CELEX: 62006TJ0212
Recurso de indemnización
Reglamento (CE) nº 178/2002
Sistema de alerta rápida
Notificación complementaria
Competencia de las autoridades nacionales
Opinión de la Comisión carente de efecto jurídico
Modificación del objeto del litigio
Inadmisibilidad

Marco jurídico
El Reglamento (CE) n
o
178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (
DO L 31, p. 1
), determina los procedimientos relativos a la seguridad de los alimentos.
El capítulo IV del Reglamento n
o
178/2002, titulado «Sistema de alerta rápida, gestión de crisis y situaciones de emergencia», crea un sistema de alerta rápida para los alimentos y los piensos (en lo sucesivo, «SARA»).
El artículo 50 del Reglamento n
o
178/2002 establece:
«Sistema de alerta rápida
1.   Se establece un sistema de alerta rápida, en forma de red, destinado a notificar los riesgos, directos o indirectos, para la salud humana y que se deriven de alimentos o piensos. En él participarán los Estados miembros, la Comisión y la Autoridad [Europea de Seguridad Alimentaria]. Los Estados miembros, la Comisión y la Autoridad [Europea de Seguridad Alimentaria] designarán, respectivamente, un punto de contacto, que será un miembro de la red. La Comisión será responsable de la gestión de la red.
2.   Cuando un miembro de la red posea información relativa a la existencia de un riesgo grave, directo o indirecto, para la salud humana derivado de un alimento o de un pienso, notificará inmediatamente esta información a la Comisión a través del sistema de alerta rápida. La Comisión comunicará inmediatamente esta información a los miembros de la red.
La Autoridad [Europea de Seguridad Alimentaria] podrá complementar la notificación con cualquier información científica o técnica que facilite una gestión del riesgo rápida y adecuada por parte de los Estados miembros.
3.   Sin perjuicio de otras disposiciones de la legislación comunitaria, los Estados miembros notificarán inmediatamente a la Comisión a través del sistema de alerta rápida:
a)
las medidas que adopten para restringir la comercialización de alimentos o piensos, retirarlos del mercado o recuperarlos si ya han sido suministrados a los consumidores, con el fin de proteger la salud humana contra un riesgo que exige una acción rápida;
b)
las recomendaciones a los profesionales o los acuerdos establecidos con ellos para, voluntaria u obligatoriamente, prevenir o restringir o someter a condiciones especiales la comercialización o el eventual uso de un alimento o un pienso, o bien imponerles condiciones especiales, con motivo de un riesgo grave para la salud de las personas que exige una actuación rápida;
c)
los rechazos de lotes, contenedores o cargamentos de alimentos o piensos, que obedezcan a un riesgo directo o indirecto para la salud humana efectuados por una autoridad competente en algún puesto fronterizo de la Unión Europea.
La notificación irá acompañada de una explicación pormenorizada de las razones de la acción emprendida por las autoridades competentes del Estado miembro donde se ha emitido. Vendrá seguida rápidamente de información suplementaria, en particular, cuando las medidas en que esté basada la notificación se modifiquen o retiren.
La Comisión transmitirá inmediatamente a los miembros de la red la notificación y la información complementaria que haya recibido conforme a los párrafos primero y segundo.»
Antecedentes del litigio
La demandante, Bowland Dairy Products Ltd, es una sociedad inglesa que tiene por objeto la fabricación de queso fresco en general y requesón en particular. Desde 1999, está autorizada por la Pendle Environmental Health Office, oficina alimentaria local que actúa bajo la supervisión de la Food Standards Agency (en lo sucesivo, «FSA»), a fabricar requesón a partir de diferentes tipos de leche.
El 9 de junio de 2006, la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV), dirección que forma parte de la Dirección General (DG) «Salud y protección de los consumidores» de la Comisión de las Comunidades Europeas, inspeccionó en presencia de un representante de la FSA las oficinas y el laboratorio de control de calidad de la demandante. Las constataciones de la inspección de la OAV se reproducen en una nota interna de la DG «Salud y protección de los consumidores» de , y se reflejan en el proyecto de informe final de la misión que la OAV llevó a cabo en el Reino Unido del al .
