CELEX: 62008CJ0058
Verordening (EG) nr. 717/2007
Roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap
Geldigheid
Rechtsgrondslag
Artikel 95 EG
Evenredigheidsbeginsel en subsidiariteitsbeginsel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de geldigheid van verordening (EG) nr. 717/2007 van het Europees
Parlement en de Raad van 27 juni 2007 betreffende roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot
wijziging van richtlijn 2002/21/EG (PB L 171, blz. 32).
Deze vraag is gesteld in het kader van een geding tussen Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG
en Orange Personal Communications Services Ltd, exploitanten van mobiele telefoonnetwerken die in het Verenigd Koninkrijk,
in de Europese Unie en op andere internationale markten actief zijn, en de Secretary of State for Business, Enterprise and
Regulatory Reform (staatssecretaris voor Handel, Onderneming en Hervorming van de Regulering) betreffende de geldigheid van
toepassingsbepalingen bij verordening nr. 717/2007 die door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
zijn vastgesteld.

Toepasselijke bepalingen

Regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten
De gemeenschapswetgever heeft in 2002 op basis van artikel 95 EG het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken
en ‑diensten (hierna: „regelgevingskader”) vastgesteld om daaraan alle netwerken voor doorgifte en daaraan verwante diensten
te onderwerpen, bestaande uit onder meer richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake
een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (Kaderrichtlijn) (PB L 108,
blz. 33), naast specifieke richtlijnen. Met dit kader is een mechanisme ingevoerd dat de nationale regelgevende instanties
(hierna: „NRI’s”) de mogelijkheid biedt om, ingeval daadwerkelijke concurrentie op de relevante markt ontbreekt, ex ante regulatoire
verplichtingen op te leggen aan de ondernemingen in de elektronische-communicatiesector die na een analyse van de betrokken
markt zijn aangewezen als ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht.

Besluit 2002/627/EG
Bij besluit 2002/627/EG van de Commissie van 29 juni 2002 tot oprichting van de Europese Groep van regelgevende instanties
voor elektronische communicatienetwerken en ‑diensten (PB L 200, blz. 38) is een raadgevende groep van NRI’s voor elektronische-communicatienetwerken
en ‑diensten opgericht. Deze groep (hierna: „EGRI”) heeft krachtens artikel 3, lid 1, van dit besluit onder meer tot taak
de Commissie te adviseren en bij te staan bij de consolidering van de interne markt voor elektronische communicatienetwerken
en ‑diensten.

Verordening nr. 717/2007
Na een openbare raadpleging van de belanghebbenden, heeft de Commissie op 12 juni 2006 een effectenbeoordeling gepresenteerd
van de beleidsopties voor een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad over roaming op openbare
mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap [SEC(2006) 925; hierna: „effectenbeoordeling”). Deze beoordeling vormde de
basis voor het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende roaming op publieke mobiele
netwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 2002/21/EG [COM(2006) 382 def.; hierna: „voorstel voor de verordening”),
dat diezelfde dag is gepresenteerd en dat heeft geleid tot de vaststelling van verordening nr. 717/2007 op basis van artikel 95
EG.
Deze verordening legt de exploitanten van terrestrische mobiele netwerken op zowel retail‑ als wholesaleniveau maximumtarieven
op voor de levering van roamingdiensten op de mobiele telefoonnetwerken voor gesprekken tussen de lidstaten (hierna: „communautaire
roamingdiensten”).
Werking van roamingdiensten
Mede aan de hand van de definities in artikel 2 van verordening nr. 717/2007 kan als volgt worden omschreven hoe roamingdiensten
werken.
De roamingdiensten die door de aanbieders van mobiele telefoondiensten worden aangeboden, bestaan erin dat aan klanten die
in het buitenland onderweg zijn, een continue dienst wordt aangeboden met behulp waarvan zijn oproepen kunnen initiëren of
ontvangen op netwerken in andere lidstaten.
Om roamingdiensten te kunnen aanbieden moet de exploitant van een thuisnetwerk op wholesaleniveau specifieke koopovereenkomsten
sluiten met de exploitanten van netwerken in andere lidstaten. De lokale exploitant van de lidstaat waarin een klant van het
thuisnetwerk op bezoek is, waarmee de thuisexploitant een dergelijke overeenkomst heeft gesloten, geeft het gesprek aan de
klant af. De dienst die door het bezochte netwerk wordt geleverd, is de „wholesale-roamingdienst”.
De thuisaanbieder is een onderneming die aan een roamende klant mobiele telefoondiensten op een openbaar terrestrisch netwerk
aanbiedt, hetzij over zijn eigen netwerk, hetzij als exploitant van een virtueel mobiel netwerk, hetzij als wederverkoper
van mobiele gespreksdiensten. De door een dergelijke aanbieder geleverde dienst aan roamende klanten is de „retail-roamingdienst”.
De retail-roamingdiensten zijn onderdeel van de afspraken of de overeenkomst voor mobiele telefonie die de klant met de thuisaanbieder
heeft gesloten en zij worden als een van de diensten die onder deze afspraken of overeenkomst vallen, in rekening gebracht.
