CELEX: 62004TJ0233
Ayudas de Estado
Directiva 2001/81/CE
Medida nacional por la que se establece un régimen comercial de las emisiones de óxidos de nitrógeno
Decisión por la que se declara la compatibilidad de la ayuda con el mercado común
Admisibilidad
Ventaja
Falta de carácter selectivo de la medida

Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1. El artículo 6 CE dispone:
«Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.»
2. El artículo 87 CE dispone:
«1. Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
[…]
3. Podrán considerarse compatibles con el mercado común:
a) ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;
b) las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro;
c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;
d) las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común;
e) las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.»
3. De las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (DO 2001, C 37, p. 3) se desprende lo siguiente:
«69. Los Estados miembros y la Comunidad respectivamente, en calidad de Partes, pueden alcanzar los objetivos de reducción de los gases de efecto invernadero aplicando, por una parte, políticas y medidas comunes coordinadas en el ámbito comunitario, incluidos instrumentos económicos, y por otra, recurriendo a los instrumentos instituidos por el propio Protocolo de Kioto, concretamente, los permisos negociables, la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio.
70. A falta de texto comunitario al respecto, y sin perjuicio del derecho de iniciativa de la Comisión para proponer dicho texto, corresponderá a cada Estado miembro definir las políticas, medidas e instrumentos que desee utilizar para cumplir los objetivos contraídos en virtud del Protocolo de Kioto.
71. La Comisión estima que algunas de las modalidades escogidas por los Estados miembros para cumplir los objetivos de este Protocolo pueden ser constitutivas de ayudas estatales, aunque considera que es prematuro definir las condiciones de autorización de estas posibles ayudas.»
4. Según el undécimo considerando de la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (DO L 309, p. 22):
«Una forma eficaz de cumplir los objetivos medioambientales intermedios es establecer un límite nacional para cada Estado miembro en relación con las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y amoniaco. Dichos techos de emisión otorgarán a la Comunidad y a sus Estados miembros una cierta flexibilidad para determinar la forma de cumplirlos.»
5. Bajo el título «Techos nacionales de emisión», el artículo 4 de la Directiva 2001/81 prevé:
«1. A más tardar en el año 2010, los Estados miembros limitarán sus emisiones nacionales anuales de los contaminantes dióxido de azufre (SO 2 ), óxidos de nitrógeno (NO x ), compuestos orgánicos volátiles (COV) y amoníaco (NH 3 ) a cantidades no superiores a los techos de emisión establecidos en el Anexo I, teniendo en cuento toda modificación introducida mediante medidas comunitarias adoptadas a raíz de los informes previstos en el artículo 9.»
6. Para el Reino de los Países Bajos, el anexo I de la Directiva 2001/81 fija el techo nacional de emisión de óxidos de nitrógeno (NO x ) en 260 kilotoneladas para 2010.
7. Los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva 2001/81 antes del 27 de noviembre de 2002 e debían informar inmediatamente de ello a la Comisión.
Hechos que originaron el litigio
8. Mediante escrito de 23 de enero de 2003, las autoridades neerlandesas, notificaron a la Comisión, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, un régimen comercial de las emisiones de óxidos de nitrógeno (en lo sucesivo, «medida de que se trata»). Solicitó a la Comisión que adoptase una decisión por la que se declarase la ausencia de ayuda en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83, p. 1).
9. El 24 de junio de 2003, la Comisión adoptó la Decisión C(2003) 1761 final, relativa a la ayuda estatal nº 35/2003 sobre la medida de que se trata (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
10. En la Decisión impugnada, la Comisión describe en primer lugar la medida de que se trata en el apartado 1. En el marco del techo nacional neerlandés para las emisiones de NO x  definido por la Directiva 2001/81, las autoridades neerlandesas fijaron un objetivo de 55 kilotoneladas de emisión de NO x  para 2010 para sus grandes instalaciones industriales, es decir, en torno a 250 empresas.
11. Sobre el funcionamiento de dicho régimen la Comisión expone en el apartado 1.2 de la Decisión impugnada que una ley nacional fija, para cada instalación industrial, una norma relativa de emisión de NO x  que ha de respetarse. La empresa puede respetar la norma de emisión impuesta de este modo bien adoptando medidas de reducción de las emisiones de NO x  en su propia instalación, bien adquiriendo derechos de emisión de otras empresas, bien combinando las dos opciones. Las instalaciones cuyas emisiones sean inferiores a la norma de emisión ofrecen las reducciones de emisión en el mercado comercial de las emisiones en forma de créditos de NO x .
12. La emisión anual total de NO x  de una instalación, corregida por los posibles créditos de NO x  vendidos o adquiridos, debe corresponderse con el nivel de emisión autorizado para la referida instalación. La emisión anual autorizada, en números absolutos, se calcula en función de la norma de emisión relativa y de la cantidad de energía que se utilice en la citada instalación.
13. Al final de cada año, las autoridades neerlandesas verifican si las instalaciones han respetado la norma de emisión impuesta. Cada año, pueden adquirirse, ahorrarse o prestarse para períodos futuros los créditos de NO x . En caso de que una instalación sobrepase la norma de emisión impuesta, deberá compensar el excedente al año siguiente. Además, dicho excedente que ha de ser compensado se incrementará en un 25 % con el fin de disuadir todo exceso. Cuando una instalación no respete su norma de emisión, las autoridades neerlandesas le pueden imponer una multa efectiva, proporcional y disuasiva.
