CELEX: 62005CJ0183
Incumplimiento de Estado
Directiva 92/43/CEE
Artículos 12, apartados 1 y 2, 13, apartado 1, letra b), y 16
Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
Protección de las especies

1       En su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que:
Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992,
relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7), y del Tratado CE:
–       al limitar la adaptación del Derecho interno irlandés a lo dispuesto en los artículos 12, apartado 2, y 13, apartado 1, letra b),
de la Directiva a las especies que figuran en su anexo IV que se encuentran en Irlanda,
–       al no haber adoptado todas las medidas específicas necesarias para instaurar efectivamente el sistema de protección rigurosa
exigido en el artículo 12 apartado 1, de dicha Directiva (en lo sucesivo, «sistema de protección rigurosa»), y
–       al mantener en vigor disposiciones de la legislación irlandesa incompatibles con lo dispuesto en los artículos 12, apartado
1, y 16 de la mencionada Directiva.

Marco jurídico
2       Los considerandos cuarto y undécimo de la Directiva 92/43 son del siguiente tenor:
«considerando que en el territorio europeo de los Estados miembros, los hábitats naturales siguen degradándose y que un número
creciente de especies silvestres están gravemente amenazadas; que, habida cuenta de que los hábitats y las especies amenazadas
forman parte del patrimonio natural de la Comunidad y de que las amenazas que pesan sobre ellos tienen a menudo un carácter
trasfronterizo, es necesario tomar medidas a nivel comunitario a fin de conservarlos;
[…]
considerando que se reconoce que la adopción de medidas destinadas a favorecer la conservación de los hábitats naturales prioritarios
y de las especies prioritarias de interés comunitario constituye una responsabilidad común de todos los Estados miembros;
[…].»
3       El artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43 dispone lo siguiente:
«1.      Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales
que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
[…]
b)      la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
[…]
d)      el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.
2.      Con respecto a dichas especies, los Estados miembros prohibirán la posesión, el transporte, el comercio o el intercambio y
la oferta con fines de venta o de intercambio de especímenes recogidos en la naturaleza, excepción hecha de aquellos que hubiesen
sido recogidos legalmente antes de la puesta en aplicación de la presente Directiva.»
4       El artículo 13 de la Directiva 92/43 prevé la instauración de un sistema de protección rigurosa de las especies vegetales
incluidas en el anexo IV, letra b), de la mencionada Directiva.
5       A tenor del artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva:
«Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado
de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados
miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:
a)      con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservar los hábitats naturales;
b)      para evitar daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a
otras formas de propiedad;
c)      en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las
de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;
d)      para favorecer la investigación y educación, la repoblación, la reintroducción de dichas especies y para las operaciones de
reproducción necesarias a dichos fines, incluida la propagación artificial de plantas;
e)      para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número
limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran
en el Anexo IV.»

Procedimiento administrativo previo
6       Tras recibir una serie de denuncias, la Comisión envió a Irlanda el 18 de octubre de 2002 un escrito de requerimiento mediante
el cual le transmitió sus dudas respecto a determinados aspectos de la aplicación por parte del mencionado Estado miembro
de los artículos 12, 13 y 16 de la Directiva 92/43.
7       Al no considerar satisfactoria la respuesta de Irlanda, de fecha 20 de diciembre de 2002, la Comisión emitió el 11 de julio
de 2003 un dictamen motivado, instando a Irlanda a adoptar las medidas necesarias para darle cumplimiento en un plazo de dos
meses a partir de su recepción.
8       Irlanda respondió al dictamen motivado mediante escritos de fechas 12 de septiembre de 2003 y 8 de enero de 2004. No obstante,
la Comisión no consideró satisfactoria su respuesta, por lo que decidió interponer el presente recurso.

Sobre el recurso
9       En su recurso, la Comisión formula tres imputaciones:
–       la primera imputación se basa en la adaptación incompleta del ordenamiento jurídico interno a los artículos 12, apartado 2,
y 13, apartado 1, letra b), de la Directiva 92/43, en lo que respecta a las especies incluidas en el anexo IV de dicha Directiva
que no se encuentran normalmente en Irlanda;
–       la segunda imputación se basa en la falta de adopción por Irlanda de medidas específicas destinadas a instaurar eficazmente
el sistema de protección rigurosa;
–       la tercera imputación se basa en la existencia, en la legislación irlandesa, de disposiciones incompatibles tanto con el artículo
12, apartado 1, cuanto con el artículo 16 de la Directiva 92/43.
