CELEX: 61985CJ0009
Leche desnatada destinada a la alimentación animal
Reintegro total de las ayudas especiales

Mediante resolución de 13 de diciembre de 1984, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de enero de 1985, el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main planteó, en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez de los artículos 4 y 5 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (
DO L 321, p. 30
; EE 03/13, p. 156), en la version modificada del Reglamento n° 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983, sobre duodécima modificación del Reglamento n° 2793/77 (
DO L 25 p. 14
; EE 03/27, p. 3).
El litigio en el asunto principal tiene por objeto una solicitud de reintegro de determinadas ayudas que habían sido concedidas a una industria láctea, la empresa Nordbutter, en concepto de ayudas especiales para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes. Dicha restitución era reclamada por el organismo alemán de intervención, el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Oficina Federal para la alimentación y la silvicultura). Con ocasión de distintos controles realizados a ganaderos de vacas lecheras, con los que la industria láctea había concluido contratos de suministro de leche desnatada de los que dan lugar al pago de la ayuda especial, la Oficina Federal comprobó que algunos de estos ganaderos no habían respetado las condiciones fijadas por la normativa comunitaria.
La ayuda especial se concede a una industria láctea cuando ésta vende, a un precio máximo fijado, leche desnatada a ganaderos que la utilizan en la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes. Para evitar que los ganaderos obtengan la leche desnatada al amparo de las condiciones particularmente ventajosas de la ayuda especial y la utilicen para la cría de terneros, existe un sistema de control que afecta particularmente a las explotaciones mixtas; es decir, a aquéllas en las que se crían a la vez terneros y otros animales. De esta manera, el artículo 3 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, que fija las modalidades del sistema de control, establece que únicamente se concederá la ayuda a una industria láctea para las cantidades de leche desnatada a que se refiera el compromiso contraído por el ganadero de respetar las condiciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento.
Por lo que respecta a las explotaciones mixtas, la letra c) del apartado 1 del citado artículo 4 impone al ganadero la obligación de remitir a la industria láctea de que se trate una relación del ganado en el momento de la solicitud del suministro; de declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, «el número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate», y a tomar, para cada uno de los terneros cuyo número se establezca con arreglo a lo dispuesto en el guión precedente, una cantidad mínima de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial igual a 6 kilogramos de leche por día o 180 kilogramos al mes. El apartado 3 del artículo 4, que se incluyó en el texto en virtud del Reglamento n° 188/83, precisa que el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período de que se trate «en caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado del ganado, o al número máximo de terneros jóvenes, se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de diez días».
De las actuaciones se desprende que en el caso de autos, según las comprobaciones hechas por los servicios competentes de la Oficina Federal, varios ganaderos remitieron las relaciones de su ganado con un retraso de doce y hasta de trece días, mientras que otros ganaderos declararon menos terneros jóvenes de los realmente mantenidos en la explotación durante el período de referencia.
La empresa Nordbutter recurrió la solicitud de reintegro de la totalidad de las ayudas especiales obtenidas durante el período de referencia como resultado de los suministros de leche desnatada a dichos ganaderos. La empresa Nordbutter alegó, por una parte, que era desproporcionado exigir el reembolso de la totalidad de las ayudas especiales, incluso a aquellos ganaderos que habían incumplido el plazo de diez días establecido en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77. La parte demandante alegaba, por otra parte, que no es acertado el sistema que el organismo de intervención utiliza para calcular «el número máximo de terneros de cuatro meses», en el sentido de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 de dicho Reglamento: no se trata simplemente del número total de terneros jóvenes mantenidos en la explotación durante el período de referencia, sino del número de terneros jóvenes que hubiera podido contabilizarse el día de este período en que dicho número fuera el más elevado.
Para resolver estos problemas, el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, órgano jurisdiccional al que se sometió el presente litigio, planteó las siguientes cuestiones con carácter prejudicial :
«1)
¿Cómo ha de interpretarse la expresión “número máximo” contenida en el segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (
DO L 321 de 16.12.1977
; EE 03/13, p. 156)?
2)
¿Es compatible lo previsto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77, en la versión de la letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (
DO L 25 de 27.1.1983
; EE 03/27, p. 3), con el principio de proporcionalidad, en la medida en que, a tenor de lo previsto en el mencionado precepto, puede denegarse una ayuda por el mero hecho de que la relación del ganado o el número máximo de terneros jóvenes se hayan declarado a la industria láctea con un retraso de más de diez días?
3)
