CELEX: 61991CJ0055
Liquidazione dei conti FEAOG
Esercizio 1988

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 7 febbraio 1991, la Repubblica italiana, a norma dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, ha chiesto l' annullamento parziale della decisione della Commissione 30 novembre 1990, 90/644/CEE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1988 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia" (GU L 350, pag. 82).
2 Il ricorso mira all' annullamento di detta decisione nella parte in cui essa ha dichiarato non imputabili al FEAOG le seguenti somme:
° 83 977 318 963 LIT per il prelievo di corresponsabilità supplementare nel settore lattiero-caseario,
° 67 392 655 139 LIT per quanto riguarda i premi per i produttori di carni ovine e caprine,
° 711 001 829 LIT + 1 554 528 324 LIT per tabacco giacente all' intervento,
° 60 808 737 217 LIT per l' olio d' oliva,
° 38 034 266 760 LIT per aiuti alla trasformazione di semi di soia,
° 67 501 305 800 LIT per aiuti alla produzione per il frumento duro.
3 La Repubblica francese, ammessa ad intervenire con ordinanza 7 ottobre 1991, non ha presentato entro il termine impartito una memoria di intervento.
4 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sul prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari
5 Il prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari è stato istituito col regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856 (GU L 90, pag. 10), che ha modificato il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all' organizzazione comune dei mercati in detto settore (GU L 148, pag. 13). L' istituzione del regime del prelievo supplementare è stata effettuata includendo l' art. 5 quater nel precitato regolamento (CEE) n. 804/68. Questa disposizione è stata attuata col regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, recante le norme generali per l' applicazione del prelievo di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13). Questo regolamento è stato abrogato e sostituito con il regolamento (CEE) del Consiglio 28 dicembre 1992, n. 3950, vale a dire dopo la data in cui si sono verificati i fatti di cui alla presente causa.
6 Il sistema del prelievo supplementare risultante dall' art. 5 quater del suddetto regolamento n. 856/84 mira a ridurre la produzione nel settore lattiero. Per applicare tale sistema le autorità comunitarie fissano il quantitativo massimo che può essere prodotto in tutta la Comunità, e quindi lo ripartiscono fra i produttori degli Stati membri assegnando a ciascuno una quota denominata "quantitativo di riferimento". Il produttore che superi tale quota deve versare il prelievo supplementare, che costituisce una penale.
7 Il calcolo del prelievo supplementare si effettua aggiungendo tutti i quantitativi di latte e di prodotti derivati venduti in ciascuno Stato membro durante l' anno di riferimento.
8 E' assodato che la Repubblica italiana non ha applicato il sistema del prelievo supplementare prima dell' anno 1988. Per il periodo 1987-1988 la Repubblica italiana aveva presentato alla Commissione un bilancio complessivo di 8 702 741 600 kg, ottenuto in base alle statistiche mensili dell' ISTAT.
9 Dal canto suo, la Commissione, basandosi su altri dati, e in particolare su una tabella ottenuta dal ministero italiano dell' Agricoltura (intitolata "Evoluzione della produzione e della commercializzazione dei formaggi di azienda agricola"), ha deciso che la cifra presentata dalla Repubblica italiana non era esatta e che ad essa si doveva aggiungere il quantitativo corrispondente alla produzione di formaggi (103 000 000 di kg). Il prelievo doveva quindi essere calcolato in base alla cifra complessiva.
10 Col presente ricorso il governo italiano contesta tale tesi in quanto, ai sensi dell' art. 5, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), la Commissione deve liquidare i conti del FEAOG basandosi sui conti annuali presentati dagli Stati membri. Esso sottolinea inoltre che la presa in considerazione della produzione di formaggio si basa su una tabella redatta in modo informale in occasione di una visita in Italia dei funzionari del FEAOG e volta ad informare questi ultimi in merito all' applicazione delle quote latte in Italia. Non avendo carattere ufficiale, questo documento non potrebbe essere utilizzato dalla Commissione per la liquidazione dei conti del FEAOG. Inoltre, i dati ISTAT e le stime informali che risultano da detta tabella costituirebbero valori eterogenei che non potrebbero essere raffrontati fra loro.
11 La Commissione contesta detti argomenti. In primo luogo, la produzione di formaggio sarebbe già stata presa in considerazione per la liquidazione dei conti relativi all' esercizio precedente (1986-1987), come anche per l' esercizio seguente (1988-1989), senza far sorgere obiezioni da parte della Repubblica italiana. Inoltre, nella lettera relativa al periodo 1988-1989, la Commissione avrebbe annunciato la sua intenzione di procedere allo stesso modo per gli anni successivi. In secondo luogo, i dati contenuti nella summenzionata tabella costituirebbero statistiche affidabili come quelle dell' ISTAT. In terzo luogo, la Commissione non disporrebbe di altri mezzi per accertare i dati indirizzatile dal governo italiano, dato che, nel 1987 e nel 1988, la Repubblica italiana non aveva effettuato le dichiarazioni relative alle consegne di latte e di prodotti lattiero-caseari, contemplate dagli artt. 15 e 16 del regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68.
