CELEX: 61997CJ0384
Fördragsbrott
Förorening av vattenmiljön
Skyldighet att upprätta program i syfte att minska förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen
Underlåtenhet att införliva direktiv 76/464/EEG

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 10 november 1997, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46, nedan kallat direktivet) genom att inte upprätta program, som innehåller kvalitetsmål och tidsfrister för genomförandet av dessa program, i syfte att minska vattenförorening genom de 99 farliga ämnen som omfattas av förteckning II första strecksatsen i bilagan till detta direktiv, och följaktligen genom att inte kräva förhandstillstånd, meddelade av den behöriga myndigheten, för utsläpp i vatten som kan innehålla ett av dessa ämnen, i vilka fastställs utsläppsnormer som grundas på de kvalitetsmål som fastställs i programmen.
Tillämpliga bestämmelser
2 Direktivet syftar till att förorening av vattenmiljön genom vissa särskilt farliga ämnen som är uppräknade i en förteckning, kallad förteckning I, skall upphöra och att föroreningar av vattenmiljön genom vissa andra farliga ämnen som är uppräknade i en annan förteckning, kallad förteckning II, skall minska. De båda förteckningarna utgör en bilaga till direktivet. Medlemsstaterna skall i enlighet med artikel 2 i direktivet vidta lämpliga åtgärder för att uppnå dessa mål.
3 Vad beträffar de ämnen som omfattas av förteckning I skall medlemsstaterna, i enlighet med artiklarna 3 och 5 i direktivet, för alla utsläpp i vattenmiljön kräva förhandstillstånd från de behöriga myndigheterna och fastställa utsläppsnormer som inte får överstiga vissa gränsvärden. Gränsvärdena fastställs av rådet på grundval av den inverkan som ämnena har på vattenmiljön.
4 Vad gäller de ämnen som omfattas av förteckning II är medlemsstaterna enligt artikel 7.1 i direktivet skyldiga att upprätta program för att minska förorening av vattenmiljön (nedan kallade programmen), vilka skall innehålla kvalitetsmål för vatten som fastställs på grundval av den inverkan som ämnena har på de organismer som lever i vattnet. Enligt artikel 7.2 i direktivet skall förhandstillstånd krävas för alla utsläpp i vattenmiljön som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga nationella myndigheten, skall utsläppsnormer fastställas. Enligt artikel 7.6 i direktivet skall dessutom sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande lämnas till kommissionen.
5 Förteckning II omfattar de ämnen som hör till förteckning I, men för vilka rådet ännu inte har fastställt några gränsvärden.
6 Eftersom förteckning I huvudsakligen består av grupper av ämnen, har det först varit nödvändigt att särskilja de ämnen som dessa grupper består av innan gränsvärdena har kunnat fastställas. För att kunna göra detta har kommissionen, i samverkan med medlemsstaterna, sammanställt en förteckning med 129 enskilda ämnen. Rådet har, i en resolution av den 7 februari 1983 avseende kampen mot vattenförorening (EGT C 46, s. 17), betecknat denna förteckning som "grunden för arbetet med att genomföra direktivet". Till denna förteckning har i efterhand lagts tre andra ämnen. Av de 132 ämnen som omfattas av förteckning I har rådet satt gränsvärden för utsläpp och kvalitetsmål för 18 ämnen medan 15 andra ämnen tagits upp i ett förslag till rådsdirektiv om ändring av direktiv 76/464, vilket lades fram av kommissionen den 14 februari 1990 (EGT C 55, s. 7). De återstående 99 ämnena i förteckning I omfattas av förteckning II, för vilka medlemsstaterna i enlighet med artikel 7.1 i direktivet skall upprätta program, eftersom några gränsvärden för dessa inte har fastställts.
7 Vid ett möte med nationella experter den 31 januari och den 1 februari 1989, upprättades en förteckning över prioriterade ämnen i förteckning II.
8 Direktivet anger ingen tidsfrist för införlivande. I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs emellertid att kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, skall överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av en jämförande utvärdering av de program som upprättats av medlemsstaterna till rådet. Eftersom kommissionen ansåg att medlemsstaterna inte hade möjlighet att överlämna de relevanta uppgifterna inom denna tidsfrist, föreslog den genom skrivelse av den 3 november 1976 att programmen skulle upprättas senast den 15 september 1981 och att de skulle genomföras senast den 15 september 1986.
