CELEX: 62009CJ0225
Règles de l’Union relatives à l’exercice de la profession d’avocat
Directive 98/5/CE
Article 8
Prévention de conflits d’intérêts
Réglementation nationale interdisant l’exercice concomitant de la profession d’avocat et d’un emploi de fonctionnaire à temps partiel
Radiation de l’inscription au tableau de l’ordre des avocats

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 3, paragraphe 1, sous g), CE, 4 CE, 10 CE, 81
CE et 98 CE, de la directive 77/249/CEE du Conseil, du 22 mars 1977, tendant à faciliter l’exercice effectif de la libre prestation
de services par les avocats (JO L 78, p. 17), de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998,
visant à faciliter l’exercice permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification
a été acquise (JO L 77, p. 36), ainsi que des principes généraux de protection de la confiance légitime et de respect des
droits acquis.
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M
me
Jakubowska à M. Maneggia au sujet d’une demande de paiement de dommages-intérêts, litige ayant donné lieu à une procédure
actuellement pendante devant le Giudice di pace di Cortona (juge de paix de Cortona), au cours de laquelle les avocats représentant
M
me
Jakubowska ont fait l’objet d’une décision de radiation du tableau de l’Ordine degli Avvocati di Perugia [ordre des avocats
de Pérouse (Italie)].

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
La directive 77/249
L’article 1
er
, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 77/249 énonce:
«La présente directive s’applique, dans les limites et conditions qu’elle prévoit, aux activités d’avocat exercées en prestation
de services.»
L’article 6 de la même directive prévoit:
«Chaque État membre peut exclure les avocats salariés, liés par un contrat de travail avec une entreprise publique ou privée,
de l’exercice des activités de représentation et de défense en justice de cette entreprise dans la mesure où les avocats établis
dans cet État ne sont pas autorisés à les exercer.»
Vu les différentes versions linguistiques dudit article 6 et aux fins d’assurer que l’ensemble de ces versions aient la même
portée, les termes «ente pubblico o privato» dans la version italienne de cet article doivent être lus comme se référant à
la notion  d’«entreprise publique ou privée» (impresa pubblica o privata).
La directive 98/5
L’article 3 de la directive 98/5 prévoit:
«1.      L’avocat voulant exercer dans un État membre autre que celui où il a acquis sa qualification professionnelle est tenu de s’inscrire
auprès de l’autorité compétente de cet État membre.
2.      L’autorité compétente de l’État membre d’accueil procède à l’inscription de l’avocat au vu de l’attestation de son inscription
auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine. […]
[…]»
L’article 6, paragraphe 1, de la même directive dispose:
«Indépendamment des règles professionnelles et déontologiques auxquelles il est soumis dans son État membre d’origine, l’avocat
exerçant sous son titre professionnel d’origine est soumis aux mêmes règles professionnelles et déontologiques que les avocats
exerçant sous le titre professionnel approprié de l’État membre d’accueil pour toutes les activités qu’il exerce sur le territoire
de celui-ci.»
L’article 7, paragraphe 1, de ladite directive, prévoit:
«En cas de manquement de l’avocat exerçant sous son titre professionnel d’origine aux obligations en vigueur dans l’État membre
d’accueil, les règles de procédure, les sanctions et les recours prévus dans l’État membre d’accueil sont d’application.»
L’article 8 de la directive 98/5 énonce:
«L’avocat inscrit dans l’État membre d’accueil sous le titre professionnel d’origine peut exercer en qualité d’avocat salarié
d’un autre avocat, d’une association ou société d’avocats, ou d’une entreprise publique ou privée, dans la mesure où l’État
membre d’accueil le permet pour les avocats inscrits sous le titre professionnel de cet État membre.»
Vu les différentes versions linguistiques dudit article 8 et aux fins d’assurer que l’ensemble de ces versions aient la même
portée, les termes «ente pubblico o privato» dans la version italienne de cet article doivent être lus comme se référant à
la notion  d’«entreprise publique ou privée» (impresa pubblica o privata).

La réglementation nationale
L’article 3, deuxième alinéa, du décret-loi royal n° 1578 du 27 novembre 1933, réglementant les professions d’«avvocato» et
de «procuratore legale» (ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore legale,
Gazzetta ufficiale del Regno d’Italia
n° 281, du 5 décembre 1933), converti en loi, après modification, par la loi n° 36, du 22 janvier 1934 (
Gazzetta ufficiale del Regno d’Italia
n° 24, du 30 janvier 1934), dispose:
«[L’exercice, notamment, de la profession d’avocat est] incompatible avec tout emploi ou office rétribué par le budget de
l’État, des provinces, des communes […] et, en général, de toute administration ou institution publique soumise à la tutelle
ou au contrôle de l’État, des provinces et des communes.»
