CELEX: 62001CJ0100
Libre circulation des personnes
Restrictions
Ordre public
Mesures de police limitant à une partie du territoire national le droit de séjour d'un ressortissant d'un autre État membre

Motifs de l'arrêt
1 Par décision du 29 décembre 2000, parvenue à la Cour le 28 février 2001, le Conseil d'État a posé, en vertu de l'article 234 CE, une question préjudicielle sur l'interprétation des articles 6, 8 A et 48 du traité CE (devenus, après modification, articles 12 CE, 18 CE et 39 CE) ainsi que de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56, p. 850).
2 Cette question a été soulevée dans le cadre d'un litige opposant le ministre de l'Intérieur français à M. Oteiza Olazabal, ressortissant espagnol, au sujet de la légalité de mesures limitant le droit de séjour de ce dernier à une partie du territoire français.
Cadre juridique
Droit communautaire
3 L'article 6, premier alinéa, du traité prévoit:
«Dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.»
4 L'article 8 A, paragraphe 1, du traité dispose:
«Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.»
5 Conformément à l'article 48 du traité:
«1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté au plus tard à l'expiration de la période de transition.
2. Elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.
3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique:
a) de répondre à des emplois effectivement offerts,
b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres,
c) de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux,
[...]»
6 L'article 2, paragraphe 1, de la directive 64/221 prévoit:
«La présente directive concerne les dispositions relatives à l'entrée sur le territoire, à la délivrance ou au renouvellement du titre de séjour, ou à l'éloignement du territoire, qui sont prises par les États membres pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.»
7 L'article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive 64/221 dispose:
«1. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet.
2. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures.»
8 Aux termes de l'article 6, paragraphe 1, sous a), de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), la carte de séjour d'un travailleur migrant «doit être valable pour l'ensemble du territoire de l'État membre qui l'a délivrée».
9 Selon l'article 10 de la directive 68/360:
«Les États membres ne peuvent déroger aux dispositions de la présente directive que pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.»
Droit national
10 L'article 2 du décret n° 46-448, du 18 mars 1946, portant application des articles 8 et 36 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, tel que modifié par le décret n° 93-1285, du 6 décembre 1993 (JORF du 8 décembre 1993, p. 17045, ci-après le «décret n° 46-448»), dispose:
«Sous réserve des prescriptions de l'article 1er, les étrangers séjournent et circulent librement sur le territoire de la métropole.
Le ministre de l'Intérieur peut néanmoins désigner par arrêté certains départements dans lesquels les étrangers ne peuvent à compter de la date de publication dudit arrêté, établir leur domicile sans avoir obtenu préalablement l'autorisation du préfet du lieu où ils désirent se rendre.
Les titres de séjour des étrangers domiciliés dans ces départements portent une mention spéciale les rendant valables pour le département envisagé.
Lorsqu'un étranger non titulaire de la carte de résident doit, en raison de son attitude ou de ses antécédents, être soumis à une surveillance spéciale, le ministre de l'Intérieur peut lui interdire de résider dans un ou plusieurs départements. Le commissaire de la République peut, dans la même hypothèse, réduire au département ou, à l'intérieur de ce dernier, à une ou plusieurs circonscriptions de son choix la validité territoriale de la carte de séjour ou titre en tenant lieu, dont l'intéressé est muni. Mention de la décision du ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation ou du commissaire de la République est portée sur le titre de séjour de l'intéressé.
Les étrangers visés à l'alinéa précédent ne peuvent se déplacer en dehors de la zone de validité de leur titre de séjour sans être munis d'un sauf-conduit délivré par le commissaire de police ou, à défaut de commissaire de police, par la gendarmerie du lieu de leur résidence.
L'étranger qui aura établi son domicile ou séjournera dans une circonscription territoriale en infraction aux dispositions du présent article sera puni des peines prévues pour les contraventions de cinquième classe.»
Litige au principal
11 Il ressort de la décision de renvoi ainsi que du dossier que M. Oteiza Olazabal, ressortissant espagnol d'origine basque, a quitté l'Espagne en juillet 1986 pour entrer en France, où il a sollicité la qualité de réfugié, laquelle lui a été refusée.