El 14 de junio de 2006, la FSA emitió en el marco del SARA una notificación de alerta rápida identificando el siguiente riesgo: «Producción defectuosa de productos lácteos. Régimen de control no adaptado a la detección de antibióticos». LA FSA aplicó la notificación a «todo el requesón que lleve el registro sanitario UK PE 023.EEC», es decir, todo el requesón producido por la demandante. El se transmitieron informaciones complementarias en el marco del SARA.
La demandante cerró sus locales entre el 16 y el .
El 20 de junio de 2006, la FSA llevó a cabo una inspección de los locales de la demandante. En un escrito remitido a la DG «Salud y protección de los consumidores» el , la FSA indicó sus preocupaciones relativas a las prácticas observadas en la demandante y las medidas que se habían adoptado a este respecto. La FSA concluyó que la reanudación de las operaciones de la demandante sobre la base de las medidas estipuladas no presentaba ningún problema para la salud pública ni tampoco infringía la normativa comunitaria.
El 26 de junio de 2006, la FSA autorizó a la demandante a reanudar sus operaciones de producción de requesón, lo que hizo el mismo día.
En una reunión celebrada el 4 de julio de 2006, tuvieron lugar nuevas discusiones entre la DG «Salud y protección de los consumidores» y la FSA, en relación con las conclusiones de la OAV de y de la inspección de la FSA.
Mediante correo electrónico de 19 de julio de 2006, el Sr. F. de la FSA presentó a la Comisión el siguiente proyecto de notificación complementaria, precisando que deseaba recibir sus comentarios o sugerencias:
«Las autoridades británicas han llevado a cabo una inspección completa de Bowland Dairy Products Ltd el 20 de junio de 2006. Tras dicha inspección, dos lotes de requesón producidos a partir de leche considerada no apta para el consumo humano fueron devueltos al Reino Unido por Alemania y se destruyeron controladamente el 27 de junio.
Por otro lado, tras haberse estipulado que debían llevarse a cabo medidas correctoras, se han producido mejoras en cuanto a los procedimientos de análisis de riesgos y de gestión de los puntos críticos, al control de la calidad y a los requisitos de admisión de la leche.
En consecuencia, las autoridades británicas aceptan la comercialización del requesón producido por Bowland.»
Mediante correo electrónico de 20 de julio de 2006, la Comisión respondió a la FSA en los siguientes términos:
«Estimado Sr. [F.],
Igualmente tuvimos ayer el placer de volver a explicar la posición de [la DG “Salud y protección de los consumidores”] relativa a la leche que contiene antibióticos y a la leche aguada. Tenemos la intención de proponer a los Estados miembros, tras la pausa estival, una norma para precisar qué procede hacer con estos dos ingredientes, y sus modalidades de control cuando se utilizan en la fabricación de queso.
Le agradecemos que nos haya consultado respecto de su proyecto de escrito dirigido al sistema de alerta rápida. Por lo que se refiere a la última frase, “En consecuencia, las autoridades británicas aceptan la comercialización del requesón producido por Bowland”, consideramos que se trata de su postura, que, sin embargo, no es la de [la DG “Salud y protección de los consumidores”]. Tras nuestra conversación de ayer, entendemos que desde el 26 de junio (fecha en la que Bowland ha reiniciado su actividad) Bowland ha vuelto a emplear leche de la que no se ha confirmado que su contenido de antibióticos sea inferior al límite máximo de residuos y leche aguada, mientras que no se ha confirmado la inexistencia de productos químicos mediante los instrumentos apropiados.
Por consiguiente, [la DG “Salud y protección de los consumidores”] no puede suscribir la declaración que figura en su mensaje.
Sólo podremos aprobar su proyecto de texto si confirman que no se emplean estas dos tipos de leche para producir requesón.
Con carácter subsidiario, podemos difundir su mensaje por el SARA, pero estará acompañado de un mensaje de [la DG “Salud y protección de los consumidores”] precisando que “los servicios de la Comisión consideran que el requesón producido por Bowland no puede comercializarse”.
Reciba un cordial saludo,
[E.P.]»
Mediante correo electrónico de 23 de agosto de 2006, dirigido al Sr. P., el Sr. Y. de la FSA solicitó a la DG «Salud y protección de los consumidores» que hiciera circular mediante el SARA una nota redactada en términos idénticos a los empleados en el proyecto de . El mismo día, las autoridades del Reino Unido notificaron el mismo mensaje al punto de contacto del SARA en la Comisión.