14. Por último, en el marco de la medida de que se trata, las empresas no tienen que adquirir derechos de emisión para poder producir. Únicamente tienen que respetar la norma de emisión.
15. En el apartado 1.3 de la Decisión impugnada, la Comisión describió el método de cálculo de la norma de emisión y a continuación, en el apartado 1.4 de la misma, las diferencias existentes entre el régimen «cap‑and‑trade» y el régimen «dynamic cap», que es el tipo de régimen de la medida de que se trata. Expone que, según las autoridades neerlandesas, la medida de que se trata difiere de la otra variante de regímenes de derechos negociables, el régimen «cap‑and‑trade», en el que se conceden a las empresas cuotas de emisión. Las empresas nuevas o aquellas que deseen incrementar su actividad deben adquirir antes la cantidad de cuotas necesaria. En el marco de la medida de que se trata, dichas empresas no tienen esa obligación sino que simplemente tienen que respetar su norma de emisión, que depende de su consumo de energía y que se fija en función de éste.
16. A continuación, en los apartados 1.5 y 1.6 de la Decisión impugnada la Comisión precisa que la medida de que se trata será aplicable de manera paralela a la normativa comunitaria a todas las empresas industriales que tengan una potencia instalada superior a 20 megavatios térmicos (MWt). Las autoridades neerlandesas continuarán aplicando los límites de emisiones que fijan las diferentes directivas comunitarias en vigor.
17. En el marco de su apreciación de la medida de que se trata (apartado 3 de la Decisión impugnada), la Comisión menciona, en primer lugar, su práctica decisoria relativa a los regímenes comerciales de las emisiones y distingue del siguiente modo entre dos tipos de regímenes:
«1) Los regímenes en los que los permisos de emisión o de contaminación negociables se consideran activos inmateriales que representan un valor comercial que el Estado igualmente hubiese podido vender o adjudicar, lo que supone un lucro cesante (o una pérdida de fondos estatales), de manera que existe una ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE;
2) Los regímenes en los que los permisos de emisión o de contaminación negociables son considerados prueba oficial de que una determinada producción no puede ser vendida o adjudicada al beneficiario del permiso, de manera que no existe lucro cesante y por lo tanto no se compromete fondo estatal alguno, lo que implica, por su parte, la inexistencia de ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.»
18. A continuación, la Comisión expone las razones que la han conducido a concluir que existe una ayuda estatal en el caso de la medida de que se trata, a saber, esencialmente, la concesión gratuita por el Estado de créditos de NO x  a un grupo específico de empresas que ejerce una actividad comercial entre Estados miembros. Según la Decisión impugnada, las autoridades neerlandesas disponen de la posibilidad de vender o adjudicar los derechos de emisión. Al ofrecer gratuitamente los créditos de NO x  como activos inmateriales, el Estado miembro deja de percibir una ganancia. La Comisión deduce de ello que dicho régimen tiene por objeto fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. El refuerzo de la posición de las empresas de que se trata afecta al comercio entre Estados miembros.
19. Finalmente, en el punto 3.3 de la Decisión impugnada, la Comisión examina la compatibilidad de la medida de que se trata con el mercado común.
20. Como conclusión, en el apartado 4 de la Decisión impugnada, la Comisión declara que la medida de que se trata contiene una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, al tiempo que añade que dicha ayuda es compatible con el mercado común de conformidad con el artículo 87 CE, apartado 3, y con el artículo 61, apartado 3, letra c), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE). La Comisión solicita a las autoridades neerlandesas que le comuniquen anualmente un informe relativo a la aplicación de la medida de que se trata y a notificarle con anterioridad cualquier adaptación de las condiciones en las que se otorga la ayuda.
Procedimiento
21. Mediante demanda presentada en la secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de septiembre de 2003, el Reino de los Países Bajos interpuso un recurso contra la Decisión impugnada (asunto C‑388/03).
22. Mediante auto de 17 de febrero de 2004, el Presidente del Tribunal de Justicia autorizó a la República Federal de Alemania a intervenir en el presente procedimiento en apoyo del Reino de los Países Bajos.
23. Mediante auto de 8 de junio de 2004, el Tribunal de Justicia remitió el asunto al Tribunal de Primera Instancia en aplicación de la Decisión 2004/407/CE, Euratom, del Consejo, de 26 de abril de 2004, por la que se modifican los artículos 51 y 54 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (DO L 132, p. 5).
24. Mediante escrito de 13 de diciembre de 2004, el Tribunal de Primera Instancia solicitó al Reino de los Países Bajos y a la República Federal de Alemania que presentaran sus observaciones sobre las conclusiones que procedía extraer del auto del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión (C‑164/02, Rec. p. I‑1177), en relación con la admisibilidad del presente recurso. Éstos presentaron sus observaciones el 14 y el 12 de enero de 2005 respectivamente.
Pretensiones de las partes
25. El Reino de los Países bajos, apoyado por la República Federal de Alemania, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión considera en ella que la medida de que se trata constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
– Condene en costas a la Comisión.
26. La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Con carácter principal, declare el recurso inadmisible o, con carácter subsidiario, lo desestime.
– Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
27. Sin proponer una excepción de inadmisibilidad, la Comisión se pregunta si el presente recurso es admisible. Alega que la Decisión impugnada es una decisión de aprobación que no produce efectos jurídicos que puedan afectar a los intereses del Reino de los Países Bajos. Dicha Decisión no puede, por lo tanto, modificar su situación jurídica ni causarle perjuicio alguno. Por consiguiente, según la jurisprudencia, la Decisión impugnada no puede ser objeto de recurso.