La loi n° 662, du 23 décembre 1996, portant des mesures de rationalisation des finances publiques (misure di razionalizzazione
della finanza pubblica, supplément ordinaire à la GURI n° 303, du 28 décembre 1996), telle que modifiée par le décret-loi
n° 79, du 28 mars 1997, portant mesures urgentes d’assainissement des finances publiques (misure urgenti per il riequilibrio
della finanza pubblica), converti en loi, après modifications, par la loi n° 140, du 28 mai 1997 (GURI n° 123, du 29 mai 1997,
p. 5, ci-après la «loi n° 662/96»), prévoit à son article 1
er
, paragraphes 56 et 56 bis:
«56.  Les dispositions […] légales et réglementaires qui interdisent l’inscription aux tableaux professionnels ne s’appliquent pas
aux fonctionnaires des administrations publiques travaillant à temps partiel et dont la prestation de travail n’est pas supérieure
à 50 pour cent de la prestation à temps plein.
56 bis. Les dispositions interdisant l’inscription aux tableaux et l’exercice d’activités professionnelles par les personnes
visées au paragraphe 56 sont abrogées. Les autres dispositions relatives aux conditions pour l’inscription aux tableaux professionnels
et pour l’exercice de ces activités restent d’application. Les fonctionnaires inscrits aux tableaux professionnels et qui
exercent une activité professionnelle ne peuvent se voir confier des missions professionnelles par les administrations publiques;
ces fonctionnaires ne peuvent assurer l’assistance judiciaire dans les affaires auxquelles est partie une administration publique.»
La loi n° 339, du 25 novembre 2003, portant des règles en matière d’incompatibilité de l’exercice de la profession d’avocat
(norme in materia di incompatibilità dell’esercizio della professione di avvocato, GURI n° 279, du 1
er
décembre 2003, p. 6, ci-après la «loi n° 339/2003»), entrée en vigueur le 2 décembre 2003, prévoit à son article 1
er
:
«Les dispositions de l’article 1
er
, paragraphes 56, 56 bis et 57 de la loi n° [662/96] ne s’appliquent pas à l’inscription aux tableaux de l’ordre des avocats,
pour lesquels les limites et les interdictions visées au décret-loi royal n° 1578 du 27 novembre 1933, converti, après modification,
par la loi n° 36 du 22 janvier 1934, et ses modifications ultérieures sont maintenues.»
L’article 2 de la même loi dispose:
«1.      Les fonctionnaires qui ont été inscrits au tableau de l’ordre des avocats après l’entrée en vigueur de la loi n° [662/96]
et sont encore inscrits peuvent opter pour le maintien de la relation de travail, moyennant communication au conseil de l’ordre
auprès duquel ils sont inscrits dans les trente-six mois de l’entrée en vigueur de la présente loi.
En l’absence d’une telle communication dans le délai prescrit, les conseils de l’ordre des avocats procèdent à la radiation
d’office de l’inscription à leur tableau.
2.      Le fonctionnaire a le droit, dans le cas visé au paragraphe 1, d’être réintégré dans la relation de travail à temps plein.
3.      Dans le délai de trente-six mois visé au paragraphe 1, le fonctionnaire peut opter pour la cessation de la relation de travail
et, par conséquent, maintenir son inscription au tableau de l’ordre des avocats.
4.      Le fonctionnaire à temps partiel qui a fait usage de l’option pour la profession d’avocat au sens de la présente loi conserve,
pendant cinq ans, le droit d’être réintégré à temps plein dans son service dans les trois mois de sa demande, pour autant
qu’il ne soit pas en surnombre, dans l’emploi occupé au moment de l’option auprès de l’administration à laquelle il appartient.
Dans ce cas, l’ancienneté sera suspendue pendant toute la période de cessation du service et recommencera à courir à partir
de la date de réadmission.»

Le litige au principal et les questions préjudicielles
M
me
Jakubowska a cité M. Maneggia devant le Giudice di pace di Cortona en paiement d’une somme de 200 euros à titre de dommages-intérêts,
au motif qu’il avait accidentellement abîmé la voiture dont elle est propriétaire.
