CELEX: 62007CJ0121
Nesplnenie povinnosti členským štátom
Smernica 2001/18/ES
Zámerné uvoľňovanie GMO do životného prostredia a ich umiestňovanie na trh
Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti
Nevykonanie
Článok 228 ES
Prijatie opatrení na výkon rozhodnutia v priebehu konania
Peňažné sankcie

Komisia Európskych spoločenstiev vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor:
—
určil, že Francúzska republika si tým, že neprijala všetky opatrenia potrebné nato, aby vyhovela rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko (C-419/03), týkajúceho sa neprebratia ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/18/ES z 12. marca 2001 o zámernom uvoľnení geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia a o zrušení smernice Rady 90/220/EHS (
Ú. v. ES L 106, s. 1
; Mim. vyd. 15/006, s. 77), ktoré sa odlišujú alebo idú nad rámec ustanovení smernice Rady 90/220/EHS z 23. apríla 1990 o zámernom uvoľnení geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia (
Ú. v. ES L 117, s. 15
), do jej vnútroštátneho práva, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES,
—
nariadil Francúzskej republike, aby Komisii Európskych spoločenstiev zaplatila na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“ penále vo výške 366744 eur za každý deň omeškania s vyhovením už citovanému rozsudku Komisia/Francúzsko odo dňa vyhlásenia rozsudku v tejto veci do dňa, keď sa rozsudku Komisia/Francúzsko v plnom rozsahu vyhovie,
—
nariadil Francúzskej republike, aby Komisii Európskych spoločenstiev zaplatila na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“ paušálnu pokutu vo výške 43660 eur za každý deň omeškania s vyhovením už citovanému rozsudku Komisia/Francúzsko odo dňa vyhlásenia rozsudku v uvedenej veci do dňa:
—
keď sa rozsudku Komisia/Francúzsko v plnom rozsahu vyhovie (ak sa tak stane pred vyhlásením rozsudku v tejto veci) alebo
—
keď bude vyhlásený rozsudok v tejto veci (ak sa do tohto momentu rozsudku Komisia/Francúzsko v plnom rozsahu nevyhovie),
—
zaviazal Francúzsku republiku na náhradu trov konania.
Právny rámec
Smernica 2001/18 bola prijatá na základe článku 95 ES. Podľa jej článku 1 je cieľom tejto smernice aproximovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia členských štátov a chrániť ľudské zdravie a životné prostredie na jednej strane v prípade zámerného uvoľňovania geneticky modifikovaných organizmov (ďalej len „GMO“) do životného prostredia na akékoľvek iné účely ako uvádzanie na trh v rámci Európskeho spoločenstva a na druhej strane v prípade uvádzania geneticky modifikovaných organizmov na trh ako výrobkov alebo vo výrobkoch v rámci Spoločenstva.
Podľa jej článku 34 ods. 1 členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 17. októbra 2002.
Článok 36 smernice 2001/18 stanovuje:
„1.   Smernica 90/220/EHS sa ruší 17. októbra 2002.
2.   Odkazy na zrušenú smernicu sa budú chápať ako odkazy na túto smernicu a budú sa čítať podľa korelačnej tabuľky v prílohe VIII.“
Rozsudok Komisia/Francúzska republika
V bode 1 výrokovej časti už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko Súdny dvor rozhodol takto:
„Francúzska republika si tým, že v stanovenej lehote neprijala všetky potrebné zákony, iné predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so [smernicou 2001/18], ktoré sa odchyľujú alebo idú nad rámec ustanovení [smernice 90/220], nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z tejto smernice.“
Konanie pred podaním žaloby
Po tom, čo Komisia 5. novembra 2004 požiadala o oznámenie stavu vykonania už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko, Francúzska republika odpovedala na túto žiadosť listom zo 4. februára 2005. V ňom uviedla, že vzhľadom na skutočnosť, že GMO, najmä ich zámerné uvoľňovanie do životného prostredia, sa vo Francúzsku stali hlavným predmetom diskusií a niekedy aj násilných konfliktov, ako to dokazujú viaceré prípady zničenia úrody na poliach, sa počas októbra 2004 na návrh predsedu Národného zhromaždenia vytvorila parlamentná vyšetrovacia misia, ktorá sa týkala testovania a používania GMO. V liste sa ďalej uvádzalo, že vláda rozhodla, že umožní, aby táto misia uskutočnila svoje práce v snahe vytvoriť základ na objektívnu a konštruktívnu diskusiu o návrhu zákona na prebratie smernice 2001/18. Ukončenie týchto prác sa očakávalo v apríli 2005.
Dňa 21. februára 2005 francúzske orgány zaslali Komisii dekrét č. 2005-51 z 26. januára 2005, ktorým sa mení dekrét č. 96-850 z 20. septembra 1996 o kontrole zámerného uvoľňovania GMO a uvádzania výrobkov tvorených úplne alebo sčasti GMO na trh na civilné účely (JORF z 28. januára 2005, s. 1474), ktorým, podľa nich, prispeli k prebratiu smernice 2001/18, keďže do rozsahu pôsobnosti dekrétu č. 96-850 zahrnuli aj činidlá.
Vzhľadom na to, že Komisia dospela k záveru, že Francúzska republika neprijala opatrenia potrebné na to, aby vyhovela už citovanému rozsudku Komisia/Francúzsko, 13. júla 2005 zaslala tomuto členskému štátu výzvu na základe článku 228 ES.
Komisia nepovažovala odpoveď Francúzskej republiky za dostatočnú a 19. decembra 2005 jej zaslala odôvodnené stanovisko, v ktorom ju vyzvala, aby v lehote dvoch mesiacov od oznámenia tohto stanoviska prijala opatrenia nevyhnutné na to, aby uvedenému rozsudku vyhovela.