De voorwaarden voor levering van retail-roamingdiensten hangen dus af van de gemaakte afspraken of de gesloten overeenkomst
alsook van de eventuele specifieke verplichtingen die zijn opgelegd door de NRI waarvan de thuisaanbieder afhangt.
Inhoud van verordening nr. 717/2007
Aangaande de tarieven die door gebruikers van openbare mobiele telefoonnetwerken voor retail-roamingdiensten worden betaald,
wordt in punt 1 van de considerans van verordening nr. 717/2007 vastgesteld dat „[h]et hoge niveau van de tarieven [...] door
de [NRI’s], alsook door de consumenten en door de communautaire instellingen als een probleem [wordt] gezien. Deze buitensporige
retailtarieven zijn een gevolg zowel van de hoge wholesaletarieven die door de exploitant van het buitenlandse gastnetwerk
in rekening worden gebracht als, in vele gevallen, van de hoge marges op de retailtarieven die door de exploitant van het
eigen netwerk van de gebruiker in rekening worden gebracht. Verlagingen van de wholesaletarieven worden vaak niet doorberekend
aan de retailklant. Hoewel sommige exploitanten recent tariefplannen hebben ingevoerd als gevolg waarvan de klant gunstiger
voorwaarden en lagere prijzen worden geboden, is de verhouding tussen kosten en tarieven nog steeds aantoonbaar anders dan
zij op volledig concurrerende markten zou zijn”.
Uit punt 4 van de considerans van verordening nr. 717/2007 volgt dat deze verordening op het punt van communautaire roaming
een aanvulling op en een ondersteuning van het regelgevingskader vormt. Dit kader heeft de NRI’s niet voldoende middelen verschaft
om doeltreffend en beslissend in te grijpen in de prijszetting voor roamingdiensten binnen de Gemeenschap.
Wat dit laatste aangaat, preciseert punt 6 van de considerans van genoemde verordening het volgende:
„De werkzaamheden van de [NRI’s] (zowel afzonderlijk als in het kader van de [EGRI]) ter analyse van de nationale wholesalemarkten
voor internationale roaming hebben echter aangetoond dat het voor de [NRI’s] nog niet mogelijk is gebleken om het hoge niveau
van de wholesaletarieven voor roaming in de Gemeenschap aan te pakken gezien de moeilijkheid om ondernemingen met aanmerkelijke
marktmacht te identificeren wegens de specifieke kenmerken van internationale roaming, onder meer de grensoverschrijdende
aard ervan.”
De punten 8 en 9 van de considerans van verordening nr. 717/2007 zijn als volgt verwoord:
„8.      Bovendien zijn de [NRI’s], die verantwoordelijk zijn voor de bescherming en bevordering van de belangen van mobiele klanten
die doorgaans verblijven op hun grondgebied, niet in staat het gedrag te controleren van de exploitanten van het bezochte
netwerk dat zich in een andere lidstaat bevindt en van wie deze klanten afhangen wanneer zij van internationale roamingdiensten
gebruik maken. Deze beperking kan ook de doeltreffendheid verlagen van maatregelen die door afzonderlijke lidstaten worden
genomen op basis van de voor hen overblijvende bevoegdheid om regels ter bescherming van de consument vast te stellen.
9.      Bijgevolg is er druk op de lidstaten om maatregelen om het niveau van de internationale roamingtarieven aan te pakken, te
treffen, maar de praktijk heeft uitgewezen dat het door het regelgevingskader [...] ingestelde mechanisme voor regulering
ex ante door de NRI’s niet volstaat om het voor die instanties mogelijk te maken om op dit specifieke gebied op een beslissende
wijze op te treden in het belang van de consument.”
Uit de punten 12 en 13 van de considerans van genoemde verordening volgt dat zij rekening houdt met de unieke kenmerken van
de roamingmarkten, die buitengewone maatregelen rechtvaardigen welke verder gaan dan de mechanismen die voor het overige in
het regelgevingskader beschikbaar zijn.
Aangaande de doelstellingen van verordening nr. 717/2007 vermeldt punt 14 van de considerans dat, „[o]m de belangen van de
roamende klant te beschermen [...] er verplichtingen op basis van regulering [moeten] worden ingevoerd, op zowel het retail‑
als het wholesaleniveau, aangezien uit ervaring is gebleken dat een verlaging van de wholesaletarieven voor roamingdiensten
in de Gemeenschap, wegens het ontbreken van stimulansen daartoe, vaak niet uitmondt in lagere roamingtarieven op retailniveau.
Anderzijds kan actie om het niveau van de retailtarieven te verlagen zonder het probleem van de wholesalekosten voor de levering
van de desbetreffende diensten aan te pakken, het ordelijk functioneren van de roamingmarkt in de Gemeenschap verstoren”.
Krachtens de bewoordingen van punt 16 van de considerans van genoemde verordening, voert deze „een gemeenschappelijke aanpak
[in] om ervoor te zorgen dat de gebruikers van terrestrische publieke mobiele telefoonnetwerken wanneer zij binnen de Gemeenschap
reizen, en die telefoongesprekken initiëren of ontvangen, geen buitensporige tarieven betalen voor roamingdiensten in de Gemeenschap
[...]. Gezien de grensoverschrijdende aard van de betrokken diensten is deze gemeenschappelijke aanpak nodig opdat de exploitanten
kunnen werken binnen één samenhangend regelgevingskader dat gebaseerd is op objectieve criteria”.