12 A questo proposito occorre sottolineare anzitutto che, ai sensi dell' art. 5, n. 2, del summenzionato regolamento (CEE) n. 729/70, la liquidazione dei conti del FEAOG avviene in base a conti annui, corredati dei documenti necessari alla loro liquidazione, inviati periodicamente dagli Stati membri alla Commissione. Tale disposizione non vieta in alcun caso alla Commissione di accertare con altri mezzi, come con verifiche effettuate in loco dai suoi agenti, conformemente all' art. 9, n. 2, del regolamento (CEE) n. 729/70, se siano esatti i dati forniti dagli Stati membri.
13 Per quanto concerne l' onere della prova si deve inoltre ricordare che, in materia di finanziamento della politica agricola comune, incombe in primo luogo alla Commissione provare l' esistenza di una violazione delle norme dell' organizzazione comune dei mercati agricoli. Ove sia provata tale violazione, tocca quindi allo Stato membro interessato dimostrare, se del caso, l' errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne (v., in particolare, sentenza 19 febbraio 1991, causa C-281/89, Repubblica italiana/Commissione, Racc. pag. I-347, punto 19 della motivazione).
14 Tuttavia, si deve precisare che questa giurisprudenza implica che si possa distinguere fra l' esistenza dell' irregolarità eventualmente commessa e le sue conseguenze finanziarie. Siffatta distinzione non è tuttavia possibile nel caso di specie, in cui l' asserita violazione si riferisce allo stesso calcolo del prelievo supplementare che la Repubblica italiana doveva effettuare. Poiché lo Stato membro dispone di tutte le informazioni relative alle modalità secondo cui si è svolta l' attività di cui trattasi, incombe ad esso l' onere di provare l' osservanza delle norme comunitarie.
15 Orbene, nella fattispecie, come osserva l' avvocato generale nel punto 12 delle sue conclusioni, la Repubblica italiana si limita a sostenere che le consegne di formaggio sono state incluse nei dati presi in considerazione per l' applicazione del sistema del prelievo supplementare, senza fornirne tuttavia la prova sostanziale.
16 Si deve pertanto concludere che la Repubblica italiana non è riuscita a dimostrare l' infondatezza dell' argomentazione della Commissione. Il mezzo dedotto dal governo italiano deve essere quindi respinto.
Sui premi a favore dei produttori di carni ovine e caprine
17 Per compensare la perdita di reddito che può risultare dall' istituzione dell' organizzazione comune di mercato nel settore delle carni ovine e caprine, il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1980, n. 1837, che istituisce tale organizzazione (GU L 183, pag. 1), prevede, nell' art. 5, la concessione di un premio ai produttori i cui agnelli e capretti non siano macellati prima dell' età di due mesi. Per questo motivo la Repubblica italiana ha versato, nel periodo 1987-1988, premi per un' ammontare di 103 345 056 245 LIT. Nell' ambito di questa somma la Commissione si è rifiutata di accollarsi la somma di 2 827 359 845 LIT, per ritardi nei pagamenti e, inoltre, la somma di 67 392 655 139 LIT, per mancanza di controlli sufficienti.
18 Come risulta dal fascicolo, la Commissione ha effettuato, nella maggior parte delle regioni italiane interessate, controlli a sondaggio, che hanno evidenziato numerose irregolarità quanto al versamento dei premi da parte dell' amministrazione italiana. La Commissione ha quindi ridotto l' ammontare dei premi che dovevano essere imputati al FEAOG, non solo nelle regioni che avevano già costituito oggetto di controlli, ma anche, per estrapolazione, in altre regioni italiane.
19 Nel ricorso il governo italiano criticava inizialmente la regolarità e la sistematicità dei controlli effettuati dalla Commissione, nonché il fatto che essa si è avvalsa del metodo dell' estrapolazione; tuttavia, dato che era provvisoria l' esclusione dei premi corrispondenti alle regioni considerate da detto metodo (con riserva di prove contrarie), la Repubblica italiana ha rinunciato a quest' ultima censura.
20 Per quanto attiene alla prima censura, si deve sottolineare che, come risulta dal fascicolo, gli ispettori della Commissione hanno effettuato verifiche in quattro regioni rappresentanti il 68% delle spese totali dichiarate, e che essi hanno inoltre esaminato i documenti relativi ad altre tre regioni. I controlli hanno quindi riguardato il 77% delle zone italiane di produzione che hanno ricevuto premi per l' allevamento degli agnelli e dei capretti. Peraltro, dal fascicolo emerge anche che i controlli sono stati effettuati sistematicamente, mediante il confronto dei vari documenti, nonché attraverso l' esame dei criteri e dei metodi utilizzati dalle autorità italiane.
