CELEX: 62008CJ0545
Manquement d’État
Communications électroniques
Directives 2002/21/CE et 2002/22/CE
Fournisseur de services d’accès à Internet à haut débit
Imposition sur les tarifs des services d’accès à Internet à haut débit de l’obligation d’obtention d’une autorisation et de fixation sur la base des coûts de la fourniture de ces services
Absence d’analyse du marché

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant réglementé la tarification
de détail pour la fourniture d’accès à Internet à haut débit sans avoir procédé à une analyse préalable du marché, la République
de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées des articles 16 et 17 de la directive
2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs
au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel») (JO L 108, p. 51), ainsi
que des articles 16 et 27 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre
réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (JO L 108, p. 33).

Le cadre juridique

La réglementation de l’Union
Aux termes de l’annexe I, première partie, de la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997,
relative à l’interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d’assurer un service universel et l’interopérabilité
par l’application des principes de fourniture d’un réseau ouvert (ONP)
(JO L 199, p. 32):
«On entend par ‘réseau téléphonique public fixe’ le réseau téléphonique public commuté qui assure le transfert, entre les
points de terminaison du réseau en position fixe, de la parole et des informations audio de largeur de bande de 3,1 kHz, pour
permettre entre autres:
–        la téléphonie vocale,
–        les communications par télécopie du groupe III, conformément aux recommandations UIT-T de la ‘série T’,
–        la transmission de données par la bande vocale grâce à l’utilisation de modems, à un débit d’au moins 2 400 bit/s, conformément
aux recommandations UIT-T de la ‘série V’.
L’accès au point de terminaison du réseau de l’utilisateur final s’effectue par un ou plusieurs numéros du plan national de
numérotation.
[…]
Par ‘service téléphonique public fixe’, on entend la fourniture à l’utilisateur final, en position fixe, d’un service permettant
l’émission et la réception d’appels nationaux et internationaux; il peut comprendre l’accès aux services d’urgence (112),
la fourniture de services par standardiste, les services d’information des annuaires, la fourniture de téléphones publics
payants, la fourniture de services dans des conditions particulières et/ou la fourniture de compléments de services spéciaux
pour les personnes handicapées ou ayant des besoins sociaux particuliers.
[…]»
Conformément à l’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 1998, concernant l’application
de la fourniture d’un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l’établissement d’un service universel des télécommunications
dans un environnement concurrentiel (JO L 101, p. 24), celle-ci a pour objet l’harmonisation des conditions assurant un accès
ouvert et efficace aux réseaux téléphoniques publics fixes et aux services téléphoniques publics fixes, ainsi que l’harmonisation
des conditions de leur utilisation dans un environnement de marchés ouverts et concurrentiels, conformément aux principes
de la fourniture d’un réseau ouvert.
Selon l’article 2, paragraphe 3, sous b), second alinéa, de cette directive:
«Les services téléphoniques publics fixes, comme indiqués à l’annexe I, première partie, de la directive 97/33 […], peuvent
englober – outre le service de téléphonie vocale – l’accès aux services d’urgence (le ‘112’), la fourniture de services par
standardiste, les services de renseignements et d’annuaires, la fourniture de téléphones publics payants, la fourniture de
services dans des conditions particulières et/ou la fourniture de compléments de services spéciaux pour les personnes handicapées
ou les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques, comme indiqué dans cette directive, mais n’englobent pas les services
à valeur ajoutée fournis sur le réseau téléphonique public.»
Sous l’intitulé «Principes de tarification», l’article 17 de la directive 98/10 prévoit:
«1.      Sans préjudice des dispositions particulières de l’article 3 concernant le caractère abordable des tarifs ou des dispositions
du paragraphe 6, les autorités réglementaires nationales [ci-après les ‘ARN’] veillent à ce que soit les organismes fournisseurs
de services de téléphonie vocale qui sont puissants sur le marché, soit ceux qui ont été désignés conformément à l’article
5 et qui sont puissants sur le marché se conforment aux dispositions du présent article.
2.      Les tarifs d’utilisation du réseau téléphonique public fixe et des services téléphoniques publics fixes respectent les principes
fondamentaux d’orientation en fonction des coûts énoncés à l’annexe II de la directive 90/387/CEE [du Conseil, du 28 juin
1990, relative à l’établissement du marché intérieur des services de télécommunications par la mise en œuvre de la fourniture
d’un réseau ouvert de télécommunications (JO L 192, p. 1)].
3.      Sans préjudice de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 97/33 [...], les tarifs d’accès au réseau téléphonique public
fixe et d’utilisation de celui-ci sont indépendants du type d’application que les utilisateurs mettent en œuvre, sauf dans
la mesure où ils requièrent des services ou des compléments de services différents.
[…]»
L’article 16 de la directive «cadre», qui concerne la procédure d’analyse des marchés, dispose:
«1.      Dès que possible après l’adoption de la recommandation ou de sa mise à jour éventuelle, les [ARN] effectuent une analyse des
marchés pertinents, en tenant le plus grand compte des lignes directrices. Les États membres veillent à ce que cette analyse
soit effectuée, le cas échéant, en coopération avec les autorités nationales chargées de la concurrence.
