CELEX: 62004CJ0436
Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen
Artt. 54 e 71
Principio del ne bis in idem
Applicazione ratione temporis
Nozione di "medesimi fatti"
Importazione ed esportazione di stupefacenti oggetto di procedimenti penali in Stati contraenti diversi

1       La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 54 e 71 della Convenzione di applicazione dell’Accordo
di Schengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania
e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli delle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag.
19; in prosieguo: la «CAAS»), firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 luglio 1990.
2       La questione è sorta nell’ambito di un procedimento penale promosso in Belgio contro il sig. Van Esbroeck per traffico di
stupefacenti.

Contesto normativo

La Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen
3       Ai sensi dell’art. 1 del protocollo sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea, allegato al
Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea dal Trattato di Amsterdam (in prosieguo: il
«protocollo»), tredici Stati membri dell’Unione europea, tra i quali il Regno del Belgio, sono autorizzati a instaurare tra
loro una cooperazione rafforzata nel campo di applicazione dell’acquis di Schengen, come definito nell’allegato al detto protocollo.
4       In particolare rientrano nell’acquis di Schengen, così definito, l’accordo tra i governi degli Stati dell’Unione economica
Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese, relativo all’eliminazione graduale dei controlli
alle frontiere comuni, firmato a Schengen il 14 giugno 1985 (GU 2000, L 239, pag. 13; in prosieguo: l’«Accordo di Schengen»),
e la CAAS.
5       In forza dell’art. 2, n. 1, primo comma, del protocollo, a decorrere dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, vale
a dire a decorrere dal 1° maggio 1999, l’acquis di Schengen si applica immediatamente ai tredici Stati membri elencati nell’art.
1 del protocollo medesimo.
6       In applicazione dell’art. 2, n. 1, secondo comma, seconda frase, del protocollo, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato
la decisione 20 maggio 1999, 1999/436/CE, che determina, in conformità delle pertinenti disposizioni del Trattato che istituisce
la Comunità europea e del Trattato sull’Unione europea, la base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che
costituiscono l’acquis di Schengen (GU L 176, pag. 17). Dall’art. 2 di questa decisione, in combinato disposto con l’allegato
A della medesima, risulta che il Consiglio ha indicato rispettivamente gli artt. 34 UE e 31 UE nonché gli artt. 34 UE, 30
UE e 31 UE – che fanno parte del titolo VI del Trattato sull’Unione europea, intitolato «Disposizioni sulla cooperazione di
polizia e giudiziaria in materia penale» – quali fondamenti normativi degli artt. 54 e 71 della CAAS.
7       Ai sensi dell’art. 54 della CAAS, ricompreso nel capitolo 3, intitolato «Applicazione del principio ne bis in idem», del titolo
III di quest’ultima, a sua volta intitolato «Polizia e sicurezza»:
«Una persona che sia stata giudicata con sentenza definitiva in una Parte contraente non può essere sottoposta ad un procedimento
penale per i medesimi fatti in un’altra Parte contraente a condizione che, in caso di condanna, la pena sia stata eseguita
o sia effettivamente in corso di esecuzione attualmente o, secondo la legge dello Stato contraente di condanna, non possa
più essere eseguita».
8       L’art. 71 della CAAS, che rientra nel capitolo 6, intitolato «Stupefacenti», nell’ambito del medesimo titolo III, così dispone:
«1.       Le Parti contraenti si impegnano, relativamente alla cessione diretta o indiretta di stupefacenti e di sostanze psicotrope
di qualsiasi natura, compresa la cannabis, nonché alla detenzione di detti prodotti e sostanze allo scopo di cederli o di
esportarli, ad adottare, conformemente alle vigenti convenzioni delle Nazioni Unite [Convenzione unica sugli stupefacenti
del 1961, nella versione modificata dal protocollo del 1972 recante emendamento della Convenzione unica sugli stupefacenti
del 1961 e Convenzione delle Nazioni Unite del 20 dicembre 1988 relativa al traffico illecito degli stupefacenti e delle sostanze
psicotrope], tutte le misure necessarie a prevenire ed a reprimere il traffico illecito degli stupefacenti e delle sostanze
psicotrope.