Bakgrund
9 Genom skrivelse av den 26 april 1989 begärde kommissionen att Republiken Grekland skulle översända uppgifter om tillämpningen av programmen rörande vissa ämnen som omfattas av förteckning II i direktivet. De grekiska myndigheterna svarade genom att informera kommissionen om den gällande lagstiftningen i Grekland vad beträffar minskningen av de ämnen som omfattas av förteckning II, de planerade åtgärderna för att kontrollera utsläpp av dessa ämnen i syfte att förbättra situationen i stadsmiljöerna kring Thessaloniki och Aten samt pågående studier för att minska förorening. Detta svar innehöll emellertid inte några uppgifter om fastställda tidsfrister för att verkställa konkreta program för att minska förorening av vatten genom de ämnen som omfattas av förteckning II i direktivet.
10 Den 4 april 1990 sände kommissionen en andra skrivelse till Republiken Grekland i syfte att fästa dess uppmärksamhet på tillämpningen av artikel 7 i direktivet. I denna skrivelse erinrades om att kommissionen stegvis hade upprättat en förteckning med 132 prioriterade ämnen i förteckning I, varav 33 ämnen redan var föremål för "sekundärrättsliga" direktiv eller direktivförslag.
11 I samma skrivelse framhöll kommissionen att de återstående 99 ämnena var underställda de skyldigheter som framgår av artikel 7, eftersom de inte var föremål för någon gemenskapslagstiftning. Kommissionen anmodade följaktligen Republiken Grekland att översända
- en uppdaterad förteckning över vilka av de 99 ämnena som släpptes ut i den grekiska vattenmiljön,
- uppgifter om vilka kvalitetsmål som var gällande vid tidpunkten för beviljande av tillstånden för utsläpp (för ett eller flera av de ovannämnda ämnena) i de olika berörda regionerna,
- upplysningar om anledningen till att det i förekommande fall inte hade fastställts mål samt en tidsplan för fastställandet av dessa kvalitetsmål.
12 De grekiska myndigheterna besvarade inte denna skrivelse.
13 Mot bakgrund av dessa omständigheter beslutade kommissionen att inleda ett förfarande i enlighet med artikel 169 i fördraget. Genom en formell underrättelse av den 27 december 1990 informerade kommissionen Republiken Grekland om att den ansåg att denna stat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, i synnerhet artikel 7, och fördraget samt uppmanade den att inkomma med ett yttrande inom två månader.
14 I en ytterligare skrivelse av den 5 oktober 1993 bifogade kommissionen den fullständiga förteckningen över de 99 ämnena, vilken saknades i den formella underrättelsen, och upprepade sin uppmaning.
15 De grekiska myndigheterna svarade genom skrivelse av den 12 augusti 1994, i vilken den enda nyheten, i förhållande till situationen år 1990, var att ett avtal hade ingåtts med Egeiska universitetet för genomförandet av en särskild studie. Dessutom gav de grekiska myndigheterna vissa upplysningar avseende förekomsten av ämnen, som omfattas av förteckning II, i vattenmiljön.
16 De grekiska myndigheterna framhöll särskilt att 32 av ämnena, vilka ingår i sammansättningen av pesticider eller används för förpackning av pesticider, på grund av de små mängderna utsattes för fotokemisk och bakteriell nedbrytning och inte släpptes ut direkt i vattenmiljön samt att 9 ämnen inte salufördes i Grekland. Vidare erkände myndigheterna att 17 ämnen eventuellt förekom i avloppsvattnet, varav ett av dem inte släpptes ut i ytvattnet. Vad gäller 10 andra ämnen och de ämnen för vilka ingen information hade givits av de grekiska myndigheterna, framhöll myndigheterna att en studie rörande dessa ämnen skulle beställas för att man skulle erhålla information om deras koncentrationsgrad i industriavfall såväl som den eventuella förekomsten i vattenmiljön av andra ämnen som omfattas av förteckning II.
17 Av detta drog kommissionen slutsatsen att de grekiska myndigheterna, vad avser 72 av de 99 ämnena som omfattas av förteckning II, inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att minska vattenförorening genom dessa ämnen. Det rörde sig om 59 ämnen för vilka inga upplysningar hade lämnats, 10 ämnen beträffande vilka en möjlig närvaro i vattenmiljön hade erkänts och 3 ämnen för vilka några preciserade uppgifter inte hade lämnats.