Dňa 20. februára 2006 francúzske orgány zaslali Komisii návrh zákona týkajúceho sa GMO, ktorým sa mali prebrať smernica 2001/18, zreformovať režim vedeckého posudzovania a vytvoriť kompenzačný fond v prospech výrobcov, ktorí sa stali obeťami náhodnej prítomnosti GMO v ich výrobkoch pochádzajúcich z „geneticky nemodifikovaných organizmov“ (ďalej len „návrh zákona 2006“). Okrem iného oznámili, že tento návrh zákona a vykonávacie predpisy k tomuto zákonu budú prijaté najneskôr na konci roka 2006.
Dňa 8. mája 2006 francúzske orgány informovali Komisiu, že 23. marca 2006 bol návrh zákona z roku 2006 schválený Senátom a o deň neskôr zaslaný na schválenie Národnému zhromaždeniu.
Dňa 21. februára 2007 tie isté orgány ústne informovali útvary Komisie, že vzhľadom na program Národného zhromaždenia a prerušenie jeho činnosti od 25. februára 2007 vysvitlo, že návrh zákona 2006 nebude možné prijať na základe platných právnych predpisov, a v dôsledku toho sa predpokladalo, že právne predpisy potrebné na prebratie smernice 200/18 sa prijmú v zrýchlenom konaní.
Vzhľadom na to, že Francúzska republika za daných okolností ešte stále nezabezpečila vykonanie už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko, 28. februára 2007 Komisia podala predmetnú žalobu.
V ten istý deň francúzske orgány potvrdili Komisii skutočnosti, ktoré jej boli ústne oznámené, a zaslali jej dva návrhy dekrétov. Podľa Francúzskej republiky sa uverejnenie týchto dvoch dekrétov, ako aj ďalších opatrení potrebných na prebratie smernice 2001/18 plánovalo na začiatok apríla 2007.
Vývoj skutkových okolností v priebehu tohto konania
Oznámením z 20. marca 2007 francúzske orgány zaslali Komisii rôzne texty, ktoré boli k tomuto dátumu uverejnené v
Journal officiel de la République française
(ďalej len „vykonávacie predpisy z marca 2007“), konkrétne:
—
dekrét č. 2007-357 z 19. marca 2007, ktorým sa mení dekrét č. 93-774 z 27. marca 1993, o stanovení zoznamu genetických modifikačných postupov a kritérií na triedenie geneticky modifikovaných organizmov,
—
dekrét č. 2007-358 z 19. marca 2007 o zámernom uvoľňovaní výrobkov zložených úplne alebo sčasti z geneticky modifikovaných organizmov na iné účely ako uvádzaenie na trh,
—
dekrét č. 2007-359 z 19. marca 2007 o postupe schvaľovania uvádzania na trh výrobkov, ktoré nie sú určené na spotrebu, zložených úplne alebo sčasti z geneticky modifikovaných organizmov,
—
výnos z 15. marca 2007, ktorým sa mení výnos z 2. júna 1998, o technických pravidlách, ktoré treba dodržiavať pri zariadeniach podliehajúcich schváleniu na základe položky 2680-2 nomenklatúry klasifikovaných zariadení na ochranu životného prostredia,
—
výnos z 15. marca 2007, ktorým sa mení výnos z 2. júna 1998, o všeobecných predpisoch platných pre klasifikované zariadenia na ochranu životného prostredia, ktoré podliehajú vyhláseniu podľa položky 2680-1 geneticky modifikovaných organizmov, a
—
výnos z 15. marca 2007 o označovaní geneticky modifikovaných organizmov, ktoré sa sprístupňujú tretím osobám na využitie na účely výskumu, vývoja alebo vzdelávania.
Keďže vykonávacie predpisy z marca 2007 nezabezpečili úplné vykonanie už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko a článok 8 ods. 2, článok 17 ods. 1, 2 a 9, články 19 a 23 smernice 2001/18 stále neboli správne prebraté, Komisia vo svojej replike upravila svoje závery zo žaloby, pokiaľ ide o peňažné sankcie. V tejto súvislosti sa Komisia začala domáhať, aby Súdny dvor:
—
znížil výšku penále za každý deň, ktorú navrhovala vo svojej žalobe, v rozsahu, v akom sa vyhovelo už citovanému rozsudku Komisia/Francúzsko,
—
v závislosti od rozsahu, v akom sa vyhovelo dotknutému rozsudku, upravil výšku paušálnej pokuty, ktorú navrhovala vo svojej žalobe, ale len vo vzťahu k obdobiu, ktoré uplynulo od 21. marca 2007 až do dňa:
—
keď sa rozsudku vo veci Komisia/Francúzsko v plnom rozsahu vyhovie, ak sa tak stane pred vyhlásením rozsudku v tejto veci,
—
keď bude vyhlásený rozsudok v tejto veci, ak sa dovtedy už citovanému rozsudku vo veci Komisia/Francúzsko v plnom rozsahu nevyhovie.
Na pojednávaní však Komisia uviedla, že podľa jej názoru článok 17 smernice 2001/18 už vo Francúzsku nevyžadoval prijatie dodatočných vykonávacích predpisov.
Francúzska republika síce pripúšťa, že k dátumu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku nezabezpečila vykonanie už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko, no napriek tomu zastáva názor, že prijatím vykonávacích predpisov z marca 2007 zabezpečila prebratie smernice 2001/18 v plnom rozsahu, a teda aj vykonanie uvedeného rozsudku. Domnieva sa preto, že návrhy na zaplatenie penále a paušálnej pokuty sú už bezpredmetné alebo subsidiárne bezdôvodné a v každom prípade neprimerané. Preto navrhuje, aby boli zamietnuté.
Po skončení pojednávania Francúzska republika listami z 27. júna 2008 informovala Súdny dvor a Komisiu o prijatí zákona č. 2008-595 z 25. júna 2008 o geneticky modifikovaných organizmoch (JORF z 26. júna 2008, s. 10218, ďalej len „zákon z 25. júna 2008“).