10     En relación con la primera imputación, la Comisión la retiró en el transcurso del procedimiento, dada la respuesta aportada
por Irlanda en su contestación. Por tanto, no procede examinarla.

Respecto a la segunda imputación
11     La segunda imputación formulada por la Comisión comprende siete partes, de las que la segunda se analizará conjuntamente con
la tercera imputación, al ser de idéntico tenor.
Sobre la primera parte de la segunda imputación
12     Con relación a esta primera parte, basada en que Irlanda incumplió su obligación de establecer un sistema de protección rigurosa
de las especies que figuran en el anexo IV de la Directiva 92/43, en la medida en que ni la tortuga laúd ni el limaco de Kerry
figuran en la primera lista del European Communities (Habitats) Regulations [Reglamento (hábitats) de las Comunidades Europeas]
de 1997, modificado por el European Communities (Natural Habitats) (Amendment) Regulations [Reglamento (hábitats naturales)
de las Comunidades Europeas] de 1998 [en lo sucesivo, «Reglamento (hábitats)»], la Comisión indica que la respuesta ofrecida
por Irlanda a este respecto es satisfactoria. Ésta ha precisado que el ámbito de aplicación de la normativa nacional que desarrolla
la Directiva 92/43 ha sido ampliado a las especies mencionadas. Por tanto, no procede examinar la primera parte de la segunda
imputación.
Sobre las partes tercera, cuarta y sexta de la segunda imputación
13     Mediante las partes tercera, cuarta y sexta de la segunda imputación, la Comisión sostiene que las medidas adoptadas por Irlanda
en materia de vigilancia de las especies incluidas en el anexo IV, letra a), de la Directiva 92/43 forman un conjunto variopinto
e incompleto que no puede considerarse adecuado para la aplicación efectiva del sistema de protección rigurosa.
14     Con relación, en primer lugar, a la tercera parte de la mencionada imputación, la Comisión afirma que los planes de acción
por especie que Irlanda tiene la intención de preparar para las especies incluidas en el anexo IV, letra a), de la Directiva
92/43 pueden constituir, a condición de que se establezcan y se apliquen correctamente, un medio eficaz para cumplir de manera
concreta con las exigencias en materia de protección fijadas en el artículo 12, apartado 1, de la mencionada Directiva. Sin
embargo, a falta de tales planes el sistema de protección rigurosa presenta lagunas, salvo en el caso del sapo corredor, que
es objeto de una vigilancia específica apropiada.
15     Irlanda sostiene que los mencionados planes están en proceso de publicación. Invoca además varias iniciativas gubernamentales
que no se han materializado aún y que, según ella, son adecuadas para conseguir una mayor coordinación y una vigilancia más
sistemática de las especies incluidas en el anexo IV, letra a), de la Directiva 92/43.
16     No obstante, no puede estimarse ninguna de estas alegaciones.
17     En efecto, procede recordar que es jurisprudencia reiterada que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función
de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los
cambios ocurridos posteriormente no deben tenerse en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia
de 2 de junio de 2005, Comisión/Irlanda, C‑282/02, Rec. p. I‑4653, apartado 40).
18     Procede, pues, considerar fundada la tercera parte de la segunda imputación.
19     Por lo que se refiere a la sexta parte, que ha de examinarse con la cuarta, la Comisión sostiene que, a excepción del rinolofo
y del sapo corredor, las autoridades irlandesas no disponen de la información necesaria sobre varias especies que figuran
en el anexo IV, letra a), de la Directiva 92/43, sus zonas de descanso y sus lugares de reproducción y las amenazas a que
están expuestas, lo que impide instaurar de manera efectiva el sistema de protección rigurosa.
20     En primer lugar, Irlanda reconoce que, en el caso de los murciélagos distintos del rinolofo, su proyecto piloto de vigilancia
no sustituye adecuadamente a un trabajo de seguimiento más elaborado. Este Estado miembro indica que aportará en el momento
oportuno los datos esenciales sobre la evolución de la población de estas especies y menciona varias iniciativas para la recopilación
de información relativa a los murciélagos. Según la Comisión, tal indicación no demuestra que Irlanda disponga de la suficiente
información sobre los murciélagos ni tampoco que este Estado miembro ejecutará un programa coherente a largo plazo para obtener
los datos necesarios.