Dans le cadre de ce litige, M
me
Jakubowska s’est fait représenter par M
es
Mazzolai et Nardelli, avocats inscrits au tableau de l’ordre des avocats de Pérouse. Ceux-ci, en tant que fonctionnaires
employés à temps partiel, relevaient du champ d’application de l’article 1
er
, paragraphes 56 et 56 bis, de la loi n° 662/96.
Après l’entrée en vigueur de la loi n° 339/2003 et l’expiration du délai prescrit à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci,
le Conseil de l’ordre des avocats de Pérouse a, alors que la procédure au principal était pendante devant la juridiction de
renvoi, arrêté deux décisions ordonnant la radiation desdits avocats dudit tableau de l’ordre.
M
me
Jakubowska a déposé un mémoire dans lequel elle demande que ses avocats soient autorisés à continuer à la représenter, soutenant
que la loi n° 339/2003 est contraire au traité CE ainsi qu’aux principes généraux de protection de la confiance légitime et
de respect des droits acquis.
Dans ces conditions, le Giudice di pace di Cortona a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:
«1)      Les articles 3, sous g), [CE], 4 [CE], 10 [CE], 81 [CE] et 98 CE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle
à une réglementation nationale telle que les articles 1
er
et 2 de la loi n° 339/2003 […], qui réintroduisent l’incompatibilité de l’exercice de la profession d’avocat dans le chef
des fonctionnaires à temps partiel et les empêchent, même s’ils sont titulaires de l’habilitation à l’exercice de la profession
d’avocat, d’exercer cette profession, en imposant leur radiation du tableau de l’ordre des avocats par décision du Conseil
de l’ordre des avocats compétent, à moins que le fonctionnaire opte pour la cessation de la relation de travail?
2)      Les articles 3, sous g), [CE], 4 [CE], 10 [CE] et 98 CE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une
réglementation nationale telle que les articles 1
er
et 2 de la loi n° 339/2003 […]?
3)      L’article 6 de la directive 77/249 […] doit-il être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à une réglementation nationale
telle que les articles 1
er
et 2 de la loi n° 339/2003 […] lorsque cette réglementation nationale est également applicable aux avocats salariés qui exercent
l’activité d’avocat au titre de la libre prestation de services?
4)      L’article 8 de la directive 98/5 […] doit-il être interprété en ce sens qu’il ne s’applique pas à l’avocat fonctionnaire à
temps partiel?
5)      Les principes généraux du droit [de l’Union] de protection de la confiance légitime et [de respect] des droits acquis font-ils
obstacle à une réglementation nationale telle que les articles 1
er
et 2 de la loi n° 339/2003 […], qui introduisent l’incompatibilité de l’exercice de la profession d’avocat dans le chef des
fonctionnaires à temps partiel et s’appliquent également aux avocats déjà inscrits aux tableaux de l’ordre des avocats à la
date d’entrée en vigueur de cette loi […], tout en prévoyant, [audit] article 2, un bref délai pour opter obligatoirement
entre l’emploi [de fonctionnaire] et l’exercice de la profession d’avocat?»
En réponse aux questions écrites qui ont été posées par la Cour aux mandataires ad litem de M
me
Jakubowska, en application de l’article 54 bis du règlement de procédure de la Cour, M
e
Nardelli a, par lettre du 31 mai 2010, produit une attestation du Conseil de l’ordre des avocats de Pérouse dont il résulte
qu’il demeure formellement inscrit au tableau de cet ordre jusqu’à ce que ce dernier soit mis au courant de la date de notification
de la décision du Conseil national de l’ordre des avocats portant rejet du recours de M
e
Nardelli contre la décision de radiation le concernant.
Par la même lettre, M
e
Nardelli a informé la Cour que M
e
Mazzolai avait renoncé au mandat ad litem dont il était investi dans l’affaire au principal. Il a, en outre, fait savoir
que M
me
Jakubowska avait accordé un mandat spécial ad litem à M
e
Frigessi di Rattalma afin de la représenter lors de l’audience devant la Cour.

Sur les questions préjudicielles

Sur la recevabilité des questions préjudicielles
À titre liminaire, il convient de relever que la circonstance que les questions préjudicielles ne présentent aucun lien avec
l’objet même de l’action introduite par M
me
Jakubowska contre M. Maneggia ne les rend pas irrecevables. En effet, lesdites questions visent à permettre au juge de renvoi
d’apprécier la légalité d’une réglementation nationale dont l’application a suscité un incident de procédure dans l’affaire
au principal. Cet incident faisant partie de cette affaire, il est permis audit juge d’interroger la Cour sur l’interprétation
des règles du droit de l’Union qui sont, selon lui, pertinentes à ce sujet.
