CELEX: 62008CJ0222
Inadempimento di uno Stato
Direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale)
Comunicazioni elettroniche
Reti e servizi
Art. 12
Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale
Componente sociale del servizio universale
Art. 13
Finanziamento degli obblighi di servizio universale
Determinazione dell’onere eccessivo

Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno del Belgio, non avendo
dato piena attuazione agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, nonché all’allegato IV, parte A, della direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di
servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51), è venuto meno agli obblighi ad esso
incombenti in forza di tale direttiva e dell’art. 249 CE.

Contesto normativo

La normativa comunitaria
La direttiva 2002/22
Secondo il quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di «[a]ssicurare un servizio universale (ossia la fornitura
di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile) può comportare la prestazione di
determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di
mercato. Tuttavia, il fatto di fornire un compenso alle imprese designate per fornire tali servizi in dette circostanze non
deve tradursi in una distorsione di concorrenza, purché tali imprese ottengano un compenso per il costo netto specifico sostenuto
e purché l’onere relativo a tale costo netto sia indennizzato in un modo che sia neutrale in termini di concorrenza».
Ai termini del diciottesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22:
«Gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi
di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto
superiore alle normali condizioni commerciali. (...)».
Il ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 così recita:
«Qualora un obbligo di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un’impresa, gli Stati membri sono autorizzati
ad istituire meccanismi efficaci di recupero dei costi netti (...)».
Ai termini dell’art. 3 della direttiva 2002/22, intitolato «Disponibilità del servizio universale»:
«1.       Gli Stati membri provvedono affinché nel loro territorio i servizi elencati nel presente capo siano messi a disposizione di
tutti gli utenti finali al livello qualitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi e, tenuto
conto delle specifiche circostanze nazionali, ad un prezzo abbordabile.
2.       Gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto
dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Gli Stati membri mirano a limitare le distorsioni
del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni
commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico».
L’art. 8 della citata direttiva, intitolato «Designazione delle imprese», dispone quanto segue:
«1.       Gli Stati membri possono designare una o più imprese perché garantiscano la fornitura del servizio universale (...)
2.       Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso,
gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna
impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri
di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».
L’art. 9 della direttiva 2002/22, intitolato «Accessibilità delle tariffe», prevede quanto segue:
«1.       Le autorità nazionali di regolamentazione sorvegliano l’evoluzione e il livello delle tariffe al dettaglio dei servizi che,
in base agli articoli 4, 5, 6 e 7, sono soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate, con
particolare riguardo ai prezzi al consumo e al reddito dei consumatori dello Stato membro in questione.
2.       Gli Stati membri, tenendo conto delle circostanze nazionali, possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori
opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che
i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso e dall’uso dei servizi telefonici
accessibili al pubblico.
(...)».
L’art. 12 della direttiva 2002/22, intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», al n. 1, così dispone:
«Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli
da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti
di tale fornitura.
A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:
a)      procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali
derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV,
parte A, oppure
b)      utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme
all’articolo 8, paragrafo 2».
Ai termini dell’art. 13 della direttiva 2002/22, intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale»:
«1.      Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino
che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:
a)      di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici
in condizioni di trasparenza, e/o
b)      di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
(...)».
L’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22 descrive nei seguenti termini il metodo di calcolo costo netto degli obblighi
di servizio universale:
«Per obblighi di servizio universale si intendono gli obblighi imposti da uno Stato membro nei confronti di un’impresa perché
questa fornisca una rete o un servizio in una determinata regione geografica, applicando in tale regione, se necessario, tariffe
medie per la fornitura del servizio in questione o proponendo formule tariffarie speciali per i consumatori a basso reddito
o con esigenze sociali particolari.
Le autorità nazionali di regolamentazione considerano tutti i mezzi adeguati per incentivare le imprese (designate o non)
ad assolvere gli obblighi di servizio universale in modo efficiente rispetto ai costi. Ai fini del calcolo, il costo netto
degli obblighi di servizio universale consiste nella differenza tra il costo netto delle operazioni di un’impresa designata
quando è soggetta ad obblighi di servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tali obblighi. Il dispositivo
si applica sia nei casi in cui la rete di uno Stato membro è pienamente sviluppata sia nei casi in cui tale rete è ancora
in fase di sviluppo o di espansione. Particolare attenzione va riservata alla corretta valutazione dei costi che le imprese
designate avrebbero scelto di evitare se non fossero state soggette a tali obblighi. Il calcolo del costo netto deve tener
conto anche dei vantaggi, compresi quelli intangibili, che gli obblighi di servizio universale comportano per l’operatore
di tale servizio.
(...)».
Conformemente all’art. 38 della direttiva 2002/22, gli Stati membri devono adottare le disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative necessarie per conformarsi ad essa entro il 24 luglio 2003, informarne immediatamente la Commissione e applicare
tali disposizioni a partire dal 25 luglio 2003.

La normativa nazionale
Il 13 giugno 2005 il Regno del Belgio ha adottato la legge sulla comunicazione elettronica (
Moniteur belge
del 20 giugno 2005, pag. 28070; in prosieguo: la «legge del 13 giugno 2005»), successivamente modificata dalla legge del
25 aprile 2007, recante disposizioni diverse (IV) (
Moniteur belge
dell’8 maggio 2007, pag. 25103; in prosieguo: la «legge del 25 aprile 2007»).
