CELEX: 61995TJ0230
Acção de indemnização
Responsabilidade extracontratual
Auxílios de Estado
Comunicação ao queixoso da decisão dirigida ao Estado-Membro em causa
Atraso
Prejuízo material e moral
Nexo de causalidade

Fundamentação jurídica do acórdão
Matéria de facto e tramitação processual
1 A demandante explora desde há vários anos, sob a designação comercial «Brittany Ferries», uma linha de transportes marítimos entre os portos de Plymouth, no Reino Unido, e Santander, em Espanha. Por carta de 21 de Setembro de 1992, apresentou uma queixa à Comissão em que denunciava os subsídios avultados que iriam ser concedidos pelo conselho distrital da Biscaia e pelo Governo basco à Ferries Golfo de Viscaya SA, uma sociedade de direito espanhol criada pela Vapores Surdíaz Bilbao, SA, sociedade de direito espanhol, e pela P & O European Ferries (Portsmouth) Ltd, sociedade britânica, destinada à exploração, a partir de Março de 1993, de uma linha de navegação regular entre os portos de Portsmouth e Bilbao.
2 A denunciante deu, assim, conhecimento à Comissão de diversos elementos de informação de que dispunha a respeito do acordo que iria ser assinado entre a Ferries Golfo de Viscaya e as autoridades regionais bascas, tendo em vista subsidiar, durante os três primeiros anos de exploração, o funcionamento da linha Bilbao-Portsmouth. Além disso, a denunciante solicitou formalmente à Comissão que instaurasse um processo para aplicação dos artigos 92._ e 93._ do Tratado CE.
3 Em 11 de Fevereiro de 1993, a demandante enviou à Comissão observações complementares a respeito dos auxílios concedidos à Ferries Golfo de Viscaya, nas quais insistia na urgente necessidade de instauração do processo de análise requerido na sua queixa, tendo em conta o início iminente de serviços de transporte na linha Bilbao-Portsmouth. A este respeito, a demandante esclarecia que, uma vez que a referida linha se achava em concorrência directa com a explorada pela demandante, a respectiva abertura, nas condições acordadas com as autoridades espanholas, era susceptível de prejudicar gravemente os seus interesses económicos.
4 Em 29 de Setembro de 1993, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado. Tendo em conta as informações que lhe foram comunicadas, a Comissão considerou que o auxílio financeiro concedido à Ferries Golfo de Viscaya constituía um auxílio de Estado na acepção do artigo 92._ do Tratado e não satisfazia as condições para poder ser declarado compatível com o mercado comum. Por carta de 13 de Outubro de 1993, a referida decisão foi notificada ao Governo espanhol, o qual foi convidado a confirmar que suspenderia todos os pagamentos nos termos do regime de auxílio em questão até à adopção da decisão final da Comissão, bem como a apresentar os seus comentários e a fornecer todos os dados necessários à apreciação do regime em questão.
5 A decisão de dar início a um processo relativo aos auxílios concedidos pela Espanha à Ferries Golfo de Viscaya foi objecto de uma comunicação da Comissão, dirigida aos restantes Estados-Membros e às partes interessadas, publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1994, C 70, p. 5), a fim de que os mesmos apresentassem as suas observações.
6 Dado que não obteve qualquer informação precisa sobre a evolução do processo, a demandante, em 28 de Fevereiro de 1995, convidou formalmente a Comissão, nos termos do artigo 175._, segundo parágrafo, do Tratado, a adoptar uma decisão final.
7 Por cartas de 12 e 16 de Junho de 1995, a demandante solicitou à Comissão que lhe enviasse o texto da decisão proferida no processo, da qual não tinha ainda tido oficialmente conhecimento. A demandante estava preocupada pelo facto de a imprensa espanhola se referir à adopção pela Comissão de uma decisão final no processo em causa, na sequência da celebração de um novo acordo entre a Ferries Golfo de Viscaya e as autoridades regionais. Segundo as informações surgidas na imprensa, o acordo em questão era comparável ao de 1992. As autoridades espanholas comprometiam-se a adquirir ao seu concorrente um número significativo de títulos de transporte durante um período de três anos, o que lhe permitiria compensar os prejuízos sofridos fora da estação alta. Consequentemente, a demandante pretendia conhecer as medidas que a Comissão projectava adoptar em relação ao novo acordo.
