CELEX: 61993TJ0491
Assistência urgente da Comunidade aos Estados da antiga União Soviética
Concurso
Recurso de anulação
Admissibilidade
Pedido de indemnização
Admissibilidade

Fundamentação jurídica do acórdão
Quadro jurídico
1 Tendo concluído pela necessidade de fornecer assistência alimentar e médica à União Soviética e suas repúblicas, o Conselho adoptou, em 16 de Dezembro de 1991, a Decisão 91/658/CEE relativa à concessão de um empréstimo a médio prazo à União Soviética e suas repúblicas (JO L 362, p. 89, a seguir "Decisão 91/658"), que dispõe:
"Artigo 1.
1. A Comunidade concede à URSS e suas repúblicas um empréstimo a médio prazo num montante máximo em capital de 1 250 milhões de ecus, em três parcelas sucessivas, com uma duração máxima de três anos, a fim de permitir a importação de produtos agrícolas e alimentares e de material médico...
Artigo 2.
Para efeitos do disposto no artigo 1. , a Comissão tem poderes para contrair empréstimos, em nome da Comunidade Económica Europeia, no montante dos recursos necessários a colocar à disposição da URSS e suas repúblicas sob a forma de um empréstimo.
Artigo 3.
O empréstimo previsto no artigo 2. será gerido pela Comissão.
Artigo 4.
1. A Comissão tem poderes para negociar com as autoridades da URSS e suas repúblicas... as condições económicas e financeiras inerentes à concessão do empréstimo..., bem como as modalidades de disponibilização dos financiamentos e as garantias necessárias para assegurar o reembolso do empréstimo.
...
3. A importação dos produtos cujo financiamento é assegurado pelo empréstimo efectuar-se-á aos preços do mercado mundial. A liberdade de concorrência deverá ser garantida aquando da aquisição e da entrega dos produtos, que deverão satisfazer as normas de qualidade internacionalmente reconhecidas."
2 Em 9 de Julho de 1992, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.  1897/92, que estabelece normas de execução relativas à concessão de um empréstimo a médio prazo à União Soviética e suas repúblicas (JO L 191, p. 22, a seguir "Regulamento n.  1897/92"), que dispõe:
"Artigo 2.
Os contratos de empréstimo serão celebrados com base nos acordos concluídos entre as repúblicas e a Comissão, que incluirão como condições para o pagamento do empréstimo as exigências constantes dos artigos 3. a 7.
...
Artigo 4.
1. Apenas serão financiados pelos empréstimos as aquisições e os fornecimentos ao abrigo dos contratos que a Comissão reconheça cumprirem o disposto na Decisão 91/658/CEE e nos acordos referidos no artigo 2.
2. Os contratos serão apresentados pelas repúblicas ou pelos seus agentes financeiros à Comissão para reconhecimento.
Artigo 5.
O reconhecimento referido no artigo 4. apenas será concedido se forem satisfeitas, inter alia, as condições referidas no presente artigo.
1) O contrato será adjudicado na sequência de um processo que garanta a livre concorrência...
2) O contrato proporcionará as condições de aquisição mais favoráveis em relação ao preço normalmente obtido nos mercados internacionais."
3 Em 9 de Dezembro de 1992, a CEE, a Federação Russa e o seu agente financeiro, o Vnesheconombank (a seguir "VEB"), assinaram, em aplicação do Regulamento n.  1897/92, um "Memorandum of Understanding" (a seguir "acordo-quadro"), com base no qual a Comunidade Europeia concederia à Rússia o empréstimo instituído pela Decisão 91/658. Assim, foi previsto que a CEE, na sua qualidade de mutuante, concederia ao VEB, na sua qualidade de mutuário, sob a garantia da Federação Russa, um empréstimo de médio prazo no valor de 349 milhões de ecus, com a duração máxima de três anos. O acordo-quadro dispõe:
"6. O montante do empréstimo, deduzidas as comissões e os encargos suportados pela CEE, será entregue ao mutuário e afectado, em conformidade com as cláusulas e as condições do contrato de empréstimo, exclusivamente à cobertura de créditos documentários irrevogáveis abertos pelo mutuário, segundo os modelos em uso internacionalmente, nos termos de contratos de fornecimento, desde que esses contratos e créditos documentários tenham sido reconhecidos pela Comissão das Comunidades Europeias conformes à decisão do Conselho de 16 de Dezembro de 1991 e ao presente acordo-quadro."
Segundo o ponto 7 do acordo-quadro, o reconhecimento da conformidade do contrato implicava que estivessem reunidas certas condições. Entre estas, indicava-se que os fornecedores seriam escolhidos pelos organismos russos designados para esse efeito pelo Governo da Federação Russa.