2. Le Parti contraenti si impegnano a prevenire ed a reprimere, mediante provvedimenti amministrativi e penali, l’esportazione
illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope, compresa la cannabis, nonché la cessione, la fornitura e la consegna di
detti prodotti e sostanze, fatte salve le disposizioni pertinenti degli articoli 74, 75 e 76.
3. Allo scopo di lottare contro l’importazione illegale di stupefacenti e di sostanze psicotrope, compresa la cannabis, le
Parti contraenti potenziano i controlli della circolazione delle persone e delle merci nonché dei mezzi di trasporto alle
frontiere esterne. Tali misure saranno specificate dal gruppo di lavoro previsto all’articolo 70. Questo gruppo prenderà in
considerazione, in modo particolare, il trasferimento di parte del personale di polizia e doganale reso disponibile alle frontiere
interne nonché il ricorso a moderni metodi di ricerca della droga ed a cani addestrati a scoprire la droga.
4. Al fine di assicurare l’osservanza delle disposizioni del presente articolo, le Parti contraenti opereranno una sorveglianza
specifica dei luoghi notoriamente usati per il traffico di droga.
5. Per quanto riguarda la lotta contro la domanda illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope di qualsiasi natura, compresa
la cannabis, le Parti contraenti si adopereranno con ogni mezzo per prevenire e lottare contro gli effetti negativi della
domanda illecita. Ciascuna Parte contraente è responsabile delle misure adottate a tal fine».

L’accordo concluso dal Consiglio dell’Unione europea con la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia sulla loro associazione
all’attuazione, all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen
9       In ottemperanza a quanto previsto dall’art. 6, primo comma, del protocollo, il 18 maggio 1999 il Consiglio dell’Unione europea
ha concluso un accordo con la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia sulla loro associazione all’attuazione, all’applicazione
e allo sviluppo dell’acquis di Schengen (GU L 176, pag. 36; in prosiguo: l’«Accordo»).
10     L’art. 1, lett. b), della decisione del Consiglio 1° dicembre 2000, 2000/777/CE, relativa alla messa in applicazione dell’acquis
di Schengen in Danimarca, Finlandia e Svezia nonché in Islanda e Norvegia (GU L 309, pag. 24), prevede, conformemente all’art. 15,
n. 4, dell’Accordo, che tutte le disposizioni richiamate negli allegati A e B dello stesso sono, a decorrere dal 25 marzo
2001, messe in applicazione «per l’Islanda e la Norvegia nelle relazioni tra di loro e in quelle con il Belgio, la Danimarca,
la Germania, la Grecia, la Spagna, la Francia, l’Italia, il Lussemburgo, i Paesi Bassi, l’Austria, il Portogallo, la Finlandia
e la Svezia». Gli artt. 54 e 71 della CAAS fanno parte delle disposizioni richiamate nel detto allegato A.
11     Ne consegue che gli artt. 54 e 71 della CAAS si applicano, a decorrere dal 25 marzo 2001, nelle relazioni tra il Regno di
Norvegia e il Regno del Belgio.