El 24 de agosto de 2006, la Comisión difundió esta notificación a través del SARA. También difundió una nota de sus servicios que incluía el proyecto de acta de la reunión de y que ponía de manifiesto el desacuerdo de la DG «Salud y protección de los consumidores» con la autorización concedida por la FSA a la demandante (en lo sucesivo, «nota de »).
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 11 de agosto de 2006, la demandada interpuso el presente recurso.
A través de escrito separado presentado en la Secretaría el mismo día, la demandante interpuso una demanda de medidas provisionales que tenía por objeto, en particular, que el Tribunal de Primera Instancia ordenara, por un lado, la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada contenida en el correo electrónico de 20 de julio de 2006 y, por otro, la difusión en el SARA de la notificación complementaria de la FSA.
El 25 de agosto de 2006, la demandante transmitió al Tribunal de Primera Instancia copia de un escrito que había enviado el mismo día a la DG «Salud y protección de los consumidores» y en el cual indicaba que solicitaba al Tribunal de Primera Instancia que considerara que su solicitud de medidas provisionales y su recurso principal se dirigían no sólo contra el correo electrónico de , sino también contra la nota de .
Mediante auto de 12 de septiembre de 2006, Bowland Dairy Products/Comisión (T-212/06 R, no publicado en la Recopilación), el Presidente del Tribunal de Primera Instancia instó a la Comisión a retirar la nota de hasta el día en que se dictara el auto que pusiera fin al procedimiento de medidas provisionales. El , la Comisión dio cumplimiento al citado auto.
Por escrito de 24 de octubre de 2006, la demandante desistió de su solicitud de medidas provisionales y de las pretensiones de anulación. No obstante, indicó que mantenía el recurso en lo que se refiere a la indemnización del perjuicio que supuestamente había sufrido.
A través de auto de 29 de noviembre de 2006, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia ordenó el archivo del asunto T-212/06 R.
A propuesta de la Comisión, presentada mediante acto separado el 28 de marzo de 2007 y no impugnada por la demandante en sus observaciones escritas de , el Tribunal de Primera Instancia decidió el , como medida de ordenación del procedimiento, que sólo se abordaría la cuestión del importe de la indemnización por daños y perjuicios cuando se determinara si la Comunidad Europea era responsable del perjuicio sufrido por la demandante.
Se atribuyó el asunto a la Sala Tercera. Comoquiera que la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia había cambiado, el Juez ponente había sido asignado a la Sala Sexta, a la cual, en consecuencia, se atribuyó el asunto. Por impedimento del Juez ponente, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia reatribuyó el asunto a la Sala Quinta mediante resolución de 7 de enero de 2008.
Tras el informe del Juez ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta) decidió abrir la fase oral. En la vista de 5 de marzo de 2009 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
En su demanda, la demandante solicitaba al Tribunal de Primera Instancia que anulara el correo electrónico de 20 de julio de 2006. Más tarde, en el escrito de , indicó que extendía el alcance de su demanda de anulación a la nota de . Sus pretensiones de anulación fueron retiradas posteriormente mediante la nota de .
En su réplica, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Condene a la Comisión a abonar en concepto de indemnización el importe de las pérdidas sufridas a consecuencia del correo electrónico de 20 de julio de 2006 y de la nota de , incrementado en los intereses.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime la demanda por ser parcialmente inadmisible, y en todo caso, por infundada.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Con carácter previo, procede señalar que, durante la fase escrita, la demandante retiró sus pretensiones de anulación del correo electrónico de 20 de julio de 2006 y de la nota de . Este desistimiento se confirmó en la vista. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia examinará únicamente las pretensiones de indemnización.
Alegaciones de las partes
La demandante reprocha a la Comisión haber condicionado la difusión de la notificación complementaria de la FSA, al imponer que la FSA confirmara que la demandante no utilizaba leche que contuviera antibióticos ni leche aguada en su producción de requesón o, con carácter subsidiario, que dicha difusión se viera acompañada de un mensaje de la DG «Salud y Protección de los Consumidores» precisando que los servicios de la Comisión consideraban que el requesón producido por la demandante no podía comercializarse.