4 Em 9 de Dezembro de 1992, a Comissão e o VEB assinaram o contrato de empréstimo previsto pelo Regulamento n. 1897/92 e o acordo-quadro (a seguir "contrato de empréstimo"). Este contrato define precisamente o mecanismo de desembolso do empréstimo. Estabelece uma facilidade a que é possível recorrer durante o período de saque (15 de Janeiro de 1993-15 de Julho de 1993) e que tem por objecto adiantar as importâncias autorizadas para o pagamento dos fornecimentos.
5 O mecanismo de desembolso, baseado nos esquemas clássicos comummente aceites no comércio internacional, encontra-se descrito, na parte III do contrato de empréstimo, do seguinte modo:
"5. Saque
5.1 Procedimento
a) O mutuário notificará ao mutuante um projecto de utilização dos fundos, enviando-lhe um pedido de aprovação...
b) Se o período de saque tiver começado e o mutuante concluir, tendo em conta as informações fornecidas no pedido de aprovação, e no âmbito do seu poder discricionário absoluto, que o objecto da utilização dos fundos projectada está em conformidade com o ponto 3 e com o acordo-quadro e que o banco encarregado de avisar/o banco confirmante, indicado no pedido de aprovação, lhe convém, emitirá, em prazo razoável, um aviso de confirmação conforme, no essencial, ao modelo que consta como anexo 3.
c) Após recepção de um aviso de confirmação relativo a um projecto de utilização, o mutuário apresentará um pedido de desembolso durante o período de desembolso, em conformidade com as disposições do ponto 5.3.
5.3 Desembolso
a) Sem prejuízo do ponto 5.5, um desembolso apenas poderá ser colocado à disposição para saque em conformidade com um pedido de desembolso enviado pelo mutuário ao mutuante a fim de efectuar um pagamento exigível do mutuário a favor de um banco confirmante homologado. Todos os pedidos de desembolso, uma vez feitos, são irrevogáveis e tornam o mutuário (sem prejuízo dos pontos 10 e 12) devedor do montante indicado no dia fixado, obrigando-o a aceitar as condições de desembolso.
b) O pedido de desembolso deverá:
i) ser conforme ao modelo que consta do anexo 4;
ii) ser assinado pelo mutuário;
iii) solicitar que o pagamento correspondente seja efectuado o mais tardar no último dia útil do período de saque ao banco confirmante homologado, creditando a conta deste banco no montante desse pagamento;
iv) ser acompanhado dos documentos enumerados no anexo 4."
6 O mecanismo do crédito documentário irrevogável previsto está em conformidade com as "regras e usos uniformes relativos aos créditos documentários", elaborados pela Câmara de Comércio Internacional de Paris e adoptados pela Comunidade como modelo de crédito documentário para uso dos bancos emissores.
7 Em 15 de Janeiro de 1993, em conformidade com o disposto no artigo 2. da Decisão 91/658, a Comissão celebrou, na qualidade de mutuário, em nome da Comunidade, um contrato de empréstimo com um consórcio de bancos liderados pelo Crédit lyonnais.
Factos na origem do litígio
8 A recorrente, sociedade comercial internacional, foi contactada, com outras sociedades, no âmbito de um concurso informal organizado pela sociedade Exportkhleb, empresa pública encarregada pela Federação Russa de negociar aquisições de trigo.
9 Em 28 de Novembro de 1992, a recorrente assinou um contrato de venda de trigo com a Exportkhleb, nos termos do qual se comprometia a fornecer 700 000 toneladas de trigo para moagem ao preço de 140 USD a tonelada, CIF Free Out-portos do mar Báltico. Este contrato estipulava que a mercadoria seria embarcada antes de 28 de Fevereiro de 1993.
10 Após a assinatura do contrato de empréstimo (v., supra, n.  4), o VEB requereu à Comissão a aprovação dos contratos celebrados entre a Exportkhleb e as sociedades exportadoras de cereais, entre os quais os assinados pela recorrente.
11 Após obter da recorrente certas informações complementares indispensáveis, relativas nomeadamente à taxa de câmbio ecus/USD, que não fora fixada no contrato, a Comissão deu finalmente o seu acordo em 27 de Janeiro de 1993, sob a forma de uma nota de confirmação dirigida ao VEB. Segundo a recorrente, essa nota de confirmação alterou o contrato em dois pontos: a duração do embarque, que a Comissão alargou unilateralmente até 31 de Março de 1993, e a taxa de câmbio ecus/USD. Através da adenda n.  2, assinada em 28 de Janeiro de 1993, a Exportkhleb e a recorrente acordaram finalmente em fixar a taxa de câmbio com base na taxa oficial de 15 de Janeiro de 1993, o que reconduziu o preço a 115,86 ecus a tonelada.