2.      Lorsque, conformément aux articles 16, 17, 18 ou 19 de la directive [‘service universel’] ou aux articles 7 ou 8 de la directive
2002/19/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques
et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive ‘accès’) (JO L 108, p. 7], l’[ARN] est tenue de se
prononcer sur l’imposition, le maintien, la modification, ou la suppression d’obligations à la charge des entreprises, elle
détermine, sur la base de son analyse de marché visée au paragraphe 1 du présent article, si un marché pertinent est effectivement
concurrentiel.
3.      Lorsqu’une [ARN] conclut que le marché est effectivement concurrentiel, elle n’impose ni ne maintient l’une quelconque des
obligations réglementaires spécifiques visées au paragraphe 2. Dans les cas où des obligations réglementaires sectorielles
s’appliquent déjà, elle supprime ces obligations pour les entreprises sur ce marché pertinent. Les parties concernées par
cette suppression d’obligations en sont averties dans un délai approprié.
4.      Lorsqu’une [ARN] détermine qu’un marché pertinent n’est pas effectivement concurrentiel, elle identifie les entreprises puissantes
sur ce marché conformément à l’article 14 et impose à ces entreprises les obligations réglementaires spécifiques appropriées
visées au paragraphe 2 du présent article ou maintient ou modifie ces obligations si elles sont déjà appliquées.
[…]
6.      Les mesures prises conformément aux paragraphes 3, 4 et 5 sont soumises aux procédures prévues aux articles 6 et 7.»
L’article 26 de la directive «cadre» a abrogé, notamment, les directives 90/387, 97/33 et 98/10.
L’article 27 de la directive «cadre» intitulé «Mesures transitoires», prévoit à son premier alinéa:
«Les États membres maintiennent toutes les obligations prévues par leur législation nationale visées à l’article 7 de la directive
[‘accès’] et à l’article 16 de la directive [‘service universel’] jusqu’au moment où une détermination est faite concernant
ces obligations par une [ARN] conformément à l’article 16 de la présente directive.»
L’article 16 de la directive «service universel» prévoit:
«1.      Les États membres maintiennent l’ensemble des obligations relatives:
a)      à la tarification de détail pour la fourniture d’un accès au réseau téléphonique public et l’utilisation de ce réseau, visée
à l’article 17 de la directive 98/10 […];
[…]
jusqu’à ce qu’un réexamen ait été effectué et qu’une décision ait été prise conformément au paragraphe 3 du présent article.
[…]
3.      Les États membres veillent à ce que, dès que possible après l’entrée en vigueur de la présente directive, et à intervalles
réguliers par la suite, les [ARN] procèdent à une analyse du marché, conformément à l’article 16 de la directive [‘cadre’]
pour décider s’il convient de maintenir, modifier ou supprimer les obligations relatives aux marchés de détail. Les mesures
prises sont soumises à la procédure décrite à l’article 7 de la directive [‘cadre’].»
Aux termes de l’article 17 de la directive «service universel»:
«1.      Les États membres veillent à ce que:
a)      lorsque, à la suite d’une analyse du marché effectuée conformément à l’article 16, paragraphe 3, une [ARN] constate qu’un
marché de détail donné, déterminé conformément à l’article 15 de la directive [‘cadre’], n’est pas en situation de concurrence
réelle, et
b)      que l’[ARN] conclut que les obligations imposées au titre de la directive [‘accès’] ou de l’article 19 de la présente directive
ne permettraient pas de réaliser les objectifs fixés à l’article 8 de la directive [‘cadre’],
les [ARN] imposent les obligations réglementaires adéquates aux entreprises déterminées comme étant puissantes sur ce marché,
conformément à l’article 14 de la directive [‘cadre’].
2.      Les obligations imposées au titre du paragraphe 1 sont fondées sur la nature du problème identifié et sont proportionnelles
et justifiées à la lumière des objectifs établis à l’article 8 de la directive [‘cadre’]. Les obligations imposées peuvent
inclure l’exigence que les entreprises visées ne pratiquent pas de prix excessifs, n’interdisent pas l’accès au marché ou
ne restreignent pas la concurrence en fixant des prix d’éviction, ni ne privilégient de manière abusive certains utilisateurs
finals ou groupent leurs services de façon déraisonnable. Les [ARN] peuvent appliquer à ces entreprises des mesures d’encadrement
des tarifs de détail, des mesures visant à maîtriser certains tarifs ou des mesures visant à moduler les tarifs en fonction
des coûts ou des prix sur des marchés comparables, afin de protéger les intérêts des utilisateurs finals tout en favorisant
une concurrence réelle.
[…]
5.      Sans préjudice de l’article 9, paragraphe 2, et de l’article 10, les [ARN] n’appliquent pas les mécanismes de contrôle relatif
au détail visés au paragraphe 1 du présent article, sur un marché géographique ou sur un marché d’utilisateurs lorsqu’il est
établi que la concurrence y est effective.»