21 Infine, occorre aggiungere che, come è attestato dalla lettera 22 settembre 1990 indirizzata alla Commissione dall' Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (in prosieguo: l' "AIMA"), la stessa amministrazione italiana ha ammesso che i suoi agenti avevano rilevato carenze e incontrato difficoltà in occasione delle verifiche della contabilità delle imprese.
22 Dalle precedenti considerazioni emerge la sistematicità dei controlli effettuati dalla Commissione nelle sette regioni italiane cui si riferisce la presente censura, e che, di conseguenza, le conclusioni cui essi sono giunti potevano essere estese a tutte le regioni in cui essi sono stati effettuati. Infatti, poiché, come si è rilevato nel punto precedente, sono state individuate carenze nella maggior parte delle aziende, comprese quelle che avevano costituito oggetto di controlli da parte della stessa amministrazione italiana, nessun motivo consente di ritenere che le irregolarità accertate in occasione dei controlli non siano state commesse in altre aziende delle regioni interessate.
23 Avendo quindi la Commissione provato l' esistenza di irregolarità nelle sette regioni italiane che hanno costituito oggetto dei detti controlli, tocca allo Stato italiano provare che la Commissione ha commesso un errore nella valutazione delle conseguenze che devono esserne tratte.
24 A questo proposito, occorre sottolineare che la Repubblica italiana, limitandosi ad affermare che i controlli effettuati dalla Commissione costituivano semplici indizi oggettivamente incerti, che non dimostrerebbero assolutamente nulla per quanto riguarda i pagamenti effettuati dalla Repubblica italiana, non ha fornito la prova di siffatto errore.
25 Di conseguenza, va respinto anche il secondo motivo del ricorso.
Sul tabacco giacente all' intervento
26 Il regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1970, n. 1467, che fissa talune norme generali per l' intervento nel settore del tabacco greggio (GU L 164, pag. 32), dispone, nell' art. 5, che soltanto i tabacchi corrispondenti alle caratteristiche qualitative minime da definire sulla base della classificazione per varietà e per qualità vengono acquistati dagli organismi di intervento. In esecuzione di questa disposizione, il regolamento (CEE) della Commissione 25 agosto 1970, n. 1727, relativo alle modalità di intervento nel settore del tabacco greggio (GU L 191, pag. 5), ha stabilito, negli allegati II e III, le caratteristiche qualitative minime e la classificazione per varietà e per qualità di cui trattasi.
27 In occasione dei controlli da essa effettuati nei depositi italiani di tabacco conferito all' intervento, la Commissione ha prelevato alcuni campioni onde procedere a verifiche qualitative. Come emerge dalla relazione di sintesi compilata da detta istituzione, tali verifiche hanno rivelato che ingenti quantitativi di tabacco conferito all' intervento non rispondevano alle esigenze qualitative minime richieste dal summenzionato regolamento (CEE) n. 1727/70. Inoltre, altre partite specifiche non sarebbero appartenute alla categoria nella quale erano state classificate. In seguito a tali accertamenti, la Commissione ha proceduto ad una rettifica finanziaria negativa per la Repubblica italiana ammontante a 1 544 528 324 LIT.
28 Il governo italiano considera illegittima la suddetta rettifica e chiede alla Corte di annullarla. Tale domanda si basa su tre argomenti. In primo luogo, i campioni che sono all' origine della rettifica sarebbero stati prelevati senza rispettare il procedimento contemplato dall' art. 9 del precitato regolamento (CEE) n. 1729/70, come interpretato dalla Corte nella sentenza 9 ottobre 1990, causa C-366/88, Repubblica francese/Commissione (Racc. pag. I-3571). In secondo luogo, l' amministrazione italiana avrebbe sempre criticato il procedimento e i metodi di controllo utilizzati dalla Commissione, nonché le conclusioni di quest' ultima circa le verifiche e l' analisi dei campioni. A questo proposito la Repubblica italiana fa riferimento, in particolare, alla non rappresentatività dei campioni prelevati, alle loro cattive condizioni di conservazione, nonché al rifiuto della Commissione di tener conto del deterioramento della qualità dei prodotti dovuto all' invecchiamento. In terzo luogo, in occasione delle verifiche effettuate in loco durante il gennaio 1990, gli stessi funzionari della Commissione avrebbero ammesso la conformità al diritto comunitario della qualità e della classificazione del tabacco. Il governo italiano fa riferimento al riguardo ad un verbale datato 19 gennaio 1990.