12 Segundo a recorrente, o crédito documentário só se tornou operacional em 22 de Fevereiro de 1993, ou seja, uma semana antes do termo do período de embarque previsto nos contratos (28 de Fevereiro de 1993).
13 Ora, embora uma parte importante da mercadoria tivesse sido fornecida ou estivesse em vias de ser embarcada, era evidente, segundo a recorrente, que a totalidade não poderia ser fornecida antes de 28 de Fevereiro de 1993.
14 Em 19 de Fevereiro de 1993, a sociedade Exportkhleb convocou todos os exportadores para uma reunião em Bruxelas, em 22 e 23 de Fevereiro de 1993. Nessa reunião, a Exportkhleb pediu aos exportadores que apresentassem novas ofertas de preços para o fornecimento do que designava "saldo previsível", ou seja, as quantidades que se poderia razoavelmente admitir que não seriam fornecidas antes de 28 de Fevereiro de 1993. Segundo a recorrente, a cotação do trigo aumentou consideravelmente entre o mês de Novembro de 1992, data em que foi celebrado o contrato de venda, e Fevereiro de 1993, data das novas negociações.
15 Na sequência de uma negociação em que as sociedades foram obrigadas a alinhar-se pela melhor oferta, ou seja, 155 USD a tonelada, que, segundo a recorrente, reflectia o preço no mercado mundial nessa data, a Exportkhleb e os seus co-contratantes chegaram a um acordo no que respeita à repartição das novas quantidades a fornecer por cada sociedade. À sociedade Richco Commodities foi adjudicado o fornecimento de 450 000 toneladas de trigo para moagem, a fornecer no período de Março/Abril de 1993. Em aplicação da nova taxa de câmbio determinada pelas partes, o preço acordado era de 132 ecus.
16 Segundo a recorrente, em razão da urgência resultante da gravidade da situação alimentar na Rússia, foi decidido, a pedido da Exportkhleb, formalizar essas alterações por simples aditamento ao contrato inicial (adenda n.  3), datado de 23 de Fevereiro de 1993. No momento da redacção dos aditamentos, foi acordado reduzir a quantidade de trigo a fornecer, fixando-a em 430 200 toneladas, com o objectivo de, segundo a recorrente, evitar que o novo preço global fosse superior ao preço global inicialmente previsto.
17 Em 9 de Março de 1993, a sociedade Exportkhleb informou a Comissão que o contrato assinado com a recorrente tinha sido alterado.
18 Em 12 de Março de 1993, o Sr. Legras, director-geral da Direcção-Geral da Agricultura (DG VI), respondeu à sociedade Exportkhleb, afirmando que desejava chamar a atenção para o facto de que, atendendo a que o valor máximo dos contratos já fora fixado na nota de confirmação da Comissão e que a totalidade dos créditos disponíveis para o trigo já tinha sido afectada, a Comissão só poderia aceitar tal pedido se o valor global dos contratos fosse mantido, o que poderia ser obtido graças a uma redução correspondente das quantidades em curso a fornecer. Acrescentou que o pedido de aprovação das alterações só poderia ser tomado em consideração pela Comissão na condição de ser oficialmente apresentado pelo VEB.
19 Segundo a recorrente, estas informações foram interpretadas como valendo confirmação do acordo da Comissão.
20 Os processos contendo as novas ofertas e os aditamentos aos contratos foram oficialmente transmitidos pelo VEB à Comissão, segundo a recorrente, em 23 e 26 de Março de 1993. A recorrente sustenta que, em 7 de Abril de 1993, foi informada pela Exportkhleb da recusa da Comissão em aprovar os aditamentos ao contrato inicialmente celebrado, recusa constante de uma carta enviada ao VEB pelo membro da Comissão encarregado das questões agrícolas, em 1 de Abril de 1993.