Deze in verordening nr. 717/2007 voorziene reguleringsaanpak moet er volgens punt 19 van de considerans „voor zorgen dat de
retailtarieven voor roaming in de Gemeenschap de onderliggende kosten voor de levering van de desbetreffende dienst op een
redelijker wijze weerspiegelen dan tot nog toe het geval is”.
Dienaangaande volgt uit punt 34 van de considerans van genoemde verordening dat, aangezien de doelstellingen van deze verordening
„door de lidstaten niet voldoende op zekere, geharmoniseerde en tijdige wijze kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter
kunnen worden verwezenlijkt op Gemeenschapsniveau, [...] de Gemeenschap maatregelen [kan] vaststellen in overeenstemming met
het subsidiariteitsbeginsel als neergelegd in artikel 5 van het [EG-] Verdrag”.
Aangaande het voorwerp van verordening nr. 717/2007 bepaalt artikel 1, lid 1, daarvan het volgende:
„Bij deze verordening wordt een gemeenschappelijke aanpak ingevoerd [...] waardoor wordt bijgedragen aan de soepele werking
van de interne markt en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de consument wordt bereikt, de vrije mededinging
tussen de exploitanten van mobiele netwerken gewaarborgd wordt en zowel prikkels voor innovatie als keuzevrijheid voor de
consument gehandhaafd blijven. […]”
Luidens artikel 2, lid 2, sub a, van verordening nr. 717/200 moet onder „Eurotarief” worden verstaan „elk tarief dat het tariefplafond
als vastgesteld in artikel 4 niet overschrijdt en dat een thuisaanbieder mag aanrekenen voor de levering van gereguleerde
roaminggesprekken in overeenstemming met dat artikel”.
Artikel 3, lid 1, van genoemde verordening legt het gemiddelde wholesaletarief vast dat de exploitant van een bezocht netwerk
in rekening mag brengen aan de exploitant van het thuisnetwerk van een roamende klant voor de levering van een gereguleerd
roaminggesprek dat op dat bezochte netwerk is opgebouwd. Dit tarief mag inclusief onder meer de kosten voor opbouw, ‑doorgifte
en ‑afgifte, aanvankelijk niet hoger liggen dan 0,30 EUR per minuut, vervolgens met ingang van 30 augustus 2008 0,28 EUR per
minuut en met ingang van 30 augustus 2009 0,26 EUR per minuut.
Aangaande het retailtarief verlangt artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 717/2007 van de thuisaanbieders dat zij aan
alle bestaande roamende klanten voor een gereguleerd roaminggesprek een Eurotarief aanbieden dat niet hoger mag zijn dan een
vastgesteld maximumtarief van aanvankelijk 0,49 EUR per minuut voor een uitgaand gesprek en 0,24 EUR voor een binnenkomend
gesprek. Het maximumtarief per minuut voor uitgaande gesprekken is daarna in stappen verlaagd naar 0,46 EUR en vervolgens
naar 0,43 EUR, en het maximumtarief voor binnenkomende gesprekken naar 0,22 EUR en vervolgens naar 0,19 EUR, zulks met ingang
van respectievelijk 30 augustus 2008 en 30 augustus 2009. Krachtens lid 3 van dit artikel werd alle bestaande roamende klanten
de mogelijkheid geboden om uiterlijk op 30 juni 2007 vrijwillig voor het Eurotarief of elk ander roamingtarief te kiezen;
hun moest de mogelijkheid worden geboden hun keuze binnen twee maanden aan hun thuisaanbieder kenbaar te maken.
Artikel 6 van genoemde verordening legt de thuisaanbieders verplichtingen op het gebied van informatieverstrekking en transparantie
over de retailtarieven ten opzichte van al hun roamende klanten op.
De verhouding tussen verordening nr. 717/2007 en het regelgevingskader wordt geregeld in de artikelen 1, lid 3, en 10 van
deze verordening. Artikel 1, lid 3, luidt:
„Deze verordening is een specifieke maatregel in de zin van artikel 1, lid 5, van de Kaderrichtlijn.”
Artikel 10 van verordening nr. 717/2007 is als volgt verwoord:
„Aan artikel 1 van de Kaderrichtlijn wordt het volgende lid toegevoegd:
‚5.      Deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen laten de specifieke maatregelen onverlet die zijn genomen voor de regulering van
internationale roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap.’”
Verordening nr. 717/2007 voorziet er daarnaast in artikel 11, lid 1, in dat de Commissie de resultaten van deze verordening
evalueert en daarover uiterlijk op 30 december 2008 verslag uitbrengt aan het Europees Parlement en de Raad. Krachtens artikel 13
ervan, verstrijkt deze verordening op 30 juni 2010.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoeksters in het hoofdgeding hebben beroep ingesteld bij de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division
(Administrative Court), tegen de Mobil Roaming Regulations 2007 (verordening van 2007 inzake roaming in de mobiele telefonie),
op grond waarvan sommige bepalingen van verordening nr. 717/2007 effect kunnen sorteren in het Verenigd Koninkrijk. Inhoudelijk
betwisten zij de geldigheid van deze verordening op drie gronden, te weten de ondeugdelijkheid van de rechtsgrondslag van
genoemde verordening en haar strijd met het evenredigheids- en het subsidiariteitsbeginsel.