12 Le 23 avril 1988, M. Oteiza Olazabal a été interpellé sur le territoire français dans le cadre d'une procédure diligentée à la suite de l'enlèvement d'un industriel à Bilbao (Espagne) revendiqué par l'ETA. Le 8 juillet 1991, il a été condamné par le tribunal de grande instance de Paris (France), statuant en matière correctionnelle, à dix-huit mois d'emprisonnement, dont huit mois avec sursis, et à quatre ans d'interdiction de séjour pour association de malfaiteurs ayant pour but de troubler l'ordre public par l'intimidation ou la terreur.
13 Faisant valoir sa qualité de ressortissant communautaire, M. Oteiza Olazabal a sollicité la délivrance d'une carte de résident. Les autorités administratives françaises ont rejeté sa demande tout en lui accordant des autorisations provisoires de séjour. Par ailleurs, il a fait l'objet d'une mesure de surveillance spéciale, conformément à l'article 2 du décret n° 46-448, comportant l'interdiction de résider dans neuf départements. La validité de cette mesure a pris fin en juillet 1995.
14 En 1996, M. Oteiza Olazabal, qui jusqu'alors résidait dans le département des Hauts-de-Seine (région Ile-de-France), a décidé de s'établir dans le département des Pyrénées-Atlantiques (région Aquitaine), limitrophe de l'Espagne, et plus précisément de la Communauté autonome du Pays basque.
15 Au vu de renseignements des services de police soulignant que M. Oteiza Olazabal continuait à entretenir des rapports avec l'ETA, le ministre de l'Intérieur a décidé, par un arrêté du 21 mars 1996, adopté sur le fondement de l'article 2 du décret n° 46-448, de lui interdire de résider dans 31 départements afin de l'éloigner de la frontière espagnole. Par arrêté du 25 juin 1996, le préfet des Hauts-de-Seine lui a interdit de quitter ce département sans autorisation.
16 M. Oteiza Olazabal a saisi le tribunal administratif de Paris (France) d'une requête en annulation de ces deux arrêtés, à laquelle ce tribunal a fait droit par jugement du 7 juillet 1997. Ce jugement a été confirmé par la cour administrative d'appel de Paris (France) par arrêt du 18 février 1999.
17 Ces juridictions ont considéré que les dispositions des articles 6, 8 A et 48 du traité ainsi que celles de la directive 64/221, telles qu'interprétées par la Cour dans son arrêt du 28 octobre 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 1219), faisaient obstacle à ce que de telles mesures soient prises à l'encontre de M. Oteiza Olazabal.
18 Le ministre de l'Intérieur a formé un pourvoi contre l'arrêt de la cour administrative d'appel devant le Conseil d'État.
19 Le Conseil d'État a d'abord considéré que, si l'article 8 A du traité reconnaît à tout citoyen de l'Union le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, il le fait sous réserve des limitations et conditions prévues par le traité et par les dispositions prises pour son application. De même, l'interdiction de toute discrimination exercée en raison de la nationalité ne serait prévue, à l'article 6 du traité, que dans le domaine d'application du traité et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit. Par ailleurs, l'article 48 du traité, tout en énonçant, à son paragraphe 1, que la libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté et en précisant, à son paragraphe 3, que cette liberté comporte le droit de répondre à des emplois effectivement offerts et de se déplacer à cet effet librement sur les territoires des États membres, réserverait expressément l'hypothèse des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.
20 Le Conseil d'État a ensuite relevé que, suivant la jurisprudence de la Cour, la réserve insérée à l'article 48, paragraphe 3, du traité permet aux États membres de prendre, à l'égard des ressortissants d'autres États membres, pour des motifs d'ordre public, des mesures d'interdiction d'entrée sur leur territoire national ou d'éloignement de celui-ci, qu'ils ne sauraient appliquer à leurs propres ressortissants.
21 Enfin, il a constaté que le principe de proportionnalité exige que les mesures prises afin de préserver l'ordre public soient aptes à réaliser l'objectif visé et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à cet effet. À ce titre, il a souligné qu'une mesure restreignant la validité territoriale d'un titre de séjour était moins rigoureuse qu'une décision d'expulsion.