Sans mettre en cause la possibilité d’un tel renvoi préjudiciel, certains gouvernements ayant soumis des observations à la
Cour, de même que la Commission européenne, ont néanmoins soulevé des exceptions d’irrecevabilité à l’égard des questions
posées par le Giudice di pace di Cortona.
Les gouvernements irlandais et autrichien soulignent que tous les éléments de l’affaire au principal afférents à la possibilité
pour les mandataires ad litem de M
me
Jakubowska d’exercer leur profession d’avocat sont cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre. Les problèmes de droit
de l’Union soulevés par la juridiction de renvoi seraient donc purement hypothétiques et la demande de décision préjudicielle
devrait, pour cette raison, être déclarée irrecevable.
Selon le gouvernement hongrois, la réglementation italienne dont fait état la juridiction de renvoi tombe, en tout état de
cause, en dehors du champ d’application des dispositions du droit de l’Union relatives à l’exercice de la profession d’avocat,
étant donné que ladite réglementation nationale concerne des fonctionnaires, tandis que les directives 77/249 et 98/5 portent
sur l’exercice de cette profession par des avocats indépendants ou travaillant en tant que salarié d’un autre avocat, d’une
association ou d’une entreprise.
La Commission, quant à elle, estime que la troisième question doit être considérée comme hypothétique et donc irrecevable,
car cette question concerne l’exercice de la profession d’avocat en régime de prestation de services, tandis que la réglementation
en cause au principal porte sur l’établissement en tant qu’avocat.
La Commission exprime également des doutes à propos de la recevabilité de la cinquième question, eu égard au fait que la législation
italienne par rapport à laquelle est demandée l’interprétation de principes généraux du droit de l’Union n’a pas été adoptée
en vue d’exécuter des obligations que ce droit a fait naître dans le chef de la République italienne.
Au vu de ces diverses exceptions d’irrecevabilité, il y a lieu de rappeler que les questions préjudicielles portant sur le
droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le rejet d’une demande formée par une juridiction nationale
n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport
avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour
ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées
(voir en ce sens, notamment, arrêts du 5 décembre 2006, Cipolla e.a., C-94/04 et C‑202/04, Rec. p. I-11421, point 25, ainsi
que du 1
er
juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez, C‑570/07 et C-571/07, non encore publié au Recueil, point 36).
Or, s’agissant des première, deuxième et quatrième questions, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’interprétation
demandée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet de l’incident de procédure survenu dans le cadre du litige au principal
ou que le problème soulevé serait de nature hypothétique.
D’une part, il y a lieu de rappeler qu’une loi qui s’étend à l’ensemble du territoire d’un État membre peut, le cas échéant,
affecter le commerce entre les États membres au sens de l’article 81 CE (voir, en ce sens, arrêts du 19 février 2002, Arduino,
C-35/99, Rec. p. I-1529, point 33, ainsi que Cipolla e.a., précité, point 45). Par conséquent, les première et deuxième questions,
visant à savoir si les règles du droit de l’Union en matière de concurrence s’opposent à une réglementation nationale telle
que la loi n° 339/2003, ne sont pas manifestement dépourvues de pertinence.
D’autre part, en ce qui concerne la quatrième question, il convient de relever, ainsi que le gouvernement italien et la Commission
l’ont fait observer lors de l’audience, que la règle énoncée à l’article 8 de la directive 98/5 n’a pas seulement pour objet
d’accorder aux avocats inscrits dans un État membre d’accueil sous leur titre professionnel obtenu dans un autre État membre
les mêmes droits que ceux dont jouissent les avocats inscrits dans cet État membre d’accueil sous le titre professionnel obtenu
dans celui-ci. En effet, cette règle assure également que ces derniers ne subissent pas une discrimination à rebours, ce qui
pourrait survenir si les règles qui leur sont imposées n’étaient pas appliquées aussi aux avocats inscrits dans ledit État
membre d’accueil sous un titre professionnel obtenu dans un autre État membre.
Dès lors, le fait que la procédure de radiation du tableau de l’ordre des avocats de Pérouse ayant donné lieu aux questions
préjudicielles concerne des avocats exerçant cette profession en Italie sous le titre professionnel obtenu dans cet État membre
n’a aucunement pour conséquence que la quatrième question posée soit hypothétique. Bien au contraire, l’interprétation demandée
de l’article 8 de la directive 98/5 aidera la juridiction de renvoi à déterminer si la loi n° 339/2003 crée une discrimination
à rebours contraire au droit de l’Union.