Verweerder in het hoofdgeding, de Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, meent dat de door verzoeksters
in het hoofdgeding en de door GSM Association aangevoerde argumenten niet-ontvankelijk zijn, althans dat de betwisting van
de geldigheid van de verordening ongegrond is.
De verwijzende rechter heeft het verzoek om rechterlijke toetsing van verzoeksters in het hoofdgeding ingewilligd. Hij heeft
de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1.      Is verordening (EG) nr. 717/2007 geheel of gedeeltelijk ongeldig op grond dat artikel 95 EG geen juiste rechtsgrondslag vormt?
2.      Is artikel 4 van verordening (EG) nr. 717/2007 (juncto artikel 2, [lid 2,] sub a, en artikel 6, lid 3, voor zover deze verwijzen
naar het Eurotarief en de met het Eurotarief samenhangende verplichtingen) ongeldig omdat de oplegging van een plafond voor
tarieven [voor] roaming[diensten] op retailniveau in strijd is met het evenredigheids‑ en/of het subsidiariteitsbeginsel?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag
Het is vaste rechtspraak dat de maatregelen bedoeld in artikel 95, lid 1, EG daadwerkelijk tot doel moeten hebben om de voorwaarden
voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren [arresten van 10 december 2002, British American Tobacco
(Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 60, en 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement
en Raad, C‑217/04, Jurispr. blz. I‑3771, punt 42]. Ofschoon de loutere vaststelling van verschillen tussen nationale regelingen
en van het abstracte risico van belemmeringen van de fundamentele vrijheden of vervalsing van de mededinging niet volstaat
niet om de keuze voor artikel 95 EG als rechtsgrondslag te rechtvaardigen, kan de gemeenschapswetgever er een beroep op doen
in geval van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de fundamentele vrijheden
belemmeren en aldus de werking van de interne markt rechtstreeks beïnvloeden (arrest van 12 december 2006, Duitsland/Parlement
en Raad, C‑380/03, Jurispr. blz. I‑11573, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak) of merkbare distorsies van de mededinging
kunnen veroorzaken (arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, C‑376/98, Jurispr. blz. I‑8419, punten 84 en 106).
Deze bepaling kan bovendien als rechtsgrondslag worden gebruikt ter voorkoming van toekomstige belemmeringen van het handelsverkeer
als gevolg van een heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen. Het ontstaan van die belemmeringen moet evenwel waarschijnlijk
zijn en de betrokken maatregel moet ertoe strekken die belemmeringen te voorkomen (arresten van 12 december 2006, Duitsland/Parlement
en Raad, C‑380/03, reeds aangehaald, punt 38 en de aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 februari 2009, Ierland/Parlement
en Raad, C‑301/06, Jurispr. blz. I‑593, punt 64; zie in die zin ook arrest Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, reeds aangehaald,
punten 60 tot en met 64).
Wanneer een op artikel 95 EG gebaseerde handeling reeds alle handelsbelemmeringen op het gebied dat hij harmoniseert heeft
weggenomen, kan deze omstandigheid de communautaire wetgever niet de mogelijkheid ontnemen die bepaling aan te passen aan
gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak van toezicht op de bescherming van de in het Verdrag erkende
algemene belangen [zie in die zin arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punten 77
en 78].
Dienaangaande heeft het Hof in punt 43 van het reeds aangehaalde arrest Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad gepreciseerd
dat de auteurs van het Verdrag met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” in artikel 95 EG, naar gelang
van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie, de gemeenschapswetgever een beoordelingsmarge
hebben willen toekennen met betrekking tot de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken,
met name op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden.
Het Hof heeft verder geoordeeld dat, wanneer is voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 95 EG als rechtsgrondslag kan
worden gebruikt, het feit dat bij de te maken keuzen de bescherming van de consument doorslaggevend is, voor de gemeenschapswetgever
geen beletsel kan vormen om van deze rechtsgrondslag uit te gaan [zie aangaande de bescherming van de volksgezondheid arresten
van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 88; British American Tobacco (Investments) en Imperial
Tobacco, reeds aangehaald, punt 62, en arrest van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a., C‑154/04 en C‑155/04, Jurispr.
blz. I‑6451, punt 30].
In het licht van al deze overwegingen moet worden nagegaan of is voldaan aan de voorwaarden voor een beroep op artikel 95
EG als rechtsgrondslag voor verordening nr. 717/2007.
