CELEX: 62006CJ0242
Assoziierungsabkommen EWG-Türkei
Freizügigkeit der Arbeitnehmer
Einführung von Gebühren für eine Aufenthaltserlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat
Verletzung der in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats enthaltenen Stillhalteklausel

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September
1980 über die Entwicklung der Assoziation (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/80). Der Assoziationsrat wurde durch das Abkommen
zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei errichtet, das am 12. September
1963 in Ankara von der Republik Türkei einerseits und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft andererseits unterzeichnet
und durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 (ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685, im Folgenden: Assoziierungsabkommen)
im Namen der Gemeinschaft geschlossen, gebilligt und bestätigt wurde.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Sahin und dem Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
(Minister für Ausländerfragen und Integration, im Folgenden: Minister) darüber, dass türkische Staatsangehörige Gebühren entrichten
müssen, damit ihre Anträge auf Aufenthaltserlaubnis oder auf Verlängerung dieser Erlaubnis behandelt werden.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
Die Assoziation EWG–Türkei
–       Das Assoziierungsabkommen
Gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 ist Ziel des Assoziierungsabkommens, eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und
Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien zu fördern, u. a. im Bereich der Arbeitskräfte durch die schrittweise
Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 12 des Assoziierungsabkommens) und durch die Aufhebung der Beschränkungen
der Niederlassungsfreiheit (Art. 13 des Abkommens) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Art. 14 des Abkommens), um die
Lebenshaltung des türkischen Volks zu verbessern und später den Beitritt der Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern (vierter
Erwägungsgrund und Art. 28 des Abkommens).
Zu diesem Zweck umfasst das Assoziierungsabkommen eine Vorbereitungsphase, die es der Republik Türkei ermöglichen soll, ihre
Wirtschaft mit Hilfe der Gemeinschaft zu festigen (Art. 3 des Abkommens), eine Übergangsphase, während deren die schrittweise
Errichtung einer Zollunion und die Annäherung der Wirtschaftspolitiken gewährleistet werden (Art. 4 des Abkommens), und eine
Endphase, die auf der Zollunion beruht und eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Vertragsparteien einschließt
(Art. 5 des Abkommens).
Art. 6 des Assoziierungsabkommens lautet:
„Um die Anwendung und schrittweise Entwicklung der Assoziationsregelung sicherzustellen, treten die Vertragsparteien in einem
Assoziationsrat zusammen; dieser wird im Rahmen der Befugnisse tätig, die ihm in dem Abkommen zugewiesen sind.“
Art. 8 des Assoziierungsabkommens, der in dessen Titel II („Durchführung der Übergangsphase“) enthalten ist, bestimmt:
„Zur Verwirklichung der in Artikel 4 genannten Ziele bestimmt der Assoziationsrat vor Beginn der Übergangsphase nach dem in
Artikel 1 des Vorläufigen Protokolls geregelten Verfahren die Bedingungen, die Einzelheiten und den Zeitplan für die Durchführung
der Bestimmungen bezüglich der einzelnen Sachbereiche des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft, die zu berücksichtigen
sind; dies gilt insbesondere für die in diesem Titel enthaltenen Sachbereiche sowie für Schutzklauseln aller Art, die sich
als zweckmäßig erweisen.“
Die Art. 12 bis 14 des Assoziierungsabkommens sind ebenfalls in dessen Titel II, Kapitel 3 („Sonstige Bestimmungen wirtschaftlicher
Art“), enthalten.
Art. 12 sieht vor:
„Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [39 EG], [40 EG] und [41 EG] leiten zu lassen, um untereinander die
Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen.“
Art. 13 bestimmt:
„Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [43 EG] bis [46 EG] und [48 EG] leiten zu lassen, um untereinander
die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit aufzuheben.“
Art. 14 lautet:
„Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln [45 EG], [46 EG] und [48 EG] bis [54 EG] leiten zu lassen, um untereinander
die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs aufzuheben.“
Art. 22 Abs. 1 des Assoziierungsabkommens sieht vor:
„Zur Verwirklichung der Ziele des Abkommens und in den darin vorgesehenen Fällen ist der Assoziationsrat befugt, Beschlüsse
zu fassen. Jede der beiden Parteien ist verpflichtet, die zur Durchführung der Beschlüsse erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
…“
–       Das Zusatzprotokoll
Das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnete und mit der Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972
im Namen der Gemeinschaft geschlossene, gebilligte und bestätigte Zusatzprotokoll (ABl. L 293, S. 1, im Folgenden: Zusatzprotokoll),
das nach seinem Art. 62 Bestandteil des Assoziierungsabkommens ist, legt in Art. 1 die Bedingungen, die Einzelheiten und den
Zeitplan für die Verwirklichung der in Art. 4 des Abkommens vorgesehenen Übergangsphase fest.
Es enthält einen Titel II („Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr“), dessen Kapitel I „Arbeitskräfte“ und dessen Kapitel
II „Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr“ betrifft.