8 Por fax de 19 de Junho de 1995, os serviços da Comissão enviaram à demandante o comunicado de imprensa IP/95/579, de 7 de Junho de 1995, comprometendo-se a enviar-lhe o texto da decisão o mais rapidamente possível. O comunicado de imprensa anunciava que a Comissão tinha decidido, nesse mesmo dia, encerrar o processo relativo aos auxílios a favor da Ferries Golfo de Viscaya. Continha um resumo dos fundamentos da decisão, dos quais salientava, entre outros, que o acordo entre as autoridades e a transportadora espanhola tinha sido alterado de modo a ter em conta as preocupações da Comissão. A Comissão estava por isso convencida de que a Ferries Golfo de Viscaya não beneficiava de um auxílio de Estado. A decisão referida no comunicado de imprensa foi notificada ao Governo espanhol por carta de 11 de Julho de 1995.
9 Em 21 de Junho de 1995, a demandante acusou a recepção do comunicado de imprensa e confirmou ficar a aguardar o texto da decisão da Comissão a que o mesmo fazia referência. Em resposta, os serviços da Comissão, após indicarem que a decisão seria objecto de publicação no Jornal oficial das Comunidades Europeias nas semanas seguintes, reafirmaram que lhe enviariam uma cópia do texto logo que possível.
10 Foi nestas condições que, em 28 de Novembro de 1995, data em que o texto da decisão ainda lhe não tinha sido comunicado nem publicado, a demandante enviou por correio a petição através da qual foi proposta a presente acção. Todavia, em consequência das greves que afectaram na altura o serviço dos correios em França, a acção em questão só foi registada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 18 de Dezembro de 1995.
11 Entretanto, a decisão da Comissão, de 7 de Junho de 1995, foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 1 de Dezembro de 1995 (JO C 321, p. 4). Em 8 de Dezembro de 1995, os serviços da Comissão enviaram por fax à demandante o texto da decisão tal como foi publicado.
12 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 1 de Fevereiro de 1996, a demandante interpôs então um recurso, registado sob o número T-14/96, que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão de encerrar o processo relativo aos auxílios a favor da Ferries Golfo de Viscaya.
13 Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal de Primeira Instância (Primeira Secção Alargada) deu início à fase oral do processo. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal na audiência de 16 de Junho de 1998.
Pedidos das partes
14 A demandante conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- condenar a Comissão a indemnizar o prejuízo sofrido pela demandante em consequência do atraso com que a decisão de 7 de Junho de 1995 lhe foi comunicada;
- fixar o prazo em que as partes deverão comunicar ao Tribunal os montantes da indemnização calculados de comum acordo ou, na falta deste, o prazo em que as partes deverão apresentar os respectivos pedidos quantificados;
- condenar a Comissão nas despesas.
15 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar improcedente a acção de indemnização proposta pela demandante;
- condenar a demandante nas despesas.
Questão de direito
Argumentos das partes
16 No essencial, a demandante afirma que, ao não lhe ter dado conhecimento imediato dos termos da decisão proferida na sequência da queixa por ela apresentada, apesar de vários pedidos nesse sentido e de notificação para o efeito, a Comissão cometeu uma falta que implica a responsabilidade extracontratual da Comunidade, na acepção do artigo 215._, segundo parágrafo, do Tratado.
17 A demandante considera que é anormal o atraso com que a Comissão lhe comunicou a sua decisão, adoptada em 7 de Junho de 1995 e notificada ao Governo espanhol em 11 de Julho de 1995. O facto de o texto da decisão não estar disponível em todas as línguas da Comunidade não pode justificar validamente este atraso. A demandante alega, por um lado, que os argumentos assentes numa insuficiência manifesta no funcionamento dos serviços internos de uma instituição não são aceites pela jurisprudência (acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho, 13/83, Recueil, p. 1513) e, por outro, que o texto da decisão estava certamente disponível em língua espanhola, uma vez que foi notificado ao Estado-Membro em causa. A demandante considera, por outro lado, que o mesmo deveria estar disponível em língua francesa, língua do processo cuja instauração foi por si provocada. Em seu entender, a ausência de uma justificação séria demonstra que a Comissão se absteve voluntariamente de lhe comunicar a sua decisão final, apesar de nenhum obstáculo de facto a isso se opor e de a ter comunicado às outras partes no processo.
18 A demandante refere que este comportamento faltoso da Comissão a impediu de impugnar no prazo mais breve possível a validade da decisão em causa, por não conhecer a sua fundamentação (acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Julho de 1988, Dillinger Hüttenwerke/Comissão, 236/86, Colect., p. 3761, n._ 14). Efectivamente, era indispensável, para este efeito, que a demandante dispusesse do próprio texto da decisão da Comissão e não apenas de um simples comunicado de imprensa que resumia a mesma. A demandante salienta que, para verificar se o referido comunicado continha o essencial da decisão em questão, como a Comissão afirmou na contestação, teria de ter em seu poder o texto correspondente, o que justamente não era o caso. Ora, para impugnar a decisão, seria necessário conhecer a sua fundamentação e, muito em particular, saber porque motivo a Comissão considerou que o novo acordo celebrado entre as autoridades espanholas e a Ferries Golfo Viscaya não continha nenhum elemento de auxílio de Estado.
