CELEX: 62004CJ0355
Pourvoi
Union européenne
Coopération policière et judiciaire en matière pénale
Positions communes 2001/931/PESC, 2002/340/PESC et 2002/462/PESC
Mesures relatives aux personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme
Compétence de la Cour de justice

1       Par leur pourvoi, Segi, M
me
Zubimendi Izaga et M. Galarraga demandent l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de première instance des Communautés européennes
du 7 juin 2004, Segi e.a./Conseil (T‑338/02, Rec. p. II-1647, ci‑après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a rejeté
leur recours tendant à l’obtention d’indemnités en réparation du préjudice qu’ils prétendent avoir subi du fait de l’inscription
de Segi sur la liste des personnes, groupes et entités visés à l’article 1
er
de la position commune 2001/931/PESC du Conseil, du 27 décembre 2001, relative à l’application de mesures spécifiques en
vue de lutter contre le terrorisme (JO L 344, p. 93), à l’article 1
er
de la position commune 2002/340/PESC du Conseil, du 2 mai 2002, portant mise à jour de la position commune 2001/931 (JO L 116,
p. 75), ainsi qu’à l’article 1
er
de la position commune 2002/462/PESC du Conseil, du 17 juin 2002, portant mise à jour de la position commune 2001/931 et
abrogeant la position commune 2002/340 (JO L 160, p. 32).

Les antécédents du litige
2       Les antécédents du litige ont été exposés aux points 1 à 11 de l’ordonnance attaquée dans les termes suivants:
«1      Il ressort du dossier que Segi est une organisation se donnant pour but la défense des revendications de la jeunesse basque,
de l’identité, de la culture [et] de la langue basques. Selon les requérants, cette organisation a été créée le 16 juin 2001
et est établie à Bayonne (France) et à Donostia (Espagne). Elle aurait désigné M
me
Araitz Zubimendi Izaga et M. Aritza Galarraga porte-parole. Aucune documentation officielle n’a été apportée à cet égard.
2      Le 28 septembre 2001, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 1373 (2001), par laquelle il a, notamment,
décidé que tous les États se prêteraient mutuellement la plus grande assistance lors des enquêtes criminelles et autres procédures
portant sur le financement d’actes de terrorisme ou sur l’appui dont ces actes auront bénéficié, y compris l’assistance en
vue de l’obtention des éléments de preuve qui seraient en leur possession et qui seraient nécessaires à la procédure.
3      Le 27 décembre 2001, considérant qu’une action de la Communauté [et des États membres] était nécessaire afin de mettre en
œuvre la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies, le Conseil [de l’Union européenne] a adopté la position
commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO L 344, p. 93).
Cette position commune a été adoptée sur la base de l’article 15 UE, relevant du titre V du traité UE intitulé ‘Dispositions
concernant une politique étrangère et de sécurité commune’ (PESC), et de l’article 34 UE, relevant du titre VI du traité UE
intitulé ‘Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale’ […].
4      Les articles 1
er
et 4 de la position commune 2001/931 disposent:
‘Article premier
1.       La présente position commune s’applique, conformément aux dispositions des articles qui suivent, aux personnes, groupes et
entités impliqués dans des actes de terrorisme et dont la liste figure à l’annexe.
[…]
6.       Les noms des personnes et entités reprises sur la liste figurant à l’annexe feront l’objet d’un réexamen à intervalles réguliers,
au moins une fois par semestre, afin de s’assurer que leur maintien sur la liste reste justifié.’
‘Article 4
Les États membres s’accordent mutuellement, par le biais de la coopération policière et judiciaire en matière pénale dans
le cadre du titre VI du traité [UE], l’assistance la plus large possible pour prévenir et combattre les actes de terrorisme.
À cette fin, pour les enquêtes et les poursuites effectuées par leurs autorités concernant une des personnes, un des groupes
ou une des entités dont la liste figure à l’annexe, ils exploitent pleinement, sur demande, les pouvoirs qu’ils détiennent,
conformément aux actes de l’Union européenne et à d’autres accords, arrangements et conventions internationaux liant les États
membres.’
5      L’annexe de la position commune 2001/931 indique dans son point 2 consacré aux ‘groupes et entités’:
‘* – Euskadi Ta Askatasuna/Tierra Vasca y Libertad/Pays basque et liberté (ETA)
(les organisations ci-après font partie du groupe terroriste ETA: K.a.s., Xaki, Ekin, Jarrai-Haika-Segi, Gestoras pro-amnistía).’