La recevabilité de la quatrième question n’est, au demeurant, pas infirmée par l’argumentation du gouvernement hongrois selon
laquelle la loi n° 339/2003, en ce qu’elle porte sur des fonctionnaires, ne règle aucune des situations visées à l’article
8 de la directive 98/5, lequel concerne seulement les avocats travaillant en tant que salarié «d’un autre avocat, d’une association
ou société d’avocats, ou d’une entreprise publique ou privée».
À cet égard, il y a lieu de rappeler que la dérogation à laquelle le gouvernement hongrois se réfère, à savoir l’inapplicabilité
du droit de l’Union aux fonctionnaires, vaut uniquement pour les emplois qui comportent une participation à l’exercice de
la puissance publique et qui supposent ainsi l’existence d’un rapport particulier à l’égard de l’État. En revanche, les règles
du droit de l’Union en matière de libre circulation demeurent applicables à des emplois qui, tout en relevant de l’État ou
d’autres organismes de droit public, n’impliquent aucun concours à des tâches relevant de l’administration publique proprement
dite (voir en ce sens, notamment, arrêts du 30 septembre 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C-405/01,
Rec. p. I‑10391, points 39 et 40, ainsi que du 10 décembre 2009, Peśla, C‑345/08, non encore publié au Recueil, point 31).
S’agissant, plus précisément, de la notion d’«entreprise publique», figurant à l’article 8 de la directive 98/5, il est de
jurisprudence constante que, lorsqu’une entité intégrée dans l’administration publique exerce des activités qui présentent
un caractère économique et ne relèvent pas de l’exercice de prérogatives de puissance publique, elle doit être considérée
comme une telle entreprise (voir, en ce sens, arrêts du 27 octobre 1993, Decoster, C‑69/91, Rec. p. I-5335, point 15; du 14
septembre 2000, Collino et Chiappero, C-343/98, Rec. p. I-6659, point 33, ainsi que du 26 mars 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commission,
C‑113/07 P, Rec. p. I-2207, point 82).
Il s’ensuit que le champ d’application de la loi n° 339/2003 – laquelle, lue conjointement avec le décret-loi royal n° 1578,
du 27 novembre 1933, auquel elle renvoie, concerne les avocats inscrits au tableau de l’un des ordres d’avocats de la République
italienne qui sont également employés par une administration ou institution publique soumise à la tutelle ou au contrôle de
la République italienne ou d’une collectivité territoriale de celle‑ci – coïncide avec celui de l’article 8 de la directive
98/5 pour ce qui concerne les avocats employés par une entité qui, quoique soumise au contrôle de l’État italien ou de l’une
de ses collectivités territoriales, constitue une «entreprise publique».
Eu égard à l’ensemble de ces constatations, la demande de décision préjudicielle doit être considérée comme recevable pour
ce qui concerne les première, deuxième et quatrième questions posées.
S’agissant, en revanche, de la troisième question, laquelle porte sur la directive 77/249, et donc sur l’exercice de la profession
d’avocat en régime de libre prestation de services, force est de constater qu’une réponse de la Cour à cette question ne saurait
être utile à la juridiction de renvoi. En effet, l’incident soulevé devant cette juridiction concerne le point de savoir si
la radiation d’avocats en vertu de la loi n° 339/2003 est compatible avec le droit de l’Union. Ainsi que la Commission l’a
fait observer à juste titre, il s’agit, dans ce contexte, de l’établissement en tant qu’avocat, et donc de la matière réglée
par la directive 98/5, et non de l’exercice de la profession d’avocat en régime de libre prestation de services.
Dès lors, la demande de décision préjudicielle doit être déclarée irrecevable pour ce qui concerne la troisième question posée.
Concernant, enfin, la cinquième question, il ressort de la décision de renvoi que, par cette question, le Giudice di pace
di Cortona invite la Cour à examiner, en se fondant sur sa jurisprudence relative aux principes de protection de la confiance
légitime et de sécurité juridique, la modification défavorable qui découle, pour ceux voulant exercer de manière concomitante
la profession d’avocat et un emploi à temps partiel auprès d’une entité publique, de la loi n° 339/2003, cette loi ayant mis
fin au régime plus favorable auxdits intéressés qu’avait introduit la loi n° 662/96.
