CELEX: 62008CJ0379
Saastaja maksab" põhimõte
Direktiiv 2004/35/EÜ
Keskkonnavastutus
Ajaline kohaldatavus
Saastus, mis on tekkinud enne nimetatud direktiivi ülevõtmiseks ettenähtud kuupäeva ja mis jätkub pärast seda kuupäeva
Parandusmeetmed
Kohustus konsulteerida asjaomaste ettevõtjatega
II lisa

Eelotsusetaotlused puudutavad seda, kuidas tõlgendada „saastaja maksab” põhimõtet ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli
2004. aasta direktiivi 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta (ELT L 143, lk 56;
ELT eriväljaanne 15/08, lk 357).
Taotlused on esitatud äriühingute Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA, Syndial SpA ja ENI SpA ning erinevate
Itaalia riiklike, piirkondlike ja kohalike ametiasutuste vahelistes vaidlustes, mis puudutavad keskkonnakahjustuste parandusmeetmeid,
mille need asutused on võtnud seoses Augusta reidiga (Itaalia), mille ümbruses asuvad nimetatud äriühingute käitised ja/või
maa.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus
Käesolevas ajas tähtsust omavad direktiivi 2004/35 põhjendused kõlavad järgmiselt:
„(1)      […] Keskkonnakahjustuste parandamise viisi kohta otsuste vastuvõtmisel tuleb arvestada kohalike tingimustega.
(2)      Keskkonnakahjustuste ärahoidmisel ja parandamisel tuleks järgida asutamislepingus toodud põhimõtet „saastaja” maksab ja säästva
arengu põhimõtet. Ergutamaks ettevõtjaid rakendama meetmeid ja välja töötama menetlusi keskkonnakahjustusega seotud riski
minimeerimiseks, peaks käesoleva direktiivi peamiseks põhimõtteks seetõttu olema, et ettevõtja, kelle tegevus on põhjustanud
keskkonnakahjustuse või sellise kahjustuse tekkimise otsese ohu, tuleb lugeda majanduslikult vastutavaks.
(3)      Käesoleva direktiivi eesmärki ehk keskkonnakahjustuste ühiskonnale mõistlike kuludega ärahoidmist ja parandamist taotleva
ühtse süsteemi rajamist ei ole võimalik piisavalt saavutada liikmesriikide jõul, vaid seda on […] võimalik paremini teostada
ühenduse tasemel […].
[…]
(7)      Pinnasele tekitatud käesolevas direktiivis määratletud kahju hindamisel on soovitatav kasutada hindamismeetodeid, mis võimaldavad
välja selgitada inimeste tervisele tõenäoliselt põhjustatava kahju ulatust.
[…]
(24)      Tuleb tagada, et on võimalik kasutada teostamise ja rakendamise tõhusaid vahendeid, tagades samal ajal, et asjakohaste ettevõtjate
ja muude asjakohaste osapoolte õigustatud huvid on piisavalt turvatud. Pädevad asutused peaksid vastutama eriülesannete eest,
mis hõlmavad asjakohast halduslikku kaalutlusõigust, eelkõige kahjustuse tähtsuse hindamist ja otsuste vastuvõtmist parandusmeetmete
kohta.
[…]
(30)      Enne direktiivi täitmiseks kehtestatud tähtaja lõppemist tekkinud kahjustused ei peaks kuuluma direktiivi kohaldamisalasse.”
Direktiivi 2004/35 artikli 2 punkti 11 kohaselt on „parandusmeetmed” „tegevused või tegevuste kombinatsioon, sealhulgas leevendavad
või ajutised meetmed, millega parandatakse, taastatakse või asendatakse kahjustatud loodusvarasid ja/või loodusvarade halvenenud
funktsioone või võimaldatakse II lisas nimetatud alternatiivseid loodusvarasid või funktsioone”.
Nimetatud direktiivi artikkel 6 „Parandusmeetmed” näeb ette:
„1.      Kui keskkonnakahjustus on tekkinud, peab ettevõtja pädevat asutust viivitamatult teavitama kahjustusega seotud kõigist olulistest
asjaoludest ja
a)      rakendama kõik võimalikud meetmed vastavate saasteainete ja/või muude kahjustustegurite viivitamatuks ohjeldamiseks, leviku
tõkestamiseks, kõrvaldamiseks või muul viisil mõjutamiseks nii, et oleks võimalik piirata või vältida täiendavaid keskkonnakahjustusi
ja kahjulikku mõju inimeste tervisele või funktsioonide edasist halvenemist ja
b)      rakendama vajalikud parandusmeetmed vastavalt artiklile 7.
2.      Pädev asutus võib ükskõik millal:
a)      nõuda ettevõtjalt täiendava teabe esitamist tekkinud kahjustuse kohta;
b)      rakendada meetmeid või nõuda, et ettevõtja rakendab meetmeid, või esitada ettevõtjale juhiseid selleks, et rakendada kõik
võimalikud meetmed vastavate saasteainete ja/või muude kahjustustegurite viivitamatuks ohjeldamiseks, leviku tõkestamiseks,
kõrvaldamiseks või muul viisil mõjutamiseks nii, et oleks võimalik piirata või vältida täiendavaid keskkonnakahjustusi ja
kahjulikku mõju inimeste tervisele või funktsioonide edasist halvenemist;
c)      nõuda, et ettevõtja rakendab vajalikud parandusmeetmed;
d)      anda ettevõtjale juhiseid, mida viimane peab parandusmeetmete rakendamisel järgima; või
e)      rakendama ise vajalikke parandusmeetmeid.
3.      Pädev asutus nõuab ettevõtjalt parandusmeetmete rakendamist. Kui ettevõtja ei täida punktis 1 või punkti 2 lõigetes b, c või d
esitatud nõudeid, kui ettevõtjat ei ole võimalik kindlaks teha või kui ettevõtjal ei ole käesoleva direktiivi kohaselt kohustust
kulutusi parandada, võib pädev asutus kõnealuseid abinõusid äärmisel juhul rakendada ise.”
Direktiivi 2004/35 artikkel 7 „Parandusmeetmete kindlaksmääramine” sätestab:
„1.      Ettevõtjad määravad II lisa alusel kindlaks võimalikud parandusmeetmed ja esitavad need pädevale asutusele kinnitamiseks,
kui pädev asutus ei ole tegutsenud artikli 6 lõike 2 lõigu e ja lõike 3 kohaselt.
2.      Pädev asutus otsustab, millised parandusmeetmed II lisa kohaselt ja vajadusel koostöös asjakohase ettevõtjaga teostatakse.
3.      Kui on tekkinud mitu keskkonnakahjustust ja pädeval asutusel ei ole võimalik tagada, et asjakohaseid parandusmeetmeid rakendatakse
üheaegselt, on pädeval asutusel õigus otsustada, milline keskkonnakahjustus tuleb parandada esimeses järjekorras.
Kõnealuse otsuse vastuvõtmisel võtab pädev asutus muu hulgas arvesse asjakohase keskkonnakahjustuse olemust, ulatust ja tõsidust
ning loodusliku taastumise võimalust. Tuleb arvesse võtta ka ohtu inimeste tervisele.
4.      Pädev asutus palub artikli 12 lõikes 1 nimetatud isikuid ja igal juhul isikuid, kelle maal parandusmeetmeid teostatakse, esitada
oma märkused ja võtab need arvesse.”
Nimetatud direktiivi artikli 8 lõike 2 esimene lõik näeb ette:
„Kui punktidest 3 ja 4 ei tulene teisiti, laseb pädev asutus muu hulgas varakindlustuse või muu sobiva kindlustuse kaudu ettevõtjal,
kes põhjustas kahjustuse või selle otsese ohu, parandada kulud, mis tal on tekkinud käesolevale direktiivile vastavate ennetusmeetmete
või parandusmeetmete teostamisel.”