6      La note de bas de page de cette annexe indique que ‘[l]es personnes dont le nom est accompagné d’un * sont uniquement soumises
à l’article 4’.
7      Le 27 décembre 2001, le Conseil a également adopté la position commune 2001/930/PESC relative à la lutte contre le terrorisme
(JO L 344, p. 90), le règlement (CE) nº 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de
certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (JO L 344, p. 70) et la décision 2001/927/CE
établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement nº 2580/2001 (JO L 344, p. 83). Aucun de ces textes
ne cite les requérants.
8      Aux termes de la déclaration du Conseil [du 18 décembre 2001] inscrite en annexe du procès-verbal lors de l’adoption de la
position commune 2001/931 et du règlement nº 2580/2001 (ci-après la ‘déclaration du Conseil relative au droit à réparation’):
‘Le Conseil rappelle au sujet de l’article 1, paragraphe 6, de la position commune [2001/931] que toute erreur quant aux personnes,
groupes ou entités visés donne le droit à la partie lésée de demander réparation en justice.’
9      Par ordonnances du 5 février et du 11 mars 2002, le juge central d’instruction nº 5 de l’Audiencia Nacional sise à Madrid
(Espagne) a, respectivement, déclaré illégales les activités de Segi et ordonné l’emprisonnement de certains dirigeants présumés
de Segi, au motif que cette organisation faisait partie intégrante de l’organisation indépendantiste basque ETA.
10      Par décision du 23 mai 2002, la Cour européenne des droits de l’homme a rejeté comme irrecevable le recours introduit par
les requérants à l’encontre des quinze États membres, relatif à la position commune 2001/931, au motif que la situation dénoncée
ne leur conférait pas la qualité de victimes d’une violation de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales [, signée à Rome le 4 novembre 1950, ci-après la ‘CEDH’] [
Recueil des arrêts et décisions 2002-V]
.
11      Les 2 mai et 17 juin 2002, le Conseil a adopté, en vertu des articles 15 UE et 34 UE, les positions communes 2002/340/PESC
et 2002/462/PESC portant mise à jour de la position commune 2001/931 (JO L 116, p. 75, et JO L 160, p. 32). Les annexes de
ces deux positions communes contiennent le nom de Segi, inscrit dans les mêmes termes que ceux figurant dans la position commune
2001/931.»
3       En complément de cet exposé des antécédents du litige, il convient de préciser que, aux termes de l’article 1
er
, paragraphe 4, premier alinéa, de la position commune 2001/931:
«La [liste annexée des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme] est établie sur la base d’informations
précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard [de ces]
personnes, groupes et entités […], qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou la
tentative de commettre, ou la participation à, ou la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux
et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits. […]»
4       Segi a demandé au Conseil l’accès aux documents sur lesquels celui-ci s’est fondé pour l’inscrire sur la liste annexée à la
position commune 2001/931. Par une lettre du 13 mars 2002, le secrétaire général du Conseil a communiqué à Segi une série
de documents relatifs à cette position commune. Ayant estimé que ces derniers ne la concernaient ni précisément ni personnellement,
l’association a adressé une nouvelle demande au Conseil, que celui-ci, par une lettre du 21 mai 2002, a rejetée, au motif
que les informations nécessaires à l’établissement de ladite liste avaient été restituées aux délégations nationales concernées
après examen et prise de décision.

Le recours devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
5       Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 novembre 2002, les requérants ont demandé:
–       que le Conseil soit condamné à verser, d’une part, à Segi, la somme de 1 000 000 euros et, d’autre part, à M
me
Zubimendi Izaga ainsi qu’à M. Galarraga, la somme de 100 000 euros chacun, en réparation du préjudice prétendument subi du
fait de l’inscription de Segi sur la liste des personnes, groupes et entités visés à l’article 1
er
, respectivement, des positions communes 2001/931, 2002/340 et 2002/462;
–       que ces sommes soient productives d’intérêts moratoires au taux annuel de 4,5 % à compter de la date de la décision du Tribunal,
jusqu’au paiement effectif, et
–       que le Conseil soit condamné aux dépens.
6       Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 12 février 2003, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre
de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, concluant que le recours soit déclaré manifestement irrecevable et
que «la requérante» soit condamnée aux dépens.
7       Par ordonnance du 5 juin 2003, le président de la deuxième chambre du Tribunal a admis les interventions du Royaume d’Espagne
et du Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord au soutien des conclusions du Conseil. Seul le Royaume d’Espagne
a déposé des observations sur l’exception d’irrecevabilité.
