CELEX: 61990CJ0313
Auxílios estatais
Obrigação de notificação prévia

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Outubro de 1990, o Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques (a seguir "CIRFS"), associação de direito francês, a AKZO NV (a seguir "AKZO"), sociedade de direito neerlandês, a Hoechst Aktiengesellschaft (a seguir "Hoechst"), sociedade de direito alemão, a Imperial Chemical Industries plc (a seguir "ICI"), sociedade de direito inglês, e a SNIA Fibre SpA (a seguir "SNIA Fibre"), sociedade de direito italiano, interpuseram, nos termos do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, um recurso de anulação de uma decisão da Comissão, de 1 de Agosto de 1990, e, na medida do necessário, de uma carta de Sir Leon Brittan, vice-presidente da Comissão, de 4 de Outubro de 1990. Na decisão controvertida, a Comissão considerou que não havia qualquer obrigação de notificação prévia do auxílio concedido à sociedade Allied Signal pelo Governo francês com vista à criação de uma unidade de fibras de poliéster de alta resistência na região de Longwy e que o conteúdo e a intensidade deste auxílio eram satisfatórios. Na carta em causa, Sir Leon Brittan confirmou esta análise.
Enquadramento jurídico e antecedentes do litígio
2 Pela sua Decisão 85/18/CEE, de 10 de Outubro de 1984, relativa à delimitação das zonas que podem beneficiar do regime do prémio de ordenamento do território em França (JO 1985, L 11, p. 28), a Comissão autorizou, como compatível com o mercado comum, a concessão de prémios de ordenamento do território em certas zonas da França metropolitana, entre as quais a região de Longwy, no departamento de Meurthe-et-Moselle. Todavia, nos termos do artigo 7. , esta decisão não prejudica o respeito das regras específicas existentes ou futuras aplicáveis em certos sectores.
3 Em 19 de Julho de 1977, a Comissão tinha enviado aos Estados-membros uma carta intitulada "Auxílios ao sector das fibras sintéticas". Nesta carta, indicava-se nomeadamente que "a indústria das fibras sintéticas [se] caracteriza na CEE por capacidades de produção que ultrapassam largamente os seus mercados", que "a Comissão... considera que os Estados-membros deveriam abster-se para o futuro, e durante um período de dois anos..., de tomar novas decisões de concessão de auxílios que tenham por efeito conduzir a um aumento das capacidades de produção existentes... No que respeita aos auxílios regionais, a abstenção deve valer mesmo para os casos em que... os auxílios regionais são concedidos automaticamente e não estão sujeitos a notificação prévia". A carta esclarecia igualmente que quaisquer auxílios que os Estados tencionem conceder devem ser previamente submetidos à Comissão, quer tenham ou não por efeito aumentar as capacidades. É certo que os Estados-membros deram o seu acordo à "disciplina" tida objecto desta carta.
4 Após ter recebido as respostas dos Estados-membros, a Comissão enviou-lhes, em 1978, um memorando que continha uma série de esclarecimentos sobre a interpretação a dar à referida disciplina, nomeadamente quanto ao seu âmbito de aplicação, o qual "se estendia às fibras acrílicas, ao poliéster e à poliamida destinados quer ao uso têxtil quer ao uso industrial". É certo que esta definição do âmbito de aplicação da disciplina não foi contestada nesta altura pelos Estados-membros destinatários.
5 A disciplina assim instituída foi prorrogada de dois em dois anos e o seu âmbito de aplicação foi, quando necessário, alargado, sendo a versão em vigor no momento da interposição do recurso a anunciada numa comunicação de 8 de Julho de 1989 (JO C 173, p. 5). Esta comunicação, intitulada "Auxílios às indústrias comunitárias de fibras sintéticas", previa nomeadamente que a Comissão "continuará, a priori, a emitir parecer desfavorável relativamente aos auxílios propostos pelos Estados-membros... que tenham por efeito aumentar a capacidade líquida de produção das empresas do sector das fibras sintéticas (fibras e fios acrílicos, de poliéster, de polipropileno e de poliamida e tratamento têxtil daqueles fios, independentemente da natureza ou tipo de produto ou utilização final)".
