CELEX: 61989TJ0075
Fonctionnaires
Notion d'enfant à charge
Personnes assimilables
Enfant du fonctionnaire
Illégalité des dispositions générales d'exécution

Motifs de l'arrêt
Faits et procédure
1 La requérante, fonctionnaire du Conseil, a bénéficié au titre de son fils Alessandro Tardioli, né le 17 juin 1967, d' une allocation de foyer et d' une allocation pour enfant à charge jusqu' en 1988, conformément aux articles 1er, paragraphe 2, sous b ), et 2, paragraphe 3, sous b ), de l' annexe VII du statut des fonctionnaires des Communautés européennes ( ci-après "annexe "). Le 1er juillet 1988, lesdites allocations ont été supprimées, au motif que le fils de la requérante avait cessé de recevoir une formation scolaire .
2 Par deux notes séparées, datées du 27 octobre 1988, la requérante a demandé le rétablissement du bénéfice de ces deux allocations au motif que son fils, qui, à l' époque, était inscrit comme demandeur d' emploi auprès du Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening ( service de l' emploi ), résidait avec elle en lui imposant encore de lourdes charges .
3 Par note du 29 novembre 1988, l' administration du secrétariat général du Conseil a informé la requérante qu' une suite favorable serait donnée à sa demande concernant l' allocation de foyer, dès qu' un document attestant la composition de sa famille serait fourni .
4 L' administration a refusé, par contre, de donner une suite favorable à la demande d' allocation pour enfant à charge, en précisant que l' assimilation d' une personne à un enfant à charge par décision spéciale de l' autorité investie du pouvoir de nomination ( ci-après "AIPN "), prévue à l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, ne pouvait être accordée "qu' au titre de toute autre personne que les enfants à charge ".
5 Dans une note du 6 décembre 1988, la requérante a pris acte de la réponse favorable donnée à sa demande d' allocation de foyer, mais a contesté le rejet de sa demande d' allocation pour enfant à charge . Plus particulièrement, la requérante a fait valoir que son enfant, ayant dépassé l' âge de 18 ans et ne recevant plus de formation scolaire ou professionnelle, n' était plus considéré comme enfant à charge au sens de l' article 2, paragraphes 2 et 3, de l' annexe . Dans ces circonstances, aucune disposition du statut n' empêchait, selon elle, l' assimilation de son fils à un enfant à charge, du moment que son entretien lui imposait de lourdes charges . La requérante ajoutait que, depuis le 1er novembre 1988, son fils bénéficiait d' une rémunération mensuelle de 22 008 BFR .
6 Par note du 19 décembre 1988, l' administration du secrétariat général du Conseil a informé la requérante que le bénéfice de l' allocation de foyer ne lui serait accordé que jusqu' au mois d' octobre 1988, compte tenu du changement intervenu dans la situation financière de son fils . Par ailleurs, en ce qui concerne l' assimilation de ce dernier à un enfant à charge, l' administration a confirmé sa position précédente, selon laquelle il serait impossible pour un fonctionnaire, au regard des règles du statut, de demander l' assimilation de son propre enfant à un "enfant à charge ".
7 C' est dans ces circonstances que, par requête déposée au greffe de la Cour le 17 mars 1989, la requérante a demandé l' annulation de la décision rejetant la demande d' assimilation à un enfant à charge de son fils Alessandro Tardioli .
8 Par ordonnance du 15 novembre 1989, la Cour a renvoyé l' affaire devant le Tribunal, en application de l' article 14 de la décision du Conseil du 24 octobre 1988 instituant un Tribunal de première instance des Communautés européennes .
9 La requérante a renoncé à déposer un mémoire en réplique .
10 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal ( troisième chambre ) a décidé d' ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d' instruction préalables .
Les conclusions des parties
11 La requérante conclut à ce qu' il plaise au Tribunal :
- déclarer la requête recevable et fondée;
- en conséquence :
a ) constater l' illégalité de la décision du Conseil du 15 mars 1976 relative aux dispositions générales d' exécution de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe VII du statut des fonctionnaires et, plus particulièrement, l' article 3 de cette décision;
b ) annuler la décision de l' AIPN du 29 novembre 1988 qui rejette la demande d' assimilation à un enfant à charge de son fils Alessandro Tardioli, né le 17 juin 1967;
c ) pour autant que de besoin, annuler la décision de l' AIPN du 19 décembre 1988 qui rejette la réclamation administrative introduite le 6 décembre 1988 par la requérante au titre de l' article 90, paragraphe 2, du statut;
- condamner le défendeur aux dépens de l' instance, par application soit de l' article 69, paragraphe 2, soit de l' article 69, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement de procédure, ainsi qu' aux frais indispensables exposés aux fins de la procédure, et notamment les frais de domiciliation, de déplacement, de séjour et les honoraires d' avocat, par application de l' article 73, sous b ), du même règlement .