Volgens de bewoordingen van artikel 1 en punt 16 en 38 van de considerans van verordening nr. 717/2007, wordt daarbij een
gemeenschappelijke aanpak ingevoerd die ervoor moet zorgen dat de gebruikers van terrestrische openbare mobiele telefoonnetwerken
geen buitensporig hoge tarieven betalen voor roamingdiensten in de Gemeenschap en dat de exploitanten kunnen werken binnen
één samenhangend regelgevingskader dat gebaseerd is op objectieve criteria. Zij is dus gericht op een harmonische werking
van de interne markt opdat een hoog niveau van bescherming van de consument kan worden bereikt en de concurrentie tussen de
exploitanten van mobiele netwerken gewaarborgd blijft.
Zoals onder meer uit punt 1 van de considerans van verordening nr. 717/2007 en punt 1 van de toelichting bij het voorstel
voor de verordening volgt, was het niveau van de retailtarieven voor internationale roamingdiensten ten tijde van de vaststelling
van deze verordening hoog en was de verhouding tussen kosten en tarieven nog steeds aantoonbaar anders dan zij op volledig
concurrerende markten zou zijn. Deze buitensporige retailtarieven zijn een gevolg van zowel de hoge wholesaletarieven die
door de exploitanten van het buitenlandse gastnetwerk in rekening worden gebracht als, in vele gevallen, van de hoge marges
op de retailtarieven die door de thuisaanbieder in rekening worden gebracht.
Daaruit volgt ook dat het hoge niveau van de retailtarieven door de NRI’s, de autoriteiten en de consumentenbonden in de gehele
Gemeenschap als een probleem werd gezien en dat de pogingen om dit probleem op basis van het bestaande rechtskader aan te
pakken niet tot een verlaging van de tarieven hadden geleid.
Met name het regelgevingskader zoals dat voortvloeide uit de regelgeving die ten tijde van de vaststelling van verordening
nr. 717/2007 van toepassing was, had de NRI’s, zoals volgt uit punt 6 en 8 van de considerans daarvan, niet voldoende middelen
verschaft om doeltreffend en beslissend in te grijpen in met name de hoge wholesaletarieven voor de betrokken diensten, waarvan
de retailtarieven afhangen, zulks vanwege de specifieke kenmerken van de wholesaleroamingmarkten en de grensoverschrijdende
aard van deze diensten. De gemeenschapswetgever heeft dienaangaande vastgesteld dat de NRI’s moeilijkheden ondervonden om
ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht te identificeren en voorts dat zij niet in staat waren het gedrag te controleren
van de exploitanten van het bezochte netwerk in andere lidstaten, van wie de klanten afhangen wanneer zij communautaire roamingdiensten
gebruiken.
Zoals volgt uit de punten 4 en 12 van verordening nr. 717/2007, achtte de gemeenschapswetgever het in die context noodzakelijk
om de regels waarin het regelgevingskader voorzag, aan te vullen en te ondersteunen door op grond van een andere conceptuele
aanpak deze verordening vast te stellen als specifieke maatregel van ex ante regulering die rekening houdt met de specifieke
kenmerken van de roamingmarkten, om de tekortkomingen van dit kader bij te sturen. De wetgever heeft in punt 4 van de considerans
opgemerkt dat dit kader de NRI’s niet voldoende middelen heeft verschaft om doeltreffend en beslissend in te grijpen in de
prijszetting van communautaire roamingdiensten en dus niet voor een harmonieuze werking van de interne markt van deze diensten
heeft gezorgd. Hij concludeert dat genoemde verordening een adequaat middel vormt om deze situatie bij te sturen.
Nog steeds in deze context heeft de gemeenschapswetgever, in lijn met hetgeen reeds in punt 1 van de toelichting bij het voorstel
voor de verordening was opgemerkt, in punt 8 van de considerans van verordening nr. 717/2007 verwezen naar de voor de lidstaten
overblijvende bevoegdheid om regels ter bescherming van de consument vast te stellen en zich op het standpunt gesteld dat
door de omstandigheden die deze context omgaven, afbreuk zou kunnen worden gedaan aan de doeltreffendheid van maatregelen
die door afzonderlijke lidstaten op grond van deze bevoegdheid werden genomen.
De gemeenschapswetgever heeft daar in punt 9 van de considerans van genoemde verordening uit geconcludeerd dat er druk op
de lidstaten was om maatregelen te treffen om het hoge niveau van de retailtarieven voor communautaire roamingdiensten aan
te pakken, hetgeen overigens ook door de Commissie ter terechtzitting is bevestigd.
Hieruit volgt dat de gemeenschapswetgever concreet geconfronteerd is geworden met een situatie waarin de vaststelling van
nationale maatregelen ter beteugeling van het probleem van de hoge retailtarieven voor communautaire roamingdiensten door
middel van regels ter beheersing van de retailtarieven aannemelijk was. Zoals volgt uit punt 1 van de toelichting bij het
voorstel voor de verordening en uit punt 2.4 van de effectenbeoordeling, hadden dergelijke maatregelen evenwel kunnen leiden
tot een heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen.
In het licht van die omstandigheden heeft de gemeenschapswetgever, die, zoals reeds in punt 38 van het onderhavige arrest
is geconstateerd, eraan hechtte de concurrentie tussen exploitanten van mobiele netwerken te waarborgen, ervoor gekozen tot
handelen over te gaan om de maatregelen voor te zijn die de lidstaten naar alle waarschijnlijkheid op grond van de hun overblijvende
bevoegdheid op het gebied van de consumentenbescherming zouden hebben vastgesteld.
