CELEX: 62005TJ0324
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening van markten
Wegens toetreding van nieuwe lidstaten vast te stellen overgangsmaatregelen
Verordening (EG) nr. 832/2005, waarbij overgangsmaatregelen in suikersector worden vastgesteld
Beroep tot nietigverklaring
Collegialiteit
Begrip 'voorraad'
Omstandigheden waaronder voorraden zijn ontstaan
Motivering
Goed bestuur
Goede trouw
Non-discriminatie
Eigendomsrecht
Evenredigheid

Toepasselijke bepalingen
I —
De GMO voor suiker
De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (hierna: „GMO suiker”) was ten tijde van de feiten van de onderhavige zaak geregeld bij verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad van 19 juni 2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (
PB L 178, blz. 1
).
Volgens punt 2 van de considerans van deze verordening heeft de GMO suiker tot doel de markt van dit product te stabiliseren om de suikerbieten- en suikerrietproducenten van de Europese Gemeenschap de noodzakelijke waarborgen inzake werkgelegenheid en levensstandaard te blijven verzekeren. Daartoe regelt zij de productie en de invoer van suiker en voorziet zij in mechanismen tot stabilisering van de markt ter waarborging van de afzet van de communautaire productie.
Volgens de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 1260/2001 berust de communautaire suikerproductie op de toepassing van een quotastelsel. Dit stelsel omvat de vaststelling voor elk productiegebied van de Gemeenschap van de te produceren hoeveelheden, die de lidstaten moeten verdelen over de diverse op hun grondgebied gevestigde suikerproducerende ondernemingen in de vorm van productiequota — A-quota en B-quota. Die hoeveelheden hebben betrekking op een jaarlijks verkoopseizoen, dat loopt van 1 juli tot 30 juni van het daaraanvolgende jaar. De door een onderneming in het kader van de A- en B-quota geproduceerde suiker wordt respectievelijk „A-suiker” en „B-suiker” genoemd. Alle suiker die boven de A- en B-quota wordt geproduceerd, wordt „C-suiker” genoemd.
De in de GMO suiker voorziene afzetgaranties bestaan ten eerste in een prijsondersteuningsmaatregel, die volgens de artikelen 6 tot en met 9 van verordening nr. 1260/2001 berust op een interventieregeling die de prijzen en de afzet van de producten beoogt te garanderen, waarbij de door de interventiebureaus toegepaste prijzen door de Raad van de Europese Unie worden vastgesteld, en ten tweede in een stelsel van uitvoerrestituties, geregeld in de artikelen 27 tot en met 30 van verordening nr. 1260/2001, dat de afzet van de communautaire productie op de wereldmarkt beoogt mogelijk te maken — wanneer die afzet nodig blijkt te zijn om de communautaire suikermarkt te stabiliseren — door het verschil te dekken tussen de prijzen in de Gemeenschap en de wereldmarktprijzen.
A-suiker en B-suiker kunnen vrij op de gemeenschappelijke markt worden afgezet en genieten deze afzetgaranties, waarbij voor B-suiker een lagere prijsgarantie geldt dan voor A-suiker. C-suiker komt echter niet in aanmerking voor prijsondersteuning, noch voor restituties bij uitvoer. Die suiker moet in beginsel worden afgezet buiten de Gemeenschap om op de wereldmarkt te worden verkocht, volgens artikel 13 van verordening nr. 1260/2001.
Volgens artikel 15, lid 1, sub a, b en c, van die verordening worden vóór het einde van elk verkoopseizoen geconstateerd, met name de verwachte hoeveelheden A- en B-suiker die voor het lopende verkoopseizoen worden geproduceerd, de hoeveelheden suiker waarvan wordt verwacht dat zij in het lopende verkoopseizoen voor verbruik binnen de Gemeenschap zullen worden afgezet en het uit te voeren overschot, berekend door van de eerste van deze twee hoeveelheden de tweede af te trekken. Dit uit te voeren overschot is in beginsel het overschot waarvoor de uitvoerrestituties worden ontvangen.
Blijkens de artikelen 15 en 16 van verordening nr. 1260/2001 zorgt de GMO suiker door middel van productieheffingen en aanvullende heffingen ervoor dat de kosten die voortvloeien uit de afzet van de overschotten die de Gemeenschap produceert, geheel door de producenten zelf worden gefinancierd. Deze zelffinancieringsregeling vormt de tegenhanger van de afzetgaranties voor de communautaire productie, door de producenten de eindverantwoordelijkheid op te leggen voor de kosten die nodig zijn om de afzet van de in een bepaald seizoen op de markt gebrachte hoeveelheden te garanderen. Het bedrag van de heffingen wordt na het einde van elk seizoen vastgesteld aan de hand van een balans van de werking van de communautaire markt, opgesteld door de Commissie van de Europese Gemeenschappen op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens. De betaling van de uitvoerrestituties is een van de door de producenten op basis van hun productiequota gefinancierde maatregelen.
II —
Toetredingsverdrag en Toetredingsakte
Artikel 2, lid 3, van het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie) en de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie (PB L 236, blz. 17; hierna: „Toetredingsverdrag”), ondertekend te Athene op 16 april 2003, luidt als volgt:
„In afwijking van lid 2 kunnen de Instellingen van de Unie voor de toetreding de maatregelen vaststellen bedoeld in artikel 6, lid 2, tweede alinea, artikel […] 41 van de akte [betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond]. Deze maatregelen treden slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het onderhavige Verdrag.”
Artikel 41, eerste alinea, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33; hierna: „Toetredingsakte”), gehecht aan het Toetredingsverdrag, luidt als volgt:
„Indien overgangsmaatregelen nodig zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in [de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek] bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid overeenkomstig het bepaalde in [de Toetredingsakte], worden deze maatregelen door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 42, lid 2, van verordening […] nr. 1260/2001 […] of, naargelang van het geval, van de desbetreffende artikelen van de andere verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten of volgens de desbetreffende comitéprocedure van de toepasselijke wetgeving. De in dit artikel bedoelde overgangsmaatregelen kunnen worden genomen gedurende een tijdvak dat drie jaar na de datum van toetreding verstrijkt; de toepassing ervan is beperkt tot dat tijdvak […]”
Bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte bepaalt:
„Alle zowel particuliere als openbare productvoorraden, die zich op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden en die het niveau overschrijden van wat als normale overdrachthoeveelheden kan worden beschouwd, moeten op kosten van de nieuwe lidstaten worden weggewerkt.
Het begrip ‚normale overdrachthoeveelheid’ wordt voor elk product omschreven aan de hand van de specifieke criteria en doelstellingen van elke gemeenschappelijke marktordening.”
Voorgeschiedenis van het geding
I —
Verordening (EG) nr. 60/2004
Op 14 januari 2004 heeft de Commissie krachtens artikel 2, lid 3, van het Toetredingsverdrag, en krachtens artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte verordening (EG) nr. 60/2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije vastgesteld (
PB L 9, blz. 8
).
In wezen voert verordening nr. 60/2004 tijdelijk een van de toepasselijke gemeenschapsregels afwijkend systeem in voor de wegwerking door de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek (hierna: „nieuwe lidstaten”) van de overtollige voorraden suiker, isoglucose en fructose in die staten.
Zo bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 dat de Commissie uiterlijk op 31 oktober 2004 voor elke nieuwe lidstaat volgens de procedure van artikel 42, lid 2, van verordening (EG) nr. 1260/2001 de hoeveelheid suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose en fructose bepaalt, die de als de normale overdrachthoeveelheid op beschouwde hoeveelheid overschrijdt (hierna: „overschot”) en op kosten van de nieuwe lidstaten van de markt moet worden weggewerkt. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 voorziet ook in de wijze waarop de Commissie het overschot moet bepalen. De Commissie moet hiertoe rekening houden met de ontwikkeling, in het jaar vóór de toetreding in vergelijking met de voorgaande jaren, van de ingevoerde en uitgevoerde hoeveelheden suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose en fructose, de productie, het verbruik en de voorraden van deze producten, en de omstandigheden waaronder deze voorraden zijn gevormd.
Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004 bepaalt dat elke betrokken nieuwe lidstaat ervoor zorgt dat een hoeveelheid suiker of isoglucose gelijk aan het hem door de Commissie toegewezen overschot zonder interventie door de Gemeenschap van de markt wordt weggewerkt volgens de procedure van lid 1. Het overschot kan worden weggewerkt hetzij door uitvoer uit de Gemeenschap zonder restitutie, hetzij door gebruik in de sector brandstoffen voor verwarming, hetzij ten slotte door denaturering voor voederdoeleinden overeenkomstig de titels III en IV van verordening (EEG) nr. 100/72 van de Commissie van 14 januari 1972 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen betreffende de denaturering van suiker voor voederdoeleinden (
PB L 12, blz. 15
) zonder steunverlening. In elk geval moet dit uiterlijk hebben plaatsgevonden.
Volgens lid 3 van hetzelfde artikel beschikt elke nieuwe lidstaat voor de toepassing van lid 2 op 1 mei 2004 over een systeem voor de identificatie, op het niveau van de belangrijkste betrokken marktdeelnemers, van de verhandelde of geproduceerde overtollige voorraden suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose of fructose. De betrokken nieuwe lidstaat moet dit systeem gebruiken om de betrokken marktdeelnemers ertoe te dwingen een hoeveelheid suiker of isoglucose die overeenstemt met hun individuele overtollige voorraad zoals deze is bepaald, op eigen kosten van de markt weg te werken. De betrokken marktdeelnemers moeten tot uiterlijk het bewijs van de wegwerking leveren. Indien dit bewijs niet wordt geleverd, moet de nieuwe lidstaat een bedrag heffen dat gelijk is aan de betrokken hoeveelheid, vermenigvuldigd met de hoogste invoerheffingen die in de periode van tot en met voor het betrokken product golden, verhoogd met 1,21 EUR/100 kg wittesuiker- of drogestofequivalent, welk bedrag wordt toegewezen aan zijn nationale begroting.
Volgens artikel 6, lid 4, van verordening nr. 60/2004 kunnen, indien de overtollige voorraden zijn weggewerkt door uitvoer, de betrokken marktdeelnemers tot uiterlijk 31 juli 2005 het bewijs daarvan leveren.
Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 60/2004 bepaalt dat de nieuwe lidstaten uiterlijk op 31 juli 2005 de Commissie het bewijs leveren van de wegwerking van het overschot dat voor ieder van hen is bepaald volgens de methode van artikel 6, lid 1, van die verordening. Als voor een deel van de overtollige hoeveelheid of die hoeveelheid in haar geheel niet tijdig het bewijs van de wegwerking van de markt wordt geleverd, bepaalt lid 2 van dit artikel dat ten laste van de betrokken nieuwe lidstaat een bedrag wordt geheven dat gelijk is aan de niet-weggewerkte hoeveelheid, vermenigvuldigd met de hoogste uitvoerrestituties die in de periode van tot en met voor witte suiker van GN-code 17019910 golden. Dit bedrag wordt uiterlijk op toegewezen aan de gemeenschapsbegroting en in aanmerking genomen voor de berekening van de productieheffingen voor het verkoopseizoen 2004/2005.
Verordening nr. 60/2004 is krachtens artikel 9 ervan op 1 mei 2004 in werking getreden.
II —
Verordening (EG) nr. 651/2005
Op 28 april 2005 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 651/2005 tot wijziging van verordening nr. 60/2004 (
PB L 108, blz. 3
) vastgesteld, op basis van artikel 41, eerste alinea, van de Toetredingsakte.
De bij verordening nr. 651/2005 ingevoerde wijzigingen van verordening nr. 60/2004 hebben enkel betrekking op de daarin vervatte termijnen en referentieperioden.
Zo worden de in artikel 6, lid 1, eerste alinea, en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004 bedoelde data, respectievelijk 31 oktober 2004 en , thans 31 mei en . De in lid 3, tweede en derde alinea, van het genoemde artikel bedoelde datum, , wordt . De in de inleidende zin van artikel 6, lid 4, van verordening nr. 60/2004 genoemde datum, , wordt , en de in de vierde alinea van die bepaling genoemde datum, , wordt . De in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 60/2004 genoemde datum, , wordt , en de in lid 2 genoemde periode, die liep van tot en met , loopt thans van tot en met . Ten slotte is ook de datum van het aan de gemeenschapsbegroting te betalen bedrag gewijzigd: wordt 31 december van de jaren 2006 tot en met 2009.
Verordening nr. 651/2005 is krachtens artikel 2 ervan op 29 april 2005 in werking getreden.
III —
De bestreden verordening
Op 31 mei 2005 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 832/2005 betreffende de bepaling van de overtollige hoeveelheid suiker, isoglucose en fructose voor Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije vastgesteld (
PB L 138, blz. 3
; hierna: „bestreden verordening”). Artikel 1 van deze verordening bepaalt het overschot dat moet worden weggewerkt door de vijf nieuwe lidstaten waarvoor uiteindelijk een overschot is vastgesteld, namelijk de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Malta, de Republiek Slowakije en ten slotte de Republiek Estland. Voor laatstgenoemde lidstaat is het overschot vastgesteld op 91464 ton.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 augustus 2005, heeft de Republiek Estland krachtens artikel 230 EG beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening ingesteld.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 december 2005, heeft de Republiek Letland verzocht om in de zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Estland, hetgeen de president van de Derde kamer van het Gerecht bij beschikking van heeft toegestaan.
Op 27 maart 2006 heeft de Republiek Letland een memorie in interventie ingediend.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Eerste kamer, zodat de onderhavige zaak aan die kamer is toegewezen.
Op 12 februari 2009 heeft het Gerecht schriftelijke vragen gesteld aan de Commissie, die deze binnen de gestelde termijn heeft beantwoord.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten om de mondelinge behandeling te openen.
Partijen zijn ter terechtzitting van 22 april 2009 gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
De Republiek Estland, wat het eerste petitumonderdeel betreft ondersteund door de Republiek Letland, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden verordening nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
de Republiek Estland te verwijzen in de kosten.
In rechte
De Republiek Estland voert aan dat slechts 48733 ton van het haar door de Commissie in de bestreden verordening toegewezen overschot werd gehouden door de marktdeelnemers, daar het bij de resterende 42731 ton om voorraden ging die de Estse huishoudens voor eigen verbruik hielden (hierna: „huishoudvoorraden”), zoals blijkt uit de laatste berekeningen van de Commissie op basis van de door haar verstrekte onweersproken cijfers.
In die context voert de Republiek Estland enkel aan dat de huishoudvoorraden niet hadden mogen worden meegeteld in het overschot, en verzoekt zij om nietigverklaring van de bestreden verordening, omdat dit wel is gebeurd.
Hiertoe voert zij acht middelen aan, in sommige waarvan zij wordt ondersteund door de Republiek Letland. Het eerste middel is ontleend aan schending van het collegialiteitsbeginsel. Het tweede middel is ontleend aan schending van verordening nr. 60/2004. Het derde middel is ontleend aan schending van de motiveringsplicht. Het vierde middel is ontleend aan schending van het beginsel van behoorlijk bestuur. Het vijfde middel is ontleend aan schending van het beginsel van goede trouw. Het zesde middel is ontleend aan schending van het non-discriminatiebeginsel. Het zevende middel is ontleend aan schending van het eigendomsrecht. Het achtste middel is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel.
Voorts heeft de Republiek Letland in haar memorie in interventie een aanvullend middel opgeworpen, ontleend aan schending van de rechten van verdediging.
Ten slotte verzoekt de Republiek Estland het Gerecht vooraf de Commissie te gelasten haar bepaalde documenten te verstrekken en haar de verschillen uit te leggen tussen die documenten en een reeks documenten die de Republiek Estland aan het dossier heeft toegevoegd. De Commissie op haar beurt verzoekt het Gerecht de laatstgenoemde documenten uit het dossier te verwijderen. Deze twee verzoeken moeten eerst worden behandeld.
I —
De inleidende verzoeken van de Republiek Estland en de Commissie
A —
Het inleidende verzoek van de Republiek Estland
1. Argumenten van partijen
De Republiek Estland stelt dat bepaalde documenten in haar bezit, die aan de Commissie zouden zijn verstrekt tijdens de vergadering van 20 april 2005 waarin de Commissie drie van haar leden machtigde de bestreden verordening vast te stellen (hierna: „bijlage 18”), aantonen dat de vraag of de huishoudvoorraden deel uitmaakten van het Estse overschot voor de Commissie enkel politiek was.
Om de authenticiteit van bijlage 18 te kunnen vaststellen heeft de Republiek Estland de Commissie op 27 juni 2005 verzocht om een kopie van de tijdens de vergadering van verstrekte documenten. Als antwoord heeft zij op bepaalde documenten ontvangen, waaronder een mededeling die aan de Commissie was gezonden door Mariann Fischer Boel, het met landbouw en plattelandsontwikkeling belaste lid van de Commissie (hierna: „mededeling van Fischer Boel”). Een onvolledige versie van die mededeling is vervat in bijlage 18. Daarin staan gegevens die bewijzen dat de Commissie geen rekening wilde houden met de specifieke situatie van de Republiek Estland, alsook een ontwerp-verordening, die ontbreekt in de door de Commissie verstrekte documenten. Derhalve verzoekt de Republiek Estland het Gerecht de Commissie te gelasten haar in het bezit te stellen van alle documenten die tijdens de vergadering van aan de Commissie zijn verstrekt en haar de verschillen uit te leggen tussen bijlage 18 en de op verstrekte documenten, om het beginsel van equality of arms in acht te nemen.
De Commissie antwoordt dat zij reeds aan dit verzoek heeft voldaan. Zij preciseert dat bijlage 18 bestaat uit een aantal conceptdocumenten in het kader van de besprekingen tussen haar diensten met het oog op de vergadering van 20 april 2005, die verschillen van de uiteindelijk overgelegde documenten.
2. Beoordeling door het Gerecht
Opgemerkt moet worden dat de Republiek Estland uiteindelijk niet betwist dat de Commissie haar op 25 augustus 2005 alle documenten heeft verstrekt die aan het college van leden van de Commissie (hierna: „college”) waren overgelegd tijdens de vergadering van . Die documenten bevinden zich namelijk reeds in het dossier en zijn daaraan toegevoegd door de Republiek Estland, die niet heeft aangevoerd dat andere documenten, die niet door de Commissie zijn verstrekt, tijdens die vergadering aan het college waren overgelegd. Het verzoek van de Republiek Estland om overlegging van documenten moet derhalve worden geacht zonder voorwerp te zijn, en haar argumenten moeten enkel aldus worden geïnterpreteerd dat zij, daar de haar door de Commissie op verstrekte documenten in hoge mate verschillen van de documenten in bijlage 18, waartoe zij toegang heeft gehad op een wijze die zij niet expliciteert, het Gerecht verzoekt de Commissie te gelasten de redenen van die verschillen uit te leggen.
De Commissie heeft de gevraagde opheldering evenwel reeds verschaft.
De Commissie heeft namelijk uitgelegd dat bijlage 18 bestaat uit een reeks conceptdocumenten die zijn opgesteld voor de vergadering van 20 april 2005. Ook heeft zij verklaard dat die documenten verschillen van de documenten die in die vergadering uiteindelijk aan het college zijn voorgelegd, juist vanwege de voorlopige aard ervan.
De uitleg van de Commissie is begrijpelijk en aannemelijk. Het is volstrekt normaal dat het commissielid dat aan de Commissie documenten verstrekt ter voorbereiding van de vaststelling van een maatregel, over verschillende versies van die documenten beschikt, en daaruit de versie kiest die hem het meest geschikt lijkt om ter vaststelling van de betrokken maatregel te worden voorgelegd aan het college. Daaruit volgt dat de uitleg van de Commissie verder onderzoek van het verzoek van de Republiek Estland overbodig maakt.
B —
Het inleidende verzoek van de Commissie
1. Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat bijlage 18 bestaat uit een reeks interne conceptdocumenten in het kader van de besprekingen tussen haar diensten, en verzoekt het Gerecht deze bijlage te verwijderen uit het dossier.
In dit verband merkt zij op dat ernstig afbreuk zou kunnen worden gedaan aan de vereiste openheid en transparantie van haar debatten, wanneer interne, voorlopige documenten ter voorbereiding van de besprekingen in het college ter beschikking werden gesteld van partijen die voor de gemeenschapsrechter het resultaat van die besprekingen aanvechten, met name voor zover daaruit standpunten van de juridische dienst blijken, die speciale bescherming verdienen, en die documenten op ongeoorloofde wijze zijn verkregen.
Voorts toetst de gemeenschapsrechter de definitieve handeling en niet ontwerpen of voorbereidende documenten, die slechts voorlopige standpunten weergeven.
Ten slotte heeft de Republiek Estland nooit om toegang tot bijlage 18 verzocht. Haar — overigens ingewilligde — verzoek van 27 juni 2005 om toegang tot documenten betrof enkel de aan het college tijdens de vergadering van overgelegde documenten, alsook de documenten inzake de toegepaste methodologie ter bepaling van de overschotten.
De Republiek Estland betwist de argumenten van de Commissie.
2. Beoordeling door het Gerecht
Gelet op het feit dat de Commissie ter terechtzitting naar aanleiding van een vraag van het Gerecht uitdrukkelijk heeft toegegeven dat bijlage 18 geen adviezen van haar juridische dienst bevat, zoals overigens blijkt uit het dossier, moet haar verzoek om die bijlage daaruit te verwijderen aldus worden uitgelegd dat het op drie gronden berust: ten eerste het interne en voorbereidende karakter van die documenten, ten tweede het feit dat die documenten eventueel op ongeoorloofde wijze zijn verkregen, en ten derde hun irrelevantie voor de onderhavige zaak.
Wat de eerste en de tweede grond betreft, moet worden opgemerkt dat noch een eventueel vertrouwelijk karakter van de betrokken documenten, noch het feit dat ze mogelijk op ongeoorloofde wijze zijn verkregen, zich ertegen verzet dat ze in het dossier worden gelaten (zie in die zin arrest Gerecht van 8 juli 2008, Franchet en Byk/Commissie, T-48/05, Jurispr. blz. II-1585, punt 74).
Er is immers enerzijds geen bepaling die met zoveel woorden verbiedt rekening te houden met bewijsmateriaal dat onrechtmatig is verkregen (arrest Franchet en Byk/Commissie, aangehaald in punt 51 hierboven, punt 75).
Evenzo is het Gerecht soms bereid geweest rekening te houden met stukken waarvan niet was aangetoond dat zij op geoorloofde wijze waren verkregen (arrest Franchet en Byk/Commissie, aangehaald in punt 51 hierboven, punt 78).
In bepaalde situaties heeft de verzoekende partij dus niet hoeven aantonen dat zij het tot staving van haar standpunt overgelegde document regelmatig had verkregen. In het kader van een afweging van de verschillende te beschermen belangen moest volgens het Gerecht worden nagegaan of bijzondere omstandigheden, zoals het feit dat overlegging van het document noodzakelijk was met het oog op de beoordeling van de regelmatigheid van de procedure van vaststelling van de bestreden handeling (zie in die zin arrest Gerecht van 6 maart 2001, Dunnett e.a./EIB, T-192/99, Jurispr. blz. II-813, punten 33 en 34), dan wel om misbruik van bevoegdheid te kunnen vaststellen (zie in die zin arrest Gerecht van , Lopes/Hof van Justitie, T-280/94, JurAmbt. blz. I-A-77 en II-239, punt 59), rechtvaardigden dat een document niet uit het dossier werd verwijderd (arrest Franchet en Byk/Commissie, aangehaald in punt 51 hierboven, punt 79).
Anderzijds heeft het Hof niet uitgesloten dat in bepaalde gevallen ook interne documenten deel mogen uitmaken van het dossier van een zaak (beschikkingen van het Hof van 19 maart 1985, Tordeur, 232/84, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 8, en , LAISA/Raad, 31/86, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 5).
Tot de omstandigheden op basis waarvan die interne documenten in dat dossier kunnen blijven, behoren met name die genoemd in punt 54 hierboven, die in aanmerking kunnen worden genomen om in het dossier van een zaak documenten te laten die eventueel op ongeoorloofde wijze zijn verkregen (zie in die zin arrest Dunnett e.a./EIB, aangehaald in punt 54 hierboven, punt 33).
In het licht van het voorgaande wettigt in casu het specifieke kader van het onderhavige beroep de conclusie dat de documenten die bijlage 18 vormen, in het dossier moeten blijven. Zij zijn namelijk juist ingeroepen om het bestaan te bewijzen van een aantal onregelmatigheden in de procedure tot vaststelling van de bestreden verordening, alsook van misbruik van bevoegdheid, hetgeen rechtvaardigt dat zij niet worden verwijderd volgens de in punt 54 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Aangaande ten slotte de derde grond op basis waarvan de Commissie het Gerecht verzoekt bijlage 18 uit het dossier te verwijderen — de documenten van die bijlage zouden niet relevant zijn voor de beslechting van het geding — moet worden opgemerkt dat het feit dat een document niet relevant is voor de behandeling van een zaak als zodanig niet voldoende is om de verwijdering ervan uit het dossier te rechtvaardigen.