Or, sans qu’il soit besoin de statuer sur l’argument d’irrecevabilité formulé par la Commission à propos de cette question,
il suffit de constater que, en tout état de cause, la Cour ne saurait utilement répondre à celle-ci, vu l’absence des éléments
nécessaires pour ce faire.
S’agissant du principe de sécurité juridique, il est de jurisprudence constante qu’une réglementation entraînant des conséquences
défavorables à l’égard de particuliers doit être claire et précise, et son application prévisible pour les justiciables (arrêt
du 14 septembre 2010, Akzo Nobel Chemicals et Akcros Chemicals/Commission, C-550/07 P, non encore publié au Recueil, point
100 et jurisprudence citée). Or, ni la décision de renvoi ni les observations soumises à la Cour ne permettent à celle-ci
de déterminer dans quelle perspective ou pour quelle raison la clarté ou la prévisibilité de la loi n° 339/2003 est mise en
cause.
Tout au plus, la juridiction de renvoi a clarifié la question portant sur ce principe en exposant que la loi n° 339/2003 produit
des effets rétroactifs, effets auxquels le principe de sécurité juridique s’opposerait. Cette prétendue rétroactivité de la
loi n° 339/2003 est, toutefois, manifestement contredite par la constatation, également contenue dans la décision de renvoi,
selon laquelle l’entrée en vigueur de cette loi n’affecte pas le droit d’exercice concomitant conféré, jusqu’à cette entrée
en vigueur, par la loi n° 662/96, la loi n° 339/2003 instaurant en outre une période transitoire de trois années afin d’éviter
que le changement qu’elle introduit soit immédiat.
Concernant le principe de protection de la confiance légitime, il est bien établi que les justiciables ne sont pas justifiés
à placer leur confiance dans le maintien d’une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d’appréciation
des autorités nationales (arrêt du 10 septembre 2009, Plantanol, C-201/08, Rec. p. I‑8343, point 53 et jurisprudence citée).
Eu égard à cette jurisprudence constante, une question préjudicielle telle que la cinquième question posée dans le cadre de
la présente procédure ne saurait être utilement examinée par la Cour en l’absence d’une description minimale des éléments
qui sont avancés dans le litige au principal pour démontrer que l’adoption de la réglementation qui y est en cause est étrangère
à l’hypothèse où le législateur modifie simplement, pour le futur, la réglementation existante.
En l’occurrence, la juridiction de renvoi s’est essentiellement limitée à exposer que la loi n° 339/2003 modifie de manière
très substantielle et, selon certains, surprenante le régime antérieurement en vigueur en vertu de la loi n° 662/96. Or, force
est de constater que le seul fait que le législateur a adopté une nouvelle loi et que celle-ci diffère considérablement de
celle en vigueur antérieurement n’offre pas une base suffisante à la Cour pour procéder à un examen éclairé de la cinquième
question.
Eu égard à ce qui précède, la demande de décision préjudicielle est également irrecevable pour ce qui concerne la cinquième
question posée.

Sur le fond
Sur les première et deuxième questions
Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi cherche à savoir,
en substance, si les articles 3, paragraphe 1, sous g), CE, 4 CE, 10 CE, 81 CE et 98 CE s’opposent à une réglementation nationale
telle que celle découlant des articles 1
er
et 2 de la loi n° 339/2003, qui empêche les fonctionnaires occupés dans le cadre d’une relation de travail à temps partiel
d’exercer la profession d’avocat, même s’ils sont titulaires de l’habilitation à l’exercice de cette profession, imposant
leur radiation du tableau de l’ordre des avocats.
S’il est vrai que, par lui-même, l’article 81 CE concerne uniquement le comportement des entreprises et ne vise pas des mesures
législatives ou réglementaires émanant des États membres, il n’en reste pas moins que cet article, lu en combinaison avec
l’article 10 CE, impose aux États membres de ne pas prendre ou maintenir en vigueur des mesures, même de nature législative
ou réglementaire, susceptibles d’éliminer l’effet utile des règles de concurrence applicables aux entreprises (arrêts précités
Arduino, point 34, ainsi que Cipolla e.a., point 46).
La Cour a notamment jugé qu’il y a violation des articles 10 CE et 81 CE lorsqu’un État membre soit impose ou favorise la
conclusion d’ententes contraires à l’article 81 CE ou renforce les effets de telles ententes, soit retire à sa propre réglementation
son caractère étatique en déléguant à des opérateurs privés la responsabilité de prendre des décisions d’intervention d’intérêt
économique (arrêts précités Arduino, point 35, ainsi que Cipolla e.a., point 47).