Po preskúmaní uvedeného predpisu Komisia listom z 30. júla 2008 informovala Súdny dvor, že podľa jej názoru sa uvedeným zákonom odo dňa nadobudnutia jeho účinnosti, t. j. od 27. júna 2008, preberá smernica 2001/18 v plnom rozsahu a zároveň sa vykonáva už citovaný rozsudok Komisia/Francúzsko. Komisia v tomto liste súčasne uviedla, že jej návrh na to, aby bola Francúzska republika zaviazaná na zaplatenie penále, je v dôsledku toho bezpredmetný.
O nesplnení povinnosti
Článok 228 ES síce nestanovuje lehotu, v rámci ktorej sa má rozsudku vyhovieť, ale z ustálenej judikatúry vyplýva, že záujem na okamžitom a jednotnom uplatňovaní práva Spoločenstva vyžaduje, aby sa s vykonávaním rozsudku začalo okamžite a ukončilo sa v čo najkratšej možnej lehote (pozri najmä rozsudok z 25. novembra 2003, Komisia/Španielsko,
C-278/01, Zb. s. I-14141
, bod 27 a citovanú judikatúru).
Okrem toho rozhodujúcim dňom na posúdenie existencie nesplnenia povinnosti podľa článku 228 ES je deň uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku vydanom na základe uvedeného ustanovenia (pozri najmä rozsudok z 18. júla 2006, Komisia/Nemecko,
C-503/04, Zb. s. I-6153
, bod 19 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci je zjavné, že v deň, keď uplynula dvojmesačná lehota stanovená v odôvodnenom stanovisku z 19. decembra 2005, bola lehota na vykonanie už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko, podľa ktorého sa mali prijať opatrenia na prebratie smernice 2001/18, dávno prekročená, keďže od vyhlásenia uvedeného rozsudku už uplynulo takmer 19 mesiacov.
Okrem toho je nesporné, že ku dňu uplynutia uvedenej lehoty Francúzska republika neprijala žiadne opatrenie, aby uvedenému rozsudku vyhovela, s výnimkou dekrétu č. 2005-51, predpisu s mimoriadne obmedzenou pôsobnosťou vzhľadom na povinnosť prebratia, ktorá sa jeho prijatím mala splniť.
Za týchto okolností treba konštatovať, že Francúzska republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES, čo navyše aj sama pripúšťa.
O peňažnej sankcii
O penále
Ako vyplýva z bodov 18 a 19 tohto rozsudku, Komisia uviedla, že nadobudnutím účinnosti zákona z 25. júna 2008 považuje už citovaný rozsudok Komisia/Francúzsko za vykonaný a že jej návrh na uloženie penále Francúzskej republike sa v dôsledku toho stal bezpredmetným.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že prípadné uloženie penále na základe článku 228 ES, ktorého donucovací charakter vo vzťahu k trvajúcemu nesplneniu povinnosti Súdny dvor už mnohokrát zdôraznil (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok zo 4. júla 2000, Komisia/Grécko,
C-387/97, Zb. s. I-5047
, body 90 a 92), možno v zásade odôvodniť len pri trvajúcom nesplnení povinnosti spočívajúcom v nevykonaní predchádzajúceho rozsudku Súdneho dvora (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 18. júla 2006, Komisia/Taliansko,
C-119/04, Zb. s. I-6885
, bod 45 a 46, ako aj Komisia/Nemecko, už citovaný, bod 40).
Vzhľadom na uvedené Súdny dvor dospel k záveru, že penále nemožno uložiť.
O paušálnej pokute
Tvrdenia účastníkov konania
Komisia uvádza, že v prípade predloženia veci podľa článku 228 ES Súdnemu dvoru, ako sa aj uvádza v bode 10 jej oznámenia SEK(2005) 1658 z 13. decembra 2005 (ďalej len „oznámenie z roku 2005“), bude systematicky navrhovať uloženie paušálnej pokuty členskému štátu, ktorý si nesplnil povinnosť, a že svoju žalobu nevezme späť ani v tom prípade, že sa predchádzajúcemu rozsudku Súdneho dvora vyhovelo počas trvania konania.
Podľa Komisie je tento nový prístup odôvodnený snahou vyhnúť sa tomu, aby nedochádzalo k oslabovaniu právnej sily rozsudkov Súdneho dvora, zásad legality a právnej istoty, ako aj účinnosti práva Spoločenstva. Úplná neexistencia peňažnej sankcie v prípade oneskorenej nápravy počas konania by mala totiž za následok vznik rizika, ako sa to aj v praxi čoraz častejšie prejavuje, že členské štáty budú podporované v tom, aby nevykonávali rozsudky Súdneho dvora s náležitou starostlivosťou a aby systematicky používali zdržovaciu taktiku.
V tejto súvislosti Komisia zdôrazňuje, že v období od decembra 1996 do októbra 2005 zaslala 296 výziev na základe článku 228 ES, z toho 50 bolo adresovaných Francúzskej republike, a 126 odôvodnených stanovísk, z toho 25 tomuto členskému štátu. Počas tohto obdobia sa Komisia rozhodla 38-krát predložiť vec Súdnemu dvoru na základe uvedeného ustanovenia, pričom sedem z týchto rozhodnutí sa týkalo Francúzskej republiky, a Súdnemu dvoru skutočne predložila vec v 23 prípadoch, z toho 6-krát kvôli uvedenému členskému štátu. Len šesť konaní sa skončilo rozsudkom Súdneho dvora, pričom vo všetkých ostatných prípadoch došlo k oneskorenej náprave bez vyriešenia veci v súdnom konaní. Situácia sa navyše ešte zhoršovala a to Komisiu viedlo k tomu, že v období od 1. januára do 24. októbra 2005 zaslala 50 výziev na základe uvedeného článku 228 ES.