Le convenzioni delle Nazioni unite sugli stupefacenti e sulle sostanze psicotrope
12     Ai sensi dell’art. 36 della Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, come modificata dal protocollo del 1972 (in prosieguo:
la «Convenzione unica»):
«Disposizioni penali
1.       a)     Compatibilmente con le proprie norme costituzionali, ciascuna Parte adotterà le misure necessarie affinché la coltivazione
e la produzione, la fabbricazione, l’estrazione, la preparazione, la detenzione, l’offerta, la messa in vendita, la distribuzione,
l’acquisto, la vendita, la consegna per qualunque scopo, la mediazione, l’invio, la spedizione in transito, il trasporto,
l’importazione e l’esportazione di stupefacenti non conformi alle disposizioni della presente Convenzione o qualunque atto
reputato dalla detta Parte contrario alle disposizioni della presente Convenzione, siano considerati infrazioni punibili qualora
siano commessi intenzionalmente e affinché le infrazioni gravi siano passibili di una pena adeguata, in particolare di pene
che prevedono la reclusione o altre pene detentive.
b)     (…)
2.      Compatibilmente con le norme costituzionali di ciascuna Parte, con il suo ordinamento giuridico e con la sua legislazione
interna:
a) i) ognuna delle infrazioni enumerate al paragrafo 1) verrà considerata come una distinta infrazione, se le infrazioni sono commesse
in Paesi diversi;
(…)».
13     L’art. 22 della Convenzione del 1971 sulle sostanze psicotrope (in prosieguo: la «Convenzione del 1971») contiene una disposizione
sostanzialmente identica a quella dell’art. 36, n. 2, lett. a), sub i), della Convenzione unica.

La causa principale e le questioni pregiudiziali
14     Il sig. Van Esbroeck, cittadino belga, il 2 ottobre 2000 è stato condannato con sentenza del Tribunale di primo grado di Bergen
(Norvegia) a cinque anni di reclusione per importazione illegale in Norvegia, il 1° giugno 1999, di prodotti stupefacenti
(anfetamine, hashish, MDMA e diazepam). Dopo aver espiato una parte della pena inflittagli, l’8 febbraio 2002 il sig. Van
Esbroeck ha fruito della liberazione condizionale ed è stato ricondotto sotto scorta in Belgio.
15     Il 27 novembre 2002, in quest’ultimo Stato il sig. Van Esbroeck è stato sottoposto a procedimento penale, sfociato, il 19
marzo 2003, in una sentenza del Correctionele rechtbank te Antwerpen (Belgio) che lo ha condannato a un anno di reclusione,
segnatamente per esportazione illegale fuori dal Belgio, il 31 maggio 1999, dei citati prodotti. Tale condanna è stata confermata
con sentenza 9 gennaio 2004 dello Hof van beroep te Antwerpen. Entrambi i giudici hanno fatto applicazione dell’art. 36, n. 2,
lett. a), della Convenzione unica, in forza del quale ciascuna delle infrazioni ivi previste, tra le quali l’importazione
e l’esportazione di stupefacenti, va considerata come un’infrazione distinta se le infrazioni sono state commesse in paesi
diversi.
16     Avverso quest’ultima sentenza l’interessato ha proposto ricorso in cassazione, deducendo una violazione del principio «ne
bis in idem», enunciato all’art. 54 della CAAS.
17     Alla luce di quanto sopra, lo Hof van Cassatie ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1)       Se l’art. 54 della [CAAS] possa essere applicato da un giudice belga nei confronti di una persona che è perseguita in Belgio
dopo il 25 marzo 2001 per gli stessi fatti per i quali è stata giudicata e condannata con sentenza da un tribunale norvegese
il 2 ottobre 2000 e che ha già scontato la pena inflitta, laddove, ai sensi dell’art. 2, n. 1, dell’[Accordo], l’art. 54 [della
CAAS] sarà attuato ed applicato dalla Norvegia soltanto a partire dal 25 marzo 2001.
