CELEX: 62000CJ0228
Inadempimento di uno Stato
Art.7, nn.2 e 4, del regolamento (CEE) n.259/93
Classificazione della finalità di una spedizione di rifiuti (recupero o smaltimento)
Rifiuti inceneriti
PuntoR1 dell'allegatoIIB della direttiva 75/442/CEE
Nozione di utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 7 giugno 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a fare dichiarare che la Repubblica federale di Germania, sollevando obiezioni ingiustificate contro talune spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri al fine della loro utilizzazione principale come combustibile, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento»).
Contesto normativo
Normativa comunitaria
Direttiva 75/442/CEE
2 La direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), come modificata dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva»), ha come obiettivo essenziale la protezione della salute umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti. In particolare, nel quarto considerando della direttiva si sottolinea che è necessario favorire il recupero dei rifiuti e l'utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali.
3 La direttiva definisce all'art. 1, lett. e), lo «smaltimento» come «tutte le operazioni previste nell'allegato II A», e, allo stesso articolo, lett. f), il «recupero» come «tutte le operazioni previste nell'allegato II B».
4 Ai sensi dell'art. 3, n. 1, della direttiva:
«Gli Stati membri adottano le misure appropriate per promuovere:
a) in primo luogo la prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti (...)
b) in secondo luogo:
i) il recupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa a ottenere materie prime secondarie o
ii) l'uso di rifiuti come fonte di energia».
5 L'allegato II A della direttiva, intitolato «Operazioni di smaltimento», prevede al punto D 10 l'«[i]ncenerimento a terra».
6 L'allegato II B della direttiva, intitolato «Operazioni di recupero» prevede al punto R 1 l'«[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
Regolamento
7 Il regolamento disciplina in particolare la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti tra Stati membri.
8 Il regolamento definisce al suo art. 2, lett. i), lo «smaltimento» come «lo smaltimento quale definito nell'articolo 1, lettera e) della direttiva 75/442/CEE» e al medesimo articolo, lett. k), il «recupero» come «il recupero quale definito dall'articolo 1, lettera f) della direttiva 75/442/CEE».
9 Il titolo II del regolamento, intitolato «Spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità», contiene in particolare due capitoli distinti che trattano, l'uno, composto degli artt. 3-5, della procedura applicabile alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere smaltiti e, l'altro, composto degli artt. 6-11, della procedura applicabile alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati. La procedura prevista per questa seconda categoria di rifiuti è meno onerosa rispetto a quella applicabile alla prima categoria.
10 In forza delle disposizioni dell'art. 6, n. 1, del regolamento, quando il produttore o il detentore di rifiuti intende trasferire rifiuti destinati al recupero, come previsto dall'allegato III del regolamento (lista ambra di rifiuti), da uno Stato membro all'altro e/o farli transitare attraverso uno o più altri Stati membri, invia una notifica all'autorità competente di destinazione trasmettendone copia alle autorità competenti di spedizione e di transito nonché al destinatario.
11 All'art. 7, n. 2, del regolamento si stabiliscono il termine, le condizioni e le modalità che devono rispettare le autorità competenti di destinazione, di spedizione e di transito per formulare obiezioni su un progetto notificato di spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati. La detta disposizione prevede in particolare che le obiezioni devono essere basate sul n. 4 del detto articolo.
12 L'art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento così dispone:
«Le autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate sulla spedizione programmata:
- conformemente alla direttiva 75/442/CEE, in particolare all'articolo 7, oppure,
- se la spedizione non è conforme alle leggi ed ai regolamenti nazionali relativi alla protezione dell'ambiente, all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pubblica, oppure,
- se il notificatore o il destinatario si sia reso colpevole, in passato, di spedizioni illegali. In questo caso, l'autorità competente di spedizione può rifiutare qualsiasi spedizione che coinvolga la persona in questione conformemente alla legislazione nazionale, oppure
- se la spedizione è in contrasto con obblighi risultanti da convenzioni internazionali concluse dallo Stato membro o dagli Stati membri interessati, oppure
- qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al recupero finale o il costo del recupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il recupero in base a considerazioni economiche ed ambientali».