Ako presvedčovací prostriedok sa preto osobitné súdne konanie na vykonanie rozsudkov podľa článku 228 ods. 2 ES musí prispôsobiť osobitným okolnostiam každej veci a všeobecným okolnostiam, medzi ktoré patrí vývoj opísaný v predchádzajúcom bode.
Na rozdiel od penále, ktoré má presvedčovaciu funkciu v súvislosti s trvajúcim nesplnením povinnosti a má brániť jeho trvaniu po vyhlásení rozsudku Súdneho dvora podľa článku 228 ES, paušálna pokuta, ktorá sa má zaplatiť bez ohľadu na stanovisko, ktoré členský štát zaujme voči uvedenému nesplneniu povinnosti po vyhlásení rozsudku, sa viac zameriava na sankcionovanie predchádzajúceho konania. Jej cieľom je aj odrádzať a predchádzať tomu, aby sa podobné porušenia opakovali. Hrozba jej uloženia by mala byť najmä takej povahy, aby povzbudila členský štát predovšetkým k tomu, aby predchádzajúci rozsudok, v ktorom sa nesplnenie povinnosti konštatovalo najskôr, vykonal ešte pred druhým predložením veci Súdnemu dvoru.
Komisia navrhuje, aby sa na účely výpočtu paušálnej pokuty rozlišovali dve obdobia, a to obdobie od dátumu vyhlásenia už citovaného rozsudku Komisia/Francúzsko do 20. marca 2007, keď boli uverejnené vykonávacie predpisy z marca 2007, a obdobie, ktoré nasledovalo po 20. marci 2007.
Odvolávajúc sa na metódu výpočtu stanovenú v oznámení z roku 2005, Komisia preto po prvé navrhuje, aby sa Francúzskej republike uložila paušálna pokuta vo výške 43660 eur za každý deň omeškania od 15. júla 2004 do 20. marca 2007.
Podľa toho, čo predpokladá uvedená metóda výpočtu, táto denná suma vychádza zo súčinu základnej sumy 200 eur a koeficientu za závažnosť, ktorý bol stanovený na úroveň 10 na stupnici od 1 do 20, a faktora n, ktorý vyjadruje platobnú schopnosť každého členského štátu, pričom tento faktor bol v prípade Francúzskej republiky stanovený na úroveň 21,83. Suma paušálnej pokuty, ktorá sa týkala uvedeného obdobia, sa tak zvýšila na 42743140 eur (43660 eur krát 979 dní).
Podľa Komisie je koeficient závažnosti 10 v predmetnej veci odôvodnený vzhľadom na zjavný charakter porušenia, ktoré bolo spôsobené neprebratím smernice, na jeho dlhé trvanie, na význam porušeného právneho predpisu, ktorého účelom je ochrana ľudského zdravia a životného prostredia pri zachovaní voľného obehu GMO, ako aj na opakovací charakter neplnenia povinnosti zo strany Francúzskej republiky v oblasti GMO. Pri tomto poslednom dôvode sa Komisia odvoláva na rozsudky z 20. novembra 2003, Komisia/Francúzsko (
C-296/01, Zb. s. I-13909
), a z 27. novembra 2003, Komisia/Francúzsko (
C-429/01, Zb. s. I-14355
), a pokiaľ ide o tento druhý uvedený rozsudok, na jeho vykonanie, ku ktorému došlo až po predložení veci Súdnemu dvoru na základe článku 228 ES (pozri uznesenie o výmaze zo 7. februára 2007, Komisia/Francúzsko, C-79/06). Komisia vytýka aj nedostatočnú spoluprácu a vôľu, ktorú francúzske orgány preukázali pri výkone už citovaného rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko.
Pokiaľ ide o zásah do verejných a súkromných záujmov, ktorý nesplnenie povinnosti Francúzskou republikou spôsobilo, Komisia zdôrazňuje najmä právnu neistotu, ktorá z toho vyplýva pre prevádzkovateľov v súvislosti s ich právami a povinnosťami. „Usmernenie“ ministerstva poľnohospodárstva určené pre potenciálnych žiadateľov o súhlas s uvoľnením GMO na pokusné účely, o ktorom Francúzska republika otvorenie hovorí vo svojom vyjadrení k žalobe, nemalo potrebnú právnu silu, najmä ním nebolo možné zaviesť také práva a povinnosti ako prostredníctvom správne prebratej smernice 2001/18. Skutočnosť, že správny súd v Clermont-Ferrand zrušil 4. mája 2006 súhlas s uvoľnením GMO na pokusné účely na základe nedostatočného právneho základu z dôvodu neprebratia uvedenej smernice 2001, je konkrétnym príkladom tejto právnej neistoty.
Komisia ďalej tvrdí, že neprebratie smernice by bolo rizikové v súvislosti s cezhraničným uvoľňovaním GMO, ktoré nie je možné finančne postihnúť, spôsobovalo by prekážky pri biotechnologickom výskume GMO a obchode s nimi alebo by mohlo vyvolať medzinárodné obchodné konflikty vzhľadom na skutočnosť, že právna úprava Spoločenstva v oblasti GMO, ktoré sa dovážajú do tretích krajín, by sa nezakladala na riadnom koherentnom vnútornom právnom rámci Spoločenstva, ktorý by ju odôvodňoval.
Po druhé, pokiaľ ide o obdobie po 20. marci 2007, Komisia zastáva názor, že predpisy z marca 2007 nezabezpečili vykonanie už citovaného rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko, keďže článok 8 ods. 2 a články 19 a 23 smernice 2001/18 podľa nej neboli správne prebraté, a v dôsledku toho bolo uloženie paušálnej dennej pokuty, v závislosti od závažnosti trvajúceho porušenia, v danom čase relatívne nevyhnutné.