Art. 36 in Kapitel I des Zusatzprotokolls sieht vor, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten
der Gemeinschaft und der Türkei nach den Grundsätzen des Art. 12 des Assoziierungsabkommens zwischen dem Ende des zwölften
und dem Ende des zweiundzwanzigsten Jahres nach dem Inkrafttreten des Abkommens schrittweise hergestellt wird und dass der
Assoziationsrat die hierfür erforderlichen Regeln festlegt.
Art. 41 Abs. 1 in Titel II Kapitel II des Zusatzprotokolls lautet:
„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
einführen.“
Art. 59 des Zusatzprotokolls lautet:
„In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige,
die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft einräumen.“
–       Der Beschluss Nr. 1/80
Der Assoziationsrat, der durch das Assoziierungsabkommen eingeführt wurde und aus Mitgliedern der Regierungen der Mitgliedstaaten,
des Rates der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften einerseits und Mitgliedern der türkischen
Regierung andererseits zusammengesetzt ist, erließ am 19. September 1980 den Beschluss Nr. 1/80.
Art. 6 Abs. 1 in Kapitel II („Soziale Bestimmungen“) Abschnitt 1 („Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizügigkeit
der Arbeitnehmer“) dieses Beschlusses lautet:
„Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische
Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat
–        nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber,
wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;
–        nach drei Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung – vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft
einzuräumenden Vorrangs – das Recht, sich für den gleichen Beruf bei einem Arbeitgeber seiner Wahl auf ein unter normalen
Bedingungen unterbreitetes und bei den Arbeitsämtern dieses Mitgliedstaats eingetragenes anderes Stellenangebot zu bewerben;
–        nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.“
Art. 13 in Abschnitt 1 des Beschlusses Nr. 1/80 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt
und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum
Arbeitsmarkt einführen.“
Der Beschluss Nr. 1/80 trat gemäß seinem Art. 30 am 1. Juli 1980 in Kraft. Nach Art. 16 des Beschlusses Nr. 1/80 sind die
Bestimmungen von Kapitel II Abschnitt 1 ab 1. Dezember 1980 anwendbar.
Die Richtlinie 68/360/EWG
In Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen
für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 13) heißt es:
„Die Erteilung und Verlängerung der … Aufenthaltsdokumente für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EWG erfolgen
unentgeltlich oder gegen Entrichtung eines Betrages, der die Ausstellungsgebühr von Personalausweisen für Inländer nicht übersteigen
darf.“
Die Richtlinie 68/360 wurde mit Wirkung vom 30. April 2006 durch die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten
frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG,
68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158, S. 77, und Berichtigungen
ABl. 2004, L 229, S. 35, ABl. 2005, L 197, S. 34, und ABl. 2007, L 204, S. 28) aufgehoben.
Die Richtlinie 2004/38
Nach Art. 8 der Richtlinie 2004/38 können die Mitgliedstaaten für Aufenthalte von über drei Monaten die Anmeldung des Unionsbürgers
bei den zuständigen Behörden des Aufenthaltsorts verlangen; diese Formalität wird durch eine Anmeldebescheinigung bestätigt.
Die Mitgliedstaaten können nach Art. 9 dieser Richtlinie von Familienangehörigen von Unionsbürgern, die nicht die Staatsangehörigkeit
eines Mitgliedstaats besitzen, den Besitz einer Aufenthaltskarte verlangen, wenn ein Aufenthalt von über drei Monaten geplant
ist. Die Nichterfüllung der Pflicht zur Beantragung einer Aufenthaltskarte kann mit verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden
Sanktionen geahndet werden. Gemäß Art. 11 Abs. 1 dieser Richtlinie gilt die Aufenthaltskarte für fünf Jahre ab dem Zeitpunkt
der Ausstellung oder für die geplante Aufenthaltsdauer des Unionsbürgers, wenn diese weniger als fünf Jahre beträgt.
Art. 25 der Richtlinie 2004/38 („Allgemeine Bestimmungen bezüglich der Aufenthaltsdokumente“) sieht vor:
„(1)  Die Ausübung eines Rechts oder die Erledigung von Verwaltungsformalitäten dürfen unter keinen Umständen vom Besitz einer Anmeldebescheinigung
nach Artikel 8, eines Dokuments zur Bescheinigung des Daueraufenthalts, einer Bescheinigung über die Beantragung einer Aufenthaltskarte
für Familienangehörige, einer Aufenthaltskarte oder einer Daueraufenthaltskarte abhängig gemacht werden, wenn das Recht durch
ein anderes Beweismittel nachgewiesen werden kann.
(2)       Alle in Absatz 1 genannten Dokumente werden unentgeltlich oder gegen Entrichtung eines Betrags ausgestellt, der die Gebühr
für die Ausstellung entsprechender Dokumente an Inländer nicht übersteigt.“

Nationales Recht
Dem Vorlagebeschluss zufolge verlangte das Königreich der Niederlande am 1. Dezember 1980, als die im Beschluss Nr. 1/80 vorgesehenen
Bestimmungen über die Beschäftigung und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer – darunter Art. 13 des Beschlusses – für diesen
Mitgliedstaat in Kraft traten, bei einem Antrag auf Aufenthaltserlaubnis keine Gebühren und erhob auch für den Antrag auf
Verlängerung der Gültigkeit einer solchen Erlaubnis keine Gebühren.