21     En segundo lugar, Irlanda afirma que el estudio nacional, que comenzó en 2004 y que debía finalizar en otoño de 2005, se inscribe
en el marco de un programa preexistente y que es adecuado para conformar la base de un futuro programa de vigilancia de la
nutria. Según la Comisión, esta indicación no basta para establecer con certeza que se vayan a aplicar un sistema y un programa
de vigilancia adecuados para la especie de que se trata.
22     En tercer lugar, Irlanda precisa que un experto nacional sobre el limaco de Kerry está trabajando en la elaboración de un
plan de acción que debía publicarse en la primavera de 2006 e incluir recomendaciones relativas a un programa continuo de
seguimiento de esta especie. A juicio de la Comisión, las medidas y acciones adoptadas por Irlanda no aportan certeza alguna
en cuanto al suministro regular de datos de vigilancia, organizados de modo coherente e integrado, sobre la presencia de dicha
especie, sus zonas de descanso y sus lugares de reproducción, así como las amenazas a que podría estar expuesta.
23     En cuarto lugar, Irlanda menciona diversas iniciativas en curso, tales como la decisión de crear una base de datos biológicos
nacionales, el establecimiento del National Biological Records Centre, o la recogida de observaciones sobre las capturas accidentales
de cetáceos en determinadas actividades de pesca, iniciativas todas ellas adoptadas después de la entrada en vigor del Reglamento
(CE) nº 812/2004 del Consejo, de 26 de abril de 2004, por el que se establecen medidas relativas a las capturas accidentales
de cetáceos en la pesca y se modifica el Reglamento (CE) nº 88/98 (DO L 150, p. 12).
24     A este respecto, es preciso señalar que, a fin de responder a la sexta parte de la segunda imputación, Irlanda menciona diferentes
iniciativas que no se habían materializado aún al finalizar el plazo establecido en el dictamen motivado. Tales iniciativas,
según la jurisprudencia reseñada en el apartado 17 de la presente sentencia, no deben tenerse en cuenta por el Tribunal de
Justicia en la apreciación del incumplimiento que imputa la Comisión.
25     En consecuencia, procede considerar fundada la sexta parte de la segunda imputación.
26     Finalmente, con respecto a la cuarta parte de la misma imputación, la Comisión sostiene que, si bien una red de funcionarios
encargados a tiempo completo de la conservación tiene una importancia general para la aplicación de las normas relativas a
la fauna y la flora silvestres, su existencia, invocada por Irlanda, no demuestra por sí sola que se hayan adoptado las medidas
específicas requeridas para adaptar el Derecho interno al artículo 12, apartado 1, de la Directiva 92/43.
27     Irlanda responde que sus funcionarios son muy eficaces y que protegen también a los sapos corredores, desempeñando un papel
esencial en la aplicación de las medidas de protección de esta especie. Asimismo, debido al hecho de que los guardas y funcionarios
encargados de la preservación de la naturaleza tienen un conocimiento directo de las zonas de las que son responsables, la
red nacional de tales guardas y funcionarios está informada del estado de conservación de las especies animales y vegetales
en las zonas mencionadas.
28     A este respecto, procede recordar que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 92/43 obliga a los Estados miembros a tomar
las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a)
del anexo IV de la misma Directiva, en sus áreas de distribución natural.
29     Tal y como lo ha puesto de manifiesto el Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, la adaptación del Derecho interno
al mencionado artículo 12, apartado 1, obliga a los Estados miembros no solamente a adoptar un marco legislativo completo,
sino también a adoptar medidas concretas y específicas de protección (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero
de 2002, Comisión/Grecia, C‑103/00, Rec. p. I‑1147, apartados 34 a 39).
30     Del mismo modo, el sistema de protección rigurosa supone la adopción de medidas coherentes y coordinadas de carácter preventivo
(sentencia de 16 de marzo de 2006, Comisión/Grecia, C‑518/04, no publicada en la Recopilación, apartado 16).
31     Pues bien, en el presente caso, la existencia de una red de guardas y funcionarios encargados a tiempo completo de la vigilancia
y de la protección de las especies no puede, por sí misma, demostrar la instauración eficaz del sistema de protección rigurosa
de todas las especies que figuran en el anexo IV, letra a), de la Directiva 92/43 que se encuentran en Irlanda.