Komisia navrhuje, aby sa paušálna denná pokuta, ktorú má Francúzska republika zaplatiť od 21. marca 2007, vypočítala na základe súčinu koeficientu závažnosti, základnej čiastky 200 eur a faktora n uvedeného v bode 35 tohto rozsudku, pričom koeficient závažnosti sa ponechá na posúdenie Súdnemu dvoru, ale bude primeraný trvajúcemu porušeniu. Táto paušálna denná pokuta by sa navyše mala ukladať až do dňa, keď bude už citovaný rozsudok z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko, v plnom rozsahu vykonaný.
Táto metóda vypočtu by podľa Komisie umožnila, aby sa v okamihu rozhodnutia Súdneho dvora dosiahla celková paušálna suma, ktorá by bola primeraná závažnosti porušenia a zohľadnila by prípadný oneskorený dobrý úmysel dotknutého členského štátu.
Komisia napokon uvádza, že skutočnosť, že v rozsudku z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko (
C-304/02, Zb. s. I-6263
), bola stanovená paušálna pokuta vo výške 20 miliónov eur, nemusí predstavovať referenčný bod pre neskoršie prípady, keďže uložená pokuta mala symbolický charakter, ktorý odôvodňovali osobitné procesné okolnosti danej veci.
Francúzska republika sa v prvom rade domnieva, že už citovaný rozsudok z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko, bol v plnom rozsahu vykonaný prijatím vykonávacích predpisov z marca 2007 a návrh Komisie týkajúci sa uloženia paušálnej pokuty je v dôsledku toho bezpredmetný.
Uloženie takej pokuty by totiž mohlo mať len jedinú funkciu, a to podnietiť členský štát, aby vykonal rozsudok Súdneho dvora, v ktorom sa konštatuje nesplnenie povinnosti, a tým zabezpečiť účinné uplatňovanie práva Spoločenstva, ale nemožno ním predísť prípadnému porušeniu v budúcnosti. Doterajšie rozsudky Súdneho dvora na základe článku 228 ES okrem iného potvrdili, že keď sa nesplnenie povinnosti ukončilo, paušálnu pokutu už netreba ukladať.
Subsidiárne sa Francúzska republika domnieva, že paušálna pokuta by sa nemala ukladať na základe všeobecných úvah, ale vyžaduje, aby v danej veci existovali veľmi špecifické okolnosti, aké Súdny dvor zdôraznil v už citovanom rozsudku z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, pričom doba, počas ktorej trvalo nevykonanie rozsudku Súdneho dvora, musí byť extrémne dlhá a dôsledky nesplnenia povinnosti sa musia považovať za veľmi závažné.
Také podmienky však v predmetnej veci nie sú splnené. Po prvé doba, ktorá v tejto veci uplynula od vyhlásenia rozsudku, bola v porovnaní s dobou, ktorá uplynula od vyhlásenia už citovaného rozsudku z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, oveľa kratšia a rozsudok bol vykonaný krátko po začatí konania na Súdnom dvore. Po druhé nesplnenie povinnosti sa týkalo len istej časti ustanovení smernice 2001/18, konkrétne tých, ktoré sa odchyľujú od ustanovení smernice 90/220 alebo idú nad ich rámec, a okrem toho mali len veľmi obmedzené praktické dôsledky. Zároveň sa táto vec podobá celej skupine iných vecí, v ktorých Súdny dvor nepovažoval za potrebné uložiť paušálnu pokutu.
Subsidiárne sa Francúzska republika tiež domnieva, že výška navrhnutej paušálnej pokuty je v každom prípade neprimeraná. Je neprimeraná v prvom rade v porovnaní so sumou 20 miliónov eur, ktorá bola uložená v už citovanom rozsudku z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko.
Použitá metóda výpočtu ďalej deformuje paušálnu povahu sankcie a navrhnutá denná suma pripomína skôr penále so spätným účinkom.
Napokon navrhnutá výška koeficientu závažnosti porušenia je príliš vysoká.
V prvom rade neprebratie smernice 2001/18 malo len obmedzené praktické dôsledky. Na jednej strane častejšie používanie GMO je obsahom inej právnej úpravy, konkrétne nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1829/2003 z 22. septembra 2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivách (
Ú. v. EÚ L 268, s. 1
; Mim. vyd. 13/032, s. 432), zatiaľ čo žiadostí o schválenie na základe smernice 2001/18 je veľmi málo. V druhom rade postup udeľovania súhlasu s uvoľnením geneticky modifikovaných vyšších rastlín na pokusné účely, ktorý vychádzal z dvoch usmernení prijatých ministerstvom poľnohospodárstva, bol riadne zavedený a povolenia, ktoré boli vydané na tomto základe, umožňovali dosiahnuť ciele smernice 2001/18 v oblasti žiadostí o súhlas, informácií a verejných konzultácií, ako aj obmedzenia rizika šírenia mikroorganizmov, najmä cezhraničného. Svedčí o tom predovšetkým obsah uvedených usmernení, ako aj individuálny súhlas, ktorý Francúzska republika vydala, a napokon aj rôzne rozsudky, ktoré prijala Conseil d’État.
Po druhé Francúzska republika bola v rokoch 2003 až 2006 na druhom mieste medzi členskými štátmi, pokiaľ ide tak o počet žiadostí o súhlas s uvoľnením GMO na pokusné účely, ako aj o výrobu GMO na obchodné účely, čo svedčilo o tom, že ani obchodovanie s GMO, ani biotechnologický výskum neboli odradené neprebratím smernice 2001/18.
Po tretie otázka prebratia uvedenej smernice nebola nikdy predložená v rámci medzinárodných obchodných rokovaní.
Po štvrté zo strany Francúzskej republiky nedošlo ani k nedostatočnej spolupráci, ani k úmyselnému nevykonaniu už citovaného rozsudku z 15. júla 2005, Komisia/Francúzsko, keďže konštatované omeškanie bolo spojené, ako už bolo uvedené aj v konaní pred podaním žaloby, najmä s problémom zmiernenia narušenia verejného poriadku, ktoré nastalo v dôsledku GMO, a umožnenia toho, aby také plodiny boli prijaté verejnou mienkou, a to vďaka ambicióznejším zmenám, ako boli tie, ktoré si vyžadovalo len prebratie smernice 2001/18.