En particular, la demandante considera que el correo electrónico de 20 de julio de 2006 constituye una denegación definitiva de la Comisión a difundir la notificación complementaria de la FSA si no estaba acompañada de una contranotificación que dejara claro el desacuerdo de la Comisión. A su juicio, el hecho de que el correo electrónico de responda al correo electrónico de la FSA de que, según la demandante sólo puede percibirse como una solicitud de difusión, pone de manifiesto el carácter definitivo de esta negativa. Además, la demandante sostiene que el Tribunal de Primera Instancia debe entender que el objeto del presente recurso es obtener reparación del perjuicio causado no sólo por el correo electrónico de , sino también por la nota de , aunque ésta haya sido difundida por el SARA con posterioridad a la interposición del recurso.
Por un lado, la demandante observa a este respecto que el efecto de la nota de 24 de agosto de 2006 es idéntico al del correo electrónico de y que las alegaciones y las pretensiones formuladas contra ambos son también idénticas.
Por otro lado, se refiere al auto Bowland Dairy Products/Comisión, citado en el apartado 18
supra,
que ordenó a la Comisión como medida provisional retirar la nota de 24 de agosto de 2006 hasta la fecha en que se dictara el auto que pusiera fin al procedimiento de medidas provisionales. La demandante considera que, habida cuenta de las disposiciones del artículo 242 CE y del artículo 104 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia no habría podido ordenar la retirada de la nota de si no se considerara que estaba incluida en el objeto del recurso.
La Comisión considera que el correo electrónico de 20 de julio de 2006 no constituye una negativa a difundir la notificación complementaria de la FSA dado que, en ese momento, no había recibido una solicitud definitiva en este sentido. En efecto, afirma que el correo electrónico de la FSA de constituía una mera consulta sobre el proyecto de notificación complementaria.
Además, la Comisión sostiene que el objeto del recurso no se extiende a la nota de 24 de agosto de 2006, dado que es posterior a la interposición de la demanda. Alega que la ampliación del objeto inicial del recurso mediante un escrito dirigido a la Comisión es un procedimiento inhabitual y manifiestamente disconforme con el Estatuto del Tribunal de Justicia y con el Reglamento de Procedimiento.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, procede recordar que el artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia con arreglo al artículo 53, párrafo primero, del mismo Estatuto, establece que «el procedimiento ante el Tribunal de Justicia se iniciará mediante una demanda dirigida al secretario» y que «la demanda habrá de contener […] el objeto del litigio, las pretensiones y una exposición sumaria de los motivos invocados».
Del mismo modo, el artículo 44, apartado 1, letras c) y d), del Reglamento de Procedimiento prevé que la demanda a que se refiere el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia contendrá la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, así como las pretensiones del demandante.
Aunque el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento permite, en determinadas circunstancias, invocar motivos nuevos en el curso del proceso, en ningún caso puede interpretarse que tal disposición autorice a la parte demandante a presentar ante el Tribunal de Primera Instancia nuevas pretensiones y modificar de tal forma el objeto del litigio (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de julio de 2001, Banatrading/Consejo, T-3/99, Rec. p. II-2123, apartado 28, y jurisprudencia citada).
En segundo lugar, procede recordar que, según jurisprudencia consolidada, la responsabilidad extracontractual de la Comunidad está supeditada a que concurran una serie de requisitos, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio alegado. En el supuesto de que no se cumpla alguno de esos requisitos, deberá desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar los otros dos requisitos (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, apartado 16; del Tribunal de Primera Instancia de , Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión,
T-481/93 y T-484/93, Rec. p. II-2941
, apartado 80, y de , Bouychou/Comisión, T-344/04, no publicada en la Recopilación, apartado 33, y jurisprudencia citada).
Se deduce de esta jurisprudencia que el acto o el comportamiento de la institución demandada, que está en el origen del perjuicio alegado, forma parte del objeto de un recurso de indemnización y debe precisarse en la demanda. Por idéntica razón, las pretensiones de dicho recurso deben entenderse en el sentido de que se refieren a la indemnización del perjuicio supuestamente sufrido a consecuencia del acto o del comportamiento invocado en la demanda.
