CELEX: 61989CJ0104
Tilläggsavgift på mjölk
Utomobligatoriskt ansvar

1 Genom ansökningar, som inkom till domstolens kansli den 31 mars 1989 respektive den 7 februari 1990, har J. M. Mulder, W. H. Brinkhoff, J. M. M. Muskens och Tj. Twijnstra (mål C-104/89) samt O. Heinemann (mål C-37/90) i enlighet med artiklarna 178 och 215 andra stycket i EEG-fördraget yrkat att Europeiska ekonomiska gemenskapen skall åläggas att ersätta den skada som uppkommit genom tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk- och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), med de tillägg som gjorts genom kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 132, s. 11, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) samt den skada som uppkommit genom tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 764/89 av den 20 mars 1989 om ändring av ovannämnda förordning (EEG) nr 857/84 (EGT L 84, s. 2, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). De kräver ersättning för dessa skador i den mån det i dessa förordningar inte föreskrevs någon tilldelning av en representativ referenskvanitet till de producenter som, på grund av ett åtagande i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977 om införande av ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar (EGT L 131, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 3, volym 8), inte levererade någon mjölk under det referensår som ifrågavarande medlemsstat hade valt.
2 I enlighet med ett åtagande rörande avstående från saluförande enligt förordning nr 1078/77 avstod J. M. Mulder, W. M. Brinkhoff, J. M. M. Muskens och Tj. Twijnstra, som är jordbrukare i Nederländerna, samt O. Heinemann, som är jordbrukare i Tyskland, från att leverera mjölk och mjölkprodukter från sina jordbruk under en femårsperiod vilken bl.a. omfattade kalenderåret 1983, som Nederländerna och Tyskland valt som referensår inom ramen för systemet för tilläggsavgift på mjölk. De ansökningar om tilldelning av en referenskvantitet som de ingav vid utgången av perioden för avstående från saluförande avslogs av de nederländska respektive de tyska myndigheterna på den grunden att de inte hade levererat någon mjölk under referensåret. Först efter ikraftträdandet av förordning nr 764/89 tilldelades de särskilda interimistiska referenskvantiteter enligt artikel 3a i förordning nr 857/84, i dess lydelse enligt förordning nr 764/89.
3 Inledningsvis skall anmärkas att det i rådets förordning nr 857/84, med de tillägg som gjorts genom kommissionens förordning nr 1371/84, ursprungligen inte föreskrevs någon tilldelning av referenskvantiteter till de producenter som, på grund av ett åtagande i enlighet med förordning nr 1078/77, inte levererade någon mjölk under det referensår som ifrågavarande medlemsstat hade valt. Domstolen ogiltigförklarade emellertid dessa bestämmelser i domar av den 28 april 1988 i målen Mulder (120/86, Rec. 1988, s. 2321, punkt 28) och von Deetzen (170/86, Rec. 1988, s. 2355, punkt 17) på den grunden att de stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar i den mån som bestämmelserna inte föreskrev någon tilldelning av en sådan kvantitet.
4 I de nämnda domarna fastslog domstolen att en näringsidkare som frivilligt hade upphört med produktionen under en viss tid inte kunde ha några berättigade förväntningar om att kunna återuppta produktionen på samma villkor som tidigare eller om att inte omfattas av eventuella marknadspolitiska eller strukturpolitiska bestämmelser som antagits under mellantiden (Mulder-domen, punkt 23; von Deetzen-domen, punkt 12). Domstolen tillade dock att, när en sådan producent genom en gemenskapsrättsakt hade uppmuntrats att under en begränsad tid ställa in saluförandet med hänsyn till allmänintresset och mot betalning av ett bidrag, denne kunde ha berättigade förväntningar att han, efter det att hans åtagande hade löpt ut, inte skulle bli föremål för restriktioner som särskilt drabbade honom just på grund av att han utnyttjat de möjligheter som gemenskapsbestämmelserna gav honom (Mulder-domen, punkt 24; von Deetzen-domen, punkt 13).
5 Som en följd av dessa domar antog rådet den 20 mars 1989 förordning nr 764/89 varigenom en ny artikel 3a infördes i förordning nr 857/84. Denna bestämmelse innebär huvudsakligen att de producenter som på grund av ett åtagande i enlighet med förordning nr 1078/77 inte har levererat någon mjölk under referensåret, under vissa förutsättningar skall tilldelas en särskild referenskvantitet uppgående till 60 procent av den mjölkkvantitet som levererats eller den kvantitet mjölkekvivalent som sålts av producenten under den tolvmånadersperiod som föregick den månad då ansökan om bidrag för avstående från saluförande eller för omställning ingavs.