28. A este respecto, la Comisión se remite al auto del Tribunal de Justicia de 27 de noviembre de 2001, Portugal/Comisión (C‑208/99, Rec. p. I‑9183), así como a las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión (C‑242/00, Rec. p. I‑5603), y del Tribunal de Primera Instancia de 30 de enero de 2002, Nuove Industrie Molisane/Comisión (T‑212/00, Rec. p. II‑347). Dicha jurisprudencia fue confirmada recientemente por el auto Países Bajos/Comisión, citado en el apartado 24 supra,  en un asunto similar al del caso de autos.
29. La Comisión considera que el Reino de los Países Bajos tiene una concepción demasiado amplia del concepto de admisibilidad. No es suficiente invocar la posibilidad de que puedan verse afectados intereses futuros. Según la Comisión, el autor de un recurso de anulación únicamente puede interponerlo cuando la decisión que impugna tiene una incidencia negativa y caracterizada en intereses reales y existentes. Ahora bien, ese no es el caso en el presente asunto. El hecho de que, en el marco de procedimientos nacionales, los terceros puedan invocar un día la Decisión impugnada para afirmar que regímenes comparables a la medida de que se trata constituyen ayudas estatales no implica que la Decisión impugnada modifique de manera negativa y detallada la situación del Reino de los Países Bajos.
30. Además, la Comisión cree que hay que leer el artículo 230 CE a la luz del artículo 233 CE. La posibilidad de interponer un recurso al amparo del artículo 230 CE debe estar limitada a las situaciones en las que, en caso de anulación de la Decisión impugnada, la institución estaría obligada a adoptar determinadas medidas de ejecución de la sentencia que modificarían de manera efectiva y concreta la situación jurídica del Reino de los Países Bajos. Sin embargo, en el caso de autos, la Comisión no adoptaría acto alguno que pudiera modificar la situación del Reino de los Países Bajos.
31. Según el Reino de los Países Bajos, su recurso es admisible. Alega que es suficiente que la medida impugnada produzca efectos jurídicos que puedan afectar a los intereses de los Estados miembros para que los recursos que éstos interpongan sean admisibles. Por tanto, en su opinión, no es necesario que los intereses neerlandeses se vean efectivamente afectados en el momento de interposición del recurso. Un recurso puede ser interpuesto teniendo en cuenta posibles efectos jurídicos futuros.
32. El Reino de los Países Bajos recuerda que la calificación de ayuda estatal conlleva la aplicación de los artículos 17 a 19 del Reglamento nº 659/1999. Por lo tanto, la Comisión podría imponer en el futuro cualesquiera medidas apropiadas, lo cual constituiría un riesgo para la continuidad y la seguridad jurídica de la medida de que se trata. Además, las modificaciones de dicha medida deberían notificarse a la Comisión y el Reino de los Países Bajos estaría obligado a elaborar anualmente un informe sobre la aplicación. Asimismo, la República Federal de Alemania alega que la Decisión impugnada produce efectos jurídicos frente al Reino de los Países Bajos al hacer aplicables a la medida de que se trata las disposiciones materiales y procesales del Derecho comunitario en materia de ayudas estatales.
33. Además, el Reino de los Países Bajos afirma que la supuesta ayuda concedida en el marco de la medida de que se trata podría justificar una decisión de incompatibilidad de una nueva ayuda en aplicación de las reglas de acumulación previstas en las Directrices adoptadas por la Comisión. La Decisión impugnada constituiría también un precedente que en el futuro obligaría a los Estados miembros a notificar a la Comisión los regímenes comparables. Los terceros podrían, además, invocar la Decisión impugnada ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
34. Por lo que respecta a las consecuencias que pueden extraerse del auto Países Bajos/Comisión, citado en el apartado 24 supra,  el Reino de los Países Bajos, apoyado por la República Federal de Alemania, alega, en particular, que, en el marco del referido asunto, su recurso estaba dirigido a obtener la anulación de una afirmación que figuraba entre los fundamentos de la Decisión impugnada. Por el contrario, en el caso de autos, el recurso se dirige contra el fallo de la Decisión impugnada y no contra uno de sus fundamentos.
35. El Reino de los Países Bajos, apoyado por la República Federal de Alemania, observa que había solicitado a la Comisión que adoptase una decisión que confirmase que la medida de que se trata no era constitutiva de una ayuda estatal. Ahora bien, al concluir que existe tal ayuda, la Comisión desestimó su solicitud. En opinión de la República Federal de Alemania, este hecho también distingue el caso de autos del asunto en que recayó el auto Países Bajos/Comisión, citado en el apartado 24 supra.
36. Por último, según el Reino de los Países Bajos, las medidas necesarias para la ejecución, previstas en el artículo 233 CE, no figuran entre los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación. Además, después de anular la Decisión impugnada, la Comisión podría adoptar una nueva Decisión en la que se declarase la inexistencia de ayuda estatal.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
37. El artículo 230 CE hace una clara distinción entre el derecho de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros a interponer un recurso de anulación, por una parte, y el de las personas físicas y jurídicas, por otra, al conceder en el párrafo segundo de dicho artículo, en particular, a todo Estado miembro el derecho a impugnar, mediante un recurso de anulación, la legalidad de las decisiones de la Comisión sin que el ejercicio de dicho derecho esté supeditado a la justificación de un interés para ejercitar la acción. En consecuencia, para que su recurso sea admisible, un Estado miembro no tiene que demostrar que un acto de la Comisión que impugna produce efectos jurídicos frente a él. Sin embargo, para que un acto de la Comisión pueda ser objeto de un recurso de anulación, debe estar destinado a producir efectos jurídicos (véase el auto Portugal/Comisión, citado en el apartado 28 supra,  apartados 22 a 24, y la jurisprudencia citada).