Normativa tedesca
13 Talune circolari sono state adottate il 19 giugno e l'8 dicembre 1995 dal Ministero dell'ambiente del Land Renania settentrionale-Vestfalia, nonché, il 24 marzo 1995, dal Ministero dell'ambiente del Land Baden-Württemberg a proposito della spedizione verso altri Stati membri di rifiuti destinati ad essere inceneriti in forni industriali di cemento.
14 Tali circolari fissano criteri di distinzione al fine di determinare se una spedizione di rifiuti rientri in un'operazione di recupero o in un'operazione di smaltimento.
15 Questi criteri si ispirano a criteri generali previsti dal Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (legge relativa al riciclaggio e ai rifiuti) 27 settembre 1994 (BGBl. 1994 I, pag. 2705) per distinguere, nelle operazioni puramente nazionali, il recupero energetico dal trattamento termico, cioè dallo smaltimento.
16 Così, in applicazione delle circolari menzionate al punto 13 della presente sentenza, possono rientrare nell'operazione di cui al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva solo i rifiuti:
- destinati ad essere usati principalmente come combustibile;
- il cui potere calorifico minimo raggiunge 11 000 kJ/kg;
- la cui combustione raggiunge un tasso di riscaldamento pari ad almeno 75%;
- le cui impurità si possono recuperare senza danno;
- che rispettano determinate soglie relative alle percentuali di sostanze nocive, e
- che soddisfano i requisiti sopra enunciati senza avere bisogno di una mescolanza o di un condizionamento con rifiuti altamente infiammabili.
17 Il governo tedesco ha osservato peraltro che i Länder della Bassa-Sassonia e della Renania-Palatinato si ispirano anch'essi al Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz per definire criteri di distinzione tra recupero e smaltimento in caso di incenerimento di rifiuti.
Fase precontenziosa del procedimento
18 In seguito ad una denuncia che le era stata presentata, la Commissione, con lettera di diffida diretta alla Repubblica federale di Germania il 3 luglio 1997, ha invitato quest'ultima a presentare le sue osservazioni entro un termine di due mesi in merito alla contestazione secondo la quale le autorità tedesche competenti avrebbero violato le disposizioni dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento opponendosi a spedizioni di rifiuti verso il Belgio, per il motivo che si trattava di rifiuti destinati ad essere smaltiti e non, come indicato dal notificatore, di rifiuti destinati ad essere recuperati. Secondo la Commissione, i rifiuti di cui trattasi dovevano essere utilizzati principalmente come combustibile in forni industriali di cemento in Belgio e quindi essi erano ben destinati ad essere recuperati, sicché la loro spedizione poteva formare oggetto di un'obiezione da parte delle autorità tedesche solo sul fondamento dell'art. 7, n. 4, del regolamento.
19 Nella sua risposta a questa lettera di diffida, trasmessa il 30 dicembre 1997 dopo una proroga del termine di risposta, il governo tedesco ha sostenuto che, poiché il principale obiettivo dell'incenerimento dei rifiuti di cui trattasi non poteva, alla luce dei vari criteri, essere considerato la produzione di energia, tali rifiuti erano oggetto non di un'operazione di recupero di cui al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva, ma di una semplice operazione di smaltimento di cui al punto D 10 dell'allegato II A della detta direttiva.
20 Rimasta insoddisfatta da questa risposta, con lettera 19 febbraio 1999 la Commissione ha rivolto alla Repubblica federale di Germania un parere motivato in cui, menzionando altresì un'altra denuncia ricevuta in merito a spedizioni di rifiuti destinati al Belgio, ha ripetuto il suo punto di vista secondo cui, da una parte, le spedizioni di rifiuti di cui trattasi rientravano nelle operazioni di recupero e, dall'altra, i criteri utilizzati dalle autorità tedesche competenti per classificare un'operazione di trattamento dei rifiuti non erano conformi al diritto comunitario. In conclusione, la Commissione ha osservato che, a suo avviso, la Repubblica federale di Germania aveva violato le disposizioni dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento e ha invitato il detto Stato membro a conformarsi a questo parere motivato in un termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica.