Or, le fait qu’un État membre prescrive aux organes d’une association professionnelle tels que les conseils de l’ordre des
avocats des différents barreaux de procéder à la radiation d’office de l’inscription au tableau de l’ordre des avocats des
membres de cette profession qui sont également fonctionnaires à temps partiel et qui n’ont pas opté, dans un délai fixe, soit
pour le maintien de l’inscription audit tableau, soit pour le maintien de la relation de travail avec l’entité publique qui
les emploie, n’est pas de nature à établir que cet État membre a retiré à sa réglementation son caractère étatique. En effet,
lesdits conseils n’ont aucune influence en ce qui concerne l’adoption d’office, prescrite par la loi, de décisions de radiation.
Pour des motifs analogues, une réglementation nationale telle que celle en cause au principal ne saurait être considérée comme
imposant ou favorisant des ententes contraires à l’article 81 CE.
Ces considérations ne sont aucunement infirmées ni par l’article 3, paragraphe 1, sous g), CE, qui envisage l’action de l’Union
européenne en ce qui concerne un régime assurant que la concurrence ne soit pas faussée dans le marché intérieur, ni par les
articles 4 CE et 98 CE, qui visent à l’instauration d’une politique économique dans le respect du principe d’une économie
de marché ouverte où la concurrence est libre.
Au vu de ce qui précède, il convient de répondre aux première et deuxième questions posées que les articles 3, paragraphe
1, sous g), CE, 4 CE, 10 CE, 81 CE et 98 CE ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui empêche les fonctionnaires
occupés dans le cadre d’une relation de travail à temps partiel d’exercer la profession d’avocat, même s’ils sont titulaires
de l’habilitation à l’exercice de cette profession, imposant leur radiation du tableau de l’ordre des avocats.
Sur la quatrième question
Ainsi qu’il est exposé dans la décision de renvoi, par sa quatrième question, le Giudice di pace di Cortona vise essentiellement
à savoir si la possibilité laissée par l’article 8 de la directive 98/5 à l’État membre d’accueil de réglementer et, donc,
le cas échéant, de restreindre l’exercice, par les avocats qui y sont inscrits, de certaines catégories d’emplois existe également
vis-à-vis des avocats qui ne souhaitent qu’exercer à temps partiel l’un de ces emplois.
Afin de répondre à cette question, il est utile de rappeler de prime abord que, par l’adoption de la directive 98/5, le législateur
de l’Union a entendu notamment mettre fin à la disparité des règles nationales concernant les conditions d’inscription en
tant qu’avocat (arrêt du 19 septembre 2006, Wilson, C‑506/04, Rec. p. I‑8613, point 64).
La Cour a déjà précisé que, eu égard à cet objectif de la directive 98/5, celle-ci doit être considérée comme procédant à
une harmonisation complète des conditions préalables requises pour l’inscription auprès de l’autorité compétente de l’État
membre d’accueil, ces conditions étant essentiellement limitées à la présentation à cette autorité d’une attestation d’inscription
auprès de l’autorité compétente de l’État membre d’origine (voir, en ce sens, arrêt Wilson, précité, points 65 à 67).
Toutefois, ainsi qu’il résulte sans équivoque de l’article 6 de la directive 98/5, l’inscription dans un État membre d’accueil
d’avocats exerçant sous un titre obtenu dans un autre État membre soumet ces avocats à l’application des règles professionnelles
et déontologiques en vigueur dans l’État membre d’accueil. Or ces règles, contrairement à celles portant sur les conditions
préalables requises pour l’inscription, n’ont pas fait l’objet d’une harmonisation et peuvent donc considérablement diverger
de celles en vigueur dans l’État membre d’origine. Au demeurant, ainsi que le confirme l’article 7, paragraphe 1, de la même
directive, le non-respect desdites règles est susceptible de conduire à la radiation de l’inscription dans l’État membre d’accueil.
Force est de constater que l’article 8 de la directive 98/5 porte sur une catégorie spécifique des règles professionnelles
et déontologiques auxquelles fait référence l’article 6 de la même directive, à savoir celles déterminant dans quelle mesure
les avocats inscrits peuvent «exercer en qualité d’avocat salarié d’un autre avocat, d’une association ou société d’avocats,
ou d’une entreprise publique ou privée».