Derhalve dient het inleidende verzoek van de Commissie te worden afgewezen.
II —
Eerste middel: schending van het collegialiteitsbeginsel
A —
Argumenten van partijen
De Republiek Estland voert aan dat het Hof heeft geoordeeld dat het college zich in het besluitvormingsproces niet ertoe kan beperken kenbaar te maken dat het op een bepaalde wijze wil handelen, en zich noch met de redactie van de handeling waarin die wil wordt vastgelegd, noch met de definitieve vormgeving van die handeling bezig te houden. Dit geldt in casu te meer daar de bestreden verordening ernstige gevolgen heeft voor talloze personen en voor de begroting van de betrokken lidstaten. Het Hof heeft ook geoordeeld dat handelingen die ingrijpen in de rechtspositie van een adressaat, door het college moeten worden onderzocht en vastgesteld. De Republiek Estland leidt daaruit af dat artikel 13 van het reglement van orde van de Commissie, dat haar machtigt haar leden op te dragen de definitieve tekst van een besluit waarvan zij de hoofdinhoud tijdens haar beraadslagingen heeft vastgesteld, goed te keuren, aldus moet worden uitgelegd dat elke wijziging van de tekst van een verordening, met name van het dispositief ervan, verboden is na het besluit van het college.
De bestreden verordening zou echter zijn vastgesteld in strijd met het collegialiteitsbeginsel: ten eerste is in de vergadering van de Commissie van 20 april 2005 besloten om Fischer Boel op te dragen de contacten met de nieuwe lidstaten voort te zetten met het oog op een laatste verificatie van hun overschotten, waarbij met name de jongste cijfers en de vraag in hoeverre de huishoudvoorraden meegeteld moesten worden bij de berekening van die overschotten moesten worden bezien. Ten tweede is besloten het beheerscomité voor suiker een ontwerp-verordening voor te leggen betreffende de bepaling van het overschot voor elke nieuwe lidstaat. Ten derde is besloten Fischer Boel te machtigen dit ontwerp in overleg met de voorzitter van de Commissie en een derde commissielid vast te stellen wanneer het comité niet negatief adviseerde, dan wel, mocht de ontwikkeling van de situatie dit rechtvaardigen, dit ontwerp zelf vast te stellen via de mondelinge procedure. Het feit dat Fischer Boel is gemachtigd de bestreden verordening vast te stellen zonder dat het college een definitief ontwerp heeft goedgekeurd, schendt dus het collegialiteitsbeginsel.
Ook al was het besluit van het college alleen nodig voor de inhoud van de bestreden verordening en niet voor de exacte bewoordingen ervan, het is duidelijk dat Fischer Boel de opdracht had te beslissen of de huishoudvoorraden moesten worden meegeteld in de overschotten. De omvang van haar beoordelingsbevoegdheid blijkt overigens duidelijk wanneer de in de bestreden verordening definitief bepaalde overschotten worden vergeleken met die welke aanvankelijk in het ontwerp van 20 april 2005 waren bepaald, namelijk voor de Republiek Estland 91464 ton in plaats van 91466 ton; voor de Republiek Cyprus 40213 ton in plaats van 40249 ton; voor de Republiek Letland 10589 ton in plaats van 20080 ton; voor de Republiek Malta 2452 ton in plaats van 13210 ton en ten slotte voor de Republiek Slowakije 10225 ton in plaats van 17419 ton. Ten slotte bevatten de mededeling van Fischer Boel en het daarbij als bijlage gevoegde methodologische document, dat ten grondslag ligt aan het besluit van het college en het kader vormt voor het mandaat van Fischer Boel, slechts onduidelijke richtsnoeren, tonen zij aan dat een zekere mate van flexibiliteit aanvaardbaar is met betrekking tot de vraag wat als een normale overdrachthoeveelheid wordt beschouwd, en verklaren niet welke bijzondere omstandigheden de vermindering van de overschotten rechtvaardigen.
De Commissie is zich hier zelf van bewust, want in haar verweerschrift stelt zij ten eerste vast dat zij een richtsnoer en niet een besluit had goedgekeurd, en ten tweede dat de Republiek Estland op 19 mei 2005 nog de mogelijkheid had om nadere argumenten aan te voeren. Ten slotte zijn blijkens een brief van de Commissie van de overschotten van elke lidstaat pas vastgesteld tijdens de vergadering van deskundigen van , hetgeen de Commissie in haar verweerschrift bevestigt. De Commissie heeft de bestreden verordening dus niet op kunnen vaststellen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
B —
Beoordeling door het Gerecht
In herinnering moet worden gebracht dat voor de Commissie het collegialiteitsbeginsel geldt (arrest Hof van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a., C-137/92 P, Jurispr. blz. I-2555, punt 62). Dit beginsel is uitdrukkelijk vermeld in artikel 217, lid 1, EG, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, op grond waarvan de Commissie haar opdracht vervult met inachtneming van de door haar voorzitter vastgestelde politieke richtsnoeren; de voorzitter beslist over de interne organisatie van de Commissie, teneinde de samenhang, de doeltreffendheid en het collegiale karakter van haar optreden te waarborgen.
Volgens vaste rechtspraak vloeit dit beginsel voort uit artikel 219 EG, op grond waarvan de besluiten van de Commissie worden genomen bij meerderheid van stemmen van het in artikel 213 EG bepaalde aantal leden, en de Commissie slechts geldig zitting kan houden indien het in haar reglement van orde bepaalde aantal leden aanwezig is. Het beginsel berust op de gedachte dat de leden van de Commissie als gelijken aan de besluitvorming deelnemen, en houdt met name in dat de besluiten in gemeen overleg worden genomen en dat alle leden van het college collectief politiek verantwoordelijk zijn voor alle genomen besluiten (arrest Hof van 23 september 1986, AKZO Chemie en AKZO Chemie UK/Commissie, 5/85, Jurispr. blz. 2585, punt 30, en arrest Commissie/BASF e.a., aangehaald in punt 65 hierboven, punt 63).
Toch is gebruikmaking van de machtigingsprocedure voor de vaststelling van maatregelen van beheer of bestuur verenigbaar met het collegialiteitsbeginsel.
Een dergelijk machtigingsstelsel, dat beperkt is tot bepaalde categorieën maatregelen van bestuur en beheer, hetgeen principebesluiten per definitie uitsluit, is namelijk noodzakelijk wegens de aanzienlijke stijging van het aantal te nemen beslissingen indien de Commissie haar taak wil kunnen uitoefenen (arrest AKZO Chemie en AKZO Chemie UK/Commissie, aangehaald in punt 66 hierboven, punt 37, en arrest Gerecht van 27 april 1995, AAC e.a./Commissie, T-442/93, Jurispr. blz. II-1329, punt 84).
Derhalve moet worden nagegaan of de bestreden verordening als een maatregel van beheer of bestuur dan wel als een principebesluit moet worden beschouwd.
De bestreden verordening heeft, ondanks haar normatieve aard, enkel tot doel de overschotten van een aantal nieuwe lidstaten te bepalen volgens de daartoe in verordening nr. 60/2004 neergelegde procedure, van welke verordening zij een uitvoeringsmaatregel is. Het verrichten van een dergelijke berekening kan niet als een principebesluit worden aangemerkt.
Zoals blijkt bij lezing van de punten 13 tot en met 17 hierboven zijn het overschotbegrip en de door de Commissie ter bepaling van het overschot te volgen methode namelijk vastgesteld in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 651/2005. Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004 — en niet een bepaling van de bestreden verordening — bepaalt dat het aldus berekende overschot op specifieke wijze moet worden weggewerkt. Ten slotte regelt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 60/2004 de gevolgen voor de nieuwe lidstaten, wanneer zij de opgelegde verplichtingen niet nakomen.
Alle principiële kwesties zijn derhalve geregeld in verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd; de bestreden verordening is daaraan ondergeschikt en betreft slechts de verrichting van een — zij het nogal gecompliceerde — boekhoudkundige handeling.
Daarbij komt dat het college tijdens de vergadering van 20 april 2005 drie van zijn leden heeft gemachtigd een dergelijke boekhoudkundige handeling te verrichten, zonder hun tegelijkertijd de bevoegdheid te verlenen om nieuwe principebesluiten te nemen of te onderzoeken of de toepassing van de in verordening nr. 60/2004 vervatte principebesluiten wel geschikt was, zoals blijkt uit de notulen van de 1698e vergadering van de Commissie van .
In die vergadering heeft het college namelijk allereerst de mededeling van Fischer Boel goedgekeurd. Het bij die mededeling gevoegde en tegelijkertijd als deze door het college goedgekeurde methodologische document staat de tot de vaststelling van de bestreden verordening gemachtigde leden evenwel geenszins toe af te wijken van de in verordening nr. 60/2004 vastgelegde principekwesties, maar perkt hun beoordelingsmarge bij de besluitvorming juist in. Het bevat met name een uitwerking van de in verordening nr. 60/2004 vermelde criteria voor de bepaling van de overschotten en voert een duidelijke regel in, op basis waarvan de overschotten het resultaat zijn van de veranderingen in de productie, vermeerderd met de veranderingen in de import en verminderd met de veranderingen in de export tijdens de periode van mei 2003 tot en met april 2004, vergeleken met de uitkomst van deze berekening voor dezelfde periode tijdens de drie voorafgaande jaren.
Het methodologische document is stellig in lijn met artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004, op grond waarvan de Commissie bij de bepaling van de voorraden rekening moet houden met de omstandigheden waaronder ze zijn gevormd. Zo wordt in punt 2, lid 3, sub b, derde alinea, van het bij de mededeling van Fischer Boel gevoegde methodologische document aangegeven dat een zekere mate van flexibiliteit aanvaardbaar is met betrekking tot de vraag wat als een normale overdrachthoeveelheid moet worden beschouwd. Dit betekent echter niet dat de gemachtigde leden van de Commissie de overschotten van bepaalde lidstaten op een andere manier mogen berekenen dan is voorzien in verordening nr. 60/2004. Zij mogen enkel de door die lidstaten verstrekte boekhoudgegevens met een zekere mate van flexibiliteit beoordelen, zodat de aanwezige voorraden in hun context kunnen worden beoordeeld, teneinde voorraden waarvan de aanwezigheid kan worden verklaard door redenen die geen verband houden met speculaties over de toetreding van die staten tot de Europese Unie en die geen gevaar vormen voor verstoring van de markt, uit te sluiten van de berekening van de overschotten.
De mededeling van Fischer Boel geeft voorts uitgebreid antwoord op de argumenten die de Republiek Estland had aangevoerd om aan te tonen dat de huishoudvoorraden waren gevormd onder omstandigheden die een heronderzoek van de betrokken hoeveelheden rechtvaardigden uit hoofde van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004. Ook al konden de gemachtigde leden van de Commissie op grond van de hun verleende bevoegdheid inderdaad naderhand contact opnemen met de nieuwe lidstaten om hun argumenten op dit punt opnieuw te bezien, dat neemt niet weg dat, aangezien die mededeling duidelijk was goedgekeurd door het college, de betrokken leden niet konden afwijken van het erin vastgelegde richtsnoer en de huishoudvoorraden dus enkel op grond van niet in die mededeling opgenomen factoren konden uitsluiten van de berekening van de overtollige hoeveelheden, wat zij niet hebben gedaan.
Ook al konden voorts de gemachtigde leden van de Commissie op grond van de hun verleende bevoegdheid inderdaad naderhand contact opnemen met de nieuwe lidstaten om hun argumenten op dit punt opnieuw te bezien, dat neemt niet weg dat het college zich de mogelijkheid had voorbehouden zelf het definitieve besluit te nemen indien de situatie dat zou vereisen. Hiermee kan slechts het geval zijn bedoeld, dat een andere aanpak moest worden gevolgd dan die welke in de mededeling van Fischer Boel is uiteengezet. Die verandering van aanpak heeft hoe dan ook niet plaatsgevonden.
Ten slotte moet de Commissie, met inachtneming van het collegialiteitsbeginsel, hoe dan ook de bevoegdheid hebben om een aantal van haar leden op te dragen een boekhoudkundige handeling te verrichten, hoe complex ook, ter bepaling van de hoeveelheden van een bepaald op het grondgebied van sommige lidstaten aanwezig landbouwproduct. Anders zouden haar mogelijkheden tot het voeren van een effectief beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een terrein waarop de informatie over de productie, de voorraden en andere variabelen, resulterend uit berekeningen als die verricht in het kader van de bestreden verordening, gelijktijdig en snel moeten worden verwerkt, ernstig worden aangetast.
Het onderhavige middel moet derhalve worden afgewezen.
III —
Het tweede middel: schending van verordening nr. 60/2004
De Republiek Estland stelt dat de bestreden verordening in strijd met verordening nr. 60/2004 is vastgesteld. In dit verband voert zij twee argumenten aan, die als twee aparte onderdelen kunnen worden gezien. Ten eerste merkt zij op dat volgens verordening nr. 60/2004 de huishoudvoorraden niet mogen worden meegeteld bij de berekening van de overschotten. Ten tweede stelt zij dat de Commissie bij de bepaling van haar overschot in strijd met artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 geen rekening heeft gehouden met de haar kenmerkende bijzondere omstandigheden.
Partijen twisten echter vooraf over de betekenis van de bindende werking van verordening nr. 60/2004 voor de bestreden verordening. Omdat de deugdelijkheid van dit middel afhangt van deze kwestie, moet zij worden behandeld alvorens de in het voorgaande punt genoemde twee onderdelen te onderzoeken.
A —
De bindende werking van verordening nr. 60/2004 voor de bestreden verordening
1. Argumenten van partijen
De Republiek Estland stelt dat, aangezien verordening nr. 60/2004 de rechtsgrondslag is van de bestreden verordening, schending van de eerstgenoemde verordening tot nietigverklaring van de tweede moet leiden, ook al zijn ze door dezelfde instelling vastgesteld (arresten Hof van 10 maart 1971, Deutsche Tradax, 38/70, Jurispr. blz. 145, en , ISO/Raad 118/77, Jurispr. blz. 1277), en dat het niet relevant is dat dezelfde procedure is gevolgd.
De Commissie erkent dat de bestreden verordening gebaseerd is op verordening nr. 60/2004, maar is van mening dat rechtmatig van de bepalingen van laatstgenoemde verordening kan worden afgeweken, aangezien deze twee verordeningen door dezelfde instelling volgens dezelfde procedure zijn vastgesteld, anders dan de handelingen die tot de door de Republiek Estland genoemde rechtspraak hebben geleid. Ten slotte kan men zich zelfs op het standpunt stellen dat de bestreden verordening de Toetredingsakte rechtstreeks toepast, ook al is zij gebaseerd op artikel 6 van verordening nr. 60/2004, aangezien de keuze van die rechtsgrondslag geen invloed heeft gehad op de toepasselijke procedure [arrest Hof van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punten 93 tot en met 98].
2. Beoordeling door het Gerecht
Met de vaststelling van de bestreden verordening heeft de Commissie geen theoretische boekhoudkundige handeling verricht, maar artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 toegepast, op grond waarvan zij het overschot van elke nieuwe lidstaat moest bepalen. Die verordening bepaalt ook hoe de aldus vastgestelde hoeveelheden moeten worden weggewerkt van de markt en wat de gevolgen van het niet-wegwerken ervan voor de nieuwe lidstaten zijn, en wel uitsluitend voor zover die hoeveelheden volgens haar bepalingen zijn vastgesteld. Verordening nr. 60/2004 behoort ten slotte tot de rechtsgrondslagen van de bestreden verordening en wordt in de punten 1 tot en met 3 van de considerans ervan genoemd. In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat die verordening een uitvoeringsmaatregel van verordening nr. 60/2004 vormt. Zoals de Republiek Estland heeft aangevoerd, heeft het Hof in het arrest Deutsche Tradax, aangehaald in punt 82 hierboven (punt 10), beslist dat een uitvoeringsverordening die is vastgesteld krachtens een machtiging in een bepaling van de basisverordening waaruit zij is afgeleid, niet kan afwijken van de bepalingen van de basisverordening.
Zoals de Commissie juist opmerkt, betrof dit arrest van het Hof twee door de Raad volgens verschillende procedures vastgestelde verordeningen, een na en de ander zonder raadpleging van de Vergadering van de Europese Gemeenschappen. Niettemin is de in dat arrest ontwikkelde regel in casu volledig toepasselijk.
In de eerste plaats heeft het Hof de bovengenoemde beslissing geenszins gebaseerd op het bestaan van de twee vaststellingsprocedures.
In de tweede plaats is die beslissing vervolgens overgenomen in de rechtspraak zonder dat de aangezochte rechter zich daarbij heeft afgevraagd of de betrokken handelingen volgens dezelfde procedure waren vastgesteld of niet (zie in die zin arrest ISO/Raad, aangehaald in punt 82 hierboven, punt 46, en arrest Hof van 2 maart 1999, Spanje/Commissie, C-179/97, Jurispr. blz. I-1251, punt 20; arrest Gerecht van , Devillez e.a./Parlement, T-46/90, Jurispr. blz. II-699, punt 25).
In de derde plaats heeft het Hof reeds een verordening nietig verklaard die was vastgesteld door de instelling die de basisverordening had vastgesteld, om redenen die de stelling van de Commissie weerspreken.
De nietigverklaring in het arrest ISO/Raad, aangehaald in punt 82 hierboven, van een verordening van de Raad houdende instelling van een definitief antidumpingrecht op bepaalde uit Japan ingevoerde producten was namelijk met name gegrond op de afwijzing van het argument van de Raad, dat de betrokken verordening een rechtstreeks op artikel 113 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 133 EG) gebaseerde maatregel sui generis was en niet berustte op de basisverordening, namelijk verordening (EEG) nr. 459/68 van de Raad van 5 april 1968 betreffende beschermende maatregelen tegen de toepassing van dumping en de toekenning van premies of subsidies door landen die geen lid zijn van de Europese Economische Gemeenschap (
PB L 103, blz. 38
). Het Hof heeft vastgesteld dat dit argument een miskenning inhield van het feit dat de hele procedure die had geleid tot de vaststelling van de betrokken antidumpingverordening, was verlopen volgens de vormvoorschriften van de genoemde basisverordening, en heeft daaruit geconcludeerd dat indien de Raad eenmaal een algemene regeling heeft gegeven ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van artikel 113 EG-Verdrag, het hem niet vrijstaat van de aldus vastgestelde regelen af te wijken bij de toepassing ervan op concrete gevallen (punt 46 van het arrest).
De procedure van artikel 113 EG-Verdrag voor de vaststelling van beschermende handelsmaatregelen, waaronder die welke bij dumping moeten worden genomen, is die van lid 4 van die bepaling, op grond waarvan de Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Voorts volgt uit artikel 17, lid 1, juncto lid 2, sub a, van verordening nr. 459/68 dat wanneer uit de definitieve vaststelling van de feiten en het volgens de andere bepalingen van die verordening verrichte onderzoek blijkt dat dumping en schade bestaan, en de belangen van de Gemeenschap een communautair optreden noodzakelijk maken, de Commissie, na kennisneming van de in het relevante comité naar voren gebrachte standpunten, een voorstel aan de Raad voorlegt, en dat de betrokken antidumpingverordening in voorkomend geval door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt vastgesteld.
De Raad had derhalve de betrokken antidumpingverordening, ook al waren andere procedurele handelingen aan die verordening voorafgegaan, vastgesteld met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zoals hij had moeten doen om verordening nr. 459/68 te wijzigen, waardoor de stelling van de Commissie niet juist kan zijn.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat het Hof in het arrest ISO/Raad, aangehaald in punt 82 hierboven, tot de conclusie is gekomen dat de Raad in een concreet geval de algemene regels niet juist had toegepast, zelfs niet indien kon worden aangenomen dat de bestreden verordening de algemene regels van verordening nr. 60/2004 niet toepast op een concreet geval, maar op alle situaties waarvoor die regels gelden.
In het arrest ISO/Raad, aangehaald in punt 82 hierboven, heeft het Hof namelijk vastgesteld dat indien de Raad eenmaal een algemene regeling heeft gegeven ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van artikel 113 EG-Verdrag, het hem om twee redenen niet vrijstaat van de aldus vastgestelde regels af te wijken bij de toepassing ervan op concrete gevallen. Een dergelijke afwijking toestaan zou ten eerste de legislatieve systematiek van de Gemeenschap ondergraven, en ten tweede ten koste gaan van de gelijkheid van de justitiabelen voor de wet. Hoewel de tweede reden veronderstelt dat de uitvoeringsverordening in de loop van de tijd op talloze adressaten kan worden toegepast, geldt dit niet voor de eerste reden, die in het kader van de onderhavige zaak absoluut kan worden tegengeworpen.
Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat, ook al zou de stelling van de Commissie juist zijn en het in verordening nr. 60/2004 bedoelde begrip „voorraden” bij de vaststelling van de bestreden verordening kunnen worden gewijzigd, de Commissie had moeten motiveren waarom die wijziging noodzakelijk was. De Commissie heeft echter niet eens getracht aannemelijk te maken dat zij die motivering heeft verstrekt, terwijl zij zich meermalen erop beroept dat zij met de bestreden verordening verordening nr. 60/2004 wil toepassen.
Voorts is de stelling van de Commissie dat men zich op het standpunt kan stellen dat de bestreden verordening de Toetredingsakte rechtstreeks toepast, ongegrond. De Commissie erkent zelf dat die verordening uitdrukkelijk gebaseerd is op artikel 6 van verordening nr. 60/2004, zoals blijkt uit het feit dat deze bepaling in de visa van de bestreden verordening wordt genoemd. Nu de Commissie de rechtsgrondslag heeft gekozen die haars inziens in casu het meest in aanmerking kwam, te weten artikel 6 van verordening nr. 60/2004, moet de rechtmatigheid van de bestreden verordening ook en met name aan die bepaling worden getoetst (zie, mutatis mutandis, arrest Gerecht van 15 april 2008, SIDE/Commissie, T-348/04, Jurispr. blz. II-625, punt 69).
Ten slotte moet worden opgemerkt dat het door de Commissie aangevoerde arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, aangehaald in punt 83 hierboven, geen steun biedt aan haar stelling. Dat arrest betrof namelijk een handeling die op twee rechtsgrondslagen was gebaseerd. Het Hof heeft enkel geconcludeerd dat ondanks het feit dat een van die twee rechtsgrondslagen onjuist was, de betrokken handeling op de andere rechtsgrondslag kon worden vastgesteld, reden waarom het Hof die handeling geldig heeft geacht. Die redenering is in casu evenwel niet toepasselijk.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat de rechtmatigheid van de bestreden verordening met name ervan afhangt of deze de bepalingen van verordening nr. 60/2004 in acht neemt, op grond waarvan zij is vastgesteld. Gelet op het voorgaande moeten de twee onderdelen van het onderhavige middel worden onderzocht.
B —
Het eerste onderdeel
De Republiek Estland stelt dat artikel 6 van verordening nr. 60/2004 enkel voorziet in de verplichting om het overschot weg te werken dat is berekend op basis van de suiker die wordt gehouden door de marktdeelnemers, en niet op basis van de huishoudvoorraden. Ter onderbouwing van die stelling, die de Commissie betwist, splitst de Republiek Estland het eerste onderdeel van haar tweede middel in vijf subonderdelen, die apart moeten worden onderzocht.
1. De betekenis van het woord „voorraad”
a) Argumenten van partijen
De Republiek Estland merkt op dat de tekst van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 de huishoudvoorraden uitsluit van de overschotberekening.
De definitie van het woord „voorraad”, te weten „aangelegde hoeveelheid of reserve; vooral: levensmiddelen die in de opslagplaats van een verkoper of fabrikant worden gehouden”, verwijst namelijk uitsluitend naar door de marktdeelnemers gehouden hoeveelheden. Ook in de „Concepts and Definitions Database” (databank van begrippen en definities) van Eurostat (statistisch bureau van de Europese Gemeenschappen) zijn de detailhandelszaken en de huishoudens niet opgenomen.
Voorts sluit het gebruik van de term „voorraad” in de verordeningen betreffende de GMO suiker de huishoudvoorraden uit, zoals blijkt uit artikel 1, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1998/78 van de Commissie van 18 augustus 1978 houdende vaststelling van de wijze van toepassing van de vereveningsregeling voor opslagkosten in de sector suiker (
PB L 231, blz. 5
), artikel 1 van verordening (EEG) nr. 189/77 van de Commissie van houdende uitvoeringsbepalingen voor de regeling inzake een minimumvoorraad in de sector suiker (
PB L 25, blz. 27
), de artikelen 8 en 12 van verordening (EG) nr. 2038/1999 van de Raad van houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (
PB L 252, blz. 1
), alsook bijlage III, punt IX, lid 1, sub b, bij verordening nr. 1260/2001 of artikel 10, lid 4, van die verordening. Deze definitie blijkt zelfs uit punt 7 van het werkdocument van de Commissie van , getiteld „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee” (voorzieningsbalans 2006/2007 van het Comité van beheer voor suiker).
Volgens het beginsel van systematische uitlegging moet een en dezelfde term, tenzij anders bepaald, op dezelfde manier worden uitgelegd, en bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte bepaalt hoe dan ook dat de vaststelling van de normale overdrachthoeveelheden plaatsvindt aan de hand van de specifieke criteria van elke gemeenschappelijke marktordening.
