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Mischfuttermittel
Pflicht zur Angabe der im Mischfuttermittel enthaltenen Ausgangserzeugnisse
Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag und Richtlinie 79/373/EWG

1 Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat mit Beschluß aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Januar 1990, beim Gerichtshof eingegangen am 12. Februar 1990, Vorabentscheidungsfragen nach der Gültigkeit und der Auslegung des Artikels 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln (ABl. L 86, S. 30) sowie der Auslegung der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag zur Auslegung vorgelegt, um die Vereinbarkeit des deutschen Mischfuttermittelrechts mit diesen Bestimmungen beurteilen zu können.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen der Denkavit Futtermittel GmbH (Klägerin) und dem beklagten Land Baden-Württemberg, in dem es darum geht, daß das beklagte Land es der Klägerin nicht gestattete, in den Niederlanden ordnungsgemäß hergestellte Mischfuttermittel in der Bundesrepublik Deutschland in den Verkehr zu bringen, da sie den § 13 der aufgrund des Futtermittelgesetzes vom 2. Juli 1975 (BGBl. I, S. 1745) erlassenen Futtermittelverordnung vom 22. Juni 1988 (BGBl. I, S. 869; FMV) nicht beachtet habe. Nach § 13 FMV sind ab 30. Juni 1988 bei Mischfuttermitteln für Nutztiere alle enthaltenen Einzelfuttermittel "in der absteigenden Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile anzugeben" (sogenannte halboffene Deklaration).
3 Gegen den ablehnenden Bescheid erhob die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart; sie trug vor, die Verpflichtung nach der FMV verstosse gegen die Richtlinie 79/373.
4 Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart legte das beklagte Land Berufung zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ein. Dieser setzte das Verfahren aus, bis der Gerichtshof über folgende Fragen vorab entschieden habe:
1) Ist Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b in Verbindung mit Absatz 7 der Richtlinie 79/373/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln dahin auszulegen,
- daß er den Mitgliedstaaten die Befugnis eröffnet, eine im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie nach nationalem Recht noch nicht bestehende Pflicht zur Angabe der verwendeten Ausgangserzeugnisse in der Reihenfolge ihres Gewichtsanteils im Mischfuttermittel ("halboffene Deklaration") einzuführen oder
- daß er den Mitgliedstaaten lediglich das Recht gewährt, eine solche Pflicht beizubehalten, wenn sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie im nationalen Recht bereits begründet war?
2) Für den Fall, daß die Richtlinie 79/373/EWG den Mitgliedstaaten nicht nur die Beibehaltung, sondern auch die Einführung dieser Kennzeichnungspflicht erlaubt:
a) Wäre dies eine "Maßnahme gleicher Wirkung" wie eine mengenmässige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 30 EWG-Vertrag?
b) Für den Fall, daß eine Maßnahme gleicher Wirkung zu bejahen wäre: Würde der Zweck des Verbraucherschutzes die umstrittene Kennzeichnung notwendig machen?
c) Für den Fall, daß die umstrittene Kennzeichnung notwendig wäre, um den Erfordernissen des Verbraucherschutzes gerecht zu werden: Wäre sie dann das Mittel, das den freien Warenverkehr an wenigsten behindert?
3) Für den Fall, daß eine Behinderung des freien Warenverkehrs als Folge der umstrittenen Kennzeichnung nicht bereits nach Maßgabe des Artikels 30 EWG-Vertrag gerechtfertigt werden könnte: Wäre ausnahmsweise gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag eine Rechtfertigung der Handelshemmnisse aus Gründen des Schutzes der Gesundheit von Menschen oder Tieren zu bejahen?
5 In seinem Vorlagebeschluß führt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg aus, Artikel 5 Absätze 5 und 7 der Richtlinie 79/373 sprächen dafür, die Einführung strengerer Deklarationspflichten als derjenigen zuzulassen, die nach nationalem Recht im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie bestanden hätten. Das laufe jedoch der fünften Begründungserwägung der Richtlinie zuwider, der bei zweckorientierter Auslegung eine Beschränkung des Wahlrechts der Mitgliedstaaten auf eine Beibehaltung der bei Inkrafttreten der Richtlinie 79/373 jeweils bestehenden Deklarationspflichten zu entnehmen sei. Zur zweiten und zur dritten Vorabentscheidungsfrage führt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg aus, die Einführung der Vorschriften über die halboffene Deklaration in der Bundesrepublik Deutschland bezwecke unter anderem, daß der Tierhalter Kenntnis von Art und Menge der bei der Herstellung des Mischfutters verwendeten Rohstoffkomponenten erhalte; im übrigen sei ein Rückgriff auf Artikel 36 EWG-Vertrag angesichts der vom Rat in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag getroffenen erschöpfenden Regelung nicht möglich.
