CELEX: 61989CJ0111
Encargos de efeito equivalente
Taxas cobradas aquando dos controlos fitos sanitários para a exportação de vegetais

Por acórdão de 31 de Março de 1989, que deu entrada no Tribunal em 6 de Maio de 1989, o Hoge Raad der Nederlanden submeteu, nos termos do artigo 177.
o
do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 12.
o
, 16.
o
e 36.
o
do Tratado CEE.
Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe o serviço fitossanitário neerlandês e P. Bakker Hillegom BV (de ora em diante «Bakker»), referente às taxas que lhe foram exigidas a título de despesas com a inspecção de vegetais destinados à exportação.
A decisão de 23 de Junho de 1967, tomada em aplicação do artigo 6.
o
, alínea a), da lei neerlandesa de 5 de Abril de 1951 sobre as doenças das plantas, fixa as tarifas do serviço fitossanitário. Segundo essa decisão, as taxas cobradas aquando dos controlos fitossanitários são calculadas em função quer do peso dos lotes de vegetais apresentados para exportação quer da quantia líquida constante da factura.
Segundo o regime nacional em vigor à época dos factos do litigio na causa principal, os custos das fiscalizações no campo dos vegetais, que, pela sua propria natureza, são efectuadas sobre todos os produtos sejam ou não exportados posteriormente, eram facturados exclusivamente aos exportadores, e isso na medida de 75 % do seu montante global, com o fundamento de que apenas 75 % da produção se destina à exportação. Os 25 % restantes não eram exigidos nem dos exportadores nem dos comerciantes que vendem os seus produtos no mercado nacional e ficava a cargo do Estado.
Entre 1974 e 1977, o serviço fitossanitário procedeu junto da Bakker a numerosos controlos dos vegetais destinados à exportação e exigiu-lhe, a
esse
título, taxas num montante total de 317400,09 HFL. Tendo a Bakker recusado o seu pagamento, o Estado intentou um processo de cobrança coerciva no órgão jurisdicional civil. O Rechtbank acolheu o pedido do Estado, com exclusão da parte referente aos custos com a inspecção no campo dos vegetais. O Estado interpôs recurso dessa sentença no Gerechtshof de Haia, enquanto a Bakker interpôs um recurso incidental. O Gerechtshof confirmou a sentença do Rechtbank e as duas partes interpuseram recurso de cassação no Hoge Raad der Nederlanden.
O Hoge Raad der Nederlanden decidiu suspender a instância e pedir ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«1)
O direito comunitário, em especial os artigos 12.
o
, 16.
o
e 36.
o
do Tratado CEE, permite que não sejam considerados como encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros as quantias cobradas por controlos de (partes de) plantas destinadas à exportação, calculadas nos termos do n.
o
1 do artigo 1.
o
da Tarief Plantenziektekundige Dienst segundo o critério do peso ou do valor facturado, quando o montante total dos referidos controlos à exportação não for superior ao montante total de todas as despesas directas ou indirectas inerentes aos referidos controlos,
ou essas quantias só não podem ser consideradas encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros quando o seu montante diga respeito às despesas do controlo específico pelo qual são cobradas?
2)
Sendo certo que:
a)
são efectuadas inspecções de campo porque determinadas doenças, das quais deve ser mencionado nas declarações que as plantas destinadas à exportação não estão afectadas, só se podem detectar enquanto as plantas estiverem no campo, e
b)
no momento da realização das inspecções de campo desconhece-se a que mercado se destinam as plantas, de modo que as referidas inspecções são efectuadas em benefício das plantas destinadas à exportação e, inevitavelmente, também em benefício das plantas destinadas ao mercado neerlandês,
O facto de se atribuir à exportação 75 % das despesas das referidas inspecções de campo (por serem exportados 75 % dos bolbos, objecto de inspecção) e de os restantes 25 % incidirem sobre os comerciantes que vendem os bolbos no mercado neerlandês constitui fundamento para se decidir que não é compatível com o direito comunitário onerar os exportadores com as despesas das inspecções de campo?»