8       Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants ont conclu à ce qu’il plaise au Tribunal:
–       d’admettre la recevabilité du recours en indemnité;
–       à titre subsidiaire, de constater la violation, par le Conseil, des principes généraux du droit communautaire, et,
–       en toute hypothèse, de condamner le Conseil aux dépens.
9       Par l’ordonnance attaquée, prise en application de l’article 111 de son règlement de procédure, le Tribunal a, sans ouvrir
la procédure orale, rejeté le recours.
10     En premier lieu, il a estimé qu’il était manifestement incompétent, dans le système juridique de l’Union européenne, pour
connaître de l’action en responsabilité des requérants.
11     Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal a relevé que les requérants n’étaient visés que par l’article 4 de la position
commune 2001/931, en vertu duquel les États membres s’accordent l’assistance la plus large possible dans le cadre de la coopération
policière et judiciaire en matière pénale prévue au titre VI du traité UE, et, par conséquent, que les actes prétendument
à l’origine du préjudice allégué avaient pour seule base juridique pertinente l’article 34 UE. Il a constaté que les seules
voies de recours prévues à l’article 35, paragraphes 1, 6 et 7, UE, auquel renvoie l’article 46 UE, étaient le renvoi préjudiciel,
le recours en annulation et le règlement des différends entre États membres. En conséquence, il a considéré qu’aucune voie
de recours indemnitaire n’était prévue dans le cadre du titre VI du traité UE.
12     En second lieu, le Tribunal a jugé qu’il était néanmoins compétent pour statuer sur le recours, mais seulement en tant que
celui-ci était tiré d’une atteinte aux compétences de la Communauté.
13     Le Tribunal a en effet rappelé que le juge communautaire est compétent pour examiner si un acte adopté dans le cadre du traité
UE n’affecte pas les compétences de la Communauté. Il a ainsi vérifié, aux points 41 à 47 de l’ordonnance attaquée, si le
Conseil, en adoptant les actes litigieux, n’avait pas irrégulièrement empiété sur les compétences de la Communauté.
14     Toutefois, le Tribunal a estimé que les requérants étaient restés en défaut de citer une quelconque base juridique dans le
traité CE qui aurait été méconnue. Il a jugé que le Conseil s’était fondé, à bon droit, sur le titre VI du traité UE pour
adopter les actes en cause et que, dès lors, le recours, pour autant qu’il s’appuie sur une méconnaissance des compétences
de la Communauté, devait être rejeté comme manifestement non fondé.

Les conclusions des parties devant la Cour
15     Les requérants concluent à ce qu’il plaise à la Cour:
–       d’annuler l’ordonnance attaquée;
–       de statuer elle-même sur le recours et de faire droit aux conclusions présentées par les requérants devant le Tribunal, et
–       de condamner le Conseil aux dépens.
16     Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–       de rejeter le pourvoi comme manifestement irrecevable;
–       à titre subsidiaire, de le rejeter comme non fondé;
–       le cas échéant, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal, et
–       de condamner les requérants aux dépens.
17     Le Royaume d’Espagne présente des conclusions identiques à celles du Conseil.

Sur le pourvoi

Sur la recevabilité du pourvoi
Argumentation des parties
18     Le Conseil et le Royaume d’Espagne font valoir que les arguments développés par les requérants sont, en substance, identiques
à ceux déjà exposés en première instance, sans viser spécifiquement l’erreur de droit dont serait entachée l’ordonnance attaquée.
Le pourvoi devrait, dès lors, être rejeté comme manifestement irrecevable.
Appréciation de la Cour
–       En ce qui concerne la partie du pourvoi dirigée contre l’ordonnance attaquée en ce qu’elle rejette le moyen tiré de ce que
le Conseil aurait empiété sur les compétences attribuées à la Communauté
19     Les requérants soutenaient devant le Tribunal que le Conseil, en adoptant la position commune 2001/931, confirmée par les
positions communes 2002/340 et 2002/462, aurait volontairement empiété sur les compétences attribuées à la Communauté dans
le but de priver les personnes visées par cette position commune du droit à un recours effectif.
