CELEX: 61997CJ0408
Incumplimiento
Artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva sobre el IVA
Utilización de vías de peaje
No sujeción al IVA

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE al no considerar sujetos al Impuesto sobre el Valor Añadido (en lo sucesivo, «IVA») los peajes percibidos por la utilización de infraestructuras viarias, como contraprestación por el servicio prestado a los usuarios, en contra de lo dispuesto en los artículos 2 y 4 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54; en lo sucesivo, «Sexta Directiva»).
El marco jurídico
2 El artículo 2 de la Sexta Directiva establece:
«Estarán sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido:
1. Las entregas de bienes y prestaciones de servicios, realizadas a título oneroso en el interior del país por un sujeto pasivo que actúe como tal.
2. Las importaciones de bienes.»
3 Con arreglo al artículo 4, apartados 1, 2 y 5, de la Sexta Directiva:
«1. Serán considerados como sujetos pasivos quienes realicen con carácter independiente, y cualquiera que sea el lugar de realización, alguna de las actividades económicas mencionadas en el apartado 2, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad.
2. Las actividades económicas a que se alude en el apartado 1 son todas las de fabricación, comercio o prestación de servicios, incluidas las actividades extractivas, las agrícolas y el ejercicio de profesiones liberales o asimiladas. En especial será considerada como actividad económica la operación que implique la explotación de un bien corporal o incorporal con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo.
[...]
5. Los Estados, las regiones, las provincias, los municipios y los demás organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas, ni siquiera en el caso de que con motivo de tales actividades u operaciones perciban derechos, rentas, cotizaciones o retribuciones.
No obstante, cuando efectúen tales actividades u operaciones deberán ser considerados como sujetos pasivos en cuanto a dichas actividades u operaciones, en la medida en que el hecho de no considerarlos sujetos pasivos lleve a distorsiones graves de la competencia.
En cualquier caso, los organismos anteriormente citados tendrán la condición de sujetos pasivos cuando efectúen las operaciones enumeradas en el Anexo D, excepto cuando el volumen de éstas sea insignificante.
Los Estados miembros podrán considerar como actividades de la autoridad pública las actividades de los organismos anteriormente citados que estén exentas en virtud de los artículos 13 o 28.»
4 Consta que la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje no constituye ninguna de las operaciones mencionadas en el Anexo D de la Sexta Directiva.
El procedimiento administrativo previo
5 Mediante escrito de 20 de abril de 1988, la Comisión reprochó al Gobierno neerlandés no haber respetado la Sexta Directiva al no considerar sujetos al IVA los peajes percibidos en ciertas infraestructuras viarias. Con arreglo al artículo 169 del Tratado, requirió a dicho Gobierno para que presentase sus observaciones al respecto en el plazo de dos meses.
6 Por estimar que el Gobierno neerlandés no había respondido a su escrito de requerimiento, la Comisión le remitió, el 19 de octubre de 1989, un dictamen motivado.
7 El 8 de diciembre de 1989, el Gobierno neerlandés comunicó a la Comisión que había contestado a su escrito de requerimiento mediante escrito de 5 de julio de 1988, del que le remitió copia, donde rechazaba las imputaciones de la Comisión.
8 A la vista de esta respuesta y por estimar que las explicaciones del Gobierno neerlandés no resultaban convincentes, el 23 de diciembre de 1996, la Comisión remitió a dicho Gobierno un dictamen motivado complementario donde, en particular, llegaba a la conclusión de que no respetaba las obligaciones derivadas de la Sexta Directiva. En consecuencia, la Comisión instó al Gobierno neerlandés a adoptar, en un plazo de dos meses, las medidas necesarias para atenerse a dichas obligaciones.
9 El Gobierno neerlandés respondió a dicho dictamen mediante escrito de 27 de febrero de 1997.
10 Por no estimar convincente la respuesta del Gobierno neerlandés al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
11 El Gobierno neerlandés pone en duda la admisibilidad del recurso. Así, alega que corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento (véase, en particular, la sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 96/81, Rec. p. 1791, apartado 6).