L’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, come modificata dalla legge del 25 aprile 2007, è così formulato:
«La componente sociale del servizio universale consiste nella fornitura, da parte di ciascun operatore che offre un servizio
telefonico pubblico ai consumatori, di condizioni tariffarie particolari a determinate categorie di beneficiari.
Le categorie di beneficiari e le condizioni tariffarie di cui al primo comma nonché le procedure per ottenere dette condizioni
tariffarie sono definite in allegato.
L’Istituto [belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni (in prosieguo: l’“Istituto”)] ogni anno sottopone al ministro
[competente per le materie relative alla comunicazione elettronica] una relazione sulle quote relative degli operatori all’interno
del numero totale degli abbonati rispetto alle loro quote di mercato in base al fatturato nel mercato della telefonia pubblica.
È istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali con il compito di indennizzare gli operatori
di tariffe sociali che ne hanno fatto domanda all’Istituto. Tale fondo è dotato di personalità giuridica ed è gestito dall’Istituto.
Il Re, con decreto deliberato in Consiglio dei ministri, previo parere dell’Istituto, determina le modalità di funzionamento
di tale meccanismo.
Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia inferiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente
alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore deve compensare tale differenza.
Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente
alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore riceverà un indennizzo pari
a tale differenza.
Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute. La compensazione operata tramite il fondo diverrà
effettiva nel momento in cui quest’ultimo risulterà operativo o al più tardi nel corso dell’anno successivo all’entrata in
vigore del presente articolo.
L’Istituto calcola, secondo le modalità stabilite nell’allegato, il costo netto delle tariffe sociali per ogni operatore che
ne abbia presentato domanda all’Istituto.
L’Istituto può determinare i metodi di calcolo dei costi e delle compensazioni entro i limiti stabiliti dalla presente legge
e dal suo allegato».
L’art. 45 bis dell’allegato alla legge del 13 giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge del 25 aprile 2007, definisce
le modalità per il calcolo del costo netto delle tariffe sociali. Detto art. 45 bis dispone quanto segue:
«I costi netti delle tariffe sociali del servizio universale corrispondono alla differenza tra le entrate che il fornitore
delle tariffe sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che egli percepisce per effetto delle riduzioni
previste nella presente legge a favore del beneficiario della tariffa sociale.
Nel corso dei primi cinque anni dall’entrata in vigore della legge, la compensazione dell’operatore storico delle tariffe
sociali, ove dovuta, deve essere ridotta di una percentuale stabilita dall’Istituto.
La percentuale di cui al comma precedente è stabilita in base all’utile indiretto. L’Istituto si baserà su calcoli precedentemente
effettuati stabilendo i costi netti dell’operatore storico delle tariffe sociali».
Ai termini dell’art. 202 della legge del 25 aprile 2007:
«All’art. 74, [ottavo] comma, della legge del 13 giugno 2005 (...), le parole “Le compensazioni di cui ai precedenti commi
sono immediatamente dovute” devono essere interpretate come segue:
All’epoca dei lavori preparatori della legge del 13 giugno 2005 (...), tenuto conto delle condizioni previste nella direttiva
[2002/22] su richiesta al riguardo da parte dell’operatore storico del servizio universale e dopo che l’Istituto aveva accertato
il costo netto di tale servizio universale, il legislatore, in qualità di autorità nazionale di regolamentazione, ha proceduto
a una valutazione dell’irragionevolezza dell’onere. A tale proposito, il legislatore, come del resto era stato accertato dal
Conseil d’État [Consiglio di Stato], ha ritenuto che, nei limiti in cui si tenga conto di ogni utile indiretto, compreso l’utile
intangibile che può essere generato da tale prestazione, qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è effettivamente
un onere irragionevole».

Il procedimento precontenzioso e il procedimento dinanzi alla Corte
La Commissione, dopo aver ricevuto, il 24 giugno 2005, il testo della legge del 13 giugno 2005, con cui il Regno del Belgio
ha adottato i provvedimenti di attuazione della direttiva 2002/22, con lettera di diffida 15 novembre 2006, ha messo in dubbio
la conformità di taluni aspetti di tale legge agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, di detta direttiva.
Nella risposta del 16 febbraio 2007, il Regno del Belgio ha comunicato l’adozione di modifiche a detta legge, che sono state
successivamente apportate dalla legge del 25 aprile 2007.
La Commissione ha quindi ritirato un certo numero degli addebiti che aveva rilevato. Tuttavia, sono state mantenuti due addebiti,
ossia, da un lato, quello relativo alla mancanza nel diritto belga di norme che prevedono che l’autorità nazionale di regolamentazione
verifichi se l’obbligo di proporre tariffe sociali rappresenti un onere eccessivo e, dall’altro, quello relativo al metodo
di calcolo, da parte di detta autorità, dei costi netti legati alla prestazione delle tariffe sociali.
Il 29 giugno 2007 la Commissione emetteva un parere motivato, invitando il Regno del Belgio ad adottare i provvedimenti necessari
a conformarsi alla direttiva 2002/22 entro due mesi a decorrere dal ricevimento di detto parere.