Erst seit Inkrafttreten am 1. April 2001 der Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Gesetz über die vollständige
Reform des Ausländergesetzes) vom 23. November 2000 (Stb. 2000, Nr. 495, im Folgenden: VW 2000), des Vreemdelingenbesluit
(Ausländerverordnung) 2000 (Stb. 2000, Nr. 497) und der Voorschrift Vreemdelingen (interministerielle Ausländerverordnung)
müssen Ausländer für die Behandlung eines Antrags auf Aufenthaltserlaubnis Gebühren entrichten.
Mit einer seit 1. Mai 2002 geltenden Änderung der Ausländerverordnung wurde die Erhebung solcher Gebühren auch für den Antrag
auf Verlängerung der Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis vorgesehen. Bei dieser Gelegenheit wurde der zu entrichtende Betrag
erhöht.
Werden die Gebühren für den Antrag auf Aufenthaltserlaubnis innerhalb der auferlegten Frist nicht gezahlt, führt das gemäß
Art. 24 Abs. 2 der VW 2000 dazu, dass der Antrag von den zuständigen Behörden nicht behandelt wird. Im Übrigen werden die
entrichteten Gebühren im Fall einer Ablehnung des Antrags nicht erstattet.

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass Herr Sahin ein türkischer Staatsangehöriger ist, dem am 13. Juli 2000 eine Berechtigung
zum vorläufigen Aufenthalt erteilt wurde, mit der er am 12. September 2000 in die Niederlande einreiste.
Am 2. Oktober 2000 reichte er, während er sich rechtmäßig in den Niederlanden aufhielt, einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
zum Zweck des Aufenthalts bei seiner niederländischen Ehefrau ein.
Am 14. Dezember 2000 erteilte ihm der Minister eine solche Aufenthaltserlaubnis, die bis zum 2. Oktober 2001 gültig war. Diese
Erlaubnis war nicht mit Beschränkungen hinsichtlich der Ausübung einer Beschäftigung verbunden.
Auf Antrag von Herrn Sahin wurde die Gültigkeit dieser Aufenthaltserlaubnis vom zuständigen Minister am 28. September 2001
bis zum 2. Oktober 2002 verlängert.
Der Betroffene beantragte aber erst am 10. Februar 2003 erneut die Verlängerung der Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis.
Entsprechend der niederländischen Regelung lehnte der Minister am 23. April 2003 die Behandlung dieses letzten Antrags mit
der Begründung ab, dass Herr Sahin die dafür zu entrichtenden Gebühren in Höhe von 169 Euro nicht gezahlt habe.
Nachdem Herr Sahin diesen Betrag, allerdings nach Ablauf der dafür gesetzten Frist, gezahlt hatte, legte er am 26. Mai 2003
Beschwerde gegen die Entscheidung des Ministers vom 23. April 2003 ein, die von diesem am 20. April 2004 als unbegründet zurückgewiesen
wurde.
Am 16. Mai 2004 legte Herr Sahin bei der Rechtbank ‘s-Gravenhage ein Rechtsmittel gegen diese Entscheidung ein, das er auf
Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 stützte. Dieses Gericht gab dem Rechtsmittel mit Urteil vom 5. August 2004 statt, hob die
Entscheidung des Ministers vom 20. April 2004 auf und ordnete an, dass dieser eine neue Entscheidung treffen müsse.
Am 17. September 2004 wies der Minister die Beschwerde von Herrn Sahin erneut als unbegründet zurück.
Mit Urteil vom 30. Mai 2005 gab die Rechtbank ‘s-Gravenhage der von Herrn Sahin am 15. Oktober 2004 gegen die zweite zurückweisende
Entscheidung des Ministers erhobenen Klage mit der Begründung statt, dass die dem Kläger auferlegte Verpflichtung, bei der
Stellung des Antrags auf Verlängerung der Gültigkeit seiner Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden Gebühren zu entrichten,
gegen Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verstoße.
Zur Stützung des gegen dieses Urteil eingelegten Rechtsmittels an den Raad van State trug der Minister vor, dass das Gericht
des ersten Rechtszugs zu Unrecht der Ansicht sei, dass Herrn Sahins Situation in den Anwendungsbereich von Art. 13 falle.
Nach Ansicht des Raad van State hatte Herr Sahin die geschuldeten Gebühren nicht rechtzeitig gezahlt, so dass der Minister
den Antrag des Betroffenen nach nationalem Recht nicht habe behandeln dürfen.
Es stehe fest, dass sich Herr Sahin vom 14. Dezember 2000 bis zum 2. Oktober 2002 nach nationalem Recht rechtmäßig in den
Niederlanden aufgehalten habe, da er während dieser Zeit über eine gültige Aufenthaltserlaubnis verfügt habe. Es sei ihm während
dieses Zeitraums auch erlaubt gewesen, in den Niederlanden eine Beschäftigung auszuüben. Demgemäß habe der Betroffene ab März
2001 mehrere Beschäftigungen ausgeübt, jedoch nie länger als ein Jahr ohne Unterbrechung bei demselben Arbeitgeber, so dass
er sich nicht auf Rechte aus Art. 6 des Beschlusses 1/80 stützen könne.