Sama direktiivi artikkel 11 „Pädev asutus” näeb ette:
„1.      Liikmesriigid määravad pädeva(d) asutuse(d), kes vastutab (vastutavad) käesolevas direktiivis ettenähtud kohustuste täitmise
eest.
2.      Pädeva asutuse kohustuseks on teha kindlaks, milline ettevõtja on põhjustanud keskkonnakahjustuse või selle otsese ohu, hinnata
kahjustuse tõsidust ja otsustada, milliseid parandusmeetmeid tuleks II lisa alusel rakendada. Selleks on pädeval asutusel
õigus nõuda, et kõnealune ettevõtja esitab oma hinnangu ning kõik vajalikud andmed ja info.
3.      Liikmesriigid tagavad, et pädeval asutusel on õigus volitada kolmandaid osapooli vajalike ennetusmeetmete või parandusmeetmete
teostamiseks või nõuda nende teostamist.
4.      Käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõetud otsustes, millega kehtestatakse ennetusmeetmed või parandusmeetmed, tuleb esitada
otsuste üksikasjalikud põhjendused. Sellisest otsusest teatatakse asjakohasele ettevõtjale ning samal ajal informeeritakse
teda õiguskaitsevahenditest, mis liikmesriikides kehtivate seaduste alusel on tema käsutuses ning selliste õiguskaitsevahendite
kasutamise tähtaegadest.”
Direktiivi 2004/35 artikkel 12 „Meetmete rakendamise taotlus” näeb ette:
„1. Füüsilistel või juriidilistel isikutel:
a)      keda keskkonnakahjustus mõjutab või tõenäoliselt mõjutab või
b)      kelle huvisid keskkonnakahjustusega seotud otsuse vastuvõtmine piisavalt puudutab või alternatiivselt,
c)      kes väidavad, et nende õigusi rikutakse, kui liikmesriigi haldusmenetluse seadus nõuab seda eeltingimusena,
on õigus teatada pädevale asutusele tähelepanekutest, mis on seotud nendele teada oleva keskkonnakahjustusega või kahjustuse
otsese ohuga, samuti õigus paluda, et pädevad asutused rakendavad käesoleva direktiivi kohaseid meetmeid.”
Direktiivi 2004/35 artikli 16 „Suhe riigisiseste seadustega” lõige 1 sätestab, et direktiiv „ei takista liikmesriike hoidmast
kehtivana või kehtestamast rangemaid eeskirju keskkonnakahjustuste ärahoidmise või parandamise kohta, sealhulgas käesoleva
direktiivi nõuetele vastavate uute ärahoidmis- ja parandustoimingute ning kahjustuste eest vastutavate täiendavate osapoolte
määratlemine.”
Sama direktiivi artikkel 17 „Ajutine kohaldamine” näeb ette, et direktiivi ei kohaldata:
„[…]
–      kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud enne artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest
või intsidentidest,
–        kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud pärast artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest
või intsidentidest, kui need on tingitud teatud tegevustest, mis on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust kuupäeva,
–        kahjustuste suhtes, kui kahjustust põhjustanud heitmetest, sündmusest või intsidendist on möödunud rohkem kui 30 aastat.”
Nimetatud direktiivi artikli 19 lõike 1 esimene lõik täpsustab, et liikmesriigid jõustavad direktiivi järgimiseks vajalikud
õigus- ja haldusnormid 30. aprilliks 2007.
Direktiivi 2004/35 II lisa „Keskkonnakahjustuste parandamine” punkt 1.3, mis käsitleb alternatiivsete parandusmeetmete valimist,
on sõnastatud järgmiselt:
„1.3.1. Kasutades parimaid olemasolevaid meetodeid, tuleb välja selgitada mõistlikud valikuvariandid, tuginedes järgmistele
kriteeriumidele:
–        iga valikuvariandi mõju inimeste tervisele ja turvalisusele,
–        valikuvariandi teostamise kulud,
–        iga valikuvariandi õnnestumise tõenäosus,
–        mil määral iga valikuvariant võimaldab vältida tulevasi kahjustusi ja kaasnevaid kahjustusi,
–        mil määral iga valikuvariant aitab kaasa loodusvara ja/või funktsiooni igale osale,
–        mil määral iga valikuvariandi juures võetakse arvesse asjakohaseid sotsiaalseid, majanduslikke ja kultuurilisi seisukohti
ning muid asukohaga seotud spetsiifilisi tegureid,
–        aeg, mis kulub keskkonnakahjustuse likvideerimiseks,
–        mil määral on erinevate valikuvariantide abil võimalik keskkonnakahjustusega piirkonda taastada,
–        geograafilised seosed piirkonnaga, kus esineb keskkonnakahjustus.
–        […]”.

Siseriiklik õigus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab 5. veebruari 1997. aasta seadusandlikule dekreedile nr 22, millega võetakse üle [nõukogu
18. märtsi 1991. aasta] direktiiv 91/156/EMÜ [millega muudetakse direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta] (EÜT L 178, lk 32;
ELT eriväljaanne 15/04, lk 23), [nõukogu 12. detsembri 1991. aasta] direktiiv 91/689/EMÜ ohtlike jäätmete kohta (EÜT L 377,
lk 20; ELT eriväljaanne 15/02, lk 78) ning [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta] direktiiv 94/62/EÜ pakendite
ja pakendijäätmete kohta (EÜT L 365, lk 10; ELT eriväljaanne 13/13, lk 349) (
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
, edaspidi „
GURI
”, nr 38 regulaarne lisa, 15.2.1997, edaspidi „seadusandlik dekreet nr 22/1997”). Kõnealune dekreet tunnistati kehtetuks ja
asendati 3. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreediga nr 152 keskkonnastandardite kohta (
GURI
nr 88 regulaarne lisa, 14.4.2006), mille artiklitega 299–318 võetakse Itaalia õiguskorda üle direktiiv 2004/35.
Seadusandliku dekreedi nr 22/1997 artikkel 17 nägi ette, et „isik, kes kasvõi juhuslikult ületab lõike 1 punktis a ette nähtud
piirid või tekitab nimetatud piiride ületamise konkreetse ja tegeliku ohu, on kohustatud võtma enda kulul saastunud alade
ja saastamisohtlike käitiste kaitse-, saneerimis- ja keskkonnakahju heastamise meetmed”.
Ministri 25. oktoobri 1999. aasta dekreedi nr 471, mis määratleb saastunud alade kaitse-, saneerimis- ja keskkonnakahju heastamise
meetmete kriteeriumid, menetlused ja üksikasjaliku korra vastavalt muudetud ja täiendatud 5. veebruari 1997. aasta seadusandliku
dekreedi nr 22 artiklile 17 (
GURI
nr 293 regulaarne lisa, 15.12.1999), artikkel 9 on sõnastatud järgmiselt:
„Ala omanik või muu isik, kes […] soovib omal initsiatiivil vastavalt seadusandliku dekreedi [nr 22/1997] artikli 17 lõigule 13bis
algatada kiireloomulisi kaitsemeetmeid, saneerimismeetmeid ja keskkonna heastamise meetmeid puudutavaid menetlusi, peab maakonnale,
provintsile või vallale edastama teabe tuvastatud saastust puudutava olukorra ja kiireloomuliste kaitsemeetmete kohta, mis
võivad olla vajalikud tervise või keskkonna kaitse tagamiseks ja mis on vastu võetud ning mida rakendatakse. Teabe edastamisel
tuleb esitada ka asjakohased tehnilised dokumendid, millest peavad ilmnema eelmainitud meetmete tunnused. […] [V]ald või –
juhul kui asjassepuutuv saastus puudutab mitme valla territooriumi – maakond kontrollib võetud kiireloomuliste kaitsemeetmete
tõhusust ning võib teha ettekirjutusi ja kehtestada täiendavaid meetmeid, eelkõige järelevalvemeetmeid, mida tuleb rakendada
selleks, et kontrollida saastuse tingimusi, ning kontrollimeetmeid, mis tuleb läbi viia, et kontrollida rahvatervise ja lähipiirkonna
kaitsmiseks rakendatud meetmete tõhusust […]”.
3. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreedi nr 152 artikli 311 lõige 2 sätestab:
„Isik, kes tulenevalt sellest, et ta paneb toime õigusvastase teo, jätab tegemata vajaliku toimingu või ei käitu nõuetekohaselt,
rikkudes seadust, määrusi või haldusmeetmeid hooletuse, ebapädevuse, ettevaatamatuse või tehniliste eeskirjade rikkumise tagajärjel,
põhjustab keskkonnale kahju seda täielikult või osaliselt muutes, kahjustades või seda hävitades, on kohustatud taastama endise
olukorra või hüvitama riigile vastava summa.”

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Põhikohtuasjad puudutavad Augusta reidi ääres asuvate äriühingute kaebusi, mis on esitatud erinevate Itaalia haldusasutuste
otsuste peale, millega neile äriühingutele kehtestati kohustused seoses Priolo riikliku tähtsusega alal tuvastatud saastuse
kõrvaldamisega.
Põhikohtuasjade kaebuse esitajad heidavad nimetatud haldusasutustele põhiliselt ette seda, et nad on kõnealusel alal põhjustatud
keskkonnakahjustuste parandusmeetmete kindlaksmääramisel tegutsenud ühepoolselt. Eelkõige heidavad kaebuse esitajad neile
asutustele ette seda, et nad muutsid radikaalselt ja huvitatud osapooltega konsulteerimata sekkumise projekte, millele need
asutused olid juba oma heakskiidu andnud. Nende projektide teostamist, mis eeldasid põhjavee hüdraulilist eraldamist, oli
juba alustatud. Kuid nüüd aktuaalne projekt, eelkõige tammi ehitamine kogu põhikohtuasjade kaebuse esitajate tööstusalaga
külgneva mereranna ulatuses, erineb radikaalselt endisest projektist ja sellega seoses ei ole viidud läbi mingisugust keskkonnamõju
hindamist. Viimaseks heidetakse neile asutustele ette, et nad on põhjendamatult piiranud kaebuse esitajate võimalust kasutada
oma tööstusmaad, seades tingimuse, et nad teostaksid nimetatud tööd, mis puudutavad tegelikult muud maad või muid alasid kui
need, mille omanikud nad on.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus, kelle poole põhikohtuasja kaebuse esitajad olid juba varem pöördunud, tühistas nende haldusasutuste
võetud meetmed eelkõige 21. juuli 2007. aasta otsusega nr 1254/2007. Ta leidis nimelt, et kuna esialgsed projektid olid heaks
kiidetud ministeeriumidevahelise dekreediga, mistõttu on need lõplikud, ning kuna nende täitmisega oldi juba kaugele jõutud,
saab neisse projektidesse võimalike muudatuste tegemise otsustada vaid uue ministeeriumidevahelise dekreediga. Nimetatud kohus
leidis samuti, et ei olnud loogiline tahta, et heakskiidetust täiesti erineva tehnoloogia kasutamisega lõpetataks tööd võimalikult
kiiresti. Lõpuks leiab see kohus, et nimetatud asutuste otsust ei ole põhistatud ning selles ei leidu vähimatki tehnilist
uuringut ning põhikohtuasjade kaebuse esitajatele kehtestatud uute parandusmeetmete keskkonnamõju uuringut ei ole läbi viidud.
Sellele kohtuotsusele vaatamata kordasid Itaalia haldusasutused hiljem oma nõudmisi eelkõige seoses tammi ehitamisega. Niisiis
võeti vastu 16. aprilli 2008. aasta dekreet nr 4486, mille ese on „teenistuste 6. märtsi 2008. aasta otsustuskogu lõpliku
meetme vastuvõtmine Priolo riikliku tähtsusega ala kohta”. Põhikohtuasjade kaebuse esitajad pöördusid seega uuesti eelotsusetaotluse
esitanud kohtusse, kellel tekkis küsimus, kas niisugune halduspraktika on kooskõlas liidu õigusega. Kõnealune kohus on arvamusel,
et Priolo riikliku tähtsusega ala keskkonnasaastuse eriolukord, mistõttu võib selle alaga seotud riskide ja vastutuse analüüs
osutuda tarbetuks või ebaveenvaks, võib siiski õigustada seda, et nimetatud asutused esiteks tegutsevad omal algatusel, järgimata
võistlevuse põhimõtet ja haldusaktide põhjendamise kohustust, ning teiseks, et nad kehtestavad seega lahendused, mida nad
peavad kõige sobivamaks, et hoida kontrolli all tööstusliku tootmise mõju keskkonnale.
Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale della Sicilia menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised
eelotsuse küsimused:
„1.      Kas direktiivi [2004/35] ([...] ning kõnealusel juhul artiklit 7 ja selles viidatud II lisa) tuleb tõlgendada nii, et sellega
on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel nõuda „keskkonnakahjustuste mõistlike alternatiivsete
parandusmeetmetena” selliseid sekkumisi keskkonnamaatriksitesse (käesolevas asjas põhjavee „füüsiline eraldamine” kogu ranniku
ulatuses), mis erinevad eelnevalt läbi viidud kohase arutelu tulemusel kokku lepitud, heaks kiidetud ja ellu viidud ning juba
rakendamisel olevatest meetmetest ja täiendavad neid?
2.      Kas direktiivi [2004/35] ([...] ning kõnealusel juhul artiklit 7 ja selles viidatud II lisa) tuleb tõlgendada nii, et sellega
on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel kehtestada sellised nõuded omal algatusel, st hindamata
alaga seotud spetsiifilisi tingimusi ja kehtestatud meetmete rakendamise kulusid võrreldes mõistlikult eeldatava kasuga, võimalikke
või tõenäoliselt kaasnevaid kahjustusi, ebasoodsat mõju tervisele ja turvalisusele ning aega, mis kulub rakendamiseks?
3.      Kas direktiivi [2004/35] ([...] ning kõnealusel juhul artiklit 7 ja selles viidatud II lisa) tuleb Priolo riikliku tähtsusega
ala eriomast olukorda arvestades tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis võimaldavad ametiasutustel
kehtestada sellised nõuded omal algatusel sellise maa õiguspärase kasutamise eeltingimusena, mida saneerimine otseselt ei
puuduta, sest see on kas saneeritud või ei ole saastatud, kuid mis jääb Priolo riikliku tähtsusega ala piiridesse?”
Euroopa Kohtu presidendi 21. oktoobri 2008. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑379/08 ja C‑380/08 kirjalikuks ja suuliseks
menetlemiseks ja kohtuotsuse tegemiseks.

Eelotsuse küsimused

Vastuvõetavus
Itaalia valitsus väidab, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu eelkõige seetõttu, et esiteks eeldavad esitatud küsimused,
et Euroopa Kohus uurib siseriiklikke õigusnorme ja teiseks ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu eesmärk mitte lahendada
tema menetluses olev vaidlus, vaid pigem seada kahtluse alla apellatsiooniastme kohtu praktika.