Con lettera 1° agosto 2007, il Regno del Belgio presentava una domanda di proroga che la Commissione respingeva asserendo
che non ricorrevano i presupposti necessari in materia.
La Commissione, considerando che le informazioni fornite dal Regno del Belgio non fossero soddisfacenti, ha deciso di proporre
il presente ricorso.

Sul ricorso

Sul primo motivo, relativo ai metodi che consentono di stabilire se l’obbligo di praticare tariffe sociali rappresenti un
onere eccessivo
Argomenti delle parti
Secondo la Commissione, gli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, della direttiva 2002/22 obbligano l’autorità nazionale di regolamentazione
a esaminare la natura dell’onere che agli operatori designati per fornire il servizio universale deriva da tale fornitura.
Con l’adozione dell’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, nel testo modificato dalla legge del 25 aprile 2007, il legislatore
belga avrebbe considerato che tutti i costi netti risultanti dall’obbligo di praticare tariffe sociali rappresentano per le
imprese interessate un onere eccessivo che deve necessariamente dar luogo una compensazione. Sarebbe stato quindi istituito
un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali, alimentato dai contributi degli operatori e destinato a
indennizzare dette imprese.
La Commissione, oltre a chiedersi se il legislatore possa esso stesso istituire un’autorità nazionale di regolamentazione,
sostiene che la direttiva 2002/22 impone l’obbligo di procedere all’esame concreto dell’eventuale natura eccessiva dell’onere
nel contesto del calcolo del costo netto e del finanziamento degli obblighi di servizio universale. Di conseguenza, il fatto
che la valutazione a questo proposito sia effettuata contemporaneamente all’adozione della legge intesa a stabilire le regole
relative al servizio universale sarebbe incompatibile con la direttiva 2002/22, in quanto ciò equivarrebbe a determinare a
priori la natura eccessiva dell’onere, e ciò in modo generale e astratto.
La Commissione aggiunge che il metodo scelto non corrisponde alle modalità imposte dalla direttiva 2002/22, poiché né il legislatore
belga né l’Istituto hanno mai debitamente esaminato se la fornitura del servizio universale rappresenti un onere eccessivo
per gli operatori interessati.
Per quanto riguarda il calcolo dei costi netti degli obblighi di servizio universale effettuato dall’Istituto il 26 novembre
2002, la Commissione sostiene che, poiché la legge del 13 giugno 2005 è stata adottata soltanto due anni e mezzo dopo che
l’Istituto aveva emesso il parere, tale calcolo era obsoleto e non adatto alla reale situazione di fatto. Infatti, mentre
detta legge ha imposto l’obbligo di servizio universale a tutti gli operatori, il parere dell’Istituto relativo ai costi sostenuti
dalla società Belgacom (in prosieguo: la «Belgacom») riguardava soltanto le stime per l’anno 2003, quando essa era sottoposta
soltanto all’obbligo di praticare tariffe sociali. Il parere in questione non può quindi fondarsi su un valido calcolo dei
costi netti in base al quale il Regno del Belgio poteva considerare che l’adozione della legge del 13 giugno 2005 avrebbe
comportato un onere eccessivo per tutti gli operatori.
La Commissione perviene alla conclusione che il regime belga non incentiva a rispettare i principi di efficienza in termini
di costi, effettività, obiettività, non discriminazione e distorsione minima di concorrenza, quali stabiliti dalla giurisprudenza
della Corte, riferendosi al riguardo alla sentenza 19 giugno 2008, causa C‑220/07, Commissione/Francia (punto 31).
La Commissione fa inoltre osservare che le competenze dell’Istituto, così come disciplinate dalla legge belga, sono troppo
limitate, in quanto non è previsto che esso possa dichiarare che la fornitura del servizio universale non si traduce in un
onere eccessivo.
Infine, la Commissione si stupisce che il legislatore belga abbia agito come autorità nazionale di regolamentazione solo per
un aspetto delle direttive sulle telecomunicazioni, ossia la valutazione sull’esistenza di un onere eccessivo risultante dalla
fornitura del servizio universale, laddove la legge del 13 giugno 2005 non prevedeva tale situazione, che peraltro non è stata
pubblicata in tal senso, contrariamente a quanto prescrive l’art. 3, n. 4, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica
(direttiva «quadro») (GU L 108, pag. 33), e gli argomenti fondati sul diritto costituzionale belga non possono essere utilmente
opposti.
Richiamando il principio di autonomia istituzionale, l’art. 249 CE nonché l’undicesimo ‘considerando’ e gli artt. 2 e 3 della
direttiva 202/21, il Regno del Belgio sostiene che nulla osta a che, conformemente al proprio regime costituzionale, il Parlamento
belga agisca in qualità di autorità nazionale di regolamentazione al fine di constatare l’esistenza di un onere eccessivo
derivante dalla fornitura del servizio universale.
Il fatto di stabilire per via legislativa cosa occorra intendere per onere eccessivo eviterebbe una disuguaglianza di trattamento
tra i vari operatori che sono ormai tenuti a praticare tariffe sociali e a tal titolo sostengono dunque perdite, poiché tali
tariffe sono inferiori ai prezzi normali. Tutti i costi netti che un’impresa incaricata del servizio universale deve sostenere
in quanto fornitrice di tale servizio dovrebbero perciò essere considerati costi eccessivi e, quindi, essere compensati.