Le Conseil conclut à ce qu' il plaise au Tribunal :
- rejeter le recours comme non fondé;
- condamner la requérante aux dépens .
Sur le fond
12 A l' appui de son recours, la requérante invoque deux moyens, à savoir, d' une part, la violation de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe et, d' autre part, le détournement de procédure et l' abus de pouvoir commis par l' administration lorsque a été arrêtée la décision du Conseil du 15 mars 1976 portant adoption des dispositions générales d' exécution de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe .
13 Avant de présenter l' argumentation développée par les parties, il convient de citer l' ensemble des dispositions du statut qui constituent le cadre juridique du présent litige .
14 L' article 2 de l' annexe définit en ses paragraphes 2 à 5 les conditions auxquelles le fonctionnaire bénéficie d' une allocation familiale pour chaque enfant à sa charge . Ces dispositions se lisent comme suit :
"2 . Est considéré comme enfant à charge, l' enfant légitime, naturel ou adoptif du fonctionnaire ou de son conjoint, lorsqu' il est effectivement entretenu par le fonctionnaire . Il en est de même de l' enfant ayant fait l' objet d' une demande d' adoption et pour lequel la procédure d' adoption a été engagée .
3 . L' allocation est accordée :
a ) d' office, pour l' enfant qui n' a pas encore atteint l' âge de 18 ans;
b ) sur demande motivée du fonctionnaire intéressé, pour l' enfant âgé de 18 ans à 26 ans qui reçoit une formation scolaire ou professionnelle .
4 . Peut être exceptionnellement assimilée à l' enfant à charge par décision spéciale et motivée de l' autorité investie du pouvoir de nomination, prise sur la base de documents probants, toute personne à l' égard de laquelle le fonctionnaire a des obligations alimentaires légales et dont l' entretien lui impose de lourdes charges .
5 . La prorogation du versement de l' allocation est acquise sans aucune limitation d' âge si l' enfant se trouve atteint d' une maladie grave ou d' une infirmité qui l' empêche de subvenir à ses besoins, et pour toute la durée de cette maladie ou infirmité .".
15 Ce cadre juridique est complété par la décision du Conseil du 15 mars 1976 portant adoption des dispositions générales d' exécution de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe VII du statut des fonctionnaires ( ci-après "dispositions générales d' exécution "). Cette décision, adoptée dans le cadre de l' article 110, premier alinéa, du statut, dispose, dans son article 1er, qu' une personne peut être exceptionnellement assimilée à un enfant à charge, conformément à l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, dans des conditions qu' elle fixe par après .
16 L' article 3 de la décision énumère certaines de ces conditions comme suit :
"La personne dont l' assimilation est demandée doit être :
- âgée de plus de 60 ans, s' il s' agit d' un homme, et de plus de 55 ans, s' il s' agit d' une femme, ou
- âgée de moins de 18 ans, cette limite d' âge étant reportée à 26 ans, si la personne reçoit une formation scolaire ou professionnelle, ou
- atteinte d' une maladie ou d' une infirmité l' empêchant de subvenir à ses besoins ."
Enfin, l' article 7 de ladite décision précise que :
"L' assimilation peut être accordée, lorsque :
a ) d' une part, les conditions prévues aux articles 2 à 4 sont remplies;
b ) d' autre part, le montant de la charge d' entretien ... est supérieur à ..."
17 La requérante fait valoir que l' article 2, paragraphes 2 et 3, de l' annexe attribue une compétence liée à l' AIPN, qui est tenue d' accorder l' allocation pour enfant à charge dès lors qu' elle constate que les conditions prévues par cette disposition sont remplies ( arrêt de la Cour du 18 janvier 1984, Erdini/Conseil, point 19, 65/83, Rec . p . 211 ). En revanche, l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe confère à l' AIPN une marge d' appréciation . Pour éviter toute appréciation entièrement discrétionnaire, voire même arbitraire, la requérante admet qu' il est opportun, dans le cadre des dispositions générales d' exécution, de fixer les critères de l' application de cet article 2, paragraphe 4, notamment en déterminant le seuil au-dessus duquel les charges sont suffisamment lourdes pour justifier l' assimilation et, partant, l' octroi de l' allocation pour personne à charge .