La réglementation nationale
L’article 46 de la loi sur les télécommunications (ustawa – Prawo telekomunikacyjne), du 16 juillet 2004 (Dz. U n° 171, position
1800), dans sa version applicable à la présente affaire (ci-après la «loi sur les télécommunications»), dispose:
«1.      Si, à la suite de l’analyse effectuée conformément à l’article 23, le président de l’Urząd Komunikacji Electronicznej ([Office
des communications électroniques,] ci-après l’‘UKE’), constate ce qui suit:
1)      un marché de détail donné n’est pas effectivement concurrentiel;
2)      les obligations prévues aux articles 34 à 40, 42, 44 et 45 ne permettraient pas d’atteindre les objectifs fixés à l’article
189, paragraphe 2;
3)      l’observation des droits de l’abonné mentionnés à l’article 72, paragraphe 1, ne permettrait pas d’atteindre l’objectif visé
à l’article 1
er
, paragraphe 2, point 4, ni ne remplirait ceux visés à l’article 189, paragraphe 2,
–        il impose au moins l’une des obligations mentionnées au paragraphe 2 à l’entreprise de télécommunications puissante sur un
marché de détail donné.
2. Aux fins de la protection de l’utilisateur final, le président de l’UKE peut, par décision, imposer à l’entreprise de télécommunications
puissante sur le marché de la fourniture de détail les obligations ci‑après:
1)      ne pas établir une tarification excessive de ses services;
2)      ne pas limiter l’accès au marché pour les autres entreprises;
3)      ne pas restreindre la concurrence en tarifant le service à un prix inférieur au coût de la prestation;
4)      ne pas privilégier de façon abusive certains utilisateurs finals à l’exception de ceux prévus par la présente loi;
5)      ne pas contraindre l’utilisateur final à utiliser des services qui ne lui seraient pas indispensables.
3.      Dans la décision mentionnée au paragraphe 2, le président de l’UKE peut notamment:
1)      définir une tarification maximale des services, ou
2)      définir une fourchette des prix exigés pour les services sur la base des prix pratiqués sur des marchés comparables dans les
États membres, ou
3)      imposer l’obligation:
a)      de tenir une comptabilité réglementaire conforme aux instructions du président de l’UKE en la matière, ou
b)      d’effectuer un calcul des coûts des services conforme au descriptif établi par le président de l’UKE, ou
c)      d’établir les tarifs des services sur la base du coût de leur fourniture, ou
4)      imposer l’obligation de communiquer la grille tarifaire ou les conditions générales de vente en vue de leur approbation.
4.      Le président de l’UKE, dans la décision établissant les obligations mentionnées au paragraphe 3, point 3, b), définit les
méthodes de calcul des coûts des services fournis sur un marché de détail donné que les entreprises de télécommunications
devront appliquer, conformément aux dispositions du règlement mentionné à l’article 51.»
L’article 221 de la loi sur les télécommunications contient des dispositions transitoires:
«1.      Une entreprise de télécommunications qui, avant l’entrée en vigueur de la présente loi, était un opérateur puissant ou a fait
l’objet d’une décision la déterminant comme tel, est tenue, dès la prise d’effet de cette décision portant sur:
1)      l’offre de services téléphoniques fournis au niveau des réseaux publics de téléphonie fixe – de remplir les obligations mentionnées
[…]
l)      à l’article 46, paragraphe 3, points 3 et 4,
[…]
2.      Il revient au même d’imposer aux entreprises de télécommunications les obligations prévues au paragraphe 1 ou de les leur
imposer par une décision du président de l’URTiP [Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Office de réglementation des télécommunications
et de la poste)] selon la procédure prévue par la présente loi.
3.      La disposition prévue au paragraphe 1 s’applique jusqu’au jour de la prise d’effet des décisions appropriées mentionnées à
l’article 25 [soit les décisions prises à la suite de l’analyse de marché].»

La procédure précontentieuse
Par lettre du 29 juin 2007, la Commission a informé la République de Pologne de ses objections concernant l’application effective
des dispositions combinées des articles 16 et 17 de la directive «service universel» ainsi que 16 et 27 de la directive «cadre»,
dès lors que les tarifs des offres d’accès à Internet à haut débit commercialisées sur le marché de détail avaient été réglementés
sans qu’aucune analyse de ce marché n’ait été effectuée préalablement. Conformément à la procédure prévue à l’article 226
CE, la Commission a mis la République de Pologne en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Par lettre du 29 août 2007, la République de Pologne a répondu que les dispositions susmentionnées des directives «cadre»
et «service universel» avaient été correctement transposées dans cet État membre.
Par lettre du 1
er
février 2008, la Commission a adressé à la République de Pologne un avis motivé dans lequel elle lui faisait grief d’avoir
manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions combinées des articles 16 et 17 de la directive «service
universel» ainsi que 16 et 27 de la directive «cadre».
N’ayant pas été satisfaite de la réponse de la République de Pologne à l’avis motivé, la Commission a, le 4 décembre 2008,
introduit le présent recours.

Sur le recours

Sur la recevabilité
Argumentation des parties
La République de Pologne conclut à l’irrecevabilité du recours en ce que, premièrement, les moyens tirés de la violation du
droit de l’Union formulés par la Commission dans la lettre de mise en demeure, dans l’avis motivé ainsi que dans la requête
ne sont pas suffisamment précis et identiques à chaque étape de la procédure prévue à l’article 226 CE, ce qui a empêché cet
État membre de faire valoir efficacement ses droits de la défense.