21 Em substância, na carta de 1 de Abril de 1993, o membro da Comissão, R. Steichen, informava que, após análise dos aditamentos aos contratos celebrados entre a Exportkhleb e certos fornecedores, a Comissão podia aceitar os relativos ao adiamento dos prazos de fornecimento e de pagamento. Em contrapartida, afirmava que "a extensão dos aumentos de preços é tal que não podemos considerá-los como uma adaptação necessária, mas como uma modificação substancial dos contratos inicialmente negociados". Prosseguia: "Efectivamente, o nível actual dos preços no mercado mundial (fim de Março de 1993) não é significativamente diferente do que existia na data em que os preços foram inicialmente acordados (fim de Novembro de 1992)." O membro da Comissão recordava que a necessidade de garantir, por um lado, uma concorrência livre entre fornecedores potenciais e, por outro, as condições de compra mais favoráveis, era um dos principais factores para a aprovação pela Comissão. Verificando que, no caso vertente, os aditamentos tinham sido celebrados directamente com as empresas envolvidas, sem concorrência com outros fornecedores, concluía: "A Comissão não pode aprovar alterações tão importantes através de simples aditamentos aos contratos existentes". O membro da Comissão mostrava-se pronto a autorizar os aditamentos relativos ao adiamento dos fornecimentos e dos pagamentos, desde que o processo normal fosse respeitado. Em contrapartida, indicava que "se se julgasse necessário alterar os preços ou as quantidades, conviria negociar novos contratos que deveriam ser submetidos à Comissão para aprovação, em aplicação do processo completo usual (incluindo a apresentação de, pelo menos, três ofertas)".
Tramitação processual e pedidos das partes
22 Foi nestas condições que, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Julho de 1993, a recorrente interpôs o presente recurso, que foi inscrito sob o número C-343/93.
23 Por despacho de 27 de Setembro de 1993, o Tribunal de Justiça remeteu o processo ao Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, em aplicação da Decisão 93/350/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1993, que altera a Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom que institui o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO L 144, p. 21).
24 O processo foi registado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o número T-491/93. Por requerimento apresentado na Secretaria em 30 de Setembro de 1993, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade.
25 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Terceira Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
26 Foram ouvidas as alegações dos representantes das partes e as suas respostas às perguntas colocadas pelo Tribunal, na audiência pública de 25 de Abril de 1996.
27 A recorrente pede ao Tribunal:
° que anule a decisão ou, pelo menos, o acto da Comissão de 1 de Abril de 1993 dirigido ao VEB;
° que condene a Comunidade a pagar-lhe o montante total de 7 374 023,78 ecus, que se subdividem em 6 615 990,36 ecus, relativos à diferença entre o preço acordado e o preço pago, e 758 033,42 ecus, correspondentes a juros que deixou de auferir, tudo acrescido de juros a contar da data da interposição do recurso;
° que condene a Comissão nas despesas.
28 Na questão prévia de inadmissibilidade, a Comissão pede ao Tribunal:
° que julgue o recurso de anulação inadmissível;
° que julgue o pedido de indemnização inadmissível;
° que condene a recorrente nas despesas.
29 Nas observações que apresentou sobre a questão prévia de inadmissibilidade, a recorrente pede ao Tribunal:
° que julgue a questão prévia de inadmissibilidade improcedente, tanto no que respeita ao recurso de anulação como ao pedido de indemnização com base em responsabilidade extracontratual;
° subsidiariamente, que conheça da questão prévia conjuntamente com a questão de mérito;
° que ordene à Comissão a junção aos autos do texto integral dos dois contratos de empréstimo e que dê à Richco a oportunidade de formular as suas observações a esse propósito.
Quanto à admissibilidade do pedido de anulação
Argumentos das partes
30 A Comissão suscita uma questão prévia de inadmissibilidade, alegando que a recorrente não é directamente afectada pelo acto impugnado, na acepção do artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado.
31 A título preliminar, a Comissão apresenta uma desenvolvida exposição consagrada à descrição dos mecanismos regulamentares e convencionais em causa. Observa que é a própria natureza dos compromissos assumidos que torna o recurso de anulação inadmissível com base no artigo 173. do Tratado.
32 No que respeita ao acordo-quadro, a Comissão sublinha que ele constitui o fundamento do acordo entre a Comunidade e a Federação Russa, para a concessão do empréstimo. O acordo-quadro fixa o montante do empréstimo (349 milhões de ecus) e enumera as condições de aprovação dos contratos.
33 Relativamente ao contrato de empréstimo, a Comissão precisa, por um lado, que nada permite pensar que a facilidade nele prevista fosse aplicável a partir de 15 de Janeiro de 1993, uma vez que a cláusula n.  4 estipula que devem estar preenchidas diversas condições para que ela possa ser utilizada e, por outro, que o contrato de empréstimo não confere à Comissão nenhum papel na conclusão dos contratos de fornecimento, limitando-se a verificar se são elegíveis para a atribuição do empréstimo comunitário.
