CELEX: 61999CJ0143
Impuesto sobre la energía
Devolución limitada a las empresas productoras de bienes corporales
Ayuda de Estado

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 10 de marzo de 1999, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de abril siguiente, el Verfassungsgerichtshof planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), dos cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación).
2 Estas cuestiones se suscitaron en el marco de sendos litigios entre Adria-Wien Pipeline GmbH y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH, por una parte, y la Finanzlandesdirektion für Kärnten, por otra, acerca de la devolución de impuestos sobre la energía.
3 Con motivo de una reforma fiscal y en el marco de la Strukturanpassungsgesetz de 1996 (Ley de ajuste estructural; BGBl. 1996, nº 201), la República de Austria adoptó y publicó simultáneamente tres leyes, que entraron en vigor al mismo tiempo, a saber:
la Elektrizitätsabgabegesetz (Ley del impuesto sobre la energía eléctrica; en lo sucesivo, «EAG»);
la Erdgasabgabegesetz (Ley del impuesto sobre el gas natural; en lo sucesivo, «EGAG»);
la Energieabgabenvergütungsgesetz (Ley sobre la devolución de los impuestos sobre la energía; en lo sucesivo, «EAVG»).
4 La EAG establece un impuesto de 0,00726728 euros por kilovatio/hora de energía eléctrica consumida. En virtud del artículo 1, apartado 1, de la EAG, se consideran sujetos al impuesto sobre la electricidad:
el suministro de energía eléctrica, salvo el destinado a las empresas de distribución de electricidad, así como
el consumo de energía eléctrica efectuado por las empresas de distribución de electricidad, así como el consumo de energía eléctrica producida por el propio consumidor, o de energía eléctrica trasladada dentro del ámbito de aplicación territorial del impuesto.
5 En virtud del artículo 6, apartado 3, de la EAG, el proveedor de electricidad repercute el impuesto sobre el destinatario del suministro.
6 La EGAG establece reglas análogas para el suministro y el consumo de gas natural.
7 La EAVG prevé la devolución parcial del impuesto sobre la energía que grava el gas natural y la electricidad. En virtud del artículo 1, apartado 1, de esta Ley, los mencionados impuestos deben ser devueltos, a petición del interesado, en la medida en que superen, en total, el 0,35 % del valor neto de la producción del consumidor de energía. La cuantía de la devolución es abonada previa deducción de una franquicia de 5.000 ATS como máximo.
8 No obstante, de acuerdo con el artículo 2, apartado 1, de la EAVG, sólo tienen derecho a la devolución de los impuestos sobre la energía las empresas respecto a las cuales conste que se dedican con carácter principal a la producción de bienes corporales.
9 A las empresas que no cumplían esta última condición se les denegó la solicitud de devolución. Así sucedió con Adria-Wien Pipeline GmbH, primera demandante en el litigio principal, cuya actividad consiste en la construcción y explotación de oleoductos.
10 Los recursos contra la denegación de la devolución de los impuestos sobre la energía fueron sometidos al Verfassungsgerichtshof, que se plantea la cuestión de si las disposiciones de la EAGV constituyen una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado.
11 Más concretamente, el Verfassungsgerichtshof alberga ciertas dudas en cuanto al carácter selectivo de la devolución de los impuestos sobre la energía. A su juicio, no se ha resuelto la cuestión de si la diferenciación en la devolución de dichos impuestos entre las empresas que producen bienes corporales y las que prestan servicios es suficiente para poder calificar la medida como selectiva y, por consiguiente, considerar que está comprendida en el ámbito de aplicación de las reglas sobre las ayudas de Estado.
12 En el caso de que la respuesta fuese afirmativa, el órgano jurisdiccional de remisión se pregunta si la calificación de ayuda de Estado también sería procedente en el supuesto de que todas las empresas pudieran beneficiarse de la devolución del impuesto sobre la energía.
13 Por todo ello, el Verfassungsgerichtshof resolvió plantear las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe considerarse que constituyen ayudas otorgadas por los Estados a efectos del artículo 92 del tratado CE las medidas legislativas de un Estado miembro que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica, pero que sólo conceden dicha devolución a aquellas empresas respecto a las cuales conste que se dedican con carácter principal a la producción de bienes corporales?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿debe considerarse una medida legislativa de este tipo como ayuda de Estado, de conformidad con el artículo 92 del tratado CE, aunque se aplique a todas las empresas, independientemente de que conste que se dedican con carácter principal a la producción de bienes corporales?»