18 Den 23 december 1996 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Grekland i vilket den ansåg att denna stat hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet och artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG) genom att inte upprätta program, som innehåller kvalitetsmål och tidsfrister för genomförandet av dessa program, i syfte att minska vattenförorening genom de farliga ämnen som omfattas av förteckning II och genom att inte kräva förhandstillstånd, meddelade av den behöriga myndigheten, för utsläpp i vatten som kan innehålla ett av de ämnen som omfattas av förteckning II, i vilka fastställs utsläppsnormer som grundas på de kvalitetsmål som fastställs i programmen.
19 Republiken Grekland informerade genom skrivelse av den 20 mars 1997 kommissionen om de åtgärder som vidtagits av departementet för miljö, regionala ärenden och offentliga arbeten avseende ämnena i förteckning II och särskilt beträffande initiativet att anförtro Egeiska universitetet uppgiften att genomföra en studie av situationen i Grekland vad avser dessa ämnen.
Prövning i sak
20 Kommissionen har gjort gällande att Republiken Grekland, med tillämpning av artikel 7 i direktivet, skulle ha upprättat program i syfte att minska vattenförorening genom de ämnen som omfattas av förteckning II, det vill säga för de 99 angivna ämnena och för de familjer och grupper av ämnen som räknas upp i andra strecksatsen i denna förteckning.
21 Vid tidpunkten för talans väckande hade Republiken Grekland emellertid inte underrättat kommissionen om program för minskning av existerande förorening av inlands- och kustvatten genom de ämnen som omfattas av förteckning II i direktivet. För de utsläpp som görs i vattnen och som kan innehålla ett av de ämnen som omfattas av förteckning II krävs följaktligen inte förhandstillstånd, i vilka nya utsläppsnormer fastställs som grundas på de kvalitetsmål som fastställs i programmen, vilket dock erfordras i enlighet med direktivet.
22 I den mån det, enligt vad de grekiska myndigheterna har gjort gällande, finns precisa rättsregler angående skyddet för samtliga recipienter, och i den mån det för detta syfte har antagits kvalitetsmål i vissa regioner och tröskelvärden för utsläpp i recipienter i andra regioner, har kommissionen särskilt påpekat att det rör sig om bestämmelser av olika innebörd, beskaffenhet och giltighet, såsom
- ministerkungörelser angående införlivandet med den grekiska rättsordningen av rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor (EGT L 194, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 229), rådets direktiv 76/403/EEG av den 6 april 1976 om bortskaffande av polyklorerade bifenyler och polyklorerade terfenyler (EGT L 108, s. 41; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 42) och rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85),
- en ministerkungörelse angående skyddet mot förorening och kontaminering av vatten som används för vattenförsörjningen i regionen Aten,
- prefektur- eller ministerkungörelser om fastställande av de recipienter i vilka avfall från olika regioner skall släppas ut, till exempel Komotini, Alexandroupolis, sjön Vistonis, Saroniska bukten, Florina och Kavala, kungörelser av vilka de flesta innehåller tröskelvärden för utsläpp av olika ämnen, av vilka endast vissa omfattas av de 99 farliga ämnen som är föremål för talan, samt
- andra kungörelser som närmare anger hur ytvatten i vissa regioner skall användas (de närmare uppgifterna om användningen av ytvatten och grundvatten rör i synnerhet regionen Florina och användningen av vatten från floderna Aliakmonas och Pinios) och som fastställer kvalitetsmål för att tillåta användning av dessa vatten.
23 Enligt kommissionen kan dessa bestämmelser inte utgöra program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet, eftersom deras mål och syfte skiljer sig från direktivets mål och syfte och eftersom de har antagits för att motsvara andra behov.
24 Samtidigt som kommissionen medger att de åtgärder som vidtagits bidrar till att säkerställa en viss kvalitet på inlandsvatten anser den att dessa åtgärder inte kan ersätta de åtgärder som föreskrivs i direktivet, nämligen att anta och delge kommissionen program, såsom de program som kommer att följa av den studie som har anförtrotts Egeiska universitetet och som särskilt syftar till att minska den existerande vattenföroreningen genom de farliga ämnen som ingår i de familjer och grupper av ämnen som omfattas av förteckning II i bilagan till direktivet.