22 S'interrogeant, à la lumière de ces considérations, sur la validité, au regard du droit communautaire, d'une mesure limitant le droit de séjour d'un ressortissant d'un autre État membre à une partie du territoire national, le Conseil d'État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[L]es dispositions des articles 6, 8 A et 48 du traité de Rome, devenus respectivement les articles 12 [CE], 18 [CE] et 39 [CE], le principe de proportionnalité applicable en droit communautaire, ainsi que les dispositions de droit dérivé prises pour assurer la mise en oeuvre du traité et en particulier la directive 64/221/CEE, du 25 février 1964, s'opposent-ils à ce qu'un État membre puisse prononcer à l'égard d'un ressortissant d'un autre État membre relevant des dispositions du traité une mesure de police administrative limitant, sous le contrôle du juge de la légalité, le séjour de ce ressortissant à une partie du territoire national lorsque des raisons d'ordre public font obstacle à son séjour sur le reste du territoire ou, dans une telle hypothèse, la seule mesure restrictive de séjour pouvant être légalement prononcée à l'encontre de ce ressortissant consiste-t-elle en une mesure d'interdiction totale du territoire prise conformément au droit national?»
Sur la question préjudicielle
23 À titre liminaire, il convient de déterminer les dispositions du traité applicables à une affaire telle que celle au principal. À cet égard, il ressort des observations soumises à la Cour que M. Oteiza Olazabal a exercé, pendant toute la période pertinente aux fins de l'affaire au principal, une activité de travailleur salarié en France.
24 Dans ces circonstances, il apparaît que l'affaire relève du champ d'application de l'article 48 du traité.
25 Dès lors, il n'est pas nécessaire d'interpréter l'article 6 du traité. En effet, cette disposition, qui consacre le principe général de non-discrimination en raison de la nationalité, n'a vocation à s'appliquer de façon autonome que dans des situations régies par le droit communautaire pour lesquelles le traité ne prévoit pas de règle spécifique de non-discrimination (voir, notamment, arrêt du 25 juin 1997, Mora Romero, C-131/96, Rec. p. I-3659, point 10).
26 De même, il convient de relever que l'article 8 A du traité, qui énonce de manière générale le droit, pour tout citoyen de l'Union, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, trouve une expression spécifique dans l'article 48 du traité en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs. Or, dans la mesure où l'affaire au principal relève de cette dernière disposition, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur l'interprétation de l'article 8 A du traité (voir, en ce qui concerne la liberté d'établissement, arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos, C-193/94, Rec. p. I-929, point 22).
27 L'article 48 du traité garantit notamment au ressortissant d'un État membre le droit de séjourner dans un autre État membre afin d'y exercer un emploi. Toutefois, en vertu de son paragraphe 3, des limitations peuvent être apportées à ce droit dans la mesure où elles sont justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.
28 Dans l'affaire Rutili, précitée, à laquelle se réfère la juridiction de renvoi, la Cour a été interrogée sur l'interprétation de la notion de «limitations justifiées par des raisons d'ordre public» et a apporté un certain nombre de clarifications.
29 Elle a répondu aux questions préjudicielles, en premier lieu, que l'expression «sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public» dans l'article 48 du traité concerne non seulement les dispositions légales et réglementaires que chaque État membre a prises pour limiter, sur son territoire, la libre circulation et le séjour des ressortissants des autres États membres, mais aussi les décisions individuelles prises en application de telles dispositions légales ou réglementaires.
30 En second lieu, elle a jugé que la justification de mesures destinées à sauvegarder l'ordre public doit être appréciée au regard de toutes règles de droit communautaire ayant pour objet, d'une part, de limiter l'appréciation discrétionnaire des États membres en la matière et, d'autre part, de garantir la défense des droits des personnes soumises, de ce chef, à des mesures restrictives.