Ook kan een bepaald begrip in de communautaire juridische ruimte een specifieke betekenis hebben (arrest Hof van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., 283/81, Jurispr. blz. 3415, punt 19) en legt het Hof op hetzelfde rechtsgebied een begrip dat in diverse bepalingen voorkomt, op dezelfde manier uit (arrest Hof van , Levin, 53/81, Jurispr. blz. 1035, punten 6 en volgende).
Ten slotte is de Republiek Estland van mening dat een andere dan de door haar verdedigde stelling impliceert dat de term „voorraad” suiker kan omvatten die normaal gesproken onder het begrip „verbruik” valt, dat wil zeggen suiker die aan de huishoudens wordt verkocht voor consumptie. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 bevat evenwel in dezelfde alinea de termen „verbruik” en „voorraden”, en het is niet erg waarschijnlijk dat de Commissie die twee termen had gebruikt indien de tweede begrepen zou zijn in de eerste, want dat zou het begrip „verbruik”, dat hoe dan ook synoniem is met koop en niet met de nuttiging van suiker door de consument, overbodig maken.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
b) Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen moet worden benadrukt dat het beginsel van wegwerking van overschotten, dat verordening nr. 60/2004 wil realiseren, is vastgesteld in een bepaling van primair recht waarnaar punt 7 van de considerans van die verordening verwijst, namelijk bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, waarin de term „voorraad” een centrale plaats inneemt. Het begrip „voorraad” in verordening nr. 60/2004 vloeit dus voort uit het in bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte bedoelde begrip voorraad.
Volgens de Republiek Estland moet de aldus afgebakende term „voorraad” strikt worden uitgelegd, beperkt tot de door de marktdeelnemers gevormde voorraden, terwijl de Commissie pleit voor een ruime uitlegging waaronder ook de huishoudvoorraden vallen.
De Commissie noch de Republiek Estland kan zich echter op een document baseren dat kan aantonen dat de auteurs van de Toetredingsakte of de Commissie bij de opstelling van verordening nr. 60/2004 beoogden de term „voorraad” de betekenis te geven waarop zij zich beroepen.
Wanneer uit de geschiedenis van de totstandkoming de bedoeling van de auteurs van een bepaling niet duidelijk blijkt, kan de gemeenschapsrechter slechts van de draagwijdte van de bestaande tekst uitgaan en daaraan de betekenis geven die uit een letterlijke en logische interpretatie voortvloeit (zie in die zin arrest Hof van 1 juni 1961, Simon/Hof van Justitie, 15/60, Jurispr. blz. 223, blz. 244). Derhalve moet de gebruikelijke betekenis van die term worden onderzocht, om te bepalen of die overeenkomt met de door de Commissie dan wel de door de Republiek Estland voorgestelde betekenis.
Bij de letterlijke uitlegging van een bepaling moet evenwel in aanmerking worden genomen dat de teksten van gemeenschapsrecht in verscheidene talen zijn opgesteld en dat de diverse taalversies gelijkelijk authentiek zijn. De uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht vereist dan ook een vergelijking van de verschillende taalversies (arrest Cilfit e.a., aangehaald in punt 103 hierboven, punt 18, en arrest Gerecht van 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie,
T-22/02 en T-23/02, Jurispr. blz. II-4065
, punt 42).
In dit verband moet worden opgemerkt dat de term „voorraad” geen eenduidige betekenis heeft in de verschillende taalversies van de betrokken handelingen.
In de Franse en de Engelse versie van de Toetredingsakte en verordening nr. 60/2004 is bijvoorbeeld de term „stock” gebruikt. In de Spaanse, de Italiaanse, de Poolse en de Estse versie zijn respectievelijk de termen „existencias”, „scorta”, „zapas” en „varu” gebruikt.
Uit onderzoek van de gebruikelijke betekenis van elk van die termen blijkt dat het woord „voorraad” in het Italiaans, het Pools en het Ests zonder onderscheid kan worden gebruikt voor zowel door de marktdeelnemers als door de huishoudens gevormde voorraden. Deze term behoort in het Engels, het Frans en het Spaans eerder tot de handelstaal, maar kan ook voor door de huishoudens gevormde voorraden worden gebruikt.
Ook al vindt zowel de stelling van de Commissie als die van de Republiek Estland dus enige steun in de analyse van de verschillende taalversies van de Toetredingsakte en verordening nr. 60/2004, die van de Commissie blijkt aannemelijker.
Voorts moet bij de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar eveneens met de context ervan en met de doeleinden van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest Hof van 17 november 1983, Merck, 292/82, Jurispr. blz. 3781, punt 12) en met het gemeenschapsrecht in zijn geheel (arresten Cilfit e.a., aangehaald in punt 103 hierboven, punt 20, en Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, aangehaald in punt 110 hierboven, punt 47).
Zelfs wanneer de diverse taalversies gegevens bevatten die een bepaalde uitlegging schijnen te staven, terwijl de tekst als geheel dubbelzinnig blijft, dient te worden nagegaan welke functie de omstreden woorden hebben in het licht van de doelstellingen van de betrokken regeling (zie in die zin arrest Hof van 19 juni 1980, Roudolff, 803/79, Jurispr. blz. 2015, punt 7).
Omdat het gebruik van de term „voorraad” enigszins dubbelzinnig is, dient hij dus te worden uitgelegd aan de hand van de doelstelling van verordening nr. 60/2004, die, wat de wegwerking van overschotten betreft, in elk geval moet overeenstemmen met die van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte.
Wat bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij die akte betreft heeft het Hof zich in zijn arrest van 15 januari 2002, Weidacher (
C-179/00, Jurispr. blz. I-501
) uitgesproken over de verplichting van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden (hierna: „nieuwe lidstaten van 1995”) bij de toetreding van die staten tot de Europese Unie in 1995 (hierna: „toetreding van 1995”) om voor hun rekening voorraden landbouwproducten af te bouwen die zich op hun grondgebied in het vrije verkeer bevonden en de normaal geachte overdrachthoeveelheid overschreden, op grond van artikel 145, lid 2, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
PB 1994, C 241, blz. 21
), zoals gewijzigd (hierna: „Toetredingsakte van 1994”), waarvan de tekst praktisch identiek is aan die van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte. Het Hof heeft geconcludeerd dat volgens de opstellers van de Toetredingsakte de omstandigheid dat op in de nieuwe lidstaten van 1995 abnormale voorraden van onder een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten vallende producten bestonden, de goede werking van deze ordening verstoorde, met name door de invloed ervan op de prijsvorming (punten 20 en 21 van het arrest).
Daaruit volgt dat het doel van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, wat suiker betreft, met name het voorkomen van elke verstoring van de goede werking van de in de GMO suiker voorziene mechanismen is, in het bijzonder verstoringen die doorwerken in de prijsvorming en te wijten zijn aan de opeenstapeling van abnormale hoeveelheden suiker in de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie.
Onderzocht moet dus worden of, zoals de Commissie stelt, de opeenstapeling van grote huishoudvoorraden in de nieuwe lidstaten vóór de toetreding de mechanismen van de GMO suiker potentieel kan verstoren.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de GMO suiker in wezen berust, zoals volgt uit de uiteenzetting in de punten 1 tot en met 6 hierboven, op een stelsel van toewijzing van quota aan elke lidstaat, die deze quota weer moet verdelen over de op zijn grondgebied gevestigde producenten.
Deze quota worden met name berekend aan de hand van de verwachte binnenlandse vraag, een cijfer dat voortvloeit uit de som van het verwachte verbruik van elke lidstaat op basis van historische gegevens. Het bestaan van abnormaal hoge huishoudvoorraden in een of meer van die staten zou tot een grote discrepantie tussen die quota en de uiteindelijk verbruikte hoeveelheid kunnen leiden. De huishoudens van die lidstaten zouden namelijk in hun normale verbruik de hoeveelheden die zij anders tegen de communautaire marktprijs zouden kopen en die tot de hoeveelheden zouden behoren waarvan de productie door de Commissie is toegestaan in de vorm van A- en B-quota, waarvan de prijs in de GMO suiker is gegarandeerd, vervangen door de in voorraad gehouden hoeveelheden.
De enige manier om voor die niet op de markt gekochte hoeveelheden de interventieprijs te garanderen, zou zijn communautaire interventiemaatregelen te treffen, te weten het opkopen van die hoeveelheden tegen de garantieprijs of de uitvoer ervan met behulp van het stelsel van uitvoerrestitutie.
Wat de aankoop tegen de garantieprijs betreft, moet worden opgemerkt dat volgens artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1260/2001 gedurende het hele verkoopseizoen het door elke suikerproducerende lidstaat aangewezen interventiebureau, onder overeenkomstig lid 5 van dat artikel te bepalen voorwaarden verplicht is de aangeboden witte en ruwe suiker die binnen bepaalde quota vervaardigd is uit in de Gemeenschap geoogste suikerbieten of suikerriet aan te kopen, voor zover er tussen de aanbieder en het interventiebureau voor de betrokken suiker vooraf een opslagcontract is gesloten.
In punt 36 van de considerans van verordening nr. 1260/2001 valt te lezen dat de uitgaven van de lidstaten op grond van de verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van die verordening, voor rekening komen van de Gemeenschap overeenkomstig artikel 2 van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 160, blz. 103
), die van toepassing was tot de inwerkingtreding op van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 209, blz. 1
), en dus op de onderhavige feiten. Volgens die bepaling worden de interventies ter regulering van de landbouwmarkten in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten gefinancierd door de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL). De aankoop van hoeveelheden suiker door de interventiebureaus is derhalve een duidelijke belasting voor de gemeenschapsbegroting.
Wat de uitvoer met behulp van de toepasselijke restituties betreft, kan uit artikel 15, lid 1, sub a en b, van verordening nr. 1260/2001 worden geconcludeerd, zoals in punt 6 hierboven is uiteengezet, dat het verschil tussen de verwachte hoeveelheid geproduceerde A- en B-suiker voor het lopende verkoopseizoen en de verwachte hoeveelheid voor het verbruik binnen de Gemeenschap afgezette suiker in dat seizoen in beginsel vóór het einde van het betrokken verkoopseizoen wordt uitgevoerd.
Daaruit volgt dat elke hoeveelheid in het kader van de A- en B-quota geproduceerde suiker die wegens het bestaan van niet weggewerkte overschotten in de nieuwe lidstaten niet is verkocht, in beginsel uit de Gemeenschap moet worden uitgevoerd. De marktdeelnemers die de suiker uitvoeren, zouden aanspraak kunnen maken op de in de artikelen 27 tot en met 30 van verordening nr. 1260/2001 bedoelde uitvoerrestituties, die volgens de artikelen 15 en 16 van die verordening ten laste komen van de fabrikanten. De fabrikanten moeten namelijk uit hoofde van artikel 15, leden 3 tot en met 5, van verordening nr. 1260/2001 de verliezen als gevolg van de uitvoer dragen via productieheffingen, en indien die ontoereikend zouden zijn, via een aanvullende heffing, volgens artikel 16 van die verordening
Het aldus door de fabrikanten geleden economische nadeel is overigens in strijd met een van de doelstellingen van de GMO suiker, want volgens punt 2 van de considerans van verordening nr. 1260/2001 dienen de maatregelen tot stabilisatie van de suikermarkt met name ertoe, aan de suikerbieten- en suikerrietproducenten van de Gemeenschap de noodzakelijke waarborgen inzake behoud van werkgelegenheid en levensstandaard te geven, waarbij de interventieprijs moet worden vastgesteld op een niveau dat hun een billijke beloning waarborgt, zonder dat de belangen van de consument uit het oog worden verloren.
Uit het voorgaande volgt dat wanneer na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie de huishoudvoorraden in de lidstaten waar zij bestaan, als substituut zouden fungeren voor de hoeveelheden die door de huishoudens op de communautaire markt zouden zijn gekocht, dit nadelige gevolgen zou hebben voor de stabiliteit en de financiering van de GMO suiker en deze aanzienlijk zou verstoren.
De ernst van die verstoring mag niet worden onderschat. Indien de huishoudvoorraden namelijk zouden moeten worden uitgesloten van het begrip „voorraad” in de zin van verordening nr. 60/2004, zouden de burgers van de nieuwe lidstaten met een veel lagere suikerprijs dan de communautaire prijs er belang bij hebben om zo groot mogelijke voorraden aan te leggen om de prijseffecten van de toepassing van de GMO suiker in hun woonstaat te vertragen. Daar in alle nieuwe lidstaten de suikerprijs lager of veel lager was dan de communautaire prijs, zou de uitlegging van de Republiek Estland de vorming van enorme huishoudvoorraden stimuleren, waardoor het verbruik van suiker in die staten in de periode onmiddellijk na hun toetreding tot de Europese Unie sterk zou verminderen en in sommige gevallen zelfs zou wegvallen.
In dit verband is van belang dat de discrepantie tussen de toegekende quota en het communautaire verbruik na de toetreding niet kan worden voorkomen door de aan de communautaire producenten toegewezen quota te beperken, om rekening te houden met het eventueel te verwachten abnormaal lagere verbruik in lidstaten waar omvangrijke huishoudvoorraden zijn of kunnen worden gevormd.
De productiequota worden namelijk, volgens de opzet van verordening nr. 1260/2001, op grond van artikel 11, lid 2, ervan één keer vastgesteld voor de hele periode waarin die verordening van toepassing is, en wel op de datum van vaststelling van die verordening, dus ruim vóór de toetreding. De enige manier om de communautaire productie af te stemmen op de verwachte vraag zou derhalve zijn, aangezien de quota voor de oude lidstaten reeds zijn toegewezen, de nieuwe lidstaten lagere quota toe te wijzen dan de quota die hun zouden zijn toegewezen indien het verbruik van die staten in de periode onmiddellijk na de toetreding als normaal in vergelijking met de recente verkoopseizoenen kon worden beschouwd.
De aan de nieuwe lidstaten toegewezen productiequota zijn vastgesteld in bijlage II, punt 32, sub c en d, bij de Toetredingsakte, dus op een tijdstip waarop de omvang van de in de nieuwe lidstaten gevormde huishoudvoorraden nog niet bekend kon zijn, want die konden tot de datum van toetreding tot de Europese Unie worden gevormd.
Overigens zou het berekenen van de communautaire quota op basis van een abnormaal lage vraag de volledige toepassing van de GMO suiker in de nieuwe lidstaten in wezen slechts vertragen, ten nadele van de producenten, voor wie de GMO suiker volgens de duidelijke bewoordingen van punt 2 van de considerans van verordening nr. 1260/2001 het behoud van hun werkgelegenheid en levensstandaard wil waarborgen. Blijkens de artikelen 2 en 10 van de Toetredingsakte berust die akte op het beginsel van de onmiddellijke en volledige toepassing van het gemeenschapsrecht op de nieuwe lidstaten, waarbij afwijkingen slechts geoorloofd zijn voor zover in de overgangsbepalingen daarin met zoveel woorden is voorzien (zie, mutatis mutandis, arresten Hof van 9 december 1982, Metallurgiki Halyps/Commissie, 258/81, Jurispr. blz. 4261, punt 8, en , KappAhl, C-233/97, Jurispr. blz. I-8069, punt 15).
Ten slotte moet ten overvloede worden opgemerkt dat de Republiek Estland in de — in het Engels gestelde — documenten die zij de Commissie heeft toegezonden vóór de vaststelling van de bestreden verordening, zelf de huishoudvoorraden meermalen als „stock” heeft aangeduid.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat de term „voorraad” in de zin van verordening nr. 60/2004 en van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, anders dan de Republiek Estland stelt, niet aldus mag worden uitgelegd dat de huishoudvoorraden in beginsel niet meetellen.
Aan deze conclusie wordt door geen van de stellingen van de Republiek Estland afgedaan.
Wat ten eerste de bewering betreft dat het Hof een begrip dat in diverse bepalingen voorkomt die tot hetzelfde rechtsgebied behoren, op dezelfde manier uitlegt en dat de verordeningen betreffende de GMO suiker niet de vaststelling wettigen dat de huishoudvoorraden deel uitmaken van de voorraden, moet worden opgemerkt, zonder dat hoeft te worden onderzocht of het woord „voorraad” in die verordeningen altijd wordt gebruikt voor voorraden die door commerciële marktdeelnemers zijn gevormd, dat de uitlegging van een term in een bepaling op een wijze die overeenkomt met de manier waarop die term in regelingen binnen hetzelfde rechtsgebied wordt gebruikt, niet ertoe mag leiden dat die term een betekenis krijgt die niet strookt met het doel van de bepaling waarin hij voorkomt; die bepaling zou anders een deel van haar nuttige werking verliezen.
Voorts hebben de gemeenschapsrechters zich nooit uitgesproken over de vraag of de term „voorraad” als bedoeld in de diverse verordeningen betreffende de GMO suiker enkel van toepassing is op door de marktdeelnemers gevormde voorraden.
Ten slotte kunnen de door de Republiek Estland genoemde bepalingen haar stelling niet ondersteunen.
Zo luidt de eerste van die bepalingen, artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1998/78:
„2.   In de zin van de onderhavige verordening wordt beschouwd:
a)
als fabrikant van poedersuiker, klontjes of kandijsuiker, hij:
—
wiens werkzaamheid erin bestaat uit suiker als zodanig uitsluitend suiker van de tariefposten 17.01 en 17.02 van het gemeenschappelijk douanetarief te vervaardigen die andere fysieke kenmerken vertoont dan de verwerkte suiker,
—
voor wie gedurende een verkoopseizoen voor suiker het gemiddelde van de aan het eind van iedere maand in zijn erkende opslagplaatsen geconstateerde voorraden niet minder bedraagt dan 200 ton;
b)
als gespecialiseerd suikerhandelaar, hij:
—
van wie een van de voornaamste werkzaamheden erin bestaat in het groot suiker te verhandelen en die per verkoopseizoen voor suiker een hoeveelheid van ten minste 10000 ton suiker uit de Gemeenschap of preferentiële suiker of dezelfde hoeveelheid samengesteld uit beide koopt, bestemd voor de wederverkoop in onveranderde vorm, en
—
die niet het beroep van kleinhandelaar in suiker uitoefent, en
—
voor wie gedurende een verkoopseizoen voor suiker het gemiddelde van de aan het eind van iedere maand in zijn erkende opslagplaatsen geconstateerde voorraden niet minder bedraagt dan 500 ton.”
Uit deze bepaling kan niet worden afgeleid dat zij het begrip „voorraad” beperkt tot de voorraden die door de commerciële marktdeelnemers zijn gevormd. Daar verordening nr. 1998/78 met name voorziet in een systeem van vergoeding van de opslagkosten van bepaalde personen, is het begrijpelijk dat zij definieert welke personen behoren tot de categorieën waarvoor het betrokken vergoedingensysteem geldt. Daaruit volgt echter niet dat uitsluitend de aldus gedefinieerde personen voorraden kunnen aanhouden.
De tweede door de Republiek Estland genoemde bepaling, namelijk artikel 1 van verordening nr. 189/77, luidt:
„1.   De minimumvoorraad:
—
dient gedurende elke betrokken maand permanent te worden aangehouden,
—
mag niet bestaan uit suiker die is overgebracht overeenkomstig de bepalingen van artikel 31 van verordening (EEG) nr. 3330/74, zolang voor deze suiker de opslagkosten niet worden vergoed.
2.   De suikerproductie in de zin van artikel 1, sub a, van verordening (EEG) nr. 1488/76, evenals de in lid 1 bedoelde minimumvoorraad worden overeenkomstig de bepalingen van artikel 1 van verordening (EEG) nr. 700/73 vastgesteld.”
Niet kan worden gezegd dat deze bepaling het begrip „voorraad” beperkt tot de voorraden die door commerciële marktdeelnemers zijn aangelegd. Voorts verwijst verordening nr. 189/77 naar artikel 18 van verordening (EEG) nr. 3330/74 van de Raad van 19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (
PB L 359, blz. 1
), die voorzag in de verplichting voor de suikerproducenten, en niet voor alle marktdeelnemers, een minimumvoorraad te vormen op basis van primair hun productiequota. De Republiek Estland legt evenwel niet uit waarom uit het feit dat een communautaire norm de producenten van een product verplicht voorraden te vormen, moet worden afgeleid dat alleen de bedoelde marktdeelnemers dat kunnen doen.
De derde en de vierde door de Republiek Estland genoemde bepalingen, namelijk de artikelen 8 en 12 van verordening nr. 2038/1999, luiden:
„Artikel 8
1.   Onder de in dit artikel neergelegde voorwaarden wordt een vereveningsstelsel van de opslagkosten ingesteld dat een forfaitaire vergoeding en financiering daarvan door middel van een bijdrage behelst.
2.   De opslagkosten van:
—
witte suiker,
—
ruwe suiker,
—
stropen die een tussenstadium in de productie van vaste suiker vormen,
—
stropen verkregen door oplossing van vaste suiker,
vervaardigd uit in de Gemeenschap geoogste suikerbieten of suikerriet, worden door de lidstaten forfaitair terugbetaald.
De lidstaten heffen een bijdrage van iedere suikerfabrikant, naargelang van het geval:
—
per gewichtseenheid geproduceerde suiker,
—
per gewichtseenheid stropen bedoeld in de eerste alinea, die een tussenstadium in de productie van vaste suiker vormen en als zodanig worden afgezet.
Het bedrag van de terugbetaling is voor de gehele Gemeenschap gelijk. Deze regel geldt ook voor de bijdrage.
3.   Lid 2 is niet van toepassing op suiker, gearomatiseerd of met toegevoegde kleurstoffen, van GN-code 1701, noch op suikerstroop, gearomatiseerd of met toegevoegde kleurstoffen, van GN-code 21069059.
4.   Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast:
a)
de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel;
b)
gelijktijdig met de afgeleide interventieprijzen, het bedrag van de terugbetaling.
5.   Het bedrag van de bijdrage wordt jaarlijks vastgesteld volgens de procedure van artikel 48. De overige uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden volgens dezelfde procedure vastgesteld.
[…]
Artikel 12
1.   Teneinde de normale voorziening van alle gebieden of van één gebied van de Gemeenschap veilig te stellen, wordt een permanente verplichting tot het aanhouden, op het Europese grondgebied van de Gemeenschap, van een minimumvoorraad ingesteld:
a)
voor in de Gemeenschap geproduceerde bietsuiker;
b)
voor in de Franse overzeese departementen geproduceerde rietsuiker en voor de in artikel 40 bedoelde preferentiële suiker.
De minimumvoorraad voor de in de eerste alinea, [sub] a, genoemde suiker is op een bepaalde datum gelijk aan een percentage van het A-quotum van elke suikeronderneming of aan hetzelfde percentage van haar A-suikerproductie wanneer deze lager is dan haar A-quotum.
Dit percentage kan worden verlaagd.
De minimumvoorraad voor de in de eerste alinea, [sub] b, genoemde suiker is gelijk aan een percentage van de betrokken hoeveelheid suiker die een onderneming tijdens een bepaalde periode heeft geraffineerd.
2.   Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast en met name de datum en het percentage, bedoeld in lid 1, tweede alinea, alsmede het percentage en de periode, bedoeld in lid 1, vierde alinea.
Volgens dezelfde procedure kan voor de in artikel 1, lid 1, [sub] f en h, genoemde producten een gelijkwaardige verplichting als de verplichting om een minimumvoorraad aan te houden worden ingesteld.
3.   De uitvoeringsbepalingen van dit artikel en met name de in lid 1, derde alinea, bedoelde verlaging van het percentage worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 48.”
Deze bepalingen hebben dus betrekking op een verplichting voor de suikerproducenten, en niet voor alle marktdeelnemers in de sector, om een minimumvoorraad te vormen op basis van met name hun productiequota en de daadwerkelijk geraffineerde hoeveelheden. Zoals gesignaleerd in punt 144 hierboven legt de Republiek Estland niet uit waarom uit het feit dat een communautaire norm de producenten van een product verplicht voorraden te vormen, moet worden afgeleid dat alleen de bedoelde marktdeelnemers dat kunnen doen.
De vijfde door de Republiek Estland genoemde bepaling, namelijk bijlage III, punt IX, lid 1, bij verordening nr. 1260/2001, luidt:
„In het contract wordt bepaald dat aan de verkoper een toeslag moet worden betaald indien:
a)
de prijs voor suikerbieten tijdens de overgang naar het volgende verkoopseizoen voor suiker stijgt en
b)
de stijging van de interventieprijs voor suiker als gevolg van de stijging van de prijs voor suikerbieten niet geldt voor de op het moment van de overgang aanwezige voorraden.
[…]”
Deze bepaling definieert noch stilzwijgend, noch uitdrukkelijk het begrip „voorraden”, en beperkt evenmin het mogelijke gebruik ervan tot enkel de door marktdeelnemers gevormde voorraden.
De zesde door de Republiek Estland genoemde bepaling, namelijk artikel 10, lid 4, van verordening nr. 1260/2001, luidt:
„Voor de toepassing van het bepaalde in lid 3, wordt vóór 1 oktober voor elk verkoopseizoen de in het kader van de quota gegarandeerde hoeveelheid vastgesteld aan de hand van een raming inzake productie, invoer, verbruik, opslag, overdrachten, uit te voeren overschot en inzake het in artikel 15, lid 1, [sub] d, bedoelde verwachte gemiddelde verlies dat door de zelffinancieringsregeling moet worden gedekt. Wanneer het voor het betrokken verkoopseizoen uit te voeren overschot blijkens de raming groter is dan de in de overeenkomst bepaalde maximumhoeveelheid, wordt de gegarandeerde hoeveelheid met het verschil verlaagd volgens de procedure van artikel 42, lid 2. Dit verschil wordt over suiker, isoglucose en inulinestroop verdeeld naargelang van het procentuele aandeel van het totaal van de A- en B-quota van elk product in de Gemeenschap. Daarna wordt een tweede verdeling per lidstaat en per product gemaakt door toepassing van de in de volgende tabel vastgestelde corresponderende verdelingscoëfficiënt: […]”