29 La Commissione ribatte anzitutto che i suoi prelievi e le analisi di campioni sono sempre stati effettuati in presenza dei rappresentanti dell' AIMA, e che, nel corso di questi sopralluoghi, questi ultimi non hanno formulato alcuna obiezione fondamentale quanto al procedimento, al metodo o ai risultati dei controlli. Circa le dichiarazioni dei funzionari della Commissione relative alla regolarità dei controlli effettuati dall' amministrazione italiana, esse sarebbero state immediatamente smentite dalla Commissione, nella lettera 27 febbraio 1990. Infine, la Commissione considera che la precitata sentenza 9 ottobre 1990, Repubblica francese/Commissione, non si può applicare nella fattispecie, poiché essa riguarda i rapporti fra la Commissione e i terzi, beneficiari del FEAOG, e non i rapporti diretti fra la Commissione e gli Stati membri, oggetto della presente causa.
30 Per statuire su questo punto occorre esaminare se la Commissione abbia oltrepassato l' ambito delle sue competenze procedendo a verifiche in loco e, in particolare, prelevando campioni di tabacco.
31 A questo proposito, occorre anzitutto rilevare che, nell' ambito del sistema contemplato dal precitato regolamento (CEE) n. 729/70, la Commissione esercita soltanto una funzione complementare a quella degli Stati membri. Ai termini dell' VIII 'considerando' di questo regolamento, a complemento dei controlli che gli Stati membri effettuano di loro iniziativa e che restano essenziali, occorre infatti prevedere le verifiche da parte di agenti della Commissione nonché la facoltà per quest' ultima di far ricorso agli Stati membri (v. summenzionata sentenza 9 ottobre 1980, Repubblica francese/Commissione, punto 20 della motivazione).
32 La complementarità di questi due tipi di controlli risulta anche dall' art. 9, n. 2, del suddetto regolamento, da cui emerge che le verifiche effettuate in loco dalla Commissione mirano a provare l' esattezza dei controlli effettuati dagli Stati membri.
33 Peraltro, dall' insieme del sistema di controllo stabilito dallo stesso articolo 9 discende che, qualora risultino necessari prelievi e analisi di campioni, questi devono essere effettuati in via di principio dallo Stato membro di propria iniziativa, nell' ambito delle responsabilità ad esso attribuite dall' art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, oppure su richiesta della Commissione, conformemente all' art. 9, n. 2, terzo comma, dello stesso regolamento. Tuttavia, la Commissione, alle condizioni contemplate dal quarto comma della medesima disposizione, può effettuare talune altre verifiche od indagini, compresi prelievi di campioni in loco. Questi controlli sono in tal caso subordinati al previo accordo degli Stati membri e devono avvenire in presenza dei rappresentanti delle amministrazioni nazionali interessate. Infatti, l' art. 9 del regolamento n. 729/70 non attribuisce alla Commissione il potere di stabilire le modalità del suo intervento, né di prelevare campioni nel caso in cui essa agisca indipendentemente dagli Stati membri. Inoltre, l' art. 5 del Trattato le impone, in un caso come quello di specie, di agire di comune accordo con le competenti amministrazioni nazionali.
34 Nella fattispecie, occorre constatare che i prelievi di campioni effettuati dagli agenti della Commissione sono sempre avvenuti in presenza dei rappresentanti dell' amministrazione italiana, e, inoltre, che le varie critiche relative alla mancanza di cura nel loro imballaggio e nel loro trasporto, nonché al deterioramento del tabacco ammassato nei depositi italiani a causa del loro immagazzinamento durato troppo a lungo, sono state esaminate dalla Commissione in varie lettere e in occasione di un colloquio svoltosi il 9 gennaio 1991 con le autorità italiane.
35 Quanto alla non rappresentatività dei campioni prelevati dalla Commissione, si deve rilevare peraltro come la Repubblica italiana non abbia dimostrato l' insufficienza del loro numero per giustificare la rettifica finanziaria. Orbene, quando la Commissione fornisce elementi tali da far sorgere seri dubbi sull' esattezza dei calcoli effettuati da uno Stato membro, tocca a questo Stato fornire prove sufficienti per dissipare tali dubbi. Nella fattispecie, si deve constatare che la Repubblica italiana non ha presentato siffatte prove.
36 Quanto alle dichiarazioni dell' agente della Commissione, figuranti nel verbale 19 gennaio 1990, secondo le quali i controlli non avevano evidenziato alcuna anomalia, e in seguito smentiti dagli uffici della Commissione, occorre ricordare che, come emerge dall' art. 5, n. 2, del regolamento n. 729/70, la Commissione non può validamente esprimere la sua posizione nei confronti degli interventi degli Stati membri nell' ambito delle attività del FEAOG, prima della liquidazione dei conti annuali.