21 Dopo avere chiesto una proroga di questo termine, il 23 luglio 1999 la Repubblica federale di Germania ha trasmesso la sua risposta alla Commissione. In questa risposta le autorità tedesche hanno nella sostanza riproposto gli argomenti invocati anteriormente, insistendo sul fatto che le autorità nazionali devono potere precisare i criteri che permettano di distinguere le operazioni di smaltimento e di recupero in caso di incenerimento di rifiuti, in assenza di definizione a livello comunitario di criteri precisi su questo punto.
22 Stando così le cose, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sulla ricevibilità
23 La Repubblica federale di Germania solleva un'eccezione di irricevibilità del ricorso fondata sul fatto che né durante la fase precontenziosa, né nell'atto introduttivo, la Commissione avrebbe indicato l'oggetto esatto della controversia in maniera sufficientemente chiara per consentirle di difendersi contro le censure che le sono mosse.
24 Il governo tedesco sostiene a questo proposito che la Commissione non ha identificato chiaramente le decisioni amministrative individuali in questione. Per quanto riguarda le tre circolari dei Länder della Renania settentrionale-Vestfalia e del Baden-Württemberg citate al punto 13 della presente sentenza, esse non costituiscono, secondo il governo tedesco, obiezioni contro talune spedizioni di rifiuti determinati, in quanto esse si limitano a definire in modo generale taluni criteri che consentano di distinguere lo smaltimento termico dal recupero energetico.
25 A tale riguardo si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario e, dall'altro, di far valere utilmente i suoi motivi di difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v., in particolare, sentenze 10 maggio 2001, causa C-152/98, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-3463, punto 23, e 15 gennaio 2002, causa C-439/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-305, punto 10).
26 Ne consegue, innanzi tutto, che l'oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell'art. 226 CE è determinato dal procedimento precontenzioso previsto dal medesimo articolo (sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 23). Pertanto, il ricorso deve essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato (v., in particolare, sentenza 18 giugno 1998, causa C-35/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3851, punto 28).
27 Inoltre, il parere motivato deve contenere un'esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che hanno indotto la Commissione al convincimento che lo Stato interessato è venuto meno a uno degli obblighi impostigli dal Trattato CE (v., in particolare, sentenza 4 dicembre 1997, causa C-207/96, Commissione/Italia, Racc. pag. I-6869, punto 18).
28 Orbene, occorre rilevare che questi requisiti sono stati rispettati nel caso di specie.
29 Infatti, sia durante la fase precontenziosa sia nell'atto introduttivo la Commissione ha chiaramente dedotto che essa rimproverava alla Repubblica federale di Germania di non avere adempiuto le disposizioni dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento, avendo quest'ultima sollevato obiezioni ingiustificate contro talune spedizioni di rifiuti verso un altro Stato membro al fine dell'utilizzazione principale di questi come combustibile. La Commissione ha indicato che essa si riferiva a questo riguardo alle prassi amministrative di taluni Länder e ha citato le date di talune decisioni amministrative individuali adottate dalle autorità competenti tedesche, come anche le date di adozione da parte delle dette autorità di circolari a fondamento di tali prassi amministrative.
30 Durante la fase precontenziosa il governo tedesco non ha negato l'esistenza di tali prassi amministrative, ma ha sviluppato argomenti volti a dimostrare che queste erano conformi alle disposizioni del regolamento.
31 Alla luce di quanto sopra, benché la Commissione non abbia né prodotto né identificato in dettaglio le decisioni amministrative individuali alle quali essa si riferiva, occorre considerare che essa ha consentito alla Repubblica federale di Germania di fare utilmente valere i suoi motivi di difesa rispetto alle censure formulate dalla Commissione stessa.
32 Ne consegue che il ricorso deve essere dichiarato ricevibile.
Nel merito
33 Occorre ricordare in via preliminare che nel sistema istituito dal regolamento tutte le autorità competenti destinatarie della notifica di un progetto di spedizione di rifiuti devono verificare che la classificazione adottata dal notificatore sia conforme alle disposizioni del regolamento ed opporsi alla spedizione nel caso in cui tale classificazione sia errata (sentenza 27 febbraio 2002, causa C-6/00, ASA, Racc. pag. I-1961, punto 40).