Es stelle sich daher die Frage, ob eine andere Bestimmung der im Rahmen des Abkommens EWG–Türkei angeordneten Regelung den
niederländischen Vorschriften in Bezug auf die Pflicht, Gebühren für einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis zu entrichten,
und die Weigerung des Ministers, einen darauf gerichteten Antrag zu behandeln, wenn diese Gebühren nicht gezahlt worden seien,
entgegenstehe.
Das vorlegende Gericht stellt in diesem Zusammenhang fest, dass Herr Sahin erst am 10. Februar 2003, d. h. nach Ablauf der
Gültigkeit seiner Aufenthaltserlaubnis, einen Antrag auf Verlängerung dieser Erlaubnis gestellt habe, so dass sein Aufenthalt
vom 2. Oktober 2002 bis zum 10. Februar 2003 nach nationalem Recht nicht mehr rechtmäßig gewesen sei und er nicht mehr das
Recht gehabt habe, in den Niederlanden eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis auszuüben, solange über diesen Antrag
nicht entschieden worden sei. Demnach seien die Beschäftigungen, die Herr Sahin in dieser Zeit ausgeübt habe, nach niederländischem
Recht unrechtmäßig gewesen.
Seit Stellung des Antrags auf Verlängerung der Gültigkeit seiner Aufenthaltserlaubnis, also seit dem 10. Februar 2003, sei
der Aufenthalt von Herrn Sahin nach niederländischem Recht hingegen wiederum als rechtmäßig anzusehen. Da dieser verspätete
Antrag im Übrigen innerhalb der angemessenen Frist von sechs Monaten, nachdem der rechtmäßige Aufenthalt geendet habe, gestellt
worden sei, sei er anhand der nationalen Voraussetzungen für die Verlängerung des Aufenthalts zu prüfen und nicht nach den
Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme im niederländischen Hoheitsgebiet.
Im vorliegenden Fall müsse insbesondere geprüft werden, ob sich ein türkischer Staatsangehöriger, der sich in einer Situation
wie der in den Randnrn. 29 bis 44 des vorliegenden Urteils beschriebenen befinde, auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen
könne. Es sei zwar nicht zweifelhaft, dass die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung als „neu“ im Sinne dieses
Artikels anzusehen sei, da sie eine Verschlechterung der Lage türkischer Staatsangehöriger im Vergleich zu der Lage, die sich
aus den zum Zeitpunkt des Inkrafttretens von Art. 13 für das Königreich der Niederlande geltenden Regeln ergeben habe, zur
Folge habe, doch müsse noch entschieden werden, ob die Einschränkungen, die sie diesen Staatsangehörigen auferlege, unter
den Begriff der „Beschränkungen“ im Sinne dieser Bestimmung fielen, wobei insbesondere zu berücksichtigen sei, dass für diesen
Antrag wesentlich höhere Gebühren verlangt würden, als sie Gemeinschaftsangehörige und deren Familienangehörige zu entrichten
hätten.
Unter diesen Umständen hat der Raad van State das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung
vorgelegt:
1.      a)     Ist Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 über die Entwicklung der Assoziation im Licht der Randnrn. 81 und 84 des Urteils vom
21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, Slg. 2003, I‑12301), so auszulegen, dass sich ein Ausländer, ein türkischer
Staatsangehöriger, der die Vorschriften für die erstmalige Aufnahme und den Aufenthalt im Inland beachtet hat und vom 14.
Dezember 2000 bis 2. Oktober 2002 bei verschiedenen Arbeitgebern ordnungsgemäß abhängig beschäftigt war, jedoch nicht rechtzeitig
um Verlängerung der Gültigkeit der ihm erteilten Aufenthaltserlaubnis ersucht hat, so dass er sich nach Ablauf dieser Erlaubnis
und zum Zeitpunkt des Antrags auf deren Verlängerung nach nationalem Recht nicht rechtmäßig in den Niederlanden aufhielt und
keine Erlaubnis hatte, im Inland eine Beschäftigung auszuüben, auf diese Bestimmung berufen kann?
1.       b)     Macht es für die Beantwortung der unter 1.a gestellten Frage einen Unterschied, dass ein von diesem Ausländer nicht rechtzeitig
eingereichter Antrag auf Verlängerung, der innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf der Gültigkeit dieser Aufenthaltserlaubnis
eingegangen ist, an den für die Erlaubnis des weiteren Aufenthalts geltenden Anforderungen geprüft wird und der Ausländer
die Entscheidung über diesen Antrag im Inland abwarten darf, obwohl dieser Antrag nach nationalem Recht einem Antrag auf Erteilung
einer ersten Aufenthaltserlaubnis gleichgestellt wird?
2.       a)     Ist der Begriff „Beschränkung“ in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen, dass darunter die Verpflichtung zur Zahlung
von Gebühren für die Erledigung eines Antrags auf Verlängerung der Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis fällt, die ein Ausländer,
ein türkischer Staatsangehöriger, der in den Anwendungsbereich des Beschlusses Nr. 1/80 fällt, schuldet und bei deren Nichterfüllung
sein Antrag nach Art. 24 Abs. 2 VW 2000 nicht behandelt wird?