19 A este respeito, a demandante salienta, na réplica, que a Comissão ainda não deu resposta à sua carta de 21 de Dezembro de 1995, na qual lhe era solicitada a comunicação do texto do novo acordo, e considera que o alcance da decisão proferida pela Comissão não pode ser apreendido nem avaliado sem o texto do referido acordo.
20 A demandante esclarece que o comportamento da Comissão que critica lhe causou um prejuízo certo e grave, que reside na circunstância de a sua nova e única concorrente, a Ferries Golfo de Viscaya, ter podido continuar a receber ilegalmente auxílios que lhe permitem assegurar a sua implantação no mercado. Dado que se prevê que apenas os três primeiros anos de exploração sejam deficitários, e mesmo pressupondo que a Ferries Golfo de Viscaya seja um dia obrigada a reembolsar os subsídios que lhe foram ilegalmente concedidos, a mesma pôde beneficiar dos prazos processuais para se instalar no mercado e fidelizar uma clientela. O período de tempo de vários meses que a Comissão levou para dar conhecimento à demandante da sua decisão final retardou, nessa medida, a possibilidade de esta fazer cessar a concorrência anormal de que é vítima.
21 No que respeita à veracidade do prejuízo invocado, a demandante considera que a Comissão não pode afirmar que as duas linhas de transportes marítimos em causa não estão em concorrência directa e que, por esse motivo, a demandante não sofreu prejuízos. Em qualquer caso, o prejuízo de que a demandante se queixa não é o que resulta de uma concorrência irregular, mas sim o que resulta da falta cometida pela Comissão. Ao não lhe comunicar imediata e espontaneamente o texto da sua decisão, a instituição tratou a demandante de modo não equitativo. Mesmo que o prejuízo assim causado seja apenas moral, o mesmo não deixa de ser certo e indemnizável, em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros.
22 Além disso, a demandante alega que, na ausência do acordo através do qual as autoridades espanholas se comprometeram a compensar os prejuízos da nova linha de transportes marítimos durante pelo menos três anos, a referida linha não teria sido criada, uma vez que a procura não era suficiente. Embora a decisão de dar início a um processo de exame tenha teoricamente posto termo ao pagamento dos auxílios, a demandante salienta que, como resulta da decisão de 7 de Junho de 1995, a sua concorrente se limitou a efectuar um depósito destinado ao reembolso dos primeiros elementos de auxílio, mas que efectivamente não os reembolsou. Dado que o novo acordo prevê pagamentos à Ferries Golfo de Viscaya a partir de 1995, daqui resulta que o regime de auxílio só foi interrompido de Setembro de 1993 a Dezembro de 1994, ou seja, durante um ano e três meses.
23 A demandante refere, por outro lado, que o montante do seu prejuízo não pode ainda ser quantificado com precisão. Na réplica, a demandante adianta que o referido montante depende, em grande parte, do destino que vier a ter o recurso de anulação que interpôs da decisão da Comissão de encerrar o processo instaurado na sequência da sua queixa. Contudo, dado que o prejuízo é certo, considera que o Tribunal de Primeira Instância está em condições de decidir (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Março de 1977, Eier-Kontor/Conselho e Comissão, 44/76, Recueil, p. 393, Colect., p. 145; de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac/CEE, 59/83, Recueil, p. 4057; e de 14 de Janeiro de 1987, Zuckerfabrik Bedburg e o./Conselho e Comissão, 281/84, Colect., p. 49). Compete às partes comunicar ao Tribunal o montante da indemnização calculada de comum acordo, ou apresentar os respectivos pedidos quantificados, dentro dos prazos que lhes forem fixados (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Março de 1990, Grifoni/CEEA, C-308/87, Colect., p. I-1203).
24 Pelo seu lado, a Comissão afirma que o comunicado de imprensa e a versão em língua francesa da decisão adoptada em 7 de Junho de 1995 foram enviados à demandante sem demora, tendo em conta a disponibilidade dos documentos em questão. A Comissão considera que a demandante não pode afirmar que a Comissão teve para com ela um comportamento ilegal, susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade.