Po piate a nakoniec Komisia sa nemôže odvolávať na okolnosti, ktoré viedli k iným, v súčasnosti už ukončeným konaniam o nesplnenie povinnosti.
Posúdenie Súdnym dvorom
Penále, ktoré má vo vzťahu k existujúcemu nesplneniu povinnosti hlavne donucovací charakter, sa síce uloží len pri trvajúcom nevykonaní rozsudku, v ktorom sa také nesplnenie povinnosti konštatovalo, ako vyplýva z bodu 27 tohto rozsudku, ale na druhej strane nič nevyžaduje, aby to tak bolo aj v prípade paušálnej pokuty.
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že cieľom konania upraveného v článku 228 ods. 2 ES je podnietiť porušujúci členský štát, aby vykonal rozsudok, ktorého sa nesplnenie povinnosti týka, a tak zabezpečil účinné uplatňovanie práva Spoločenstva, a že obe opatrenia upravené v tomto ustanovení, t. j. paušálna pokuta a penále, sledujú tento istý cieľ (rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 80).
Zatiaľ čo penále sa zdá byť osobitne vhodné na podnietenie členského štátu, aby v čo najkratšom čase ukončil nesplnenie povinnosti, ktoré by mohlo bez prijatia tohto opatrenia pretrvávať, uloženie paušálnej pokuty sa zakladá skôr na hodnotení dôsledkov, ktoré má nevykonanie povinností dotknutým členským štátom na súkromné a verejné záujmy, najmä ak nesplnenie povinnosti pretrvávalo počas dlhej doby po rozsudku, v ktorom bolo pôvodne určené (rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 81).
Je úlohou Súdneho dvora, aby v závislosti od okolností veci, v ktorej koná, ako aj od stupňa presvedčovania a odrádzania, ktorý považuje za potrebný, určil v každej veci primerané peňažné sankcie, aby sa čo najrýchlejšie vyhovelo predchádzajúcemu rozsudku, ktorým sa rozhodlo o nesplnení povinnosti, a zabránilo tomu, aby sa opakovali podobné porušenia práva Spoločenstva (pozri rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 97).
V tejto súvislosti skutočnosť, ako Francúzska republika uvádza, že Súdny dvor doteraz neuložil zaplatenie paušálnej pokuty v takých situáciách, v ktorých bolo úplné vykonanie počiatočného rozsudku zabezpečené pred ukončením konania na základe článku 228 ES, nebráni tomu, aby sa o takom uložení rozhodlo v rámci konania o inej veci, pokiaľ je to potrebné vzhľadom na stupeň požadovaného presvedčovania a odradenia.
Pokiaľ ide o návrhy na základe oznámenia z roku 2005 v súvislosti s uložením paušálnych pokút, ktoré Komisia v tejto veci uplatňuje, treba pripomenúť, že hoci také usmernenia, aké sú obsahom oznámení Komisie, môžu účinne prispievať k zabezpečeniu transparentnosti, predvídateľnosti a právnej istoty pri činnostiach tejto inštitúcie, nič to nemení na skutočnosti, že tieto pravidlá v nijakom prípade nemôžu Súdny dvor zaväzovať pri výkone právomoci zverenej mu v článku 228 ods. 2 ES (pozri najmä rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 85 a citovaná judikatúra).
Prípadné uloženie paušálnej pokuty musí v každom prípade zostať závislé od skupiny príslušných faktorov, ktoré sa týkajú jednak charakteristiky konštatovaného nesplnenia povinnosti, ako aj postoja samotného dotknutého členského štátu, ktorého sa konanie podľa článku 228 ES týka.
V tejto súvislosti totiž treba uviesť, že znenie článku 228 ES ani jeho už spomínaný účel nenaznačujú, že uloženie paušálnej pokuty musí mať automatický charakter, ako navrhuje Komisia v oznámení z roku 2005. Toto ustanovenie uvádza, že Súdny dvor „môže“ uložiť penále alebo paušálnu pokutu členskému štátu, a tým poskytuje Súdnemu dvoru možnosť širokej voľnej úvahy, aby mohol rozhodnúť, či také sankcie treba, alebo netreba uložiť.
Ak Súdny dvor rozhodne o uložení penále alebo paušálnej pokuty, pri výkone jeho voľnej úvahy mu prináleží, aby ich stanovil tak, aby boli jednak prispôsobené okolnostiam a jednak primerané určenému nesplneniu povinnosti, ako aj platobnej schopnosti dotknutého členského štátu (pozri rozsudok Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 41 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide konkrétne o uloženie paušálnej pokuty, medzi príslušné faktory patrí predovšetkým skutočnosť, že nesplnenie povinnosti pretrvávalo počas dlhej doby po rozsudku, v ktorom bolo toto nesplnenie konštatované, a dotknuté súkromné a verejné záujmy (pozri rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 114).
V predmetnej veci Súdny dvor zastáva názor, že aby mohol rozhodnúť o návrhu Komisie na uloženie paušálnej pokuty, treba prihliadnuť na tieto skutočnosti.
Po prvé, pokiaľ ide o stanovisko, ktoré Francúzska republika zaujala voči svojim komunitárnym záväzkom konkrétne v oblasti GMO, a ako uviedla aj Komisia, konanie tohto členského štátu už bolo predmetom viacerých rozsudkov na základe článku 226 ES, v ktorých sa konštatovalo nesplnenie povinnosti, konkrétne nesprávne prebratie smerníc prijatých v uvedenej oblasti.