34 Quanto à operação de crédito documentário propriamente dita, a Comissão observa que, embora o crédito irrevogável dê origem a um contrato juridicamente vinculativo entre o banqueiro que o emite e o devedor, tal contrato não contém, porém, nenhum compromisso da Comunidade que implique que o pedido de pagamento do fornecedor será honrado pelas autoridades comunitárias. Além disso, como qualquer crédito não confirmado, o crédito documentário emitido pelo banco emissor apenas cria uma responsabilidade eventual deste banco em relação ao fornecedor, uma vez que o direito de este ser pago só se concretiza quando a sociedade apresenta os documentos comprovativos de que os actos necessários ao pagamento foram realizados, documentos que, por exemplo, provem que se procedeu à expedição do trigo. A Comissão conclui que a Comunidade não assume, deste modo, nenhuma responsabilidade em relação ao fornecedor ou ao seu banco e observa que, embora, na prática, a Comunidade envie ao banco do fornecedor um compromisso de reembolso, quando recebe um pedido de desembolso satisfatório, esse compromisso continua, em qualquer circunstância, condicionado pelos dados essenciais que constam da nota de confirmação, mas, sobretudo, apenas é válido em relação ao banco do fornecedor, ao qual a Comunidade se limita a garantir que a obrigação do banco emissor será honrada, em conformidade com o crédito documentário. A Comissão sublinha que o direito a pagamento por parte de um fornecedor, com base num crédito documentário não confirmado, só existe em relação ao banco emissor do crédito, neste caso, o VEB.
35 No que respeita ao contrato de fornecimento celebrado com a Exportkhleb, a Comissão alega que esse contrato foi assinado antes da conclusão do acordo-quadro e do contrato de empréstimo e que a recorrente não exercia qualquer influência sobre o contrato de empréstimo russo nem sobre a data em que o banco emissor preencheria as condições exigidas para disponibilizar o empréstimo.
36 Quanto à nota de confirmação, a Comissão assinala que analisou o contrato submetido pelo VEB à luz das disposições do contrato de empréstimo e redigiu a sua nota em 27 de Janeiro de 1993, ou seja, antes de o contrato ser alterado.
37 Ainda a título preliminar, a Comissão sublinha as analogias que este sistema apresenta com o regime que preside ao financiamento dos projectos de desenvolvimento no âmbito da Convenção de Lomé. Como esclareceu o Tribunal de Justiça no acórdão STS/Comissão, de 10 de Julho de 1984 (126/83, Recueil, p. 2769), o artigo 120. da Convenção de Lomé estabelece o princípio segundo o qual os Estados têm a responsabilidade exclusiva de executar os projectos e programas de acção. Nesses termos, têm a responsabilidade de preparar, negociar e celebrar os contratos correspondentes à execução dessas operações. A Comissão afirma que o mesmo se passa no sistema instituído para financiar as importações de trigo, uma vez que o acordo-quadro prevê que o empréstimo é concedido para cobrir os créditos documentários irrevogáveis abertos pelo mutuário em execução dos contratos de fornecimento. Considera que o seu papel no sistema de Lomé é mesmo mais importante do que no caso do empréstimo russo, na medida em que, no que respeita a este último, não intervém na adjudicação do contrato.
38 A Comissão não considera que a recorrente seja directamente afectada, na acepção do artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado, pela carta de 1 de Abril de 1993. Segundo ela, a recorrente confunde totalmente o papel da Comissão, que consiste exclusivamente em autorizar o desembolso do empréstimo russo, com a sua relação contratual com a Exportkhleb. Assim, a sua recusa não produz nenhum efeito jurídico sobre esta relação contratual; independentemente da decisão da Comissão, a Exportkhleb seria sempre obrigada a pagar o preço aumentado. A carta da Comissão apenas tem como consequência que o empréstimo não pode servir para pagar os fornecimentos de trigo segundo os termos revistos do contrato.
39 A Comissão remete, neste aspecto, para o acórdão STS/Comissão, já referido, que colocava, em seu entender, problemas comparáveis no quadro da Convenção de Lomé e cuja solução seria transponível.
40 A Comissão conclui que, do mesmo modo que é um terceiro no contrato de venda entre a Exportkhleb e a recorrente, também esta última é um terceiro no contrato de empréstimo. Nestas condições, a recorrente não é directamente afectada na acepção do artigo 173. do Tratado.
41 A recorrente, que se considera ser individualmente afectada pela carta de 1 de Abril de 1993, alega que é também directamente afectada por várias razões.
42 Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão de 1 de Julho de 1965, Toepfer e Getreide-Import/Comissão (106/63 e 107/63, Colect. 1965-1968, p. 119), que um particular é directamente afectado por uma decisão de uma instituição quando esta substitui uma decisão da autoridade nacional. Na opinião da recorrente, esta solução é transponível para o presente caso, uma vez que a decisão de reconhecimento da Comissão foi tomada em vez de uma decisão da Federação Russa, do VEB ou da Exportkhleb de prosseguir ou não a compra de trigo. A execução do contrato depende totalmente da atribuição dos créditos comunitários, como, de resto, resulta da condição suspensiva incluída no contrato de venda.