Selles osas piisab, kui meenutada, et kuigi Euroopa Kohus ei ole eelotsusemenetluses pädev lahendama küsimust, kas siseriiklik
meede on liidu õigusega kooskõlas, on tal siiski õigus anda siseriiklikule kohtule selle õiguse tõlgendamise kõik juhtnöörid,
mis võimaldavad siseriiklikul kohtul tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks seda vastavust hinnata (22. mai 2008. aasta
otsus kohtuasjas C‑439/06: citiworks, EKL 2008, lk I‑3913, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks peab kohtul, kes ei tee otsuseid viimases kohtuastmes, olema võimalus esitada Euroopa Kohtule küsimusi, mis tal tekivad,
eelõige juhul, kui ta leiab, et kõrgema astme kohtu antud õigusliku hinnangu tõttu võidakse teha kohtuotsus, mis on vastuolus
liidu õigusega (vt selle kohta 16. jaanuari 1974. aasta otsus kohtuasjas 166/73: Rheinmühlen-Düsseldorf, EKL 1974, lk 33,
punkt 4).
Eeltoodud märkusi arvestades tuleb vastata Tribunale amministrativo regionale della Sicilia esitatud küsimustele, millega
viimati nimetatu soovib direktiivi 2004/35 sätete tõlgendust.

Kaks esimest küsimust
Kahe esimese küsimusega, mida tuleb uurida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi
2004/35 artikkel 7 ja artikli 11 lõige 4 koosmõjus direktiivi II lisaga annavad pädevale asutusele õiguse kehtestada omal
algatusel niisuguste keskkonnakahjustuste parandusmeetmete olulise muudatuse, mis on otsustatud koostöös huvitatud ettevõtjatega
läbi viidud võistleva menetluse tulemusel ja mida on juba rakendatud või mille rakendamist on alustatud, ilma et pädev asutus
oleks enne nende uute meetmete kehtestamist hinnanud kavandatavate muudatuste kulusid ja eeliseid majanduslikust, keskkonna
ja tervise seisukohast vaadatuna.
Põhikohtuasjade asjaolusid arvestades, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus need on esitanud ning nagu seda on käsitlenud
Itaalia valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon, tuleb enne esitatud küsimustele vastamist määratleda nimetatud direktiivi
ajalise kohaldamise tingimused sellistel asjaoludel.
Direktiivi 2004/35 ajaline kohaldatavus
Itaalia valitsus ning komisjon kahtlevad selles, et direktiivi 2004/35 saab ajaliselt kohaldada põhikohtuasja asjaolude suhtes,
kuna keskkonnakahjustus on tekkinud enne 30. aprilli 2007 ja/või on igal juhul põhjustatud varasemast tegevusest, mis on enne
seda kuupäeva lõppenud. Komisjon arvab siiski, et direktiivi saab kohaldada pärast 30. aprilli 2007 tekkinud kahjustuse suhtes,
mis on põhjustatud asjassepuutuvate käitajate praegusest tegevusest. Sellegipoolest ei saa direktiivi kohaldada enne seda
kuupäeva tekkinud saastuse suhtes, mille on põhjustanud muud ettevõtjad kui need, kes praegu Augusta reidil tegutsevad ja
mida viimati nimetatuile tahetakse omistada.
Sellega seoses, nagu nähtub direktiivi 2004/35 põhjendusest 30, asus liidu seadusandja seisukohale, et selle direktiiviga
kehtestatud keskkonnavastutuse mehhanismi puudutavad sätted ei peaks kuuluma kohaldamisele kahjustuste suhtes, mis on tekkinud
„enne direktiivi täitmiseks kehtestatud tähtaja lõppemist” ehk enne 30. aprilli 2007.
Nimetatud seadusandja on direktiivi 2004/35 artiklis 17 sõnaselgelt nimetanud olukorrad, mille suhtes direktiiv ei ole kohaldatav.
Kuna olukorrad, mis ei kuulu selle direktiivi ajalisse kohaldamisalasse, on määratletud nende välistamise teel, tuleb sellest
järeldada, et kõik muud olukorrad kuuluvad üldjuhul ajalisest seisukohast lähtudes nimetatud direktiiviga loodud keskkonnavastutuse
mehhanismi alla.
Direktiivi 2004/35 artikli 17 esimesest ja teisest taandest nähtub, et direktiivi ei kohaldata kahjustuste suhtes, mis on
põhjustatud enne 30. aprilli 2007 tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, ega kahjustuste suhtes,
mis on põhjustatud pärast seda kuupäeva, kui need on tingitud teatud tegevustest, mis on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust
kuupäeva.
Sellest tuleb järeldada, et direktiiv on kohaldatav kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud pärast 30. aprilli 2007 tekkinud
heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, kui need kahjustused on tingitud kas tegevustest, mis on aset leidnud
enne või pärast seda kuupäeva, kuid mis ei ole lõppenud enne kõnealust kuupäeva.
ELTL artikli 267 alusel, mis põhineb liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel jaotusel, on Euroopa Kohus
pädev otsustama üksnes liidu õigusaktide tõlgenduse või kehtivuse üle, lähtudes talle siseriikliku kohtu poolt esitatud asjaoludest.
Järelikult ei ole Euroopa Kohtu tõlgendatud liidu õigusnormide kohaldamine siseriiklike meetmete või asjaolude suhtes nimetatud
artiklis ette nähtud menetluses mitte Euroopa Kohtu, vaid siseriikliku kohtu ülesanne (vt 11. septembri 2008. aasta otsus
kohtuasjas C‑279/06: CEPSA, EKL 2008, lk I‑6681, punkt 28).
Järelikult peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima asjaolude alusel, mida vaid tema saab hinnata, kas põhikohtuasjades
kuuluvad pädevate asutuste poolt ette nähtud keskkonna parandusmeetmete esemeks olevad kahjustused käesoleva kohtuotsuse punktis 34
nimetatud olukordade hulka.
Juhul kui nimetatud kohus jõuab järeldusele, et direktiiv 2004/35 ei ole tema menetluses olevate asjade suhtes kohaldatav,
kuulub selline olukord seega siseriikliku õiguse kohaldamisalasse, kooskõlas asutamislepingu eeskirjadega ja ilma et see piiraks
muude teiseste õigusaktide kohaldamist.
Selles osas näeb EÜ artikkel 174 ette, et Euroopa Ühenduse keskkonnapoliitika seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme ja see
rajaneb eelkõige „saastaja maksab” põhimõttel. Kõnealune säte määratleb vaid ühenduse üldised eesmärgid keskkonna valdkonnas,
kuivõrd EÜ artikkel 175 usaldab võetava meetme üle otsustamise Euroopa Liidu Nõukogule, mis teatud juhtudel toimub kaasotsustamismenetluses
Euroopa Parlamendiga (vt selle kohta 14. juuli 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑379/92: Peralta, EKL 1994, lk I‑3453, punktid 57
ja 58).
Kuna EÜ artikkel 174, mis sisaldab „saastaja maksab” põhimõtet, on suunatud ühenduse meetmetele, ei saa isikud sellele sättele
kui sellisele tugineda niisuguste siseriiklike õigusnormide kohaldamise vältimiseks, nagu on asjassepuutuvad põhikohtuasjas
ja mis puudutavad keskkonnapoliitika valdkonda, juhul kui ükski EÜ artikli 175 alusel vastuvõetud ühenduse õigusnorm, mis
hõlmaks konkreetselt asjassepuutuvat olukorda, ei ole kohaldatav.
Juhul kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab järeldusele, et esiteks on direktiiv 2004/35 põhikohtuasjades ajaliselt kohaldatav
ja et teiseks on täidetud selle direktiivi esemelise kohaldamise tingimused, eelkõige 9. märtsi 2010. aasta otsuses kohtuasjas
C‑378/08: ERG jt (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata) punktides 53–59 nimetatud tingimused, tuleb eelotsuseküsimusi
käsitleda järgmiselt.