Okrem toho, že v už citovanom rozsudku z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, ktorého nevykonanie viedlo k tomuto konaniu, sa konštatovalo neprebratie smernice 2001/18, nesplnenie povinností zo strany Francúzskej republiky bolo totiž konštatované aj v rozsudkoch z 20. novembra 2003 a z 27. novembra 2003, Komisia/Francúzsko, už citovaných, z dôvodu neúplného prebratia smernice 90/220, ako aj smernice Rady 90/219/EHS z 23. apríla 1990 o obmedzenom použití geneticky modifikovaných mikroorganizmov (
Ú. v. ES L 117, s. 1
; Mim. vyd. 15/001, s. 381).
Z už citovaného uznesenia o výmaze zo 7. februára 2007, Komisia/Francúzsko, navyše vyplýva, že Francúzska republika prijala opatrenia na splnenie si povinností až potom, keď Komisia podala žalobu, ktorou sa domáhala určenia toho, že rozsudok z 27. novembra 2003 nebol vykonaný, a Komisia následne po uvedených opatreniach vzala svoju žalobu späť.
Ako navyše Komisia naznačila, také opakované protiprávne konanie členského štátu v špecifickej oblasti prijímania opatrení Spoločenstva môže naznačovať, že účinná prevencia podobných porušení práva Spoločenstva v budúcnosti si žiada prijatie takého odradzujúceho opatrenia, akým je uloženie paušálnej pokuty.
Po druhé, pokiaľ ide o dĺžku trvania nesplnenia povinnosti od vyhlásenia už citovaného rozsudku 15. júla 2005, Komisia/Francúzsko, treba uviesť, že v tejto veci nič neodôvodňuje značné omeškanie, ktoré sa konštatovalo po tom, čo bol uvedený rozsudok vyhlásený, spojené s účinným prebratím smernice 2001/18, pričom toto prebratie si v zásade vyžadovalo prijatie vnútroštátnych normatívnych predpisov.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že Francúzska republika síce nenamieta, že si nesplnila povinnosti v súvislosti s vykonaním uvedeného rozsudku ku dňu, keď uplynula lehota stanovená v odôvodnenom stanovisku, ale napriek tomu vykonávacie predpisy z marca 2007, prvé predpisy prijaté na účely vykonania rozsudku, prijala viac než rok po uplynutí uvedenej lehoty.
Pokiaľ ide o skutočnosť, ktorú skutočne potvrdzuje aj spis predložený Súdnemu dvoru, že geneticky modifikované plodiny pestované na otvorenom poli vo Francúzsku spôsobovali a stále spôsobujú násilné demonštrácie, okrem iného vyorávanie na samotných poliach, a o skutočnosť, že omeškanie s vykonaním už citovaného rozsudku z 15. júla 2005, Komisia/Francúzsko, sa vysvetľovalo najmä tým, že existovali problémy s objasnením parlamentnej činnosti a s vykonaním ambicióznejšej reformy, ako vyžadovala smernica 2001/18, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa členský štát nemôže odvolávať na ustanovenia, zvyky alebo stav svojho vnútroštátneho poriadku, aby tým odôvodnil nesplnenie povinností vyplývajúcich z práva Spoločenstva (pozri najmä rozsudok Komisia/Taliansko, už citovaný, bod 25). Predovšetkým, a za predpokladu, že príčinou problémov, ktoré Francúzska republika uvádzala, bolo aspoň sčasti zavedenie pôvodných predpisov Spoločenstva, členský štát sa nemôže odvolávať na vnútorné pomery, ako sú ťažkosti pri uplatnení, ktoré vznikli v štádiu vykonania aktu Spoločenstva, vrátane odporu jednotlivcov, na ospravedlnenie toho, že nerešpektoval povinnosti a lehoty vyplývajúce z právnych predpisov Spoločenstva (pozri rozsudok Komisia/Grécko, už citovaný, body 69 a 70).
Po tretie, pokiaľ ide o závažnosť nesplnenia povinosti, konkrétne vzhľadom na jeho vplyv na dotknuté súkromné a verejné záujmy, treba uviesť, ako vyplýva aj z článku 1 smernice 2001/18, že cieľom tejto smernice je aproximovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia členských štátov v oblasti uvádzania GMO na trh a ich zámerného uvoľňovania do životného prostredia, ako aj chrániť ľudské zdravie a životné prostredie.
Ako vyplýva z uvedeného článku 1 a zo šiesteho a ôsmeho odôvodnenia uvedenej smernice, režim, ktorý zavádza, vychádza zo zásady prevencie a preventívnych opatrení, v súvislosti s ktorými treba pripomenúť, že ide o základné zásady ochrany životného prostredia uvedené okrem iného v článku 174 ods. 2 ES.
Ako sa v tejto súvislosti uvádza v štvrtom a piatom odôvodnení smernice 2001/18, živé organizmy, či už uvoľnené do životného prostredia vo veľkých alebo v malých množstvách na pokusné účely, alebo ako komerčné výrobky, sa môžu rozmnožiť a rozšíriť cez hranice štátov a tým pôsobiť v iných členských štátoch. Účinky takýchto uvoľnení na životné prostredie môžu byť nezvratné. Ochrana ľudského zdravia a životného prostredia vyžaduje, aby sa venovala náležitá pozornosť kontrole rizík vyplývajúcich zo zámerného uvoľňovania GMO do životného prostredia.
Smernica 2001/18, ktorá bola prijatá na základe článku 95 ES, sa prostredníctvom aproximácie vnútroštátnych právnych predpisov zameriava aj na uľahčenie voľného pohybu GMO ako výrobkov alebo vo výrobkoch.
Ako Súdny dvor už uviedol, pokiaľ je nevykonanie rozsudku Súdneho dvora takej povahy, že môže spôsobiť ujmu na životnom prostredí alebo ohroziť zdravie človeka, ktorých ochrana patrí medzi samotné ciele politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, ako vyplýva z článku 174 ES, také nesplnenie povinnosti má osobitný stupeň závažnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky Komisia/Grécko, už citovaný, bod 94, a Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 57).