Ook deze bepaling definieert noch stilzwijgend, noch uitdrukkelijk het begrip „voorraad”, en beperkt evenmin het mogelijke gebruik ervan tot enkel de door marktdeelnemers gevormde voorraden.
Ten slotte legt de Republiek Estland niet uit hoe punt 7 van het werkdocument van de Commissie van 16 februari 2006, getiteld „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee”, dat weliswaar het woord „stock” noemt, maar slechts een cijfer bevat, haar stelling zou moeten ondersteunen.
Wat ten tweede de stelling van de Republiek Estland betreft dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 in dezelfde alinea de woorden „verbruik” en „voorraden” bevat en dat het niet erg waarschijnlijk is dat de Commissie die twee woorden had gebruikt wanneer het tweede begrepen was in het eerste, moet worden opgemerkt dat deze stelling onjuist is.
Om te beginnen bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004, dat het begrip „abnormale voorraden” definieert, dat de Commissie onder meer rekening houdt met de productie en het verbruik van suiker en isoglucose en de voorraden van deze producten. Blijkens deze bepaling is de omvang van de voorraden een factor ter bepaling van het bestaan van abnormale voorraden, zodat de term „voorraad” dus zowel deel uitmaakt van het te definiëren begrip als van de definitie zelf. Los van het feit dat dit kan getuigen van een weinig nauwkeurige wetgevingstechniek, duidt dit erop dit dat het volgens de opzet van verordening nr. 60/2004 mogelijk is dat het begrip „verbruik” zowel in het te definiëren begrip als in de definitie zelf voorkomt.
Hoe dan ook moet de term „verbruik” in deze bepaling in macro-economische zin worden begrepen, daar verordening nr. 60/2004 met name verstoringen binnen de GMO suiker als geheel beoogt te voorkomen.
De wezenlijke vraag, vanuit macro-economisch oogpunt, om de hoeveelheden die als verbruikt moeten worden beschouwd te onderscheiden van de hoeveelheden die als opgeslagen moeten worden beschouwd in de zin van verordening nr. 60/2004, is of de aangekochte suiker zodanig wordt gebruikt dat de koper extra hoeveelheden zou moeten aanschaffen om eventuele toekomstige behoeften te dekken. Wanneer namelijk de omvang van de gekochte hoeveelheid suiker zo groot is dat daarmee de toekomstige behoeften aan dit product zullen worden gedekt, hebben de aldus gekochte hoeveelheden hetzelfde effect op het toekomstige verbruik als de door de marktdeelnemers gevormde voorraden en moeten dus daarmee worden gelijkgesteld.
Gelet op het voorgaande dient het eerste subonderdeel van het eerste middelonderdeel te worden afgewezen.
2. De systematische uitlegging van verordening nr. 60/2004
a) Argumenten van partijen
De Republiek Estland voert aan dat de stelling dat de huishoudvoorraden niet in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van haar overschot steun vindt in een systematische uitlegging van verordening nr. 60/2004. Zo is in de punten 5, 6 en 8 van de considerans van die verordening, net als in punt 1 van de considerans van de bestreden verordening, slechts sprake van het voorkomen van speculatie, die, zoals elke verstoring van de markt, noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de wederverkoop van de opgeslagen suiker, en niet van de bij de huishoudens aanwezige suiker. Daarom is de suikerprijs in Estland na de toetreding gestegen van 0,35 EUR per kg naar ongeveer 1,10 EUR per kg en vervolgens stabiel gebleven, terwijl hij bij speculatie zou hebben gefluctueerd.
De Republiek Estland onderstreept dat artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004 bepaalt dat het gehele overschot van de markt moet worden weggewerkt volgens een van de daarin voorziene modaliteiten. De huishoudens kunnen echter geen van die modaliteiten toepassen voor het wegwerken van hun voorraden, die overigens reeds van de markt zijn weggewerkt. Aan de verplichting tot wegwerking van de huishoudvoorraden kan dus niet worden voldaan door betaling van het bedrag bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 60/2004. Die betaling kan een sanctie of een schadeloosstelling vormen, maar kan niet tot de wegwerking van de suiker of tot preventie van verstoring van de markt leiden. Ook is die bepaling enkel van toepassing wanneer aan de verplichting tot wegwerking niet kon worden voldaan door de marktdeelnemers, en artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt uitdrukkelijk dat het overschot moet worden weggewerkt overeenkomstig de modaliteiten van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004, zodat die verplichting niet kan worden nageleefd door betaling van dat bedrag.
Bovendien blijkt uit artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004, dat nadere regels bevat voor de nakoming van de in artikel 6, lid 2, van die verordening voorziene verplichting, dat de huishoudvoorraden volgens de verordening geen deel uitmaken van de overschotten, want op grond van dit artikel 6, lid 3, moeten de nieuwe lidstaten een systeem voor de identificatie van de overtollige hoeveelheden vaststellen om aan de verplichting tot wegwerking te voldoen, welk systeem enkel betrekking heeft op de commerciële marktdeelnemers. Ingevolge artikel 6, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 60/2004 moeten de nieuwe lidstaten enkel de marktdeelnemers dwingen een hoeveelheid suiker of isoglucose die overeenstemt met hun individuele overtollige hoeveelheid weg te werken van de markt.
Ten slotte acht de Republiek Estland het onjuist te concluderen dat uit de Toetredingsakte of verordening nr. 60/2004 een verplichting voortvloeit om de huishoudens te verhinderen hoeveelheden suiker te kopen. Dit volgt namelijk niet uit de bepalingen ervan; bovendien kunnen de Toetredingsakte en verordening nr. 60/2004, die op 1 mei 2004 in werking zijn getreden, de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie geen verplichtingen opleggen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
b) Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats wordt in herinnering gebracht dat het beginsel van wegwerking van overschotten, dat verordening nr. 60/2004 beoogt te realiseren, is ingevoerd door bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, die tot doel heeft elke verstoring van de goede werking van de in de GMO suiker voorziene mechanismen te voorkomen, in het bijzonder verstoringen veroorzaakt door factoren die invloed hebben op de prijsvorming en te wijten zijn aan de opeenstapeling van abnormale hoeveelheden suiker in de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding (zie punt 119 hierboven).
Anders dan de Republiek Estland stelt, wil verordening nr. 60/2004 niet alleen louter met de handel samenhangende speculatie bestrijden, maar ook verstoringen van de in de GMO suiker voorziene mechanismen voorkomen en eventuele nadelige gevolgen voor de stabiliteit van deze marktordening, voortkomend uit in de nieuwe lidstaten aanwezige abnormale hoeveelheden suiker die vóór de toetreding zijn gevormd, verminderen.
Zoals in de punten 121 tot en met 129 hierboven is geconcludeerd, zijn omvangrijke huishoudvoorraden een belangrijke potentiële storingsfactor voor de GMO suiker.
Zoals de Commissie opmerkt, wordt voorts in punt 7 van de considerans van verordening nr. 60/2004 duidelijk melding gemaakt van het doel, voorraden suiker die de normale overdrachthoeveelheid te boven gaan, op kosten van de nieuwe lidstaat van de markt weg te werken. Bovendien wordt in punt 8 van de considerans van die verordening gezegd dat in het belang van zowel de nieuwe lidstaten als de Gemeenschap de voorkeur wordt gegeven aan voorkoming van een opeenstapeling van overtollige voorraden en dat in elk geval degenen die zijn betrokken bij omvangrijk speculatief handelsverkeer, kunnen worden geïdentificeerd. Dit bevestigt, zoals de Commissie terecht stelt, dat het doel van verordening nr. 60/2004 niet alleen het voorkomen van louter met de handel samenhangende speculatie is, maar meer in het algemeen ervoor te zorgen dat de in de nieuwe lidstaten vastgestelde suikeroverschotten worden weggewerkt.
Ten slotte is het onjuist te stellen dat de analyse van de Estse suikermarkt in de periode na de toetreding bevestigt dat er geen gevaar voor verstoring is. Dat de suikerprijs na de toetreding op die markt is gestegen van 0,35 EUR per kg tot ongeveer 1,10 EUR per kg en daarna stabiel is gebleven, is namelijk slechts een logisch gevolg van de toepassing van de GMO suiker in Estland. Die GMO stelt een minimumprijs voor suiker vast; geen enkele marktdeelnemer zou er belang bij hebben suiker die geproduceerd is in het kader van het hem toegewezen quotum, onder die prijs te verkopen, en onder die prijs kan hij ook geen suiker verkopen die buiten dat quotum is geproduceerd, daar de betrokken marktdeelnemer verplicht is tot uitvoer zonder restitutie uit de Gemeenschap. In die omstandigheden is het volkomen verklaarbaar dat de suikerprijs in Estland na de toetreding is gestegen en vervolgens stabiel is gebleven, zonder noodzakelijk tot de conclusie te leiden dat er geen risico voor verstoring van de markt bestond.
Voorts houdt de verstoring van de suikermarkt waartoe het bestaan van abnormale huishoudvoorraden kan leiden, geen verband met de verkoop van suiker onder de door de GMO suiker gegarandeerde prijs, maar, zoals uiteengezet in de punten 121 tot en met 129 hierboven, met de mogelijke sterke daling van het verbruik in de lidstaten waarin dergelijke voorraden zijn gevormd, wat tot een discrepantie zou kunnen leiden tussen de in het kader van de GMO suiker toegekende quota en het communautaire verbruik, ten nadele van de producenten en eventueel de gemeenschapsbegroting.
In de tweede plaats berusten de conclusies die de Republiek Estland trekt uit de praktische onmogelijkheid om de huishoudvoorraden weg te werken volgens de modaliteiten bedoeld in artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004, op een onjuiste uitlegging van die verordening.
De stelling van de Republiek Estland berust namelijk in wezen op de premisse dat op grond van artikel 6 van verordening nr. 60/2004 de in een nieuwe lidstaat aanwezige overtollige hoeveelheden, zoals vastgesteld door de Commissie, precies die zijn welke door die lidstaat moeten worden weggewerkt, op eigen kosten en volgens de in dit artikel genoemde modaliteiten. Dit veronderstelt dat de als overtollig aangemerkte suiker en de weg te werken suiker identiek zijn.
Die premisse is echter onjuist.
Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004 bepaalt namelijk dat de betrokken nieuwe lidstaat ervoor zorgt dat een hoeveelheid suiker of isoglucose gelijk aan de door de Commissie bepaalde overtollige hoeveelheid zonder interventie door de Gemeenschap van de markt wordt weggewerkt. Die lidstaat moet dus niet de op 1 mei 2004 als overtollig beschouwde hoeveelheid wegwerken, maar een — ook na die datum gekochte of geproduceerde — hoeveelheid suiker die overeenstemt met de door de Commissie als overtollig beschouwde hoeveelheid.
Die uitlegging wordt bevestigd door het feit dat de Commissie volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 in de versie vóór de wijziging bij verordening nr. 651/2005, uiterlijk op 31 oktober 2004 voor elke nieuwe lidstaat de hoeveelheid suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose en fructose moet bepalen die de als de normale overdrachthoeveelheid op beschouwde hoeveelheid overschrijdt en op kosten van de nieuwe lidstaten van de markt moet worden weggewerkt. Volgens lid 2 van deze bepaling zorgt de betrokken lidstaat ervoor dat een hoeveelheid suiker of isoglucose gelijk aan de in lid 1 bedoelde overtollige hoeveelheid uiterlijk op zonder interventie door de Gemeenschap van de markt wordt weggewerkt. Uit deze twee bepalingen in onderling verband blijkt dat de Commissie vanaf zes maanden de tijd heeft om het overschot te bepalen dat op die datum bestond, en dat de betrokken lidstaat vervolgens nog zes maanden de tijd heeft om een hoeveelheid weg te werken die overeenstemt met dat overschot.
Het is dus heel goed mogelijk dat de in mei 2004 op het grondgebied van de betrokken lidstaat aanwezige overtollige hoeveelheden vóór eind oktober 2004, en a fortiori vóór eind april 2005 zijn afgezet.
Weliswaar moeten de bevoegde autoriteiten van de nieuwe lidstaat krachtens artikel 6, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 60/2004 voor de toepassing van lid 2 op 1 mei 2004 beschikken over een systeem voor de identificatie, op het niveau van de belangrijkste betrokken marktdeelnemers, van de verhandelde of geproduceerde overtollige hoeveelheden suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose of fructose. Dit garandeert echter niet dat de overtollige goederen bij die marktdeelnemers niet aan hun controle ontsnappen en niet worden uitgevoerd buiten hun gebied of zelfs buiten het grondgebied van de betrokken lidstaat. Voorts heeft die bepaling slechts betrekking op de belangrijkste marktdeelnemers, zodat de overtollige hoeveelheden suiker in het bezit van minder belangrijke marktdeelnemers buiten het identificatiesysteem vallen. Die hoeveelheden hebben elk afzonderlijk noodzakelijkerwijs minder gewicht ten opzichte van het totale vastgestelde overschot, maar zouden tezamen een niet verwaarloosbaar, zelfs aanzienlijk deel van dit overschot kunnen vertegenwoordigen.
Krachtens artikel 6, lid 3, tweede, derde en vierde alinea, van verordening nr. 60/2004 gebruikt de nieuwe lidstaat dit systeem voorts om de betrokken marktdeelnemers ertoe te dwingen op eigen kosten een hoeveelheid suiker of isoglucose die overeenstemt met hun individuele overtollige hoeveelheid van de markt weg te werken, waarvan de betrokken marktdeelnemers het bewijs moeten leveren. Indien zij dit bewijs niet leveren, dienen zij een door de nieuwe lidstaat te heffen bedrag te betalen dat wordt toegewezen aan de nationale begroting en dat wordt berekend op basis van de weg te werken hoeveelheid. Die verplichting geldt echter alleen voor de belangrijkste marktdeelnemers.
Ten slotte verwijst artikel 7, lid 1, van verordening nr. 60/2004, op grond waarvan de nieuwe lidstaten de Commissie het bewijs moeten leveren dat de in artikel 6, lid 1, bedoelde overtollige hoeveelheid overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de markt is weggewerkt, waarbij zij voor elke methode de weggewerkte hoeveelheid specificeren, niet naar de door de belangrijkste marktdeelnemers volgens lid 3 weggewerkte hoeveelheden, maar naar een hoeveelheid die noodzakelijkerwijs wel de laatstgenoemde weggewerkte hoeveelheden omvat, maar die ook groter kan zijn, namelijk de hoeveelheid die overeenstemt met het voor de betrokken lidstaat vastgestelde overschot.
De wegwerkingsverplichting voor de nieuwe lidstaten waarvoor de Commissie het bestaan van overschotten heeft vastgesteld, geldt derhalve niet voor de op 1 mei 2004 gevormde hoeveelheid overtollige suiker, maar eenvoudig voor een hoeveelheid die daarmee overeenstemt.
Dus zelfs wanneer het voor de Republiek Estland of een andere nieuwe lidstaat vastgestelde overschot ten dele bestond uit abnormale huishoudvoorraden en, zoals de Republiek Estland stelt, die voorraden niet konden worden weggewerkt volgens de modaliteiten van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004, zou de betrokken lidstaat nog aan zijn wegwerkingsverplichting kunnen voldoen door een hoeveelheid suiker aan te schaffen overeenkomend met die huishoudreserves, om die volgens die modaliteiten weg te werken en vervolgens daarvan het bewijs te leveren aan de Commissie. Die hoeveelheid zou in voorkomend geval tegen de communautaire marktprijs kunnen worden gekocht bij in de betrokken lidstaat gevestigde commerciële marktdeelnemers of bij andere, communautaire marktdeelnemers. De betrokken lidstaat zou daarmee een stijging van de communautaire vraag teweegbrengen, gelijk aan de kunstmatige daling als gevolg van zijn huishoudvoorraden, en de negatieve gevolgen daarvan voor de stabiliteit van de GMO suiker compenseren.
Indien de betrokken lidstaat niet aan zijn verplichting tot wegwerking van het door de Commissie vastgestelde overschot voldoet, is hij op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 60/2004 gehouden aan de gemeenschapsbegroting een precies bedrag te betalen, berekend op basis van de niet-weggewerkte hoeveelheid.
Deze bepaling voert, zoals de Commissie stelt, een systeem in dat beoogt te verzekeren dat de noodzakelijke meerkosten om het hoofd te bieden aan eventuele verstoringen van de suikermarkt als gevolg van het bestaan van niet-weggewerkte overschotten, niet door de begroting of de producenten van de Gemeenschap, maar door de betrokken lidstaten worden gedragen, overeenkomstig hoofdstuk 4, lid 2, van bijlage IV bij de Toetredingsakte, op grond waarvan de overschotten op kosten van die lidstaten moeten worden weggewerkt. De logische consequentie van laatstgenoemde bepaling is dat de aan de niet-wegwerking van de betrokken overschotten verbonden kosten ook ten laste moeten komen van de lidstaten die deze overschotten hadden moeten wegwerken.
Ten slotte moet het argument van de Republiek Estland worden afgewezen, dat de huishoudvoorraden al van de markt zijn weggewerkt omdat zij aan de consumenten zijn verkocht. De volgens verordening nr. 60/2004 toegestane modaliteiten voor de wegwerking zijn namelijk enkel die voorzien in artikel 6, lid 2, ervan, zoals de Republiek Estland zelf onderstreept, en de gewone verkoop binnen de betrokken lidstaat valt daar niet onder.
3. Het bij vorige toetredingen gehanteerde begrip „voorraad”
a) Opmerkingen vooraf
De artikelen 86 en 254 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23; hierna „Toetredingsakte van 1985”) bepalen, wat de toetreding van deze twee staten (hierna: „nieuwe lidstaten van 1986”) tot de Europese Gemeenschap (hierna: „toetreding van 1986”) betreft, dat alle productvoorraden die zich op 1 maart 1986 op het grondgebied van Portugal en Spanje in het vrije verkeer bevinden en die de normaal geachte overdrachtshoeveelheid overschrijden, door de betrokken staten te hunnen laste moeten worden afgebouwd. Artikel 142, lid 2, van de Toetredingsakte van 1994 en artikel 7 van verordening (EEG) nr. 3577/90 van de Raad van inzake de in verband met de Duitse eenwording in de landbouwsector noodzakelijke overgangsmaatregelen en aanpassingen (
PB L 353, blz. 23
) hebben een soortgelijke inhoud, mutatis mutandis, wat de voorraden betreft die zich respectievelijk op het grondgebied van de nieuwe lidstaten van 1995 bij hun toetreding tot de Europese Unie in 1995 en op het grondgebied van de voormalige Duitse Democratische Republiek bij de Duitse eenwording bevinden. Deze vier bepalingen en bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte zijn praktisch identiek.
De bepalingen ter vaststelling van de concrete inhoud van de verplichting tot wegwerking van de overschotten in het kader van enerzijds de toetredingen van 1986 en 1995 en de Duitse eenwording, en anderzijds de toetreding van de nieuwe lidstaten in 2004 vertonen echter grote verschillen.
Artikel 3, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3770/85 van de Raad van 20 december 1985 inzake de voorraden landbouwproducten in Spanje (
PB L 362, blz. 18
) bepaalt namelijk dat als voorraad van een product wordt aangemerkt iedere niet-minieme hoeveelheid van dat product die toebehoort aan of wordt gehouden door het Koninkrijk Spanje of een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon. Artikel 3, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3771/85 van de Raad van inzake de voorraden landbouwproducten in Portugal (
PB L 362, blz. 21
) is, mutatis mutandis, voor de Portugese Republiek identiek aan artikel 3, lid 2, van verordening nr. 3770/85. Deze twee bepalingen voeren dus een de-minimisregel in het tijdens de toetreding van 1986 gehanteerde begrip „voorraad” in, toegespitst op de omvang van de in voorraad gehouden hoeveelheid en niet op de hoedanigheid van de houder ervan.
Geen van de bepalingen betreffende de toetreding van 1995 of betreffende de Duitse eenwording stelt voor suiker een identieke de-minimisregel vast. Een dergelijke regel vloeit wel voort uit artikel 6 van verordening (EG) nr. 3300/94 van de Commissie van 21 december 1994 tot vaststelling van overgangsmaatregelen in de sector suiker als gevolg van de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden (
PB L 341, p. 39
), en uit artikel 2, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 2761/90 van de Commissie van inzake de voorraden landbouwproducten op het grondgebied van de voormalige Duitse Democratische Republiek (
PB L 267, blz. 1
), zoals hierna zal worden besproken.
Daarentegen bevat verordening nr. 60/2004 geen de-minimisregel die uitdrukkelijk toestaat minieme hoeveelheden uit te sluiten.
Een tweede belangrijk verschil tussen de systemen voor de wegwerking van suikeroverschotten die enerzijds bij de toetredingen van 1986 en 1995 en de Duitse eenwording en anderzijds bij de toetreding van 2004 zijn ingevoerd, is de methode voor de bepaling van de overschotten.
Wat de toetreding van 1986 betreft, wordt volgens artikel 5, lid 1, van de verordeningen nrs. 3770/85 en 3771/85, behoudens bijzondere voorschriften voor bepaalde producten, als normale overdrachtshoeveelheid aangemerkt de werkvoorraad die nodig is om te kunnen voorzien in de behoeften van de betrokken markt tijdens een nader te bepalen periode, waarbij deze behoefte met name wordt geraamd aan de hand van het verbruik, de verwerking en de traditionele uitvoer, met inachtneming van de criteria en de doelstellingen van elke gemeenschappelijke marktordening.
Krachtens artikel 8, leden 1 en 2, sub a, van de verordeningen nrs. 3770/85 en 3771/85 omvatten de uitvoeringsbepalingen van die verordeningen met name de vaststelling van de in de artikelen 86 en 254 van de Toetredingsakte van 1985 bedoelde voorraad voor die producten waarvan de hoeveelheden de normale overdrachtshoeveelheid overschrijden. Daarom stelt artikel 2 van verordening (EEG) nr. 579/86 van de Commissie van 28 februari 1986 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de op in Spanje en Portugal aanwezige voorraden van producten uit de sector suiker (
PB L 57, blz. 21
), dat in de sector suiker de verordeningen nrs. 3770/85 en 3771/85 uitvoert, niet de door de Commissie aan het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek toegewezen overschotten vast, maar de normale overdrachtshoeveelheid voor die staten op de datum van hun toetreding tot de Gemeenschap. Op basis van artikel 3 juncto artikel 4 van verordening nr. 579/86 moeten die staten vervolgens hun overschotten berekenen. Daartoe moeten zij overgaan tot een bestandsopname van de voorraden die op hun grondgebied op de datum van de toetreding van 1986 in het vrije verkeer zijn op basis van aangiften van de houders van hoeveelheden suiker of isoglucose van ten minste 3 ton, welke aangiften vóór bij de bevoegde autoriteiten moeten zijn gedaan. Vervolgens zorgen de betrokken staten ervoor dat vóór een hoeveelheid gelijk aan het verschil tussen de bij de bestandsopname geconstateerde hoeveelheid en de door de Commissie vastgestelde normale overdrachtshoeveelheid uit de Gemeenschap wordt uitgevoerd.
Omdat de bestandsopname enkel wordt verricht voor hoeveelheden van meer dan 3 ton, heeft de wegwerkingsverplichting in de praktijk dus slechts betrekking op een hoeveelheid die overeenkomt met het verschil tussen alle individuele voorraden van meer dan 3 ton in de betrokken lidstaat en de door de Commissie vastgestelde normale overdrachtshoeveelheid, zoals de de-minimisregel van artikel 3, lid 2, van de verordeningen nrs. 3770/85 en 3771/85 bepaalt.
In wezen is het bij de relevante bepalingen inzake de toetreding van 1995 ingevoerde systeem identiek aan dat van verordening nr. 579/86. Zo zijn, wat de toetreding van 1995 betreft, de artikelen 5, 6 en 7 van verordening nr. 3300/94 respectievelijk gelijk, mutatis mutandis, aan de artikelen 2, 3 en 4 van verordening nr. 579/86. De artikelen 6 en 7 van verordening nr. 3300/94 voeren een de-minimisregel in die overeenkomt met die van de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 579/86.
Ook het door de relevante bepalingen inzake de Duitse eenwording ingevoerde systeem vertoont veel overeenkomsten met het systeem van verordening nr. 579/86. Niettemin zijn er twee fundamentele verschillen.
Ten eerste moet de Bondsrepubliek Duitsland op grond van artikel 2 van verordening nr. 2761/90 een voorraadopname verrichten en een inventaris opmaken teneinde de omvang te bepalen van bepaalde voorraden producten, waaronder suiker, die zich op de datum van de Duitse eenmaking op het grondgebied van de voormalige Duitse Democratische Republiek bevinden, uitgezonderd minieme hoeveelheden. Maar volgens de tweede alinea van die bepaling mag Duitsland voor de toepassing van het bepaalde in de vorenstaande alinea ook statistische methoden hanteren. Die mogelijkheid hadden de nieuwe lidstaten van 1986 en van 1995 bij de vorige toetredingen evenwel niet.
Ten tweede legde verordening nr. 2761/90 de Bondsrepubliek Duitsland niet de verplichting op de via een voorraadopname of een statistische methode vastgestelde hoeveelheden die de normale overdrachtshoeveelheid overschreden weg te werken, welke verplichting wel is opgenomen in artikel 7 van verordening nr. 3577/90.