Il Regno del Belgio precisa che i compiti attribuiti all’autorità nazionale di regolamentazione in ordine all’organizzazione
del servizio sociale universale sono stati ripartiti tra il legislatore, da un lato, e l’Istituto, che, in qualità di organo
esecutivo, determina, secondo i criteri fissati dalla legge, il diritto di ciascun operatore ad un indennizzo, dall’altro.
Il Regno del Belgio sottolinea che un sistema liberalizzato di servizio sociale universale specifico come quello di cui si
controverte, nel quale tutti gli operatori sono designati come fornitori di tale servizio, contribuisce ad una concorrenza
continua tra gli operatori e comporta notevoli vantaggi per il consumatore.
Il buon funzionamento di un sistema del genere avrebbe tuttavia bisogno che gli operatori dispongano di garanzie riguardo
alla possibilità di ottenere una compensazione. A tal fine, l’indennizzo previsto coprirebbe l’importo delle riduzioni legali
che essi hanno dovuto accordare per rispondere alle esigenze degli abbonati sociali per quanto eccede, in proporzione, la
loro quota di mercato rispettiva. Il costo netto così determinato corrisponderebbe a quello che l’allegato IV, parte A, terzo
comma, della direttiva 2002/22 definisce come «i costi imputabili a (...) utenti finali o categorie di utenti finali che (...)
possono essere serviti solo (...) a costi diversi dalle normali condizioni commerciali».
Quanto all’argomento della Commissione secondo il quale la normativa belga non prevede l’esame dell’eventuale carattere eccessivo
dell’onere derivante dagli obblighi di servizio universale, il Regno del Belgio riferisce che il legislatore ha considerato
che l’onere è eccessivo quando deve essere sostenuto un costo netto ed è stata presentata una domanda di finanziamento. Qualsiasi
altra valutazione del carattere eccessivo dell’onere porterebbe, nell’ambito del regime belga, a una distorsione di concorrenza
tra le imprese interessate, poiché, mentre queste sosterrebbero tutte gli stessi obblighi, il diritto di chiedere un indennizzo
sarebbe limitato a talune di esse.
Peraltro, prima che intervenisse la decisione sul carattere eccessivo di detto onere, il costo del calcolo netto derivante
dalla prestazione del servizio sociale universale sarebbe stato realizzato dall’Istituto conformemente all’allegato IV, parte
A, della direttiva 2002/22. Tale calcolo sarebbe stato effettuato la prima volta nel 2002, poi sarebbe stato attualizzato
nel 2005, tenuto conto, in particolare, degli eventuali vantaggi commerciali di cui poteva beneficiare la Belgacom grazie
al monopolio di cui essa godeva all’epoca.
Quanto al requisito di trasparenza previsto dall’art. 12, n. 2, della direttiva 2002/22, il Regno del Belgio sottolinea che
la decisione definitiva sul calcolo del costo netto è stata pubblicata il 18 maggio 2005 sul sito dell’Istituto.
Inoltre, l’intervento del legislatore sarebbe stato obbligatorio per ragioni costituzionali, poiché il regime di compensazione
instaurato a vantaggio degli operatori andrebbe qualificato come regime fiscale.
La direttiva 2002/22 imporrebbe l’obbligo di un esame unico dell’eventuale carattere eccessivo dell’onere, che porterebbe,
di conseguenza, all’instaurazione del meccanismo di finanziamento generale, come previsto all’art. 13, n. 2, di tale direttiva.
La Commissione non avrebbe tenuto conto, ingiustamente, della differenza fondamentale che sussiste tra il calcolo del costo
netto nell’ambito della decisione sull’eventuale carattere eccessivo dell’onere e della decisione che prevede un meccanismo
di compensazione, che era un’operazione unica occorsa al momento in cui è stata adottata la legge del 13 giugno 2005, da un
lato, e, il calcolo del costo netto conformemente all’art. 45 bis dell’allegato di tale legge, che è un’operazione annuale
realizzata per il versamento dell’indennizzo a tutti gli operatori interessati, dall’altro.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre ricordare che la direttiva 2002/202 mira a istituire un quadro normativo armonizzato che garantisca,
nel settore della comunicazione elettronica, la prestazione di un servizio universale, ossia la fornitura di un insieme minimo
definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile. Secondo l’art. 1, n. 1, di tale direttiva, uno dei suoi
obiettivi è quello di garantire la disponibilità in tutta la Comunità europea di servizi di buona qualità accessibili al pubblico
attraverso una concorrenza efficace e un’effettiva possibilità di scelta (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 28).
Ai sensi dell’art. 3, n. 2, di detta direttiva, gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire
l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità,.
e mirano a limitare le distorsioni del mercato, tutelando nel contempo l’interesse pubblico (sentenza Commissione/Francia,
cit., punto 29).
Come previsto dal quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di assicurare un servizio universale può comportare
la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali
condizioni di mercato. È per questa ragione che il legislatore comunitario ha previsto, come risulta dal diciottesimo ‘considerando’
della medesima direttiva, che gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo
netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo
in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali.