37 Tenuto conto delle precedenti considerazioni, occorre respingere la censura dedotta dal governo italiano.
Sull' olio d' oliva conferito all' intervento
38 A questo proposito il governo italiano ha dedotto due mezzi. Il primo mezzo si riferisce ai risultati di un' indagine svolta dalla Commissione per l' esercizio 1988, che avrebbe mostrato che una grande parte dell' olio d' oliva immagazzinato durante detto anno era di qualità inferiore a quella che era stata indicata nella dichiarazione relativa all' intervento. Dato che nella sentenza 10 ottobre 1991, Petruzzi e Longo (cause riunite C-161 e C-162/90, Racc. pag. I-4845), la Corte ha considerato legittimo il controllo effettuato a posteriori dalla Commissione, la Repubblica italiana ha rinunciato a tale mezzo.
39 Tuttavia, all' udienza la Repubblica italiana ha osservato che, dopo la summenzionata sentenza, essa aveva chiesto alla Commissione, senza mettere in discussione la sua decisione, che quantomeno gli enti italiani possano vendere l' olio controverso a condizioni che essi avrebbero stabilito. Questa domanda non sarebbe stata accolta dalla Commissione, con la conseguenza che sono diminuiti gli utili riscossi dagli enti italiani. Nell' ambito del presente ricorso la Repubblica italiana chiede alla Commissione di compensare la perdita di detti utili.
40 Si deve constatare che tale mezzo è stato dedotto per la prima volta all' udienza. Orbene, ai sensi dell' art. 42, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Poiché nella fattispecie non sussistono tali presupposti, il primo mezzo va respinto.
41 Il secondo mezzo addotto dal governo italiano si riferisce alle modifiche che sono state apportate dalla Commissione al bilancio, presentato dalla Repubblica italiana, relativo ai quantitativi di olio d' oliva acquistati per l' intervento durante le campagne che si sono succedute dal 1983 al 1987. In base ai dati ottenuti in occasione di un' indagine, detta "indagine ASSITOL", la Commissione avrebbe constatato che la qualità di una gran parte di detto olio non corrispondeva a quella che era stata dichiarata. Di conseguenza, essa avrebbe rettificato, riducendoli, i dati presentati dalla Repubblica italiana.
42 Secondo il governo italiano, l' indagine ASSITOL sarebbe stata effettuata dalle industrie olivicole italiane e in seguito fatta propria dalla Commissione senza alcun accertamento da parte sua. Essa dovrebbe di conseguenza essere ignorata a favore dei dati forniti dalla Repubblica italiana, che, dal canto loro, sarebbero conformi alle norme comunitarie e risulterebbero da controlli regolarmente effettuati da laboratori autorizzati. Questi dati sarebbero del resto corroborati dalla verifiche effettuate dagli uffici doganali in occasione dell' esportazione degli oli di cui trattasi, nonché dai prezzi ottenuti in occasione della loro vendita. Questi corrisponderebbero infatti alla qualità che era stata dichiarata. Infine, col prelievo dei campioni la Commissione avrebbe oltrepassato l' ambito delle competenze ad essa attribuite dal regolamento n. 729/70.
43 Contro detta argomentazione la Commissione ribatte che, benché sia stata anzitutto investita di un reclamo dell' ASSITOL, essa ha effettuato la propria indagine e i campioni sono stati esaminati da laboratori indipendenti.
44 Per quanto attiene alla questione dei poteri della Commissione per effettuare i prelievi e le analisi di campioni, è sufficiente rinviare al punto 33 della presente sentenza.
45 Quanto alle altre censure formulate dal governo italiano, si deve rilevare che, come risulta dal fascicolo, la Commissione si è basata, per rettificare i conti presentati dalla Repubblica italiana, su un' indagine effettuata dai propri servizi che rispondeva ai necessari requisiti di oggettività e di rappresentatività. Occorre sottolineare inoltre che il governo italiano non ha presentato alla Corte alcun elemento probatorio relativo ai prezzi di vendita o alle verifiche effettuate dai suoi uffici doganali. Del pari, esso non ha neanche provato che detti dati sono stati comunicati alla Commissione.
46 Si deve pertanto concludere che la Repubblica italiana non è riuscita a dimostrare né le carenze dell' indagine effettuata dalla Commissione, né i fatti relativi ai prezzi di vendita e alle ispezioni doganali favorevoli cui essa fa riferimento.
47 Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto anche per quanto attiene a questo punto.
Sull' aiuto per la trasformazione dei semi di soia
48 Il regolamento (CEE) del Consiglio 23 maggio 1985, n. 1491, che prevede misure speciali per i semi di soia (GU L 151, pag. 15), e il regolamento del Consiglio 25 luglio 1985, n. 2194, che stabilisce le norme generali relative alle misure speciali per i semi di soia (GU L 204, pag. 1), avevano entrambi stabilito la concessione di aiuti per la produzione di soia nella Comunità. Il versamento di detti aiuti nonché il controllo della loro attribuzione spettano agli Stati membri (art. 2 del regolamento n. 1491/85 e art. 6 del regolamento n. 2194/85, soprammenzionati).