Hoe dan ook, alle beschreven systemen verschillen op een fundamenteel punt van het bij verordening nr. 60/2004 ingevoerde systeem. Daarin is namelijk niet geregeld dat de Commissie de normale overdrachtshoeveelheden voor elke nieuwe lidstaat vaststelt, waarna de lidstaat de hoeveelheden van meer dan 3 ton op zijn grondgebied inventariseert en zijn eigen overschot berekent door het aldus verkregen cijfer te vergelijken met het door de Commissie vastgestelde cijfer voor de normale overdrachtshoeveelheden (systeem van de toetredingen van 1986 en 1995). Evenmin hoeft de betrokken nieuwe lidstaat zijn voorraden niet-minieme hoeveelheden te inventariseren (systeem van de Duitse eenwording). Integendeel, op grond van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 bepaalt de Commissie rechtstreeks en eenzijdig het overschot voor elke nieuwe lidstaat.
Bovendien volgt uit dezelfde bepaling dat de Commissie de overschotten niet berekent op basis van een eventuele inventarisatie van de belangrijkste houders van voorraden in elke lidstaat, maar door met name rekening te houden met de ontwikkeling, in het jaar vóór de toetreding in vergelijking met de voorgaande jaren, van de ingevoerde en uitgevoerde hoeveelheden suiker als zodanig of in verwerkte producten, zoals isoglucose en fructose, de productie, het verbruik en de voorraden van suiker en isoglucose, en ten slotte de omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd.
Dat betekent dat de Commissie het overschot van elke nieuwe lidstaat berekent aan de hand van de beschikbare macro-economische statistieken, en niet door rechtstreeks de daadwerkelijke voorraadsituatie op micro-economisch niveau te onderzoeken. Daarom wordt in punt 9 van de considerans van verordening nr. 60/2004 gezegd dat de nieuwe lidstaten ten behoeve van de vaststelling van de overtollige voorraden en de wegwerking van de vastgestelde overtollige voorraden de Commissie in het bezit dienen te stellen van de meest recente statistieken over de handel in en de productie en het verbruik van de betrokken producten, maar niet van een inventarisatie als basis voor de berekening.
Niettemin kent dit systeem een zekere mate van flexibiliteit omdat de resultaten van de macro-economische analyses volgens artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 kunnen worden aangepast naargelang de omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd.
Tegen de achtergrond van al deze overwegingen moeten de argumenten van partijen worden uiteengezet en vervolgens beoordeeld.
b) Argumenten van partijen
De Republiek Estland stelt dat de uitsluiting van de huishoudvoorraden van het begrip „voorraad” in overeenstemming is met bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, met name omdat die bepaling praktisch identiek is aan de bij de toetredingen van 1986 en 1995 vastgestelde bepalingen, volgens welke de nieuwe lidstaten van 1986 en 1995 verplichtingen tot wegwerking van hun overschotten hadden die overeenstemmen met de verplichting van de nieuwe lidstaten; laatstgenoemde bepalingen sluiten de huishoudvoorraden duidelijk uit van het begrip „weg te werken voorraden”, daar enkel de voorraden van meer dan 3 ton in aanmerking zijn genomen teneinde de overschotten van de nieuwe lidstaten van 1986 en 1995 te bepalen.
Dat bewijst dat het begrip „particuliere voorraden” in bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte geen betrekking heeft op de huishoudens, maar op de commerciële marktdeelnemers, daar de huishoudvoorraden in Estland gemiddeld 72 kg per huishouden bedragen.
Met name kunnen de toetreding van 1995 en die van 2004 op het punt van de huishoudvoorraden niet als verschillend worden aangemerkt op grond dat bij de laatstgenoemde toetreding de risico’s groter zijn wegens de omvang van de markten van de nieuwe lidstaten. Deze stelling kan namelijk alleen opgaan wanneer de huishoudvoorraden van de nieuwe lidstaten een aanzienlijk risico zouden vormen voor de werking van de markt. De 43000 ton huishoudvoorraden in Estland zijn echter verwaarloosbaar ten opzichte van de 13420682 ton A- en B-quota in de Europese Unie.
Ten slotte, indien de Commissie anders had willen handelen, had zij dat uitdrukkelijk moeten aangeven, met name toen zij te kennen gaf dat zij de kwestie van de landbouwvoorraden wilde behandelen met inachtneming van de tijdens de vorige toetredingen opgedane ervaring, zoals blijkt uit het document van de Commissie van 30 januari 2002 inzake de voorraden (hierna: „SIP”) en is bevestigd in een brief van aan de ambassadeur van de Republiek Estland.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
c) Beoordeling door het Gerecht
De stelling van de Republiek Estland komt er in wezen op neer dat, daar de bij de toetredingen van 1985 en 1995 en bij de Duitse eenwording vastgestelde bepalingen een systeem voor de wegwerking van overschotten invoerden waaronder in de praktijk geen minieme hoeveelheden vielen, het in die bepalingen bedoelde begrip „voorraden”, dat in wezen identiek is aan dat van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, geen minieme hoeveelheden kan omvatten zoals huishoudvoorraden.
Deze stelling kan niet worden aanvaard.
Protocollen en bijlagen bij een toetredingsakte vormen namelijk bepalingen van primair recht die, behoudens andersluidende bepaling in de toetredingsakte, slechts kunnen worden geschorst, gewijzigd of ingetrokken volgens de procedures voor de herziening van de oorspronkelijke verdragen (arrest Hof van 11 september 2003, Oostenrijk/Raad, C-445/00, Jurispr. blz. I-8549, punt 62).
In beginsel kan de draagwijdte van een bepaling van primair recht evenwel niet worden uitgelegd in het licht van bepalingen van afgeleid recht die de instellingen eventueel voor de toepassing ervan hebben vastgesteld. Juist het afgeleide recht moet, wanneer uitlegging ervan noodzakelijk is, zoveel mogelijk worden uitgelegd in overeenstemming met de bepalingen van het primaire recht (zie in die zin arrest Hof van 25 november 1986, Klensch e.a., 201/85 en 202/85, Jurispr. blz. 3477, punt 21).
Noch de in punt 182 hierboven bedoelde bepalingen inzake een verplichting tot wegwerking van overschotten in het kader van de toetredingen van 1986 en 1995 en bij de Duitse eenwording, noch bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte beperken het begrip „voorraden” tot hoeveelheden van een bepaalde omvang.
Voorts moet, wanneer een gemeenschapsrechtelijke bepaling voor verschillende uitleggingen vatbaar is, de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling kan verzekeren (arrest Hof van 24 februari 2000, Commissie/Frankrijk, C-434/97, Jurispr. blz. I-1129, punt 21). Wanneer er twijfel zou bestaan over de minimumomvang van de onder het begrip „voorraden” vallende hoeveelheden in die bepalingen, zou die dus moeten worden weggenomen door de uitlegging te kiezen die de nuttige werking van die verplichtingen kan verzekeren.
Zoals is uiteengezet in punt 119 hierboven, is het doel van de betrokken bepalingen wat suiker betreft met name het voorkomen van elke verstoring van de goede werking van de in de GMO suiker voorziene mechanismen, in het bijzonder verstoringen door factoren die doorwerken in de prijsvorming en te wijten zijn aan de opeenstapeling van abnormale hoeveelheden suiker in de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding. Die bepalingen zouden derhalve nuttige werking missen wanneer minieme hoeveelheden van meet af aan buiten het begrip „voorraden” vielen, omdat de markt zou kunnen worden verstoord wanneer er zo veel opgeslagen minieme hoeveelheden zouden zijn dat zij tezamen een substantieel gedeelte van de betrokken markt vormden.
Dit verzet zich er niet tegen dat de Commissie in het kader van de maatregelen die zij vaststelt voor de implementatie van een wegwerkingssysteem dat de nuttige werking van de in de punten 182 en 209 hierboven genoemde bepalingen verzekert, om redenen van administratieve vereenvoudiging of evenredigheid besluit de uit dat systeem voortvloeiende verplichtingen te beperken tot opgeslagen hoeveelheden van een bepaalde omvang, wanneer zij haars inziens daardoor het dwingende doel, verstoring van de markt voorkomen, niet in gevaar brengt. Het besluit van de Commissie in dit verband kan slechts afhangen van de risico’s voor de stabiliteit van de markt die volgens haar inherent zijn aan elke toetreding.
Enkel vanuit dat oogpunt moet rekening worden gehouden met de grote verschillen tussen de bepalingen die de concrete inhoud hebben vastgelegd van de verplichting tot wegwerking van de overschotten in het kader van de toetredingen van 1986 en 1995 en bij de Duitse eenwording enerzijds, en de toetreding van 2004 anderzijds.
Wat het argument van de Republiek Estland betreft dat de Commissie had moeten uitleggen waarom zij had besloten anders te handelen dan bij de vorige toetredingen, daarbij gaat het in feite om een grief inzake schending van de motiveringsplicht, die derhalve in het kader van het derde middel zal worden onderzocht.
Het derde subonderdeel van het eerste middelonderdeel moet dus worden afgewezen.
4. De uitlegging van artikel 32 EG
a) Argumenten van partijen
De Republiek Estland merkt op dat artikel 32, lid 1, EG de huishoudens uitsluit van het gemeenschappelijke landbouwbeleid. De regels van dit beleid, waaronder verordening nr. 60/2004, kunnen dus niet van toepassing zijn op de huishoudvoorraden. Voorts kunnen de huishoudens geen misbruik maken van de mechanismen van de GMO suiker door die voorraden tegen een hogere prijs te verkopen of door ze uit te voeren met een restitutie van de Gemeenschap. De reden van de aankoop van 1000000 ton suiker door de interventiebureaus na de toetreding is niet het bestaan van 43000 ton huishoudvoorraden in Estland, maar lagere uitvoerrestituties dan verwacht en vooral de stijging van de suikerproductie per hectare, die in het verkoopseizoen 2004/2005 een rendement van 9,10 ton per hectare heeft opgeleverd in plaats van de verwachte 8,17 ton per hectare, zoals de declassering door de Commissie van ongeveer 1900000 ton voor het verkoopseizoen 2005/2006 bevestigt
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
b) Beoordeling door het Gerecht
Zoals de Republiek Estland stelt, bepaalt artikel 32, lid 1, EG inderdaad dat „[d]e gemeenschappelijke markt […] mede de landbouw en de handel in landbouwproducten [omvat]”. Dat neemt echter niet weg dat lid 4 van dit artikel bepaalt dat „[d]e werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt voor de landbouwproducten […] gepaard [dienen] te gaan met de totstandkoming van een gemeenschappelijk landbouwbeleid”.
In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat de omvang van de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de landbouw moet worden uitgelegd in het licht van artikel 33 EG, dat de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opsomt, en van artikel 34 EG, dat met name bepaalt dat om de in artikel 33 EG gestelde doeleinden te bereiken een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand wordt gebracht en dat die ordening alle maatregelen kan meebrengen welke noodzakelijk zijn om die doelstellingen te bereiken (zie in die zin arresten Hof van 21 februari 1979, Stölting, 138/78, Jurispr. blz. 713, en , Verenigd Koninkrijk/Raad, 68/86, Jurispr. blz. 855, punt 9).
Tot de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid behoren onder meer het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, met name door verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn, en het stabiliseren van de markten.
Daaruit volgt dat de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aldus moeten worden opgevat dat de gemeenschapsinstellingen in staat zijn hun taken te vervullen rekening houdend met de mechanismen die noodzakelijk zijn om verstoringen van de markten te voorkomen en om het als passend geachte hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn te verzekeren.
Volgens artikel 34, lid 2, EG kan de gemeenschappelijke ordening in een van de in lid 1 van dit artikel omschreven vormen alle maatregelen omvatten die noodzakelijk zijn om de in artikel 33 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de productie als voor het in de handel brengen van de verschillende producten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer.
Zoals volgt uit hetgeen eerder is vastgesteld, is de controle van de abnormale hoeveelheden suiker die in de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie zijn opgeslagen, waaronder de huishoudvoorraden, een dwingende voorwaarde ter voorkoming van eventuele verstoringen van de GMO suiker als gevolg van met name de voorzienbare kunstmatige daling van de vraag doordat met die voorraden de hoeveelheden worden gesubstitueerd die anders op de markt zouden zijn gekocht, ten nadele van het inkomen van de producenten en van de gemeenschapsbegroting.
Inaanmerkingneming van de huishoudvoorraden bij de berekening van alle in de nieuwe lidstaten aanwezige overschotten, die noodzakelijk is ter voorkoming van de bovengenoemde problemen, behoort derhalve tot de maatregelen die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten worden vastgesteld. De stelling van de Republiek Estland moet dus worden afgewezen.
5. De uitlegging van het begrip „houders van overschotvoorraden” door het Hof
a) Argumenten van partijen
Volgens de Republiek Estland heeft het Hof het begrip „houders van overschotvoorraden” beperkt tot de commerciële marktdeelnemers (arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, punt 42). Die uitlegging heeft plaatsgevonden in een normatieve context die identiek is aan die van de onderhavige zaak. Het Hof verwees met name naar artikel 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 3108/94 van de Commissie van 19 december 1994 betreffende de wegens de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden te nemen overgangsmaatregelen voor het handelsverkeer in landbouwproducten (
PB L 328, blz. 42
), waarvan de inhoud wat het begrip „overschotvoorraad” betreft in wezen identiek is aan verordening nr. 60/2004.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
b) Beoordeling door het Gerecht
Zoals de Republiek Estland opmerkt, heeft het Hof in zijn arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, een definitie van het begrip „houder van overschotvoorraden” in de zin van verordening nr. 3108/94 gehanteerd waaronder slechts de commerciële marktdeelnemers vallen. Het Hof heeft vastgesteld dat dit begrip in de zin van artikel 4 van die verordening ziet op eenieder die bevoegd is het in voorraad gehouden product op de markt te brengen en er winst mee te behalen (punt 45 van het arrest).
Niettemin is de uitlegging van dit arrest door de Republiek Estland onjuist, ook al zijn artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte van 1994, dat bepaalt dat de nieuwe lidstaten van 1995 de overschotten op eigen kosten moeten wegwerken, en bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte praktisch identiek en beoogt verordening nr. 60/2004 uitvoering te geven aan laatstgenoemde bepaling.
Ten eerste heeft het Hof in het arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, noch het in artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte van 1994 bedoelde begrip „houder van overschotvoorraden”, noch dat begrip bedoeld in een uitvoeringsbepaling ervan, gedefinieerd. Artikel 4 van verordening nr. 3108/94 voorziet namelijk niet in een verplichting tot wegwerking van een hoeveelheid landbouwproducten, maar slechts in een heffing op de vastgestelde overschotvoorraden. Daarom heeft het Hof enkel vastgesteld dat die bepaling een verlichting betekende van de in artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte van 1994 bedoelde verplichting van de nieuwe lidstaten van 1995 om dergelijke voorraden op eigen kosten weg te werken, zonder aan te geven dat zij een uitvoeringsregeling daarvan kon vormen.
Het feit dat de houders van overschotvoorraden slechts worden belast over het bezit daarvan wanneer zij commerciële marktdeelnemers zijn, betekent echter niet noodzakelijk dat het begrip „overschotvoorraden die moeten worden weggewerkt” slechts de voorraden in het bezit van de commerciële marktdeelnemers kan omvatten.
Voorts is er een fundamenteel verschil tussen de oplegging van een heffing op het bezit van overschotvoorraden, die in de praktijk slechts betrekking kan hebben op personen die een zekere minimumhoeveelheid houden, en de inaanmerkingneming van in een lidstaat aanwezige overtollige hoeveelheden, die minieme hoeveelheden kan omvatten, wanneer zij, zoals in casu, plaatsvindt op basis van inachtneming van bepaalde macro-economische variabelen.
Het feit dat het Hof heeft gepreciseerd dat de houders van voorraden die moesten worden belast op grond van verordening nr. 3108/94 commerciële marktdeelnemers waren, impliceert derhalve niet noodzakelijk dat de hoeveelheden die niet in het bezit van die marktdeelnemers zijn, niet als overschotten kunnen worden aangemerkt in het kader van de vaststelling van de bestreden verordening.
Ten tweede heeft het Hof in het arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, geen antwoord willen geven op de vraag of onder het in artikel 4 van verordening nr. 3108/94 bedoelde begrip „houders van overschotvoorraden” enkel marktdeelnemers vielen die abnormale hoeveelheden van een product hielden, of ook de huishoudens die abnormale voorraden hadden gevormd. Het wilde enkel uitmaken of, zoals de Oostenrijkse regering stelde in de zaak die aanleiding gaf tot dat arrest, uitsluitend degene die over de goederen kan beschikken, was aan te merken als houder ervan in de zin van artikel 4 van verordening nr. 3108/94, dan wel, zoals de Commissie betoogde, of met het begrip „houder” in de zin van die bepaling de persoon was bedoeld die het feitelijk toezicht op de voorraden uitoefent of die de voorraden daadwerkelijk en feitelijk onder zich houdt, wat ook de houder van een pandrecht of de vervoerder zou insluiten, die niet noodzakelijkerwijs bevoegd is daarover vrijelijk te beschikken (punten 40, 41 en 43 van het arrest). Alleen in die context heeft het Hof beslist dat het begrip „houder” in artikel 4 van verordening nr. 3108/94 doelt op degenen die op 1 januari 1995 over de bevoegdheid beschikten om het in voorraad gehouden product op de markt te brengen teneinde er winst mee te behalen, welke winst de betrokken heffing nu juist beoogde te neutraliseren (punt 42 van het arrest). Die vaststelling moet derhalve niet ruim worden uitgelegd.
Ten derde sluit de door het Hof in het arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, gehanteerde definitie van „houder van overschotvoorraden” niet alleen andere personen dan commerciële marktdeelnemers uit, maar ook commerciële marktdeelnemers die geen abnormale winst met de verkoop van het opgeslagen product kunnen behalen. Zo heeft het Hof vastgesteld dat het begrip „houder” in artikel 4 van verordening nr. 3108/94 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder vallen degenen die op 1 januari 1995 over de bevoegdheid beschikten om het in voorraad gehouden product op de markt te brengen teneinde er winst mee te behalen, welke winst de betrokken heffing nu juist beoogde te neutraliseren (punt 42 van het arrest), dat wil zeggen een winst die samenhangt met de economische voordelen van de marktdeelnemers die overschotvoorraden tegen een lage prijs hadden gevormd (punt 22 van het arrest). Artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte van 1994 verplichtte de nieuwe lidstaten evenwel de op hun grondgebied aanwezige overschotten weg te werken, en niet alleen de overschotten die de houders ervan abnormale winsten opleverden. Daarom legden bijvoorbeeld de bepalingen van de artikelen 5 tot en met 7 van verordening nr. 3300/94, in onderlinge samenhang gelezen, de Republiek Oostenrijk de verplichting op tot wegwerking van hoeveelheden suiker van ten minste 3 ton die, bij elkaar opgeteld, de referentiehoeveelheid van 294177 ton overschreden, terwijl de suikerprijs vóór 1995 volgens de Commissie hoger was dan de communautaire prijs.
Ten vierde kan de uitlegging van het Hof in het arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, niet worden onderzocht zonder in aanmerking te nemen dat zij een totaal andere normatieve context betreft dan die van de onderhavige zaak. De bepalingen van de artikelen 5 tot en met 7 van verordening nr. 3300/94, in samenhang gelezen, hadden de verplichting tot wegwerking van overschotvoorraden in de praktijk beperkt tot individuele voorraden van meer dan 3 ton, die bij elkaar opgeteld de door de Commissie voor elke nieuwe lidstaat van 1995 bepaalde normale overdrachthoeveelheid overschreden. Het zou dus niet juist zijn het begrip „houder” van artikel 4 van verordening nr. 3108/94 in de uitlegging van het Hof op te vatten als betrekking hebbend op andere personen dan commerciële marktdeelnemers, terwijl de Commissie vervolgens de verplichting tot wegwerking van de overschotten in de praktijk had beperkt tot hoeveelheden van meer dan 3 ton.
Gelet op het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat de door het Hof in het eerdergenoemde arrest Weidacher gehanteerde definitie niet impliceert dat de huishoudvoorraden moeten worden uitgesloten van de berekening van de overschotten van een nieuwe lidstaat in de zin van verordening nr. 60/2004. De stelling van verzoekster en dus het eerste onderdeel van haar tweede middel moeten derhalve worden afgewezen.
C —
Het tweede onderdeel
De Republiek Estland stelt dat de bestreden verordening, door de huishoudvoorraden te betrekken bij het aan haar toegekende overschot, in strijd is met artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004, op grond waarvan de Commissie bij de bepaling van de overschotten rekening moet houden met de bijzondere omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd, hetgeen de Commissie betwist.
In dit verband merkt de Republiek Estland op dat de Commissie rekening moest houden met drie bijzondere omstandigheden van haar situatie: de speciale plaats van suiker in de Estse economie en de Estse cultuur, de verandering van methode ter bepaling van de overschotten en de bijdrage van de Gemeenschap aan de vorming daarvan.
De Republiek Letland stelt ten slotte dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met de economische ontwikkeling van de nieuwe lidstaten.
Eerst worden de argumenten van de Republiek Estland inzake de niet-inaanmerkingneming door de Commissie van elk van deze drie omstandigheden onderzocht, vervolgens het argument van de Republiek Letland. Vooraf dient de draagwijdte van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 te worden onderzocht.
1. Opmerkingen vooraf over de draagwijdte van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004
Volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004 moet de Commissie voor de bepaling van de overschotten van de nieuwe lidstaten met name rekening houden met de ontwikkeling, in het jaar vóór de toetreding in vergelijking met de voorgaande jaren, van de ingevoerde en uitgevoerde hoeveelheden suiker als zodanig of in verwerkte producten, zoals isoglucose en fructose, de productie, het verbruik en de voorraden van suiker en isoglucose, en ten slotte de omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd (zie punt 13 hierboven).
De verordeningen die het normatieve kader voor de wegwerking van suikeroverschotten bij de toetredingen van 1986 en 1995 vaststelden, namelijk respectievelijk de verordeningen nrs. 579/86 en 3300/94, bevatten geen bepaling analoog aan die van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening 60/2004. Volgens die twee verordeningen werden namelijk alle voorraden van meer dan 3 ton die, opgeteld, de door de Commissie bepaalde normale overdrachthoeveelheid overschreden, automatisch als overschot aangemerkt.
Het bij verordening nr. 60/2004 ingevoerde systeem is in vergelijking met de bij de vorige toetredingen ingevoerde systemen dus echt flexibel, omdat het toelaat dat een bepaalde suikervoorraad niet als overschot wordt berekend naargelang de omstandigheden waaronder die voorraad is gevormd.
Verordening nr. 60/2004 vermeldt echter niet wat die bijzondere omstandigheden zijn waarmee de Commissie rekening moet houden, noch welke rol zij moeten spelen in de beoordeling van de Commissie.
In die omstandigheden moet in herinnering worden gebracht dat, zoals is vermeld in punt 115 hierboven, bij de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar eveneens met de context ervan en met de doeleinden van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, en met het gemeenschapsrecht in zijn geheel. Het begrip „omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd” moet dus met name in het licht van het doel van verordening nr. 60/2004 worden uitgelegd.
Het doel van de bij verordening nr. 60/2004 ingevoerde maatregelen is met name het voorkomen van verstoringen van de communautaire suikermarkt ten nadele van de gemeenschapsbegroting en de producenten (zie punt 163 hierboven). Derhalve moet worden geconcludeerd dat de inaanmerkingneming van de omstandigheden van de voorraadvorming volgens artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004, niet tot het ontstaan van een risico voor verstoring van de markt mag leiden.
Vastgesteld moet dus worden dat op basis van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 slechts sommige van de gevormde voorraden die als overschotten in aanmerking zouden moeten worden genomen volgens de andere criteria van artikel 6, lid 1, van die verordening, maar die in de omstandigheden van het geval geen risico vormen voor verstoring van de markt, kunnen worden uitgesloten van de overschotberekening. Dit geldt bijvoorbeeld voor voorraden die zijn gevormd in de verwachting van een enorm stijgende vraag of vanwege het feit dat de voorraden in de periode vlak vóór de toetreding om speciale redenen abnormaal laag waren.