Così, conformemente all’art. 12, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/22, le autorità nazionali di regolamentazione, allorché
ritengono che la fornitura del servizio universale, come formulato agli articoli 3-10 di tale direttiva, possa comportare
un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, calcolano i costi netti di tale fornitura.
Occorre constatare che, sebbene le disposizioni dell’art. 12, n. 1, così come quelle dell’allegato IV della direttiva 2002/22
stabiliscano le regole secondo le quali deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale allorché
le autorità nazionali di regolamentazione hanno ritenuto che essa possa rappresentare un onere eccessivo, non discende né
da detto art. 12, n. 1, né da nessun’altra disposizione di tale direttiva che il legislatore comunitario abbia inteso fissare
lui stesso i requisiti in presenza dei quali dette autorità sono tenute a considerare, in via preventiva, che detta fornitura
possa rappresentare un siffatto onere eccessivo.
Ciò premesso, il Regno del Belgio non è venuto meno agli obblighi ad esso imposti dall’art. 12 di tale direttiva avendo stabilito
i requisiti in base ai quali dev’essere stabilito se detto onere è eccessivo oppure non lo è.
Per contro, risulta dalle disposizioni dell’art. 13 della direttiva 2002/22 che soltanto sulla base del calcolo del costo
netto della fornitura del servizio universale, come previsto all’art. 12 della stessa, le autorità nazionali di regolamentazione
possono riscontrare che un’impresa designata come fornitrice di servizio universale è effettivamente sottoposta ad un onere
eccessivo e gli Stati membri devono quindi decidere, previa richiesta di tale impresa, di adottare metodi di indennizzo in
ragione di tale costo.
Conformemente alle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), nonché dell’allegato IV della direttiva 2002/22,
tale calcolo deve essere effettuato da ognuna delle imprese designate per fornire il servizio universale.
Poiché l’accertamento del fatto che la fornitura del servizio universale rappresenta un onere eccessivo per una o più imprese
costituisce la premessa necessaria affinché gli Stati membri mettano in atto meccanismi d’indennizzo in ragione dei costi
sostenuti da tale o tali imprese, occorre stabilire cosa si debba intendere per «onere eccessivo», dal momento che la direttiva
2002/22 non definisce tale nozione.
A tale proposito, risulta dal ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 che il legislatore comunitario ha inteso
legare i meccanismi di copertura dei costi netti che la fornitura del servizio universale può generare per un’impresa all’esistenza
di un onere eccessivo in capo a tale impresa. In tale contesto, ritenendo che il costo netto del servizio universale non rappresenti
necessariamente un onere eccessivo per tutte le imprese interessate, il legislatore comunitario ha inteso escludere che qualsiasi
costo netto di fornitura del servizio universale dia automaticamente adito ad un diritto all’indennizzo. Ciò premesso, l’onere
eccessivo di cui l’autorità nazionale di regolamentazione deve accertare l’esistenza prima di qualsiasi indennizzo è l’onere
che, per ogni impresa interessata, presenta un carattere eccessivo rispetto alla sua capacità di sostenerlo tenuto conto dell’insieme
delle sue caratteristiche proprie, in particolare del livello delle sue attrezzature, della sua situazione economica e finanziaria
nonché della sua quota di mercato.
Sebbene, in mancanza di precisazione al riguardo nella direttiva 2002/22, spetti all’autorità nazionale di regolamentazione
fissare in modo generale e impersonale i criteri che consentono di determinare delle soglie oltre le quali, tenuto conto delle
caratteristiche menzionate al punto precedente, un onere può essere considerato eccessivo, ciò non di meno detta autorità
può constatare che l’onere della fornitura del servizio universale è eccessivo, ai fini dell’applicazione dell’art. 13 di
tale direttiva, solo a condizione di procedere all’esame specifico della situazione di ciascuna impresa interessata alla luce
di tali criteri.
Qualora l’autorità nazionale di regolamentazione constati che una o più imprese designate come fornitrici di servizio universale
sono sottoposte a un onere eccessivo e qualora tale o tali imprese chiedano di esserne indennizzate, spetta allora allo Stato
membro mettere in atto i meccanismi necessari a tal fine, conformemente all’art. 13, n. 1, lett. a), della direttiva 2002/22,
da cui risulta inoltre che tale indennizzo deve essere in rapporto con i costi netti quali sono stati calcolati in applicazione
dell’art. 12 di detta direttiva.
Risulta da tutto quanto precede che gli Stati membri non possono dichiarare, salvo disconoscere gli obblighi derivanti dalla
direttiva 2002/22, che la fornitura del servizio universale costituisce effettivamente un onere eccessivo compensabile senza
aver proceduto al calcolo del costo netto che essa rappresenta per ciascuna impresa a cui spetta tale fornitura né aver valutato
se tale costo costituisca un onere eccessivo per detta impresa. Essi non possono neanche adottare un sistema di indennizzo
in cui quest’ultima non abbia rapporti con detto costo netto.
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la fondatezza del primo motivo.