La République de Pologne fait valoir qu’elle n’a pu déterminer si le manquement allégué par la Commission consiste en une
transposition incorrecte des directives «cadre» et «service universel», ou en une certaine pratique administrative du président
de l’UKE sur la base des mesures de transposition de ces directives dans l’ordre juridique polonais. La Commission citerait
une série de décisions du président de l’UKE imposant des amendes à Telekomunikacja Polska SA (ci-après «TP») sans toutefois
analyser leur contenu, ce qui aurait empêché la République de Pologne d’aborder précisément les moyens concernant ces décisions.
Par conséquent, la République de Pologne relève qu’elle ne pouvait déterminer si la Commission lui faisait grief d’imposer
l’obligation de soumettre, pour approbation, les tarifs de détail afférents au service d’accès à Internet à haut débit, ou
l’obligation de faire dépendre le prix de détail de ce service des coûts de fourniture d’un tel service, ou bien d’imposer
ces obligations avant de procéder à des analyses de marché, ou encore d’imposer des sanctions pécuniaires pour manquement
auxdites obligations.
Deuxièmement, la République de Pologne souligne que, si les griefs invoqués à son encontre sont fondés sur une pratique administrative
du président de l’UKE non conforme aux directives «cadre» et «service universel», le présent recours a été introduit en l’absence
d’une telle pratique administrative, le processus juridictionnel national visant à constater la légalité des décisions du
président de l’UKE n’étant pas encore achevé. Par conséquent, la Commission n’aurait pas respecté la nature de la procédure
de l’article 226 CE, car elle vise dans cette procédure à décider elle-même de l’annulation d’actes réglementaires émis par
les autorités publiques polonaises, avant qu’il ne soit définitivement statué sur les procédures en cours devant les tribunaux
nationaux sur cette question.
La Commission réplique, tout d’abord, que l’argument concernant l’insuffisance de clarté et d’identité du grief qu’elle reproche
à la République de Pologne dans les différentes phases de la procédure est dénué de fondement. En effet, il ressortirait de
la teneur des lettres échangées entre les parties au cours de la procédure précontentieuse que le grief de la Commission,
qui porte sur la réglementation, sans analyse du marché, de la tarification de détail pour la fourniture des services d’accès
à Internet à haut débit, aurait été formulé clairement et n’aurait pas changé en cours de procédure. Par ailleurs, ni dans
la réponse à la mise en demeure ni dans la réponse à l’avis motivé, la République de Pologne n’aurait soulevé la question
de la clarté du grief.
En tout état de cause, la République de Pologne citerait le grief de la Commission tel qu’il a été formulé dans la conclusion
de l’avis motivé et dans les conclusions de la requête. Cet État membre ne saurait dès lors faire état d’une violation de
ses droits de la défense.
Ensuite, la Commission rappelle qu’elle n’a pas à démontrer l’existence d’un intérêt spécifique à agir dans le cadre de l’exercice
des compétences qu’elle tient de l’article 226 CE. Eu égard à son pouvoir d’appréciation et tenant compte de tous les éléments
de l’espèce, tels que l’importance de la violation, l’incertitude juridique constatée en Pologne sur un marché se distinguant
par une évolution rapide des technologies et par ses besoins en investissements, l’absence de demande de décision préjudicielle
au cours des procédures bien que les juridictions nationales eussent connaissance de l’ouverture de la procédure prévue à
l’article 226 CE et donc de l’existence de certaines divergences entre le président de l’UKE et la Commission sur l’interprétation
du droit de l’Union, la Commission conclut au bien‑fondé de l’ouverture de la procédure prévue à cet article.
Enfin, la Commission relève que, conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive «cadre», dans l’attente de l’issue
du recours, la décision de l’ARN est maintenue, sauf si l’organisme de recours en décide autrement. À cet égard, la défenderesse
ne prétendrait pas que la décision du président de l’UKE imposant les obligations en cause ait fait l’objet d’un sursis à
exécution.
Appréciation de la Cour
Il y a lieu de rappeler qu’il résulte de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour et de la
jurisprudence relative à cette disposition que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige ainsi
que l’exposé sommaire des moyens et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la défenderesse
de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit
sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la requête et
que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue
ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir, notamment, arrêts du 12 février 2009, Commission/Pologne, C‑475/07,
point 43, et du 16 juillet 2009, Commission/Pologne, C‑165/08, non encore publié au Recueil, point 42).
La Cour a également jugé que, dans le cadre d’un recours formé en application de l’article 226 CE, celui-ci doit présenter
les griefs de façon cohérente et précise, afin de permettre à l’État membre et à la Cour d’appréhender exactement la portée
de la violation du droit de l’Union reprochée, condition nécessaire pour que ledit État puisse faire valoir utilement ses
moyens de défense et pour que la Cour puisse vérifier l’existence du manquement allégué (voir, notamment, arrêt du 16 juillet
2009, Commission/Pologne, précité, point 43).