18 Toutefois, selon la requérante, la fixation de ces critères dans les dispositions générales d' exécution ne peut en aucun cas aboutir à l' exclusion de l' une ou de l' autre catégorie de personnes, parce qu' une application mécanique de règles et critères préalables irait à l' encontre de la nécessité d' apprécier des situations de fait, parfois complexes, caractérisant chaque cas particulier ( arrêt de la Cour du 7 juin 1972, Brandau/Conseil, points 13 et 14, 46/71, Rec . p . 373 ). Poursuivant ce raisonnement, la requérante estime que l' article 3 des dispositions générales d' exécution est entaché d' illégalité . En effet, selon elle, cette disposition ajoute à l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe des conditions non prévues par le législateur communautaire, ce qui entraînerait automatiquement l' exclusion d' un nombre considérable de personnes ayant dépassé ou n' ayant pas atteint les limites d' âge fixées . C' est le cas, entre autres, des enfants âgés de plus de 18 ans, qui pourraient imposer au fonctionnaire concerné de lourdes charges financières dues à une raison étrangère à la formation scolaire ou professionnelle, la maladie ou l' infirmité . En concluant, la requérante soutient que les dispositions générales d' exécution dénient, en fait, à l' administration la marge d' appréciation laissée par le législateur et que, partant, la décision attaquée se contente de faire une application mécanique d' une réglementation manifestement illégale .
19 La partie défenderesse fait observer, en premier lieu, que, conformément à l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, la décision d' assimilation a un caractère exceptionnel, comme cela ressort du texte même de cette disposition statutaire : "... exceptionnellement ... une décision spéciale et motivée ... sur base de documents probants ... lourdes charges ...". Pour préciser ces notions très générales, les institutions auraient établi, dès 1964, des critères objectifs, auxquels les AIPN devraient se tenir lors de l' exercice de leur pouvoir d' appréciation . C' est selon ce procédé, qui aurait été approuvé par la Cour ( arrêt du 7 juin 1972, Brandau, précité ), que le Conseil a arrêté les dispositions générales d' exécution en cause .
20 L' institution défenderesse expose, en second lieu, sa position selon laquelle la demande d' assimilation présentée par la requérante pour son fils ne pouvait pas être acceptée, parce que le système du statut ne permet pas d' assimiler le descendant d' un fonctionnaire à un enfant à charge dans le cas où ledit descendant ne remplit pas les conditions requises pour bénéficier de l' allocation pour enfant à charge . En effet, une telle assimilation constitue, de l' avis du Conseil, un détournement de procédure permettant d' éluder, en recourant à une compétence exceptionnelle, une disposition statutaire applicable à tous les enfants de fonctionnaires sans qu' aucune exception ne soit admise . L' administration affirme, par ailleurs, que le Conseil n' a jamais fait droit à de pareilles demandes d' assimilation et croit savoir qu' il en est de même pour les autres institutions .
21 La partie défenderesse procède, en troisième lieu, à une réfutation des trois arguments qu' elle croit pouvoir distinguer dans la critique de la requérante à l' encontre des dispositions générales d' exécution . D' abord, l' administration met en doute la portée attribuée par la requérante à l' arrêt du 7 juin 1972, Brandau, points 13 et 14 ( précité ). Dans cette affaire, les dispositions générales d' exécution en cause auraient été invoquées, par le fonctionnaire, comme des conditions maximales entraînant pour l' administration, sans laisser aucune marge d' appréciation à celle-ci, l' obligation d' octroyer l' allocation familiale demandée . Par contre, dans le présent litige, les dispositions générales d' exécution n' édicteraient que des conditions minimales et leur application serait contestée par le fonctionnaire au motif qu' elles ne laissent pas de marge d' appréciation à l' administration . Par ailleurs, le Conseil nie que les dispositions générales d' exécution ajoutent des conditions supplémentaires non prévues par le statut . Il affirme que les conditions relatives aux points litigieux ( âge de 18 à 26 ans et formation scolaire ou professionnelle ) font appel à des critères identiques à ceux prévus par le statut pour les enfants à charge des fonctionnaires . Enfin, la partie défenderesse note que, bien que, pour la requérante, la reconnaissance d' une marge d' appréciation se justifie par des considérations d' équité, celle-ci n' a nulle part indiqué une quelconque raison d' équité . L' unique motif avancé réside dans le fait que son fils lui imposerait de lourdes charges . Ce motif pourrait être invoqué à l' appui d' une demande d' aide en vertu de l' article 76 du statut, mais il ne saurait, sans autre explication, justifier l' application des règles statutaires au-delà de leur lettre ou de leur esprit .
