CELEX: 62007CJ0387
Affald
begrebet »midlertidig oplagring«
direktiv 75/442/EØF
beslutning 2000/532/EF
mulighed for at sammenblande affald, der svarer til forskellige koder
begrebet »blandet emballage«

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (
EFT L 194, s. 39
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003 (
EUT L 284, s. 1
, herefter »direktiv 75/442«), samt af Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (
EFT L 226, s. 3
).
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en sag anlagt af MI.VER Srl (herefter »MI.VER«) og Daniele Antonelli til prøvelse af det af Provincia di Macerata udstedte bødeforlæg i henhold til politirapport af 18. november 2005, hvori der blev konstateret en overtrædelse af artikel 15 i lovdekret nr. 22 om gennemførelse af direktiv 91/156/EØF om affald, af direktiv 91/689/EØF om farligt affald og af direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald (decreto legislativo n
o
22 attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio) af 5. februar 1997 (almindeligt tillæg til GURI nr. 38 af 15.2.1997), som ændret ved lovdekret nr. 389 af 8. november 1997 (GURI nr. 261 af 8.11.1997, herefter »lovdekret nr. 22/97«).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Artikel 1 i direktiv 75/442 bestemmer følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»Affald«: Ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.
Kommissionen skal senest den 1. april 1993 efter fremgangsmåden i artikel 18 have udarbejdet en liste over affald, som tilhører kategorierne i bilag I. Denne liste skal gennemgås regelmæssigt og revideres efter behov efter samme fremgangsmåde.
b)
»Producent«: Enhver person, hvis aktivitet frembringer affald (»den oprindelige producent«), og/eller enhver person, der har foretaget en forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af dette affalds karakter eller sammensætning.
c)
»Indehaver«: Producenten af affaldet eller den fysiske eller juridiske person, som er i besiddelse af det.
d)
»Håndtering«: Indsamling, transport, nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, herunder tilsyn i forbindelse hermed, samt tilsyn med lossepladser efter deres lukning.
e)
»Bortskaffelse«: Enhver form og metode, der er anført i bilag II A.
f)
»Nyttiggørelse«: Enhver form og metode, der er anført i bilag II B.
g)
»Indsamling«: afhentning, sortering og/eller sammenblanding af affald med henblik på transport.«
Direktivets artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, navnlig må der ikke
—
skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
—
forårsages gener ved støj eller lugt
—
påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
Bilag II A til direktiv 75/442 opregner bortskaffelsesformerne og herunder den oplagring, som gennemføres forud for andre bortskaffelsesformer »med undtagelse af midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret«. I bilag II B til dette direktiv, som opregner nyttiggørelsesformer, nævnes også med denne samme undtagelse oplagringen af affald, der gennemføres forud for andre nyttiggørelsesformer.
Ved beslutning 2000/532 vedtog Kommissionen en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 og artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF af 12. december 1991 om farligt affald (
EFT L 377, s. 20
). På denne liste, som er vedlagt beslutningen, er affaldet klassificeret i kapitler, som svarer til en kode. Kapitlet »blandet emballage« svarer til kode 15 01 06. Denne liste omfatter også kapitlet »kompositemballage«, der svarer til kode 15 01 05.
En kompositemballage er i artikel 2, stk. 1, litra a), i Kommissionens beslutning 2005/270/EF af 22. marts 2005 om fastlæggelse af de skemaer, der i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald skal benyttes i forbindelse med databasesystemet (
EFT L 86, s. 6
), defineret som »emballage, som er fremstillet af forskellige materialer, der ikke kan adskilles ved håndkraft, og hvoraf ingen udgør over en given vægtprocent«.
De nationale bestemmelser
Fællesskabsbestemmelserne om affald er gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 22/97. Dette lovdekrets artikel 6, stk. 1, litra a), gengiver definitionen på affald fra direktiv 75/442 gennem henvisning til bilag A til dekretet, som i dekretets oprindelige affattelse indeholdt et »europæisk affaldskatalog«, som er blevet erstattet af en liste over affald, som i lighed med den, der er fastsat ved beslutning 2000/532, klassificerer affald i kapitler, som svarer til en kode. Kapitlet »blandet emballage« svarer til kode 15 01 06 ligesom i beslutning 2000/532.
Artikel 6, stk. 1, litra m), i lovdekret nr. 22/97 definerer midlertidig oplagring som sammenblandingen af affald forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret. Lovdekretet fastsætter betingelserne for midlertidig oplagring, bl.a. den maksimale periode inden nyttiggørelse eller bortskaffelse, og det bestemmer navnlig, at denne oplagring skal gennemføres for ensartede affaldstyper og under iagttagelse af de herfor gældende tekniske regler. Bilag B og C til lovdekret nr. 22/97 opregner med den samme undtagelse som den, der vedrørende midlertidig oplagring er fastsat i direktiv 75/442, de bortskaffelses- og nyttiggørelsesformer, der omfatter oplagring, som gennemføres forud for disse operationer.