12 Ahora bien, a juicio del mencionado Gobierno, en el caso de autos la Comisión se limita a afirmar en su escrito de interposición del recurso que el Reino de los Países Bajos no ha respetado sus obligaciones, pero no indica en modo alguno en qué medida la normativa o la práctica neerlandesas infringen la Sexta Directiva, ni señala qué medidas debería haber adoptado dicho Estado miembro para dar cumplimiento a las obligaciones que le impone la mencionada Directiva. De igual manera, estima que durante la fase administrativa previa, la Comisión no imputó al Reino de los Países Bajos ninguna infracción concreta de la Sexta Directiva.
13 El Gobierno neerlandés precisa que no ha reconocido en ningún momento, ni durante el procedimiento administrativo previo, ni ante el Tribunal de Justicia, la existencia de una disposición legal o de una norma administrativa que infrinja las obligaciones impuestas por la Sexta Directiva. Según dicho Gobierno, su respuesta al dictamen motivado complementario señala, en efecto, que sólo existe una infraestructura viaria sujeta a peaje en los Países Bajos y reconoce que no se recauda el IVA sobre los peajes percibidos. Sin embargo, en su opinión, esta afirmación, que se refiere únicamente a un caso específico, no justifica, en absoluto, que la Comisión llegue, con carácter general, a la conclusión de que «los» peajes percibidos como contraprestación por la utilización de infraestructuras viarias no se hallan sujetos al IVA. Por otra parte, las autoridades neerlandesas añaden que esta conclusión de carácter general sostenida por la Comisión no es, de hecho, correcta, en la medida en que el Westerscheldetunnel, cuya construcción concluirá en el año 2003 y cuya utilización estará supeditada al pago de una tasa, estará sujeto al IVA. Por consiguiente, a su juicio, no existe ninguna disposición, ni política general dirigida a excluir del IVA los peajes percibidos por organismos públicos.
14 Ahora bien, según el Gobierno neerlandés, la Comisión, mediante su recurso, no pretende que se declare la existencia de una infracción aislada, sino que intenta denunciar una práctica generalizada que, en opinión de dicha Institución, es incompatible con las obligaciones impuestas por la Sexta Directiva.
15 Resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado con arreglo al artículo 169 del Tratado, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado. Es la Comisión quien debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin poder basarse en cualquier presunción (sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 6).
16 No obstante, se desprende igualmente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que los Estados miembros están obligados, en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), a facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 155 del Tratado CE (actualmente artículo 211 CE), en velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en virtud del mismo (sentencia de 22 de septiembre de 1988, Comisión/Grecia, 272/86, Rec. p. 4875, apartado 30).
17 En estas circunstancias, como ha señalado el Abogado General en el punto 35 de sus conclusiones, un Estado miembro no puede alegar que los datos del Derecho y de la práctica nacionales utilizados por la Comisión no son suficientemente concretos y que, por tanto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso cuando, como en el caso de autos, dicha Institución depende en gran medida de los elementos proporcionados por el Estado miembro afectado.
18 Por otra parte, en el caso de autos, el Gobierno neerlandés no alega que la Comisión no le haya comunicado la información necesaria para preparar su defensa, circunstancia que afectaría a la regularidad del procedimiento por incumplimiento del Estado (véase, en particular, la sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia, 274/83, Rec. p. 1077, apartados 19 y 20).
19 Por lo demás, en la medida en que el Reino de los Países Bajos niega en sus alegaciones el incumplimiento que se le imputa, procede examinar dichas alegaciones junto con el fondo del asunto.
Sobre el fondo
20 En opinión de la Comisión, permitir la utilización de infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje por el usuario constituye una actividad económica en el sentido de los artículos 2 y 4 de la Sexta Directiva. Debe considerarse que dicha actividad constituye una prestación de servicios efectuada por un sujeto pasivo en el marco de la explotación de un bien con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo, en el sentido del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Sexta Directiva.
21 El hecho de que dicha actividad sea ejercida, como ocurre en los Países Bajos, por organismos de Derecho público no significa, a su juicio, que las operaciones contempladas no estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Sexta Directiva.