34 Qualora ritenga che la finalità di una spedizione sia stata erratamente classificata nella notifica, l'autorità competente di spedizione deve basare la sua obiezione alla spedizione sul motivo relativo a tale errore di classificazione, senza fare riferimento ad una delle disposizioni speciali del regolamento che definiscono le obiezioni che gli Stati membri possono opporre alle spedizioni di rifiuti (sentenza ASA, cit., punto 47).
35 L'art. 7, n. 2, del regolamento, da cui risulta che le autorità competenti degli Stati membri possono opporsi ad una spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati solo nei casi limitativamente elencati al n. 4 del detto articolo, non impedisce in linea di principio a queste autorità di sollevare un'obiezione contro una spedizione determinata, per il motivo che essa riguarda in realtà rifiuti destinati ad essere smaltiti, e non osta a che gli Stati membri definiscano con atti di portata generale i criteri che permettono di effettuare la distinzione tra un'operazione di recupero e un'operazione di smaltimento.
36 Tuttavia, tali prassi amministrative sono conformi alle disposizioni dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento solo a condizione di attuare criteri di distinzione tra lo smaltimento e il recupero dei rifiuti che siano conformi ai criteri fissati dalle disposizioni della direttiva a cui fa rinvio l'art. 2, lett. i) e k), del regolamento per definire tali nozioni.
37 Pertanto, al fine di determinare se la Repubblica federale di Germania con le prassi amministrative di cui trattasi sia venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento, occorre esaminare se le obiezioni che le competenti autorità tedesche hanno sollevato contro talune spedizioni di rifiuti verso un altro Stato membro, nonché le circolari che definiscono i criteri generali in applicazione dei quali tali obiezioni sono state sollevate, siano conformi alla distinzione tra operazioni di smaltimento e operazioni di recupero stabilita dalla direttiva nei suoi allegati II A e II B.
38 La Commissione sostiene che l'utilizzazione di una mescolanza di rifiuti come combustibile in forni di cemento rientra nell'operazione di recupero di cui al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva.
39 Secondo il governo tedesco le spedizioni di rifiuti di cui trattasi riguardano i rifiuti destinati ad essere oggetto di un incenerimento a terra, operazione menzionata al punto D 10 dell'allegato II A della direttiva, e, per ciò stesso, riguardano operazioni di smaltimento ai sensi della detta direttiva.
40 A tale riguardo, occorre ricordare che, ai sensi del punto R 1 dell'allegato II B della direttiva, costituisce un'operazione di recupero dei rifiuti la loro «[u]tilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
41 La detta disposizione deve essere interpretata nel senso che essa riguarda l'utilizzazione di rifiuti come combustibile in forni per cemento dato che, in primo luogo, l'operazione di cui trattasi ha come obiettivo principale permettere l'impiego dei rifiuti come mezzo per produrre energia. Il termine «utilizzazione» impiegato al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva implica infatti che la finalità essenziale dell'operazione prevista da questa disposizione è di permettere ai rifiuti di assolvere una funzione utile, cioè la produzione di energia.
42 In secondo luogo, l'utilizzazione di rifiuti come combustibile in forni per cemento rientra nell'operazione di cui al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva qualora le condizioni nelle quali questa operazione deve essere realizzata permettano di considerare che essa sia effettivamente un «mezzo per produrre energia». Questo presuppone, da una parte, che l'energia generata dalla combustione dei rifiuti e recuperata sia superiore a quella consumata durante il processo di combustione e, dall'altra, che una parte dell'eccedenza di energia sviluppata durante questa combustione sia effettivamente utilizzata, che ciò avvenga immediatamente, nella forma del calore prodotto dall'incenerimento, o in seguito a trasformazione, sotto forma di elettricità.
43 In terzo luogo, dal termine «principale» usato nel punto R 1 dell'allegato II B della direttiva deriva che i rifiuti devono essere utilizzati principalmente come combustibile o altro mezzo per produrre energia, il che implica che la maggior parte dei rifiuti deve essere consumata durante l'operazione e che la maggior parte dell'energia sviluppata deve essere recuperata e utilizzata.