22 Le Tribunal constate, liminairement, que l' argumentation des parties gravite, en substance, autour d' une seule question juridique, à savoir dans quelle mesure les dispositions statutaires permettent d' accorder à un fonctionnaire une allocation pour enfant à charge au titre d' un enfant qui a dépassé l' âge de 18 ans, qui ne reçoit pas de formation scolaire ou professionnelle et qui ne se trouve pas atteint d' une maladie grave ou d' une infirmité l' empêchant de subvenir à ses besoins . En d' autres termes, la question de droit dont dépend la solution du présent litige porte sur l' interprétation à donner à l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, et plus précisément sur le point de savoir si l' enfant d' un fonctionnaire est inclu dans la formule "toute personne", comme le fait valoir la requérante, ou si cette expression doit être lue comme visant "toute autre personne" que l' enfant d' un fonctionnaire, comme le prétend la partie défenderesse .
23 Il y a lieu de relever que l' annexe, dans son article 2, paragraphe 2, définit la notion d' enfant à charge . Il s' agit de l' enfant légitime, naturel ou adoptif du fonctionnaire ou de son conjoint . Un tel enfant ouvre droit au versement d' une allocation dans la mesure où il est effectivement entretenu par le fonctionnaire et remplit, en outre, l' une des conditions énumérées aux paragraphes 3 et 5 de l' article 2, à savoir : a ) être âgé de moins de 18 ans, b ) être âgé de 18 à 26 ans et recevoir une formation scolaire ou professionnelle, c ) être atteint d' une maladie grave ou d' une infirmité l' empêchant de subvenir à ses besoins . Dans chacun de ces trois cas, le statut confère à l' AIPN une compétence liée, en ce sens que l' AIPN est tenue d' accorder l' allocation pour enfant à charge dès lors qu' elle constate que ces conditions sont remplies . L' allocation pour enfant à charge est accordée d' office dans le cas d' un enfant âgé de moins de 18 ans et, sur demande du fonctionnaire intéressé, dans les autres cas .
24 En revanche, l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe attribue à l' AIPN un pouvoir discrétionnaire pour décider d' assimiler à un enfant à charge toute personne à l' égard de laquelle le fonctionnaire a des obligations alimentaires légales et dont l' entretien lui impose de lourdes charges . La raison d' être de cette dernière disposition est de permettre à l' AIPN, dans des cas exceptionnels, d' apporter son assistance à des fonctionnaires qui assument de lourdes charges imposées par une obligation légale .
25 La différence de nature entre les compétences de l' AIPN prévues, d' une part, aux paragraphes 3 et 5 de l' article 2 de l' annexe et, d' autre part, au paragraphe 4 de cet article, ainsi que la généralité des termes utilisés par cette dernière disposition (" toute personne ") - ces termes étant identiques dans toutes les versions linguistiques, à l' exception de la version italienne - permettent de considérer que le législateur communautaire n' a pas entendu exclure du champ d' application de l' article 2, paragraphe 4, en raison de sa seule qualité d' "enfant légitime, naturel ou adoptif du fonctionnaire ou de son conjoint", au sens de l' article 2, paragraphe 2, l' enfant qui ne satisfait pas aux conditions d' octroi de l' allocation pour enfant à charge définies aux paragraphes 3 et 5 .
26 En l' absence d' indication contraire dans le statut, on ne saurait procéder à une interprétation qui, en excluant du bénéfice d' une règle générale les enfants du fonctionnaire, ne serait pas conforme au principe de l' égalité de traitement, lequel interdit les discriminations fondées sur le seul critère de la qualité d' une personne . Une telle exclusion serait d' autant moins justifiée que le lien familial unissant le fonctionnaire à son enfant est plus fort que celui l' unissant à d' autres personnes - comme les parents, les grands-parents et l' ex-conjoint - pour lesquelles soit les dispositions générales d' exécution de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe arrêtées par les institutions, soit la jurisprudence de la Cour ont reconnu la possibilité de bénéficier d' une décision d' assimilation ( voir arrêts de la Cour du 7 juin 1972, Brandau, précité, du 21 novembre 1974, Moulijn/Commission, 6/74, Rec . p . 1287; voir aussi les faits à l' origine des arrêts du 19 janvier 1984, Erdini, point 2, précité, et du 23 mars 1988, Mouriki/Commission, 248/87, point 2, Rec . p . 1721 ).