31 La Cour a ajouté que de telles limites et garanties résultent notamment de l'obligation, imposée aux États membres, de fonder exclusivement les mesures prises sur le comportement individuel des personnes qui en font l'objet, de s'abstenir de toutes mesures en la matière qui seraient utilisées à des fins étrangères aux besoins de l'ordre public ou porteraient atteinte à l'exercice des droits syndicaux, de communiquer sans délai, à toute personne frappée de mesures restrictives - sous réserve du cas où des motifs intéressant la sûreté de l'État s'y opposeraient -, les raisons qui sont à la base de la décision prise et, enfin, d'assurer l'exercice effectif des voies de recours.
32 En particulier, la Cour a dit pour droit que des mesures restrictives du droit de séjour limitées à une partie du territoire national ne peuvent être prononcées, par un État membre, à l'égard de ressortissants d'autres États membres relevant des dispositions du traité que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'État en cause.
33 Afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi dans la présente affaire, il convient de placer dans son contexte cette dernière réponse, qui est au coeur de l'affaire au principal.
34 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l'affaire Rutili, précitée, concernait la situation d'un ressortissant italien résidant en France depuis sa naissance et ayant fait l'objet dans cet État membre de mesures restrictives de son droit de séjour du fait de ses activités politiques et syndicales. Il lui était fait grief de certaines activités consistant essentiellement en des actions de caractère politique lors des élections législatives en mars 1967 et des événements de mai-juin 1968 ainsi qu'en sa participation à une manifestation lors de la commémoration du 14 juillet 1968.
35 Le défendeur au principal, en revanche, a été condamné en France à dix-huit mois d'emprisonnement ainsi qu'à quatre ans d'interdiction de séjour pour association de malfaiteurs ayant pour but de troubler l'ordre public par l'intimidation ou la terreur. Il ressort du dossier que les mesures de police administrative prises à son encontre et dont la légalité fait l'objet de la procédure au principal étaient motivées par le fait qu'il appartenait à un groupe armé et organisé dont l'activité constitue une atteinte à l'ordre public sur le territoire français. La prévention d'une telle activité peut, par ailleurs, être considérée comme relevant du maintien de la sécurité publique.
36 En outre, il convient de noter que dans l'affaire Rutili, précitée, la juridiction de renvoi avait des doutes sur le point de savoir si une situation concrète telle que celle de M. Rutili, qui avait exercé des droits syndicaux, permettait l'adoption d'une mesure visant à préserver l'ordre public. Dans la présente affaire, en revanche, la juridiction de renvoi part de la prémisse que des raisons d'ordre public font obstacle au séjour sur une partie du territoire du travailleur migrant en cause au principal et que, en l'absence de possibilité d'arrêter une mesure d'interdiction de séjour sur cette partie du territoire, elles pourraient justifier une mesure d'interdiction de séjour sur l'ensemble du territoire.
37 Dans ces conditions, il est nécessaire d'examiner si l'article 48 du traité s'oppose à ce qu'un État membre prononce, à l'égard d'un travailleur migrant ressortissant d'un autre État membre, des mesures de police administrative limitant le droit de séjour de ce travailleur migrant à une partie du territoire national.
38 Comme le souligne à juste titre M. l'avocat général au point 29 de ses conclusions, il ne résulte pas du libellé de l'article 48, paragraphe 3, du traité que les limitations à la libre circulation des travailleurs justifiées par des raisons d'ordre public devraient toujours avoir la même portée territoriale que les droits conférés par cette disposition. Par ailleurs, le droit dérivé ne s'oppose pas à cette interprétation. En effet, si l'article 6, paragraphe 1, sous a), de la directive 68/360 exige que la carte de séjour soit valable pour l'ensemble du territoire de l'État membre qui l'a délivrée, l'article 10 de la même directive permet de déroger à cette disposition, notamment pour des raisons d'ordre public.
39 Il convient de rappeler que la réserve prévue à l'article 48, paragraphe 3, du traité ouvre aux États membres la possibilité, face à une menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, d'apporter des restrictions à la libre circulation des travailleurs (voir, en ce sens, arrêts du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, point 35, et du 5 février 1991, Roux, C-363/89, Rec. p. I-273, point 30).