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
14 El Gobierno austriaco pone en duda la pertinencia de las cuestiones prejudiciales en relación con los procedimientos principales, habida cuenta del reparto de competencias entre las jurisdicciones austriacas.
15 Señala que la Constitución austriaca reparte el control jurisdiccional de las decisiones administrativas entre el Verwaltungsgerichtshof y el Verfassungsgerichtshof. Este último sólo puede conocer de las infracciones graves y manifiestas de disposiciones normativas simples, en la medida en que vulneran la Constitución. En los demás supuestos el ejercicio del control le corresponde al Verwaltungsgerichtshof.
16 Ahora bien, aun suponiendo que la norma controvertida sea una ayuda de Estado, el Gobierno austriaco considera que el legislador nacional no ha cometido ninguna infracción manifiesta de las disposiciones comunitarias en la materia. Como se desprende de los fundamentos de la resolución de remisión, el mismo Verfassungsgerichtshof alberga dudas a este respecto. Este último carece, por tanto, de competencia para resolver los litigios de los procedimientos principales.
17 Conforme a una reiterada jurisprudencia, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de un litigio, apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Sin embargo, éste último puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, apartados 38 y 39).
18 Ahora bien, éste no es el caso en los procedimientos principales, puesto que éstos se refieren a unas disposiciones nacionales que prevén una devolución de los impuestos sobre la energía, devolución acerca de la cual el órgano jurisdiccional de remisión se pregunta si constituye una ayuda en el sentido del artículo 92 del Tratado.
19 Además, en lo que respecta a la supuesta falta de competencia del órgano jurisdiccional remitente, no corresponde al Tribunal de Justicia verificar si la resolución de remisión ha sido adoptada de acuerdo con las normas de procedimiento y de organización judiciales del Derecho nacional (véanse las sentencias de 14 de enero de 1982, Reina, 65/81, Rec. p. 33, apartado 7; de 20 de octubre de 1993, Balocchi, C-10/92, Rec. p. I-5105, apartado 16, y de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado 24).
20 De lo expuesto anteriormente se desprende que las cuestiones planteadas por el Verfassungsgerichtshof son admisibles.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
21 Con carácter preliminar, procede recordar el sistema de control de las ayudas de Estado establecido por el Tratado y las funciones que asumen respectivamente la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales en su aplicación, bajo el control del Tribunal de Justicia.
22 En virtud del artículo 3, letra g), del Tratado CE [actualmente artículo 3 CE, apartado 1, letra g), tras su modificación], la acción de la Comunidad implicará el establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior. En este contexto, el artículo 92, apartado 1, del Tratado declara incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
23 Para asegurar la eficacia de esta prohibición, el artículo 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE) impone, a la Comisión un deber específico de control, y a los Estados miembros, obligaciones precisas para facilitar esta tarea de la Comisión y evitar que ésta se encuentre ante un hecho consumado.
24 Por lo que respecta a los proyectos destinados a establecer o modificar ayudas, el artículo 93, apartado 3, del Tratado exige que la Comisión sea informada de ellos con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Además, este apartado obliga a la Comisión a iniciar sin demora el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, si considera que el proyecto notificado no es compatible con el mercado común. Por último, el artículo 93, apartado 3, última frase, del Tratado prohíbe en términos inequívocos que el Estado miembro ejecute las medidas proyectadas antes de que haya recaído resolución definitiva en dicho procedimiento.
25 Como ha señalado el Tribunal de Justicia, en particular en su auto de 20 de septiembre de 1983, Comisión/Francia (171/83 R, Rec. p. 2621), apartado 12, el artículo 93, apartado 3, última frase, del Tratado constituye la salvaguardia del mecanismo de control establecido por este artículo, el cual, a su vez, es esencial para garantizar el funcionamiento del mercado común.
26 La intervención de los órganos jurisdiccionales nacionales en el sistema de control de las ayudas de Estado se debe al efecto directo reconocido a la prohibición de ejecución de los proyectos de ayuda establecida por el artículo 93, apartado 3, última frase, del Tratado.
27 Los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar a los justiciables que extraerán todas las consecuencias, conforme al Derecho nacional, de la violación de dicha disposición, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución de las medidas de ayuda, como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo esta disposición o eventuales medidas provisionales (véase la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négotiants et transformateurs de saumon, C-354/90, Rec. p. I-5505, apartado 12).
28 Consciente de los principios anteriormente citados, el Verfassungsgerichtshof planteó las cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia únicamente con el objeto de poder, en su caso, sacar las debidas consecuencias del incumplimiento del artículo 93, apartado 3, última frase, del Tratado, ya que la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales no había sido notificada a la Comisión.