49 Come risulta dalla relazione di sintesi, il sistema di lavoro della Commissione è consistito, in una prima fase, nell' effettuare verifiche in circa 400 imprese, scelte a caso, e, in una seconda fase, nell' esaminare i procedimenti di controllo utilizzati dalle varie amministrazioni pubbliche interessate, nonché il funzionamento di un' azienda di trasformazione. Le conclusioni di questa indagine hanno mostrato che i controlli effettuati dalle autorità italiane erano insufficienti, che essi non consentivano di stabilire se le domande d' aiuto si riferissero o meno a semi di origine non comunitaria, e che l' amministrazione italiana non aveva proceduto a controlli a sorpresa, nei centri di raccolta o nei centri di ammasso. Inoltre, sarebbe emerso che le dogane italiane non conoscevano la destinazione dei semi importati e che l' AIMA, dal canto suo, ignorava il numero esatto dei centri di raccolta.
50 Detti vari accertamenti hanno indotto la Commissione a ridurre notevolmente l' importo degli aiuti da imputare al FEAOG. Tuttavia, in seguito a scambi di vedute con rappresentanti dell' amministrazione italiana, la Commissione ha deciso di effettuare soltanto una rettifica finanziaria di 38 034 266 760 LIT, pari al 5% delle spese italiane.
51 La Repubblica italiana deduce vari argomenti contro i sistemi di controllo utilizzati dalla Commissione. In primo luogo, essa sottolinea che gli addebiti formulati da quest' ultima si basano su un' impressione generale, e non su prove specifiche. In secondo luogo, il fatto che, dopo il suo incontro con i funzionari italiani, la Commissione abbia limitato l' ammontare della riduzione che essa intendeva effettuare inizialmente dimostrerebbe che i suoi argomenti non sono del tutto convincenti e che in realtà essa non avrebbe individuato alcuna irregolarità sostanziale. In terzo luogo, non essendo stata rilevata alcuna irregolarità sostanziale, la Repubblica italiana non potrebbe chiedere il rimborso degli aiuti indebitamente versati ai loro beneficiari. In quarto luogo, data l' esistenza di alcune lacune nella normativa comunitaria da applicare in materia di controlli, sussisterebbero per la Repubblica italiana ulteriori difficoltà all' atto di effettuare i controlli.
52 A questo proposito, occorre anzitutto sottolineare che, contrariamente a quanto affermato dal governo italiano, il sistema di indagine e di verifica in loco attuato dalla Commissione, come descritto nel punto 37 delle conclusioni dell' avvocato generale, corrisponde ai necessari requisiti minimi di oggettività e di rappresentatività della situazione effettiva.
53 Inoltre, come è stato giustamente rilevato dall' avvocato generale, il fatto che la Commissione abbia ridotto la rettifica finanziaria, inizialmente prevista, al 5% delle spese effettuate dalla Repubblica italiana non significa affatto che questa correzione non è giustificata. Al contrario, i risultati dell' indagine e verifiche effettuate dalla Commissione presso imprese italiane costituiscono motivi sufficienti al riguardo. La Repubblica italiana non ha del resto presentato alcun elemento serio atto a confutarli.
54 Per quanto attiene all' argomento relativo all' impossibilità pratica di recuperare gli aiuti indebitamente versati dalla Repubblica italiana in quanto la Commissione non avrebbe dimostrato l' esistenza di irregolarità sostanziali in occasione della loro attribuzione, esso non può essere accolto per due motivi.
55 Anzitutto, le verifiche effettuate dalla Commissione hanno rivelato la mancanza di controllo da parte delle autorità italiane sugli aiuti da esse attribuiti. Poiché questo fatto può comportare notevoli irregolarità, la Commissione è legittimata, in un caso come quello di specie, a non riconoscere talune spese effettuate dallo Stato membro interessato (v. sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Repubblica federale di Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punto 21 della motivazione).
56 Inoltre, come è già stato rilevato dalla Corte, l' obbligo a carico degli Stati membri di recuperare le somme indebitamente versate agli operatori economici nell' ambito degli aiuti del FEAOG discende dall' art. 8 del regolamento (CEE) n. 729/70. Questo articolo viene considerato l' espressione, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, dell' obbligo di diligenza generale sancito dall' art. 5 del Trattato CEE. L' art. 8, n. 1, impone agli Stati membri l' obbligo di recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità e di negligenze (v. sentenze 11 ottobre 1990, causa C-34/89, Repubblica italiana/Commissione, Racc. pag. I-3603 e 21 febbraio 1991, causa C-28/89, Repubblica federale di Germania/Commissione, Racc. pag. I-581, punto 31 della motivazione). In via complementare, l' art. 8, n. 2, prevede che, in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o delle negligenze imputabili alle amministrazioni od organismi degli Stati membri sono sostenute da questi ultimi.