32     En efecto, las mencionadas especies no son objeto, tal y como lo ha puesto de manifiesto el Abogado General en los puntos
45 a 48 de sus conclusiones, de una vigilancia apropiada, a excepción del rinolofo, del sapo corredor e incluso de la tortuga
laúd, teniendo en cuenta el número limitado de especímenes de dicha especie en las aguas irlandesas. Este es el caso de la
nutria, del limaco de Kerry y de las diferentes especies de murciélagos, a excepción del rinolofo, así como de los cetáceos,
según se desprende de los apartados 20 a 24 de la presente sentencia.
33     Así pues, procede considerar fundada la cuarta parte de la segunda imputación.
Sobre la quinta parte de la segunda imputación
34     Mediante la quinta parte de la segunda imputación, la Comisión sostiene que, aun cuando los estudios de impacto ambiental,
realizados conforme a la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones
de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), pueden ser de utilidad
al alertar a las autoridades competentes sobre las amenazas específicas que pesan sobre las zonas de reproducción y de descanso
de las especies que figuran en el anexo IV de la Directiva 92/43, solamente un número limitado de proyectos es objeto de tales
estudios en Irlanda. Por otra parte, incluso cuando éstos se realizan, las autoridades irlandesas únicamente exigen al promotor
inmobiliario que les proporcione información relativa a las especies protegidas con posterioridad a la concesión de la autorización
del proyecto, procedimiento que no evita determinadas actuaciones perjudiciales para el medio ambiente.
35     La Comisión hace especial referencia a tres proyectos que han tenido consecuencias negativas para las poblaciones de murciélagos
(proyecto de Lough Rynn), para las perchas en las que se posa el rinolofo (proyecto de circunvalación de Ennis) y para los
lugares de descanso y de reproducción de los cetáceos (proyecto de construcción de un gasoducto en la bahía de Broadhaven),
respectivamente.
36     A este respecto, como ha manifestado el Abogado General en los puntos 53 a 61 de sus conclusiones, la autorización de un proyecto,
antes de la realización del estudio de impacto ambiental que determina las consecuencias negativas del proyecto para el medio
ambiente (proyecto de Lough Rynn), o la autorización sin excepción de otros proyectos cuando el estudio previo ha puesto de
manifiesto igualmente las consecuencias negativas del proyecto para el medio ambiente (proyectos de circunvalación de Ennis
y de construcción de un gasoducto en la bahía de Broadhaven), demuestran que las especies incluidas en el anexo IV, letra a),
de la Directiva 92/43, así como sus zonas de reproducción y de descanso, están sometidas a perturbaciones y amenazas que la
normativa irlandesa no permite evitar.
37     Por consiguiente, en el caso de los mencionados proyectos, invocados por la Comisión en su recurso, no puede considerarse
que se hayan adoptado todas las medidas para instaurar efectivamente el sistema de protección rigurosa. Por tanto, procede
considerar fundada la quinta parte de la segunda imputación.
Sobre la séptima parte de la segunda imputación
38     Mediante la séptima parte de la segunda imputación, la Comisión alega que Irlanda no ha demostrado haber adoptado una estrategia
apropiada a fin de responder a los tipos de amenazas que afectan a las zonas de reproducción y de descanso de las especies
de murciélagos. Invoca especialmente el hecho de que tanto el tratamiento de la madera como las obras de renovación y demolición
constituyen amenazas para los nidales de los murciélagos.
39     A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, en el marco de un procedimiento por incumplimiento
entablado con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado, sin que
ésta pueda basarse en presunción alguna (sentencia de 18 de mayo de 2006, Comisión/España, C‑221/04, Rec. p. I‑4515, apartado
59, y jurisprudencia citada).
40     Pues bien, en este caso concreto, procede declarar que la Comisión no aporta ningún elemento concreto que respalde la séptima
parte de su segunda imputación.
41     Por tanto, la séptima parte de la segunda imputación debe considerarse como infundada.

Sobre la tercera imputación
42     Mediante su tercera imputación, de tenor idéntico a la segunda parte de la segunda imputación, la Comisión invoca la existencia
de un régimen paralelo de excepciones incompatibles con el ámbito y las condiciones de aplicación del artículo 16 de la Directiva
92/43, régimen que se desprende, por una parte, del artículo 23, apartado 7, de la Wildlife Act (Ley sobre la fauna y la flora
silvestres) de 1976, modificada por la Wildlife (Amendment) Act (Ley sobre la fauna y la flora silvestres) de 2000 (en lo
sucesivo, «Wildlife Act»), y por otra parte, del artículo 42 de esta misma Ley.