29 En efecto, cuando los órganos jurisdiccionales nacionales tienen que determinar si una medida nacional debe ser calificada o no como ayuda de Estado en el sentido del Tratado, no pueden, sin embargo, pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común, dado que esta apreciación es de exclusiva competencia de la Comisión, sujeta al control del Tribunal de Justicia (véase la sentencia Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, antes citada, apartado 14).
30 A este respecto procede recordar, que la prohibición de principio de las ayudas de Estado no es absoluta ni incondicional. Por ello, el artículo 92, apartado 3, del Tratado otorga a la Comisión una amplia facultad de apreciación para declarar determinadas ayudas como compatibles con el mercado interior y como excepción a la prohibición general establecida en el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
31 Procede señalar a este respecto, que las exigencias de la protección del medio ambiente pueden constituir un objetivo en virtud del cual algunas ayudas de Estado pueden ser declaradas compatibles con el mercado común (véase, en particular, la comunicación de la Comisión relativa a las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, DO 1994, C 72, p. 3).
32 De las consideraciones precedentes se deduce que la respuesta que el Tribunal de Justicia debe proporcionar al órgano jurisdiccional de remisión sobre la eventual naturaleza de ayuda de Estado de las medidas controvertidas en los procedimientos principales no prejuzga en absoluto su compatibilidad con el Tratado.
Sobre la segunda cuestión
33 Mediante la segunda cuestión, que conviene abordar en primer lugar, el órgano jurisdiccional nacional quiere saber fundamentalmente si unas medidas nacionales como las controvertidas en los procedimientos principales constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado, incluso si se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.
34 Como se desprende del tenor del artículo 92, apartado 1, del Tratado, una ventaja económica concedida por un Estado miembro únicamente tiene carácter de ayuda, cuando, por revestir cierto carácter selectivo, puede favorecer a «determinadas empresas o producciones».
35 Por consiguiente, una medida estatal que beneficia indistintamente a la totalidad de las empresas situadas en el territorio nacional no puede constituir una ayuda de Estado.
36 Por todo ello, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que unas medidas nacionales como las que son objeto del litigio en los procedimientos principales no constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado, cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.
Sobre la primera cuestión
37 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional de remisión quiere saber fundamentalmente, si unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica, únicamente en favor de las empresas respecto a las cuales conste que se dedican con carácter principal a la producción de bienes corporales deben ser consideradas como ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado.
38 Según una reiterada jurisprudencia, el concepto de ayuda es más general que el de subvención ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véanse las sentencias de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, 30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 39; de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartado 13, y de 1 de diciembre de 1998, Ecotrade, C-200/97, Rec. p. I-7907, apartado 34).
39 Con arreglo a estos principios, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la fijación de la tarifa de una fuente de energía en favor de una categoría de empresas a un nivel inferior al normal, puede calificarse de ayuda de Estado cuando dicha tarifa ha sido establecida por un organismo que actúa bajo el control y las directrices de los poderes públicos, es imputable al Estado miembro interesado y éste, a diferencia de un operador económico ordinario, utiliza sus poderes para favorecer a los consumidores de energía con una ventaja pecuniaria, renunciando a los ingresos que podría obtener normalmente (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión, asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartado 28).
40 De las consideraciones anteriores se desprende que el suministro de energía en condiciones preferenciales a empresas que producen bienes corporales, al que conduce una legislación nacional como la controvertida en los procedimientos principales, puede constituir una ayuda de Estado (véase, en este sentido, la sentencia SFEI y otros, antes citada, apartado 59).
41 A efectos de la aplicación del artículo 92 del Tratado, resulta irrelevante que la situación del supuesto beneficiario de la medida haya mejorado o se haya agravado respecto al régimen anterior o, por el contrario, haya permanecido inalterada (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 1988, Grecia/Comisión, 57/86, Rec. p. 2855, apartado 10). Procede examinar únicamente si en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión (véase, en este sentido la sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C-75/97, Rec. p. I-3671, apartados 28 a 31).
42 Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una medida que encuentre justificación en la naturaleza o en la economía general del sistema en el que se inscribe, no reúne el requisito de selectividad, aunque constituya una ventaja para su beneficiario (véanse las sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, Rec. p. 709, apartado 33, y Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 33).
43 A este respecto, el Gobierno austriaco alega que la introducción tanto de los impuestos sobre la energía como de su devolución parcial no se efectuó de forma aislada, sino en el marco de la Strukturanpassungsgesetz de 1996 que preveía un dispositivo global de medidas destinadas a consolidar el presupuesto. Este dispositivo, compuesto de medidas generales, socialmente equilibradas, y con repercusiones en el conjunto de las categorías socio-profesionales debe considerarse en su totalidad.