57 Poiché nella presente causa è assodato che il sistema di controllo istituito dall' amministrazione italiana non ha funzionato in modo soddisfacente ° il che è stato ammesso dalle stesse autorità italiane ° l' argomentazione del governo italiano non può essere accolta. A questo proposito, il fatto che la normativa comunitaria da applicare comporti lacune in materia di controlli non costituisce un argomento pertinente.
58 Da quanto precede emerge che il ricorso della Repubblica italiana deve essere respinto anche su questo punto.
Sugli aiuti per la produzione di frumento duro
59 L' art. 10 del regolamento (CEE) del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 281, pag. 1), prevede l' assegnazione di un aiuto per la produzione di frumento duro nel caso in cui il prezzo di intervento valido per il centro della zona di smercio più eccedentaria sia inferiore al prezzo minimo garantito. Detto articolo è stato attuato col regolamento (CEE) del Consiglio 16 dicembre 1976, n. 3103, relativo all' aiuto per il frumento duro (GU L 351, pag. 1).
60 Nel 1986, all' atto della liquidazione dei conti relativi all' esercizio 1984, la Commissione ha scoperto un divario fra le superfici effettivamente coltivate e le superfici per le quali erano stati assegnati aiuti in Italia. Di conseguenza, con lettera 12 giugno 1987, la Commissione ha invitato le autorità italiane ad avviare un' indagine amministrativa onde accertare i dati relativi alle superfici destinate alla coltivazione del frumento duro e suscettibili di fruire degli aiuti comunitari.
61 Tale domanda si basava sull' art. 6 del regolamento (CEE) del Consiglio 7 febbraio 1972, n. 283, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell' ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all' instaurazione di un sistema di informazione in questo settore (GU L 36, pag. 1). Detto articolo prevede, al n. 1, che "se la Commissione ritiene che siano state commesse irregolarità o negligenze in uno o più Stati membri, ne informa lo o gli Stati membri interessati il quale o i quali procedono ad un' inchiesta amministrativa alla quale possono partecipare agenti della Commissione".
62 Come emerge dal fascicolo, l' indagine richiesta è stata effettuata durante i mesi di agosto e di settembre 1987 da tecnici italiani accompagnati da funzionari della Comunità. I suoi risultati sono stati comunicati alla Commissione in una nota 8 gennaio 1988.
63 In una lettera 8 marzo 1989 la Commissione ha respinto le conclusioni dell' amministrazione italiana ed ha proposto una rettifica finanziaria basata sul criterio dell' estensione delle irregolarità accertate a tutte le regioni italiane beneficiarie degli aiuti. Dopo vari scambi di vedute con l' amministrazione italiana, la Commissione, in una nota 19 novembre 1989, ha ridotto la rettifica inizialmente prevista a 67 500 305 800 LIT. Per motivi di equità, essa ha infatti accettato di tener conto dei versamenti effettuati prima dell' inizio dell' indagine, vale a dire quelli che si riferivano agli anni 1984 e 1985 (v. nota della Commissione 19 novembre 1990).
64 Nonostante la riduzione effettuata, la Repubblica italiana ha criticato per vari motivi la rettifica decisa in definitiva dalla Commissione. Anzitutto, i motivi di equità, che hanno indotto la Commissione a rinunciare alle rettifiche per i pagamenti già effettuati prima dell' inizio dell' anno (vale a dire, quelli corrispondenti agli anni 1984 e 1985), si applicavano anche ai versamenti relativi all' anno 1986, poiché anch' essi erano stati effettuati prima dell' inizio dell' indagine. Infatti, a norma dell' art. 6 del regolamento (CEE) della Commissione 19 dicembre 1977, n. 2835, relativo alle modalità concernenti l' aiuto per il frumento duro (GU L 327, pag. 9), i versamenti di detto aiuto devono essere effettuati prima del 30 aprile dell' anno successivo a quello di produzione. Infatti, in base alla legge italiana, questi versamenti avvengono prima del 5 aprile di ciascun anno.
65 Il secondo gruppo di argomenti riguarda i pagamenti effettuati per gli anni successivi. In primo luogo, anche se l' avesse voluto, la Repubblica italiana non avrebbe potuto smettere di versare gli aiuti prima che la Commissione le comunicasse i risultati dell' indagine, senza violare la normativa comunitaria. In secondo luogo, sarebbe infondata l' estensione dei risultati dell' indagine alle altre regioni cerealicole italiane, nonché ad altri esercizi. In terzo luogo, l' amministrazione italiana non sarebbe stata informata dalla Commissione degli obiettivi dell' indagine e, dato che riteneva che si trattasse di un mero controllo delle statistiche, essa avrebbe effettuato solo un numero limitato di verifiche. Se avesse conosciuto le reali intenzioni della Commissione, essa avrebbe munito l' indagine di maggiori garanzie. In quarto luogo, la Repubblica italiana considera eccessivo il periodo trascorso fra l' invio alla Commissione dei risultati dell' indagine e la risposta di quest' ultima, di modo che l' amministrazione italiana ha potuto ritenere in realtà che non sussistesse alcun dubbio circa la legittimità dei versamenti. Infine, la Repubblica italiana critica la percentuale di irregolarità accertata dalla Commissione. L' indagine avrebbe infatti rivelato che l' 8% dei versamenti di premi ° e non il 12% come sostenuto dalla Commissione ° dava adito a dubbi; questi risultati non sarebbero stati smentiti dalla Commissione.