Parandusmeetmete rakendamise kord direktiivi 2004/35 tähenduses
–       Euroopa Kohtule esitatud märkused
Põhikohtuasjade kaebuse esitajad väidavad sisuliselt, et direktiivi 2004/35 raames tuleb keskkonna parandusmeetmed kindlaks
määrata asjaomaste ettevõtjate ettepaneku alusel või vähemalt pärast nendega konsulteerimist. Sellest järeldub, et pädev asutus
ei saa ühepoolselt ja nimetatud ettevõtjatega konsulteerimata muuta keskkonnakahjustuste parandusmeetmeid, mille see asutus
on juba heaks kiitnud, ning seda veelgi enam, kui esialgsete parandusmeetmete rakendamisega on juba alustatud ning need võimaldavad
saavutada eesmärgi keskkonnakahjustus heastada ja kõrvaldada inimese tervisele avaldatava negatiivse mõju mis tahes tõsine
oht.
Lisaks peab pädev asutus keskkonna parandusmeetmete kindlaksmääramisel teostama kavandatavate meetmete kulude ja kasu ning
nende tehnilise teostatavuse analüüsi, kuivõrd kasutada võib üksnes „mõistlikke valikuvariante”, st mis ei ole ebaproportsionaalsed
ja mis tuginevad „parimatele olemasolevatele meetoditele”. Viimaseks peab pädev asutus võtma arvesse ka potentsiaalseid kahjustusi,
mida võivad parandusmeetmed ise keskkonnale ja inimeste tervisele põhjustada.
Itaalia valitsus leiab, et kõnesolevad õigusnormid on direktiivi 2004/35 artikliga 7 kooskõlas, kuna pädev asutus võib kehtestada
mitte ainult selliseid parandusmeetmeid, mis on kooskõlas selle direktiivi II lisas nimetatud meetmetega, vaid ka rangemaid
meetmeid, mis võivad erineda huvitatud ettevõtjate ettepaneku alusel ja arutelu tulemusel võetutest. Põhikohtuasjades esinev
asjaolu, et pädeva asutuse poolt võetud järgnevate meetmete puhul niisugune arutelu aset ei leidnud, ei ole kuidagi vastuolus
selle direktiivi nõuetega.
Komisjon leiab, et isegi kui direktiiv 2004/35 on põhikohtuasjades kohaldatav, ei ole sellega vastuolus pädeva asutuse ühepoolne
sekkumine. Nimelt annavad selle direktiivi artikli 6 lõige 2 ja artikli 7 lõige 2 niisugusele asutusele kohaste keskkonna
parandusmeetmete kindlaksmääramisel ulatusliku kaalutlusõiguse, kuna on ette nähtud, et parandusmeetmete kindlaksmääramine
toimub vaid „vajadusel koostöös asjakohase ettevõtjaga”. Nimetatud direktiivi II lisa ei näe ette parandamise erilist või
kohustuslikku vormi ega erilist menetluskorda selles suhtes. See lisa määrab kindlaks vaid kriteeriumid ja kõige sobivamate
meetmete valikuga taotletavad eesmärgid.
Lisaks võimaldab direktiivi 2004/35 artikli 16 lõige 1 liikmesriikidel hoida kehtivana või kehtestada keskkonnavastutuse valdkonnas
EÜ artiklis 176 ette nähtud tingimustel rangemaid siseriiklikke eeskirju. Kuigi sama direktiivi artikli 7 lõike 4 kohaselt
peab pädev asutus paluma „[...] isikuid, kelle maal parandusmeetmeid teostatakse, esitada oma märkused ja võtab need arvesse”,
leiab komisjon, et need märkused ei ole selle asutuse jaoks siiski siduvad, tingimusel et selle direktiivi II lisa tähenduses
kohaldatav kord võimaldab saavutada direktiivis seatud keskkonnaeesmärgid.
–       Euroopa Kohtu vastus
Direktiivi 2004/35 artiklite 6 ja 7 raames peab üldjuhul keskkonnakahju põhjustanud ettevõtja omal algatusel tegema ettepaneku
parandusmeetmete kohta, mida ta olukorda arvestades adekvaatseks peab. Arvestades seda, mida ettevõtja peaks tema tegevusega
keskkonnale tekitatud kahjustuse olemuse kohta teadma, võimaldab niisugune süsteem kohaste keskkonna parandusmeetmete kiiret
kindlaksmääramist ja rakendamist.
Niisiis nähtub direktiivi 2004/35 artikli 6 lõikest 1, et kui keskkonnakahjustus on tekkinud, peab ettevõtja pädevat asutust
viivitamatult teavitama ja eelkõige rakendama vajalikud parandusmeetmed vastavalt selle direktiivi artiklile 7.
Nimetatud artikli 6 lõike 2 kohaselt võib see asutus ükskõik millal muu hulgas nõuda ettevõtjalt vajalike parandusmeetmete
rakendamist, anda talle juhiseid, mida nende meetmete rakendamisel tuleb järgida, või äärmisel juhul rakendada ise neid meetmeid.
Lisaks otsustab pädev asutus vastavalt direktiivi 2004/35 artikli 7 lõikele 2, millised parandusmeetmed II lisa kohaselt ja
vajadusel koostöös asjakohase ettevõtjaga teostatakse.
Nimetatud direktiivi artikli 11 kohaselt on selle otsustamine, milliseid parandusmeetmeid tuleks II lisa alusel rakendada,
igal juhul ja äärmisel juhul pädeva asutuse kohustus.
Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 141 ja 142 märkis, et pädeval asutusel
on samuti õigus muuta – ka omal algatusel ehk isegi kui puudub ettevõtja esialgne ettepanek – varem vastuvõetud keskkonna
parandusmeetmeid. Nimelt võib pädev asutus praktikas leida, et lisaks otsustatud meetmele on vaja lisameedet, või isegi jõuda
järeldusele, et algselt otsustatud meetmed osutuvad ebatõhusaks ning et konkreetse keskkonnasaastuse heastamiseks on vaja
muid meetmeid.
Sellega seoses nähtub direktiivi 2004/35 põhjendusest 24, et tuleb tagada, et on võimalik kasutada teostamise ja rakendamise
tõhusaid vahendeid, mille eesmärk on selles direktiivis ette nähtud keskkonnakaitse mehhanismi kohaldamine, tagades samal
ajal, et asjakohaste ettevõtjate ja muude asjakohaste osapoolte õigustatud huvid on piisavalt turvatud.
Samas kui nimetatud direktiivi artikli 7 lõige 4 kohustab pädevat asutust igal juhul paluma eelkõige isikuid, kelle maal parandusmeetmeid
teostatakse, esitada oma märkused ja võtab need arvesse, siis see artikkel 7 ja täpsemalt lõige 2 ei sisalda mingit analoogset
sõnastust niisuguse ettevõtja kohta, keda puudutab parandusmeede, mida asutus kavatseb talle kehtestada.
Võistlevuse põhimõte, mille järgimise tagab Euroopa Kohus, näeb siiski ametiasutusele ette kohustuse kuulata enne huvitatud
isikute suhtes otsuse tegemist nad ära (vt 13. septembri 2007. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑439/05 P ja C‑454/05 P:
Land Oberösterreich ja Austria
vs
. komisjon, EKL 2007, lk I‑7141, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
Neil asjaoludel, kuigi direktiivi 2004/35 artikli 7 lõikes 2 ei ole sõnaselgelt mainitud asjaomase ettevõtja õigust olla igal
juhul ära kuulatud, tuleb tunnistada, et seda sätet ei saa tõlgendada nii, et pädev asutus ei ole parandusmeetmete, sealhulgas
selle direktiivi artikli 6 lõike 2 punktides c ja d nimetatud meetmete kindlaksmääramisel kohustatud seda ettevõtjat ära kuulama.
Sellest järeldub, et niisuguste keskkonna parandusmeetmete oluliseks muutmiseks, mille pädev asutus on juba heaks kiitnud,
kusjuures pädeval asutusel on õigus teha selline muudatus direktiivi 2004/35 alusel, kohustab selle direktiivi artikli 7 lõige 2
pädevat asutust ära kuulama ettevõtjad, kellele niisuguseid meetmeid kehtestatakse, välja arvatud juhul, kui keskkonna olukorra
kiireloomulisus nõuab pädeva asutuse viivitamatut sekkumist. Lisaks on pädev asutus sama artikli 7 lõike 4 kohaselt kohustatud
paluma eelkõige isikutel, kelle maal parandusmeetmeid teostatakse, esitada oma märkused ja võtab need arvesse.
