CELEX: 61994CJ0055
Směrnice 77/249/EHS
Volný pohyb služeb
Advokáti
Možnost otevřít kancelář
Články 52 a 59 Smlouvy o ES

Usnesením
ze dne 16. prosince 1993, došlým Soudnímu dvoru dne 8. února
1994, položil Consiglio Nazionale Forense podle článku 177 Smlouvy
o ES dvě předběžné otázky týkající se výkladu směrnice Rady
77/249/EHS ze dne 22. března 1977 o usnadnění účinného výkonu
volného pohybu služeb advokátů (Úř. věst. L 78, s. 17; Zvl.
vyd. 06/01, s. 52).
Tyto
otázky byly vzneseny v rámci kárného řízení, které zahájila
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (rada
milánské Komory advokátů a prokurátorů, dále jen „rada milánské
komory“) proti R. Gebhardovi, kterému je vytýkáno nesplnění povinností,
které pro něj vyplývají ze zákona č. 31 ze dne 9. února 1982
o volném pohybu služeb advokátů, kteří jsou státními příslušníky
členského státu Evropských společenství (GURI ze dne 12. února
1982, č. 42), kterého se dopustil tím, že v Itálii vykonává
povolání stálého charakteru v advokátní kanceláři, kterou sám
založil, a že používá titul „avvocato“.
Ze
spisu a informací poskytnutých v odpověď na písemné dotazy
položené Soudním dvorem vyplývá, že R. Gebhard, který je německým
státním příslušníkem, byl v Německu oprávněn k výkonu povolání
„Rechtsanwalt“ od 3. srpna 1977. Je zapsán u stuttgartské
advokátní komory, kde je veden jako „nezávislý spolupracovník“
v advokátní kanceláři („Bürogemeinschaft“), aniž by však
v tomto státě vlastnil vlastní advokátní kancelář.
Reinhard
Gebhard má od března 1978 bydliště v Itálii, kde žije se svojí
manželkou, která je italskou státní příslušnicí, a se svými třemi
dětmi. Příjmy R. Gebharda jsou plně zdaněny v Itálii, místě
jeho bydliště.
Reinhard
Gebhard vykonával v Itálii profesní činnost od 1. března 1978,
a to nejdříve jako spolupracovník advokátní kanceláře milánského
sdružení advokátů („con un rapporto di libera collaborazione“),
a poté od 1. ledna 1980 do počátku roku 1989 pracoval jako
společník („associato“) ve stejné advokátní kanceláři. Činnosti, které
v této kanceláři vykonával, nikdy nebyly předmětem výtek.
Dne
30. července 1989 si R. Gebhard otevřel v Miláně vlastní advokátní
kancelář, v níž s ním spolupracují italští „avvocati“
a „procuratori“. V odpovědi na písemný dotaz položený Soudním
dvorem R. Gebhard uvedl, že jim svěřuje občasné případy žalob týkající
se italských klientů v Itálii.
Reinhard
Gebhard prohlašuje, že v Itálii vykonává především mimosoudní
činnosti spočívající v právní pomoci německy hovořícím osobám
a v zastupování německy hovořících osob (což je činnost, která
představuje 65 % jeho obratu) a v zastupování italsky
hovořících osob v Německu a Rakousku (přičemž tato činnost
představuje 30 % jeho obratu). Zbývajících 5 % obratu
představuje pomoc poskytovaná italským právníkům, kteří v rámci své
klientely narazí na problémy vyplývající z německého práva.
Několik
italských právníků, mezi nimi i italští „avvocati“, s nimiž
R. Gebhard spolupracoval jako společník do roku 1989, podalo stížnost
u rady milánské komory. Vytýkali mu, že na hlavičkovém papíře,
který používal v profesním styku, uváděl titul „avvocato“, že přímo
s titulem „avvocato“ vystupoval před Pretura a Tribunale di
Milano a že vykonával profesní činnost v rámci „Studio legale
Gebhard“.
Poté,
co mu rada milánské komory zakázala používat titul „avvocato“, zahájila
dne 19. září 1991 proti R. Gebhardovi kárné řízení, v němž mu
vytýká nesplnění povinností podle zákona č. 31/82 v tom, že
vykonává v Itálii stálou profesní činnost v rámci vlastní
advokátní kanceláře a používá titul „avvocato“.
Dne
14. října 1991 podal R. Gebhard k radě milánské komory žádost
o zápis do seznamu advokátů. Tato žádost se opírala o směrnici
Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro
uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého
odborného vzdělávání a přípravy (Úř. věst. 1989, L 19,
s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337) a splnění odborné praxe
v Itálii v délce trvání více než deset let. Nezdá se, že by
rada komory v návaznosti na tuto žádost přijala nějaké formální
rozhodnutí.