To isté v zásade platí, keď sa pri existencii porušenia práva Spoločenstva bráni voľnému pohybu tovarov napriek rozsudku Súdneho dvora, v ktorom sa konštatovalo nesplnenie tejto povinnosti.
V predmetnej veci ustanovenia smernice 2001/18 síce mali byť prebraté najneskôr 17. októbra 2002, ale ako už bolo uvedené skôr, napriek už citovanému rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko, ku dňu predloženia tejto veci Súdnemu dvoru Francúzska republika si ešte stále nesplnila povinnosti a neprijala žiadne opatrenie, aby zabezpečila vykonanie uvedeného rozsudku a tým zaručila splnenie základných cieľov, ktoré chcel dosiahnuť aj normotvorca Spoločenstva.
Predchádzajúce úvahy stačia na odôvodnenie toho, aby sa v tomto konaní uložila paušálna pokuta.
Na účely stanovenia takej paušálnej pokuty Súdny dvor považuje za potrebné prihliadnuť okrem úvah uvedených v bodoch 66 až 79 tohto rozsudku aj na nasledujúce skutočnosti.
Po prvé, ako vyplýva najmä z prvého a tretieho odôvodnenia smernice 2001/18, táto smernica nahradila smernicu 90/220, ktorá mala rovnaký predmet, priniesla rôzne zlepšenia a v podstate ju prepracovala. Súdny dvor v už citovanom rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko, konštatoval nesplnenie povinností Francúzskej republiky pre neprebratie smernice 2001/18 len v tom rozsahu, v akom sa povinnosti uložené touto smernicou členským štátom odchyľovali od ustanovení smernice 90/220 alebo išli nad ich rámec.
V tejto súvislosti Komisia vo svojej žalobe, odvolávajúc sa na bod 5 uvedeného rozsudku Komisia/Francúzsko, okrem iného zdôraznila, že ustanovenia článkov 1, 2, 4, 5, článku 6 ods. 1, 3 a 5, článku 8 ods. 1, článkov 10 až 12, článku 15 ods. 1 a 3, článkov 21, 22, 24, 25, 27 až 34 a 36 až 38 smernice 2001/18 si pri samostanom posúdení nevyžadovali opatrenia na vykonanie uvedeného rozsudku.
Z uvedeného najmä vyplýva, že skutočnosť, že Francúzska republika neprijala žiadne opatrenia na prebratie smernice 2001/18 až do prijatia vykonávacích predpisov z marca 2007, nemá rovnaký stupeň závažnosti, obzvlášť z hľadiska ochrany životného prostredia, ľudského zdravia, voľného pohybu tovarov a dotknutých súkromných a verejných záujmov, ako situácia, ktorá vznikla potom, keď právna úprava Spoločenstva sledujúca také dôležité ciele ako uvedená smernica nebola vôbec prebratá do právneho poriadku dotknutého členského štátu napriek existencii rozsudku Súdneho dvora, ktorým sa konštatovalo nesplnenie povinností tohto členského štátu.
Po druhé do určitej miery možno prihliadnuť aj na to, že vykonávacie predpisy z marca 2007, bez ohľadu na ich oneskorené prijatie, nepochybne zabezpečili následné prebratie smernice 2001/18, s výnimkou troch ustanovení, ktoré podľa Komisie zostali neúplne prebraté až do 27. júna 2008.
Po tretie Súdny dvor zastáva názor, podobne ako generálny advokát v bode 82 svojich návrhov, že na základe skutočností uvedených v bode 71 tohto rozsudku a postupu v konaní pred podaním žaloby, ako vyplýva najmä z bodov 5 až 12 tohto rozsudku, nemožno dospieť k záveru, že uvedené vnútroštátne orgány okrem toho, že si nesplnili povinnosť, ktorá spočívala vo vykonaní už citovaného rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko, ako sa už skôr v tomto rozsudku konštatovalo, si zároveň nesplnili, ako tvrdí Komisia, ani povinnosť lojálnej spolupráce počas obdobia, ktoré viedlo k vykonaniu uvedeného rozsudku, a ani úmyselne nepoužívali zdržovaciu taktiku výlučne na to, aby sa vyhli splneniu si povinností v tomto smere.
Vzhľadom na uvedené stanovenie sumy paušálnej pokuty, ktorú musí zaplatiť Francúzska republika, na 10 miliónov eur, predstavuje spravodlivé posúdenie osobitných okolností prejednávanej veci.
Je preto namieste zaviazať Francúzsku republiku, aby Komisii zaplatila paušálnu pokutu vo výške 10 miliónov eur na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“.
O trovách
Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Francúzsku republiku na náhradu trov konania a Francúzska republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
Česká republika, ktorá vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Francúzskej republiky, znáša svoje vlastné trovy konania v súlade s článkom 69 ods. 4 prvým pododsekom rokovacieho poriadku.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Vzhľadom na to, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Francúzska republika neprijala všetky opatrenia na to, aby vyhovela rozsudku z 15. júla 2004, Komisia/Francúzsko (C-419/03), ktorý sa týkal neprebratia ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/18/ES z 12. marca 2001 o zámernom uvoľnení geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia a o zrušení smernice Rady 90/220/EHS, ktoré sa odchyľujú alebo idú nad rámec ustanovení smernice Rady 90/220/EHS z 23. apríla 1990 o zámernom uvoľňovaní geneticky modifikovaných organizmov do životného prostredia, do jej vnútroštátneho právneho poriadku, nesplnila si povinnosti podľa článku 228 ods. 1 ES.

2.
Francúzska republika je povinná zaplatiť Komisii Európskych spoločenstiev paušálnu pokutu vo výške 10 miliónov eur na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“.

3.
Francúzska republika je povinná nahradiť trovy konania.

4.
Česká republika znáša svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.