38. En el caso de autos, a raíz de la notificación hecha por el Reino de los Países Bajos de la medida de que se trata y de su solicitud de que se declarase que dicha medida no era constitutiva de una ayuda estatal, en aplicación del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 659/1999, la Comisión declaró en la Decisión impugnada que dicho régimen era constitutivo de una ayuda estatal compatible con el mercado común.
39. En primer lugar, debe señalarse que en circunstancias similares el Tribunal de Justicia consideró admisible el recurso de un Estado miembro (sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C‑241/94, Rec. p. I‑4551). A este respecto, aunque es cierto que la Comisión no se opuso en el caso de autos a la admisión del recurso, procede destacar que la inadmisibilidad es una causa de inadmisión de la demanda por motivos de orden público que el juez comunitario puede examinar de oficio en cualquier momento. Por lo tanto, el hecho de que la Comisión no se opusiera a la admisión del recurso en el referido asunto no implica que el Tribunal de Justicia renuncie a examinar este extremo.
40. A continuación, contrariamente al contexto de la sentencia Alemania/Comisión, citada en el apartado 28 supra  e invocada por la Comisión, esta institución no ha accedido a la solicitud del Reino de los Países Bajos al calificar la medida de que se trata de ayuda estatal.
41. Dicha calificación ha permitido a la Comisión examinar, en el marco de la Decisión impugnada, la compatibilidad de la medida de que se trata con el mercado común. Además, supone la aplicación del procedimiento previsto para los regímenes de ayudas existentes en el Reglamento nº 659/1999 y, en particular, el de sus artículos 17 a 19 y de su artículo 21, que impone al Estado miembro la obligación de notificar un informe anual sobre todos los regímenes de ayuda existentes. Dicha calificación de ayuda estatal también puede tener incidencia sobre la concesión de una nueva ayuda en virtud de las normas relativas a la acumulación de ayudas de distinta procedencia previstas, en particular, en el apartado 74 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente.
42. De lo que antecede resulta que la Decisión impugnada produce ciertamente efectos jurídicos obligatorios. Por lo tanto, el recurso del Reino de los Países Bajos es admisible.
43. Dicha conclusión no queda desvirtuada por la jurisprudencia citada o las alegaciones presentadas por la Comisión.
44. Contrariamente a las circunstancias contempladas en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de septiembre de 1992, NBV et NVB/Comisión (T‑138/89, Rec. p. II‑2181), la Decisión impugnada produce efectos jurídicos que son lesivos para el Reino de los Países Bajos (véase el apartado 42 supra). Además, la posición jurídica de dicho Estado respecto del artículo 230 CE no puede compararse (véase el apartado 37 supra)  con la de la demandante en dicho asunto, que era una empresa que tenía que justificar tener un interés para ejercitar la acción (véase el apartado 37 supra).
45. Además, si bien en su auto dictado en el asunto Portugal/Comisión, citado en el apartado 28 supra,  el Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad del recurso, se basó en el hecho de que República Portuguesa únicamente había solicitado la anulación de las Decisiones impugnadas en la medida en que en ellas se la designaba como destinataria, designación que el Tribunal de Justicia declaró superflua y carente de todo efecto jurídico autónomo (apartados 25 y 28). Ahora bien, en el presente asunto el Reino de los Países Bajos se opone a la calificación de ayuda estatal, cosa que no puede ser considerada superflua y carente de todo efecto jurídico autónomo.
46. En la sentencia Nuove Industrie Molisane/Comisión, citada en el apartado 28 supra,  el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso por ser inadmisible por falta de interés para ejercitar la acción, tras haber observado que la demandante no impugnaba el fallo de la Decisión y haber examinado la apreciación que impugnaba para saber si producía efectos jurídicos obligatorios que pudiesen afectar a sus intereses (apartados 34 y 38). Ahora bien, en el caso de autos, el Reino de los Países Bajos, por una parte, no tiene que demostrar su interés en ejercitar la acción (véase el apartado 37 supra) y, por otra parte, se dirige contra la parte dispositiva de la Decisión impugnada en la que figura la calificación de ayuda estatal a la que se opone.
47. Respecto de este último punto, también procede distinguir el presente caso de autos del que dio lugar al auto Países Bajos/Comisión, citado en el apartado 24 supra.  En efecto, en dicho asunto, el Reino de los Países Bajos solicitó en su demanda que se anulase la Decisión recurrida «en la medida en que la Comisión declara[ba] en la misma que las ayudas concedidas a las autoridades portuarias […] constitu[ían] ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1» (apartado 9). Ahora bien, dicha conclusión no figuraba en el fallo de la referida Decisión.