Uit de tekst van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 blijkt evenwel niet dat de betrokken omstandigheden uitsluitend specifiek moeten zijn voor de situatie van een bepaalde lidstaat.
Tegen de achtergrond van deze overwegingen moet dit middelonderdeel worden onderzocht.
2. De omvang van het verbruik van suiker in Estland
a) Argumenten van partijen
De Republiek Estland merkt op dat de situatie in Estland, wat het verbruik van suiker betreft, anders is dan die in de andere lidstaten. Ten eerste is het gemiddelde inkomen van de Esten veel lager dan dat van de inwoners van de oude lidstaten, en is het percentage van hun inkomen dat zij uitgeven aan voedsel, drank en tabak twee keer zo hoog als dat van laatstgenoemden. Ten tweede wordt 96% van de jams, 92% van de compotes en 54% van de vruchtensappen in Estland thuis geproduceerd, waar de suikerconsumptie per persoon 20% hoger is dan in de oude lidstaten. Ten derde produceert Estland geen suiker en heeft het vóór de toetreding geen douanerechten geheven over dit product, aangezien de Estse prijs een derde bedroeg van de communautaire prijs. Vanwege al deze factoren en de door deze staat geleden tekorten nadat hij onafhankelijk was geworden van de Sovjet-Unie, zijn de Esten zeer gevoelig geweest voor de suikerprijs. Omdat zij ervan overtuigd waren dat die prijs zou stijgen na de toetreding van de Republiek Estland tot de Europese Unie, hebben zij derhalve hoeveelheden suiker in de orde van grootte van gemiddeld 30 kg per hoofd van de bevolking en 72 kg per huishouden gekocht, waardoor de totale import is gestegen van 65478 ton in 2002/2003 tot 160023 ton in 2003/2004. Daarentegen bestaat in Malta en Cyprus, de enige andere nieuwe lidstaten die geen suiker produceren, geen traditionele jamproductie, en het inkomen per hoofd van de bevolking is er hoger. De stijging van de suikerprijs is dus geen vergelijkbare belasting voor de inwoners van die twee nieuwe lidstaten, die dus geen suikervoorraden hebben gevormd.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
b) Beoordeling door het Gerecht
De stelling van de Republiek Estland komt er in wezen op neer dat de Commissie rekening had moeten houden met het feit dat de Estse consumenten een duidelijk en zelfs cruciaal belang hadden bij de vorming van grote huishoudvoorraden om te kunnen inspelen op de verwachte stijging van de suikerprijs in Estland na de toetreding.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de Estse consumenten in de onmiddellijk aan de toetreding voorafgaande periode inderdaad groot belang hadden bij de vorming van suikervoorraden om de gevolgen voor hun budget van de verwachte prijsstijging met 300% van dit product na de toetreding voor zover mogelijk te vertragen.
Door rekening te houden met een dergelijke omstandigheid om de aldus gevormde voorraden uit te sluiten van het begrip „overschot” zou echter het doel van verordening nr. 60/2004, namelijk het voorkomen van verstoringen op de suikermarkt die samenhangen met de vorming van overschotten, niet kunnen worden verwezenlijkt (zie punt 163 hierboven).
Het bestaan van objectieve redenen die de vorming van huishoudvoorraden aantrekkelijk maken, kan derhalve niet worden aangemerkt als een omstandigheid waaronder de voorraden zijn gevormd in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004.
Wat het argument betreft dat er veel meer suiker in Estland dan in de andere lidstaten wordt gebruikt, dit impliceert, zelfs indien bewezen, geenszins dat de in de vorm van huishoudvoorraden gevormde overschotten geen gevaar voor verstoring van de communautaire suikermarkt na de toetreding konden betekenen.
Voorts blijkt niet duidelijk uit het dossier dat het belang van suiker in de Estse consumptie en cultuur een zo grote rol heeft gespeeld bij de vorming van de huishoudvoorraden als de Republiek Estland stelt. Volgens de Republiek Estland zelf is de suikerconsumptie op haar grondgebied per hoofd van de bevolking namelijk slechts 20% hoger dan het communautaire gemiddelde.
Ten slotte verhinderen de door de Commissie met verordening nr. 60/2004 ingevoerde maatregelen de Republiek Estland niet haar inwoners een hoge suikerconsumptie toe te staan, maar alleen abnormaal grote voorraden te vormen, die in de praktijk de volledige toepassing van de GMO suiker op haar grondgebied vertragen ten nadele van met name de producenten en de gemeenschapsbegroting.
Indien de Republiek Estland het van essentieel belang had geacht om haar burgers te verzekeren van een tijdelijke suikervoorziening tegen een lagere prijs dan die welke voortvloeit uit de toepassing van de GMO suiker op haar grondgebied — een rechtstreeks gevolg van haar besluit om toe te treden tot de Europese Unie —, had zij in het kader van haar toetredingsonderhandelingen met de Europese Unie moeten verzoeken, zoals bijvoorbeeld de Republiek Malta heeft gedaan, hetgeen blijkt uit bijlage XI, punt 4, sub b, bij de Toetredingsakte, om haar toe te staan de aankoop van een bepaalde hoeveelheid suiker door haar burgers gedurende een bepaalde periode te subsidiëren.
Geconcludeerd moet dus worden dat de Republiek Estland niet heeft kunnen aantonen dat de Commissie artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 heeft geschonden door geen rekening te houden met de rol van suiker en het verbruik ervan op haar grondgebied.
3. De wijziging door de Commissie van de bij de vorige toetredingen toegepaste criteria
a) Argumenten van partijen
Volgens de Republiek Estland heeft de Commissie bij de vorige toetredingen de huishoudvoorraden niet meegeteld bij de berekening van de overschotten, maar enkel de hoeveelheden van meer dan 3 ton. De in casu toegepaste methode vormt dus een fundamentele verandering en is pas duidelijk geworden na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie, de datum waarop de overschotten zijn bepaald. Daardoor kon de Republiek Estland de vorming van huishoudvoorraden niet voorkomen. Voorts heeft de Commissie, door meermalen naar de vorige toetredingen te verwijzen, de gewettigde verwachting gewekt dat die voorraden niet als overschotten zouden worden meegeteld. Dit blijkt uit het feit dat de Commissie in het SIP heeft aangegeven dat enkel de marktdeelnemers geen voorraden mochten vormen en dat alleen zij de overtollige voorraden moesten wegwerken. Dit wordt niet weerlegd door de Toetredingsakte, waarvan de tekst op het punt van de overschotten praktisch identiek is aan de bij de vorige toetredingen vastgestelde overeenkomstige bepalingen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
b) Beoordeling door het Gerecht
Met dit argument stelt de Republiek Estland in wezen twee verschillende kwesties aan de orde.
Ten eerste stelt zij dat het feit dat bij de vorige toetredingen de overschotten van de nieuwe lidstaten van 1986 en 1995 uitsluitend waren berekend op basis van de op hun grondgebied aanwezige hoeveelheden van meer dan 3 ton, een omstandigheid is waaronder de voorraden zijn gevormd in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004.
Ten tweede stelt de Republiek Estland dat de Commissie bij haar het gewettigd vertrouwen had gewekt dat de huishoudvoorraden niet als overschotten zouden worden berekend.
Wat het eerste punt betreft moet worden opgemerkt dat de Republiek Estland niet duidelijk maakt welke conclusie zij daaruit wil trekken. De meest aannemelijke uitlegging van haar argumenten is, dat het feit dat de overschotten van de nieuwe lidstaten van 1986 en 1995 bij de vorige toetredingen enkel waren berekend vanaf hoeveelheden van meer dan 3 ton haars inziens impliceert dat de Commissie op dezelfde manier te werk had moeten gaan bij de bepaling van de overschotten in het kader van de vaststelling van de bestreden verordening.
Om te beginnen moet evenwel worden onderstreept dat de gehanteerde methoden voor de berekening van overschotten bij de vorige toetredingen niet kunnen worden beschouwd als omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004.
Gelet op hetgeen is uiteengezet in de punten 245 tot en met 248 hierboven, mag voorts de inaanmerkingneming van de omstandigheden van de voorraadvorming niet leiden tot het ontstaan van een risico voor verstoring van de in de GMO suiker voorziene mechanismen. Wanneer echter elke hoeveelheid suiker van minder dan 3 ton om die reden zou moeten worden uitgesloten van de berekening van de overschotten van een nieuwe lidstaat, zou de totale hoeveelheid suiker op het grondgebied van die lidstaat op de dag van de toetreding zeer omvangrijk kunnen zijn, hetgeen het doel van verordening nr. 60/2004, voorkoming van elke verstoring van die mechanismen, zou aantasten.
Het feit dat de Commissie in de bepalingen ter uitvoering van de verplichtingen tot wegwerking van overschotten in de Toetredingsakten van 1985 en 1994 de draagwijdte van die verplichtingen heeft beperkt tot hoeveelheden van meer dan 3 ton, toont derhalve enkel aan dat naar haar mening het bestaan van overschotten berekend op basis van kleinere hoeveelheden geen gevaar opleverde voor de stabiliteit van de communautaire suikermarkt, gelet op de bijzondere omstandigheden bij die toetredingen. Daarmee is evenwel nog niets gezegd over de vraag of het bestaan van overschotten berekend op basis van hoeveelheden onder 3 ton een risico kan opleveren voor verstoring van de GMO suiker in de context van de toetreding.
Wat het tweede punt betreft, moet in herinnering worden gebracht dat een beroep op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen tegenover een gemeenschapsregeling slechts mogelijk is voor zover de Gemeenschap zelf voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kon wekken (zie arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, punt 31, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit beginsel, dat behoort tot de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, veronderstelt dat de betrokken gemeenschapsinstelling de betrokkene nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan die bij hem gegronde verwachtingen hebben gewekt (arrest Gerecht van 2 oktober 2001, Martinez e.a./Parlement,
T-222/99, T-327/99 en T-329/99, Jurispr. blz. II-2823
, punt 183).
In casu heeft de Gemeenschap evenwel niet een situatie geschapen die bij de Republiek Estland of de Estse marktdeelnemers een gewettigd vertrouwen kon wekken in het feit dat de huishoudvoorraden niet in aanmerking zouden worden genomen bij de berekening van het Estse overschot.
Ook al staat in punt 8, lid 1, sub 2, van het SIP dat de kwestie van de overschotten moet worden behandeld met inachtneming van de opgedane ervaring bij de toetredingen van 1986 en 1995 en bij de Duitse hereniging, dan wil dit nog niet zeggen dat de bij de toetreding van 2004 vastgestelde maatregelen dezelfde zouden moeten zijn als die bij de vorige toetredingen.
Voorts zijn de toepasselijke bepalingen inzake de toetredingen van 1986 en 1995 die ter informatie in punt 8, lid 1, sub 2, van het SIP worden genoemd, die van de Toetredingsakten van 1985 en 1994, en zij voorzien in een verplichting tot wegwerking van overschotten zonder bepaling van een de-minimisregel, anders dan de uitvoeringsregelingen ervan, die een dergelijke regel wel hebben ingevoerd.
Derhalve heeft de Republiek Estland geen document kunnen voorleggen dat melding maakt van door de Commissie gedane nauwkeurige toezeggingen dat de huishoudvoorraden niet in aanmerking werden genomen bij de berekening van het Estse overschot. Evenmin heeft zij een bewijs kunnen leveren voor door de Commissie gedane nauwkeurige toezeggingen dat de maatregelen ter uitvoering van de wegwerkingsverplichting in bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte identiek zouden zijn aan de ter uitvoering van de overeenkomstige bepalingen van de Toetredingsakten van 1985 en 1994 vastgestelde maatregelen.
In die omstandigheden kon de Republiek Estland niet onwetend zijn van de zeer open formulering van bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte, op grond waarvan de nieuwe lidstaten op eigen kosten alle op hun grondgebied aanwezige overschotten moesten wegwerken.
Geconcludeerd moet dus worden dat het feit dat de huishoudvoorraden bij de vorige toetredingen niet zijn meegeteld bij de berekening van de overschotten niet kan worden aangemerkt als een omstandigheid waaronder de voorraden zijn gevormd bij de toetreding van 2004, in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004.
4. De bijdrage van de Commissie aan de vorming van de huishoudvoorraden in Estland
a) Argumenten van partijen
De Republiek Estland stelt dat in het jaar vóór de toetreding 87% van de Estse suikerimport afkomstig was uit de Europese Unie en werd bevorderd door communautaire subsidies die onrechtmatig zijn geacht door de beroepsinstantie van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), hetgeen in strijd is met het beginsel van goede trouw. De Commissie heeft zelfs de Republiek Estland verhinderd de communautaire import met vrijwaringsmaatregelen te beperken, hoewel dat de vorming van overschotten zou hebben voorkomen, daar voor die import in een dermate korte periode geen alternatief was te vinden geweest.
De Commissie wijst de argumenten van de Republiek Estland af.
b) Beoordeling door het Gerecht
De stelling van de Republiek Estland gaat in wezen uit van de premisse dat het bestaan van de huishoudvoorraden en, meer algemeen, van het Estse overschot met name te wijten is aan het feit dat de Europese Unie de export van suiker naar haar grondgebied heeft gesubsidieerd. Daaruit concludeert zij dat de Commissie deze omstandigheid op grond van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 in aanmerking moest nemen om de huishoudvoorraden uit te sluiten van de berekening van haar overschot.
Deze stelling kan niet worden aanvaard.
Gesteld al dat een causaal verband kon worden vastgesteld tussen de vorming van de huishoudvoorraden in Estland en de gesubsidieerde communautaire export naar de Republiek Estland, dan zou dat het bestaan van die voorraden niet minder riskant maken voor de stabiliteit van de GMO suiker. Zij zouden tot verstoringen op de communautaire suikermarkt kunnen leiden zoals uiteengezet in de punten 121 tot en met 134 hierboven, ongeacht de redenen waarom zij zijn gevormd.
Gelet op de overwegingen in de punten 245 tot en met 248 hierboven kan derhalve het bestaan van gesubsidieerde communautaire export naar de Republiek Estland niet in aanmerking worden genomen als omstandigheid waaronder de voorraden zijn gevormd in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004.
Hoe dan ook is de premisse waarop de stelling van de Republiek Estland is gebaseerd overigens onjuist.
Tussen partijen staat namelijk vast dat de suikerprijs op de internationale markt vóór de toetreding minder dan een derde van de communautaire prijs bedroeg. Indien de Commissie al over de middelen had beschikt om de Republiek Estland elke mogelijkheid te ontnemen om suiker bij de communautaire marktdeelnemers te kopen, dan zouden de Estse importeurs nog steeds een duidelijk belang hebben gehad om zich tot de niet-communautaire suikerproducenten te wenden om voorraden te vormen, hetzij om die met grote winst in de — uitgebreide — Gemeenschap af te zetten, hetzij om de burgers van Estland te voorzien van de hoeveelheden die zij vroegen om huishoudvoorraden te vormen.
Volgens de Republiek Estland zou die verandering van bevoorradingsbron niet mogelijk zijn geweest, omdat het voor de Estse importeurs problematisch was om hun traditionele communautaire leveranciers te vervangen door buiten de Gemeenschap gevestigde leveranciers.
Dat argument kan niet worden aanvaard. De Republiek Estland geeft namelijk niet aan waarom een ervaren marktdeelnemer in een markt als de suikermarkt niet in een tijdsbestek van drie en een halve maand vanaf de datum van bekendmaking in het Publicatieblad van verordening nr. 60/2004 tot de datum van toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie grote hoeveelheden suiker had kunnen kopen op de wereldmarkt, temeer omdat de Estse marktdeelnemers voor de niet-communautaire suiker twee keer zoveel als de marktprijs hadden kunnen betalen en toch een grote winstmarge hadden kunnen behouden.
Voorts wijst niets erop dat de Estse marktdeelnemers geen overschotten hadden kunnen vormen vóór de datum van bekendmaking van verordening nr. 60/2004, met het oog op de verkoop ervan in de uitgebreide Gemeenschap of op de nationale markt. In dat geval zouden maatregelen van de Commissie in het kader van die verordening ter ontmoediging van de communautaire export naar Estland onvoldoende zijn geweest om de wegwerking van die overschotten te waarborgen.
Derhalve dienen alle argumenten van de Republiek Estland te worden afgewezen.
5. Onvoldoende inaanmerkingneming van de economische ontwikkeling van de nieuwe lidstaten door de Commissie
a) Argumenten van partijen
Volgens de Republiek Letland heeft de Commissie in het kader van artikel 6, lid 1, tweede alinea, sub c, van verordening nr. 60/2004 onvoldoende rekening gehouden met de economische ontwikkeling van de nieuwe lidstaten en de objectief snelle stijging van de behoefte aan grondstoffen door de snel stijgende koopkracht van de burgers en de ontwikkeling van de toerismesector. Zo vloeide het overschot in Letland hoofdzakelijk voort uit een stijging van de productiecapaciteit en van de consumptie, waarmee geen rekening is gehouden in de strikte formules van de Commissie. Voorts had de Commissie niet alleen het overschot van elke nieuwe lidstaat moeten bepalen, maar ook zijn normale overdrachthoeveelheid op 1 mei 2004, wat had bijgedragen tot een juistere analyse van de omstandigheden waaronder de voorraden waren gevormd. Daardoor heeft de Commissie ook het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen geschonden.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Letland.
b) Beoordeling door het Gerecht
Artikel 115, lid 2, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht stelt voor de ontvankelijkheid van een verzoek tot tussenkomst onder meer als vereiste dat is voldaan aan artikel 44, lid 1, sub c, van dit Reglement, op grond waarvan het verzoekschrift met name een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Het moet dus nader omschrijven wat het middel inhoudt dat ten grondslag wordt gelegd aan het beroep, zodat een zuiver abstracte formulering ervan niet voldoet aan de vereisten van het Statuut van het Hof van Justitie en het Reglement voor de procesvoering (arresten Gerecht van 12 januari 1995, Viho/Commissie, T-102/92, Jurispr. blz. II-17, punt 68, en , Italië/Commissie, T-181/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 139).
In het licht van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat de door de Republiek Estland voor haar stelling aangevoerde argumenten te vaag zijn om te worden onderzocht. Het is namelijk niet mogelijk om op basis van die argumenten te bepalen hoe de Commissie rekening had moeten houden met de economie van de nieuwe lidstaten om vervolgens haar berekening van de overschotten te wijzigen op basis van een vermeend hogere consumptie.
Voorts hebben de argumenten van de Republiek Letland in hoofdzaak betrekking op haar eigen economische ontwikkeling en zouden, zo zij al gegrond zouden zijn, niet van invloed zijn op de vraag of de Commissie bij de berekening van het aan de Republiek Estland toe te wijzen overschot voldoende rekening heeft gehouden met de voorwaarden waaronder de voorraden op haar grondgebied zijn gevormd.
Gelet op het voorgaande moet zowel de grief van de Republiek Letland als het onderhavige middel in zijn totaliteit worden afgewezen.
IV —
Het derde middel: schending van de motiveringsplicht
A —
Argumenten van partijen
Volgens de Republiek Estland heeft de Commissie in de bestreden verordening niet uitgelegd waarom de huishoudvoorraden zijn meegeteld in het betrokken overschot, wat des te ernstiger is in de omstandigheden van het geval.
Dienaangaande stelt zij ten eerste dat wanneer een maatregel een specifiek geval betreft, de eisen aan de motivering strikter zijn (arresten Hof van 28 oktober 1982, Lion e.a., 292/81 en 293/81, Jurispr. blz. 3887, punten 18 en volgende, en , Klöckner-Werke/Commissie, 311/81 en 30/82, Jurispr. blz. 1549, punten 30 en volgende). De bestreden verordening heeft slechts betrekking op vijf nieuwe lidstaten en regelt enkel een eenmalige situatie, namelijk de overgang van de in die staten geldende regeling naar de GMO suiker. Wanneer evenwel het aantal personen vastligt en herhaalde toepassing in de toekomst niet mogelijk is, vormt een verordening eerder een bundel beschikkingen.
Ten tweede merkt de Republiek Estland op dat een beschikking uitvoerig moet worden gemotiveerd, met name wanneer zij ernstige en grote gevolgen heeft. Omdat de Republiek Estland 45,7 miljoen EUR, zijnde 1,35% van haar begroting, moet betalen wanneer zij haar overschotten niet wegwerkt, rustte op de Commissie een zwaardere motiveringsplicht.
Ten derde benadrukt de Republiek Estland dat de Commissie haar praktijk op het gebied van de berekening van de overschotten heeft gewijzigd ten opzichte van de vorige toetredingen en dat zij in de context van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een atypische methode heeft ingevoerd, terwijl de wijziging van een praktijk ook een gedetailleerde motivering vereist.
Ten slotte bevat ten vierde de bestreden verordening geen enkele motivering van de wijze waarop rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheden waarnaar artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 verwijst, behalve een apodictische verklaring in punt 3 van de considerans. Daardoor kan de rechtmatigheid van de bestreden verordening niet worden gecontroleerd, terwijl, daar artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid laat, de in deze situatie aan de motivering te stellen eisen hoger zijn.
De Republiek Estland merkt in dit verband op dat zij over de redenen waarom de huishoudvoorraden bij de berekening van de betrokken overschotten zijn meegeteld niet is geïnformeerd, zelfs niet in het kader van het comité van beheer voor suiker of tijdens de vergadering van 19 mei 2005, en verzoekt de Commissie de tijdens die vergadering verstrekte documenten over te leggen aan het Gerecht.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
B —
Beoordeling door het Gerecht
Opgemerkt moet worden dat de bestreden verordening niet de normatieve handeling is die heeft bepaald dat de huishoudvoorraden als overschotten in aanmerking moeten worden genomen.
De normatieve handeling die deze inaanmerkingneming heeft vastgelegd, is namelijk enkel verordening nr. 60/2004. Die verordening heeft een systeem voor de berekening van overschotten ingevoerd dat in hoge mate verschilt van de systemen die bij de verordeningen nrs. 579/86 en 3300/94 voor de toetredingen van 1986 en 1995 waren ingevoerd, die met name gebaseerd waren op het organiseren van een inventarisatie door de nationale autoriteiten van de op hun grondgebied aanwezige hoeveelheden van meer dan 3 ton, om die vervolgens te vergelijken met een door de Commissie als normale overdrachthoeveelheid vastgestelde hoeveelheid en elk eventueel overschot weg te werken (zie punten 195 en 196 hierboven).
In punt 7 van de considerans van verordening nr. 60/2004 is duidelijk aangegeven dat de overtollige voorraden door de Commissie zullen worden bepaald op basis van de ontwikkeling van handel, productie en verbruik in de nieuwe lidstaten in de periode van 1 mei 2000 tot en met . In punt 9 van de considerans van die verordening valt te lezen dat ten behoeve van de vaststelling van de overtollige voorraden de nieuwe lidstaten de Commissie in het bezit stellen van de meest recente statistieken over de handel in en de productie en het verbruik van de betrokken producten (zie punt 197 hierboven).
Artikel 6 van verordening nr. 60/2004 bepaalt aldus dat voor de bepaling van de overschotten van de nieuwe lidstaten met name rekening wordt gehouden met de ontwikkeling, in het jaar vóór de toetreding in vergelijking met de voorgaande jaren, van de ingevoerde en uitgevoerde hoeveelheden suiker als zodanig of in verwerkte producten, zoals isoglucose en fructose, de productie en het verbruik van suiker en isoglucose en de voorraden van deze producten, en ten slotte de omstandigheden waaronder de voorraden zijn gevormd.
Het is dus duidelijk dat, zoals reeds gezegd, verordening nr. 60/2004 een methode voor de bepaling van de overschotten vaststelt waarbij het onderzoek van macro-economische ontwikkelingen en niet van de daadwerkelijk in voorraad gehouden hoeveelheden in een specifieke lidstaat centraal staat. De verordening omvat ook een flexibiliteitsclausule op basis waarvan het resultaat van dat onderzoek kan worden aangepast op grond van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat bepaalde hoeveelheden suiker worden uitgesloten wanneer deze geen risico vormen voor verstoring van de mechanismen van de GMO suiker, zoals volgt uit de in de punten 245 tot en met 248 hierboven uiteengezette uitlegging van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004. De Commissie merkt zelf in bijlage I bij de mededeling van Fischer Boel op dat het doel van die bijlage de vastlegging van een methodiek is voor het bepalen van de overschotten van de nieuwe lidstaten op macro-economisch niveau, zoals vereist volgens artikel 6 van verordening nr. 60/2004, die geen bepaling bevat waarin minieme hoeveelheden worden uitgesloten.
Punt 3 van de considerans van de bestreden verordening vermeldt de economische variabelen die door de Commissie in de praktijk in aanmerking zijn genomen voor de berekening van de overschotten. Zo wordt daarin gezegd dat de Commissie in het algemeen ervan uitgaat dat de overtollige hoeveelheid suiker wordt verkregen door de ontwikkeling van de productie, vermeerderd met de import en verminderd met de export, tijdens de periode van 1 mei 2003 tot en met te vergelijken met het gemiddelde van dezelfde hoeveelheden voor dezelfde periode tijdens de drie voorgaande jaren.