Kárné
řízení, zahájené dne 19. září 1991, skončilo rozhodnutím přijatým dne
30. listopadu 1992, kterým rada milánské komory pozastavila R.
Gebhardovi výkon profesní činnosti na dobu šesti měsíců („sospensione
dell'esercizio dell' attività professionale“).
Reinhard
Gebhard podal ke Consiglio Nazionale Forense odvolání proti tomuto
rozhodnutí, v němž však uvedl, že jeho odvolání se rovněž týká
zpochybnění implicitního zamítnutí jeho žádosti o zápis do seznamu
advokátů. V tomto odvolání zejména tvrdí, že směrnice 77/249 mu
přiznává právo vykonávat profesní činnosti v rámci vlastní
advokátní kanceláře v Miláně.
Směrnice
77/249 se vztahuje na činnosti advokátů vykonávané při poskytování
služeb. Směrnice stanoví, že advokát, který poskytuje služby, bude
používat své označení vyjádřené v jazyce nebo v jednom
z jazyků domovského členského státu s uvedením stavovské
organizace, které je členem, nebo soudu, u kterého je oprávněn
vykonávat činnost v souladu s právem dotyčného státu (článek
3).
Tato
směrnice rozlišuje na jedné straně mezi činnostmi zastupování
a obhajoby klienta před soudem nebo před orgány veřejné moci
a mezi ostatními činnostmi na straně druhé.
Při
výkonu činností zastupování a obhajoby dodržuje advokát stavovské
předpisy hostitelského členského státu, aniž jsou dotčeny povinnosti,
které má v domovském členském státě (čl. 4 odst. 2). Při
výkonu všech ostatních činností podléhá advokát i nadále podmínkám
a stavovským předpisům domovského členského státu, aniž je dotčena
povinnost dodržovat předpisy z jakéhokoli zdroje, které upravují
povolání v hostitelském členském státě, zejména předpisy
o neslučitelnosti výkonu činností advokáta s výkonem jiných
činností v dotyčném státě, povinnosti mlčenlivosti, vztazích
s ostatními advokáty, zákazu zastupování stran s navzájem si
odporujícími zájmy jedním advokátem a reklamě (čl. 4 odst. 4).
Článek
4 odst. 1 směrnice 77/249 stanoví, že „Činnosti zastupování
a obhajoby klienta před soudem nebo před orgány veřejné moci jsou
v každém hostitelském členském státu vykonávány za podmínek
stanovených pro advokáty usazené v tomto státě s výjimkou
jakýchkoli podmínek bydliště nebo zápisu u stavovské organizace
v dotyčném státě“.
Směrnice 77/249 byla v Itálii provedena zákonem č. 31/82, jehož článek 2 stanoví:
„(Státní
příslušníci členských států, kteří jsou v domovském členském státě
oprávněni k výkonu činnosti advokáta,) jsou uznáni způsobilými
k výkonu profesní činnosti advokáta v oblasti soudní
a mimosoudní na dobu určitou (,con carattere di temporaneità‘)
a v souladu s podmínkami, jež jsou stanoveny v této
hlavě.
Za účelem výkonu profesních činností
uvedených v předchozím pododstavci není povoleno zakládat na území
republiky ani kancelář, ani hlavní či vedlejší sídlo.“
Za
těchto podmínek Consiglio Nazionale Forense přerušil řízení
a vyzval Soudní dvůr, aby rozhodl o těchto předběžných
otázkách:
„a)
pokud jde o otázku, zda je
článek 2 zákona č. 31 ze dne 9. února 1982 o volném
pohybu služeb advokátů, kteří jsou státními příslušníky členského státu
Evropských společenství (zákon zajišťující provedení směrnice EHS ze dne
22. března 1977), ustanovení, podle kterého není povoleno „otevření
kanceláře na území republiky, ať již jde o hlavní, nebo vedlejší
sídlo“, slučitelný s právní úpravou formulovanou výše uvedenou
směrnicí, s ohledem na to, že tato směrnice neobsahuje žádnou
zmínku o skutečnosti, že by otevření kanceláře mohlo být vykládáno
jako projev vůle dotyčného advokáta vykonávat činnost nikoliv dočasné či
příležitostné povahy, ale stálého charakteru;
b)
pokud jde o kritéria –
vycházející z délky trvání či četnosti služeb poskytovaných
advokátem, který působí v rámci režimu stanoveného výše uvedenou
směrnicí – která mají být použita za účelem posouzení časově omezené, či
neomezené povahy této činnosti“.