2.       b)     Lautet die Antwort auf die unter 2.a gestellte Frage anders, wenn die Höhe der Gebühren die Kosten der Erledigung des Antrags
nicht übersteigt?
3.      Ist Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80, der auch der Durchführung des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen dient, in Verbindung
mit Art. 59 dieses Protokolls dahin auszulegen, dass die Höhe der Gebühren (für den Ausländer zum entscheidungserheblichen
Zeitpunkt 169 Euro) für türkische Staatsangehörige, die in den Anwendungsbereich des Beschlusses Nr. 1/80 fallen, hinsichtlich
der Erledigung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder deren Verlängerung, nicht den Betrag der Gebühren
(30 Euro) übersteigen darf, der von Gemeinschaftsangehörigen für die Erledigung eines Antrags auf Prüfung nach dem Gemeinschaftsrecht
und Erteilung des damit verbundenen Aufenthaltsdokuments (vgl. Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 68/360 und Art. 25 Abs. 2 der
Richtlinie 2004/38) erhoben werden kann?

Zu den Vorlagefragen

Vorbemerkungen
Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen möchte das vorlegende Gericht zum einen wissen, ob Aufenthalt und Beschäftigung eines
türkischen Staatsangehörigen wie Herrn Sahin im Aufnahmemitgliedstaat ordnungsgemäß sind, so dass er in den Anwendungsbereich
von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 fällt. Zum anderen möchte es wissen, ob die in dieser Bestimmung enthaltene Stillhalteklausel
der Anordnung dieses Staates entgegensteht, einem solchen Staatsangehörigen die Verpflichtung aufzuerlegen, für die Behandlung
seines Antrags auf Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis oder auf Verlängerung der Gültigkeit dieser Erlaubnis Gebühren zu
entrichten, insbesondere, wenn diese Gebühren deutlich höher sind als die von Gemeinschaftsangehörigen verlangten, die sich
in einer vergleichbaren Situation befinden.
Für eine sachdienliche Antwort, die es dem vorlegenden Gericht ermöglicht, den bei ihm anhängigen Rechtsstreit zu entscheiden,
sind nacheinander die beiden folgenden Gesichtspunkte zu prüfen.

Zum persönlichen Anwendungsbereich von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80
Das vorlegende Gericht stellt sich die Frage, ob ein türkischer Staatsangehöriger wie Herr Sahin das Erfordernis des ordnungsgemäßen
Aufenthalts und der ordnungsgemäßen Beschäftigung nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 erfüllt. Es hat zwar festgestellt,
dass der Betroffene zum einen nicht nur die einschlägigen nationalen Vorschriften über die erstmalige Aufnahme im niederländischen
Hoheitsgebiet, sondern bis zum 2. Oktober 2002 auch die Vorschriften über den Aufenthalt eingehalten hat und dass er zum anderen
dort bis zu diesem Zeitpunkt nach innerstaatlichem Recht auch rechtmäßig beschäftigt war. Trotzdem fragt sich das vorlegende
Gericht, ob sich Herr Sahin im weiteren Verlauf noch auf Art. 13 des Beschlusses stützen kann, da der Ablauf seiner Aufenthaltserlaubnis
und der nach Ablauf der eingeräumten Fristen gestellte Antrag auf Verlängerung der Erlaubnis wegen der verspäteten Zahlung
der für diesen Antrag fälligen Gebühren nach nationalem Recht zur Folge hatte, dass sein Aufenthalt und seine Beschäftigung
nicht im Einklang mit den nationalen Vorschriften standen, und da er außerdem noch nicht die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme
der konkreten Rechte auf Beschäftigung und Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat nach Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses 1/80 erfüllte.
Dazu ist zum einen darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in den Randnrn. 75 bis 84 des Urteils Abatay u. a. festgestellt
hat, dass die Anwendbarkeit von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht voraussetzt, dass der betreffende türkische Staatsangehörige
die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 dieses Beschlusses erfüllt, und dass der Umfang dieser Bestimmung nicht auf türkische
Migranten beschränkt ist, die eine Beschäftigung als Arbeitnehmer ausüben.
Diese beiden Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1/80 betreffen nämlich unterschiedliche Fälle, da Art. 6 die Voraussetzungen
für die Ausübung einer Beschäftigung regelt und die schrittweise Integration des Betroffenen im Aufnahmemitgliedstaat ermöglicht,
während Art. 13 die nationalen Maßnahmen über den Zugang zur Beschäftigung betrifft und dabei die Familienangehörigen, deren
Aufnahme im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nicht von der Ausübung einer Beschäftigung abhängt, in den Anwendungsbereich
dieser Bestimmung einbezieht. Der Gerichtshof schließt daraus im Urteil Abatay u. a., dass Art. 13 nicht dazu bestimmt ist,
die bereits in den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats integrierten türkischen Staatsangehörigen zu schützen, sondern gerade
für die türkischen Staatsangehörigen gelten soll, die noch keine Rechte in Bezug auf Beschäftigung und entsprechend auf Aufenthalt
nach Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 genießen.