Gelet op de werking van de roamingmarkten, zoals omschreven in de punten 7 tot en met 11 van het onderhavige arrest, en gezien
de grote onderlinge afhankelijkheid van de retail‑ en de wholesaletarieven voor roamingdiensten, moet worden vastgesteld dat
een heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen die enkel gericht waren op het doen verlagen van de retailtarieven,
zonder het niveau van de kosten van de levering van roamingdiensten op wholesaleniveau te beïnvloeden, tot merkbare distorsies
van de mededinging zou hebben geleid en de goede werking van de communautaire roamingmarkt zou hebben verstoord, zoals volgt
uit punt 14 van de considerans van verordening nr. 717/2007. Een dergelijke situatie rechtvaardigt dat de gemeenschapswetgever
de in punt 38 van het onderhavige arrest vastgestelde doelstelling nastreeft om de goede werking van de interne markt te beschermen.
Uit een en ander volgt dat verordening nr. 717/2007 daadwerkelijk tot doel heeft om de voorwaarden voor de werking van de
interne markt te verbeteren en dat zij op basis van artikel 95 EG kon worden vastgesteld.
Op de als eerste voorgelegde vraag moet dus worden geantwoord dat bij het onderzoek daarvan niet is gebleken van feiten of
omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 717/2007 kunnen aantasten.

Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of verordening nr. 717/2007 het evenredigheids- en het subsidiariteitsbeginsel
schendt vanwege het feit dat zij niet alleen maxima voor de gemiddelde wholesaletarieven per minuut vastlegt, maar ook voor
de retailtarieven, en het feit dat zij in verplichtingen op het gebied van informatieverstrekking over deze laatste ten voordele
van de roamende klanten voorziet.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
Volgens vaste rechtspraak maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht en vereist
het dat de middelen waarmee een bepaling van gemeenschapsrecht de legitiem door de betrokken regelgeving nagestreefde doelstellingen
beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 6 december 2005, ABNA e.a.,
C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, Jurispr. blz. I‑10423, punt 68 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat het rechterlijk toezicht op de naleving van die voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever in het kader van
de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime discretionaire bevoegdheid op gebieden waarop van hem politieke,
economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken. Het gaat
er dus niet om of een op een dergelijk gebied vastgestelde maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was, aangezien
enkel de kennelijke ongeschiktheid daarvan ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel de rechtmatigheid
van die maatregel kan aantasten [zie in die zin arresten van 12 juli 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punten 82
en 83; British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 123; Alliance for Natural Health
e.a., reeds aangehaald, punt 52, en arrest van 7 juli 2009, S.P.C.M. e.a., C‑558/07, Jurispr. blz. I‑00000, punt 42].
Zelfs bij een dergelijke bevoegdheid moet de gemeenschapswetgever zijn keuze evenwel op objectieve criteria baseren. Bovendien
moet hij in het kader van de beoordeling van de belasting die verschillende mogelijke maatregelen meebrengen, onderzoeken
of de gekozen maatregel in het licht van de nagestreefde doelstellingen – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen
voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigt (zie in die zin arresten van 10 maart 2005, Tempelman en van Schaijk, C‑96/03
en C‑97/03, Jurispr. blz. I‑1895, punt 48; 15 december 2005, Griekenland/Commissie, C‑86/03, Jurispr. blz. I‑10979, punt 96;
en 12 januari 2003 Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Jurispr. blz. I‑679, punt 37).
Bijgevolg dient het Hof op basis van voormelde criteria te onderzoeken of, zoals verzoeksters in het hoofdgeding betogen,
verordening nr. 717/2007 het evenredigheidsbeginsel schendt vanwege het feit dat zij niet alleen in maxima voor de wholesaletarieven
voorziet, maar ook in maxima voor de retailtarieven en in verplichtingen op het gebied van de informatieverstrekking over
deze laatste ten voordele van de roamende klanten.
Dienaangaande moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat de Commissie alvorens het voorstel voor een verordening uit
te werken, een alomvattende studie heeft verricht, waarvan het resultaat is samengevat in de effectenbeoordeling die in punt 5
van het onderhavige arrest is vermeld. Daaruit blijkt dat zij verschillende alternatieven heeft onderzocht, waaronder regulering
van hetzij enkel de retailtarieven, hetzij enkel de wholesaletarieven, hetzij beide, en dat zij de economische weerslag van
deze verschillende typen van regulering en de gevolgen van de verschillende wijze van tariefstelling heeft beoordeeld.
De vaststelling van maximumtarieven voor de levering van roamingdiensten op retailniveau door middel van het Eurotarief, voorzien
in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 717/2007, beoogt onder meer om, zoals volgt uit artikel 1 en de punten 14 en 16 van
de considerans van deze verordening, het niveau te doen dalen van de tarieven die de gebruikers van openbare mobiele telefoonnetwerken
voor deze diensten betalen, om zo de consument te beschermen.