40 La Cour a jugé à maintes reprises que les réserves insérées à l'article 48 du traité et à l'article 56 du traité CE (devenu, après modification, article 46 CE) permettent aux États membres de prendre, à l'égard des ressortissants des autres États membres, notamment pour des raisons d'ordre public, des mesures qu'ils ne sauraient appliquer à leurs propres ressortissants, en ce sens qu'ils n'ont pas le pouvoir d'éloigner ces derniers du territoire national ou de leur en interdire l'accès (voir arrêts du 4 décembre 1974, Van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, points 22 et 23; du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille, 115/81 et 116/81, Rec. p. 1665, point 7; du 17 juin 1997, Shingara et Radiom, C-65/95 et C-111/95, Rec. p. I-3343, point 28, et du 19 janvier 1999, Calfa, C-348/96, Rec. p. I-11, point 20).
41 Dans des situations dans lesquelles les ressortissants des autres États membres peuvent se voir appliquer des mesures d'éloignement ou d'interdiction de séjour, ceux-ci sont également susceptibles de faire l'objet des mesures moins sévères que constituent des restrictions partielles de leur droit de séjour, justifiées par des raisons d'ordre public, sans qu'il soit nécessaire que des mesures identiques puissent être appliquées par l'État membre en question à ses propres ressortissants.
42 Il convient toutefois de rappeler qu'un État membre ne saurait, en vertu de la réserve relative à l'ordre public inscrite aux articles 48 et 56 du traité, adopter des mesures à l'encontre d'un ressortissant d'un autre État membre en raison d'un comportement qui, dans le chef des ressortissants du premier État membre, ne donne pas lieu à des mesures répressives ou à d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement (voir, en ce sens, arrêt Adoui et Cornuaille, précité, point 9).
43 Il y a lieu également de rappeler qu'une mesure restrictive d'une des libertés fondamentales garanties par le traité ne peut être justifiée que si elle respecte le principe de proportionnalité. À cet égard, il faut qu'une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et qu'elle n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre (arrêt du 30 novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, point 37).
44 Il importe, du reste, de souligner qu'il appartient aux juridictions nationales de contrôler si les mesures prises en l'espèce se rapportent effectivement à un comportement individuel qui constitue une menace réelle et suffisamment grave pour l'ordre public ou la sécurité publique et si elles respectent par ailleurs le principe de proportionnalité.
45 Il y a lieu, par conséquent, de répondre à la question préjudicielle que ni l'article 48 du traité ni les dispositions de droit dérivé qui mettent en oeuvre la liberté de circulation des travailleurs ne s'opposent à ce qu'un État membre prononce, à l'égard d'un travailleur migrant ressortissant d'un autre État membre, des mesures de police administrative limitant le droit de séjour de ce travailleur à une partie du territoire national à condition
- que des motifs d'ordre public ou de sécurité publique fondés sur son comportement individuel le justifient,
- que, en l'absence d'une telle possibilité, ces motifs ne puissent conduire, en raison de leur gravité, qu'à une mesure d'interdiction de séjour ou d'éloignement de l'ensemble du territoire national
- et que le comportement que l'État membre concerné vise à prévenir donne lieu, lorsqu'il est le fait de ses propres ressortissants, à des mesures répressives ou à d'autres mesures réelles et effectives destinées à le combattre.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
46 Les frais exposés par les gouvernements français, belge, espagnol et italien, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur la question à elle soumise par le Conseil d'État, par décision du 29 décembre 2000, dit pour droit:
Ni l'article 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE) ni les dispositions de droit dérivé qui mettent en oeuvre la liberté de circulation des travailleurs ne s'opposent à ce qu'un État membre prononce, à l'égard d'un travailleur migrant ressortissant d'un autre État membre, des mesures de police administrative limitant le droit de séjour de ce travailleur à une partie du territoire national à condition
- que des motifs d'ordre public ou de sécurité publique fondés sur son comportement individuel le justifient,
- que, en l'absence d'une telle possibilité, ces motifs ne puissent conduire, en raison de leur gravité, qu'à une mesure d'interdiction de séjour ou d'éloignement de l'ensemble du territoire national
- et que le comportement que l'État membre concerné vise à prévenir donne lieu, lorsqu'il est le fait de ses propres ressortissants, à des mesures répressives ou à d'autres mesures réelles et effectives destinées à le combattre.