66 Contro questa argomentazione la Commissione replica anzitutto che in nessun caso essa era tenuta a consentire i versamenti illeciti effettuati dall' amministrazione italiana. Di conseguenza, non si potrebbe, nell' ambito della presente causa, far riferimento a diritti acquisiti, come ai principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento degli interessati. Quanto ai risultati dell' indagine, la Commissione sottolinea inoltre che essa ha avuto bisogno di un anno per esaminarli in modo approfondito. In base a tale esame essa ha formulato le censure relative alle carenze del sistema italiano di controllo. Per quanto attiene all' applicazione del sistema dell' estrapolazione, la Commissione sostiene che esso costituisce la migliore soluzione per lo Stato membro, perché altrimenti si dovrebbero escludere tutte le spese effettuate nell' ambito dei controlli irregolari. Infine, la Repubblica italiana non potrebbe criticare i dati dell' indagine poiché essa stessa li ha ottenuti e verificati.
67 Si deve a questo proposito osservare che il finanziamento da parte del FEAOG delle spese effettuate dalle autorità italiane è retto dal principio secondo cui solo le spese effettuate conformemente alle norme comunitarie sono imputate al bilancio comunitario. Di conseguenza, la Commissione, una volta che individua l' esistenza di una violazione delle norme comunitarie nei versamenti effettuati da uno Stato membro, è tenuta ad effettuare la rettifica dei conti presentati da quest' ultimo. Qualora la Commissione non abbia effettuato la rettifica dovuta durante un esercizio precedente, ma abbia tollerato le irregolarità per motivi di equità, lo Stato membro interessato non acquista alcun diritto ad esigere l' adozione dello stesso criterio per le irregolarità dell' esercizio seguente in base al principio della certezza del diritto o del legittimo affidamento.
68 Peraltro, per quanto attiene ai versamenti avvenuti prima dell' inizio dell' indagine, vanno respinte le censure relative agli scopi dell' indagine chiesta dalla Commissione. Infatti, dal testo dell' art. 6 del regolamento (CEE) n. 283/72 emerge che tale indagine deve riguardare l' individuazione delle eventuali irregolarità. Del pari, non sono pertinenti le critiche relative al sistema dell' estrapolazione, poiché l' Italia conosceva lo scopo dell' indagine. Toccava pertanto alla Repubblica italiana decidere circa il grado di esaustività che l' indagine doveva comportare.
69 Del pari, non può essere accolta la censura relativa al fatto che la Commissione ha risposto tardivamente. Secondo la costante giurisprudenza della Corte (v. in particolare, sentenza 27 gennaio 1988, causa 349/85, Regno di Danimarca/Commissione, Racc. pag. 169), in mancanza di una sanzione connessa all' inosservanza da parte della Commissione del termine contemplato dall' art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento (CEE) n. 729/70 per l' adozione di una decisione relativa alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG, detto termine può essere considerato solo un termine ordinatorio, salva restando la lesione degli interessi di uno Stato membro. Pertanto, la scadenza di detto termine, anche se esso è molto lungo, fa sorgere la responsabilità della Commissione solo se è la conseguenza di una sua negligenza. Nella fattispecie, la Repubblica italiana non ha provato tale negligenza.
70 Infine, al governo italiano, il quale sostiene che devono essere considerate valide le conclusioni cui è pervenuta la sua amministrazione in seguito all' indagine, fintantoché la Commissione non abbia provato il contrario, va replicato che è sufficiente per la Commissione far sorgere seri dubbi circa l' esattezza dei dati forniti dallo Stato membro per la liquidazione dei conti del FEAOG, perché vi sia inversione dell' onere della prova.
71 Benché, nella fattispecie, la Commissione non abbia dimostrato l' inesattezza delle conclusioni cui è giunta l' amministrazione italiana a seguito dell' indagine, si deve rilevare che siffatti seri dubbi sussistono. Toccava pertanto alla Repubblica italiana dimostrare che i calcoli della Commissione erano viziati da errore. Non essendo stata fornita tale prova, il ricorso deve essere respinto anche su questo punto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
72 Ai termini dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica italiana è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.