Bovendien volgt uit onder meer punt 19 van de considerans van verordening nr. 717/2007 dat de invoering van het Eurotarief
tot gevolg moest hebben dat retailtarieven voor communautaire roamingdiensten zich beter zouden oriënteren op de onderliggende
kosten voor de levering van deze diensten dan tot nu toe het geval was.
Zoals volgt uit punt 39 van het onderhavige arrest, was het niveau van het gemiddelde retailtarief voor een roaminggesprek
in de Gemeenschap ten tijde van de vaststelling van deze verordening hoog en was de verhouding tussen kosten en tarieven anders
dan zij op volledig concurrerende markten zou zijn. Het gemiddelde retailtarief voor een roaminggesprek was in die periode
1,15 EUR per minuut, dus meer dan vijf keer meer dan de daadwerkelijke kosten voor levering van deze dienst op wholesaleniveau,
zoals volgt uit de samenvatting van de effectenbeoordeling.
Het in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 717/2007 voorziene Eurotarief is op een beduidend lager niveau vastgesteld dan
dit gemiddelde tarief. Bovendien zijn de daarbij ingevoerde maximumtarieven, zoals volgt uit punt 3 van de toelichting bij
het voorstel voor de verordening, georiënteerd op de corresponderende maximumtarieven op wholesaleniveau, zodat de retailtarieven
een juistere weerspiegeling zijn van de door leveranciers gedragen kosten.
In die omstandigheden moet de invoering, bij deze bepaling, van maxima voor de retailtarieven worden beschouwd als een geschikte
maatregel om de consument te beschermen tegen hoge prijzen.
De noodzaak van de betrokken maatregel wordt betwist op grond dat deze maatregel, gelet op het feit dat de retailmarkten concurrerend
zijn, verder gaat dan ter bereiking van de nagestreefde doelstelling noodzakelijk is. Een minder dwingende en meer evenwichtige
aanpak zou zijn geweest om enkel de wholesaletarieven te reguleren, waarmee eveneens een verlaging van de retailtarieven zou
zijn bereikt als gevolg van het vrije concurrentiespel, volgens de regels van vraag en aanbod, en de NRI’s nog steeds de vrijheid
zou zijn gelaten om in geval van disfunctioneren van de markten in te grijpen op basis van duidelijk gedefinieerde criteria
in de regelgeving.
Dienaangaande volgt onder meer uit punt 14 van de considerans van verordening nr. 717/2007 dat de gemeenschapswetgever is
uitgegaan van het gegeven dat verlagingen van de wholesaletarieven, wegens het ontbreken van stimulansen daartoe, mogelijk
niet zouden uitmonden in lagere retailtarieven.
Onder verwijzing naar de toelichting bij het voorstel voor de verordening, dat voor de gemeenschapswetgever als basis voor
de vaststelling van verordening nr. 717/2007 heeft gediend, geven het Europees Parlement en Commissie onder meer te kennen
dat een regulering van enkel de markt voor wholesalelevering van communautaire roamingdiensten niet zou hebben gewaarborgd
dat de verlaging van de wholesaletarieven zou worden doorgegeven in de vorm van lagere retailtarieven, aangezien de exploitanten
onder geen enkele concurrentiedruk stonden om dit te doen. De ervaring toonde aan dat een verlaging van de wholesaletarieven
niet noodzakelijkerwijs zou leiden tot een verlaging van de retailtarieven.
De Raad heeft dienaangaande gepreciseerd dat de wetgever prijsbeheersing op retailniveau noodzakelijk had geacht omdat op
dit specifieke gebied, prijsconcurrentie op retailniveau voornamelijk plaatsvindt op het niveau van de algemene verkoopformule
en dat voor het merendeel van de consumenten roaming slechts een ondergeschikt element van die formule is, zodat die geen
beslissende rol speelt bij de keuze van de exploitant of bij de beslissing van deze te wisselen.
De instellingen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend, hebben voorts nog verwezen naar de effectenbeoordeling, waaruit
blijkt dat de dynamiek van de roamingmarkten wordt beschouwd als complex en aan verandering onderhevig, zodat een risico bestaat
dat een verlaging van de wholesaletarieven niet zou worden doorgegeven in de vorm van lagere retailtarieven. Hieruit volgt
ook dat het raadzamer is om tegelijkertijd de retailtarieven te reguleren. Een dergelijk risico is overigens door de EGRI
onderkend in punt 3.12 van het antwoord van 22 maart 2006 dat tijdens voornoemde openbare raadpleging voorafgaand aan de effectenbeoordeling
is verstrekt, met name voor wat betreft de lidstaten waarvan de markten minder concurrerend waren.
Bovendien moet worden vastgesteld dat een regulering van enkel de wholesaletarieven geen rechtstreekse en onmiddellijke gevolgen
voor de consumenten zou hebben gehad. Daarentegen zou een regulering van de retailtarieven hun situatie onmiddellijk hebben
verbeterd.
Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat, zoals volgt uit punt 13 van de considerans van verordening nr. 717/2007, de gemeenschapswetgever
heeft erkend dat de maatregelen die zijn vastgesteld uitzonderlijk zijn en hun rechtvaardiging vinden in de unieke kenmerken
van de roamingmarkten.