20     Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal s’est reconnu compétent pour connaître du recours présenté par les requérants en tant
seulement qu’il est fondé sur la méconnaissance des compétences de la Communauté, en se référant notamment à l’arrêt du 12
mai 1998, Commission/Conseil (C‑170/96, Rec. p. I‑2763, point 17). Le Tribunal a jugé, aux points 45 et 46 de l’ordonnance
attaquée, que l’article 34 UE était la base juridique pertinente pour l’adoption de l’article 4 de la position commune 2001/931
et que les requérants étaient restés en défaut de citer une base juridique dans le traité CE qui aurait été méconnue.
21     Dans leur pourvoi devant la Cour, les requérants se bornent à réaffirmer que le Conseil aurait adopté les positions communes
précitées sur la base juridique de l’article 34 UE dans le seul but de les priver d’un droit au recours. Les requérants ne
produisent toutefois aucun argument à l’appui de cette thèse.
22     Or, il résulte des articles 225 CE, 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice et 112, paragraphe 1, sous c), de
son règlement de procédure qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt ou de l’ordonnance
dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (voir,
notamment, arrêts du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, point 34, et du 8 janvier
2002, France/Monsanto et Commission, C‑248/99 P, Rec. p. I‑1, point 68, ainsi que ordonnance du 11 novembre 2003, Martinez/Parlement,
C‑488/01 P, Rec. p. I‑13355, point 40).
23     En l’espèce, force est de constater que, ainsi que le soutiennent le Conseil et le Royaume d’Espagne, le pourvoi n’indique
pas la raison pour laquelle le motif de droit sur lequel le Tribunal s’est fondé, aux points 45 et 46 de l’ordonnance attaquée,
serait erroné. Le pourvoi est, dès lors et dans cette mesure, irrecevable.
–       En ce qui concerne la partie du pourvoi dirigée contre l’ordonnance attaquée en tant qu’elle juge le Tribunal incompétent
pour connaître du recours en indemnité
24     Ainsi qu’il a été dit précédemment, il résulte des articles 225 CE, 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice et
112, paragraphe 1, sous c), de son règlement de procédure qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués
de l’arrêt ou de l’ordonnance dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière
spécifique cette demande.
25     Dans la présente affaire, et contrairement à ce que soutiennent le Conseil et le Royaume d’Espagne, le pourvoi, en tant qu’il
porte sur le refus du Tribunal de se déclarer compétent pour connaître du recours en indemnité, ne se borne pas à reproduire
les moyens et les arguments présentés devant le Tribunal, mais indique les éléments critiqués de l’ordonnance attaquée ainsi
que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande.
26     Il s’ensuit que le pourvoi est recevable dans la mesure où il est dirigé contre la partie de l’ordonnance attaquée par laquelle
le Tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en indemnité.

Sur la recevabilité de certains moyens invoqués à l’appui du pourvoi
Argumentation des parties
27     Au titre de la recevabilité de certains moyens, le Conseil et le Royaume d’Espagne soutiennent par ailleurs qu’aurait été
invoqué pour la première fois dans la réplique et serait donc irrecevable le moyen tiré de l’examen des deux versions successives
de la note de bas de page de l’annexe de la position commune 2001/931, qui signale par un «*» les catégories «uniquement soumises
à l’article 4». Selon les requérants, cet examen révélerait que, avant sa modification par la position commune 2003/482/PESC
du Conseil, du 27 juin 2003 (JO L 160, p. 100), cette note de bas de page ne visait que les «personnes», c’est-à-dire les
personnes physiques, à l’exclusion des «groupes et entités», et que, dans ces conditions, le 13 novembre 2002, date d’introduction
de son recours devant le Tribunal, Segi n’aurait pas appartenue à la catégorie des «personnes uniquement soumises à l’article
4», mais à celle des groupes et entités soumis aux actions de la Communauté mentionnées aux articles 2 et 3 de la position
commune 2001/931.
28     Le Conseil relève également que n’auraient pas été soumis au Tribunal et seraient donc irrecevables au stade du pourvoi deux
moyens soulevés par les requérants. Il s’agirait, en premier lieu, du moyen tiré de ce que les États membres étaient tenus
de respecter leurs engagements conventionnels antérieurs, conformément à l’article 30 de la convention de Vienne sur le droit
des traités du 23 mai 1969, relatif à l’application de traités successifs portant sur la même matière, et à l’article 307
du traité CE. Ces engagements conventionnels antérieurs garantiraient le respect effectif des droits de l’homme et des libertés
fondamentales. Le second moyen irrecevable serait celui tiré de ce qu’il existerait, dans la jurisprudence de la Cour, un
principe d’interprétation de «compétence élargie» en vertu duquel la Cour aurait déjà admis sa compétence au-delà des termes
du traité.