6 Resulta dos autos que em 1989 o CIRFS soube que a Allied Signal Inc., sociedade de direito americano, e a Allied Signal Fibers Europe SA, sociedade de direito francês, filial da anterior (a seguir "Allied Signal"), tinham efectuado contactos com os governos espanhol, austríaco e francês a fim de examinarem a possibilidade de obter uma subvenção para a criação de uma unidade de fios de poliéster de aplicação industrial. O CIRFS comunicou esta informação à Comissão e pediu-lhe que interviesse junto dos governos em causa. Também contactou directamente com esses governos e com os representantes da Allied Signal, informando-os de que, em seu entender, qualquer auxílio nesse sector seria incompatível com a disciplina em vigor.
7 As negociações entre a Allied Signal, por um lado, e os governos espanhol e austríaco, por outro, não tiveram êxito e nenhum auxílio foi portanto concedido por esses governos.
8 Em 20 de Junho de 1990, o CIRFS pediu à Comissão que interviesse junto das autoridades francesas para que estas últimas não concedessem uma subvenção à Allied Signal. Em 29 de Junho de 1990, a AKZO, tendo sabido que o Governo francês tinha decidido conceder à Allied Signal um prémio de ordenamento do território com vista à criação, na região de Longwy, de uma fábrica de fibras de poliéster destinada a um uso industrial, ou seja, ao abastecimento dos fabricantes europeus de pneumáticos, escreveu uma carta a Sir Leon Brittan, vice-presidente da Comissão encarregado dos assuntos da concorrência, para lhe comunicar a sua apreensão quanto à concessão do auxílio e lhe pedir eventuais comentários.
9 Em 1 de Agosto de 1990, a Comissão enviou ao CIRFS uma carta em que indicava que o auxílio em questão consistia numa aplicação do esquema regional de prémio de ordenamento do território, que a decisão de concessão tinha sido anunciada à empresa "antes do último alargamento da disciplina em matéria de fibras sintéticas" e que, por conseguinte, não existia qualquer obrigação de notificação prévia.
10 Por carta de 4 de Outubro de 1990, dirigida à AKZO, Sir Leon Brittan confirmou a posição assim adoptada, salientando nomeadamente que, se era verdade que a disciplina instituída nesta matéria estava redigida em termos bastantes gerais, a Comissão, antes de Julho de 1989, tinha-a interpretado de maneira mais estrita, no sentido de só se aplicar às fibras destinadas ao uso têxtil.
11 As recorrentes interpuseram então o presente recurso.
12 Por despachos de 20 de Março de 1991, o Tribunal de Justiça admitiu a República Francesa, a Allied Signal e a Allied Signal Fibers Europe como intervenientes em apoio das conclusões da Comissão.
13 Por carta de 7 de Janeiro de 1993, a sociedade AKZO informou o Tribunal de Justiça de que renunciava, nos termos do artigo 78. do Regulamento Processual, ao recurso que tinha interposto. Por despacho de 18 de Fevereiro de 1993, o presidente da Quinta Secção cancelou o processo C-313/90 no Registo do Tribunal de Justiça, na parte em que diz respeito ao recurso interposto pela AKZO.
14 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
O objecto do recurso
15 Convém, liminarmente, determinar o objecto do recurso.
16 Nas suas conclusões, as recorrentes pedem a anulação da decisão da Comissão de 1 de Agosto de 1990 e da carta de Sir Leon Brittan, de 4 de Outubro de 1990. Defendem que, contrariamente à análise feita pela Comissão, o auxílio controvertido cabe no âmbito de aplicação da disciplina e devia portanto ter sido objecto, em conformidade com esta, de uma notificação prévia, nos termos do artigo 93. , n. 3, do Tratado.
17 Resulta desta última disposição que a obrigação de notificação prévia tem por fim permitir que a Comissão decida se deve ou não dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, deste mesmo Tratado. Nestas circunstâncias, a decisão da Comissão segundo a qual o auxílio controvertido não estava sujeito a esta obrigação equivale a uma recusa em dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, com o fundamento de que se tratava de um auxílio existente, para o qual uma autorização prévia já havia sido concedida pela Decisão 85/18, já referida.