Si evince dall’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, come interpretata dalla legge del 25 aprile 2007, che, per poter dire
che la fornitura della componente sociale del servizio universale rappresenta un onere eccessivo, il legislatore belga ha
ritenuto che, nei limiti in cui è stato tenuto conto, nel calcolo del costo netto di tale servizio, di ogni utile indiretto,
compreso il vantaggio intangibile che può essere generato da tale prestazione, «qualsiasi situazione deficitaria evidenziata
da detto calcolo è (...) un onere irragionevole». Si evince dallo stesso art. 74 che detto legislatore ha deciso che, qualora
si verifichi che il numero di riduzioni tariffarie accordate da un operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie
corrispondenti alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, tale operatore riceverà un indennizzo
il cui importo sarà fissato in base a tale differenza.
Per esprimersi in tal modo, nel 2005, a proposito del carattere eccessivo dell’onere rappresentato dalla fornitura di tariffe
sociali a titolo del servizio universale, il legislatore belga si è fondato su un parere del 2002 dell’Istituto relativo ai
costi sostenuti dall’operatore storico – Belgacom – e riguardante talune stime relative al 2003.
Come si evince da quanto affermato al punto 44 della presente sentenza, nulla ostava a che l’autorità nazionale di regolamentazione,
laddove la legge del 13 giugno 2005 obbligava già tutti gli operatori di telecomunicazioni a proporre tariffe sociali, ritenesse,
sulla base dei dati sopra menzionati, che il costo della fornitura del servizio universale «po[tesse]» rappresentare un onere
eccessivo, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2002/22.
Per contro, i metodi di determinazione dell’onere eccessivo che danno diritto ad un indennizzo quali previsti da detta legge
non sembravano conformi ai requisiti elencati all’art. 13 della direttiva 2002/22.
Infatti, in primo luogo, considerato che qualunque situazione deficitaria risultante dal calcolo del costo netto è un «onere
irragionevole», il legislatore belga ha innanzitutto aperto la strada a un diritto all’indennizzo a vantaggio degli operatori
per i quali i costi netti sostenuti a causa degli obblighi di servizio universale cui sono soggetti non rappresentano tuttavia
un onere eccessivo, mentre risulta da quanto detto al punto 49 della presente sentenza che, se è vero che una situazione deficitaria
rappresenta un onere, essa non è necessariamente un onere eccessivo per qualunque operatore.
In secondo luogo, la valutazione del carattere eccessivo dell’onere legato alla fornitura del servizio universale presuppone
un esame specifico al contempo del costo netto che tale fornitura rappresenta per ciascun operatore interessato e dell’insieme
delle caratteristiche proprie di tale operatore, come il livello delle sue attrezzature, la sua situazione economica e finanziaria
nonché la sua quota di mercato, come risulta dai punti 47 e 49 della presente sentenza. Tuttavia, il Regno del Belgio non
ha dimostrato, e non risulta da alcuno degli elementi del fascicolo presentato alla Corte, che il legislatore belga avrebbe
tenuto conto dell’insieme di tali caratteristiche quando ha dedotto che la fornitura del servizio universale rappresenta un
onere eccessivo.
In terzo luogo, nel prevedere che qualsiasi costo sostenuto per il fatto che il numero delle riduzioni tariffarie accordate
da un operatore oltrepassa in proporzione la sua quota di mercato deve essere automaticamente indennizzato, la legge del 13
giugno 2005 instaura un meccanismo che sfocia in un indennizzo privo di rapporto con il costo netto della fornitura del servizio
universale, come calcolato in applicazione dell’art. 12 della direttiva 2002/22.
Risulta da quanto precede che il primo motivo della Commissione, poiché si fonda sulla mancata osservanza degli obblighi sanciti
dall’art. 13 della direttiva 2002/22, deve essere accolto.

Sul secondo motivo, relativo al calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale
Argomenti delle parti
Nell’ambito del secondo motivo, la Commissione sostiene, da un lato, che, nei limiti in cui, secondo la normativa belga, il
calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale è fondato su di una perdita ipotetica uguale all’importo corrispondente
al numero di riduzioni tariffarie accordate che oltrepassano in proporzione la quota di mercato dell’operatore interessato,
non sono presi in considerazione i costi reali che l’impresa avrebbe effettivamente evitato se non ci fosse stato l’obbligo
di servizio universale. Un simile approccio sarebbe contrario sia all’art. 12 della direttiva 2002/22 sia all’obbligo derivante
dal suo allegato IV, parte A.
Dall’altro, il metodo di calcolo previsto dalla normativa belga non prenderebbe in considerazione i vantaggi commerciali di
cui gode l’impresa designata, mentre la direttiva 2002/22 impone che il calcolo del costo netto tenga conto dei vantaggi che
la fornitura del servizio universale può apportare, compresi i vantaggi intangibili.
La Commissione sostiene poi che il Regno del Belgio ingiustamente considera come sinonimi i termini «entrate» e «costi». Il
fatto che un fornitore percepisca meno entrate perché deve proporre una tariffa sociale sarebbe tuttavia un aspetto estraneo
rispetto al sapere quali costi netti supplementari sostiene a causa dell’obbligo di servizio universale.
Infatti, i costi supplementari reali sostenuti da tale fornitore, ossia i costi che egli eviterebbe se non fosse obbligato
a proporre una tariffa sociale, non corrisponderebbero necessariamente all’importo delle riduzioni che deve accordare. Tali
costi dipenderebbero, da un lato, dalla struttura dei costi dell’operatore interessato, la quale dipenderebbe a sua volta
dal tipo di servizi che egli ha fornito, e, dall’altro, dalla situazione che tale operatore ha nei confronti dei suoi clienti.