48. Finalmente, por lo que respecta al argumento de la Comisión de que la lectura conjunta de los artículos 230 CE y 233 CE únicamente autoriza el recurso al amparo del artículo 230 CE cuando deban adoptarse las medidas de ejecución previstas en el artículo 233 CE, ha de señalarse que dicha interpretación no resulta del sistema del Tratado. El artículo 233 CE exige que la institución o a las instituciones de las que emane el acto anulado, o cuya abstención haya sido declarada contraria al Tratado, estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Dicho artículo está dirigido claramente a garantizar la ejecución de las sentencias por las que se haya anulado un acto sobre la base del artículo 230 CE. Por el contrario, el artículo 230 CE no vincula en modo alguno su aplicación a la del artículo 233 CE. No impone como requisito para la interposición de un recurso que la institución de la que emane el acto impugnado pueda adoptar medidas en caso de que éste sea anulado.
49. En tales circunstancias, procede declarar la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
50. El Reino de los Países Bajos expone dos motivos, uno de ellos basado en la infracción del artículo 87 CE y el otro, en el incumplimiento de la obligación de motivación.
51. Por lo que respecta al primer motivo, el Reino de los Países Bajos, apoyado por la República Federal de Alemania, alega que la medida de que se trata no constituye una ventaja financiada mediante fondos estatales y, con carácter subsidiario, que no se cumple el requisito de la selectividad.
Sobre la inexistencia de ventaja financiada mediante fondos estatales
Alegaciones de las partes
52. El Reino de los Países Bajos considera que el razonamiento de la Comisión es incorrecto habida cuenta de que se basa en el otorgamiento de derechos de emisión mientras que, en realidad, el fundamento de la medida de que se trata es la imposición de una norma medioambiental de origen legal. Dicha norma uniforme se aplica a todas las empresas industriales cuya potencia total instalada supere los 20 MWt. Representa una carga para las empresas y no una ventaja. La característica del régimen es la de que las empresas pueden elegir la manera en que cumplen la norma, reduciendo sus propias emisiones o adquiriendo créditos de emisión liberados por otras empresas. La Comisión parte erróneamente del principio de que los créditos de emisión son creados por las autoridades neerlandesas. Al no conceder éstas, según el Reino de los Países Bajos, derecho de emisión alguno, no pueden adjudicar ni vender tales derechos.
53. El Reino de los Países Bajos recuerda a este respecto que únicamente puede hablarse de ayuda estatal en caso de transferencia de fondos estatales y cita varias sentencias en apoyo de dicha afirmación, entre ellas, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Rec. p. I‑2099), en la que el Tribunal de Justicia declaró que una obligación de compra impuesta por ley y el correspondiente reparto de las cargas financieras entre las empresas privadas no supone una transferencia directa o indirecta de fondos estatales. En su opinión, la medida de que se trata presenta analogías con la examinada en el citado asunto.
54. Además, el Reino de los Países Bajos expone que la medida de que se trata no es comparable con los regímenes danés o británico en los que los derechos, cuyo número se determina con anterioridad, son distribuidos gratuitamente por las autoridades. En estos casos, la adjudicación o venta constituye incontestablemente una alternativa factible. La medida de que se trata presenta más similitudes con el régimen belga, en el que el permiso de emisión o de contaminación negociable no tiene valor alguno para su beneficiario en su relación con el Estado y únicamente sirve de prueba de una determinada producción o emisión. En cualquier caso, el Reino de los Países Bajos considera que las tentativas de la Comisión de clasificar la medida de que se trata en una de las dos categorías creadas por ella únicamente conduce a enturbiar el debate.
55. Por último, el Reino de los Países Bajos impugna la interpretación que la Comisión hace de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, según las cuales la entrega de permisos de emisión se considera una ayuda estatal en determinados casos. Igualmente muestra su disconformidad con el hecho de que la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO L 275, p. 32), subraye en varias ocasiones que el artículo 87 CE se aplica a la concesión de derechos de emisión.
56. La República Federal de Alemania invoca la inexistencia de ventajas para las empresas. Incluso si se considera que en el caso de autos se atribuyen derechos de emisión, éstos únicamente representan la concreción de la obligación de respetar el techo de emisión fijado. La situación de las empresas empeoró con respecto a la situación anterior. Además, en su opinión las empresas únicamente pueden obtener derechos negociables gracias a sus propios esfuerzos de reducción de sus emisiones. Dicha ventaja económica no puede imputarse al Estado miembro. Por lo demás, la Comisión se equivoca al aplicar en el caso de autos el criterio de la renuncia a ingresos estatales, al ser dicho criterio inapropiado para comprender, en el Derecho de ayudas, la atribución gratuita de derechos de emisión. Ésta representa la emanación del derecho de los Estados miembros a decidir libremente sobre la introducción de cargas y no puede asimilarse, en materia de Derecho de ayudas, a la enajenación de bienes por el poder público. El principio del inversor privado en condiciones normales del mercado no es aplicable, ya que el Estado impone a los operadores económicos un marco obligatorio, sin participar él mismo en el mercado.
57. La Comisión considera que la medida de que se trata es constitutiva de una ayuda estatal, habida cuenta de que cada año el Reino de los Países Bajos pone a disposición de las empresas interesadas derechos de emisión de manera gratuita. Por lo tanto, el Estado crea un activo inmaterial negociable que ofrece gratuitamente a las referidas empresas aligerando las cargas que normalmente tendrían que haber gravado su presupuesto.
58. El valor de dichos derechos de emisión radica sobre todo en el hecho de que la empresa que tiene previsto exceder su norma de emisión puede evitar que las autoridades neerlandesas le impongan una multa adquiriendo los derechos necesarios. Éstos son negociables desde el comienzo del año, de modo que una empresa que se encuentra con un problema de tesorería puede venderlos. Según la Comisión, el Reino de los Países Bajos no niega el valor económico de dichos derechos de emisión.