6 Domstolen ogiltigförklarade även denna 60-procentsregel på den grunden att den strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom tillämpningen på de producenter som omfattas av artikel 3a i förordning 857/84 i dess ändrade lydelse av en nedsättningssats om 40 procent - som långtifrån att motsvara ett representativt värde för de satser som tillämpas på de producenter som omfattas av artikel 2 är mer än dubbelt så hög som den högsta av dessa satser - måste betraktas som en restriktion som på ett särskilt sätt drabbar den förstnämnda gruppen producenter just på grund av deras åtagande rörande avstående från saluförande eller rörande omställning (domar av den 11 december 1990 i mål C-189/89, Spagl, Rec. 1990, s. I-4539, punkterna 24 och 29 och i mål C-217/89, Pastätter, Rec. 1990, s. I-4585, punkterna 15 och 20).
7 För en utförligare redogörelse för tillämpliga bestämmelser, omständigheterna i målet, rättegångens förlopp samt parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Upptagande till sakprövning
8 Rådet och kommissionen har invänt att talan inte kan tas upp till sakprövning på den grunden att de nationella myndigheternas vägran att tilldela sökandena referenskvantiteter måste tillskrivas myndigheterna själva och inte en gemenskapsinstitution, eftersom myndigheterna inte utnyttjade de möjligheter som föreskrevs i artiklarna 3, 4 och 4a i förordning nr 857/84.
9 Denna argumentation kan inte godtas. Svarandeinstitutionerna har nämligen inte gjort gällande att det ålåg medlemsstaterna att tilldela sökandena referenskvantiteter och att därvid utnyttja befogenheter som varken var föreskrivna eller lämpliga för behandling av fall med jordbrukare som åtagit sig att avstå från saluförande. Under dessa omständigheter skall den rättsstridighet som åberopas till stöd för skadeståndskravet inte anses härröra från ett nationellt organ utan från gemenskapslagstiftaren. Därmed skall de eventuella skador som orsakas av att nationella organ genomför gemenskapsbestämmelserna tillskrivas gemenskapslagstiftaren (se dom av den 26 februari 1986 i mål 175/84 Krohn mot kommissionen, Rec. 1986, s. 753, särskilt punkterna 18 och 19).
10 Kommissionen har dessutom gjort gällande att talan i mål C-104/89 inte kan tas upp till sakprövning på den grunden att sökandena inte tillräckligt klart har angett den skada de påstår sig ha lidit genom tillämpningen av förordning nr 764/89.
11 Härvidlag skall endast konstateras att detta argument avser den ersättningsgilla skadans omfattning. Det hör följaktligen till prövningen av saken, dvs. till prövningen av de förutsättningar under vilka gemenskapens ansvar kan uppkomma.
Saken
a) Grunden för ansvar
12 I artikel 215 andra stycket i EEG-fördraget föreskrivs att vad beträffar utomobligatoriskt ansvar gemenskapen skall ersätta skada, som orsakats av dess institutioner under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar. Räckvidden av denna bestämmelse har närmare angetts så att gemenskapens ansvar - när det rör sig om normativa rättsakter som innebär val av ekonomisk-politisk karaktär - kan göras gällande endast om det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel av högre valör till skydd för enskilda (se särskilt dom av den 25 maj 1978 i förenade målen 83 och 94/76, 4, 15 och 40/77 Bayerische HNL mot rådet och kommissionen, Rec. 1978, s. 1209, punkterna 4-6). Närmare bestämt, i ett normativt sammanhang som det förevarande, för vilket det är utmärkande att det finns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket är nödvändigt för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, kan gemenskapens ansvar göras gällande endast om den berörda institutionen på ett uppenbart och allvarligt sätt har överskridit gränserna för sina befogenheter (se särskilt den ovannämnda domen av den 25 maj 1978, punkt 6).