18 Resulta destes esclarecimentos que o recurso deve ser interpretado no sentido de ter em vista a anulação da recusa da Comissão em dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, tal como foi expressa nas duas comunicações supracitadas.
Quanto à admissibilidade
19 As intervenientes suscitaram uma questão prévia de admissibilidade, alegando, no essencial, que as recorrentes não têm legitimidade, em conformidade com o artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado. As recorrentes contestam a legitimidade das intervenientes para invocarem esta excepção.
20 A este respeito, deve recordar-se que, nas suas conclusões, a Comissão se limitou a pedir que o recurso seja julgado improcedente quanto ao mérito e nunca contestou a legitimidade das recorrentes. Bem pelo contrário, defendeu que recusar aos concorrentes de uma empresa que beneficiou de um auxílio a legitimidade para impugnar uma decisão da Comissão pela qual esta recusa dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado, criaria uma grave lacuna no sistema de protecção jurídica previsto no artigo 164. deste mesmo Tratado.
21 No que diz respeito à legitimidade das intervenientes para suscitar a questão prévia de admissibilidade, há que salientar que, nos termos do artigo 37. , terceiro parágrafo, do Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça, as conclusões do pedido de intervenção não podem ter outro objecto que não seja sustentar as conclusões de uma das partes. Além disso, segundo o artigo 93. , n.  4, do Regulamento Processual, o interveniente aceita a causa no estado em que se encontra no momento da sua intervenção.
22 Daqui resulta que as intervenientes não tinham legitimidade para suscitar a questão prévia de admissibilidade e o Tribunal de Justiça não é obrigado a examinar os fundamentos invocados por estas.
23 Todavia, tratando-se de uma excepção de ordem pública, deve examinar-se oficiosamente a admissibilidade do recurso, por força do artigo 92. , n.  2, do Regulamento Processual (v., nomeadamente, acórdão de 11 de Julho de 1990, Neotype Techmashexport/Comissão e Conselho, C-305/86 e C-160/87, Colect., p. I-2945).
24 Para este efeito, deve, em primeiro lugar, recordar-se que um acto só pode ser impugnado em conformidade com o artigo 173. do Tratado se produzir efeitos jurídicos (v. acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, dito "AETR", 22/70, Recueil, p. 263).
25 A este respeito, há que salientar, antes de mais, que, ao considerar que o auxílio não estava sujeito ao procedimento de notificação prévia previsto no artigo 93. , n.  3, do Tratado, a Comissão entendeu, por um lado, que o auxílio em causa não cabia no âmbito de aplicação da disciplina e, por outro, que, como prémio de ordenamento do território abrangido pela Decisão 85/18, já referida, constituía um auxílio existente.
26 Há que salientar, a seguir, que a decisão impugnada não constitui uma simples medida preparatória contra cuja ilegalidade a possibilidade de interpor um recurso contra a decisão que põe fim ao processo proporciona uma protecção suficiente. Com efeito, a decisão de recusa em dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado tem carácter definitivo e é portanto impossível qualificá-la de simples medida preparatória.
27 Há, por conseguinte, que concluir que a decisão controvertida produz efeitos jurídicos definitivos e, portanto, é impugnável em conformidade com o artigo 173. do Tratado.
28 Convém, em segundo lugar, tendo em conta o facto de a destinatária desta decisão ser a República Francesa e não as recorrentes, examinar se ela lhes diz directa e individualmente respeito, na acepção do artigo 173. , segundo parágrafo, do Tratado.
29 É certo que o CIRFS, associação que agrupa os principais produtores internacionais de fibras sintéticas, prosseguiu, no interesse destes últimos, uma série de acções relativas à política de reestruturação deste sector. Foi, nomeadamente, o interlocutor da Comissão a respeito da instauração da disciplina, bem como da prorrogação e da adaptação desta. Além disso, durante o processo preliminar ao presente litígio, o CIRFS manteve negociações activas com a Comissão, designadamente submetendo-lhe observações escritas e mantendo-se em contacto estreito com os serviços competentes.