Quindi, ci potrebbe essere una notevole differenza tra i costi supplementari che l’operatore storico sostiene perché continua
a servire la linea fissa di determinati clienti sociali installata da tanti anni, da un lato, e i costi supplementari sostenuti
da un nuovo operatore che connette nuovi clienti sociali alla propria rete, dall’altro.
Infine, per quanto riguarda il calcolo dei vantaggi commerciali, secondo la Commissione, affermare che gli operatori non beneficiano
in linea di principio di alcun vantaggio commerciale indiretto non ha alcun fondamento preciso. Poiché l’Istituto non ha mai
operato un calcolo dei costi netti – dovendo considerare obsoleto e inadeguato il calcolo effettuato nel 2002 per quanto riguarda
la Belgacom –, non si potrebbe in alcun caso concludere che l’obbligo di proporre tariffe sociali non procura vantaggi commerciali
ad alcun operatore.
Il Regno del Belgio, avendo affermato che il metodo di calcolo è perfettamente conforme ai requisiti della direttiva 2002/22,
precisa che il costo netto degli obblighi di servizio universale corrisponde, nel sistema belga, alla differenza tra le entrate
che il fornitore del servizio universale realizzerebbe in normali condizioni commerciali, da un lato, e quelle che percepisce
a seguito delle riduzioni previste nella legge a favore dei beneficiari della tariffa sociale, dall’altro.
Le sole perdite finanziarie che un operatore avrebbe potuto evitare se non ci fosse l’obbligo di servizio universale sarebbero
le riduzioni tariffarie obbligatorie. In effetti, a prescindere dal tipo di tariffa applicata, gli operatori offrono il medesimo
servizio ad ogni abbonato esistente.
Nei limiti in cui ciascun operatore di telefonia pubblica è obbligato a fornire il servizio universale ai consumatori, non
si può identificare un utile commerciale indiretto in capo a un operatore. In ogni caso, eventuali vantaggi sarebbero potenzialmente
identici per tutti gli operatori.
Peraltro, secondo lo Stato membro convenuto, sebbene la constatazione che l’operatore storico disponga di un grosso vantaggio
commerciale rispetto agli altri operatori abbia giustificato l’adozione dell’art. 45 bis dell’allegato della legge del 13
giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge del 25 aprile 2007, il quale ha instaurato un meccanismo di diminuzione della
compensazione che ciascun operatore storico riceve, tale meccanismo non implica il riconoscimento che un simile vantaggio
potrebbe sussistere anche per gli altri operatori.
Il Regno del Belgio sostiene che, alla luce del testo dell’allegato IV della direttiva 2002/22, nel calcolo del costo netto
possono essere presi in considerazione due tipi di costi, ossia, da un lato, le perdite dovute al fatto che il costo del servizio
universale non è coperto dalle entrate e, dall’altro, i costi risultanti dallo scarto rispetto alle normali condizioni commerciali.
Pertanto, l’approccio adottato dal legislatore belga, consistente nel considerare costo netto le riduzioni rispetto alle normali
condizioni commerciali che i fornitori del servizio sociale universale devono accordare agli abbonati sociali, sarebbe conforme
al testo dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22. Secondo il Regno del Belgio, la soluzione opposta porterebbe,
nel sistema liberalizzato belga, a una distorsione di concorrenza tra imprese di telecomunicazione, dal momento che quest’ultime
sarebbero tutte quante obbligate a concedere le riduzioni sociali, ma beneficerebbero di un indennizzo differente.
Per quanto riguarda l’analisi dei vantaggi commerciali, il Regno del Belgio spiega, da un lato, che è stato effettuato un
calcolo del costo netto relativo alla Belgacom tenendo conto dei vantaggi commerciali che essa poteva ricavare dalla fornitura
del servizio universale grazie al monopolio di cui essa godeva all’epoca in tale settore e, dall’altro, che, dopo la liberalizzazione
del servizio universale, il calcolo annuale del costo netto è effettuato al momento di determinare l’importo dell’indennizzo
dovuto a ciascun operatore sulla scorta della sua domanda di indennizzo. L’analisi del sistema liberalizzato belga farebbe
emergere che i vantaggi commerciali indiretti che gli operatori possono ricavare dalla concessione di riduzioni sociali sono
potenzialmente identici per tutti gli operatori.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre rammentare, da un lato, che, secondo le disposizioni dell’allegato IV, parte A, della direttiva
2002/22, il costo netto della fornitura del servizio universale corrisponde alla differenza tra il costo netto sostenuto da
un’impresa designata quando fornisce un servizio universale e quello sostenuto quando non lo fornisce. Secondo le medesime
disposizioni, a tal fine occorre valutare correttamente i costi che le imprese designate avrebbero evitato in mancanza di
obblighi di servizio universale se avessero potuto scegliere di non essere soggette a tali obblighi e valutare i vantaggi,
compresi i vantaggi intangibili, per l’operatore di servizio universale.