59. La Comisión alega que en el caso de autos existe una transferencia de fondos estatales en forma de pérdida de los mismos. El Reino de los Países Bajos sólo se refiere a la segunda etapa del régimen, en la que las empresas comercializan entre ellas los permisos de emisión. Sin embargo, la ayuda estatal se concede durante la primera etapa, con ocasión de la cual el Reino de los Países Bajos atribuye gratuitamente a las empresas interesadas permisos de emisión que éstas pueden vender posteriormente. El hecho de que las autoridades neerlandesas creen derechos negociables y, a continuación, los atribuyan gratuitamente a las referidas empresas en lugar de vendérselos supone una pérdida de ingresos para el Estado.
60. La Comisión alega que el Reino de los Países Bajos podría organizar su régimen de manera distinta y vender cada año los derechos de emisión. Incluso en el régimen elegido por las autoridades neerlandesas, éstas podrían volver a comprar a las empresas cuya emisión es inferior a la norma los derechos de emisión no utiliza dos. A continuación, el Estado podría vender dichos derechos por el valor de mercado a las empresas que los necesiten. El resultado sería comparable en cuanto a los efectos para el medio ambiente, pero serían las autoridades neerlandesas las que percibirían la cuasi totalidad del precio de los créditos no utilizados. En el marco de la medida de que se trata son, por el contrario, las empresas que poseen y venden los créditos de NO x  las que reciben la totalidad del precio de mercado.
61. Por lo que respecta a la comparación de la medida de que se trata con los regímenes danés y británico, la Comisión afirma que dicha medida no difiere de los otros dos regímenes hasta el punto de que ya no existan transferencias de fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, por el hecho de no haberse fijado por anticipado la cantidad exacta de derechos de emisión de que dispone una empresa determinada.
62. Según la Comisión, la medida de que se trata no es comparable con el sistema belga y la jurisprudencia PreussenElektra, citada en el apartado 53 supra,  no es aplicable al caso de autos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
63. Según jurisprudencia reiterada, la calificación de ayuda exige que se cumplan todos los requisitos previstos en el artículo 87 CE, apartado 1. Dicha disposición define las ayudas de Estado incompatibles, en principio, con el mercado común, como las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de noviembre de 2003, GEMO, C‑126/01, Rec. p. I‑13769, apartados 21 y 22, y la jurisprudencia citada).
64. Para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra parte, que sean imputables al Estado (sentencia GEMO, citada en el apartado 63 supra,  apartado 24).
65. El concepto de ayuda puede comprender no sólo prestaciones positivas como subvenciones, préstamos o tomas de participación en el capital de las empresas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véase, la sentencia GEMO, citada en el apartado 63 supra,  apartado 28, y la jurisprudencia citada).
66. De ello resulta que puede constituir una ayuda estatal una medida que otorga a determinadas empresas una ventaja que implica una carga adicional para los poderes públicos en forma de renuncia efectiva a créditos públicos de una exoneración de la obligación de pago de multas u otras sanciones pecuniarias (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Piaggio, C‑295/97, Rec. p. I‑3735, apartados 42 y 43).
67. Procede examinar a la luz de dichos principios si la medida de que se trata otorga a sus beneficiarios una ventaja financiera mediante fondos estatales.
68. El Reino de los Países Bajos alega que no otorga derechos de emisión a las empresas de que se trata.
69. A este respecto, procede observar que, contrariamente a los demás regímenes, la medida de que se trata no se basa en los derechos de emisión otorgados directamente por el Estado. Por lo demás, la propia Comisión lo admite en el apartado 3.2, párrafo primero, de la Decisión impugnada.
70. Sin embargo, si bien es cierto que el Reino de los Países Bajos no otorga, de manera directa, los derechos de emisión a las empresas de que se trata, tampoco se contenta con fijarles una norma de emisión que tienen que cumplir. Autoriza a las empresas sujetas a dicha norma a comercializar entre ellas los derechos de emisión que resultan indirectamente de dicha norma, con el límite del techo aplicable a cada una de ellas. Ahora bien, al convertir dichos derechos en negociables, el Reino de los Países Bajos les confiere un valor de mercado. Cualquier empresa a la que se aplica dicho régimen puede venderlos en cualquier momento.
71. A este respecto, el Reino de los Países Bajos precisó en su respuesta a las cuestiones planteadas por el Tribunal de Primera Instancia que cada poseedor de una autorización de emisión dispone de una cuenta en el registro de emisiones de NO x  y que puede vender todos los derechos correspondientes a los años para los que se ha fijado una norma, incluidos los años venideros. De ello resulta que todos los derechos son negociables y no sólo los créditos liberados a finales de año por las empresas que han emitido menos NO x  del fijado en la norma, representando dichos créditos la diferencia positiva entre la emisión de NO x  autorizada y la emisión de NO x  comprobada.
72. Claro está que, como anticipa el Reino de los Países Bajos, los créditos de emisión que posiblemente liberen determinadas empresas al finalizar el año serán, en principio, el fruto y la prueba de sus esfuerzos. Sin embargo, sin la posibilidad, prevista por el régimen, de negociar dichos créditos, éstos carecerían de valor en el mercado. De este modo, las empresas no podrían recuperar mediante su venta, aunque sólo fuera en parte, los gastos en los que hubieran incurrido para reducir sus emisiones de NO x .