¿Es compatible con el principio de proporcionalidad denegar o solicitar el reintegro de la totalidad de la ayuda cuando un ganadero ha hecho unas declaraciones falsas, de manera que la liquidación de la ayuda especial, de acuerdo con lo previsto en el tercer guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4, se basa en un número de terneros inferiores a la realidad, o puede decirse que el derecho a la percepción de la ayuda especial no desaparece sino por lo que respecta a la diferencia entre el importe que hubiera debido abonarse si tomamos como base el número real de cabezas de ganado y el importe abonado de hecho?
4)
¿Entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente denegar la concesión o solicitar el reintegro, total o parcial, de la ayuda especial, en virtud de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77?
5)
En caso de que se responda negativamente a la cuestión n° 4, ¿en qué circunstancias y en qué medida deben denegarse las ayudas especiales o ser objeto de una restitución meramente parcial ?»
Sobre la primera cuestión
Al exponer las razones que le han conducido a plantear esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional expresa el temor de que una interpretación literal del término «número máximo» de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 perjudique a las explotaciones en las que el número máximo sólo se da durante unos pocos días del período de referencia. En efecto, estas explotaciones tendrían que comprar mucha más leche desnatada no cubierta por la ayuda especial de la necesaria en la alimentación de los terneros jóvenes.
Procede observar, a este respecto, que la declaración del número máximo de terneros durante un período trimestral forma parte de las obligaciones impuestas a los ganaderos de cara a impedir que la leche desnatada obtenida en condiciones ventajosas se desvíe de su destino para ser utilizada, en particular, en la alimentación de terneros jóvenes. Ante la imposibilidad de determinar, en una explotación mixta, si la leche desnatada suministrada por una industria láctea se ha utilizado, efectivamente, en la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes, el Reglamento n° 2793/77 ha instaurado un sistema de deducción a tanto alzado. Este sistema se basa en la presunción de que la cantidad de leche desnatada consumida exclusivamente por terneros jóvenes equivale al producto de una multiplicación, que se lleva a cabo en función de datos verificables (días del trimestre, número fijo de kilogramos por día, número de terneros igual al «número máximo de terneros [...] que se mantengan en la explotación» durante dicho trimestre).
En este contexto, la referencia al «número máximo» no permite otra interpretación que la que designa: antes que el número total o el número medio de jóvenes terneros, el número más elevado de terneros que se mantengan en dicha explotación en un momento cualquiera del período trimestral. Sólo una interpretación semejante permite a los órganos competentes, en efecto, comprobar de una manera relativamente sencilla si se han respetado los compromisos adquiridos por los ganaderos.
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77 debe interpretarse en el sentido de que la expresión «número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate» se refiere al número más elevado de terneros que se mantengan, en dicha explotación, un día dado del período trimestral.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
A la vista de la resolución de remisión, las cuestiones segunda y tercera responden a una preocupación por obtener una interpretación del Derecho comunitario, en el ámbito agrícola, que se adecué al principio de proporcionalidad. El órgano jurisdiccional nacional reconoce que, tras la modificación introducida por el Reglamento n° 188/83, la ayuda ya no se deniega totalmente, sino que se reduce tan sólo en un 10 %, siempre y cuando el retraso en la presentación de las declaraciones no sobrepase los diez días. No se alcanzan a ver, sin embargo, las razones por las que el derecho a la concesión de la ayuda especial debe desaparecer íntegramente una vez transcurridos los diez días.
Imbuido de la misma preocupación, el órgano jurisdiccional nacional se plantea, además, por qué una declaración falsa relativa al número de terneros jóvenes habría necesariamente de entrañar la pérdida de todo derecho a la concesión de la ayuda especial. Cuando la declaración indica un número de terneros jóvenes inferior a los realmente mantenidos, el principio de proporcionalidad debería conducir, más bien, a la reducción del importe de la ayuda en una cantidad equivalente a la diferencia entre el importe realmente abonado, por un lado, y el que hubiera debido abonarse teniendo como base el ganado realmente disponible, por otro lado.
La Comisión explica, a este respecto, que el respeto de los plazos y la exactitud de los datos declarados constituyen elementos esenciales del régimen de ayudas de que se trata, puesto que ambos garantizan la posibilidad de comprobar si las deducciones efectuadas en virtud del número de cabezas de terneros jóvenes han sido calculadas correctamente. Por lo que respecta a las declaraciones falsas, alega la Comisión que únicamente la pérdida de las ayudas concedidas en su totalidad puede garantizar el buen funcionamiento de este régimen, puesto que ninguna otra sanción incitaría, por sí misma, a los ganaderos a suministrar indicaciones correctas relativas, en concreto, al número máximo de terneros jóvenes.