In die omstandigheden, en gelet op ruime beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapswetgever op het betrokken gebied, waarop
van hem economische keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken, mocht hij op
goede gronden aannemen dat een regulering van enkel de wholesalemarkten niet tot hetzelfde resultaat zou leiden als een regulering
zoals die in geding, die zowel de wholesale- als de retailmarkten omvat, en dat deze laatste bijgevolg noodzakelijk was.
Gelet, ten slotte, op het belang van de doelstelling van consumentenbescherming in het kader van artikel 95, lid 3, EG, blijkt
een in de tijd beperkte interventie op een markt die voor concurrentie openstaat, op grond waarvan kan worden verzekerd dat
de consument onmiddellijk tegen buitensporige prijzen, zoals die in geding, wordt beschermd, evenredig te zijn aan het nagestreefde
doel, zelfs als zij voor sommige exploitanten negatieve economische gevolgen heeft.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de gemeenschapswetgever met de vaststelling, in artikel 4 van verordening nr. 717/2007,
van maximumtarieven op retailniveau bovenop de maximumtarieven op wholesaleniveau, niet buiten de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid
is getreden. Datzelfde geldt voor de verplichtingen tot informatieverstrekking in artikel 6, lid 3, van diezelfde verordening,
omdat deze bepaling het nuttige effect van de regulering van de retailtarieven versterkt en gerechtvaardigd wordt door de
doelstelling van de consumentenbescherming.
Hieruit volgt dat de artikelen 4 en 6, lid 3, van verordening nr. 717/2007 het evenredigheidsbeginsel niet schenden.
Schending van het subsidiariteitsbeginsel
In dit verband zij eraan herinnerd dat het subsidiariteitsbeginsel is neergelegd in artikel 5, tweede alinea, EG, en concreet
is uitgewerkt in het protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, gehecht aan
het Verdrag, luidens hetwelk de Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt
indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt
en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.
Dit protocol stelt in punt 5 eveneens richtsnoeren vast aan de hand waarvan kan worden bepaald of aan deze voorwaarden is
voldaan.
Aangaande wetgevingshandelingen preciseert dit protocol in de punten 6 en 7 ervan, dat de Gemeenschap slechts wetgevend optreedt
voor zover nodig en dat de maatregelen van de Gemeenschap zoveel mogelijk ruimte voor nationale besluiten laten, waarbij deze
ruimte evenwel in overeenstemming moet zijn met het doel van de maatregel en de voorschriften van het Verdrag in acht moet
nemen.
Het preciseert voorts in punt 3 dat het subsidiariteitsbeginsel de bij het Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden,
zoals uitgelegd door het Hof, onverlet laat.
Wat artikel 95 EG betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is wanneer de gemeenschapswetgever
op deze rechtsgrondslag een beroep doet, aangezien deze bepaling hem geen exclusieve bevoegdheid verleent om de economische
activiteiten in de interne markt te reguleren [arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald,
punt 179].
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat de gemeenschapswetgever, die eraan hechtte de concurrentie tussen exploitanten
van mobiele netwerken te waarborgen, met de vaststelling van verordening nr. 717/2007, een gemeenschappelijke aanpak heeft
ingevoerd, onder meer om bij te dragen aan de harmonieuze werking van de interne markt, die het voor deze exploitanten mogelijk
maakt om binnen een enkel, coherent regelgevingskader te opereren.
Zoals volgt uit punt 14 van de considerans van de verordening, is de onderlinge afhankelijkheid tussen de retail‑ en wholesaletarieven
voor roamingdiensten van groot belang, zodat elke actie om het niveau van de retailtarieven te verlagen zonder het probleem
van de wholesalekosten voor de levering van de desbetreffende diensten aan te pakken, het ordelijk functioneren van de roamingmarkt
in de Gemeenschap zou hebben verstoord. De gemeenschapswetgever heeft hieruit geconcludeerd dat hij tot een gemeenschappelijke
aanpak diende over te gaan op het niveau van zowel de wholesaletarieven als de retailtarieven, om zo bij te dragen aan de
harmonieuze werking van de interne markt voor dergelijke diensten.
Vanwege deze onderlinge afhankelijkheid mocht de gemeenschapswetgever zich op het standpunt stellen dat zijn optreden ook
een ingrijpen op het niveau van de retailtarieven vereiste. Vanwege de gevolgen van de gemeenschappelijke aanpak die bij verordening
nr. 717/2007 is ingevoerd, kon het daardoor nagestreefde doel derhalve beter op communautair niveau worden bereikt.
Bijgevolg zijn de artikelen 4 en 6, lid 3, van verordening nr. 717/2007 niet ongeldig vanwege een schending van het subsidiariteitsbeginsel.
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat bij het onderzoek daarvan niet is gebleken van feiten
of omstandigheden die de geldigheid van de artikelen 4 en 6, lid 3, van verordening nr. 717/2007 kunnen aantasten.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:
Bij het onderzoek van de voorgelegde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten
van verordening (EG) nr. 717/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2007 betreffende roaming op openbare mobiele
telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 2002/21/EG.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.