En l’espèce, tant durant la phase précontentieuse que dans sa requête, la Commission a reproché à la République de Pologne
le fait que, en réglementant la tarification de détail pour la fourniture d’accès à Internet à haut débit sans avoir procédé
à une analyse préalable du marché, cet État membre avait manqué aux obligations résultant des articles 16 et 17 de la directive
«service universel» ainsi que 16 et 27 de la directive «cadre».
La Commission a, par ailleurs, clairement exposé les raisons pour lesquelles elle considère que cet État membre méconnaît
lesdites dispositions.
Ainsi, la Commission a suffisamment précisé et a maintenu les griefs qu’elle reprochait à la République de Pologne tout au
long de la procédure en manquement. Dès lors, cet État membre ne saurait alléguer le manque de clarté ni celui d’identité
des griefs invoqués à son encontre, celui-ci ayant pu faire valoir utilement ses moyens de défense.
Concernant l’éventuel non-respect de la nature de la procédure prévue à l’article 226 CE, il convient de rappeler qu’il appartient
à la Commission seule de décider de l’opportunité d’engager une procédure en constatation de manquement aux obligations d’un
État membre (voir, en ce sens, arrêts du 10 avril 2003, Commission/Allemagne, C‑20/01 et C‑28/01, Rec. p. I‑3609, points 29
et 30, ainsi que du 2 juin 2005, Commission/Grèce, C‑394/02, Rec. p. I‑4713, point 16).
En outre, s’agissant de l’argument de la République de Pologne selon lequel le recours de la Commission a été introduit en
l’absence d’une pratique administrative nationale, il suffit de relever que le fait que, au niveau national, TP ait la possibilité
d’attaquer en justice les décisions du président de l’UKE lui imposant l’obligation d’obtenir une autorisation pour les tarifs
des services d’accès à Internet à haut débit et de fixer ces tarifs sur la base des coûts de la fourniture de ces services
n’enlève rien à l’existence même de ces décisions.
Il ressort des considérations qui précèdent que le présent recours doit être déclaré recevable.

Sur le fond
Argumentation des parties
À l’appui de son recours, la Commission allègue que la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en
vertu des dispositions combinées des articles 16 et 17 de la directive «service universel» ainsi que des articles 16 et 27
de la directive «cadre». Elle fait valoir, d’une part, que les obligations imposées à TP par le président de l’UKE depuis
le mois de mai 2006, relatives à l’approbation des tarifs de détail pour les services d’accès à Internet à haut débit ainsi
que leur fixation sur la base des coûts de la fourniture de ces services, constituent de nouvelles obligations qui, en vertu
du cadre réglementaire commun sur les communications électroniques, ne peuvent être imposées qu’à l’issue d’une analyse de
marché en bonne et due forme et, d’autre part, que les obligations réglementaires concernant les offres de détail d’accès
à Internet à haut débit ne peuvent être considérées comme des mesures transitoires, au sens de l’article 27 de la directive
«cadre».
À cet égard, la Commission considère que le fait d’obliger TP, deux ans après l’entrée en vigueur du cadre réglementaire commun
sur les communications électroniques en Pologne, à communiquer sa tarification de détail pour les services d’accès à Internet
à haut débit en vue de les faire approuver par l’ARN et à établir ses tarifs sur la base des coûts de la fourniture de ces
services, revient à imposer une nouvelle obligation à cette entreprise et non à maintenir les obligations existantes.
Selon la Commission, jusqu’au mois de mai 2006, l’ARN n’avait pas exigé ce type d’obligations de TP. Nonobstant le fait que
la République de Pologne suggère que TP était déjà soumise à une obligation réglementaire sur les offres d’accès à Internet
à haut débit avant l’adhésion de cet État membre à l’Union européenne, celui-ci ne mentionnerait aucune décision de l’ARN
et se limiterait à assurer que, selon la législation nationale en vigueur, la possibilité d’une telle réglementation existait.
En outre, selon la Commission, les obligations réglementaires concernant les services de détail d’accès à Internet à haut
débit ne peuvent être considérées comme des mesures transitoires, au sens de l’article 27 de la directive «cadre», étant donné
que l’article 17 de la directive 98/10 porte exclusivement sur les tarifs d’utilisation du réseau téléphonique public fixe
ainsi que des services téléphoniques publics fixes. À cet égard, la République de Pologne reconnaîtrait que lesdits services
d’accès à Internet à haut débit n’entreraient pas dans la définition du service téléphonique public fixe, au sens de la directive
98/10.
La Commission considère que le fait que les tarifs des services de téléphonie à bas débit et d’accès à Internet à haut débit
puissent comporter une composante commune, telle que, notamment, l’entretien de la ligne, ne permet à l’ARN d’imposer, sans
analyse préalable du marché, ni l’obligation de présenter, en vue de leur approbation, l’ensemble des tarifs des services
de détail d’accès à Internet à haut débit, ni celle de fixer ces tarifs sur la base des coûts de la fourniture de ces services.
La République de Pologne conteste le manquement qui lui est reproché.
Cet État membre fait valoir que, si la violation du droit de l’Union qui lui est reprochée devait consister en une transposition
incorrecte des directives «cadre» et «service universel», ce grief ne serait pas fondé car, selon lui, les dispositions de
ces directives ont été entièrement et correctement transposées dans l’ordre juridique polonais.