Artikel 15 i lovdekret nr. 22/97 bestemmer, at transporten af affald, som foretages af organer eller virksomheder, skal ledsages af en identifikationsformular, hvorpå bl.a. skal figurere navn og adresse på producenten eller indehaveren, oprindelse, affaldstypen og -mængden, bestemmelsesanlægget, transportdatoen og ruten, der følges, samt navn og adresse på modtageren. Identifikationsformularmodellen indeholder et kapitel, der bl.a. er forbeholdt affaldsbeskrivelsen og angivelsen af dets europæiske kode. Ifølge artikel 20 i lovdekret nr. 22/97 har provinserne kompetence til at kontrollere anvendelsen af den relevante lovgivning. Dette dekrets artikel 52 fastsætter administrative bøder, navnlig i tilfælde af at bestemmelserne i dekretets artikel 15 tilsidesættes.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Under en kontrol den 17. november 2005 opdagede det stedlige politi i Macerata, at en lastbil, som blev ført af Daniele Antonelli, transporterede affald sammensat af forskellige former for emballage, idet affaldet bestod af nylonposer, kasser af polystyrol, paller og papkasser. Transporten af dette affald var ledsaget af en affaldsidentifikationsformular, der angav kode 15 01 06 svarende til »blandet emballage«. Da betjentene ikke mente, at denne kode kunne anvendes på det transporterede affald, da der var tale om emballage af forskellige sammenblandede materialer, optog de politirapport, hvori de konstaterede en overtrædelse af artikel 15 i lovdekret nr. 22/97, og sigtede dels producenten af affaldet, dels Daniele Antonelli og MI.VER, som er henholdsvis lastbilschaufføren og transportøren af affaldet. Efter afslutningen af den administrative procedure udstedte Provincia di Macerata et bødeforlæg til Daniele Antonelli og MI.VER, hvorved de blev pålagt solidarisk at betale 540 EUR. Den 4. december 2006 anlagde Daniele Antonelli og MI.VER sag ved Tribunale di Ancona til prøvelse af dette bødeforlæg.
Sagsøgerne i hovedsagen gjorde for denne ret gældende, at den i identifikationsformularen angivne kode var korrekt, og subsidiært at ansvaret for den eventuelle fejl alene påhvilede producenten af affaldet. Provincia di Macerata gjorde derimod gældende, at affald, der henhører under forskellige koder, ikke må sammenblandes under den midlertidige oplagring. Ellers ville det dreje sig om affaldshåndtering, som kræver tilladelse. Provincia di Macerata gjorde desuden gældende, at hvis det antages, at en sådan sammenblanding af affald er tilladt, finder kode 15 01 06 svarende til »blandet emballage« kun anvendelse på emballage »af forskelligt materiale« og ikke på affald, der er sammensat af emballage af forskellige sammenblandede materialer.
Idet Tribunale di Ancona var i tvivl om, hvorvidt producenten af emballageaffaldet inden videregivelsen til affaldstransportøren eller affaldsmodtageren var forpligtet til at sortere det i kategorier under anvendelsen af koderne på listen i beslutning 2000/532, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Giver begrebet »midlertidig oplagring« i direktiv 75/442 […] producenten adgang til at sammenblande affald, der kan henføres under forskellige koder i det europæiske affaldskatalog som fastsat i […] beslutning 2000/532[…]?
2)
I bekræftende fald ønskes oplyst, om […] kode 15 01 06 »blandet emballage« kan anvendes til at identificere affald sammensat af emballage af forskellige sammenblandede materialer, eller om denne kode udelukkende angiver emballage af forskelligt materiale, eller emballage sammensat af selvstændige komponenter af forskellige materialer?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
Kommissionen har i sit skriftlige indlæg rejst det spørgsmål, om de præjudicielle spørgsmål er relevante for afgørelsen af hovedsagen, idet de vedrører affaldsproducentens forpligtelser, uanset at artikel 15 i lovdekret nr. 22/97 — hvis tilsidesættelse udgør den i hovedsagen påståede overtrædelse — vedrører affaldstransport, og uanset at det af forelæggelsesafgørelsen følger, at alene Daniele Antonelli og MI.VER, og ikke den pågældende producent af affaldet, har anlagt sag til prøvelse af bødeforlægget vedrørende denne overtrædelse.