43 Em segundo lugar, o VEB, destinatário da decisão da Comissão, não tem qualquer margem de apreciação se a Comissão recusar o reconhecimento do contrato. Tendo em conta o raciocínio do Tribunal de Justiça no acórdão de 13 de Maio de 1971, International Fruit Company e o./Comissão (41/70, 42/70, 43/70 e 44/70, Colect., p. 131), é, portanto, a decisão da Comissão que afecta directamente a recorrente.
44 Em terceiro lugar, a Comissão não dispõe de nenhuma margem de apreciação na aplicação das condições enunciadas no Regulamento n.  1897/92, que produz efeitos directos. As empresas contratantes têm, portanto, direito a que a Comissão adopte uma decisão, favorável ou desfavorável, sobre o reconhecimento do contrato. Se as empresas forem privadas desse direito, são prejudicadas nos seus interesses e, por esse facto, directamente afectadas.
45 Em quarto lugar, a própria natureza e o alcance da decisão da Comissão levam a concluir que a recorrente é directamente afectada (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Novembro de 1975, CAM/Comissão, 100/74, Recueil, p. 1393, Colect., p. 471). Efectivamente, a decisão destina-se a permitir à Federação Russa adquirir produtos de primeira necessidade em condições normais de abastecimento. Uma decisão de recusa pode implicar que o contrato não se realize ou, como acontece no presente caso, que um fornecedor seja obrigado a fornecer a preços não conformes às regras do mercado.
46 Em quinto lugar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça no âmbito da Convenção de Lomé não é aplicável ao presente caso, na medida em que a Comissão interveio activamente na elaboração e no desenrolar do contrato, como, de resto, na elaboração e na execução de diversos outros contratos celebrados pela recorrente com a Exportkhleb.
Apreciação do Tribunal
47 Nos termos do artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.
48 Assim, há que determinar se a recorrente é directa e individualmente afectada pela carta que a Comissão enviou ao VEB em 1 de Abril de 1993.
49 O Tribunal assinala, a título preliminar, que a Comissão não contestou que a recorrente tenha sido individualmente afectada. Tendo em conta as circunstâncias do presente caso, o Tribunal considera que só há que analisar a questão de saber se a recorrente é directamente afectada pela decisão impugnada.
50 A este propósito, importa ter presente que os actos regulamentares comunitários e os acordos concluídos entre a Comunidade e a Federação Russa estabelecem uma repartição das competências entre a Comissão e o agente mandatado pela Federação Russa para a aquisição do trigo. Efectivamente, compete a este agente, neste caso, a Exportkhleb, escolher, através de concurso, o co-contratante, negociar os termos do contrato e celebrá-lo. O papel atribuído à Comissão consiste unicamente em verificar se as condições do financiamento comunitário estão preenchidas e, eventualmente, em reconhecer a conformidade desses contratos com as disposições da Decisão 91/658 e com os acordos concluídos com a Federação Russa, com vista ao desembolso do empréstimo. Por conseguinte, não compete à Comissão apreciar o contrato comercial à luz de outros critérios para além destes.
51 Daqui decorre que a empresa adjudicatária de um contrato de fornecimento só mantém relações jurídicas com o seu co-contratante, a Exportkhleb, mandatada pela Federação Russa a fim de celebrar contratos de compra de trigo. A Comissão, por seu turno, só tem relações jurídicas com o mutuário, ou seja, o agente financeiro da Federação Russa, o VEB, que lhe notifica, com vista ao reconhecimento da conformidade, os contratos comerciais, e que é o destinatário da respectiva decisão da Comissão.
52 Em consequência, a intervenção da Comissão não afecta a validade jurídica do contrato comercial celebrado entre a recorrente e a Exportkhleb, nem altera os termos do contrato, como os preços acordados entre as partes. Assim, independentemente da decisão da Comissão de não reconhecer a conformidade das convenções com as disposições aplicáveis, o aditamento introduzido pelas partes em 23 de Fevereiro de 1993 ao contrato de 28 de Novembro de 1992 mantém-se perfeitamente válido nos termos entre elas acordados.