6 Weitere Angaben zum Sachverhalt und zu dem im Ausgangsverfahren anwendbaren Recht, zum Verfahrensablauf und zu den beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen finden sich im Sitzungsbericht, auf den verwiesen wird. Der Inhalt der Akten ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
7 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die Richtlinie 79/373 eine Etappe bei der Harmonisierung der nationalen Rechtsordnungen darstellt, mit der schrittweise alle Hindernisse für den freien Verkehr mit Mischfuttermitteln innerhalb der Gemeinschaft beseitigt werden sollen. Dem entspricht es, daß die Kommission nach Artikel 15 der Richtlinie dem Rat aufgrund der gesammelten Erfahrungen Änderungsvorschläge dazu übermittelt, um den freien Warenverkehr mit Mischfuttermitteln zu verwirklichen und bestimmte Unterschiede insbesondere bei der Verwendung der Ausgangserzeugnisse und der Etikettierung zu beseitigen.
8 Anschließend ist zu unterstreichen, daß Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373 wie folgt lautet:
"4. Die Mitgliedstaaten können vorschreiben, daß folgende zusätzliche Angaben ganz oder teilweise angebracht werden:
a) ...
b) die Ausgangserzeugnisse,
...
7. Werden Angaben über die Ausgangserzeugnisse angebracht, so müssen alle verwendeten Ausgangserzeugnisse genannt werden, und zwar entweder durch Angabe ihres mengenmässigen Anteils oder in der Reihenfolge ihres Gewichtsanteils im Mischfuttermittel. Die Mitgliedstaaten können eine der beiden Formen für die Angaben unter Ausschluß der anderen Form vorschreiben. Soweit keine Maßnahme gemäß Artikel 10 Buchstabe b erlassen worden ist, können die Mitgliedstaaten die Ausgangserzeugnisse nach Kategorien zusammenfassen oder bestehende Kategorien beibehalten und gestatten, daß anstelle der Ausgangserzeugnisse die Kategorien angegeben werden."
9 Zu erwähnen ist auch die fünfte Begründungserwägung dieser Richtlinie:
"Bis weitere Vorschriften ergehen, erscheint es in Anbetracht der in einigen Mitgliedstaaten geuebten Praxis notwendig, vorübergehend auf nationaler Ebene die Möglichkeit dafür vorzusehen, daß über die Zusammensetzung der Futtermittel vollständigere Angaben hinsichtlich der analytischen Stoffe und der verwendeten Ausgangserzeugnisse gefordert werden. Solche Angaben können jedoch nur verlangt werden, wenn sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind."
10 Die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 79/373 lauten wie folgt:
"Artikel 8
Die Mitgliedstaaten werden, soweit ihre nationalen Vorschriften dies bei Annahme dieser Richtlinie vorsehen, ermächtigt, das Inverkehrbringen von Mischfuttermitteln auf Futtermittel zu beschränken,
- die aus bestimmten Ausgangserzeugnissen hergestellt worden sind oder
- die frei von bestimmten Ausgangserzeugnissen sind."
"Artikel 9
Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, daß das Inverkehrbringen von Mischfuttermitteln im Rahmen der in dieser Richtlinie enthaltenen Bestimmungen keinen anderen als den durch diese Richtlinie vorgeschriebenen Beschränkungen unterworfen sind."
Zur ersten Frage
11 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht der Sache nach dahin, ob Artikel 5 Absätze 4 und 7 der Richtlinie 79/373 eine Stillhalteklausel darstellt, die es den Mitgliedstaaten nur dann erlaubt, den Verkehr mit Mischfuttermitteln von einer halboffenen Deklaration abhängig zu machen, wenn das nationale Recht im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie eine dahin gehende Verpflichtung bereits kannte.
12 Aus Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie lässt sich eine Stillhalteverpflichtung nicht ableiten. Anders als Artikel 8 der Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von bestimmten Futtermitteln beschränken können, "soweit ihre nationalen Vorschriften dies bei Annahme dieser Richtlinie vorsehen", enthalten diese Bestimmungen keine ausdrückliche dahin gehende Regelung.
13 Eine Stillhalteverpflichtung ergibt sich auch nicht aus der fünften Begründungerwägung der Richtlinie 79/373, denn dort beschränkt sich der Rat auf die Feststellung, daß nur ein Teil der Mitgliedstaaten Angaben über die Ausgangsstoffe fordert und daß es, bis weitere Vorschriften ergehen, notwendig erscheint, vorübergehend auf nationaler Ebene die Möglichkeit dafür vorzusehen, daß über die Zusammensetzung der Futtermittel vollständigere Angaben hinsichtlich der analytischen Stoffe und der verwendeten Ausgangserzeugnisse gefordert werden.