25 För att åstadkomma en sådan minskning är det emellertid nödvändigt att först göra en kartografi över källorna till föroreningen inom det nationella territoriet i dess helhet, att lokalisera de ämnen som omfattas av förteckning II i direktivet samt att därefter fastställa vilka åtgärder som är nödvändiga för att man skall kunna minska den existerande föroreningen, exempelvis genom att utveckla nätverk för övervakning. Några sådana program har emellertid inte delgivits kommissionen.
26 Kommissionen har vidare påpekat att kvalitetsmål endast har fastställts för ett begränsat antal regioner och endast för vissa av ämnena i förteckning II. Dessa kvalitetsmål är inte ett resultat av en konkret studie som redogör för befintliga föroreningar och som beskriver vilken metod som skall tillämpas för att minska dem. Det är således omöjligt att bedöma vilken betydelse de har i förhållande till direktivet. Dessa kvalitetsmål är inte heller knutna till minskningen av en konstaterad förorening, vilket krävs enligt direktivet.
27 Kommissionen har slutligen hävdat att argumentet enligt vilket det inte är nödvändigt att upprätta program som föreskriver kvalitetsmål i de regioner där det inte bedrivs någon industriell verksamhet saknar grund. Enligt de grekiska myndigheterna finns det inte några industriella anläggningar som innehåller ämnena i förteckning II i 24 av de 52 prefekturerna, och de vatten som finns i dessa prefekturer skall därför undantas från skyldigheten att upprätta ett program i enlighet med artikel 7. Kommissionen anser emellertid att det i dessa regioner mycket väl kan finnas andra källor till förorening som härrör från växtskyddsmedel, fiskodlingsanläggningar eller från småskalig användning av kemiska ämnen i olika små kommersiella anläggningar. Dessa vatten kan dessutom förorenas av grannregionerna. De grekiska myndigheterna har för övrigt själva definierat kvalitetsparametrar för vissa ämnen som omfattas av förteckning II i regioner som inte tycks ha några industriella anläggningar, såsom till exempel Florina och Kastoria.
28 Den grekiska regeringen har gjort gällande att alla de åtgärder som är absolut nödvändiga för att följa direktivet har antagits.
29 Den grekiska regeringen har i detta hänseende för det första angett att den, genom ett beslut av den 4 juni 1997, anförtrodde det egeiska universitetet att genomföra en studie i syfte att undersöka situationen i Grekland vad gäller de berörda ämnena.
30 Enligt den grekiska regeringen avslutades den första delen av denna studie (inventering av källor till förorening och av giftiga ämnen som omfattas av förteckning II, utvärdering av insamlad information, upprättandet av en förteckning över de ämnen som kan finnas i den grekiska vattenmiljön samt utvecklandet av ett nätverk för övervakning av ytvatten vad gäller de berörda ämnena) i mars 1998.
31 Vid den muntliga förhandlingen angav den grekiska regeringen att 35 ämnen hade spårats i ytvattnet i Grekland, även om dessa ämnen härrörde från andra länder, i synnerhet från gränsfloderna. Enligt den grekiska regeringen har därefter ett förslag till lagstiftning utarbetats, som fastställer kvalitetsmål för ytvattnet i förhållande till utsläpp av de ämnen som anges i bilagan till direktivet. Detta förslag skall tillämpas i Grekland för tröskelvärdena för dessa ämnen i ytvattnet, och de åtgärder som redan existerar skall anpassas till detta förslag.
32 Enligt den grekiska regeringen påbörjades den andra delen av studien (provtagning och analys av recipienter i form av ytvatten, provisoriska tekniska rapporter innehållande resultaten av provtagningarna och en fullständig rapport förenad med förslag till program för minskning av utsläpp av de ovannämnda ämnena i recipienter) i juli 1998 och kommer snart att vara genomförd.
33 Den grekiska regeringen har för det andra hävdat att kvalitetsmål redan har fastställts för recipienter som är särskilt utsatta för utsläpp av farliga ämnen, enligt förteckning II i direktivet, i syfte att uppnå en minskning av denna förorening.