13 Det framgår dessutom av domstolens fasta rättspraxis att gemenskapens utomobligatoriska ansvar förutsätter att den påstådda skadan överskrider gränserna för de ekonomiska risker som normalt hänger samman med verksamheterna inom den berörda sektorn (se domar av den 4 oktober 1979 i mål 238/78 Ireks-Arkady mot rådet och kommissionen, Rec. 1979, s. 2955, punkt 11, i förenade målen 241/78, 242/78, 245/78-250/78 DGV mot rådet och kommissionen, Rec. 1979, s. 3017, punkt 11, i förenade målen 261/78 och 262/78 Interquell Stärke-Chemie mot rådet och kommissionen, Rec. 1979, s. 3045, punkt 14, samt i förenade målen 64/76 och 113/76, 167/78 och 239/78, 27/79, 28/79 och 45/79 Dumortier frères mot rådet, Rec. 1979, s. 3091, punkt 11).
14 Dessa förutsättningar är uppfyllda vad beträffar förordning nr 857/84, med de tillägg som gjorts genom förordning nr 1371/84.
15 För det första har dessa förordningar, som domstolen har slagit fast i de ovannämnda domarna av den 28 april 1988 i Mulder- och von Deetzen-målen, antagits i strid med principen om skydd för berättigade förväntningar som är en överordnad allmän gemenskapsrättslig princip till skydd för enskilda.
16 För det andra överskred gemenskapslagstiftaren på ett uppenbart och allvarligt sätt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning eftersom lagstiftaren, utan att hänvisa till ett överordnat offentligt intresse, helt underlät att ta hänsyn till den särskilda situation vari befann sig en klart avgränsad grupp av näringsidkare, dvs. de producenter vilka på grund av ett åtagande i enlighet med förordning nr 1078/77 inte levererade någon mjölk under referensåret. Gemenskapslagstiftaren gjorde sig därigenom skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel av högre valör.
17 Denna överträdelse är desto mera uppenbar som den totala och permanenta uteslutningen av de berörda producenterna från tilldelning av referenskvantiteter, varigenom de faktiskt hindrades från att återuppta mjölkförsäljningen när deras åtagande rörande avstående från saluförande eller rörande omställning hade upphört, varken kan anses förutsebar eller falla innanför gränserna för de ekonomiska risker som normalt hänger samman med en mjölkproducents verksamhet.
18 Däremot kan, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, ansvar för gemenskapen inte uppkomma på grund av förordning nr 764/89, varigenom 60-procentsregeln infördes.
19 Denna regel strider visserligen även den mot de berörda producenternas berättigade förväntningar om att deras åtagande rörande avstående från saluförande eller rörande omställning skulle ha begränsad karaktär, vilket domstolen slog fast i de ovannämnda domarna av den 11 december 1990 i Spagl- och Pastätter-målen. Den konstaterade överträdelsen av principen om skydd för berättigade förväntningar kan emellertid inte anses som tillräckligt klar i den mening som avses i domstolens rättspraxis i fråga om gemenskapens utomobligatoriska ansvar.
20 I detta sammanhang skall för det första erinras om att 60-procentsregeln - i motsats till 1984 års bestämmelser vilka gjorde det omöjligt för de berörda producenterna att saluföra mjölk - gjorde det möjligt för producenterna att återuppta mjölkproduktionen. Rådet underlät således inte att ta hänsyn till de berörda producenternas situation i ändringsförordning nr 764/89.
21 För det andra skall konstateras att gemenskapslagstiftaren genom att anta ändringsförordning nr 764/89 i anslutning till domstolens domar av den 28 april 1988 i Mulder- och von Deetzen-målen gjorde ett val av ekonomisk-politisk karaktär beträffande sättet för genomförandet av de principer som fastslogs i dessa domar. Detta val grundades dels på det "trängande behovet att inte rubba den bräckliga stabilitet som för närvarande uppnåtts på marknaden för mjölkprodukter" (femte övervägandet i förordning nr 764/89), dels på behovet att finna en intressebalans mellan de berörda producenterna och övriga producenter som omfattades av systemet.
Rådet gjorde detta val på så sätt att det bibehöll nivån på övriga producenters referenskvantiteter oförändrad och samtidigt ökade gemenskapsreserven med 600 000 ton, motsvarande 60 procent av den totala kvantiteten i de förväntade ansökningarna om tilldelning av särskilda referenskvantiteter, vilket enligt rådets mening var den högsta kvantitet som var förenlig med syftet med systemet. Rådet tog alltså hänsyn till ett överordnat offentligt intresse utan att på ett allvarligt och uppenbart sätt överskrida gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området.