En tercer lugar, procede señalar que el artículo 50, apartado 1, del Reglamento n
o
178/2002 crea el SARA, que asocia como miembros de la red a los Estados miembros, la Comisión y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA), siendo la Comisión responsable de la gestión de la red. En dicha red, los Estados miembros notifican a la Comisión las medidas enumeradas en el apartado 3, párrafo primero, letras a) a c), del mismo artículo, y, en virtud del párrafo segundo del mismo apartado, informaciones complementarias, en particular cuando las medidas objeto de notificación han sido modificadas o retiradas. La Comisión, por su parte, está obligada a transmitir inmediatamente a los miembros de la red la notificación y las informaciones complementarias que recibe con arreglo a los párrafos primero y segundo del mismo apartado. No obstante, como miembro de la red, la Comisión también puede, en virtud del artículo 50, apartado 2, del Reglamento n
o
178/2002, transmitir al resto de miembros de la red cualquier información de la que disponga sobre la existencia de un riesgo grave directo o indirecto para la salud humana vinculado a un alimento o a un pienso.
Se desprende de estas disposiciones que la redacción de las notificaciones previstas en el artículo 50, apartado 3, del Reglamento n
o
178/2002, así como su transmisión a la Comisión para su comunicación al resto de miembros de la red incumbe exclusivamente a la autoridad competente del Estado miembro de que se trata.
Ciertamente, no se puede excluir que, incluso en un ámbito que está incluido en la competencia de las autoridades nacionales, la Comisión pueda expresar su opinión, que, sin embargo, carece de efectos jurídicos y no vincula a estas autoridades (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex y Westzucker/Comisión, 133/79, Rec. p. 1299, apartado 16, y auto del Tribunal de Justicia de , Italia/Comisión, 151/88, Rec. p. 1255, apartado 22; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Van Parys y Pacific Fruit Company/Comisión, T-160/98, Rec. p. II-233, apartado 65). Por consiguiente, son inadmisibles las pretensiones de indemnización basadas en el hecho de que la Comisión expresó tal opinión (auto del Tribunal de Primera Instancia de , Lademporiki y Parousis & Sia/Comisión, T-92/06, no publicado en la Recopilación, apartado 26; véase igualmente, en este sentido, la sentencia Sucrimex y Westzucker/Comisión, antes citada, apartados 22 y 25).
En el caso de autos, procede señalar que el correo electrónico de 20 de julio de 2006 se envió a la FSA en respuesta a su correo electrónico de . Pues bien, se desprende de éste que la FSA solicitaba recibir comentarios o sugerencias de la Comisión, incluidas sugerencias de redacción alternativa de la notificación. Además, la FSA subrayaba que tenía intención de difundir la notificación por el SARA lo antes posible y que deseaba, a tal fin, recibir una respuesta rápida de la Comisión.
De ello se deduce que el correo electrónico de 20 de julio de 2006 se limita a exponer la opinión de la Comisión en respuesta a una solicitud de la FSA en este sentido. Por tanto, y conforme con la jurisprudencia evocada en el apartado 41
supra,
las pretensiones de indemnización del recurso, basadas en que la Comisión, en respuesta a una solicitud de la FSA, indicó su parecer acerca del texto de una notificación de informaciones complementarias, en el sentido del artículo 50, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n
o
178/2002, que la FSA deseaba transmitirle para su comunicación al resto de miembros de la red, son inadmisibles y deben desestimarse.
Respecto de la pretensión de la demandante de que se tenga también en cuenta la nota de 24 de agosto de 2006 en apoyo de sus pretensiones de indemnización, se desprende de las consideraciones y de la jurisprudencia mencionadas en los apartados 34 a 36
supra,
que también debe inadmitirse, dado que tiene por objeto modificar el objeto del litigio y las pretensiones iniciales del recuso (véase también, en este sentido, la sentencia Banatrading/Consejo, citada en el apartado 36
supra,
apartado 29).
El hecho de que el Presidente del Tribunal de Primera Instancia, ordenara mediante el auto Bowland Dairy Products/Comisión, citado en el apartado 18
supra,
la retirada de la nota de 24 de agosto de 2006 no puede cuestionar esta conclusión, contrariamente a lo que afirma la demandante. A este respecto, basta con señalar que se trata de un auto adoptado en un procedimiento de medidas provisionales que no prejuzga en absoluto la solución del litigio principal.
De lo que antecede se deduce que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso de indemnización.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como las pretensiones de la parte demandante han sido desestimadas, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)
decide:

1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.

2)
Condenar en costas a Bowland Dairy Products Ltd, incluyendo las causadas en el procedimiento de medidas provisionales.

Vilaras
Prek
Ciucă
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de octubre de 2009.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.