Ook is het duidelijk dat een dergelijke methode voor de bepaling van de overschotten noodzakelijk impliceert dat de huishoudvoorraden om dezelfde reden in aanmerking worden genomen als de door de marktdeelnemers gevormde voorraden. Voor de Republiek Estland, een staat die geen suiker produceert, moet het voor het verkoopseizoen 2003/2004 bepaalde overschot namelijk noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verschil tussen de import tijdens dat verkoopseizoen en het gemiddelde van de import tijdens de drie voorgaande verkoopseizoenen, verminderd met het verschil tussen de export in dat verkoopseizoen en het gemiddelde van de export tijdens de drie voorgaande verkoopseizoenen. Bij een dergelijke methode, die in beginsel uitsluitend rekening houdt met de import en de export, kunnen de huishoudvoorraden evenwel niet worden uitgesloten van de aldus verkregen hoeveelheid, tenzij het bestaan van die voorraden wordt aangemerkt als een omstandigheid waaronder de voorraden zijn gevormd in de zin van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004.
Dat die methode daadwerkelijk is toegepast, blijkt niet alleen uit de considerans van de bestreden verordening, maar ook, en wel overduidelijk, uit de meermalen aan de Republiek Estland in het comité van beheer voor suiker en ten slotte in de vergadering van de groep van deskundigen van 19 mei 2005 verstrekte documenten, welke vóór de vaststelling van die verordening zijn overgelegd en dus bekend waren bij de Republiek Estland.
In die omstandigheden moet worden geconcludeerd, ten eerste dat de bestreden verordening voldoende is gemotiveerd wat de vraag betreft waarom de huishoudvoorraden niet zijn uitgesloten van de berekening van het Estse overschot, en ten tweede dat de motivering van die verordening niet dwingend de redenen hoefde te bevatten waarom de Commissie afweek van de bij de vorige toetredingen gehanteerde praktijk, daar die afwijking een logisch en noodzakelijk gevolg was van verordening nr. 60/2004, waarvan de rechtmatigheid door de Republiek Estland niet ter discussie is gesteld in dit beroep.
V —
Het vierde middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur
A —
Argumenten van partijen
De Republiek Estland stelt dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door de bestreden verordening vast te stellen, daar zij, omdat die verordening een bundel van vijf beschikkingen betreffende de betrokken nieuwe lidstaten is, haar besluit zorgvuldig en onpartijdig had moeten voorbereiden. De Commissie heeft geen rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van de situatie van de Republiek Estland, terwijl zij daarover was geïnformeerd. Fischer Boel heeft dit besluit genomen op basis van overwegingen die geen verband houden met de zaak, en aldus haar bevoegdheid misbruikt. Zij heeft getracht ten eerste het risico te voorkomen dat andere nieuwe lidstaten de berekeningsgrondslag voor andere producten zouden betwisten of zich op bijzondere omstandigheden zouden beroepen, en ten tweede te voorkomen dat een precedent voor de toekomstige toetredingen werd geschapen.
Voorts had de Commissie de gevolgen van haar eigen gedrag voor de gecreëerde situatie moeten beoordelen, met name omdat zij had verklaard dat zij dezelfde berekeningsmethode als bij de vorige toetredingen zou gebruiken.
Ten slotte had het college op grond van het beginsel van behoorlijk bestuur, alvorens een besluit te nemen, op de hoogte moeten zijn van de essentiële feiten. Niettemin heeft het college zich uitgesproken over de kwestie van de meetelling van de huishoudvoorraden in het Estse overschot, terwijl de definitieve versie van de mededeling van Fischer Boel geen melding maakte van de argumenten van de Republiek Estland betreffende met name de ernstige gevolgen van dat besluit voor haar begroting, noch van de overwegingen van Fischer Boel ter zake, noch van de werkelijke cijfers, noch van een vergelijking met de Republiek Malta en de Republiek Cyprus.
De Commissie is van mening dat dit middel moet worden afgewezen.
B —
Beoordeling door het Gerecht
Met dit op het beginsel van behoorlijk bestuur gebaseerde middel herhaalt de Republiek Estland enerzijds de redenen waarom de Commissie naar haar mening artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004 heeft geschonden door de bestreden verordening vast te stellen zonder rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van haar situatie. Die argumenten zijn in het kader van het tweede onderdeel van het tweede middel onderzocht en afgewezen. Anderzijds herhaalt de Republiek Estland de redenen waarom naar haar mening het beginsel van collegialiteit in casu is geschonden. Die argumenten zijn in het kader van het eerste middel onderzocht en afgewezen.
Dit middel dient derhalve in zijn totaliteit te worden afgewezen.
VI —
Het vijfde middel: schending van het beginsel van goede trouw
A —
Argumenten van partijen
De Republiek Estland voert aan dat het beginsel van goede trouw de partijen bij een internationale overeenkomst verbiedt te handelen op een wijze waardoor het voorwerp en het doel van die overeenkomst wordt doorkruist. De Commissie behoorde zich dus na de ondertekening van de Toetredingsakte te onthouden van maatregelen die een verstoring van de markt of speculatie konden bevorderen. Zij heeft evenwel geen maatregelen genomen tegen de stijging van de communautaire export en heeft de Republiek Estland verhinderd dat te doen. Dat is des te ernstiger daar de Commissie heeft aangegeven dat zij rekening zou houden met de gevolgen van de liberalisering van het handelsverkeer tussen de kandidaat-lidstaten en de Europese Unie voor de voorraden en dat zij dezelfde beginselen zou toepassen als bij de vorige toetredingen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
B —
Beoordeling door het Gerecht
In het kader van dit middel voert de Republiek Estland in wezen dezelfde argumenten aan als in haar tweede en vierde middel. Die argumenten moeten dus om dezelfde redenen als die middelen worden afgewezen.
VII —
Zesde middel: schending van het beginsel van non-discriminatie
De Republiek Estland stelt dat de bestreden verordening het beginsel van non-discriminatie schendt op drie vlakken, die afzonderlijk dienen te worden onderzocht.
A —
Discriminatie ten opzichte van de Republiek Malta en de Republiek Cyprus
1. Argumenten van partijen
Volgens de Republiek Estland is zij discriminerend behandeld ten opzichte van de Republiek Malta en de Republiek Cyprus, omdat die twee nieuwe lidstaten en zij op dezelfde manier zijn behandeld, hoewel de helft van het Estse overschot bestaat uit huishoudvoorraden en de Maltese en Cypriotische overschotten enkel worden gehouden door marktdeelnemers. Deze discriminatie volgt ook uit de lezing van bijlage 18 en is des te ernstiger omdat, zoals blijkt uit de ontwikkeling van de berekening van het Maltese overschot tussen het verordeningsvoorstel (13210 ton) en de bestreden verordening (2452 ton), voor de Republiek Malta daadwerkelijk bijzondere omstandigheden in aanmerking zijn genomen.
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
2. Beoordeling door het Gerecht
De Republiek Estland stelt in wezen dat het Estse overschot op dezelfde manier is bepaald als het Cypriotische en het Maltese, hoewel de Commissie haar anders had moeten behandelen op grond van de bijzondere omstandigheden van haar situatie. De redenen waarom de Republiek Estland voor een dergelijke behandeling in aanmerking dient te komen, kunnen haar stelling echter niet dragen.
Dat zijn namelijk in wezen de redenen die zij heeft aangevoerd voor haar stelling in het tweede onderdeel van het tweede middel, dat de Commissie rekening had moeten houden met de specifieke rol van de suikerconsumptie in de Republiek Estland. Omdat het Gerecht evenwel heeft geconcludeerd dat de Commissie de huishoudvoorraden van de Republiek Estland niet om die redenen kon uitsluiten van de berekening van haar overschot, zoals is uiteengezet in de punten 252 tot en met 260 hierboven, kan de Commissie niet worden geacht de Republiek Estland discriminerend te hebben behandeld door geen rekening te houden met die redenen.
Voor zover de stelling van de Republiek Estland aldus kan worden begrepen dat de Commissie het Maltese overschot heeft verminderd wegens aanvaarding van een bijzondere omstandigheid betreffende de situatie van de Republiek Malta, terwijl zij dit niet heeft gedaan voor de Republiek Estland, moet worden opgemerkt dat het bestaan van een dergelijke bijzondere omstandigheid, die niet wordt genoemd in de bestreden verordening, niet kan afdoen aan de rechtmatigheid van de berekening van het Estse overschot, noch discriminatie van de Republiek Estland kan aantonen.
De Republiek Estland geeft namelijk niet aan of de vermindering waarop de Republiek Malta recht heeft gehad, ook aan haar moest worden toegekend vanwege het feit dat haar situatie en die op grond waarvan de betrokken vermindering aan de Republiek Malta is verleend, tot dezelfde bijzondere omstandigheid behoren.
Wanneer voorts het argument van de Republiek Estland aldus zou moeten worden begrepen dat het totale overschot van de Republiek Malta ten onrechte is verminderd, kan die vergissing van de Commissie, zo zij al zou zijn aangetoond, geen afbreuk doen aan de bestreden verordening jegens de Republiek Estland. Deze lidstaat kan immers niet verzoeken om de toepassing van een andere methode voor de berekening van zijn overschot dan de op hem toepasselijke methode, en de vergissing zou enkel gevolgen hebben voor de bestreden verordening voor zover zij de Republiek Malta betreft (zie in die zin arrest Hof van 14 maart 2002, Italië/Raad, C-340/98, Jurispr. blz. I-2663, punten 90 en 91).
Derhalve moet worden geconcludeerd dat de Republiek Estland niet heeft kunnen aantonen dat de Commissie haar met de vaststelling van de bestreden verordening discriminerend heeft behandeld ten opzichte van de Republiek Malta en de Republiek Cyprus.
B —
Discriminatie ten opzichte van bepaalde eerder tot de Gemeenschap toegetreden lidstaten
1. Argumenten van partijen
Volgens de Republiek Estland is zij discriminerend behandeld ten opzichte van de eerder tot de Gemeenschap en daarna tot de Europese Unie toegetreden lidstaten, want in identieke feitelijke en juridische situaties zijn hun huishoudvoorraden niet in aanmerking genomen voor de bepaling van hun overschotten, hetgeen de Commissie betwist.
2. Beoordeling door het Gerecht
De bij iedere uitbreiding van de Europese Unie vast te stellen overgangsmaatregelen op het gebied van de landbouw moeten aangepast zijn aan de concrete gevaren van verstoring van de landbouwmarkten die deze uitbreiding kan meebrengen. Bijgevolg zijn de instellingen niet verplicht om identieke overgangsmaatregelen toe te passen bij twee opeenvolgende uitbreidingen.
Een van de verschillen tussen de uitbreidingen van 1995 en 2004 waarmee de Commissie rekening kon houden, was in het bijzonder het feit dat het doel van het voorkomen van verstoringen van de communautaire suikermarkt door de vorming van overschotten in 2004 moeilijker kon worden bereikt, gelet op de veel grotere omvang van de markten van de nieuwe lidstaten en hun veel grotere productiecapaciteit alsook het feit dat bepaalde nieuwe lidstaten, zoals de Republiek Estland, geen invoerrecht op suiker toepasten, zodat dit product gemakkelijk op de internationale markt kon worden gekocht, omstandigheden die de Commissie in haar memories heeft aangevoerd en die de Republiek Estland niet heeft weersproken. Voorts waren ook de prijsverschillen tussen de Gemeenschap en de nieuwe lidstaten groter. De combinatie van deze twee factoren deed het gevaar van destabilisering van de suikermarkt aanzienlijk toenemen, zodat de vaststelling van strengere overgangsmaatregelen gerechtvaardigd was.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat de Republiek Estland niet heeft kunnen aantonen dat de Commissie haar discriminerend heeft behandeld ten opzichte van de lidstaten die bij de vorige toetredingen zijn toegetreden tot de Gemeenschap, en daarna tot de Europese Unie.
C —
Discriminatie ten opzichte van alle oude lidstaten
1. Argumenten van partijen
De Republiek Estland is van mening dat zij discriminerend is behandeld ten opzichte van alle oude lidstaten. Volgens de bestreden verordening moet zij namelijk eisen dat haar marktdeelnemers een hoeveelheid suiker bovenop hun overtollige hoeveelheid wegwerken om aan haar wegwerkingsplicht te voldoen, aangezien het onmogelijk is om de huishoudvoorraden weg te werken. Haar marktdeelnemers bevinden zich dus in een minder gunstige positie dan die van de oude lidstaten. Ten slotte stelt zij dat indien verordening nr. 60/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de Republiek Estland moet opkomen voor de gevolgen van het bestaan van die voorraden door het in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 60/2004 bedoelde bedrag te betalen, zij wordt gediscrimineerd ten opzichte van de oude lidstaten die eerder nooit een dergelijke last hoefden te dragen.
De Commissie stelt primair dat de argumenten van de Republiek Estland tegen verordening nr. 60/2004 en niet tegen de bestreden verordening zijn gericht en dus niet-ontvankelijk zijn. Subsidiair betwist zij die argumenten.
2. Beoordeling door het Gerecht
Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van de argumenten van de Republiek Estland, dient te worden vastgesteld dat de Estse marktdeelnemers niet verplicht zijn op grond van verordening nr. 60/2004 een hoeveelheid suiker boven hun individuele overschot weg te werken. Het staat uitsluitend aan de Republiek Estland zelf om ervoor te zorgen dat een hoeveelheid suiker overeenkomend met het door de Commissie bepaalde overschot wordt weggewerkt (zie punt 171 hierboven).
Wat de vermeende discriminatie van de Republiek Estland ten opzichte van de oude lidstaten betreft, omdat zij het in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 60/2004 bedoelde bedrag moet betalen wanneer het haar niet lukt een met haar overschot overeenkomende hoeveelheid suiker weg te werken, moet worden opgemerkt dat de situatie van de landbouw in de nieuwe lidstaten volstrekt anders was dan die in de oude lidstaten (arrest Hof van 23 oktober 2007, Polen/Raad, C-273/04, Jurispr. blz. I-8925, punt 87). Op het punt van de overschotten kunnen de situatie van de oude lidstaten en die van de Republiek Estland vóór de uitbreiding niet als vergelijkbaar worden aangemerkt.
Vóór de uitbreiding waren de in de oude lidstaten en de in Estland gevestigde marktdeelnemers immers onderworpen aan andere normen, quota en mechanismen ter ondersteuning van de productie. Voorts konden de gemeenschapsinstellingen de vorming van overtollige voorraden op het grondgebied van de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie niet voorkomen, terwijl zij dit op het grondgebied van de oude lidstaten wel konden door middel van maatregelen in het kader van de GMO suiker. Om die reden voorziet bijlage IV, hoofdstuk 4, leden 1 tot en met 4, bij de Toetredingsakte in de verplichting voor de nieuwe lidstaten om hun overtollige voorraden op eigen kosten weg te werken, maar niet in een parallelle verplichting voor de oude lidstaten, wat de Republiek Estland heeft aanvaard bij ondertekening van de Toetredingsakte.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat de Republiek Estland niet heeft kunnen aantonen dat zij is gediscrimineerd ten opzichte van de oude lidstaten.
Dit middel moet dus in zijn totaliteit worden afgewezen.
VIII —
Het zevende middel: schending van het eigendomsrecht
A —
Argumenten van partijen
De Republiek Estland voert aan dat de bestreden verordening het eigendomsrecht schendt, dat wordt erkend en beschermd in het kader van de gemeenschappelijke landbouwmarkt en dat enkel aan beperkingen kan worden onderworpen die beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang van de Gemeenschap en geen onevenredige ingreep opleveren waardoor het in zijn kern wordt aangetast. De Estse burgers verplichten de voor hun consumptie gekochte suiker weg te werken vormt evenwel een dergelijke ingreep, want die suiker kan geen gevaar voor speculatie of verstoring van de markt opleveren. Voorts betekent dit een eigendomsontneming, terwijl de huishoudens, gewone consumenten, niet rechtstreeks profiteren van de GMO suiker. De marktdeelnemers de verplichting opleggen een hoeveelheid weg te werken die hun individuele overtollige voorraad overschrijdt, vormt ten slotte ook een schending van het eigendomsrecht.
B —
Beoordeling door het Gerecht
De stelling van de Republiek Estland moet meteen worden verworpen.
Geen enkele bepaling van verordening nr. 60/2004 verplicht namelijk de Estse huishoudens om welke hoeveelheid suiker ook weg te werken, noch de Estse marktdeelnemers om een hoeveelheid suiker bovenop hun individuele overschot weg te werken. Enkel de Republiek Estland is verplicht ervoor te zorgen dat een hoeveelheid suiker overeenkomend met het door de Commissie bepaalde overschot wordt weggewerkt, dan wel het in artikel 7, lid 2, van die verordening bedoelde bedrag te betalen indien zij niet aan haar verplichting kan voldoen.
Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Republiek Estland geen schending van het eigendomsrecht ten gevolge van de vaststelling van de bestreden verordening heeft kunnen aantonen.
IX —
Het achtste middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
A —
Argumenten van partijen
De Republiek Estland stelt dat de bestreden verordening het evenredigheidsbeginsel schendt, daar de wegwerking van de huishoudvoorraden niet noodzakelijk is ter voorkoming van speculatie en verstoring van de markt, doelstellingen waarop verordening nr. 60/2004 is gericht. Ten eerste schept het bestaan van die voorraden namelijk pas een gevaar voor verstoring wanneer zij zouden kunnen worden doorverkocht, wat niet in de macht van de huishoudens ligt, zoals het feit bewijst dat de suikerprijs in Estland na de toetreding is verdrievoudigd en daarna stabiel gebleven. Ten tweede zetten die voorraden niet aan tot speculatie, zoals het feit bewijst dat ze nooit in aanmerking zijn genomen bij de vorige toetredingen. Ten slotte heeft het feit dat die voorraden zijn meegeteld in het aan de Republiek Estland toegekende overschot een verdubbeling tot gevolg van het bedrag dat bij niet-inachtneming van de in verordening nr. 60/2004 voorziene verplichtingen moet worden betaald.
De Republiek Letland voegt hieraan toe dat de bestreden verordening, gelet op de berekeningsfouten van de Commissie, het in verordening nr. 60/2004 nagestreefde doel niet kan verwezenlijken; dit doel is niet het belasten van de begroting van de nieuwe lidstaten, maar het budget van de ondernemingen die voor speculatiedoeleinden suikervoorraden hebben aangelegd door gebruik te maken van de verschillen in de invoerrechten.
B —
Beoordeling door het Gerecht
De overwegingen in de punten 121 tot en met 129 en 162 tot en met 167 hierboven leiden noodzakelijkerwijs tot afwijzing van de argumenten van de Republiek Estland.
Wat de argumenten van de Republiek Letland betreft moet worden opgemerkt dat daaruit niet de vermeende berekeningsfouten van de Commissie kunnen worden afgeleid die het niet mogelijk zouden maken het in de bestreden verordening en in verordening nr. 60/2004 nagestreefde doel te verwezenlijken. Voorts is het doel van die verordeningen, anders dan de Republiek Letland stelt, niet het belasten van het budget van de ondernemingen die voor speculatiedoeleinden suikervoorraden hebben aangelegd door gebruik te maken van de verschillen in de invoerrechten, noch de begrotingen van de nieuwe lidstaten, maar het voorkomen van mogelijke verstoringen van de GMO suiker na hun toetreding in verband met de op hun grondgebied aanwezige overschotten, en wel met name door te verzekeren dat die overschotten uitsluitend op kosten van die staten zullen worden weggewerkt.
Dit middel moet derhalve worden afgewezen.
X —
Het eerste door de Republiek Letland aangevoerde aanvullende middel: schending van de rechten van verdediging
A —
Argumenten van partijen.
De Republiek Letland stelt dat haar niet de mogelijkheid is gegeven om haar standpunt kenbaar te maken over de bestreden verordening en om binnen een redelijke termijn bezwaar te maken tegen de methodiek op basis waarvan de overschotten zijn berekend, hetgeen de Commissie betwist.
B —
Beoordeling door het Gerecht
De Republiek Letland voert in wezen schending van haar eigen rechten van verdediging aan. Haar argumenten zijn derhalve niet ter zake dienend, want, zo zij al ontvankelijk en gegrond zouden zijn, zouden zij geen gevolgen kunnen hebben voor de rechtmatigheid van de bestreden verordening ten aanzien van de Republiek Estland.
Dit middel moet dus worden afgewezen.
XI —
Het tweede door de Republiek Letland aangevoerde aanvullende middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
A —
Argumenten van partijen
De Republiek Letland stelt dat de Commissie het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden, want zij had voor elke nieuwe lidstaat niet alleen het corresponderende overschot, maar ook de normale overdrachthoeveelheid op 1 mei 2004 moeten bepalen, hetgeen de Commissie betwist.
B —
Beoordeling door het Gerecht
In herinnering moet worden gebracht dat artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof, dat volgens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, en artikel 116, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering de interveniënt het recht verlenen om niet alleen argumenten, maar ook middelen zelfstandig voor te dragen, voor zover deze de vorderingen van één der partijen ondersteunen en niet volkomen losstaan van de overwegingen waarop het geschil is gebaseerd zoals dat is ontstaan tussen de verzoekende partij en de verwerende partij, hetgeen zou leiden tot een wijziging van het voorwerp ervan (arrest Gerecht van 15 juni 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commissie, T-171/02, Jurispr. blz. II-2123, punt 152).
Dit door de Republiek Letland aangevoerde aanvullende middel staat volkomen los van de overwegingen die de Republiek Estland in het onderhavige beroep heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar middelen en moet niet-ontvankelijk worden verklaard. De Republiek Estland heeft weliswaar in het kader van het tweede onderdeel van het tweede middel een argument aangevoerd dat gedeeltelijk kan worden uitgelegd als ontleend aan schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, maar dat heeft zij gedaan in verband met het feit dat bij de vorige toetredingen hoeveelheden van minder dan 3 ton niet in aanmerking waren genomen bij de berekening van de overschotten, en niet in verband met een vermeend gewettigd vertrouwen, dat de normale overdrachthoeveelheid en niet het overschot zou worden berekend.
Ten overvloede moet worden opgemerkt dat, hoewel bijlage IV, hoofdstuk 4, lid 2, bij de Toetredingsakte bepaalt dat alle productvoorraden die zich op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden en het niveau overschrijden van wat als normale overdrachthoeveelheden kan worden beschouwd, op kosten van die staten moeten worden weggewerkt, die bepaling de Commissie niet verplicht die overtollige hoeveelheid in twee fasen te berekenen, dat wil zeggen door eerst de normale overdrachthoeveelheid te berekenen en daarna de omvang van de voorraden die dit niveau overschrijden en die moeten worden weggewerkt.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie bij de uitoefening van de haar door de Raad of ook de opstellers van de Toetredingsakte op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toegekende bevoegdheden tot uitvoering van de door hen vastgestelde regels beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid, zodat de rechtmatigheid van een maatregel van de Commissie ter zake slechts aantastbaar is wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het doel dat de bevoegde instelling nastreeft (zie arrest Weidacher, aangehaald in punt 118 hierboven, punt 26, en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het kader van de uitoefening van die ruime beoordelingsbevoegdheid staat het haar dan ook vrij om een vereenvoudigde berekeningsmethode toe te passen, waaruit het weg te werken overschot rechtstreeks kan voortvloeien. De Republiek Letland zou moeten aantonen dat de door de Commissie gekozen methode kennelijk ongeschikt is. De door de Republiek Letland aangevoerde argumenten kunnen echter geen afbreuk doen aan de juistheid van de door de Commissie gebruikte methode. De Republiek Letland stelt namelijk, zonder enige onderbouwing, slechts enerzijds dat de Commissie bij toepassing van de door Letland adequaat geachte methode beter had kunnen waarborgen dat de omstandigheden waaronder de voorraden waren gevormd, correct werden geanalyseerd, en anderzijds dat de Commissie daardoor het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden, zonder te verwijzen naar een precieze verzekering van de kant van de Commissie dat zij te werk zou gaan op de wijze die de Republiek Letland geschikt acht.
Het door de Republiek Letland aangevoerde aanvullende middel moet derhalve eveneens ten gronde worden verworpen.
Gelet op het voorgaande moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen indien dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Estland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
De Republiek Letland zal overeenkomstig artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Republiek Estland wordt in haar eigen kosten en in de kosten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen verwezen.