Dall’altro, secondo l’art. 45 bis della legge del 13 giugno 2005, il costo netto della componente sociale del servizio universale
corrisponde alla differenza tra le entrate che un operatore percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che percepisce
in seguito alle riduzioni previste nella detta legge a favore dei beneficiari della tariffa sociale.
Con la prima parte del motivo dedotto, la Commissione sostiene che il calcolo previsto dalla normativa nazionale controversa
non terrebbe conto dei costi reali che l’impresa designata avrebbe effettivamente evitato se avesse avuto la scelta di non
sottoporsi agli obblighi di servizio universale.
Occorre rilevare che tale parte riguarda i metodi di calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale presi in
considerazione dalla direttiva 2002/22, e che consistono nel tener conto dei costi supplementari che l’impresa designata ha
dovuto sostenere per il fatto stesso degli obblighi legati a tale servizio universale. Pertanto, detta parte sarebbe fondata
soltanto se il metodo di calcolo in questione escludesse necessariamente la considerazione di tali costi supplementari.
A tale proposito, sebbene sia pacifico che il metodo di calcolo del costo netto della fornitura di servizi a tariffe sociali
istituito dalla legge del 13 giugno 2005 è diverso da quello utilizzato per le altre componenti del servizio universale, quali
la «componente geografica fissa», la messa a disposizione di punti telefonici pubblici o il servizio universale di informazioni,
per i quali è esplicitamente previsto di prendere in considerazione i «costi evitati», tale circostanza non è sufficiente,
di per sé, a far trarre la conclusione che il calcolo del costo netto della fornitura di servizi a tariffe sociali non tenga
conto dei requisiti della direttiva 2002/22.
Peraltro, gli elementi del fascicolo sottoposto alla Corte non consentono di considerare inesatta l’affermazione del Regno
del Belgio secondo la quale le sole perdite finanziarie che un operatore potrebbe evitare se non avesse l’obbligo di fornire
servizi a tariffe sociali sono le riduzioni di tariffe obbligatorie, dal momento che, a prescindere dal tipo di tariffa applicata,
gli operatori offrono le stesso servizio ad un abbonato esistente. In effetti, risulta da tali elementi che, indipendentemente
dalla rispettiva situazione di tali operatori, il contenuto dei vari servizi che essi forniscono ciascuno ai propri abbonati
e, di conseguenza, la struttura dei costi che si riferisce a tale contenuto in quanto tale non sembrano subire modifiche per
il solo fatto che alcuni di tali abbonati possono richiedere il beneficio di tariffe sociali.
Pertanto, la Commissione non ha dimostrato che la normativa nazionale controversa, prevedendo che il costo netto della componente
sociale del servizio universale corrisponde alla differenza tra le entrate che l’operatore che fornisce servizi a tariffe
sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che percepisce effettivamente in seguito alle riduzioni di
tariffa previste da tale normativa a favore dei beneficiari di tariffe sociali, non terrebbe conto dei costi che le imprese
designate per fornire il servizio universale avrebbero evitato se avessero avuto la scelta di non sottostare agli obblighi
connessi a tale servizio.
La prima parte del secondo motivo dev’essere perciò respinta.
La seconda parte di detto motivo si riferisce al fatto che il calcolo previsto dalla normativa nazionale controversa non terrebbe
conto dei vantaggi commerciali che le imprese interessate traggono dalla fornitura di servizi a tariffe sociali, compresi
i vantaggi intangibili.
Il Regno del Belgio sostiene che, nei limiti in cui l’obbligo di fornire servizi a tariffe sociali incombe sull’insieme degli
operatori attivi nel territorio belga, i vantaggi commerciali sono in linea di principio potenzialmente identici per tutti
questi operatori. Ciò facendo, esso non contesta che la normativa nazionale controversa non prende in considerazione i possibili
vantaggi commerciali derivanti dalla fornitura di servizi a tariffe sociali.
Tuttavia, risulta dal combinato delle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), e dell’allegato IV della direttiva
2002/22 che il calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale deve comprendere la valutazione dei vantaggi,
compresi i vantaggi intangibili, che l’operatore interessato ricaverebbe da tale fornitura. Poiché tali disposizioni rientrano
nel quadro normativo armonizzato che la direttiva 2002/22 intende istituire, spetta agli Stati membri tener conto di detti
vantaggi allorché stabiliscono le modalità secondo le quali deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio
universale.
Ciò premesso, occorre dichiarare che il secondo motivo, nella seconda parte, è fondato.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve dichiarare che il Regno del Belgio,
–        da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale
i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e,
–        dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale
che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto
servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame
specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato
e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica
e finanziaria,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della
direttiva 2002/22.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi,
la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
Nel caso di specie, poiché la Commissione è rimasta soccombente su alcuni capi della sua domanda, il Regno del Belgio dev’essere
condannato a sopportare i due terzi delle spese e la Commissione è condannata a sopportare un terzo di esse.
Per questi motivi la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il Regno del Belgio,
–
da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale
i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e,
–
dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale
che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto
servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame
specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato
e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica
e finanziaria,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli
utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale).
2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
3)
Il Regno del Belgio è condannato a sopportare due terzi delle spese. La Commissione europea è condannata a sopportare un terzo
di esse.
Firme
*
Lingua processuale: l’olandese.