Det skal i denne forbindelse påpeges, at den formodning om relevans, som er knyttet til spørgsmål, der forelægges af nationale domstole til præjudiciel afgørelse, kun kan afvises i helt særlige tilfælde, navnlig når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af de fællesskabsretlige bestemmelser, der er anført i spørgsmålene, savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag
C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921
, præmis 61, og af 7.6.2007, forenede sager
C-222/05 — C-225/05, van der Weerd m.fl., Sml. I, s. 4233
, præmis 22).
Uanset at forelæggelsesafgørelsen ikke angiver de retlige konsekvenser, som besvarelsen af de forelagte spørgsmål vil kunne have for afgørelsen af hovedsagen, følger det af forelæggelsesafgørelsen samt af de skriftlige og mundlige indlæg fra Provincia di Macerata, at denne myndighed har pålagt såvel den omhandlede affaldsproducent som affaldstransportør en administrativ sanktion, idet den mente, at de var kollektivt ansvarlige for den påståede overtrædelse, hvilket Daniele Antonelli og MI.VER bestrider. Det fremgår således ikke, at den anmodede fortolkning af fællesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i denne tvist, hvilket Kommissionen i øvrigt også har indrømmet under retsmødet.
Under disse omstændigheder kan de to af Tribunale di Ancona forelagte spørgsmål antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 75/442 og beslutning 2000/532 skal fortolkes således, at producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — kan sammenblande affald henhørende under forskellige koder på listen i den nævnte beslutning, eller om det derimod skal fortolkes således, at producenten fra dette tidspunkt skal sortere og oplagre affaldet separat, idet han til dette formål anvender nævnte koder.
Provincia di Macerata og den italienske regering mener, at begrebet midlertidig oplagring indebærer, at producenten af affald for at kunne foretage midlertidig oplagring skal sortere det i kategorier i overensstemmelse med koderne på listen i beslutning 2000/532.
De bemærker i det væsentlige, at det følger af Domstolens retspraksis (dom af 5.10.1999, forenede sager
C-175/98 og C-177/98, Lirussi og Bizzaro, Sml. I, s. 6881
, præmis 54), at den midlertidige oplagring, selv om den går forud for den egentlige affaldshåndtering og derfor ikke kræver tilladelse, skal reguleres af medlemsstaterne på en måde, så formålene i direktiv 75/442 vedrørende beskyttelse af menneskers sundhed og af miljøet kan opfyldes. Accepten af, at producenten af affald uden tilladelse kan sammenblande affald henhørende under forskellige koder, ville kunne udgøre en fare og ville være en hæmsko for affaldets faktiske og fuldstændige nyttiggørelse, hvilket både ville gå imod de i dette direktiv fastsatte mål og formålet med den ved beslutning 2000/532 foretagne kodificering.
Det skal i denne forbindelse fastslås, at den midlertidige oplagring kun er nævnt i bilag II A og II B til det nævnte direktiv, der opregner henholdsvis former for bortskaffelse og nyttiggørelse af affald. Det følger af disse bilag — af henholdsvis punkt D 15 og R 13 — at midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret, er udelukket fra listen over operationer, som ved direktiv 75/442 kvalificeres som bortskaffelses- eller nyttiggørelsesformer. Sådan som Domstolen har påpeget i præmis 45 Lirussi og Bizzaro-dommen, skal den midlertidige oplagring defineres som en forudgående foranstaltning med henblik på en form for håndtering af affald som omhandlet i dette direktivs artikel 1, litra d).
Beslutning 2000/532, hvorved listen over affald i henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 og artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689 er blevet vedtaget, foreskriver endvidere ingen foranstaltninger vedrørende midlertidig oplagring af affald forud for indsamling på det anlæg, hvor det er produceret.
Det må derfor fastslås, at hverken direktiv 75/442 eller beslutning 2000/532 pålægger medlemsstaterne at vedtage foranstaltninger, der forpligter producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — at sortere og oplagre affaldet separat, idet han til dette formål anvender koderne på listen i nævnte beslutning.
I Lirussi og Bizzaro-dommen fastslog Domstolen imidlertid, at de kompetente nationale myndigheder for så vidt angår foranstaltninger med henblik på midlertidig oplagring har pligt til at påse, at forpligtelserne ifølge artikel 4 i direktiv 75/442 opfyldes, og af denne bestemmelses stk. 1 følger, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet. Som Domstolen har fastslået i nævnte doms præmis 53, må det, for så vidt som selv midlertidigt oplagret affald kan forvolde alvorlige miljøskader, antages, at bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 75/442, der har til formål at iværksætte forsigtighedsprincippet, også finder anvendelse på midlertidig oplagring.