La République de Pologne relève que, s’il y a lieu d’interpréter les griefs imprécis de la Commission en ce sens qu’ils visent
une violation du droit de l’Union résultant d’une pratique administrative du président de l’UKE non conforme aux dispositions
des directives «cadre» et «service universel», ce grief est également non fondé.
La République de Pologne soutient que l’obligation de faire approuver les tarifs et les conditions générales de prestation
de services, conformément à l’article 46, paragraphe 3, point 4, de la loi sur les télécommunications, ou de définir ces tarifs
en fonction des coûts de prestation de ces services, au sens de l’article 46, paragraphe 3, point 3, sous c), de cette même
loi, s’appliquait à TP avant même l’adhésion de cet État membre à l’Union.
La République de Pologne considère que l’article 17 de la directive 98/10 autorisait la réglementation des services de détail
d’accès au réseau téléphonique public fixe, réseau qui permet de fournir à la fois un service de téléphonie à bande étroite
et l’accès à Internet à haut débit. En effet, le service d’accès au réseau téléphonique public fixe se décomposerait en deux
services, à savoir celui relatif au raccordement et celui tenant à l’entretien d’une ligne utilisable pour la fourniture de
services de télécommunication. Ainsi, cet État membre relève que, étant donné que le service de connexion téléphonique et
le service de transmission des données par Internet sont fournis sur la base du même service d’accès au réseau téléphonique
fixe, les coûts d’entretien de la ligne pour les besoins des deux services sont les mêmes.
Or, malgré le grief de la Commission, il ne serait pas possible de dissocier le contrôle des services d’entretien de la ligne
selon que ces services sont assurés en tant que services téléphoniques à bas débit ou en tant que services d’accès à Internet
à haut débit. À cet égard, TP n’aurait pas fait figurer dans tous ses tarifs les frais d’entretien de la ligne en tant que
frais distincts pour l’utilisation des services d’accès à Internet à haut débit. Par conséquent, selon la République de Pologne,
les frais correspondant à l’entretien de la ligne devaient être contrôlés par le président de l’UKE, conformément à l’article
27 de la directive «cadre» et à l’article 16, paragraphe 1, sous a), de la directive «service universel».
Dans ce contexte, cet État membre relève que les mesures adoptées par le président de l’UKE avaient pour but non pas de réglementer
les tarifs des prestations de service d’accès à Internet à haut débit, mais d’exercer un contrôle efficace sur les tarifs
de détail applicables à l’entretien de la ligne, qui permet la fourniture à la fois de services de téléphonie à bas débit
et de services d’accès à Internet à haut débit.
La République de Pologne conclut que les dispositions de la directive 98/10 permettaient aux États membres d’étendre l’application
des mesures réglementaires prévues par cette directive à d’autres services ne relevant pas directement de celle-ci et de les
maintenir après l’entrée en vigueur des directives «cadre» et «service universel» jusqu’à ce qu’une analyse appropriée du
marché soit réalisée.
Appréciation de la Cour
Afin d’examiner le bien‑fondé du manquement allégué, il y a lieu de vérifier si les obligations imposées par le président
de l’UKE à TP sur les services de détail d’accès à Internet à haut débit entrent dans le champ d’application des mesures transitoires
prévues à l’article 27, premier alinéa, de la directive «cadre» et peuvent ainsi bénéficier du régime transitoire prévu à
cette disposition.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, conformément à l’article 16 de la directive «cadre» ainsi qu’aux articles
16 et 17 de la directive «service universel», les ARN ne peuvent imposer des obligations réglementaires ex ante aux entreprises
déterminées comme étant puissantes sur un marché pertinent donné qu’après avoir effectué une analyse dudit marché.
L’approche de ce nouveau cadre réglementaire se distingue de celle ayant présidé au cadre réglementaire antérieurement en
vigueur. En effet, dans l’ancien cadre réglementaire, les obligations imposées à une entreprise puissante sur un marché déterminé
étaient définies par le cadre réglementaire lui-même et non par les ARN sur la base d’une analyse du marché (voir, en ce sens,
arrêt du 22 novembre 2007, Deutsche Telekom, C‑262/06, Rec. p. I‑10057, point 28).
Même si l’article 26 de la directive «cadre» abroge les différents actes constitutifs du cadre réglementaire antérieur, et
notamment la directive 98/10, la directive «cadre», en vue d’éviter une lacune juridique, maintient provisoirement les obligations
imposées en vertu du cadre réglementaire antérieur, telles que mises en œuvre dans les différents États membres. Ainsi, l’article
27, premier alinéa, de la directive «cadre» dispose que les États membres maintiennent toutes les obligations prévues par
leur législation nationale visées, notamment, à l’article 16 de la directive «service universel», qui renvoie à la directive
98/10, jusqu’au moment où une détermination est faite concernant ces obligations par une ARN, conformément à l’article 16
de la directive «cadre».