25 Além disso, a Comissão alega que a demandante não apresentou qualquer elemento concreto, susceptível de demonstrar, com a necessária segurança, a realidade do prejuízo invocado ou a sua iminência e previsibilidade. A demandante não pode, assim, invocar a jurisprudência constante que permite requerer ao Tribunal que declare verificada a responsabilidade da Comunidade por prejuízos iminentes e previsíveis com suficiente segurança, mesmo que o prejuízo não possa ainda ser quantificado com precisão (acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Junho de 1976, Kampffmeyer e o./Comissão e Conselho, 56/74, 57/74, 58/74, 59/74 e 60/74, Colect., p. 315, e acórdão Grifoni/CEEA, já referido).
26 A Comissão salienta que a demandante não conseguiu definir com clareza e precisão o próprio objecto do seu prejuízo material nem identificar o dano moral alegado a título subsidiário e acessório. Em qualquer caso, a Comissão contesta que a demandante tenha sofrido qualquer prejuízo.
27 A Comissão acrescenta que a demandante também não demonstrou que o prejuízo invocado teve origem na alegada falta cometida pela Comissão. A implantação no mercado da Ferries Golfo de Viscaya através de auxílios ilegalmente recebidos só pode ter o seu facto gerador na decisão de 7 de Junho de 1995, pressupondo que a ilegalidade desta decisão venha a ser demonstrada, e não no alegado atraso com que a mesma foi comunicada à demandante. Efectivamente, ao referir que a quantificação do invocado prejuízo depende do êxito ou do insucesso do recurso de anulação, a própria demandante demonstra a ausência de um nexo de causalidade directo entre o atraso imputado à Comissão e o referido prejuízo, cuja natureza está necessariamente ligada ao próprio conteúdo da decisão em causa.
28 Por último, a Comissão considera que qualquer eventual nexo de causalidade foi quebrado pelo próprio comportamento da demandante, a qual, a partir de 19 de Junho de 1995, tinha um conhecimento suficiente da mesma decisão para exercer o seu direito de recurso.
Apreciação do Tribunal
29 A responsabilidade extracontratual da Comunidade supõe, por força do disposto no artigo 215._, segundo parágrafo, do Tratado e dos princípios gerais para que este remete, a reunião de um conjunto de condições quanto à ilegalidade do comportamento de que a instituição é acusada, à realidade do dano e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo invocado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmühle e o./Conselho e Comissão, 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211, n._ 18, e do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Julho de 1998, Bergaderm e Goupil/Comissão, T-199/96, Colect., p. II-2805, n._ 48).
30 A presente acção tem por objecto a indemnização de um prejuízo causado à demandante pelo atraso com que a decisão adoptada pela Comissão, em 7 de Junho de 1995, lhe foi comunicada. Assim, compete à demandante provar a existência de um nexo de causa e efeito entre a alegada falta da instituição e o prejuízo que invoca (acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de Janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C-363/88 e C-364/88, Colect., p. I-359, n._ 25, e de 16 de Setembro de 1997, Blackspur DIY e o./Conselho e Comissão, C-362/95 P, Colect., p. I-4775, n._ 31, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Outubro de 1997, SCK e FNK/Comissão, T-213/95 e T-18/96, Colect., p. II-1739, n._ 98).
31 A demandante invoca, a título principal, um prejuízo de ordem material que considera certo e grave, embora não possa ainda quantificá-lo com precisão. A título subsidiário e acessório, invoca um prejuízo de ordem moral.
32 A demandante esclarece que o seu prejuízo material está na circunstância de ter sido impedida de impugnar, dentro do mais curto prazo, a decisão adoptada pela Comissão relativamente aos auxílios concedidos à Ferries Golfo de Viscaya, o que permitiu que a sua concorrente assegurasse a respectiva implantação no mercado através de auxílios ilegalmente recebidos. O resultado do atraso com que a referida decisão lhe foi transmitida é que a demandante não teve possibilidade de interpor mais cedo o recurso de anulação e de, assim, fazer cessar a concorrência anormal de que é vítima.
33 No entender da demandante, a determinação do montante do seu prejuízo depende do destino que for dado ao recurso que interpôs, em 1 de Fevereiro de 1996, da decisão de 7 de Junho de 1995, no sentido de que a anulação da referida decisão pelo Tribunal confirmará a existência de um prejuízo de ordem material. Dado que o recurso para o órgão jurisdicional comunitário só pôde ter lugar tardiamente devido ao comportamento da Comissão, a Ferries Golfo de Viscaya beneficiou, por esse facto, de um sistema ilegal de auxílio durante mais seis meses. No caso de o Tribunal de Primeira Instância negar provimento ao recurso de anulação, a demandante limitar-se-á a pedir a indemnização de um prejuízo de ordem moral.