Andmete osas, mida tuleb arvesse võtta vajalike parandusmeetmete rakendamise menetluses, nähtub direktiivi 2004/35 artikli 7
lõikest 2 ja artikli 11 lõikest 2, et pädev asutus hindab kahjustuste tähtsust ja otsustab, millised parandusmeetmed II lisa
kohaselt teostatakse.
Direktiivi 2004/35 II lisa näeb ette üldise raamistiku, mida pädev asutus peab kohaldama, et valida kõige kohasemad meetmed
keskkonnakahjustuste parandamise tagamiseks. Selle lisa punkt 1.3.1 näeb ette, et valikuvariandid „tuleb välja selgitada kasutades
parimaid olemasolevaid meetodeid”, kui need on kindlaks määratud, tuginedes nimetatud punktis täpsustatud kriteeriumidele.
Liidu seadusandja ei ole täpselt ja üksikasjalikult määratlenud täpset meetodit, mida pädev asutus peab parandusmeetmete kindlaksmääramisel
järgima eelkõige põhjusel, et – nagu tuleneb direktiivi 2004/35 põhjendusest 24 – selle direktiivi raames talle antud ülesannete
täitmiseks peab nimetatud asutusel olema kohane kaalutlusõigus, et hinnata kahjustuste tähtsust ja määrata kindlaks rakendatavad
parandusmeetmed. Sama direktiivi II lisas on selleks loetletud siiski teatud asjaolud, mida nimetatud seadusandja peab asjakohaseks
ja mida pädev asutus peab järelikult arvesse võtma, samas ei ole märgitud tagajärgi, mida see asutus konkreetse saastuse korral
peab nende põhjal tegema.
Sellega seoses, kui pädev asutus peab direktiiviga talle usaldatud ülesannete täitmisel andma keerulisi hinnanguid, hõlmab
viimase kaalutlusõigus teatud määral ka tema tegevuse aluseks olevate faktiliste asjaolude tuvastamist (vt analoogia alusel
29. oktoobri 1980. aasta otsus kohtuasjas 138/79: Roquette Frères
vs
. nõukogu, EKL 1980, lk 3333, punkt 25; 21. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑120/97: Upjohn, EKL 1999, lk I‑223, punkt 34,
ja 15. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑425/08: Enviro Tech (Europe), EKL 2009, lk I‑35, punkt 62).
Lisaks on pädev institutsioon neil asjaoludel selle kaalutlusõiguse kasutamisel kohustatud hindama hoolsalt ja erapooletult
asjaomase juhtumi kõiki olulisi asjaolusid (vt analoogia alusel 21. novembri 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑269/90: Technische
Universität München, EKL 1991, lk I‑5469, punkt 14, ja 6. novembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑405/07 P: Madalmaad
vs
. komisjon, EKL 2008, lk I‑8301, punkt 56).
Selles kontekstis, kui tekib erinevate parandusmeetmete valiku küsimus, millega on tegemist siis, kui pädev asutus kavatseb
muuta parandusmeetmeid, mille ta varem vastu võttis, peab pädev asutus direktiivi 2004/35 artikli 7 lõike 2 kohaselt koosmõjus
direktiivi II lisa punktiga 1.3.1 hindama igaühte neist valikuvariantidest, tuginedes eelkõige nimetatud punktis loetletud
kriteeriumidele.
Seega, kui pädev asutus kavatseb oluliselt muuta keskkonnakahjustuste parandusmeetmeid, mis on otsustatud koostöös asjaomaste
ettevõtjatega läbi viidud võistleva menetluse tulemusel ning mida on juba rakendatud või mille rakendamisega on alustatud,
st juhul kui muudetakse parandusmeetme valikuvarianti, peab see asutus üldjuhul võtma arvesse direktiivi 2004/35 II lisa punktis 1.3.1
nimetatud kriteeriume ning lisaks vastavalt direktiivi artikli 11 lõikele 4 peab ta otsuses, mille ta selle kohta teeb, esitama
oma valiku põhjused ning vajaduse korral põhjused, mis võivad õigustada seda, et nimetatud kriteeriume arvestades ei olnud
vaja üksikasjalikku uurimist või ei olnud seda võimalik läbi viia, näiteks keskkonna olukorra kiireloomulisuse tõttu.
Eelkõige peab pädev asutus tagama, et valikuvariant, mille kasuks lõpuks otsustati, võimaldab keskkonna seisukohast tegelikult
saavutada parimad tulemused, ilma et see põhjustaks asjaomastele ettevõtjatele ilmselgelt ebaproportsionaalseid kulusid võrreldes
kuludega, mis nad pidid või oleks pidanud kandma seoses esimese valikuvariandiga, mille kasuks see asutus otsustas. Niisugused
kaalutlused ei oma siiski tähtsust, kui viimati nimetatu suudab tõendada, et valikuvariant, mille kasuks esialgu otsustati,
osutus igal juhul sobimatuks, et parandada, taastada või asendada kahjustatud loodusvarasid ja/või loodusvarade halvenenud
funktsioone direktiivi 2004/35 artikli 2 punkti 11 tähenduses.
Lõpetuseks, liikmesriigi tuginemine direktiivi 2004/35 artikli 16 lõikele 1, s.o direktiiviga sama keskkonnakaitse-eesmärgi
taotlemisele (vt 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑6/03: Deponiezweckverband Eiterköpfe, EKL 2005, lk I‑2753, punkt 41)
ei saa anda tulemusi olukorras, kus ta säilitab, võtab vastu õigusnorme või annab loa praktikaks, mis võimaldab pädeval asutusel
kõrvale kalduda esiteks ettevõtjate õigusest olla ära kuulatud ja kohustusest paluda isikutel, kelle maal parandusmeetmeid
teostatakse, esitada oma märkused ning teiseks kohustusest uurida põhjalikult keskkonna parandusmeetmete võimalikke valikuvariante.
Nimelt, esiteks ettevõtja õiguse puhul olla ära kuulatud ja isikute, kelle maad parandusmeetmed puudutavad, õiguse puhul esitada
märkusi on tegemist minimaalse kaitsega, mis on tagatud direktiiviga 2004/35 ja mida ei saa mõistlikult kahtluse alla seada.
Teiseks võib otsus keskkonna parandusmeetme valiku kohta, mille pädev asutus on teinud olukorda põhjalikult direktiivi 2004/35
II lisa punktis 1.3.1 nimetatud kriteeriumidest lähtuvalt uurimata, viia direktiivi eesmärke eirates kahjustuste tähtsuse
ja/või rakendatavate parandusmeetmete ebaadekvaatse hindamiseni.
Arvestades eeltoodut, tuleb kahele esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2004/35 artiklit 7 ja artikli 11 lõiget 4 koosmõjus
selle direktiivi II lisaga tuleb tõlgendada nii, et pädeval asutusel on õigus muuta oluliselt keskkonnakahjustuste parandusmeetmeid,
mis on otsustatud koostöös asjaomaste ettevõtjatega läbi viidud võistleva menetluse tulemusel ja mida on juba rakendatud või
mille rakendamisega on alustatud. Siiski, niisuguse otsuse vastuvõtmiseks:
–        peab see asutus ära kuulama ettevõtjad, kellele niisugused meetmed on kehtestatud, välja arvatud juhul, kui keskkonna olukorra
kiireloomulisus nõuab pädeva asutuse viivitamatut sekkumist;
–        peab nimetatud asutus samuti paluma eelkõige isikutel, kelle maal neid meetmeid teostatakse, esitada oma märkused ja võtab
need arvesse, ning
–        peab see asutus võtma arvesse direktiivi 2004/35 II lisa punktis 1.3.1 nimetatud kriteeriume ja esitama oma valiku põhjused
ning vajaduse korral põhjused, mis võivad õigustada seda, et nimetatud kriteeriume arvestades ei olnud vaja üksikasjalikku
uurimist või ei olnud seda võimalik läbi viia, näiteks keskkonna olukorra kiireloomulisuse tõttu.

Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2004/35 tuleb tõlgendada nii, et sellega
on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad pädeval asutusel piirata keskkonna parandusmeetmetega silmas peetud ettevõtjate
õigust oma maad kasutada, seades tingimuse, et nad teostaksid asutuste nõutud tööd, ja seda isegi siis, kui need meetmed nimetatud
maad ei puuduta, kuna sellel on juba teostatud varasemad saneerimismeetmed või kuna see ei ole saastunud.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
Põhikohtuasjade kaebuse esitajad väidavad, et kui maa on saneeritud või kui see ei ole saastunud, ei ole pädeval asutusel
mingit õigust piirata selle maa kasutamist nõudega teostada muud ala, kõnesoleval juhul rannikut ja selle aluspinnast puudutavad
keskkonna parandusmeetmed. Niisugune praktika piiraks liigselt nende omandiõigust ja oleks seega vastuolus proportsionaalsuse
põhimõttega. Ettevõtja huvi keskkonna parandusmeetme rakendamise vastu seisneb just nimelt võimaluses jätkata oma maal tootmistegevust.
Lisaks on põhikohtuasjade kaebuse esitajate maa juba puhastatud või see ei ole kunagi saastunud olnud. Lõpetuseks on need
piirangud neile kehtestatud vaatamata sellele, et nad alustasid oma maal taastamistöid spontaanselt ning et nad ei ole kõnealuse
saastuse eest vastutavad.
Itaalia valitsus leiab, et pädeva asutuse praktika, mis seisneb selles, et ta piirab põhikohtuasjade kaebuse esitajate maa
kasutamist, seades tingimuse, et nad rakendaksid keskkonna parandusmeetmed, on täiesti õiguspärane ja kooskõlas liidu õigusnormidega.
Niisugune praktika vastab ka ettevaatuspõhimõttele, sest kui asjaomased ettevõtjad oleksid saneeritud alasid saanud kasutada
piiranguteta, oleks nad saanud seega rajada muid tööstuslikke infrastruktuure, mis oleks ületamatu takistus selle asutuse
poolt otsustatud parandusmeetmete teostamisel.
Komisjoni sõnul ei ole direktiiviga 2004/35 vastuolus see, kui pädev asutus kehtestab ettevõtjale keskkonna saneerimismeetmed
ja nende meetmete rakendamiseks piirab ettevõtja õigust kasutada oma maad, mida taastamine otseselt ei puuduta. Komisjon väidab,
et niisugused meetmed võivad isegi ühenduse õiguse kohaldamisalast välja jääda.
Euroopa Kohtu vastus
Sissejuhatuseks olgu märgitud esiteks, et nagu nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu teabest, on põhikohtuasjades asjassepuutuv
saastus täiesti erakordne nii oma ulatuse kui ka keskkonnale tekitatud kahju tõsiduse osas.
Teiseks tuleb meenutada, et isegi kui – nagu põhikohtuasjade kaebuse esitajad väidavad – vaatlusalused parandusmeetmed ei
puuduta nende maad, kuna sellel maal on juba varem rakendatud saneerimismeetmeid või kuna see ei ole saastunud, külgneb see
maa siiski rannikuga, mida nimetatud parandusmeetmed puudutavad, ja uute tegevuste läbiviimine nimetatud maal võib raskendada
kogu ala puhastamist.
Nagu sai märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 37 ja 40, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab järeldusele, et direktiiv
2004/35 ei ole ajaliselt ja/või esemeliselt kohaldatav tema menetluses olevates kohtuasjades, kuulub niisugune olukord seega
siseriikliku õiguse kohaldamisalasse, kooskõlas asutamislepingu eeskirjadega ja ilma et see piiraks muude teiseste õigusaktide
kohaldamist.
Kui aga see direktiiv kuulub kohaldamisele, siis tuleb rõhutada, et selle direktiivi raames kehtivad ettevõtjatele nii ennetamis-
kui ka parandamiskohustused. Seega peavad need ettevõtjad eelkõige ettevaatuspõhimõtte alusel, nagu tuleneb sama direktiivi
põhjendusest 2, esiteks rakendama vajalikke ennetusmeetmeid, et hoida ära keskkonnakahjustuse tekkimine.
Teiseks, kui keskkonnakahjustused on tekkinud, nagu ka põhikohtuasjades, siis näeb direktiivi 2004/35 artikli 6 lõige 1 ette,
et ettevõtjad peavad rakendama vajalikud parandusmeetmed vastavalt selle direktiivi artiklile 7. Vajaduse korral on pädeval
asutusel õigus neilt seda nõuda või ise selliseid meetmeid rakendada.
Põhikohtuasjades ei nõustu kaebuse esitajad Itaalia asutuste otsustatud meetmetega, viidates asjaolule, et need meetmed ei
puuduta nende kasutatavat maad, mis on pealegi juba saneeritud. Nende asutuste sõnul on Augusta reidi puudutav saastus siiski
pärit nimetatud maalt, kuna see saastus on kandunud merre.
Niisugustel erakorralistel asjaoludel, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 72 ja 73, tuleb direktiivi 2004/35
tõlgendada nii, et see võimaldab pädeval asutusel nõuda ettevõtjatelt, kelle maa külgneb kogu mererannaga, mida parandusmeetmed
puudutavad, et nad teostaksid ise need meetmed.
Direktiiv 2004/35 ei täpsusta üksikasjalikku korda, mille kohaselt võib pädev asutus nõuda asjaomastelt ettevõtjatelt nende
parandusmeetmete rakendamist, mille see asutus on kindlaks määranud. Neil asjaoludel peab iga liikmesriik määrama kindlaks
sellise üksikasjaliku korra, mis peab esiteks kaasa aitama selle direktiivi eesmärgi saavutamisele, nagu see on määratletud
direktiivi artiklis 1, st keskkonnakahjustuste ärahoidmine ja parandamine, ning teiseks järgima liidu õigust, eelkõige selle
õiguse üldpõhimõtteid.
Omandiõiguse rikkumise osas, millele põhikohtuasjade kaebuse esitajad tuginevad, tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika
kohaselt on omandiõigus osa liidu õiguse üldpõhimõtetest, kuid siiski ei ole tegemist absoluutse õigusega, vaid sellega tuleb
arvestada vastavalt selle ülesandele ühiskonnas. Järelikult saab omandiõiguse kasutamist piirata, tingimusel et piirangud
vastavad tegelikult liidu taotletud üldise huvi eesmärkidele ega kujuta seda eesmärki silmas pidades ülemäärast ja lubamatut
sekkumist, mis moonutaks sel viisil tagatud õiguse olemust (13. detsembri 1979. aasta otsus kohtuasjas 44/79: Hauer, EKL 1979,
lk 3727, punkt 23; 11. juuli 1989. aasta otsus kohtuasjas 265/87: Schräder HS Kraftfutter, EKL 1989, lk 2237, punkt 15; 29. aprilli
1999. aasta otsus kohtuasjas C‑293/97: Standley jt, EKL 1999, lk I‑2603, punkt 54, ja 3. septembri 2008. aasta otsus liidetud
kohtuasjades C‑402/05 P ja C‑415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation
vs
. nõukogu ja komisjon, EKL 2008, lk I‑6351, punkt 355).