Appréciation de la Cour
29     Aux termes de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, la production de moyens nouveaux en cours
d’instance est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant
la procédure.
30     Permettre à une partie de soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas soulevé devant le Tribunal
reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu
que celui dont a eu à connaître le Tribunal. Dans le cadre d’un pourvoi, la compétence de la Cour est limitée à l’appréciation
de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges (voir arrêt du 1
er
juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a., C‑136/92 P, Rec. p. I-1981, points 58 et 59).
31     Dans la présente affaire, il y a lieu de constater que les moyens tirés de la modification du libellé de la note de bas de
page de l’annexe de la position commune 2001/931, du respect, par les États membres, de leurs engagements conventionnels antérieurs
et du principe d’interprétation générale relative à une «compétence élargie» de la Cour n’ont pas été soulevés par les requérants
devant le Tribunal.
32     Ces moyens sont, par suite, irrecevables.

Sur le fond
Argumentation des parties
33     Les requérants soutiennent que le Tribunal s’est, à tort, déclaré incompétent pour examiner leur recours en indemnité.
34     L’Union serait une communauté de droit, qui garantit, en vertu de l’article 6, paragraphe 2, UE, le droit à un recours effectif,
visé à l’article 13 de la CEDH, ainsi que le droit à un tribunal, prévu à l’article 6 de la même convention.
35     En outre, par sa déclaration relative au droit à réparation, le Conseil aurait reconnu que toute erreur dans l’établissement
de la liste annexée à la position commune 2001/931 est constitutive d’une faute de sa part et que celle-ci ouvre droit à réparation.
Par cette déclaration, le Conseil aurait affirmé que ce droit devait être ouvert aux personnes, groupes et entités visés,
comme les requérants, à l’article 4 de la position commune 2001/931, dans les mêmes conditions qu’aux personnes, groupes et
entités inscrits sur la liste annexée au règlement nº 2580/2001 ou visés à l’article 3 de ladite position commune, qui peuvent
s’adresser au Tribunal dès lors qu’ils sont visés dans des actes pris au titre du traité CE. Les requérants se réfèrent, à
cet égard, à l’ordonnance du président du Tribunal du 15 mai 2003, Sison/Conseil (T‑47/03 R, Rec. p. II‑2047).
36     L’acte à l’origine du préjudice allégué étant un acte du Conseil, adopté conjointement par l’ensemble des États membres, une
action indemnitaire ne pourrait d’ailleurs pas être formée devant les juridictions nationales, qui seraient incompétentes
pour en connaître, la responsabilité des États membres étant indivisible.
37     Il est fait valoir par ailleurs que la décision 2003/48/JAI du Conseil, du 19 décembre 2002, relative à l’application de mesures
spécifiques de coopération policière et judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme, conformément à l’article 4 de
la position commune 2001/931 (JO 2003, L 16, p. 68), énonce, à son huitième considérant que «[l]a présente décision est conforme
aux droits fondamentaux et observe les principes reconnus par l’article 6 du traité sur l’Union européenne. Rien dans la présente
décision ne peut être interprété comme permettant de méconnaître la protection juridique accordée conformément au droit national
aux personnes, aux groupes et aux entités qui figurent sur la liste en annexe à la position commune 2001/931/PESC».
38     La déclaration du Conseil relative au droit à réparation, éclairée par le huitième considérant de la décision 2003/48, ainsi
que l’article 6, paragraphe 2, UE constitueraient, ensemble, une base juridique solide pour affirmer la compétence de la juridiction
communautaire. Le Tribunal aurait donc entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit en déclarant qu’il était incompétent
pour statuer sur les prétentions indemnitaires des requérants.
39     Les requérants allèguent en outre que le Conseil aurait, en vue de lutter contre le terrorisme, adopté plusieurs textes sur
des bases juridiques différentes dans le but de priver certaines catégories de personnes, groupes et entités du droit à un
recours effectif.
40     Le Conseil soutient que le pourvoi n’est pas fondé. Le Tribunal aurait considéré à juste titre qu’aucune voie de recours indemnitaire
n’est prévue dans le cadre du titre VI du traité UE. Dès lors que ne serait pas en cause un acte pris dans le cadre de la
Communauté européenne, mais un acte pris au titre des dispositions qui régissent l’Union, une action en responsabilité ne
pourrait être formée sur le fondement de l’article 288 CE. Le Conseil invoque à l’appui de sa thèse l’arrêt du 26 novembre
1975, Grands moulins des Antilles/Commission (99/74, Rec. p. 1531, point 17).