14 Daß Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373 keine Stillhalteklausel enthält, bestätigt die nach dem streitgegenständlichen Sachverhalt erlassene Richtlinie 90/44/EWG des Rates vom 22. Januar 1990 zur Änderung der Richtlinie 79/373 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln (ABl. L 27, S. 35), nach der die Mitgliedstaaten am 22. Januar 1992 die halboffene Deklaration einzuführen haben.
15 Sohin ist auf die erste Frage zu antworten, daß Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373 es einem Mitgliedstaat nicht verbieten, in sein Recht die Pflicht aufzunehmen, bei Mischfuttermitteln alle enthaltenen Ausgangsstoffe in der absteigenden Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile anzugeben, selbst wenn das nationale Recht eine solche Pflicht im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie nicht kannte.
Zur zweiten und zur dritten Frage
16 Diese Fragen unterfallen in zwei Teile. Zum einen möchte das vorlegende Gericht der Sache nach wissen, ob es eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 30 EWG-Vertrag darstellt, wenn ein Mitgliedstaat eine Pflicht zur halboffenen Deklaration einführt, und ob sie gegebenenfalls durch zwingende Gründe des Verbraucherschutzes, wie sie in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannt sind, oder aus Gründen des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt ist. Zum andern zweifelt das vorlegende Gericht im Hinblick auf Artikel 30 ff. EWG-Vertrag die Gültigkeit derjenigen Bestimmungen der Richtlinie 79/373 an, die es einem Mitgliedstaat erlauben, die Pflicht zur halboffenen Deklaration einzuführen.
17 Zum ersten Teil dieser Fragen ist vorweg festzustellen, daß die Pflicht zur halboffenen Deklaration, die ohne Unterscheidung für heimische wie für eingeführte Erzeugnisse gilt, die Einfuhr von Mischfuttermitteln aus anderen Mitgliedstaaten, die eine solche Deklaration nicht vorschreiben, erschwert. Somit fällt die Pflicht zur halboffenen Deklaration nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. insbesondere die Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, und vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe, Slg. 1979, 649) grundsätzlich unter das Verbot des Artikels 30 EWG-Vertrag.
18 Weiter ist daran zu erinnern, daß sich insbesondere nach dem Urteil vom 11. Mai 1989 in der Rechtssache 76/86 (Kommission/Deutschland, Slg. 1989, 1021) aus den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag ergibt, daß eine in Ermangelung einer gemeinsamen oder harmonisierten Regelung erlassene nationale Regelung, die ohne Unterscheidung auf heimische wie auf solche Produkte Anwendung findet, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt wurden, in denen sie rechtmässig hergestellt und in den Verkehr gebracht wurden, mit dem EWG-Vertrag nur insoweit vereinbar ist, als sie notwendig ist, um in Artikel 36 EWG-Vertrag aufgeführten Gründen des Gemeinwohls oder zwingenden Erfordernissen, unter anderem der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes, gerecht zu werden.
19 Wie der Gerichtshof insbesondere im Urteil vom 5. Oktober 1977 in der Rechtssache 5/77 (Tedeschi, Slg. 1977, 1555) ausgeführt hat, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nur dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn in Anwendung des Artikels 100 Richtlinien der Gemeinschaft die vollständige Harmonisierung der nationalen Rechtsordnung vorsehen. Somit ist zuzugeben, daß das nationale Recht dann, wenn die Angleichung des Rechts der Mitgliedstaaten in einem bestimmten Gebiet noch nicht durchgeführt ist, insoweit den Grundsatz des freien Warenverkehrs beschränken darf, als die fraglichen Hemmnisse aus einem der in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Gründe oder aus zwingenden Erfordernissen gerechtfertigt sind.
20 Hierzu ist daran zu erinnern, daß die Richtlinie 79/373, wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 27. März 1985 in der Rechtssache 73/84 (Denkavit Futtermittel, Slg. 1985, 1013) ausgeführt hat, die Einhaltung bestimmter Qualitätsnormen durchsetzen, die gesundheitspolizeilichen Kontrollen der Futtermittel gewährleisten und die Lauterkeit des Handelsverkehrs sicherstellen soll.
21 Nach dem Vorlagebeschluß wird in der Bundesrepublik Deutschland eine halboffene Deklaration unter anderem zu dem Zweck verlangt, daß der Tierhalter Kenntnis von Art und Menge der bei der Herstellung des Mischfuttermittels verwendeten Rohstoffkomponenten erhält.