Som Domstolen dog allerede flere gange har fastslået, præciserer artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442 ikke det konkrete indhold af de foranstaltninger, som skal træffes til at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades, men binder medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, samtidig med at den overlader medlemsstaterne et skøn ved afgørelsen af, om sådanne foranstaltninger er nødvendige (jf. bl.a. dom af 9.11.1999, sag
C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773
, præmis 67, af 18.11.2004, sag
C-420/02, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 11175
, præmis 21, og af 26.4.2007, sag
C-135/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3475
, præmis 37).
Heraf følger, at uanset at direktiv 75/442 ikke pålægger medlemsstaterne at vedtage særlige foranstaltninger, der forpligter producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — til at sortere og oplagre affaldet separat, idet han til dette formål anvender koderne på listen i beslutning 2000/532, skal medlemsstaterne vedtage sådanne foranstaltninger, hvis de mener, at de er nødvendige for at opfylde formålene med dette direktivs artikel 4, stk. 1.
Henset til de foregående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at direktiv 75/442 og beslutning 2000/532 ikke er til hinder for, at producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — sammenblander affald henhørende under forskellige koder på listen i den nævnte beslutning. Imidlertid skal medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der forpligter producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — til at sortere og oplagre affaldet separat, idet han til dette formål anvender koderne på listen i den nævnte beslutning, hvis de mener, at sådanne foranstaltninger er nødvendige for at opfylde formålene med dette direktivs artikel 4, stk. 1.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om kode 15 01 06 på listen i beslutning 2000/532 svarende til »blandet emballage« — hvis første spørgsmål besvares bekræftende — kan anvendes til at angive affald sammensat af emballage af forskellige sammenblandede materialer, eller om den udelukkende angiver emballage af »forskelligt materiale«.
Som anført i denne doms præmis 22, indeholder beslutning 2000/532 ingen bestemmelse vedrørende midlertidig oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret. Beslutningen har alene til formål at fastsætte en affaldsnomenklatur i henhold til artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 og til artikel 1, stk. 4, i direktiv 91/689 og skaber ikke en forpligtelse.
Eftersom denne nomenklatur er gengivet i den italienske lovgivning, skal Domstolen ikke desto mindre besvare det andet spørgsmål og derved fortolke begrebet »blandet emballage« svarende til kode 15 01 06 på listen i den nævnte beslutning med henblik på at sikre en ensartet fortolkning af dette begreb for det tilfælde, at den forelæggende ret skulle finde, at begrebet — navnlig henset til besvarelsen på det første spørgsmål — finder anvendelse på hovedsagen (jf. i denne retning bl.a. dom af 14.12.2006, sag
C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Sml. I, s. 11987
, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes i denne forbindelse, at beslutning 2000/532 kun fastsætter en affaldsnomenklatur, men ikke definerer de til de forskellige koder på affaldslisten i beslutningen svarende begreber. Derimod opstiller beslutning 2005/270 et vist antal definitioner, herunder definitionen på »kompositemballage«, som er relevant i det omfang, beslutning 2000/532 nævner kode 15 01 05 svarende til denne type emballage. En kompositemballage er således i artikel 2, stk. 1, litra a), i beslutning 2005/270 defineret som »emballage, som er fremstillet af forskellige materialer, der ikke kan adskilles ved håndkraft, og hvoraf ingen udgør over en given vægtprocent«.
Da denne definition af kompositemballage svarer til det, den forelæggende ret betegner som emballage af »forskelligt materiale«, og da denne emballagetype og blandet emballage i listen til beslutning 2000/532 er blevet tildelt andre koder, kan det heraf udledes, at begrebet blandet emballage ikke omfatter emballage af »forskelligt materiale«, men finder anvendelse på emballage af forskellige sammenblandede materialer.
Det andet spørgsmål skal derfor besvares med, at eftersom den nationale lovgivning gengiver affaldslisten i beslutning 2000/532, kan kode 15 01 06 svarende til »blandet emballage« anvendes til at angive affald sammensat af emballage af forskellige sammenblandede materialer.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)
Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003, samt Kommissionens beslutning 2000/532/EF af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald er ikke til hinder for, at producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — sammenblander affald henhørende under forskellige koder på listen i beslutning 2000/532. Imidlertid skal medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der forpligter producenten af affald — under den midlertidige oplagring forud for indsamling på det anlæg, hvor affaldet er produceret — til at sortere og oplagre affaldet separat, idet producenten til dette formål anvender koderne på listen i den nævnte beslutning, hvis medlemsstaterne mener, at sådanne foranstaltninger er nødvendige for at opfylde formålene med artikel 4, stk. 1, i direktiv 75/442, som ændret ved forordning nr. 1882/2003.

2)
Eftersom den nationale lovgivning gengiver affaldslisten i beslutning 2000/532, kan kode 15 01 06 svarende til »blandet emballage« anvendes til at angive affald sammensat af emballage af forskellige sammenblandede materialer.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.