41     Le huitième considérant de la décision 2003/48 ne viserait que la protection juridique accordée «conformément au droit national»
et non au droit communautaire. Ni ce texte ni la déclaration du Conseil relative au droit à réparation ne seraient de nature
à permettre à la juridiction communautaire de statuer sur le recours indemnitaire des requérants, qui n’est pas prévu par
le traité UE.
42     Le Royaume d’Espagne indique que les activités de Segi ont été déclarées illégales par ordonnance du 5 février 2002 du juge
central d’instruction nº 5 de l’Audiencia Nacional de Madrid, au motif que Segi faisait partie intégrante de l’organisation
terroriste ETA‑KAS‑EKIN. M
me
Zubimendi Izaga serait poursuivie comme responsable de Segi. M. Galarraga serait poursuivi également en tant que responsable
de Segi et aurait fait l’objet d’un avis de recherche international en vigueur depuis le 13 mars 2002, délivré par le même
juge central d’instruction.
43     Sur le fond, le Royaume d’Espagne partage la thèse du Conseil. Le pourvoi n’apporterait aucun élément susceptible de remettre
en cause la légalité de l’ordonnance attaquée.
Appréciation de la Cour
–       Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du titre VI du traité UE
44     Il résulte de l’article 46 UE que les dispositions des traités CE et CEEA relatives à la compétence de la Cour ne sont applicables
au titre VI du traité UE «que dans les conditions prévues à l’article 35 UE».
45     Cette dernière disposition prévoit que la Cour est compétente dans trois hypothèses. En premier lieu, en vertu du paragraphe
1 de l’article 35 UE, elle est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l’interprétation des décisions‑cadres
et des décisions, sur l’interprétation des conventions établies en vertu du titre VI du traité UE ainsi que sur la validité
et l’interprétation de leurs mesures d’application. En deuxième lieu, le paragraphe 6 prévoit également la compétence de la
Cour pour contrôler la légalité des décisions‑cadres et des décisions lorsqu’un recours est formé par un État membre ou par
la Commission des Communautés européennes pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du traité UE ou
de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir. Enfin, le paragraphe 7 prévoit la compétence
de la Cour pour statuer sur tout différend entre États membres concernant l’interprétation ou l’application des actes adoptés
au titre de l’article 34, paragraphe 2, UE dès lors que ce différend n’a pu être réglé au sein du Conseil dans les six mois
qui ont suivi la saisine de celui-ci par l’un de ses membres.
46     L’article 35 UE n’attribue en revanche à la Cour aucune compétence pour connaître d’un quelconque recours en indemnité.
47     En outre, l’article 41, paragraphe 1, UE ne fait pas figurer, parmi les articles du traité instituant la Communauté européenne
qui sont applicables dans les domaines visés au titre VI du traité sur l’Union européenne, l’article 288, deuxième alinéa,
CE, selon lequel la Communauté doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les
dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, ni l’article 235 CE, aux termes
duquel la Cour est compétente pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages visés à l’article 288, deuxième
alinéa, CE (voir, par analogie, arrêt du 15 mars 2005, Espagne/Eurojust, C‑160/03, Rec. p. I‑2077, point 38).
48     Il résulte de ce qui précède que le Tribunal n’a pas entaché son ordonnance d’erreur de droit en jugeant qu’aucun recours
en responsabilité n’est prévu dans le cadre du titre VI du traité UE. Le moyen doit, par conséquent, être écarté.
–       Sur le moyen tiré de la méconnaissance du droit à une protection juridictionnelle effective
49     Les requérants invoquaient également devant le Tribunal le respect des droits fondamentaux et, en particulier, le droit à
une protection juridictionnelle effective découlant de l’article 6, paragraphe 2, UE. Ils font valoir en substance qu’ils
ne disposent d’aucun moyen pour contester l’inscription de Segi sur la liste annexée à la position commune 2001/931 et que
l’ordonnance attaquée porte atteinte à leur droit à une protection juridictionnelle effective.