L’article 27 de la directive «cadre» dérogeant au principe général, prévu par cette directive, de l’abrogation de la directive
98/10, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, une telle disposition doit faire l’objet d’une interprétation
stricte (voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2004, Kapper, C‑476/01, Rec. p. I‑5205, point 72; du 26 octobre 2006, Commission/Espagne,
C‑36/05, Rec. p. I‑10313, point 31, et du 16 juillet 2009, Infopaq International, C‑5/08, non encore publié au Recueil, point
56).
Le cadre réglementaire commun sur les communications électroniques est entré en vigueur, s’agissant de la République de Pologne,
le 1
er
mai 2004, jour de l’adhésion de cet État membre à l’Union. Il est constant que la loi sur les télécommunications a transposé
ledit cadre réglementaire, et notamment les directives «cadre» et «service universel», en droit polonais.
C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner le bien‑fondé du manquement allégué.
S’agissant, premièrement, de l’argument de la Commission selon lequel les obligations imposées par le président de l’UKE à
TP sur les services de détail d’accès à Internet à haut débit seraient de nouvelles obligations du fait qu’elles ont été adoptées
deux ans après l’entrée en vigueur du cadre réglementaire commun sur les communications électroniques en Pologne, il convient
de constater que lesdites obligations ont été imposées sur la base de l’article 221, paragraphe 1,point 1, de la loi sur les
télécommunications.
À cet égard, la Commission affirme, dans sa requête, qu’une telle disposition semble transposer correctement l’article 27
de la directive «cadre». Ainsi, dans ce contexte, la République de Pologne pouvait maintenir les obligations tarifaires imposées
sur l’offre de services téléphoniques fournis par des réseaux publics de téléphonie fixe, auxquelles renvoie l’article 221,
paragraphe 1,point 1, de la loi sur les télécommunications, notamment les obligations prévues à l’article 46, paragraphes
3, sous c), et 4, de cette loi, jusqu’au jour de la prise d’effet des décisions adoptées à la suite de l’analyse de marché,
conformément à l’article 16 de la directive «cadre».
Toutefois, au cours de l’année 2006, le président de l’UKE a imposé à TP des obligations relatives à l’approbation des tarifs
de détail pour les services d’accès à Internet à haut débit et à la fixation de ces tarifs sur la base des coûts de la fourniture
de ces services, alors qu’aucune obligation similaire n’avait été imposée à TP au moment de l’entrée en vigueur des directives
«cadre» et «service universel» en Pologne.
La République de Pologne ne saurait prétendre que les obligations sur les services de détail d’accès à Internet à haut débit
ont été adoptées sur la base des dispositions nationales existant avant l’entrée en vigueur desdites directives et qui ont
été maintenues en vigueur par l’article 221, paragraphe 1, point 1, de la loi sur les télécommunications. En effet, cette
dernière disposition se rapporte uniquement aux «services téléphoniques».
Il s’ensuit donc que les obligations réglementaires imposées aux entreprises déterminées comme étant puissantes sur le marché
de la fourniture d’accès à Internet à haut débit, notamment TP, au cours de l’année 2006 auraient dû, en tant qu’obligations
nouvelles ne relevant pas du régime transitoire de l’article 27 de la directive «cadre», être précédées par une analyse de
marché telle que prévue à l’article 16 de la directive «cadre» et aux articles 16 et 17 de la directive «service universel».
Deuxièmement, à supposer que les obligations contestées par la Commission fussent déjà applicables au moment de l’entrée en
vigueur des directives «cadre» et «service universel» en Pologne, la Commission fait valoir que les obligations imposées par
le président de l’UKE sur les services de détail d’accès à Internet à haut débit de TP n’entrent, en tout état de cause, pas
dans le champ d’application de l’article 27 de la directive «cadre» étant donné que l’article 17, paragraphe 2, de la directive
98/10 ne vise que les tarifs d’utilisation du réseau téléphonique public fixe et des services téléphoniques publics fixes.
Il doit être rappelé que, conformément à l’article 27, premier alinéa, de la directive «cadre», les États membres maintiennent
toutes les obligations prévues par leur législation nationale visées, notamment, à l’article 16 de la directive «service universel»
jusqu’au moment où une détermination est faite concernant ces obligations par une ARN sur la base d’une analyse du marché.
Selon l’article 16, paragraphe 1, sous a), de la directive «service universel», les États membres maintiennent ainsi, à titre
de mesure transitoire, l’ensemble des obligations relatives à la tarification de détail fondées sur l’article 17 de la directive
98/10, qui, à son paragraphe 2, prévoit que «[l]es tarifs d’utilisation du réseau téléphonique public fixe et des services
téléphoniques publics fixes respectent les principes fondamentaux d’orientation en fonction des coûts».
Il y a lieu de relever ensuite que, conformément à l’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive 98/10, celle-ci a pour objet l’harmonisation des conditions assurant un accès ouvert et efficace
aux réseaux téléphoniques publics fixes et aux services téléphoniques publics fixes ainsi que l’harmonisation des conditions
d’utilisation dans un environnement de marchés ouverts et concurrentiels, conformément aux principes de la fourniture d’un
réseau ouvert.