53 O facto de a Comissão ter tido contactos com a recorrente ou com a Exportkhleb, não modifica esta apreciação dos direitos e obrigações jurídicas que decorrem, para cada uma das partes implicadas, dos actos regulamentares e convencionais aplicáveis. Além disso, para efeitos da admissibilidade do recurso de anulação, o Tribunal sublinha que os contactos a que faz referência a recorrente não demonstram que a Comissão tenha abandonado o seu papel, que consiste em reconhecer ou não a conformidade do contrato ou do aditamento. Assim, os contactos alegados entre a Comissão e a recorrente, em Janeiro de 1993, tinham unicamente por objectivo que as partes incluíssem no contrato uma condição cuja existência era indispensável para o reconhecimento da respectiva conformidade, mas deixavam exclusivamente às partes a incumbência de alterar o contrato se considerassem poder beneficiar do financiamento previsto. Do mesmo modo, o facto de a recorrente ter sido informada da evolução do processo pelos serviços da Comissão, designadamente recebendo uma cópia da nota de confirmação enviada ao VEB, não constitui um elemento susceptível de provar que a recorrente é directamente afectada por esta decisão.
54 O Tribunal considera, além disso, que, embora seja verdade que o VEB, quando recebe da Comissão uma decisão que declara a não conformidade do contrato com as disposições aplicáveis, não pode emitir um crédito documentário susceptível de beneficiar da garantia comunitária, não é menos exacto, como acima se afirmou, que nem a validade do contrato celebrado entre a recorrente e a Exportkhleb, nem os seus termos são afectados pela decisão. A este propósito, cabe sublinhar que a decisão da Comissão não é tomada em vez de uma decisão das autoridades nacionais russas, uma vez que a Comissão apenas tem competência para apreciar a conformidade dos contratos com vista à concessão do financiamento comunitário.
55 Por outro lado, no que respeita ao carácter directamente aplicável do Regulamento n.  1897/92, invocado pela recorrente, o Tribunal sublinha que este regulamento, no seu artigo 5. , enumera, não exaustivamente, como resulta da utilização da expressão "inter alia", as condições que deverão ser preenchidas pelos contratos para beneficiarem do financiamento comunitário; além disso, o artigo 4. , n. 1, do regulamento remete expressamente para as disposições dos acordos celebrados entre a Federação Russa e a Comissão. Por seu turno, o contrato de empréstimo, que indica com precisão as modalidades segundo as quais o financiamento comunitário é concedido, faz referência, no seu artigo 5.1, ao poder discricionário absoluto de que dispõe a Comissão. Nestas condições, o argumento da recorrente não é procedente.
56 Acrescente-se, finalmente, que, para provar que foi directamente afectada pela decisão impugnada, a recorrente não pode invocar a existência, nos contratos comerciais, de uma cláusula suspensiva que sujeita a execução do contrato e o pagamento do preço ao reconhecimento pela Comissão de que as condições para o desembolso do empréstimo comunitário se encontram preenchidas. Efectivamente, tal cláusula é um nexo que as partes decidem criar entre o contrato que celebram e um evento futuro e incerto que só se se realizar conferirá força obrigatória ao acordo. Ora, o Tribunal considera que não se pode sujeitar a admissibilidade de um recurso, nos termos do artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado, à vontade das partes. O argumento da recorrente deve, em consequência, ser afastado.
57 Tendo em conta estes elementos, o Tribunal considera que a recorrente não é directamente afectada, na acepção do artigo 173. , quarto parágrafo, do Tratado, pela decisão da Comissão de 1 de Abril de 1993 dirigida ao VEB. O recurso de anulação desta decisão é, em consequência, julgado inadmissível.
Quanto à admissibilidade do pedido de indemnização
Argumentos das partes
58 A Comissão afirma, em primeiro lugar, que a carta de 1 de Abril de 1993 não ignora as disposições do contrato de empréstimo celebrado com a Federação Russa, pelo que não pode ser acusada de nenhum comportamento ilegal susceptível de a responsabilizar, muito menos em relação a uma pessoa que não é directamente afectada pela decisão.
59 Em seguida, segundo a Comissão, se o Tribunal de Justiça consagrou o princípio da autonomia do pedido de indemnização relativamente ao pedido de anulação (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Abril de 1971, Luetticke, 4/69, Recueil, p. 325, n.  6, Colect., p. 111, que se afasta da solução do acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962-1964, p. 279; acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1985, CMC/Comissão, 118/83, Recueil, p. 2325, n. 31), o pedido de indemnização é inadmissível quando o que lhe subjaz não é a obtenção de um ressarcimento mas a impugnação da validade do acto. No caso vertente, a recorrente apenas procura obter, pela via da indemnização, o mesmo preço que o que teria obtido se a Comissão tivesse aprovado o aumento de preços, de modo que o pedido de indemnização se apresenta como uma tentativa de contornar as exigências do artigo 173. do Tratado.