27 Une telle solution ne saurait conduire à un détournement de procédure, comme le soutient la partie défenderesse . En effet, cet argument serait pertinent dans l' hypothèse où l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe n' aurait d' autre portée que de permettre l' assimilation à des enfants à charge, aux mêmes conditions - d' âge et autres - que celles prévues aux paragraphes 3 et 5 du même article, d' enfants effectivement entretenus par un fonctionnaire et n' ayant pas la qualité d' enfant légitime, naturel ou adoptif de celui-ci ou de son conjoint . Mais, du moment que les dispositions générales d' exécution arrêtées par les institutions et la jurisprudence de la Cour ont admis, comme il a déjà été mentionné, que diverses catégories de personnes peuvent bénéficier d' une décision d' assimilation, on ne saurait admettre que le système du statut empêche un fonctionnaire de demander l' assimilation de son propre enfant à un "enfant à charge ". Ainsi, il y a lieu de considérer que cette dernière notion est spécifiquement conçue par le statut ( article 2, paragraphe 2, de l' annexe ) pour déterminer les trois cas dans lesquels le bénéfice de l' allocation familiale est automatique (( article 2, paragraphes 3, sous a ) et b ), et 5 )). La notion d' enfant à charge ne peut donc faire obstacle à l' assimilation du propre enfant d' un fonctionnaire à un enfant à charge en raison de la portée différente des dispositions de l' article 2, paragraphes 2, 3 et 5, d' une part, et de l' article 2, paragraphe 4, d' autre part .
28 En ce qui concerne l' exception d' illégalité soulevée par la partie requérante à l' encontre des articles 3 et 7 de la décision du Conseil du 15 mars 1976 portant adoption des dispositions générales d' exécution de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, il convient de l' examiner à la lumière de l' interprétation donnée ci-dessus à cet article de l' annexe .
29 A cet égard, il y a lieu de relever préalablement que les dispositions générales d' exécution, adoptées dans le cadre de l' article 110, premier alinéa, du statut, peuvent fixer des critères aptes à guider l' administration dans l' exercice de son pouvoir discrétionnaire ou préciser la portée des dispositions statutaires manquant de clarté . Toutefois, elles ne peuvent pas, par le biais de la précision d' un terme statutaire clair, rétrécir le champ d' application du statut ( voir, en ce sens, les arrêts de la Cour du 8 juillet 1965, Willame/Commission, 110/63, Rec . p . 803, et du 7 juin 1972, Brandau, précité, ainsi que l' arrêt du Tribunal du 6 juin 1990, Gouvras-Laycock/Commission, T-44/89, Rec . p . II-217 ).
30 En l' occurrence, le terme "toute personne", figurant dans l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, est clair et ne nécessite aucune précision . Les articles incriminés des dispositions générales d' exécution, en s' efforçant de préciser ce terme, ont imposé des limites d' âge minimale et maximale applicables à des personnes assimilables à un enfant à charge . De cette manière, lesdites dispositions générales d' exécution ont exclu du champ d' application de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe toutes les personnes se trouvant entre les limites d' âge imposées, privant ainsi l' AIPN de la possibilité d' exercer son pouvoir d' appréciation dans chaque cas concret . Par conséquent, les articles incriminés des dispositions générales d' exécution sont entachés d' illégalité et l' exception y afférente soulevée par la partie requérante doit être considérée comme fondée .
31 De l' ensemble des considérations qui précèdent, il résulte que la décision attaquée, en refusant à la requérante l' assimilation de son fils à un enfant à charge au seul motif que celui-ci est exclu du champ d' application de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, est entachée d' erreur de droit et doit être, par conséquent, annulée .
32 Conformément à l' article 176 du traité CEE, il appartient à l' AIPN de prendre les mesures que comporte l' exécution du présent arrêt, en réexaminant la demande de la requérante, à la lumière de l' interprétation de l' article 2, paragraphe 4, de l' annexe, donnée ci-dessus .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
33 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, applicable mutatis mutandis à la procédure devant le Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s' il a été conclu en ce sens . Le Conseil ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ( troisième chambre )
déclare et arrête :
1 ) La décision du secrétariat général du Conseil, refusant à la requérante l' assimilation de son fils à un enfant à charge, est annulée .
2 ) Le Conseil est condamné aux dépens .