22 Av det anförda följer att gemenskapen är skyldig att ersätta den skada som sökandena har lidit till följd av tillämpningen av förordning nr 857/84, med de tillägg som gjorts genom förordning nr 1371/84, men inte den skada som uppkommit till följd av tillämpningen av förordning nr 764/89.
b) Skadan
23 Beträffande uppskattningen av den skada som måste anses ha uppkommit till följd av tillämpningen av 1984 års bestämmelser skall det inledningsvis erinras om att samtliga sökande i de två målen före utgången av deras åtagande att avstå från saluförande ansökte om tilldelning av en referenskvantitet i enlighet med systemet för tilläggsavgift och att de återupptog mjölkförsäljningen senast omedelbart efter att de hade tilldelats en särskild referenskvantitet i enlighet med förordning nr 764/89. De visade därigenom på lämpligt sätt att de hade för avsikt att återuppta mjölkproduktionen, varför inkomstbortfallet från mjölkleveranser inte kan anses som en följd av att sökandena frivilligt beslutade att ge upp mjölkproduktionen.
24 Under dessa omständigheter är det nödvändigt att pröva rådets och kommissionens argument att de nationella myndigheternas vägran att tilldela sökandena referenskvantiteter inte kan tillskrivas gemenskapsinstitutionerna eftersom de ifrågavarande bestämmelserna medgav att sökandena tilldelades en referenskvantitet på flera grunder.
25 Denna argumentation sammanfaller huvudsakligen med den som svarandeinstitutionerna har framfört till stöd för att talan skall avvisas. Den kan därför inte godtas av samma skäl som anförts ovan i samband med prövningen av frågan om upptagande till sakprövning (punkt 9).
26 Vad beträffar omfattningen av den skada som gemenskapen skall ersätta skall - såvida det inte föreligger särskilda omständigheter som motiverar en annan bedömning - hänsyn tas till den uteblivna vinsten. Denna skall anses utgöras av skillnaden mellan, å ena sidan, de inkomster som de berörda producenterna under normala omständigheter skulle ha erhållit från mjölkleveranser som de skulle ha utfört om de under perioden mellan den 1 april 1984, då förordning nr 857/84 trädde i kraft, och den 29 mars 1989, då förordning nr 764/89 trädde i kraft, hade fått de referenskvantiteter de hade rätt till samt, å andra sidan, de inkomster som de faktiskt erhöll från mjölkleveranser under perioden utan hänsyn till någon referenskvantitet, med tillägg för de inkomster som de erhöll eller kunde erhållit under samma period från eventuella ersättningsverksamheter
27 Denna beräkningsmetod behöver emellertid preciseras på ett flertal punkter.
28 Vad först gäller de referenskvantiteter som sökandena hade rätt till under den ifrågavarande perioden skall, i de fall då sökandena inte levererade någon mjölk under referensåret, hänsyn tas till den kvantitet mjölk som de levererat under en representativ period före den period under vilken de avstod från saluförande, som t.ex. den kvantitet som tjänade som underlag för beräkning av bidraget för avstående från saluförande.
29 Denna sistnämnda kvantitet skall ökas med 1 procent genom en analog tillämpning av artikel 2 första stycket i förordning nr 857/84 för att säkerställa att sökandena inte drabbas av några särskilda restriktioner i förhållande till de producenter vars referenskvantiteter fastställs i enlighet med nämnda artikel 2. Den framräknade kvantiteten skall dock justeras med en nedsättningssats som är representativ för de nedsättningssatser som gäller för de producenter som omfattas av artikel 2 för att undvika att sökandena uppnår en oberättigad fördel i förhållande till denna grupp näringsidkare.
30 Vid fastställandet av den representativa nedsättningssatsen kan inte den procentsats som avses i artikel 2 andra stycket i förordning 857/84 beaktas. Denna procentsats är nämligen avsedd att schablonmässigt kompensera den fördel som utgörs av den allmänna produktivitetsökningen mellan åren 1981 och 1983 i fall då ifrågavarande medlemsstat har valt kalenderåret 1982 eller 1983 och inte kalenderåret 1981 som referensår. Om denna procentsats tillämpades på sökandena skulle det innebära att de pålades en särskild restriktion, eftersom dem tillkommande referenskvantiteter skall fastställas på grundval av mjölkleveranser som företagits före år 1982.
31 Det skall dessutom framhållas att i den mån gemenskapsrättsliga bestämmelser, såsom rådets förordning (EEG) nr 775/87 av den 16 mars 1987 om en tillfällig indragning av en del av de referenskvantiteter som avses i artikel 5c första stycket i förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT nr L 78, s. 5, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), föreskriver att en schablonmässig ersättning skall utgå som kompensation för vissa nedsättningar av de referenskvantiteter som tilldelats de producenter som avses i artikel 2 i förordning nr 857/84 eller för en tillfällig indragning av en del av dessa kvantiteter, skall denna kompensation beaktas vid fastställandet av den representativa nedsättningssatsen.