34 Deve declarar-se que a demandante não demonstrou a existência de um nexo de causa e efeito entre o comportamento que imputa à Comissão e o prejuízo material que alega ter sofrido. Efectivamente, resulta do conjunto da argumentação desenvolvida pela demandante que o facto gerador do prejuízo material de que a mesma se queixa é a decisão adoptada pela Comissão em 7 de Junho de 1995, que permitiu às autoridades espanholas pagar determinados montantes à Ferries Golfo de Viscaya, e não o facto de a mesma decisão ter sido levada ao conhecimento seis meses mais tarde. O atraso com que a demandante interpôs o seu recurso de anulação, que resulta do comportamento da Comissão, mesmo pressupondo que possa ser qualificado como faltoso, não lhe pode ter causado um prejuízo material autónomo, distinto do que poderá decorrer da decisão impugnada no processo T-14/96. A referida decisão, que produz os seus efeitos ininterruptamente desde a data da sua adopção, é causa necessária de todo e qualquer prejuízo material eventualmente sofrido pela demandante. Efectivamente, se essa decisão não tivesse sido adoptada nem aplicada, um atraso na comunicação da posição adoptada pela Comissão relativamente aos auxílios controvertidos não poderia prejudicar os interesses patrimoniais da demandante, como esta pretende.
35 As conclusões que antecedem não são postas em causa pela argumentação da demandante, nos termos da qual, se a decisão lhe fosse imediatamente comunicada, teria podido interpor o recurso de anulação seis meses mais cedo e assim tentar reduzir o montante do prejuízo que considera ter sofrido. Deve salientar-se que a argumentação da demandante pressupõe que a anulação da decisão e o eventual reembolso dos auxílios, no termo dos procedimentos previstos nos direitos comunitário e nacional, não são susceptíveis de reparar inteiramente o seu alegado prejuízo material. Em qualquer caso, tendo em conta o carácter ininterrupto do prejuízo invocado, a demandante não demonstra a existência de um nexo de causalidade entre o atraso que imputa à Comissão e a parte do referido prejuízo que se pressupõe não indemnizável. Basta observar que o conjunto dos efeitos produzidos no tempo pela decisão adoptada em 7 de Junho de 1995 decorre da respectiva aplicação e não de um eventual atraso na sua comunicação à demandante.
36 Por outro lado, o Tribunal verifica que a demandante em nenhum momento apresentou um pedido de suspensão da execução da decisão impugnada no quadro do processo T-14/96. Requerendo a suspensão dos efeitos da decisão de 7 de Junho de 1995, a demandante poderia ter obtido uma redução do prejuízo material invocado, desde que demonstrasse que todas as condições de que depende a concessão de medidas provisórias pelo órgão jurisdicional comunitário estavam preenchidas.
37 Dado que o Tribunal concluiu que o comportamento imputado à Comissão não está na origem do prejuízo material de que se queixa a demandante, deve ainda analisar-se se o referido comportamento lhe causou um prejuízo de ordem moral.
38 Deve recordar-se que, para obter a reparação do prejuízo moral invocado, a demandante deve demonstrar que sofreu um prejuízo real e certo. Consequentemente, a demandante não pode, em princípio, limitar-se a invocar o carácter alegadamente faltoso do comportamento da Comissão em relação a ela (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Março de 1996, Farrugia/Comissão, T-230/94, Colect., p. II-195, n._ 46).
39 Na medida em que a demandante não adianta qualquer elemento susceptível de demonstrar a existência e de determinar a dimensão do seu prejuízo moral, compete-lhe, pelo menos, fazer prova de que o comportamento imputado à Comissão era, pela sua gravidade, susceptível de lhe causar um prejuízo desse tipo. Ora, embora seja certo que a demandante considera ter sido tratada de modo não equitativo, baseia-se apenas na sua própria concepção do tratamento que a Comissão reserva, ou deve reservar, aos queixosos nos processos em matéria de auxílios de Estado. Não tendo identificado as circunstâncias objectivas que podem apoiar a sua afirmação no que respeita a um alegado tratamento não equitativo, a existência do prejuízo moral invocado pela demandante não pode ser considerada provada.
40 Daqui resulta que o conjunto das condições de que depende a verificação da responsabilidade da Comunidade para com a demandante não estão reunidas no presente processo. Assim, e sem que seja necessário que o Tribunal se pronuncie sobre a legalidade do comportamento imputado à Comissão, deve ser julgada improcedente a acção de indemnização.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 Nos termos do artigo 87._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Dado que a demandante foi vencida, deve a mesma ser condenada nas despesas, por a Comissão o ter requerido.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Primeira Secção Alargada)
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) A demandante é condenada nas despesas.