Unter diesen Umständen kann die Tatsache, dass Herr Sahin nicht die Anforderungen erfüllt, um Träger konkreter Rechte nach
dieser Bestimmung zu sein, ihm nicht die Möglichkeit nehmen, sich auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 zu berufen.
Was zum anderen den Begriff „ordnungsgemäß“ im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 betrifft, so bedeutet dieser nach
der Rechtsprechung, dass der türkische Arbeitnehmer oder sein Familienangehöriger die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats
auf dem Gebiet der Einreise, des Aufenthalts und gegebenenfalls der Beschäftigung beachtet haben muss, so dass er sich rechtmäßig
im Hoheitsgebiet dieses Staates befindet (vgl. u. a. Urteil Abatay u. a., Randnr. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Demnach kann diese Bestimmung einem türkischen Staatsangehörigen, der sich nicht in einer ordnungsgemäßen Situation befindet,
nicht zugutekommen (Urteil Abatay u. a., Randnr. 85).
Aus den Akten geht hervor, dass Herr Sahin rechtmäßig in das niederländische Hoheitsgebiet eingereist ist und sich dort rechtmäßig
aufgehalten hat und dass ihm außerdem von den zuständigen nationalen Behörden das unbedingte Recht verliehen wurde, im Aufnahmemitgliedstaat
einer Beschäftigung seiner Wahl nachzugehen, von dem er im Übrigen tatsächlich Gebrauch gemacht hat.
Es steht daher fest, dass Herr Sahin alle einschlägigen nationalen Vorschriften im Bereich des Ausländerrechts und der Beschäftigung
seit seiner rechtmäßigen Einreise in die Niederlande am 12. September 2000 bis zum 2. Oktober 2002, als die Gültigkeit seiner
Aufenthaltserlaubnis endete, beachtet hat. Insbesondere befand er sich in diesem Mitgliedstaat in einer ordnungsgemäßen Situation,
als die neue interne Regelung in Kraft trat, mit der die Erhebung von Gebühren für die Ausstellung und die Verlängerung der
Aufenthaltserlaubnis vorgeschrieben wurde und die nach den dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Akten allein Gegenstand
des Ausgangsverfahrens ist.
Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts entsprachen Aufenthalt und Beschäftigung von Herrn Sahin erst ab dem 3. Oktober
2002 vorübergehend nicht den Anforderungen des nationalen Rechts, bis er, weniger als sechs Monate nach Ablauf der Gültigkeitsdauer
seiner Aufenthaltserlaubnis, die Verlängerung dieser Erlaubnis unter Beachtung der Pflicht, dafür Gebühren zu entrichten,
förmlich beantragte.
Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, musste nämlich der Aufenthalt von Herrn Sahin in den Niederlanden nach innerstaatlichem
Recht ab diesem Zeitpunkt wieder als ordnungsgemäß angesehen werden. Außerdem musste ein solcher verspäteter Antrag auf Erneuerung
anhand der nationalen Voraussetzungen für die Verlängerung und nicht anhand derjenigen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
geprüft werden.
Es ist unstreitig, dass Herr Sahin die Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis erhalten hätte, wenn er die Gebühren für seinen
Antrag rechtzeitig entrichtet hätte. Die Akten enthalten keinen Hinweis darauf, dass die zuständigen niederländischen Behörden
den Aufenthalt des Betroffenen hätten beenden wollen oder mit seiner Ausweisung gedroht hätten.
Jedenfalls hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass eine von den nationalen Behörden ausgestellte Aufenthaltserlaubnis
nur eine deklaratorische Bedeutung und Beweisfunktion hat und dass die Mitgliedstaaten zwar verlangen können, dass die in
ihrem Gebiet anwesenden Ausländer eine gültige Aufenthaltserlaubnis besitzen und rechtzeitig ihre Verlängerung beantragen,
und grundsätzlich für die Ahndung von Verstößen gegen diese Obliegenheiten zuständig bleiben, dass die Mitgliedstaaten aber
keine Maßnahmen ergreifen dürfen, die im Hinblick auf vergleichbare nationale Situationen unverhältnismäßig sind (vgl. Urteil
vom 16. März 2000, Ergat, C‑329/97, Slg. 2000, I‑1487, Randnrn. 52, 55, 56, 61 und 62).
Das vorlegende Gericht hat unter gebührender Berücksichtigung der besonderen Umstände des Ausgangsverfahrens zu beurteilen,
ob Aufenthalt und Beschäftigung von Herrn Sahin im Aufnahmemitgliedstaat als nicht mehr ordnungsgemäß im Sinne von Art. 13
des Beschlusses Nr. 1/80 zu betrachten sind.
Falls diese Voraussetzung der Ordnungsgemäßheit im vorliegenden Fall erfüllt ist, ist über die in dem Vorabentscheidungsersuchen
enthaltene, in Randnr. 47 des vorliegenden Urteils angeführte zweite Fragestellung, die genaue Bedeutung der Stillhalteklausel
in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80, zu befinden.