32 Vid beräkningen av de inkomster som sökandena skulle ha uppburit under normala omständigheter om de hade levererat mjölk motsvarande de referenskvantiteter som de hade rätt till, skall som beräkningsgrund användas lönsamheten för ett representativt jordbruk av den typ som var och en av sökandena bedriver, varvid hänsyn i detta avseende kan tas till den nedsatta lönsamhet som i allmänhet kännetecknar ett sådant jordbruk under den period då mjölkproduktionen påbörjas.
33 Vad beträffar inkomster från eventuella ersättningsverksamheter - vilka skall dras av från de ovannämnda hypotetiska inkomsterna - skall dessa inkomster anses inbegripa inte bara de inkomster som sökandena faktiskt erhållit från ersättningsverksamheter utan också inkomster som de hade kunnat erhålla genom att på ett förnuftigt sätt ägna sig åt sådana verksamheter. Denna slutsats följer av en allmän princip som är gemensam för medlemsstaternas rättsordningar enligt vilken den skadelidande, för att inte själv behöva stå för skadan, måste visa att han har handlat med rimlig aktsamhet för att begränsa skadans omfattning. Sökandens eventuella verksamhetsförluster vid utövandet av en sådan ersättningsverksamhet kan inte tillskrivas gemenskapen eftersom dessa förluster inte beror på gemenskapsbestämmelsernas verkningar.
34 Härav följer att storleken på de ersättningsbelopp som gemenskapen skall betala skall svara mot den skada som den har orsakat. Svarandeinstitutionernas ståndpunkt att dessa belopp skall beräknas på grundval av det bidrag för avstående från saluförande som utbetalats till var och en av sökandena kan följaktligen inte godtas. Det skall i detta avseende framhållas att nämnda bidrag utgör motprestation för åtagandet att avstå från saluförande och har inget samband med den skada som sökandena har lidit till följd av tillämpningen av senare antagna bestämmelser om tilläggsavgift.
c) Ränta
35 Enligt domstolens fasta rättspraxis skall dröjsmålsränta erläggas på det ersättningsbelopp som skall betalas från och med dagen för avkunnande av den dom varigenom skyldigheten att ersätta skadan fastställs. Räntesatsen skall fastställas till 8 procent per år såvida inte denna sats är högre än den som sökandena har yrkat i ansökningarna.
36 I mål C-104/89 skall följaktligen den yrkade räntesatsen om 8 procent per år tillämpas och i mål C-37/90 en räntesats om 7 procent per år i enlighet med vad som yrkats i ansökan.
d) Ersättningsbeloppen
37 Med beaktande av handlingarna i målet anser sig domstolen inte på förfarandets nuvarande stadium kunna avgöra vilka ersättningsbelopp som gemenskapen skall betala till var och en av sökandena.
38 Parterna skall därför, med förbehåll för ett senare avgörande av domstolen, uppmanas att med beaktande av de ovan anförda övervägandena komma överens om ersättningens storlek och att inom tolv månader underrätta domstolen om vilka belopp de har enats om eller, om parterna inte kan enas, inom samma tidsfrist förelägga domstolen sina i siffror angivna yrkanden.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
39 Beslut om rättegångskostnaderna skall fattas senare.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)  Svarandena skall ersätta den skada som sökandena lidit till följd av tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984, med de tillägg som gjorts genom kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984, i den mån det i dessa förordningar inte föreskrevs någon tilldelning av en referenskvantitet till de producenter som, på grund av ett åtagande i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977, inte levererade någon mjölk under det referensår som ifrågavarande medlemsstat hade valt.
2)  Ränta skall erläggas på ersättningsbeloppen med 8 procent per år i mål C-104/89 och med 7 procent per år i mål C-37/89 från och med dagen för denna doms avkunnande.
3)  Sökandenas talan i övrigt ogillas.
4)  Parterna skall inom tolv månader från och med dagen för denna doms avkunnande underrätta domstolen om vilka ersättningsbelopp de har enats om.
5)  Om parterna inte kan enas, skall de inom samma tidsfrist förelägga domstolen sina i siffror angivna yrkanden.
6)  Beslut om rättegångskostnaderna skall fattas senare.