44 Es frecuente, prosigue el Gobierno austriaco, que tratándose de este tipo de dispositivos globales, las nuevas medidas, que afectan de manera desproporcionada a una categoría de operadores, no se apliquen plenamente a ésta durante la fase de su establecimiento. Considera que la limitación de la devolución de los impuestos sobre la energía a las empresas que fabrican bienes corporales encuentra precisamente su justificación en el hecho de que dichas empresas habían resultado proporcionalmente más afectadas que las otras por los mencionados impuestos.
45 Según el Gobierno austriaco, este tipo de medidas, al estar basado en criterios objetivos y beneficiar a un gran número de empresas, no tiene el carácter selectivo que requiere el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
46 El Gobierno danés también considera que las reglas austriacas controvertidas en los procedimientos principales constituyen medidas generales que no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
47 El Gobierno danés estima, en primer lugar, que la recaudación de los impuestos sobre la energía controvertidos en los litigios principales, que tienen un ámbito de aplicación general, se realiza sobre la base de criterios objetivos. Además, las reglas en materia de devolución parcial de dichos impuestos forman parte del sistema global de tributación de la energía. Por último, dado que las condiciones a las que se subordina dicha devolución han sido directamente determinadas por el legislador, las autoridades competentes no están habilitadas para ejercer discrecionalidad alguna en lo que atañe a la selección de las empresas susceptibles de beneficiarse de esta ventaja ni para modular su alcance.
48 Pues bien, es necesario recordar en primer lugar, que ni el elevado número de empresas beneficiarias ni la diversidad e importancia de los sectores industriales a los que pertenecen dichas empresas permiten considerar que una iniciativa estatal constituye una medida general de política económica (véase, en este sentido, la sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 32).
49 En segundo lugar, la concesión de ventajas a empresas cuya actividad principal es la fabricación de bienes corporales no encuentra justificación alguna en la naturaleza o la economía general del sistema de tributación establecido en virtud de la Strukturanpassungsgesetz de 1996.
50 En efecto, por una parte, las empresas que prestan servicios pueden ser, a semejanza de las empresas que producen bienes corporales, grandes consumidoras de energía y soportar costes energéticos superiores al 0,35 % del valor neto de su producción, lo que es suficiente para originar el derecho a la devolución de los impuestos sobre la energía en favor de las empresas que producen principalmente bienes corporales.
51 A este respecto, no hay nada en la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales que permita considerar al régimen de devolución reservado a las empresas que producen principalmente bienes corporales como una medida puramente temporal que les permita adaptarse progresivamente al nuevo régimen, por el hecho de verse, como sostiene el Gobierno austriaco, proporcionalmente más afectadas por aquél.
52 Por otra parte, las consideraciones de orden ecológico en las que se basa la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales no justifican que se trate de distinta forma el uso de gas natural o de energía eléctrica en el sector de las empresas que prestan servicios y en el sector de las empresas productoras de bienes corporales. El consumo de energía en cada uno de estos sectores es igualmente perjudicial para el medio ambiente.
53 De las consideraciones precedentes se deduce que, aun siendo objetivo, el criterio de distinción utilizado por la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales no encuentra justificación ni en la naturaleza ni en la economía general de aquélla, de manera que no puede privar del carácter de ayuda de Estado a la medida controvertida.
54 Por lo demás, como ha señalado acertadamente la Comisión, de la exposición de motivos del proyecto que dio lugar a la legislación nacional controvertida en los procedimientos principales se desprende que la concesión de condiciones ventajosas al sector de las empresas productoras de bienes corporales estaba destinada a garantizar su competitividad, en particular dentro de la Comunidad.
55 En virtud de las consideraciones precedentes, procede responder a la primera cuestión que deben ser consideradas como ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica únicamente en favor de las empresas respecto a las cuales conste que se dedican con carácter principal a la producción de bienes corporales.
Decisión sobre las costas
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco, danés y finlandés, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verfassungsgerichtshof mediante resolución de 10 de marzo de 1999, declara:
1) Unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica no constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), cuando se aplican a todas las empresas situadas en el territorio nacional, independientemente del objeto de su actividad.
2) Deben ser consideradas como ayudas de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado unas medidas nacionales que prevén la devolución parcial de los impuestos sobre la energía que gravan el gas natural y la energía eléctrica únicamente en favor de las empresas respecto a las cuales conste que se dedican con carácter principal a la producción de bienes corporales.