Zur Tragweite der Stillhalteklausel nach Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80
Nach ständiger Rechtsprechung können sich türkische Staatsangehörige, für die diese Bestimmung gilt, vor den innerstaatlichen
Gerichten auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen, um die Anwendung entgegenstehender Vorschriften des innerstaatlichen
Rechts auszuschließen (vgl. Urteile vom 20. September 1990, Sevince, C‑192/89, Slg. 1990, I‑3461, Randnr. 26, und Abatay u. a.,
Randnrn. 58, 59 und 117 erster Gedankenstrich).
Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung verbietet die in Art. 13 enthaltene Stillhalteklausel allgemein die Einführung neuer
innerstaatlicher Maßnahmen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch einen türkischen
Staatsangehörigen in einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt
des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 in dem betreffenden Mitgliedstaat galten (vgl. Urteil Abatay u. a., Randnrn. 66
und 117 zweiter Gedankenstrich, sowie entsprechend in Bezug auf die Stillhalteklausel im Bereich der Niederlassungsfreiheit
und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls Urteil vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli,
C‑228/06, Slg. 2009, I‑0000, Randnr. 47).
Der Gerichtshof hat demgemäß insbesondere festgestellt, dass Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls von dem Zeitpunkt an, zu
dem der Rechtsakt, dessen Bestandteil diese Bestimmung ist, in dem Aufnahmemitgliedstaat in Kraft getreten ist, neuen Beschränkungen
der Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit einschließlich solchen entgegensteht, die die materiell-
und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des
fraglichen Mitgliedstaats betreffen, die dort von diesen wirtschaftlichen Freiheiten Gebrauch machen wollen (vgl. Urteile
vom 20. September 2007, Tum und Dari, C‑16/05, Slg. 2007, I‑7415, Randnr. 69, und Soysal und Savatli, Randnrn. 47 und 49).
Da der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und diejenige in
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls gleichartig sind und dass die beiden Klauseln dasselbe Ziel verfolgen (vgl. Urteile vom
11. Mai 2000, Savas, C‑37/98, Slg. 2000, I‑2927, Randnr. 50, und Abatay u. a., Randnrn. 70 bis 74), muss die in der vorstehenden
Randnummer wiedergegebene Auslegung ebenso in Bezug auf die Stillhalteverpflichtung gelten, die die Grundlage von Art. 13
im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit bildet.
Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht schon festgestellt, dass die fragliche innerstaatliche Regelung als „neu“
im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 anzusehen ist, da sie nach Inkrafttreten dieses Artikels erlassen wurde.
Der Gerichtshof hat jedoch festgestellt, dass der Erlass neuer Vorschriften, die in gleicher Weise auf türkische Staatsangehörige
und auf Gemeinschaftsangehörige Anwendung finden, nicht im Widerspruch zu einer der Stillhalteklauseln in den von der Assoziation
EWG–Türkei erfassten Bereichen steht (vgl. entsprechend in Bezug auf Art. 41 Abs. 1 des Zusatzabkommens Urteil Soysal und
Savatli, Randnr. 61). Weiter hat der Gerichtshof in dieser Randnummer ausgeführt, dass, wenn solche Vorschriften für Gemeinschaftsangehörige
gälten, ohne auf türkische Staatsangehörige anwendbar zu sein, Letztere sich in einer günstigeren Position als jene befänden,
was offenkundig gegen Art. 59 des Zusatzprotokolls verstieße, wonach der Republik Türkei keine günstigere Behandlung gewährt
werden darf als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander aufgrund des EG-Vertrags einräumen.
Im Ausgangsverfahren geht aus den Akten hervor, dass zum einen in den Niederlanden die Ausstellung von Dokumenten zur Bescheinigung
der Identität von Inländern gegen Zahlung einer Gebühr in bestimmter Höhe erfolgt. Zum anderen werden die in Art. 25 Abs. 1
der Richtlinie 2004/38 genannten Dokumente, darunter diejenigen für Unionsbürger, die sich in einen anderen Mitgliedstaat
als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, begeben oder sich in einem solchen aufhalten, sowie die Aufenthaltskarten
für ihre Familienangehörigen, unabhängig von deren Nationalität, die sie begleiten oder ihnen nachziehen, nach Art. 25 Abs. 2
dieser Richtlinie gegen Entrichtung eines Betrags ausgestellt, der die Gebühr für die Ausstellung entsprechender Dokumente
an Staatsangehörige des betreffenden Mitgliedstaats nicht übersteigt.
Folglich können sich die türkischen Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen nicht erfolgreich auf eine der Status-quo-Bestimmungen
im Rahmen der Assoziation EWG–Türkei – wie Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 – berufen, um zu verlangen, dass der Aufnahmemitgliedstaat
sie von der Zahlung jeder Gebühr vor der Behandlung eines Antrags auf Erteilung oder Verlängerung der Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis
befreit, auch wenn dieser Mitgliedstaat sie zu dem Zeitpunkt, als dieser Beschluss für ihn in Kraft trat, keiner derartigen
Verpflichtung unterworfen hatte. Denn eine andere Auslegung wäre mit Art. 59 des Zusatzprotokolls nicht vereinbar, der den
Mitgliedstaaten untersagt, türkischen Staatsangehörigen eine günstigere Behandlung zukommen zu lassen als Gemeinschaftsangehörigen,
die sich in einer vergleichbaren Situation befinden.