43     Teniendo en cuenta la defensa de Irlanda en lo que respecta al incumplimiento derivado del artículo 42 de la Wildlife Act,
la Comisión ha renunciado a esta parte de su tercera imputación. Por lo tanto, no procede su examen.
44     Con respecto a la parte de la tercera imputación relativa al artículo 23, apartado 7, letras a) a c), de la Wildlife Act,
la Comisión sostiene que dicha disposición establece que no constituye una infracción el hecho de que una persona, de manera
no intencional, hiera o mate a un animal silvestre protegido mientras ejerce una actividad agrícola, pesquera, de la acuicultura,
de la silvicultura o de la extracción de turba [artículo 23, apartado 7, letra a)], o perturbe o destruya el lugar de reproducción
de dicho animal en el marco de tales actividades [artículo 23, apartado 7, letra b)], o incluso, de manera no intencional,
mate o hiera a un animal silvestre no protegido, o destruya o dañe el área de reproducción o de descanso de dicho animal con
ocasión de la construcción de una carretera, de cualquier trabajo arqueológico, de obras de construcción o de ingeniería civil,
o en el marco de la construcción o con ocasión de la práctica de cualquier otra obra u operación de esta clase [artículo 23,
apartado 7, letra c)].
45     Irlanda sostiene que la Comisión ha llevado a cabo una interpretación errónea de la finalidad del mencionado artículo 23,
apartado 7. No obstante, para despejar cualquier ambigüedad a este respecto, Irlanda indica que introdujo modificaciones en
el Reglamento (hábitats) con el fin de delimitar claramente el régimen del artículo 23 de la Wildlife Act y las disposiciones
de la norma 23 de este Reglamento. Las European Communities (Natural Habitats) Regulations [Reglamento (hábitats naturales)
de las Comunidades Europeas] de 2005 insertaron una nueva disposición en dicha ley, a saber, el apartado 8 del mencionado
artículo 23.
46     A este respecto, conviene recordar, en primer lugar, que la modificación del artículo 23 de la Wildlife Act por dicho Reglamento
de 2005, según la jurisprudencia citada en el apartado 17 de la presente sentencia, no debe tenerse en cuenta por el Tribunal
de Justicia en su apreciación del incumplimiento imputado, en la medida en que dicha modificación se llevó a cabo después
de la expiración del plazo de dos meses establecido en el dictamen motivado.
47     En segundo lugar, basta constatar que, al prever que los actos no intencionales que perturben o destruyan los lugares de reproducción
o las zonas de descanso de las especies silvestres no constituyen infracción, el artículo 23, apartado 7, letra b), de la
Wildlife Act no satisface las exigencias del artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva 92/43, que prohíbe tales actos,
sean intencionales o no (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido, C‑6/04, Rec.
p. I‑9017, apartado 79).
48     Además, parece que las excepciones recogidas en el artículo 23 de la Wildlife Act van más allá de lo previsto en el artículo
16 de la Directiva 92/43, el cual determina de manera exhaustiva las condiciones en las que pueden establecerse excepciones
al artículo 12.
49     De ello se desprende que la Comisión tiene razón al invocar la existencia de un régimen paralelo de excepciones, previsto
por la legislación irlandesa, que son incompatibles con los artículos 12 y 16 de la Directiva 92/43.
50     La tercera imputación invocada por la Comisión en apoyo de su recurso está, por ello, fundada.
51     A la vista de todas las consideraciones precedentes, procede declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud de la Directiva 92/43:
–       al no haber adoptado todas las medidas específicas necesarias para instaurar efectivamente el sistema de protección rigurosa,
–       al mantener las disposiciones del artículo 23, apartado 7, letras a) a c), de la Wildlife Act, incompatibles con las de los
artículos 12, apartado 1, y 16 de la mencionada Directiva.

Costas
52     En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a Irlanda, y al haber
sido desestimados, en lo esencial, los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1)      Declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21
de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres:
–
al no haber adoptado todas las medidas específicas necesarias para instaurar efectivamente el sistema de protección rigurosa
previsto en el artículo 12, apartado 1, de la citada Directiva 92/43,
–
al mantener las disposiciones del artículo 23, apartado 7, letras a) a c), de la Wildlife Act (Ley sobre la fauna y la flora
silvestres) de 1976, modificada por la Wildlife (Amendment) Act (Ley sobre la fauna y la flora silvestres) de 2000, incompatibles
con lo dispuesto en los artículos 12, apartado 1, y 16 de la citada Directiva 92/43.
2)      Condenar en costas a Irlanda.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: inglés.