3)
De Republiek Letland draagt haar eigen kosten.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 2 oktober 2009.
ondertekeningen
Inhoud

Toepasselijke bepalingen

I — De GMO voor suiker

II — Toetredingsverdrag en Toetredingsakte

Voorgeschiedenis van het geding

I — Verordening (EG) nr. 60/2004

II — Verordening (EG) nr. 651/2005

III — De bestreden verordening

Procesverloop en conclusies van partijen

In rechte

I — De inleidende verzoeken van de Republiek Estland en de Commissie

A — Het inleidende verzoek van de Republiek Estland

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling door het Gerecht

B — Het inleidende verzoek van de Commissie

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling door het Gerecht

II — Eerste middel: schending van het collegialiteitsbeginsel

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

III — Het tweede middel: schending van verordening nr. 60/2004

A — De bindende werking van verordening nr. 60/2004 voor de bestreden verordening

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling door het Gerecht

B — Het eerste onderdeel

1. De betekenis van het woord „voorraad”

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

2. De systematische uitlegging van verordening nr. 60/2004

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

3. Het bij vorige toetredingen gehanteerde begrip „voorraad”

a) Opmerkingen vooraf

b) Argumenten van partijen

c) Beoordeling door het Gerecht

4. De uitlegging van artikel 32 EG

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

5. De uitlegging van het begrip „houders van overschotvoorraden” door het Hof

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

C — Het tweede onderdeel

1. Opmerkingen vooraf over de draagwijdte van artikel 6, lid 1, sub c, van verordening nr. 60/2004

2. De omvang van het verbruik van suiker in Estland

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

3. De wijziging door de Commissie van de bij de vorige toetredingen toegepaste criteria

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

4. De bijdrage van de Commissie aan de vorming van de huishoudvoorraden in Estland

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

5. Onvoldoende inaanmerkingneming van de economische ontwikkeling van de nieuwe lidstaten door de Commissie

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

IV — Het derde middel: schending van de motiveringsplicht

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

V — Het vierde middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

VI — Het vijfde middel: schending van het beginsel van goede trouw

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

VII — Zesde middel: schending van het beginsel van non-discriminatie

A — Discriminatie ten opzichte van de Republiek Malta en de Republiek Cyprus

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling door het Gerecht

B — Discriminatie ten opzichte van bepaalde eerder tot de Gemeenschap toegetreden lidstaten

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling door het Gerecht

C — Discriminatie ten opzichte van alle oude lidstaten

1. Argumenten van partijen

2. Beoordeling door het Gerecht

VIII — Het zevende middel: schending van het eigendomsrecht

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

IX — Het achtste middel: schending van het evenredigheidsbeginsel

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

X — Het eerste door de Republiek Letland aangevoerde aanvullende middel: schending van de rechten van verdediging

A — Argumenten van partijen.

B — Beoordeling door het Gerecht

XI — Het tweede door de Republiek Letland aangevoerde aanvullende middel: schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Ests.