Para mais ampla exposição do âmbito jurídico e da matéria de facto do litígio na causa principal, da tramitação processual, bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Convém referir a título liminar que o artigo 36.
o
do Tratado, mencionado no acórdão de reenvio, não pode ser aplicado a uma situação tal como a do caso concreto na causa principal. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o artigo 36.
o
é de interpretação estrita e não pode ser entendido como autorizando medidas de natureza diferente das que são referidas nos artigos 30.
o
a 34.
o
(ver, designadamente, o acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, n.
o
12,
46/76, Recueil, p. 5
).
Quanto à primeira questão
Convém começar por recordar, como o Tribunal já declarou por diversas vezes, que a justificação da proibição dos direitos aduaneiros e de quaisquer encargos de efeito equivalente reside no obstáculo que os encargos pecuniários, ainda que mínimos, aplicados em virtude da passagem das fronteiras, constituem para a circulação das mercadorias, agravado pelas formalidades administrativas consecutivas. Portanto, qualquer encargo pecuniário imposto unilateralmente, seja qual for a sua designação e a sua técnica, a que fiquem sujeitas as mercadorias em virtude do facto de cruzarem uma fronteira, quando não se trate de um direito aduaneiro propriamente dito, constitui um encargo de efeito equivalente, na acepção dos artigos 9.
o
, 12.
o
, 13.
o
e 16.
o
do Tratado.
Todavia, segundo a jurisprudência do Tribunal,
esse
encargo escapa a essa qualificação quando se inscreva num sistema geral de imposições internas que sujeitem sistematicamente, segundo critérios idênticos, os produtos nacionais e os produtos importados ou exportados (acórdão de 31 de Maio de 1979, Denkavit,
132/78, Recueil, p. 1923
), constitua a remuneração do serviço efectivamente prestado ao operador económico, mediante remuneração em proporção com o referido serviço (acórdão de 9 de Novembro de 1983, Comissão/Dinamarca,
158/82, Recueil, p. 3573
), ou ainda, sobre certas condições, quando se refira a controlos efectuados para satisfazer as obrigações impostas pelo direito comunitário (acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, 46/76, anteriormente citado).
Resulta do acórdão de reenvio que as taxas em causa no litígio na causa principal se referem a controlos fitossanitários para a exportação, previstos por uma convenção internacional que tem por objecto favorecer a livre circulação dos vegetais nos países destinatários por meio da instauração de um sistema de controlos efectuados no Estado-membro de expedição, reconhecidos mutuamente e organizados com base em premissas idênticas. No acórdão de 12 de Julho de 1977, Comissão/Países Baixos (
89/76, Recueil, p. 1355
), o Tribunal reconheceu a compatibilidade dessas taxas com as normas do Tratado, «desde que o seu montante não exceda os custos reais das operações pelas quais são cobradas» (n.
o
16). A primeira questão do órgão jurisdicional nacional pretende que seja precisado o alcance dessa condição.
Para
esse
efeito, há que referir que a condição em causa apenas se pode considerar preenchida na presença de um nexo directo entre o montante da taxa e o controlo concreto pelo qual ela é cobrada. Com efeito, na falta desse nexo, será impossível verificar com certeza se o montante da taxa não excederá os custos reais das operações pelas quais é cobrada.
Como expõe a Comissão correctamente, esse nexo existe quando o montante da taxa é calculado em função da duração do controlo, do número de pessoas que o realizam, das despesas com materiais, das despesas gerais, ou, eventualmente, de outros factores do mesmo tipo, o que não exclui um cálculo em quantia previamente fixada dos custos com o controlo, por exemplo, por meio de uma tarifa horária fixa.
Pelo contrário, não existe um nexo directo entre o controlo concreto e o montante da taxa quando o montante desta é calculado em função do peso ou do montante da factura dos produtos exportados. Em tal sistema, as taxas devem, pois, ser consideradas como encargos de efeito equivalente, incompatíveis com os artigos 12.
o
e 16.
o
do Tratado.
Esta conclusão não está em contradição com o acórdão do Tribunal de 31 de Janeiro de 1984, IFG (
1/83, Recueil, p. 349
), que Governo neerlandês invoca. É verdade que, nesse acórdão, o Tribunal reconheceu aos Estados-membros a faculdade de fazer repercutir sobre o importador, não apenas o custo das operações de controlo específicas respeitantes às mercadorias em causa, mas ainda o custo das despesas administrativas ocasionadas com a organização do controlo sanitário (n.
o
17). Todavia, tratava-se, nesse processo, de taxas referentes a um controlo sanitário de mercadorias importadas de países terceiros. Ora, como o Tribunal referiu no mesmo acórdão, o controlo sanitário das mercadorias importadas de países terceiros efectua-se num contexto de facto e de direito distinto do controlo das mercadorias originárias da Comunidade (n.
o
10).