Qualora la prima questione debba essere risolta in senso affermativo:
2)      Se l’art. 54 della [CAAS], letto in combinato disposto con l’art. 71 della stessa Convenzione, debba essere interpretato nel
senso che fatti punibili costituiti dal possesso ai fini dell’esportazione e dell’importazione degli stessi stupefacenti e
di sostanze psicotrope di qualsiasi natura, compresa la cannabis, e che sono perseguiti rispettivamente come esportazione
e importazione in vari Stati che hanno firmato la [CAAS] o che hanno attuato ed applicato l’acquis di Schengen, vadano considerati
come “i medesimi fatti” ai sensi del precitato art. 54».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
18     Con la prima questione, il giudice del rinvio domanda in sostanza se il principio «ne bis in idem», sancito dall’art. 54 della
CAAS, trovi applicazione nell’ipotesi di un procedimento penale proposto in uno Stato contraente per fatti che già hanno dato
luogo alla condanna dell’interessato in un altro Stato contraente, in un caso in cui peraltro la CAAS non era ancora in vigore
in quest’ultimo Stato membro al momento della pronuncia della detta condanna.
19     Occorre in proposito ricordare, in primo luogo, che l’acquis di Schengen si applica in Belgio a decorrere dal 1° maggio 1999
e in Norvegia dal 25 marzo 2001. L’infrazione contestata al sig. Van Esbroeck è stata commessa il 31 maggio e il 1° maggio
1999. Peraltro, l’interessato è stato condannato in Norvegia il 2 ottobre 2000 per importazione illegale di sostanze vietate
e, in Belgio, il 19 marzo 2003 per esportazione illegale dei medesimi prodotti.
20     In secondo luogo, si deve rilevare che l’acquis di Schengen non comporta alcuna disposizione specifica in merito all’entrata
in vigore dell’art. 54 della CAAS o ai suoi effetti nel tempo.
21     In terzo luogo, giova ricordare che, come giustamente rileva la Commissione delle Comunità europee, il problema dell’applicazione
del principio «ne bis in idem» si pone unicamente nel momento in cui venga avviato un secondo procedimento penale a carico
dello stesso individuo in un altro Stato contraente.
22     Poiché è nell’ambito di quest’ultimo procedimento che il giudice competente deve valutare se ricorrano tutti i presupposti
per l’applicazione del detto principio, occorre, ai fini dell’applicazione dell’art. 54 della CAAS da parte del giudice adito
per secondo, che la CAAS sia in vigore a tale data nel secondo Stato contraente interessato.
23     Di conseguenza, la circostanza che la CAAS non vincolasse ancora il primo Stato contraente nel momento in cui l’interessato
vi è stato definitivamente giudicato, ai sensi del detto art. 54, è priva di pertinenza.
24     Alla luce di quanto sopra, la prima questione dev’essere risolta dichiarando che il principio «ne bis in idem», sancito dall’art. 54
della CAAS, deve trovare applicazione a un procedimento penale promosso in uno Stato contraente per fatti che hanno già dato
luogo alla condanna dell’interessato in un altro Stato contraente, in un caso in cui peraltro la CAAS non era ancora in vigore
in quest’ultimo Stato al momento della pronuncia della detta condanna, sempreché essa fosse in vigore negli Stati contraenti
di cui trattasi al momento della valutazione dei presupposti per l’applicazione del principio «ne bis in idem» da parte del
giudice adito per secondo.

Sulla seconda questione
25     Con la seconda questione, il giudice del rinvio domanda in sostanza quale sia il criterio pertinente ai fini dell’applicazione
della nozione di «medesimi fatti» ai sensi dell’art. 54 della CAAS e, in particolare, se comportamenti illeciti consistenti
nell’esportazione dal territorio di uno Stato contraente e nell’importazione in un altro Stato contraente degli stessi stupefacenti,
che abbiano dato luogo a procedimenti penali in entrambi gli Stati, rientrino in tale nozione.
26     In proposito, il governo ceco ha sostenuto che l’identità dei fatti presuppone l’identità della loro qualificazione giuridica
nonché l’identità degli interessi giuridici tutelati.
27     Tuttavia, da un lato, dal testo dell’art. 54 della CAAS, che ricorre alla locuzione «i medesimi fatti», risulta che tale disposizione
si riferisce all’aspetto materiale dei fatti in causa, restando esclusa la loro qualificazione giuridica.