Die in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 enthaltene Stillhalteklausel behindert somit als solche nicht die Einführung einer
derartigen Regelung, die die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder die Verlängerung ihrer Gültigkeit von der Entrichtung
von Gebühren abhängig macht, die den Ausländern auferlegt werden, die sich im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats
aufhalten.
Eine solche Regelung darf aber dennoch nicht darauf hinauslaufen, dass eine Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses
Nr. 1/80 geschaffen wird. Art. 13 dieses Beschlusses in Verbindung mit Art. 59 des Zusatzprotokolls bedeutet nämlich, dass
ein türkischer Staatsangehöriger, für den diese Bestimmungen gelten, zwar nicht in eine günstigere Lage gebracht werden darf
als die Gemeinschaftsangehörigen, dass ihm aber keine neuen Pflichten auferlegt werden dürfen, die im Vergleich zu denen der
Gemeinschaftsangehörigen unverhältnismäßig sind.
Aus dem Vorlagebeschluss geht aber hervor, dass die türkischen Staatsangehörigen zu dem im Ausgangsverfahren maßgeblichen
Zeitpunkt nach niederländischem Recht einen Betrag von 169 Euro für die Behandlung eines Antrags auf Erteilung oder Verlängerung
der Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis zahlen mussten, während von Gemeinschaftsangehörigen für die Behandlung eines entsprechenden
Antrags in den Niederlanden nur ein Betrag von 30 Euro verlangt werden konnte. Darüber hinaus steht fest, dass die Gültigkeitsdauer
der in Rede stehenden Titel in bestimmten Fällen kürzer ist, wenn sie türkischen Staatsangehörigen erteilt werden, so dass
diese gezwungen sind, die Erneuerung ihrer Aufenthaltstitel häufiger zu beantragen als Gemeinschaftsangehörige, und dass daher
die finanziellen Auswirkungen für diese türkischen Staatsangehörigen erheblich sind, zumal im Fall der Ablehnung ihres Antrags
die gezahlte Summe nicht erstattet wird.
Dazu hat die niederländische Regierung weder in ihren beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen noch in Beantwortung
der Fragen, die ihr in der mündlichen Verhandlung gestellt wurden, stichhaltige Argumente vorgetragen, die einen solch erheblichen
Unterschied der Höhe der von türkischen Staatsangehörigen verlangten Gebühren und der Gebühren, die für Gemeinschaftsangehörige
vorgesehen sind, rechtfertigen könnten. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass der Auffassung der niederländischen
Regierung, dass die Nachforschungen und Kontrollen vor der Erteilung eines Aufenthaltstitels für einen türkischen Staatsangehörigen
komplizierter und aufwendiger seien als die bei einem Gemeinschaftsangehörigen erforderlichen, nicht gefolgt werden kann,
da nach niederländischem Recht die Entrichtung der Gebühr eine Vorbedingung für die Behandlung des Antrags auf Erteilung oder
Verlängerung der Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis ist, und dass außerdem nichts einen Mitgliedstaat daran hindert, zu
verlangen, dass der Antragsteller selbst den zuständigen Behörden alle für einen solchen Antrag erforderlichen Nachweise vorlegt.
Es ist daher festzustellen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige eine nach Art. 13 des Beschlusses
Nr. 1/80 verbotene Beschränkung darstellt, soweit sie für die Behandlung eines Antrags auf Erteilung oder Verlängerung der
Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis türkische Staatsangehörige, für die Art. 13 dieses Beschlusses gilt, zur Entrichtung
von Gebühren verpflichtet, deren Höhe im Vergleich zu den von Gemeinschaftsangehörigen unter gleichartigen Umständen verlangten
unverhältnismäßig ist.
Nach alledem ist auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 in dem Sinn auszulegen ist, dass
er ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Beschlusses für den betreffenden Mitgliedstaat der Einführung einer innerstaatlichen
Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die die Erteilung oder die Verlängerung der Gültigkeit einer
Aufenthaltserlaubnis von der Entrichtung von Gebühren abhängig macht, wenn die Höhe dieser Gebühren, die türkischen Staatsangehörigen
auferlegt werden, im Vergleich zu den von Gemeinschaftsangehörigen verlangten unverhältnismäßig ist.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die
Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem
Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
Art. 13 des vom Assoziationsrat, der durch das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
und der Türkei errichtet wurde, erlassenen Beschlusses Nr. 1/80 vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation,
ist in dem Sinn auszulegen, dass er ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Beschlusses für den betreffenden Mitgliedstaat
der Einführung einer innerstaatlichen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die die Erteilung oder
die Verlängerung der Gültigkeit einer Aufenthaltserlaubnis von der Entrichtung von Gebühren abhängig macht, wenn die Höhe
dieser Gebühren, die türkischen Staatsangehörigen auferlegt werden, im Vergleich zu den von Gemeinschaftsangehörigen verlangten
unverhältnismäßig ist.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Niederländisch.