22 Aus der fünften und der sechsten Begründungserwägung der Richtlinie 90/44, die die halboffene Deklaration ab 22. Januar 1992 vorschreibt, ergibt sich, daß das Ziel der Richtlinie 79/373 darin besteht, den Tierhalter objektiv und so genau wie möglich über die Zusammensetzung und die Verwendung der Futtermittel zu unterrichten und daß die Angabe der Ausgangserzeugnisse der Mischfuttermittel in einigen Fällen eine wichtige Information für die Tierhalter ist.
23 In Anbetracht dieser Erwägungen ist zuzugestehen, daß die Pflicht zur halboffenen Deklaration dem Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag ebenso wie dem Verbraucherschutz und der Lauterkeit des Handelsverkehrs dient.
24 Eine solche Pflicht darf jedoch nicht ausser Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen und die Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmässig hergestellten und in Verkehr gebrachten Erzeugnissen nur so wenig wie möglich behindern. Die Pflicht, auf Mischfuttermitteln alle enthaltenen Einzelfuttermittel in der absteigenden Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile anzugeben, kann als angemessen und verhältnismässig betrachtet werden, da feststeht, daß die Etikettierung einer der leichtesten Eingriffe in den freien Verkehr mit diesen Erzeugnissen in der Gemeinschaft darstellt.
25 Auf den ersten Teil der zweiten und der dritten Frage ist daher zu antworten, daß die im Recht eines Mitgliedstaats vorgesehene Pflicht, die in Mischfuttermitteln enthaltenen Ausgangsstoffe in der absteigenden Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile anzugeben, durch das Allgemeininteresse am Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag sowie durch Erfordernisse des Verbraucherschutzes und der Lauterkeit des Handelsverkehrs gerechtfertigt ist.
26 Der zweite Teil dieser Fragen betrifft die Gültigkeit der Bestimmungen der Richtlinie 39/373 im Hinblick auf die Artikel 30 ff. EWG-Vertrag. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. insb. das Urteil vom 18. April 1991 in der Rechtssache C-63/89, Les Assurances du Crédit, Slg. 1991, I-1799) ist den Gemeinschaftsorganen bei der Ausübung der Befugnisse, die ihnen im Rahmen der Angleichung der Rechtsvorschriften übertragen sind, unter Berücksichtigung der Besonderheiten des anzugleichenden Gebiets notwendigerweise ein Entscheidungsspielraum bei den bis zur Harmonisierung zurückzulegenden Etappen zuzubilligen.
27 Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, ist die Harmonisierung auf dem Gebiet der Mischfuttermittel bisher nur unvollständig erfolgt. Somit ist keineswegs dargetan, daß der Rat seinen Entscheidungsspielraum überschritten hätte, als er es in Artikel 5 Absätze 4 und 7 der Richtlinie 79/373 zuließ, daß die Mitgliedstaaten die Pflicht zur halboffenen Deklaration beibehalten oder einführen. Die Hindernisse für den freien Warenverkehr, die sich deswegen aus den Unterschieden im Recht der Mitgliedstaaten ergeben, sind folglich hinzunehmen, da die Pflicht zur Deklaration zum Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren, zum Verbraucherschutz und zur Lauterkeit des Handelsverkehrs beiträgt.
28 Auf den zweiten Teil der zweiten und der dritten Frage ist daher zu antworten, daß die Prüfung des Artikels 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373 nichts ergeben hat, was die Gültigkeit dieser Bestimmungen in Frage stellen könnte.
Kostenentscheidung
Kosten
29 Die Auslagen der Französischen und der Italienischen Republik, des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenverfahren in dem vor dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
auf die ihm vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluß aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Januar 1990 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1) Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln verbietet es einem Mitgliedstaat nicht, in sein Recht die Pflicht aufzunehmen, bei Mischfuttermitteln alle enthaltenen Ausgangsstoffe in der absteigenden Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile anzugeben, selbst wenn das nationale Recht eine solche Pflicht im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie nicht kannte.
2) Die im Recht eines Mitgliedstaats vorgesehene Pflicht, die in Mischfuttermitteln enthaltenen Ausgangsstoffe in der absteigenden Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile anzugeben, ist durch das Allgemeininteresse am Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag sowie durch Erfordernisse des Verbraucherschutzes und der Lauterkeit des Handelsverkehrs gerechtfertigt.
3) Die Prüfung des Artikels 5 Absatz 4 Buchstabe b und Absatz 7 der Richtlinie 79/373 hat nichts ergeben, was die Gültigkeit dieser Bestimmungen in Frage stellen könnte.