22 A este respecto, la Comisión destaca que, con arreglo al artículo 4, apartado 5, párrafo primero, de la Sexta Directiva, los organismos de Derecho público no tienen la condición de sujetos pasivos únicamente en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollan en el ejercicio de sus funciones públicas. Ahora bien, en su opinión, éste no es el caso de la actividad objeto del litigio, que no figura entre las responsabilidades propias del poder público, no delegables, en ningún caso, a organismos privados, mientras que la regla de no sujeción de los organismos de Derecho público debe ser interpretada en sentido estricto.
23 Procede señalar de forma preliminar que la Sexta Directiva asigna un ámbito de aplicación muy amplio al IVA, al contemplar en su artículo 2, relativo a las operaciones imponibles, junto a las importaciones de bienes, las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas a título oneroso en el interior del país, y al definir en su artículo 4, apartado 1, como sujeto pasivo a aquel que realice con carácter independiente una actividad económica, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, 235/85, Rec. p. 1471, apartado 6).
24 El concepto de actividades económicas está recogido en el artículo 4, apartado 2, de la Sexta Directiva e incluye todas las actividades de fabricación, comercio o prestación de servicios. En especial, se considera como actividad económica la operación que implique la explotación de un bien corporal o incorporal con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo.
25 El análisis de estas definiciones pone de relieve tanto la amplitud del ámbito de aplicación cubierto por el concepto de actividades económicas, como su carácter objetivo, en el sentido de que la actividad se define por sí misma, con independencia de sus fines o de sus resultados (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 8).
26 A la vista de la amplitud del ámbito de aplicación definido por el concepto de actividades económicas, procede señalar que en los Países Bajos los operadores, en la medida en que permiten a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio de una remuneración, realizan una actividad económica en el sentido de la Sexta Directiva.
27 Dado el carácter objetivo del concepto de actividades económicas, es irrelevante que la actividad contemplada en el apartado anterior consista en el desempeño de funciones conferidas y reguladas mediante ley por motivos de interés público. En efecto, la Sexta Directiva, en su artículo 6, prevé expresamente la sujeción al régimen del IVA de determinadas actividades ejercidas por mandato legal (sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 10).
28 Por otra parte, debe señalarse que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 8 de marzo de 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Rec. p. 1443, apartado 12, y de 16 de octubre de 1997, Fillibeck, C-258/95, Rec. p. I-5577, apartado 12) el concepto de prestación de servicios realizada a título oneroso en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Sexta Directiva supone la existencia de una relación directa entre el servicio prestado y la contraprestación recibida.
29 Ahora bien, como indicó acertadamente la Comisión, la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje concuerda con dicha definición. En efecto, la utilización de la infraestructura viaria está subordinada al pago de un peaje cuyo precio depende, principalmente, de la categoría a la que pertenezca el vehículo utilizado y de la distancia recorrida. Existe, por tanto, una relación directa y necesaria entre el servicio prestado y la contraprestación pecuniaria percibida.
30 En estas circunstancias, permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje constituye una prestación de servicios realizada a título oneroso en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Sexta Directiva.
31 A este respecto, procede señalar que, en su escrito de 5 de julio de 1988, en respuesta al escrito de requerimiento de 20 de abril de 1988, el Gobierno neerlandés admitió que, en los Países Bajos, la percepción de peajes de autopista estaba reservada a la autoridad pública y a organismos de Derecho público; que la autoridad pública explotaba dos puentes y un túnel y que el peaje percibido por la utilización de dichas infraestructuras no estaba sujeto al IVA. Asimismo, se desprende del escrito del mencionado Gobierno, de 27 de febrero de 1997, mediante el que contestaba al dictamen motivado de 23 de diciembre de 1996, que el túnel que discurre bajo el Dordtse Kil era, en aquel momento, la única infraestructura viaria cuya utilización estaba sujeta al pago de un peaje, en beneficio del organismo de Derecho público Wegschap Tunnel Dordtse Kil, en la medida en que la utilización de las restantes infraestructuras ya no requería el pago de un peaje. En este mismo escrito, el Gobierno neerlandés declaraba, igualmente, que en los Países Bajos no se considera una actividad sujeta al IVA el que los organismos de Derecho público permitan la utilización de infraestructuras viarias.