50     Il est vrai que, s’agissant de l’Union, les traités ont établi un système de voies de recours dans lequel les compétences
de la Cour sont, en vertu de l’article 35 UE, moins étendues dans le cadre du titre VI du traité sur l’Union européenne qu’elles
ne le sont au titre du traité CE (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2005, Pupino, C‑105/03, Rec. p. I‑5285, point 35). Elles
le sont d’ailleurs encore moins dans le cadre du titre V. Si un système de voies de recours, et notamment un régime de responsabilité
extracontractuelle autre que celui mis en place par les traités est certes envisageable, il appartient, le cas échéant, aux
États membres, conformément à l’article 48 UE, de réformer le système actuellement en vigueur.
51     Les requérants ne peuvent toutefois valablement soutenir qu’ils sont privés de toute protection juridictionnelle. Ainsi qu’il
résulte de l’article 6 UE, l’Union est fondée sur le principe de l’État de droit et respecte les droits fondamentaux en tant
que principes généraux du droit communautaire. Il s’ensuit que les institutions sont soumises au contrôle de la conformité
de leurs actes avec les traités et les principes généraux du droit, de même que les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre
le droit de l’Union.
52     Il faut à cet égard souligner que l’article 34 UE prévoit que le Conseil peut adopter des actes de natures et de portées différentes.
Aux termes de l’article 34, paragraphe 2, sous a), UE, le Conseil peut «arrêter des positions communes définissant l’approche
de l’Union sur une question déterminée». Une position commune oblige les États membres à s’y conformer, en vertu du principe
de coopération loyale qui implique notamment que les États membres prennent toutes les mesures générales ou particulières
propres à assurer l’exécution de leurs obligations au titre du droit de l’Union européenne (voir arrêt Pupino, précité, point
42). L’article 37 UE prévoit ainsi que les États membres défendent les positions communes «dans les organisations internationales
et lors des conférences internationales auxquelles ils participent». Toutefois, une position commune n’est pas censée avoir
par elle-même d’effet juridique vis-à-vis des tiers. C’est pourquoi, dans le système institué par le titre VI du traité UE,
seules les décisions‑cadres et les décisions peuvent faire l’objet d’un recours en annulation devant la Cour de justice. La
compétence de la Cour, telle que définie par le paragraphe 1 de l’article 35 UE, de statuer à titre préjudiciel, ne s’étend
pas, non plus, aux positions communes, mais se limite à la vérification de la validité et à l’interprétation des décisions
cadres et des décisions, à l’interprétation des conventions établies en vertu du titre VI, ainsi qu’à la validité et à l’interprétation
de leurs mesures d’application.
53     En ne prévoyant pas la possibilité pour les juridictions nationales de saisir la Cour d’une question préjudicielle portant
sur une position commune mais seulement d’une question portant sur les actes énumérés à l’article 35, paragraphe 1, UE, celui-ci
envisage comme actes susceptibles de faire l’objet d’un tel renvoi préjudiciel toutes dispositions prises par le Conseil et
visant à produire un effet juridique vis-à-vis des tiers. Dès lors que la procédure qui permet à la Cour de statuer à titre
préjudiciel tend à assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité, il serait contraire à cet
objectif d’interpréter restrictivement l’article 35, paragraphe 1, UE. La possibilité de saisir la Cour à titre préjudiciel
doit donc être ouverte à l’égard de toutes les dispositions prises par le Conseil, quelles qu’en soient la nature ou la forme,
qui visent à produire des effets de droit vis-à-vis des tiers (voir, par analogie, arrêts du 31 mars 1971, Commission/Conseil,
dit «AETR», 22/70, Rec. p. 263, points 38 à 42, et du 20 mars 1997, France/Commission, C‑57/95, Rec. p. I‑1627, points 7 et
suivants).
54     Par voie de conséquence, une position commune qui aurait, du fait de son contenu, une portée qui dépasse celle assignée par
le traité UE à ce type d’acte doit pouvoir être soumise au contrôle de la Cour. Dès lors, une juridiction nationale, saisie
d’un litige qui, de manière incidente, poserait la question de la validité ou de l’interprétation d’une position commune adoptée
sur le fondement de l’article 34 UE, comme l’est en l’espèce une partie de la position commune 2001/931 et, en tout cas, son
article 4 ainsi que son annexe, et qui aurait un doute sérieux sur la question de savoir si cette position commune viserait
en réalité à produire des effets de droit vis-à-vis des tiers, pourrait demander à la Cour de statuer à titre préjudiciel,
dans les conditions posées à l’article 35, UE. Il appartiendrait alors à la Cour de constater, le cas échéant, que la position
commune vise à produire des effets de droit vis-à-vis des tiers, de lui restituer sa véritable qualification, et de statuer
à titre préjudiciel.
