omfattet af kapitlet om etableringsretten og ikke af kapitlet om tjenesteydelser.
29 Advokatraadet i Milano har gjort gaeldende, at en person som Gebhard ikke i henhold til traktaten kan anses for at vaere "etableret" i en medlemsstat, konkret Italien, medmindre den paagaeldende er optaget i denne stats erhvervsfortegnelse eller i det mindste udoever sin virksomhed i samarbejde eller partnerskab med personer, som er optaget i fortegnelsen.
30 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
31 Bestemmelserne om etableringsretten angaar adgangen til at optage virksomhed og at udoeve den (jf. bl.a. den ovennaevnte Reyners-dom, praemis 46 og 47). Optagelsen i en fortegnelse henhoerer under betingelserne for adgang til at optage virksomhed og at udoeve den og kan derfor ikke betragtes som en uadskillelig del af etableringen.
32 Heraf foelger, at saavel muligheden for, at en statsborger i en medlemsstat kan udoeve sin etableringsret, som de naermere betingelser for udoevelsen heraf skal bedoemmes paa grundlag af den virksomhed, han har til hensigt at udoeve paa vaertsmedlemsstatens omraade.
33 Ifoelge artikel 52, stk. 2, udoeves etableringsfriheden paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.
34 I det tilfaelde, hvor den paagaeldende virksomhed ikke er reguleret i vaertsstaten, saaledes at en statsborger i denne stat ikke skal have en saerlig kvalifikation for at udoeve den, har statsborgere fra samtlige oevrige medlemsstater ret til at etablere sig paa foerstnaevnte stats omraade og dér udoeve samme virksomhed.
35 Adgangen til at optage selvstaendig erhvervsvirksomhed og udoeve den kan undergives et krav om overholdelse af visse ved lov og administrativt fastsatte regler, som er begrundet i samfundsmaessige hensyn, saasom regler om organisationstilknytning, kvalifikationer, faglig etik, kontrol og ansvar (jf. dom af 28.4.1977, sag 71/76, Thieffry, Sml. s. 765, praemis 12). Disse regler kan bl.a. bestemme, at udoevelsen af en saerlig virksomhed efter omstaendighederne er forbeholdt personer med eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, personer optaget i en erhvervsfortegnelse eller endelig personer undergivet en vis disciplin eller kontrol. Reglerne kan ogsaa indeholde betingelser vedroerende brug af erhvervstitler, saasom betegnelsen "avvocato".
36 Naar adgangen til at optage en bestemt virksomhed, eller udoevelsen af den, i vaertsmedlemsstaten er undergivet saadanne betingelser, skal statsborgere fra en anden medlemsstat, der oensker at udoeve den paagaeldende virksomhed, principielt opfylde dem. Derfor bestemmer artikel 57, at Raadet skal udstede direktiver som det ovennaevnte direktiv 89/48, og disse direktiver skal dels tage sigte paa gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, dels tage sigte paa samordning af medlemsstaternes bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed.
37 Det fremgaar imidlertid af Domstolens praksis, at nationale foranstaltninger, der kan haemme udoevelsen af de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder eller goere udoevelsen heraf mindre tiltraekkende, skal opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal vaere begrundet i tvingende samfundsmaessige hensyn, de skal vaere egnede til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, de forfoelger, og de maa ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet (jf. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, praemis 32).
38 Tilsvarende kan medlemsstaterne ikke ved anvendelsen af deres nationale bestemmelser se bort fra kundskaber og kvalifikationer, som den paagaeldende allerede har erhvervet i en anden medlemsstat (jf. dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Vlassopoulou, Sml. I, s. 2357, praemis 15). Foelgelig er de forpligtet til at laegge ligestillingen af eksamensbeviser til grund (jf. ovennaevnte dom i Thieffry-sagen, praemis 19 og 27) og eventuelt foretage en sammenligning mellem de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i deres nationale regler, og vedkommendes kundskaber og kvalifikationer (jf. ovennaevnte dom i Vlassopoulou-sagen, praemis 16).
39 Paa grundlag af det ovenfor anfoerte skal de af Consiglio Nazionale Forense forelagte spoergsmaal besvares saaledes:
° Den midlertidige karakter af den i EF-traktatens artikel 60, stk. 3, omhandlede tjenesteydelse skal bedoemmes paa grundlag af ydelsens varighed, hyppighed, periodiske karakter og dens kontinuitet.