32 En consecuencia, procede comprobar si la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva se aplica a los operadores contemplados, respecto de la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.
33 Dicha disposición señala, en su párrafo primero, que los organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades y operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas.
34 Como ha declarado este Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, el análisis de este precepto a la luz de los objetivos de la Directiva pone de manifiesto que para que pueda aplicarse la exención deben reunirse acumulativamente dos requisitos, a saber, el ejercicio de actividades por parte de un organismo público y la realización de estas actividades en su condición de autoridad pública (véase, en particular, la sentencia de 25 de julio de 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Rec. p. I-4247, apartado 18).
35 Respecto a este último requisito, resulta de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (sentencias de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, asuntos acumulados 231/87 y 129/88, Rec. p. 3233, apartado 16; de 15 de mayo de 1990, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, C-4/89, Rec. p. I-1869, apartado 8, y de 6 de febrero de 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Rec. p. I-779, apartado 17) que las actividades que desarrollan en el ejercicio de sus funciones públicas en el sentido del artículo 4, apartado 5, párrafo primero, de la Sexta Directiva son las que realizan los organismos de Derecho público en el ámbito del régimen jurídico que les es propio, a excepción de las actividades que desarrollen en las mismas condiciones jurídicas que los operadores económicos privados.
36 Con arreglo a dicha jurisprudencia debe rechazarse la tesis de la Comisión, expuesta en el apartado 22 de la presente sentencia, según la cual un organismo actúa «en el ejercicio de sus funciones públicas» únicamente respecto de las actividades propias del concepto de autoridad pública en el sentido estricto del término, en el que no cabe, a su juicio, incluir la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.
37 La Comisión, cuyo razonamiento jurídico no ha sido aceptado, por consiguiente, por el Tribunal de Justicia, ni ha demostrado, ni ha intentado demostrar siquiera, que los organismos que explotan en los Países Bajos infraestructuras viarias de peaje actúen en las mismas condiciones que un operador económico privado en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
38 En consecuencia, es preciso señalar que la Comisión no ha aportado a este Tribunal de Justicia los elementos que le permitan apreciar la existencia de la infracción alegada en relación con el requisito relativo a la realización de una actividad en el ejercicio de funciones públicas.
39 No obstante, como también se ha recordado en el apartado 34 de la presente sentencia, la regla de no sujeción recogida en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva supone que la actividad considerada se realice en el ejercicio de funciones públicas y además que dicha actividad sea efectuada por un organismo de Derecho público.
40 A propósito de este punto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una actividad ejercida por un particular no queda exenta del IVA por el mero hecho de que consista en actos cuya ejecución entre dentro de las prerrogativas de la autoridad pública (sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, apartado 21, y Ayuntamiento de Sevilla, apartado 19, antes citadas). El Tribunal de Justicia dedujo de ello, en el apartado 20 de la sentencia Ayuntamiento de Sevilla, antes citada, que, cuando un Ayuntamiento confía la actividad de recaudación de tributos a un tercero independiente, no puede aplicarse la exclusión prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva. Asimismo, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 22 de la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, que, en caso de que procediera considerar que los notarios y los gerechtsdeurwaarders ejercen en los Países Bajos, en el desempeño de sus funciones públicas, prerrogativas de poder público en virtud de un nombramiento oficial, éstos no podrían, sin embargo, beneficiarse de la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva, dado que no ejercen estas actividades en calidad de órgano de Derecho público, puesto que no están integrados en la organización de la Administración Pública, sino como actividades económicas independientes, en el marco de una profesión liberal.
41 Ahora bien, en el caso de autos consta que, como se desprende de los escritos del Gobierno neerlandés de 5 de julio de 1988 y de 27 de febrero de 1997, en los Países Bajos la actividad que consiste en permitir a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje es realizada por organismos de Derecho público.
42 En consecuencia, en la medida en que no pueden acogerse las alegaciones formuladas por la Comisión, la imputación basada en la violación de la Sexta Directiva carece de fundamento y, por consiguiente, debe desestimarse el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
43 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Reino de los Países Bajos la condena en costas de la Comisión y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.