28     Occorre altresì constatare che i termini utilizzati nel detto articolo si distinguono da quelli rinvenibili in altri strumenti
internazionali che accolgono il principio «ne bis in idem». Infatti, contrariamente all’art. 54 della CAAS, tanto l’art. 14,
n. 7, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, quanto l’art. 4 del protocollo n. 7 alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ricorrono alla nozione di «reato», risultando
dunque pertinente il criterio della qualificazione giuridica dei fatti come presupposto per l’applicazione del principio «ne
bis in idem» sancito da questi ultimi strumenti.
29     Si deve peraltro rilevare, come la Corte ha dichiarato al punto 32 della sentenza 11 febbraio 2003, cause riunite C‑187/01
e C‑385/01, Gözütok e Brügge (Racc. pag. I‑1345), che nessuna disposizione del titolo VI del Trattato sull’Unione europea,
relativo alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, i cui artt. 34 e 31 sono stati indicati come fondamento
normativo degli artt. 54-58 della CAAS, né dell’Accordo di Schengen o della stessa CAAS assoggetta l’applicazione dell’art.
54 di quest’ultima all’armonizzazione o, quanto meno, al ravvicinamento delle legislazioni penali degli Stati membri.
30     Il principio «ne bis in idem», sancito da quest’ultimo articolo, implica necessariamente che esista una fiducia reciproca
degli Stati contraenti nei confronti dei loro rispettivi sistemi di giustizia penale e che ciascuno di essi accetti l’applicazione
del diritto penale vigente negli altri Stati contraenti, anche quando il ricorso al proprio diritto nazionale condurrebbe
a soluzioni diverse (sentenza Gözütok e Brügge, cit., punto 33).
31     Ne deriva che l’eventualità di qualificazioni giuridiche divergenti dei medesimi fatti in due Stati contraenti diversi non
può ostare all’applicazione dell’art. 54 della CAAS.
32     Per gli stessi motivi, il criterio dell’identità dell’interesse giuridico tutelato non può essere accolto, essendo tale interesse
variabile da uno Stato contraente all’altro.
33     Tali constatazioni sono ulteriormente corroborate dalla finalità dell’art. 54, consistente nell’evitare che una persona, per
il fatto di aver esercitato il suo diritto alla libera circolazione, sia sottoposta a procedimento penale per i medesimi fatti
sul territorio di più Stati contraenti (sentenze Gözütok e Brügge, cit., punto 38, nonché 10 marzo 2005, causa C‑469/03, Miraglia,
Racc. pag. I‑2009, punto 32).
34     Come l’avvocato generale rileva al paragrafo 45 delle sue conclusioni, tale diritto alla libera circolazione è efficacemente
tutelato soltanto qualora l’autore di un atto sappia che, una volta condannato e scontata la pena – o, se del caso, una volta
definitivamente assolto in uno Stato membro –, può circolare all’interno dello spazio Schengen senza dover temere di essere
perseguito in un altro Stato membro nel cui ordinamento giuridico tale atto integri una distinta infrazione.
35     Orbene, data l’assenza di armonizzazione delle legislazioni penali nazionali, un criterio fondato sulla qualificazione giuridica
dei fatti o sull’interesse giuridico tutelato sarebbe tale da creare altrettanti ostacoli alla libertà di circolazione nello
spazio Schengen quanti sono i sistemi penali esistenti negli Stati contraenti.
36     Alla luce di quanto sopra, l’unico criterio pertinente ai fini dell’applicazione dell’art. 54 della CAAS è quello dell’identità
dei fatti materiali, intesi come esistenza di un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro.
37     Per quanto riguarda, in particolare, una situazione come quella in oggetto, occorre rilevare che essa è idonea a costituire,
in via di principio, un insieme di fatti i quali, per loro natura, sono inscindibilmente collegati.