Mis puudutab eespool nimetatud üldise huvi eesmärke, siis tuleneb samuti väljakujunenud kohtupraktikast, et keskkonnakaitse
kuulub nende eesmärkide hulka (vt 7. veebruari 1985. aasta otsus kohtuasjas 240/83: ADBHU, EKL 1985, lk 531, punkt 13; 20. septembri
1988. aasta otsus kohtuasjas 302/86: komisjon
vs
. Taani, EKL 1988, lk 4607, punkt 8, ja 2. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑213/96: Outokumpu, EKL 1998, lk I‑1777,
punkt 32).
Kui neil asjaoludel on piiratud asjaomaste ettevõtjate õigust kasutada oma maad, seades tingimuse, et nad rakendaksid vajalikud
keskkonna parandusmeetmed, võib see osutuda õigustatuks, et kohustada neid nimetatud meetmeid tegelikult rakendama.
Sellega seoses, nagu väidab õigesti Itaalia valitsus, on õiguspärane, kui pädev asutus võtab tema poolt kindlaks määratud
keskkonna parandusmeetmete rakendamist oodates mis tahes kohased meetmed, et takistada keskkonna olukorra halvenemist seal,
kus nimetatud meetmeid rakendatakse, või kohaldab ettevaatuspõhimõtet isegi selleks, et ära hoida muude keskkonnakahjustuste
tekkimist või taastekkimist nende alade naabruses, kus nimetatud meetmeid rakendatakse.
Nimelt võib asjaolu, et asjaomaste ettevõtjate maa kasutamist piiratakse nõudega, et nad teostaksid oma maa naabruses asuvaid
alasid puudutavad parandusmeetmed, osutuda vajalikuks, vältimaks, et nende alade ümbruses, kus taastamine osutub vajalikuks,
viidaks läbi muid tööstustegevusi, mis võivad kõnealuseid kahjustusi suurendada või nende parandamist takistada.
Järelikult on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne sellega seoses kontrollida, kas põhikohtuasjades on ettevõtjate maa
omandiõigusega seotud teatavate õiguste peatamine õigustatud eesmärgiga takistada keskkonna olukorra halvenemist seal, kus
keskkonna parandusmeetmeid rakendatakse, st reidil, või ettevaatuspõhimõtte kohaselt eesmärgiga ära hoida muude keskkonnakahjustuste
tekkimine või taastekkimine nimetatud maal, mis külgneb kogu ulatuses mererannaga, kus neid meetmeid rakendatakse.
Sellegipoolest tuleb uurida, kas niisugused meetmed, mis on siseriiklike õigusnormide kohaselt lubatud, ei lähe kaugemale
sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on
võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema
vastavuses seatud eesmärkidega (vt selle kohta 5. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑534/06: Industria Lavorazione Carni
Ovine, EKL 2008, lk I‑4129, punkt 25, ja 11. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑170/08: Nijemeisland, EKL 2009, lk I‑5127,
punkt 41).
Sellega seoses tuleb tõdeda, et vastavalt direktiivile 2004/35 on asjaomased ettevõtjad kohustatud rakendama pädeva asutuse
kindlaksmääratud parandusmeetmed ning viimati nimetatul peab olema võimalik neilt seda nõuda.
On tõsi, et nimetatud direktiivi artikli 6 lõike 2 punkti e ja artikli 8 lõike 2 esimese lõigu kohaselt on pädeval asutusel
võimalik rakendada ise vajalikud parandusmeetmed ja nõuda niisuguste meetmete kulud sisse varakindlustuse või muu sobiva kindlustuse
kaudu.
Siiski tuleb rõhutada, et selle puhul on tegemist pädevale asutusele antud võimalusega, kes võib eelistada nõuda asjaomastelt
ettevõtjatelt vajalike parandusmeetmete rakendamist selle asemel, et neid ise rakendada.
Lisaks piirdub nimetatud ettevõtjate omandiõiguse riive nende õigusega kasutada oma maad ja see on pealegi ajutine, kuna niipea
kui nad on rakendanud parandusmeetmed, mille pädev asutus on neile kehtestanud, on neil uuesti võimalik kasutada täielikult
nende omandiõigusega seotud õigusi.
Neil asjaoludel ei ilmne, et niisugused pädeva asutuse meetmed lähevad kaugemale sellest, mis on vajalik direktiivi 2004/35
põhieesmärgi ehk keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise saavutamiseks, mis tähendab kõnesoleval juhul, et asjaomased
ettevõtjad rakendavad selle asutuse kindlaksmääratud parandusmeetmed.
Seega tuleb kolmandale küsimusele vastata, et sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjades ei ole direktiiviga 2004/35 vastuolus
siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad pädeval asutusel piirata keskkonna parandusmeetmetega silmas peetud ettevõtjate õigust
kasutada oma maad, seades tingimuse, et nad teostaksid asutuste nõutud tööd, ja seda isegi siis, kui need meetmed nimetatud
maad ei puuduta, kuna sellel on juba teostatud varasemad saneerimismeetmed või kuna see ei ole saastunud. Siiski peab niisugust
meedet õigustama eesmärk takistada keskkonna olukorra halvenemist seal, kus keskkonna parandusmeetmeid rakendatakse, või ettevaatuspõhimõtte
kohaselt eesmärk hoida ära muude keskkonnakahjustuste tekkimine või taastekkimine kõnealusel ettevõtjate maal, mis külgneb
kogu ulatuses mererannaga, kus neid meetmeid rakendatakse.

Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab
kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud,
ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise
ja parandamise kohta artiklit 7 ja artikli 11 lõiget 4 koosmõjus selle direktiivi II lisaga tuleb tõlgendada nii, et pädeval
asutusel on õigus muuta oluliselt keskkonnakahjustuste parandusmeetmeid, mis on otsustatud koostöös asjaomaste ettevõtjatega
läbi viidud võistleva menetluse tulemusel ja mida on juba rakendatud või mille rakendamisega on alustatud. Siiski, niisuguse
otsuse vastuvõtmiseks:
–
peab see asutus ära kuulama ettevõtjad, kellele niisugused meetmed on kehtestatud, välja arvatud juhul, kui keskkonna olukorra
kiireloomulisus nõuab pädeva asutuse viivitamatut sekkumist;
–
peab nimetatud asutus samuti paluma eelkõige isikutel, kelle maal neid meetmeid teostatakse, esitada oma märkused ja võtab
need arvesse, ning
–
peab see asutus võtma arvesse direktiivi 2004/35 II lisa punktis 1.3.1 nimetatud kriteeriume ja esitama oma valiku põhjused
ning vajaduse korral põhjused, mis võivad õigustada seda, et nimetatud kriteeriume arvestades ei olnud vaja üksikasjalikku
uurimist või ei olnud seda võimalik läbi viia, näiteks keskkonna olukorra kiireloomulisuse tõttu.
2.
Sellistel asjaoludel, nagu on arutusel põhikohtuasjades, ei ole direktiiviga 2004/35 vastuolus siseriiklikud õigusnormid,
mis lubavad pädeval asutusel piirata keskkonna parandusmeetmetega silmas peetud ettevõtjate õigust kasutada oma maad, seades
tingimuse, et nad teostaksid asutuste nõutud tööd, ja seda isegi siis, kui need meetmed nimetatud maad ei puuduta, kuna sellel
on juba teostatud varasemad saneerimismeetmed või kuna see ei ole saastunud. Siiski peab niisugust meedet õigustama eesmärk
takistada keskkonna olukorra halvenemist seal, kus keskkonna parandusmeetmeid rakendatakse, või ettevaatuspõhimõtte kohaselt
eesmärk hoida ära muude keskkonnakahjustuste tekkimine või taastekkimine kõnealusel ettevõtjate maal, mis külgneb kogu ulatuses
mererannaga, kus neid meetmeid rakendatakse.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: itaalia.