30 A posição do CIRFS na sua qualidade de negociador da disciplina é portanto afectada pela decisão impugnada. Daqui resulta que o recurso é admissível, no que diz respeito ao CIRFS (v. acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219).
31 Tratando-se de um único e mesmo recurso, não há que examinar a legitimidade das outras recorrentes.
Quanto ao mérito
32 Com vista a demonstrar que o recurso carece totalmente de fundamento, o Governo francês e a Allied Signal alegam que uma empresa terceira não tem o direito de contestar a interpretação que a Comissão e os Estados-membros adoptaram quanto ao teor da disciplina. As intervenientes recordaram, com efeito, que os principais destinatários de uma disciplina em matéria de auxílios são os Estados-membros e que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901), essa disciplina contém meramente regras indicativas que não fazem mais do que definir a prática que a Comissão entende dever seguir, após confirmação pelos Estados-membros do seu acordo sobre o teor e sobre o alcance das suas comunicações.
33 Este argumento não pode ser acolhido.
34 Com efeito, em primeiro lugar, o presente processo deve ser distinguido do que deu origem ao acórdão Deufil/Comissão, já referido. Este último dizia respeito, no essencial, à questão de saber se a disciplina então em causa podia conter uma derrogação às normas do Tratado, ao passo que a questão que se suscita no presente processo é a de saber se uma disciplina pode ter um efeito coercivo. A fundamentação adoptada no acórdão Deufil/Comissão não é, por conseguinte, susceptível de transposição para o presente processo.
35 Em segundo lugar, deve declarar-se que, no presente caso, as regras enunciadas na disciplina e aceites pelos próprios Estados-membros têm por efeito, nomeadamente, tirar a certos auxílios, que cabem no seu âmbito de aplicação, a autorização anteriormente concedida e, portanto, qualificá-los de novos auxílios e submetê-los à obrigação de notificação prévia.
36 Daqui resulta que o facto de a disciplina ser o resultado de um acordo entre os Estados-membros e a Comissão não pode alterar nem o significado objectivo do seu teor nem o seu efeito coercivo.
37 Convém, por conseguinte, examinar os fundamentos invocados pelas recorrentes.
38 Com o seu primeiro fundamento alegam que a disciplina se aplicava às fibras para utilização industrial no momento em que o Governo francês afirma ter tomado a sua decisão, isto é, em Junho de 1989. Consideram que a disciplina foi aplicada a partir de 1977 no sector das fibras sintéticas destinadas tanto ao uso industrial como ao uso têxtil. A este respeito, baseiam-se, nomeadamente, na letra da disciplina de 19 de Julho de 1977, que não faz qualquer distinção baseada no destino das fibras, e no memorando de 1978, no qual a Comissão esclareceu que o âmbito de aplicação da disciplina se estendia às fibras acrílicas, de poliéster e de poliamida destinadas tanto ao uso têxtil como ao uso industrial.
39 Na contestação e na audiência, a Comissão alegou que a disciplina havia sido concebida para evitar aumentos de produção em sectores em que já existia superprodução e capacidade excedentária de produção. Ora, só o sector das fibras sintéticas para uso têxtil tinha capacidade excedentária. Todavia, a Comissão reconheceu igualmente que, num primeiro momento, tinha esclarecido que o âmbito de aplicação da disciplina se estendia às fibras acrílicas, de poliéster e de poliamida destinadas tanto ao uso têxtil como ao uso industrial. Além disso, na audiência, a Comissão admitiu, à luz da letra do memorando de 1978, já referido, que a disciplina abrangia, nesta altura, todos os tipos de fibras.
40 Deve, por conseguinte, concluir-se que, em 1977, no momento em que a disciplina entrou em vigor, o seu âmbito de aplicação abrangia todos os tipos de fibras sintéticas, incluindo as destinadas ao uso industrial.
41 Falta examinar se o âmbito de aplicação da disciplina foi alterado posteriormente, de modo que as fibras para uso industrial estivessem excluídas desse âmbito na altura dos factos do presente processo.