A este respecto hay que recordar, en primer lugar, que los reglamentos comunitarios establecieron, ya desde 1968, la concesión de ayudas para la leche desnatada utilizada en la alimentación animal, con la finalidad principal de garantizar la reabsorción de los excedentes de leche dentro de la Comunidad. Al utilizarse tradicionalmente, según la experiencia, la leche desnatada en la alimentación de los terneros jóvenes, los reglamentos comunitarios instituyeron en 1977 un incentivo particular para la utilización de la leche desnatada en la alimentación de otros animales, especialmente de cerdos. La dualidad de este régimen de ayudas lo expuso así al riesgo de ser desviado de sus fines, en particular, en las explotaciones mixtas.
De lo dicho se deduce que, a falta de un mecanismo seguro y sencillo de control, el régimen de ayudas no podría seguir funcionando. El funcionamiento de este régimen se vería, en efecto, comprometido, si no se incitara a los ganaderos a respetar íntegramente sus compromisos, en particular por lo que respecta a la veracidad de las declaraciones y a los plazos dentro de los cuales dichas declaraciones deben presentarse.
Por lo que respecta a los plazos, procede recordar que el propio Reglamento prevé que la expiración de los plazos de diez días, o aun menores, no conlleva la pérdida de la ayuda especial en su totalidad. De esta manera, la normativa comunitaria tiene en cuenta el perjuicio considerable que se derivaría de la pérdida total del derecho a la ayuda en caso de un pequeño rebasamiento de los plazos prescritos. La exposición de motivos del Reglamento n° 188/83 indica, en efecto, tras hacer constar que la aplicación rígida de los plazos en caso de un pequeño rebasamiento conduciría a la pérdida total de la ayuda, que resulta conveniente prever una reducción de la ayuda en función de la gravedad de la no observancia de las obligaciones de que se trate. En estas condiciones, no compete al Juez determinar si los órganos legislativos de la Comunidad hubieran debido fijar como «pequeño rebasamiento» un rebasamiento de los plazos en doce o trece días en lugar de en diez días.
Procede pues, responder a las cuestiones segunda y tercera que la pérdida total de la ayuda especial, en caso de declaraciones incorrectas sobre el número de terneros jóvenes, o en caso de que se rebase en más de diez días el plazo previsto por el artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, no infringe las exigencias derivadas del respeto del principio de proporcionalidad.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
Las cuestiones cuarta y quinta giran en torno a la interpretación de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77. A tenor de este precepto, toda solicitud de pago, dirigida por la industria láctea a la autoridad competente, debe ir acompañada de una declaración que certifique, entre otras cosas, que la industria láctea renunciará a la ayuda especial o la devolverá, según el caso, «total o parcialmente», en el supuesto de que se compruebe que el ganadero no ha respetado alguno de los compromisos contemplados en el artículo 4 del Reglamento.
El órgano jurisdiccional nacional se pregunta, en especial, si entra dentro del margen de apreciación de la autoridad competente la posibilidad de reclamar la restitución total o parcial de la ayuda. Si no fuera éste el caso, el órgano jurisdiccional nacional desearía saber en qué circunstancias puede reclamarse una restitución parcial.
Procede recordar a este respecto que, en el marco del régimen de ayudas especiales para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes, el titular del derecho a la ayuda no es el ganadero individual, sino la industria láctea. El deber de reintegro depende, sin embargo, de la no observancia de un compromiso contraído por un ganadero. En estas condiciones, la existencia de una única solicitud, que corresponde presentar a la industria láctea, no puede surtir el efecto de que la no observancia de los compromisos contraídos por un ganadero individual entrañe la pérdida total del derecho a la ayuda, aunque sólo fuera porque ésta concierne también a otros ganaderos. La solicitud conserva su validez por lo que respecta a los compromisos respetados, por lo que la industria láctea sólo debe reintegrar el importe correspondiente al compromiso no respetado.
Procede responder, por lo tanto, a las cuestiones cuarta y quinta que el reintegro «parcial» de la ayuda especial al que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77 contempla el caso de que la solicitud de ayuda presentada por la industria láctea concierna a compromisos suscritos por una pluralidad de ganaderos y que tan sólo algunos han respetado.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En vinud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main mediante resolución de 13 de diciembre de 1984, declara:

1)
La expresión «número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantengan en la explotación durante el trimestre de que se trate», que figura en la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (
DO L 321, p. 30
; EE 03/13, p. 156), se refiere al nùmero más elevado de terneros que se mantengan en dicha explotación un día dado del período trimestral.

2)
La pérdida total de la ayuda especial, en caso de declaraciones incorrectas sobre el número de terneros que se mantengan en una explotación mixta, o en caso de que se rebase en más de diez días el plazo previsto por el artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, no infringe las exigencias derivadas del respeto del principio de proporcionalidad.

3)
El reintegro parcial de la ayuda especial, al que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77, contempla el caso de que la solicitud de ayuda presentada por la industria láctea concierna a compromisos suscritos por una pluralidad de ganaderos y que tan sólo algunos han respetado.

Joliét
Bosco
Koopmans
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 8 de octubre de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente de la Sala Primera
R. Joliét
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.