55     La Cour serait également compétente pour contrôler la légalité de tels actes lorsqu’un recours a été formé par un État membre
ou par la Commission dans les conditions posées à l’article 35, paragraphe 6, UE.
56     Enfin, il y a lieu de rappeler qu’il appartient aux États membres et, notamment, à leurs juridictions, d’interpréter et d’appliquer
les règles internes de procédure gouvernant l’exercice des recours d’une manière qui permette aux personnes physiques et morales
de contester en justice la légalité de toute décision ou de toute autre mesure nationale relative à l’élaboration ou à l’application
à leur égard d’un acte de l’Union européenne et de demander réparation du préjudice le cas échéant subi.
57     Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la position commune contestée les laisserait sans recours,
contrairement à l’exigence d’une protection juridictionnelle effective, et que l’ordonnance attaquée porterait atteinte à
leur droit à une telle protection. Le moyen doit, par conséquent, être écarté.
–       Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la déclaration faite par le Conseil dans sa décision 15453/01 du 18 décembre 2001
58     Les requérants invoquaient devant le Tribunal la déclaration faite par le Conseil dans sa décision 15453/01 du 18 décembre
2001 aux termes de laquelle «le Conseil rappelle au sujet de l’article 1, paragraphe 6, de la position commune relative à
l’application de mesures spécifiques en vue de combattre le terrorisme, et de l’article 2, paragraphe 3, du règlement sur
des mesures restrictives spécifiques dirigées contre certaines personnes et entités en vue de combattre le terrorisme, que
toute erreur quant aux personnes, groupes ou entités visés donne le droit à la partie lésée de demander réparation en justice».
59     Selon les requérants, cette déclaration devrait être interprétée à la lumière du huitième considérant de la décision 2003/48/JAI
du Conseil, du 19 décembre 2002, relative à l’application de mesures spécifiques de coopération policière et judiciaire en
matière de lutte contre le terrorisme, aux termes duquel: «[l]a présente décision est conforme aux droits fondamentaux et
observe les principes reconnus par l’article 6 du traité sur l’Union européenne. Rien dans la présente décision ne peut être
interprété comme permettant de méconnaître la protection juridique accordée conformément au droit national aux personnes,
aux groupes et aux entités qui figurent sur la liste en annexe à la position commune 2001/931/PESC».
60     Il résulte toutefois d’une jurisprudence constante de la Cour qu’une telle déclaration ne suffit pas à créer une voie de droit
qui n’est pas prévue par les textes applicables et qu’elle ne peut se voir, dès lors, reconnaître aucune portée juridique
ni être retenue pour l’interprétation du droit issu du traité UE lorsque, comme en l’espèce, le contenu de la déclaration
ne trouve aucune expression dans le texte de la disposition en cause (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 1991, Antonissen,
C‑292/89, Rec. p. I‑745, point 18; du 29 mai 1997, VAG Sverige, C‑329/95, Rec. p. I‑2675, point 23, et du 24 juin 2004, Heidelberger
Bauchemie, C‑49/02, Rec. p. I‑6129, point 17).
61     C’est par suite sans erreur de droit que le Tribunal a jugé, par l’ordonnance attaquée, que la déclaration du Conseil dans
sa décision 15453/01 du 18 décembre 2001 ne saurait suffire à attribuer à la Cour la compétence pour connaître d’un recours
indemnitaire dans le cadre du titre VI du traité UE.
62     Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que c’est sans entacher son ordonnance d’erreur de droit que le Tribunal s’est
déclaré manifestement incompétent pour connaître du recours en indemnité tendant à la réparation du préjudice éventuellement
causé aux requérants par l’inscription de Segi sur la liste annexée à la position commune 2001/931, telle que mise à jour
par les positions communes 2002/340 et 2002/462.
63     Aucun des moyens n’étant fondé, il convient de rejeter le pourvoi.

Sur les dépens
64     Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article
118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu
à la condamnation des requérants et ceux‑ci ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner aux dépens.
65     Aux termes de l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, également applicable à la procédure de
pourvoi en vertu dudit article 118, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Conformément
à cette disposition, il y a, dès lors, lieu de décider que le Royaume d’Espagne supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)
Le pourvoi est rejeté.
2)
Segi, M
me
Zubimendi Izaga et M. Galarraga sont condamnés aux dépens.
3)
Le Royaume d’Espagne supporte ses propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le français.