42 A este respeito, a Comissão alegou que a disciplina foi alterada por uma decisão de Junho de 1988, pela qual ela autorizou a concessão de um auxílio a um produtor alemão de fibras sintéticas, ou seja, à sociedade Faserwerk Bottrop, com vista à criação de uma nova unidade de produção de fibras descontínuas de título muito fino e de título não tecido de polipropileno e de polietileno, tendo-se esta decisão baseado na comprovação do facto de esta unidade de produção não poder abastecer o sector tradicional das indústrias têxtil e do vestuário, que, no entender da Comissão, era o único sector tido em vista pela disciplina. Segundo a Comissão, esta decisão constituiu uma alteração implícita da disciplina, que ela teve de ter em conta posteriormente, a fim de respeitar o princípio da igualdade de tratamento. Além disso, a Comissão considera que o CIRFS tomou nota desta alteração implícita, nomeadamente ao pedir, na óptica da renovação da disciplina em 1989, uma extensão da disciplina aos fios de alta resistência, ou seja, de aplicação industrial.
43 Esta argumentação deve ser afastada.
44 A este respeito, convém declarar que um acto de alcance geral não pode ser implicitamente alterado por uma decisão individual.
45 Há igualmente que salientar que nem o princípio da igualdade de tratamento nem o princípio da protecção da confiança legítima podem ser invocados para justificar a repetição de uma interpretação incorrecta de um acto.
46 Finalmente, a reacção do CIRFS, ao pedir que o âmbito de aplicação da disciplina seja estendido aos fios de alta resistência, não pode ter qualquer incidência sobre a interpretação objectiva que deve dar-se a este acto.
47 Há, por conseguinte, que concluir que o âmbito de aplicação da disciplina não foi alterado pela decisão Bottrop nem pela reacção que o CIRFS teve ensejo de manifestar depois desta.
48 O Governo francês também alegou que o âmbito de aplicação da disciplina tinha sido alterado entre a data da sua adopção e a data de concessão do auxílio controvertido. Salienta, com efeito, que, na sua carta de 7 de Julho de 1987 relativa à renovação da disciplina para o período de 1987 a 1989, a Comissão fez notar que "a procura comunitária de fibras e de fios sintéticos para uso têxtil deverá, na melhor das hipóteses, estagnar num futuro próximo...". Conclui daqui que, até ao momento da entrada em vigor das regras definidas na carta de 6 de Junho de 1989, que abrangem indiscutivelmente as fibras de aplicação industrial, tinha boas razões para considerar que o auxílio controvertido não era abrangido pela disciplina.
49 Este argumento deve ser afastado.
50 Com efeito, tendo em conta o facto de a disciplina ter sido aplicada a partir de 1977 no sector das fibras sintéticas tanto para uso têxtil como para uso industrial, não pode admitir-se que o âmbito de aplicação desta possa ser limitado por uma consideração, formulada numa carta, sobre a situação económica do sector.
51 Há, por conseguinte, que concluir que a disciplina é aplicável e foi sempre aplicada no sector das fibras sintéticas destinadas ao uso industrial. Daqui resulta que o auxílio controvertido estava sujeito à obrigação de notificação prévia, sem que haja necessidade de determinar a data exacta da concessão do auxílio em questão.
52 À luz de todas as considerações que foram expostas, há que anular a decisão pela qual a Comissão recusou dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado contra o auxílio concedido pela República Francesa à Allied Signal, com vista à realização, na região de Longwy, de uma fábrica de fibras de poliéster, comunicada ao CIRFS por carta da Comissão de 1 de Agosto de 1990.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
53 Por força do disposto no artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas, com excepção das referentes ao processo de medidas provisórias, que ficam a cargo das recorrentes.
54 Em conformidade com o artigo 69. , n.  4, primeiro e segundo parágrafos, a República Francesa, por um lado, e a Allied Signal e a Allied Fibers Europe, por outro lado, suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É anulada a decisão pela qual a Comissão recusou dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n.  2, do Tratado CEE contra um auxílio concedido pela República Francesa à sociedade Allied Signal, comunicada ao CIRFS por carta de 1 de Agosto de 1990.
2) A Comissão é condenada nas despesas, com excepção das referentes ao processo de medidas provisórias, que ficam a cargo das recorrentes. As intervenientes suportarão as suas despesas.