34 Den grekiska regeringen har i detta hänseende räknat upp ett flertal åtgärder som har vidtagits på lagstiftnings- eller förvaltningsnivå, såsom interministeriella, interdepartementala och departementala kungörelser, åtgärder som enligt den grekiska regeringen är avgörande för beviljandet av de tillstånd som är nödvändiga för att förorenande avfall skall få släppas ut.
35 Domstolen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar (dom av den 25 november 1998 i mål C-214/96, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-7661, punkt 25).
36 I det förevarande fallet sändes det motiverade yttrandet, enligt vilket Republiken Grekland uppmanades att inom två månader vidta de nödvändiga åtgärderna, den 23 december 1996.
37 Det var först genom ett beslut av den 4 juni 1997 som den grekiska regeringen anförtrodde det egeiska universitetet att genomföra en studie i syfte att undersöka situationen vad gäller de berörda ämnena.
38 Den grekiska regeringen har medgett att den första delen av denna studie, som bland annat innebar inventering av källor till förorening och upprättandet av en förteckning över de ämnen som kan finnas i vattenmiljön, avslutades först i mars 1998. Vid den föreskrivna tidpunkten hade den grekiska regeringen emellertid inte någon möjlighet att överlämna fullständiga uppgifter i fråga om situationen för ytvattnen vad gäller föroreningen genom de ämnen som var föremål för studien.
39 Det följer vidare av domstolens rättspraxis att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet skall vara specifika. Det mål att minska föroreningen som eftersträvas genom allmänna saneringsprogram motsvarar därvid inte nödvändigtvis det mera specifika mål som eftersträvas genom direktivet (dom av den 12 december 1996 i mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1996, s. I-6747, punkterna 22 och 26, av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland, REG 1998, s. I-3343, punkt 35, och av den 21 januari 1999 i mål C-207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I-275, punkt 39).
40 Att programmen i fråga skall vara specifika innebär i enlighet med fast rättspraxis att de måste utgöra en heltäckande och koherent åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II i den mån de är relevanta för den enskilda medlemsstatens förhållanden i relation till dess kvalitetsmål för de vatten i vilka utsläppen sker, vilka fastställts i samma program. De skiljer sig således både från allmänna saneringsprogram och från en samling punktåtgärder i syfte att minska vattenförorening (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 40).
41 Det skall tilläggas att de utsläppsnormer som fastställs i förhandstillstånd skall beräknas med utgångspunkt i de kvalitetsmål som fastställts i programmen i fråga på grundval av en undersökning av de vatten i vilka utsläpp sker. Nämnda program skall vidare delges kommissionen på ett sätt som gör att kommissionen lätt kan utföra jämförande utvärderingar av programmen och kontrollera att de genomförs på ett samordnat sätt i samtliga medlemsstater (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 41).
42 Även om vissa av de åtgärder som den grekiska regeringen har åberopat eventuellt kan leda till minskning av föroreningen av vattenmiljön utgör de endast punktåtgärder och inte en heltäckande och koherent plan för minskning av föroreningar, vilken grundas på en studie av situationen i de vatten som påverkas och vilken innehåller uppgifter om kvalitetsmål som skall uppnås (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 45).
43 Det finns således anledning fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.1 i direktiv 76/464 genom att inte upprätta program, som innehåller kvalitetsmål, i syfte att minska vattenförorening genom de ämnen som omfattas av förteckning II första strecksatsen i bilagan till detta direktiv.
44 Vad beträffar ansökan om fastställelse av att Republiken Grekland även har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet genom att inte kräva förhandstillstånd, meddelade av den behöriga myndigheten, för utsläpp i vatten som kan innehålla ett av dessa ämnen, i vilka fastställs utsläppsnormer som grundas på de kvalitetsmål som fastställs i programmen, är det tillräckligt att erinra om att, eftersom program i den mening som avses i artikel 7.1 i direktivet inte har upprättats, kunde inte heller några förhandstillstånd beviljas i enlighet med artikel 7.2 (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkterna 27-29). Denna ansökan saknar således föremål, varför det saknas anledning att undersöka den vidare.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
45 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
46 Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.1 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att inte upprätta program, som innehåller kvalitetsmål, i syfte att minska vattenförorening genom de farliga ämnen som omfattas av förteckning II första strecksatsen i bilagan till detta direktiv.
47 Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.