44 Una tale interpretazione è conforme alla nozione medesima di recupero che risulta dalla direttiva.
45 Infatti, discende dall'art. 3, n. 1, lett. b), della direttiva, nonché dal quarto considerando della stessa, che la caratteristica essenziale di un'operazione di recupero di rifiuti consiste nel fatto che il suo obiettivo principale è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sostituendosi all'uso di altri materiali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale funzione, il che consente di preservare le risorse naturali (sentenza ASA, cit., punto 69).
46 La combustione di rifiuti costituisce dunque un'operazione di recupero quando il suo obiettivo principale è che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, come mezzo per produrre energia, sostituendosi all'uso di una fonte di energia primaria che avrebbe dovuto essere usata per svolgere tale funzione.
47 Poiché l'utilizzazione di rifiuti come combustibile soddisfa le condizioni menzionate ai punti 41-43 della presente sentenza, essa rientra nell'operazione di recupero citata al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva, senza che possano essere presi in considerazione criteri quali il potere calorifico dei rifiuti, la percentuale di sostanze nocive dei rifiuti inceneriti o il fatto che i rifiuti siano stati mescolati o meno.
48 A questo riguardo occorre ricordare che, benché una determinata operazione di utilizzazione di rifiuti come combustibile possa essere qualificata come un'operazione di recupero, le autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni rispetto ad una spedizione di rifiuti realizzata in vista di una tale operazione nei casi menzionati all'art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento.
49 In particolare, il quinto trattino della detta disposizione permette alle autorità competenti interessate di opporsi ad una spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricuperabili, il valore stimato dei materiali destinati al recupero finale o il costo del recupero e il costo dello smaltimento della parte non ricuperabile non giustifichino il recupero in base a considerazioni economiche ed ambientali.
50 Orbene, queste autorità potrebbero in particolare prendere in considerazione criteri quali quelli menzionati al punto 47 della presente sentenza al fine di dimostrare, caso per caso, che sono soddisfatte le condizioni previste all'art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento per poter sollevare un'obiezione contro una determinata spedizione di rifiuti.
51 Nel caso di specie, è giocoforza costatare che le prassi amministrative delle autorità competenti tedesche non soddisfano i requisiti del regolamento, come sopra illustrati.
52 Infatti, nell'ambito di queste prassi amministrative, le competenti autorità tedesche si sono opposte a spedizioni di rifiuti destinati ad essere utilizzati come combustibile in Belgio in forni industriali di cemento per il motivo che queste spedizioni sarebbero effettuate al fine di un'operazione di smaltimento e non di un'operazione di recupero, senza che questa opposizione sia giustificata dal mancato rispetto di una delle condizioni menzionate ai punti 41-43 della presente sentenza.
53 Benché i rifiuti interessati siano stati destinati ad essere utilizzati come combustibile in Belgio, dove dovevano sostituirsi a fonti di energia primaria per riscaldare forni di cemento, le competenti autorità tedesche hanno rifiutato di considerare che le operazioni di spedizione di cui trattasi costituissero l'operazione di recupero citata al punto R 1 dell'allegato II B della direttiva, fondandosi unicamente sul fatto che le operazioni interessate non rispettavano taluni criteri generali espressi nelle circolari che le autorità stesse avevano adottato, come ad es. il criterio del potere calorifico minimo dei rifiuti.
54 Orbene, come risulta dal punto 47 della presente sentenza, questi criteri non sono pertinenti per determinare se l'utilizzazione di rifiuti come combustibile in un forno di cemento costituisca un'operazione di smaltimento o un'operazione di recupero ai sensi della direttiva e del regolamento.
55 Considerato quanto precede, occorre dichiarare che la Repubblica federale di Germania, sollevando obiezioni ingiustificate contro talune spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri al fine della loro utilizzazione principale come combustibile, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
56 A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica federale di Germania, sollevando obiezioni ingiustificate contro talune spedizioni di rifiuti verso altri Stati membri al fine della loro utilizzazione principale come combustibile, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 7, nn. 2 e 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.