Cette directive définit l’expression «réseau téléphonique public fixe» par renvoi à l’annexe I de la directive 97/33, selon
laquelle on entend par cette expression le réseau téléphonique public commuté qui assure le transfert, entre les points de
terminaison du réseau en position fixe, de la parole et des informations audio de largeur de bande de 3,1 kHz, pour permettre
entre autres la téléphonie vocale, les communications par télécopie, la transmission de données par la bande vocale grâce
à l’utilisation de modems, à un débit d’au moins 2 400 bit/s.
S’agissant de la notion de «services téléphoniques publics fixes», l’article 2, paragraphe 3, sous b), second alinéa, de la
directive 98/10 indique que de tels services peuvent englober, outre le service de téléphonie vocale, l’accès au service d’urgence,
à savoir le «112», la fourniture de services par standardiste, les services de renseignements et d’annuaires, la fourniture
de téléphones publics payants, la fourniture de services dans des conditions particulières et/ou la fourniture de compléments
de services spéciaux pour les personnes handicapées ou les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques.
Il ressort de ces dispositions que les services de détail d’accès à Internet à haut débit ne sont pas visés par l’article
17, paragraphe 2, de la directive 98/10. En effet, lesdits services ne sont pas des «services téléphoniques publics fixes»,
au sens de cette dernière disposition.
La République de Pologne reconnaît ce constat. Elle propose toutefois d’étendre l’interprétation de cette disposition à d’autres
services. Elle considère que, de manière indirecte, au moyen du contrôle des coûts d’entretien de la ligne, qui serait une
composante tant des coûts des services téléphoniques à bas débit que de ceux des services d’accès à Internet à haut débit,
l’article 17 de la directive 98/10 s’applique à ces derniers.
Une telle argumentation ne saurait être retenue. En effet, il convient de rappeler que l’exception prévue à l’article 27 de
la directive «cadre» est d’interprétation stricte. Il s’ensuit donc que des obligations réglementaires qui ne sont pas expressément
visées par les actes auxquels renvoie cet article ne peuvent être maintenues en tant que mesures transitoires au titre dudit
article.
Certes, la République de Pologne indique que les obligations imposées sur lesdits services visent à assurer le contrôle des
tarifs d’accès au réseau téléphonique public fixe au moyen duquel sont fournis tant les services téléphoniques publics fixes
à bas débit que les services de détail d’accès à Internet à haut débit. Cependant, il convient de relever que cet État membre
reconnaît, en substance, que les obligations tarifaires imposées par le président de l’UKE réglementent les services de détail
d’accès à Internet à haut débit. En effet, ledit État membre affirme que l’ARN a adopté, pour les services d’accès à Internet
à haut débit, des mesures réglementaires analogues à celles appliquées aux services téléphoniques.
Or, il y a lieu de relever que, s’agissant de la réglementation des marchés de télécommunications, dès l’entrée en vigueur
du cadre réglementaire commun sur les communications électroniques, les États membres sont tenus de veiller à ce que les ARN
suivent les procédures qui y sont visées, telles que la procédure d’analyse de marché prévue à l’article 16 de la directive
«cadre», à laquelle renvoient les articles 16 et 17 de la directive «service universel».
Toutefois, en l’espèce, le président de l’UKE a, au cours de l’année 2006, imposé des obligations réglementaires sur les tarifs
des services de détail d’accès à Internet à haut débit sans poursuivre les procédures visées par ledit cadre réglementaire
alors que celui-ci s’appliquait déjà depuis le 1
er
mai 2004 en Pologne.
Dans ce contexte, le fait que, eu égard au contrôle des coûts d’entretien de la ligne, l’ARN se soit vue dans l’obligation
de procéder à une telle réglementation ou, encore, ainsi que l’invoque la République de Pologne, que celle-ci soit la conséquence
des méthodes de publication de la grille tarifaire de TP, ne saurait suffire à considérer que les obligations réglementaires
citées au point précédent relèvent du champ d’application de l’article 27, premier alinéa, de la directive «cadre» et de l’article
16, paragraphe 1, sous a), de la directive «service universel».
En effet, le fait que l’article 17 de la directive 98/10, auquel renvoie l’article 16, paragraphe 1, sous a), de la directive
«service universel», prévoit, à son paragraphe 2, que les tarifs visés par ladite disposition doivent être orientés en fonction
des coûts n’implique pas pour autant que son champ d’application doit être étendu à tous les services partageant un même élément
de coût. Or, l’article 17 de la directive 98/10 ne contient aucune référence explicite à l’obligation de fixer sur la base
des coûts les tarifs d’accès à Internet à haut débit.
Par conséquent, il résulte des considérations qui précèdent que le recours de la Commission est fondé.
Il s’ensuit que, en ayant réglementé la tarification de détail pour la fourniture d’accès à Internet à haut débit sans avoir
procédé à une analyse préalable du marché, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des
dispositions combinées des articles 16 et 17 de la directive «service universel» ainsi que des articles 16 et 27 de la directive
«cadre».

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne et celle-ci ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)
En ayant réglementé la tarification de détail pour la fourniture d’accès à Internet à haut débit sans avoir procédé à une
analyse préalable du marché, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions
combinées des articles 16 et 17 de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant
le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive
«service universel»), ainsi que des articles 16 et 27 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7
mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive
«cadre»).
2)
La République de Pologne est condamnée aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le polonais.