Eu égard aux termes larges choisis par le législateur de l’Union, il convient de considérer que ledit article 8 porte sur
l’ensemble des règles que l’État membre d’accueil a instauré afin de prévenir les conflits d’intérêts qui pourraient, selon
ses appréciations, résulter d’une situation dans laquelle un avocat est, d’une part, inscrit au tableau de l’ordre des avocats
et, d’autre part, employé par un autre avocat, par une association ou société d’avocats, ou par une entreprise publique ou
privée.
L’interdiction imposée par la loi n° 339/2003 aux avocats inscrits en Italie d’être employés, même si ce n’est qu’à temps
partiel, par une entité publique fait partie des règles visées à l’article 8 de la directive 98/5, du moins pour autant que
ladite interdiction porte sur l’exercice concomitant de la profession d’avocat et d’un emploi auprès d’une entreprise publique.
Au demeurant, le fait que la réglementation ainsi instaurée par la République italienne puisse être considérée comme stricte
n’est pas en soi critiquable. En effet, l’absence de conflit d’intérêts est indispensable à l’exercice de la profession d’avocat
et implique, notamment, que les avocats se trouvent dans une situation d’indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et des
autres opérateurs dont il convient qu’ils ne subissent aucune influence (voir, en ce sens, arrêt du 19 février 2002, Wouters
e.a., C‑309/99, Rec. p. I‑1577, points 100 à 102). Il convient, certes, que les règles fixées à cet égard n’aillent pas au-delà
de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de prévention de conflits d’intérêts. La proportionnalité d’une interdiction
telle que celle imposée par la loi n° 339/2003 ne doit, toutefois, pas être examinée dans le cadre de la présente question,
laquelle ne porte pas sur cet aspect.
Enfin, ainsi qu’il a déjà été constaté dans le cadre de l’examen de la recevabilité de cette question, il importe de souligner
que l’article 8 de la directive 98/5 implique que les règles de l’État membre d’accueil soient appliquées à l’ensemble des
avocats inscrits dans cet État membre, qu’ils le soient sous le titre professionnel obtenu dans celui-ci ou sous celui obtenu
dans un autre État membre.
Or, sous réserve de la vérification à effectuer à cet égard par les juridictions italiennes, il n’apparaît pas que la loi
n° 339/2003 s’applique exclusivement aux avocats d’origine italienne et créerait ainsi une discrimination à rebours. Certes,
les avocats visés par cette loi sont ceux intéressés à exercer un emploi auprès d’entités soumises à la tutelle ou au contrôle
de la République italienne ou de collectivités territoriales de celle-ci. Cependant, à tout le moins dans la mesure où il
s’agit d’emplois auprès d’entreprises publiques, les avocats inscrits au tableau de l’un des ordres d’avocats de la République
italienne et donc affectés par l’interdiction d’exercice concomitant d’un tel emploi peuvent être non seulement des ressortissants
italiens, mais également des ressortissants d’autres États membres.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la quatrième question posée que l’article
8 de la directive 98/5 doit être interprété en ce sens qu’il est loisible à l’État membre d’accueil d’imposer, aux avocats
y inscrits et employés – que ce soit à temps plein ou à temps partiel – par un autre avocat, une association ou société d’avocats,
ou une entreprise publique ou privée, des restrictions sur l’exercice concomitant de la profession d’avocat et dudit emploi,
pourvu que ces restrictions n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de prévention de conflits
d’intérêts et s’appliquent à l’ensemble des avocats inscrits dans ledit État membre.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:
1)
Les articles 3, paragraphe 1, sous g), CE, 4 CE, 10 CE, 81 CE et 98 CE ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui
empêche les fonctionnaires occupés dans le cadre d’une relation de travail à temps partiel d’exercer la profession d’avocat,
même s’ils sont titulaires de l’habilitation à l’exercice de cette profession, imposant leur radiation du tableau de l’ordre
des avocats.
2)
L’article 8 de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 1998, visant à faciliter l’exercice
permanent de la profession d’avocat dans un État membre autre que celui où la qualification a été acquise, doit être interprété
en ce sens qu’il est loisible à l’État membre d’accueil d’imposer, aux avocats y inscrits et employés – que ce soit à temps
plein ou à temps partiel – par un autre avocat, une association ou société d’avocats, ou une entreprise publique ou privée,
des restrictions sur l’exercice concomitant de la profession d’avocat et dudit emploi, pourvu que ces restrictions n’aillent
pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de prévention de conflits d’intérêts et s’appliquent à l’ensemble
des avocats inscrits dans ledit État membre.
Signatures
*
Langue de procédure: l’italien.