38     Tuttavia, la valutazione definitiva in proposito spetta, come giustamente rileva il governo dei Paesi Bassi, ai giudici nazionali
competenti, che debbono accertare se i fatti materiali di cui trattasi costituiscano un insieme di fatti inscindibilmente
collegati nel tempo, nello spazio nonché per oggetto.
39     Contrariamente a quanto asserisce il governo slovacco, questa interpretazione non è inficiata dall’art. 71 della CAAS, che
impone l’adozione, da parte degli Stati contraenti, di tutte le misure necessarie alla lotta contro il traffico illecito di
stupefacenti.
40     Come giustamente sostiene il governo dei Paesi Bassi, la CAAS non prevede alcun ordine di priorità tra le varie disposizioni
né, peraltro, l’art. 71 della detta Convenzione contiene alcun elemento volto a limitare l’ambito di applicazione del detto
art. 54, il quale sancisce, nello spazio Schengen, il principio «ne bis in idem», riconosciuto dalla giurisprudenza come principio
fondamentale del diritto comunitario (v., in tal senso, sentenza 15 ottobre 2002, cause riunite C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P,
C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, Racc. pag. I‑8375, punto 59).
41     Ne consegue che il riferimento contenuto nell’art. 71 della CAAS alle vigenti convenzioni delle Nazioni unite non può essere
inteso nel senso che osta all’applicazione del principio «ne bis in idem» enunciato all’art. 54 della CAAS, il quale si limita
a vietare che una persona sia perseguita più volte per i medesimi fatti, senza con ciò comportare alcuna depenalizzazione
nello spazio Schengen.
42     Alla luce delle suesposte considerazioni, la seconda questione dev’essere pertanto risolta dichiarando che l’art. 54 della
CAAS dev’essere interpretato nel senso che:
–       il criterio pertinente ai fini dell’applicazione del detto articolo della CAAS è quello dell’identità dei fatti materiali,
inteso come esistenza di un insieme di fatti inscindibilmente collegati tra loro, indipendentemente dalla qualificazione giuridica
di tali fatti o dall’interesse giuridico tutelato;
–       i fatti punibili consistenti nell’esportazione e nell’importazione degli stessi stupefacenti e perseguiti in diversi Stati
contraenti della CAAS devono, in via di principio, essere considerati come «i medesimi fatti» ai sensi di tale art. 54, sebbene
la valutazione definitiva in proposito spetti ai giudici nazionali competenti.

Sulle spese
43     Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1)
Il principio «ne bis in idem», sancito dall’art. 54 della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, del 14 giugno
1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese
relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, firmata a Schengen il 19 giugno 1990, deve trovare
applicazione a un procedimento penale promosso in uno Stato contraente per fatti che hanno già dato luogo alla condanna dell’interessato
in un altro Stato contraente, in un caso in cui peraltro la detta convenzione non era ancora in vigore in quest’ultimo Stato
al momento della pronuncia della detta condanna, sempreché essa fosse in vigore negli Stati contraenti di cui trattasi al
momento della valutazione dei presupposti per l’applicazione del principio «ne bis in idem» da parte del giudice adito per
secondo.
2)
L’art. 54 della stessa Convenzione dev’essere interpretato nel senso che:
–
il criterio pertinente ai fini dell’applicazione del detto articolo è quello dell’identità dei fatti materiali, inteso come
esistenza di un insieme di fatti inscindibilmente collegati tra loro, indipendentemente dalla qualificazione giuridica di
tali fatti o dall’interesse giuridico tutelato;
–
i fatti punibili consistenti nell’esportazione e nell’importazione degli stessi stupefacenti e perseguiti in diversi Stati
contraenti di tale Convenzione devono, in via di principio, essere considerati come «i medesimi fatti» ai sensi di tale art. 54,
sebbene la valutazione definitiva in proposito spetti ai giudici nazionali competenti.
Firme
*
Lingua processuale: l'olandese.