60 A Comissão recorda, finalmente, que uma grande parte dos fornecimentos em relação aos quais a recorrente pediu uma indemnização foi efectuada antes mesmo de o VEB solicitar a aprovação dos aditamentos pela Comissão. Só com base nas obrigações contratuais estipuladas com a Exportkhleb é que a recorrente poderia obter desta o pagamento da diferença de preço que reclama. A Comissão não pode ser considerada responsável por um incumprimento contratual da Exportkhleb ou do VEB, quando o próprio crédito documentário não tinha ainda sido objecto de um compromisso da Comunidade.
61 A recorrente recorda que o pedido de indemnização constitui um meio processual autónomo. A acção da recorrente com base no artigo 215. do Tratado diferencia-se do recurso de anulação na medida em que não tem por objecto a anulação da decisão, mas o ressarcimento do prejuízo causado pela Comunidade (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn/Comissão, 175/84, Colect., p. 753). O pedido de indemnização é feito não para obter o pagamento do preço revisto acordado com a Exportkhleb, mas o ressarcimento do prejuízo que a Comissão lhe causou ao recusar, de forma ilegal e contrária ao princípio da confiança legítima, aprovar o preço acordado.
Apreciação do Tribunal
62 O Tribunal verifica que a Comissão invoca, no essencial, três argumentos em apoio da inadmissibilidade do pedido de indemnização pelo dano patrimonial pretensamente sofrido pela recorrente com a decisão de 1 de Abril de 1993. Em primeiro lugar, considera que esta decisão é perfeitamente legal; em seguida, entende que não pode ser considerada responsável por um incumprimento contratual da Exportkhleb ou do VEB, num momento em que ainda não havia assumido nenhum compromisso; finalmente, no caso vertente, afirma que o pedido de indemnização não é autónomo relativamente ao recurso de anulação.
63 Em primeiro lugar, o Tribunal observa que os argumentos assentes na pretensa legalidade da decisão e num incumprimento contratual de uma das partes russas devem ser discutidos no âmbito da apreciação de mérito e não constituem fundamento de inadmissibilidade.
64 Em segundo lugar, o Tribunal recorda que, segundo jurisprudência assente, a acção de indemnização com base nos artigos 178. e 215. , segundo parágrafo, do Tratado foi instituída como uma via autónoma que desempenha uma função específica no âmbito do sistema das vias de recurso (acórdão Krohn/Comissão, já referido, n.  26). Daqui resulta que, em princípio, a inadmissibilidade de um recurso de anulação não acarreta a inadmissibilidade de um pedido de indemnização por um prejuízo pretensamente sofrido.
65 Decidiu, no entanto, como excepção ao princípio acima enunciado, que a inadmissibilidade do pedido de anulação provoca a inadmissibilidade do pedido de indemnização, quando este último tem como objectivo, na realidade, a revogação de uma decisão individual que se tenha tornado definitiva (acórdão Krohn/Comissão, já referido, n.  33, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Março de 1995, Cobrecaf e o./Comissão, T-514/93, Colect., p. II-621, n.  59), constituindo, assim, um desvio de procedimento. O ónus da prova de tal desvio de procedimento recai sobre a parte que o invoca.
66 Na presente situação, o Tribunal considera que a Comissão não satisfez esta obrigação. Efectivamente, por um lado, a recorrida limitou-se a afirmar que a recorrente apenas procurava obter o mesmo preço que o que teria obtido se a Comissão tivesse reconhecido a conformidade do aditamento ao contrato. Por outro lado, como decidiu o Tribunal de Justiça no acórdão CMC/Comissão, já referido, em matéria de concursos no âmbito da Convenção de Lomé, não se pode excluir, numa situação como a do caso vertente, a hipótese de actos ou de comportamentos da Comissão, dos seus serviços ou de agentes individuais serem prejudiciais a terceiros. Qualquer pessoa que se considere lesada por tais actos ou comportamentos deve, consequentemente, ter a possibilidade de recorrer ao Tribunal, cabendo-lhe provar a existência de elementos geradores de responsabilidade, ou seja, a existência de um prejuízo causado por um acto ou um comportamento ilegal, imputável à Comunidade (acórdão CMC/Comissão, já referido, n.  31).
67 Tendo em conta a globalidade destes elementos, o pedido de indemnização pelo dano patrimonial pretensamente sofrido pela recorrente com a decisão da Comissão deve ser julgado admissível.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
68 Por força do disposto no n.  1 do artigo 87. do Regulamento de Processo, o Tribunal decide sobre as despesas no acórdão ou despacho que ponha termo à instância.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide:
1) O recurso de anulação é julgado inadmissível.
2) A questão prévia de inadmissibilidade é julgada improcedente no que respeita ao pedido de indemnização pelo dano alegado pela recorrente.
3) O processo prosseguirá para conhecimento de mérito quanto ao pedido de indemnização.
4) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.