Convém, pois, responder à primeira questão que as disposições dos artigos 12.
o
e 16.
o
do Tratado devem ser interpretadas no sentido de que as taxas cobradas por ocasião de controlos de plantas para exportação, efectuados em virtude de uma convenção internacional que tem por objecto favorecer a livre circulação das plantas, são encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros quando o seu montante é fixado em função do peso das plantas ou do montante da factura, mesmo que o montante total, cobrado em razão desses controlos, não ultrapasse o montante global dos custos directos e indirectos derivados desses controlos. Esta qualificação só é de excluir se o montante de cada taxa for fixado em função do custo real do controlo concreto por ocasião do qual a taxa é cobrada.
Quanto à segunda questão
A segunda questão apenas versa a questão de saber se o direito comunitário se opõe a que apenas se efectue a cobrança das taxas referentes às fiscalizações no campo das plantas para os produtos exportados, com exclusão dos produtos destinados ao comércio interno.
O Governo neerlandês sustenta que as inspecções das plantas no campo apenas têm lugar por estarem previstas para os produtos exportados no âmbito de convenções internacionais. Dado os comerciantes que vendem os seus produtos no mercado nacional não obterem qualquer benefício com esses controlos, é equitativo que os custos destes não se repercutam sobre esses comerciantes.
Essa argumentação apenas poderia ser acolhida se ficasse estabelecido que apenas os exportadores beneficiam com as inspecções em causa. Pelo contrário, se a produção destinada ao mercado nacional retira qualquer benefício desses controlos, ainda que em pequena medida, o facto de as taxas serem cobradas apenas para os produtos exportados confere-lhes a natureza de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros sobre a exportação, proibidos pelos artigos 12.
o
e 16.
o
do Tratado. Compete ao juiz nacional determinar, a esse respeito a matéria de facto relevante.
Convém, pois, responder à segunda questão que os artigos 12.
o
e 16.
o
do Tratado devem ser interpretados no sentido de que as taxas referentes a controlos de plantas, cobradas unicamente sobre os produtos exportados com exclusão dos que são destinados ao comércio interno, constituem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros sobre a exportação, mesmo que os controlos em causa correspondam a exigências decorrentes de convenções internacionais que respeitam apenas aos produtos exportados. Só assim não seria no caso de se demonstrar que a produção destinada ao comércio nacional não retira qualquer benefício dos controlos em causa.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo dos Países Baixos e a Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Primeira Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Hoge Raad der Nederlanden, por acórdão de 31 de Março de 1989, declara:

1)
As disposições dos artigos 12.
o
e 16.
o
do Tratado devem ser interpretadas no sentido de que as taxas cobradas por ocasião de controlos de plantas para exportação, efectuados em virtude de uma convenção internacional que tem por objecto favorecer a livre circulação das plantas, são encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros quando o seu montante é fixado em função do peso das plantas ou do montante da factura, mesmo que o montante total, cobrado em razão desses controlos, não ultrapasse o montante global dos custos directos e indirectos derivados desses controlos. Esta qualificação só é de excluir se o montante de cada taxa for fixado em função do custo real do controlo concreto por ocasião do qual a taxa é cobrada.

2)
Os artigos 12.
o
e 16.
o
do Tratado devem ser interpretados no sentido de que as taxas referentes a controlos de plantas, cobradas unicamente sobre os produtos exportados com exclusão dos que são destinados ao comércio interno, constituem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros sobre a exportação, mesmo que os controlos em causa correspondam a exigências decorrentes de convenções internacionais que respeitam apenas aos produtos exportados. Só assim não seria no caso de se demonstrar que a produção destinada ao mercado nacional não retira qualquer benefício dos controlos em causa.

Slynn
Joliét
Rodríguez Iglesias
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 2 de Maio de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Primeira Secção
G. Slynn
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.