73. Por lo que respecta a las empresas que han emitido más NO x  del previsto en la norma, por lo que su balance es negativo al finalizar el año, la medida de que se trata les da la posibilidad de escapar a una multa adquiriendo derechos de emisión de aquellas empresas que hayan liberado un excedente.
74. De lo que antecede resulta que la negociabilidad de los derechos de emisión prevista en el marco de la medida de que se trata constituye una ventaja para las empresas sujetas a la norma de emisión de NO x  fijada.
75. Además, al instaurar un régimen que prevé la posibilidad de negociar en el mercado con los derechos de emisión de NO x , el Reino de los Países Bajos ha conferido a estos derechos la naturaleza de activos inmateriales que las empresas de que se trata pueden vender libremente, aunque estén vinculados a un techo máximo para cada empresa. Ahora bien, dichos activos han sido puestos a disposición de las empresas de que se trata de manera gratuita, aunque hubieran podido ser vendidos o subastados. De este modo, el Reino de los Países Bajos ha renunciado a fondos estatales.
76. A este respecto, el Reino de los Países Bajos invoca erróneamente la similitud de la medida de que se trata con el régimen belga. En efecto, en su Decisión de 25 de julio de 2001, relativa a la ayuda N 550/2000 – Bélgica – Certificados de «electricidad verde» (DO C 330, p. 3), la Comisión consideró que los certificados verdes únicamente proporcionaban una prueba oficial que certifica que la electricidad verde había sido producida, y que el Estado no había aceptado lucro cesante alguno al proporcionarlos a los productores de manera gratuita.
77. Igualmente, el Reino de los Países Bajos invoca erróneamente la similitud de la medida de que se trata con la prevista en la sentencia PreussenElektra, citada en el apartado 53 supra.  En efecto, dicho régimen impone a los operadores una obligación de adquisición entre ellos. Además, no descansa en permisos de emisión o contaminación.
78. Por consiguiente, la medida de que se trata constituye, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 63 a 66 supra,  una ventaja otorgada a las empresas interesadas mediante fondos estatales.
Sobre la inexistencia de selectividad
Alegaciones de las partes
79. El Reino de los Países Bajos, apoyado por la República Federal de Alemania, alega que la condición de selectividad no se cumple en el caso de autos. La medida de que se trata sería obligatoria para unas 250 grandes empresas industriales que no pertenecen a ningún sector determinado de la producción. Al tener que respetar todas las grandes instalaciones la misma norma, dicho grupo de empresas no resultaría beneficiado.
80. En opinión del Reino de los Países Bajos, apoyado por la República Federal de Alemania, de la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de noviembre de 2001, Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C‑143/99, Rec. p. I‑8365, apartado 41) resulta que la comparación debe hacerse en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión.
81. El Reino de los Países Bajos destaca que la Comisión no indica en relación con qué empresas resultan beneficiadas las grandes instalaciones industriales afectadas. En opinión de la República Federal de Alemania, estas últimas no se encuentran en una situación comparable con la de otras empresas en la medida en que éstas no están obligadas a respetar los diferentes techos de emisión.
82. La Comisión, por su parte, afirma que todas las empresas con domicilio social en los Países Bajos están sujetas a techos de emisión, mientras que la medida de que se trata únicamente afecta a un grupo muy reducido de empresas neerlandesas que poseen una potencia instalada superior a 20 MWt. Únicamente dichas empresas obtienen gratuitamente los derechos de emisión de las autoridades neerlandesas. Si bien dichas empresas no fabrican todas el mismo producto, se cumple la condición de selectividad impuesta por el artículo 87 CE, apartado 1.
83. Remitiéndose a la sentencia Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citada en el apartado 80 supra,  la Comisión alega que el hecho de que las empresas beneficiarias pertenezcan a diferentes sectores no implica que la medida de que se trata sea una medida general de política económica.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
84. Como se desprende del tenor del artículo 87, apartado 1, del Tratado, una ventaja económica concedida por un Estado miembro únicamente tiene carácter de ayuda, cuando, por revestir cierto carácter selectivo, puede favorecer a determinadas empresas o producciones (sentencia Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citada en el apartado 80 supra,  apartado 34).
85. Por consiguiente, una medida estatal que beneficia indistintamente a la totalidad de las empresas situadas en el territorio nacional no puede constituir una ayuda de Estado (sentencia Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citada en el apartado 80 supra,  apartado 35).
86. A efectos de la aplicación del artículo 87 del Tratado, resulta irrelevante que la situación del supuesto beneficiario de la medida haya mejorado o se haya agravado respecto al régimen anterior o, por el contrario, haya permanecido inalterada. Procede examinar únicamente si en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión (véase, la sentencia Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citada en el apartado 80 supra,  apartado 41 y la jurisprudencia citada).
87. Según el apartado 1.5, párrafo primero, de la Decisión impugnada, la medida de que se trata es aplicable a todas las instalaciones industriales cuya capacidad térmica total instalada sea superior a 20 MWt. En el apartado 3.3 de la Decisión impugnada se indica además que la medida de que se trata está destinada a un grupo diversificado de grandes empresas industriales por lo que tiene un enfoque multisectorial.