° En tjenesteyder i den forstand, udtrykket er anvendt i traktaten, kan i vaertsmedlemsstaten indrette de faciliteter, som er noedvendige for at kunne udfoere sin ydelse.
° En statsborger i en medlemsstat, som paa stabil og vedvarende maade udoever en erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat, hvorfra han fra et forretningssted henvender sig til bl.a. statsborgerne i denne stat, er omfattet af bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten og ikke i kapitlet om tjenesteydelser.
° Saavel muligheden for, at en statsborger i en medlemsstat kan udoeve sin etableringsret, som de naermere betingelser for udoevelsen heraf skal bedoemmes paa grundlag af den virksomhed, han har til hensigt at udoeve paa vaertsmedlemsstatens omraade.
° I det tilfaelde, hvor en bestemt virksomhed ikke er reguleret i vaertsstaten, har statsborgere fra samtlige oevrige medlemsstater ret til at etablere sig paa foerstnaevnte stats omraade og dér udoeve samme virksomhed. Naar adgangen til at optage en bestemt virksomhed, eller udoevelsen af den, i vaertsmedlemsstaten er undergivet visse betingelser, skal statsborgere fra en anden medlemsstat, der oensker at udoeve den paagaeldende virksomhed, principielt opfylde dem.
° Nationale foranstaltninger, der kan haemme udoevelsen af de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder eller goere udoevelsen heraf mindre tiltraekkende, skal dog opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal vaere begrundet i tvingende samfundsmaessige hensyn, de skal vaere egnede til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, de forfoelger, og de maa ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet.
° Medlemsstaterne er ligeledes forpligtet til at laegge ligestillingen af eksamensbeviser til grund og eventuelt foretage en sammenligning mellem de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i deres nationale regler, og vedkommendes kundskaber og kvalifikationer.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, den graeske regering, den spanske regering, den franske regering og Det Forenede Kongerige, samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Consiglio Nazionale Forense ved kendelse af 16. december 1993, for ret:
1) Den midlertidige karakter af den i EF-traktatens artikel 60, stk. 3, omhandlede tjenesteydelse skal bedoemmes paa grundlag af ydelsens varighed, hyppighed, periodiske karakter og dens kontinuitet.
2) En tjenesteyder i den forstand, udtrykket er anvendt i traktaten, kan i vaertsmedlemsstaten indrette de faciliteter, som er noedvendige for at kunne udfoere sin ydelse.
3) En statsborger i en medlemsstat, som paa stabil og vedvarende maade udoever en erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat, hvorfra han fra et forretningssted henvender sig til bl.a. statsborgerne i denne stat, er omfattet af bestemmelserne i kapitlet om etableringsretten og ikke i kapitlet om tjenesteydelser.
4) Saavel muligheden for, at en statsborger i en medlemsstat kan udoeve sin etableringsret, som de naermere betingelser for udoevelsen heraf skal bedoemmes paa grundlag af den virksomhed, han har til hensigt at udoeve paa vaertsmedlemsstatens omraade.
5) I det tilfaelde, hvor en bestemt virksomhed ikke er reguleret i vaertsstaten, har statsborgere fra samtlige oevrige medlemsstater ret til at etablere sig paa foerstnaevnte stats omraade og dér udoeve samme virksomhed. Naar adgangen til at optage en bestemt virksomhed, eller udoevelsen af den, i vaertsmedlemsstaten er undergivet visse betingelser, skal statsborgere fra en anden medlemsstat, der oensker at udoeve den paagaeldende virksomhed, principielt opfylde dem.
6) Nationale foranstaltninger, der kan haemme udoevelsen af de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder eller goere udoevelsen heraf mindre tiltraekkende, skal opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal vaere begrundet i tvingende samfundsmaessige hensyn, de skal vaere egnede til at sikre virkeliggoerelsen af det formaal, de forfoelger, og de maa ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at opnaa formaalet.
7) Medlemsstaterne er forpligtet til at laegge ligestillingen af eksamensbeviser til grund og eventuelt foretage en sammenligning mellem de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i deres nationale regler, og vedkommendes kundskaber og kvalifikationer.