88. Por una parte, procede declarar que todas las grandes instalaciones industriales están sujetas al techo de emisión de NO x  fijado por la medida de que se trata y pueden beneficiarse de la ventaja que ofrece en el marco del mismo la posibilidad de negociar los derechos de emisión. El criterio de aplicación de la medida de que se trata es, por tanto, objetivo, sin consideración alguna de tipo geográfico o sectorial. Por cuanto la medida de que se trata está dirigida a las empresas más contaminantes, dicho criterio objetivo es, además, conforme con la finalidad perseguida, a saber, la protección del medio ambiente, y con la lógica interna del régimen.
89. Por otra parte, como se indica en la Decisión impugnada, las empresas a las que se aplica dicho régimen son las únicas a las que se les impone una norma de emisión o un tipo normal de rendimiento [Performance Standard Rate (PSR)] estricto que será reducido progresivamente hasta 2010.
90. Por consiguiente, tanto por lo que respecta al objetivo perseguido como a las obligaciones específicas impuestas a las grandes instalaciones industriales en el marco de la medida de que se trata, procede declarar que la situación factual y jurídica de las empresas sujetas a dicho techo de emisión de NO x  no puede considerarse comparable a la de las empresas a las que no se aplica dicho techo.
91. Es cierto que, a este respecto, la Comisión ha invocado la existencia en los Países Bajos de normas relativas, por una parte, a la gestión del medio ambiente y, por otra, a la contaminación atmosférica que no implican régimen de intercambio de derechos de emisión alguno, sugiriendo que todas las empresas se encuentran sujetas a las mismas obligaciones en materia de reducción de emisiones de NO x . Sin embargo, dicha afirmación es contraria a la descripción de la medida de que se trata efectuada en el apartado 1 de la Decisión impugnada. De dicho apartado resulta, en efecto, que el cálculo de la norma de emisión prevista por la medida de que se trata y las multas por las que se sanciona el exceso de dicha norma únicamente afectan a las instalaciones a las que se aplica dicho régimen (véanse los apartados 10 a 16 supra).
92. Además, la Comisión no aporta ningún elemento preciso que demuestre que las empresas a las que se aplican las normas que invoca están sujetas a obligaciones de la misma naturaleza que las de las empresas afectadas por la medida de que se trata, ni que, en caso de incumplimiento de dichas obligaciones, se impondría una multa a las primeras.
93. Asimismo, ningún elemento permite considerar que las empresas que consumen menos de 20 MWt se encuentran en una situación comparable a las empresas contempladas en la medida de que se trata. En particular, la Comisión no ha aportado elementos que demuestren que están sujetas al PSR.
94. Por lo tanto, la Comisión no ha demostrado la existencia de un régimen general que se imponga a las empresas en una situación factual y jurídica comparable a la de las instalaciones sujetas a la medida de que se trata, pero que no ofrezca la ventaja que representa la posibilidad de negociar los derechos de emisión de NO x . Por consiguiente, la medida de que se trata no constituye una excepción a un régimen general.
95. El hecho de que el número de empresas afectadas pueda estar limitado a unas 250 tampoco es suficiente por sí mismo para demostrar la selectividad de la norma. Dicho grupo de empresas, incluso si se considera reducido, representa, en efecto, la totalidad de las empresas que se encuentran en una situación factual y jurídica dada que no es comparable, habida cuenta del objetivo perseguido, a aquélla en la que se encuentran las empresas que no forman parte del mismo.
96. Por tanto, la medida de que se trata, considerada en su conjunto, no favorece a determinadas empresas o producciones en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
97. En cualquier caso, aun suponiendo que procediera considerar que la medida de que se trata establece una diferenciación entre empresas y es, por tanto, selectiva a priori,  procede declarar en el caso de autos que dicha diferenciación resulta de la naturaleza o del sistema del régimen en el que se inscribe (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, Rec. p. I‑7115, apartado 52, y la jurisprudencia citada).
98. Ahora bien, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una medida que encuentre justificación en la naturaleza o en la economía general del sistema en el que se inscribe no reúne el requisito de selectividad, aunque constituya una ventaja para su beneficiario (sentencia Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citada en al apartado 80 supra,  apartado 42).
99. En el caso de autos, la determinación de las empresas beneficiarias encuentra su justificación en la naturaleza o la economía general del sistema debido a sus emisiones importantes de NO x  y a la norma específica de reducción que pesa sobre ellas. Las consideraciones de orden ecológico justifican la distinción entre empresas que emiten grandes cantidades de NO x  y las demás empresas (véase, en este sentido, la sentencia Adria‑Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citada en el apartado 80 supra,  apartados 49 y 52). La aplicación de dichos principios debe tomar en consideración las disposiciones del artículo 6 CE en relación con el artículo 87 CE.
100. Habida cuenta de las observaciones que preceden, no cabe calificar la medida de que se trata de ayuda estatal.
101. En dichas circunstancias, procede anular, sin que sea necesario pronunciarse sobre el segundo motivo formulado por el Reino de los Países Bajos, la Decisión impugnada en la medida en que en ella se declara que la medida de que se trata es constitutiva de una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
Costas
102. A tenor del artículo 87, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla al pago de las costas conforme ha solicitado el Reino de los Países Bajos.
103. A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, de este mismo Reglamento, los Estados miembros que hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Así pues, la República Federal de Alemania soportará sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión C(2003) 1761 final de la Comisión, de 24 de junio de 2003, relativa a la ayuda estatal nº 35/2003 sobre el régimen comercial de las emisiones de óxidos de nitrógeno notificado por el Reino de los Países Bajos.
2) Condenar en costas a la Comisión.
3) La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.