S ohledem
na znění předběžné otázky je třeba připomenout, že podle ustálené
judikatury Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodovat o slučitelnosti
vnitrostátního opatření s právem Společenství. Soudní dvůr má
nicméně pravomoc k tomu, aby vnitrostátnímu soudu poskytl veškeré
prvky výkladu právních předpisů Společenství, jež mu mohou umožnit
posouzení této slučitelnosti za účelem rozhodnutí ve věci, která jim
byla předložena (viz zejména rozsudek ze dne 11. srpna 1995,
Belgapom, C‑63/94, Recueil, s. I‑2467, bod 7).
Nejprve
je třeba poznamenat, že postavení státního příslušníka Společenství,
který přesídlí do jiného členského státu Společenství, aby zde vykonával
hospodářskou činnost, upravuje buď kapitola Smlouvy týkající se volného
pohybu pracovníků, nebo kapitola týkající se práva usazování, nebo
kapitola týkající se služeb, které se však navzájem vylučují.
Vzhledem
k tomu, že kapitola týkající se pracovníků není
v projednávaném případě relevantní, lze ji rovnou vyloučit
z přezkumu položených otázek, které se zásadně týkají pojmů
„usazování“ a „pohyb služeb“.
Dále
je třeba uvést, že ustanovení kapitoly týkající se služeb jsou ve
vztahu k ustanovením kapitoly týkající se práva usazování
subsidiární, jelikož zaprvé znění čl. 59 prvního pododstavce
předpokládá, že poskytovatel a příjemce dotyčné služby jsou usazeni
ve dvou různých členských státech, a zadruhé čl. 60 první
pododstavec stanoví, že ustanovení týkající se služeb se použijí pouze
tehdy, pokud se nepoužijí ustanovení týkající se práva usazování. Je
tedy třeba přezkoumat působnost pojmu „usazování“.
Právo
usazování, které upravují články 52 až 58 Smlouvy, je přiznáno jak
právnickým osobám ve smyslu článku 58, tak i fyzickým osobám, které
jsou státními příslušníky členského státu Společenství. Toto právo
zahrnuje, s výhradou stanovených výjimek a podmínek, přístup
na území jiného členského státu k samostatně výdělečným činnostem
a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků,
zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností.
Z toho
vyplývá, že ve smyslu Smlouvy může být osoba usazená ve více než jednom
členském státě, a to, především v případě společností,
prostřednictvím zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností
(článek 52) a, jak Soudní dvůr rozhodl v případě osob
vykonávajících svobodná povolání, prostřednictvím zřízení druhého sídla
(viz rozsudek ze dne 12. července 1984, Klopp, 107/83, Recueil,
s. 2971, bod 19).
Pojem
„usazování“ ve smyslu Smlouvy je tedy velmi širokým pojmem, který
v případě příslušníka Společenství zahrnuje možnost podílet se
stálým a nepřetržitým způsobem na hospodářském životě jiného
členského státu, než je jeho stát původu, těžit z této možnosti,
a umožnit tak v rámci Společenství ekonomické a sociální
prolnutí v oblasti samostatně výdělečných činností (viz
v tomto smyslu rozsudek ze dne 21. června 1974, Reyners, 2/74,
Recueil, s. 631, bod 21).
Naproti
tomu v případě, kdy se poskytovatel určité služby přemístí do
jiného členského státu, ustanovení kapitoly týkající se služeb,
a především pak čl. 60 třetí pododstavec Smlouvy stanoví, že tento
poskytovatel zde bude provozovat svoji činnost dočasně.
Jak
uvedl generální advokát, dočasný charakter dotčených činností musí být
posuzován nikoliv pouze v závislosti na délce trvání poskytované
služby, ale rovněž v závislosti na její četnosti, pravidelnosti či
nepřetržitost. Dočasný charakter služby nevylučuje možnost poskytovatele
služeb ve smyslu Smlouvy vytvořit si určitou infrastrukturu
v hostitelském členském státě (včetně kanceláře, kabinetu nebo
pracovny), pokud je tato infrastruktura nezbytná pro účely poskytování
dotyčné služby.
Tuto
situaci je však třeba odlišovat od situace R. Gebharda, který jako
státní příslušník členského státu vykonává trvale a nepřetržitě
profesní činnost v jiném členském státě, kde se ze sídla obrací mj.
i na státní příslušníky tohoto státu. Na tohoto příslušníka se
vztahují ustanovení kapitoly týkající se práva usazování, a nikoliv
kapitoly týkající se služeb.
Rada
milánské komory tvrdila, že taková osoba jako R. Gebhard může být
považována ve smyslu Smlouvy za osobu „usazenou“ v členském státě,
v daném případě v Itálii, pouze v případě, že je členem
profesní organizace tohoto státu, nebo tehdy, pokud přinejmenším
vykonává svoji činnost ve spolupráci či ve sdružení s osobami,
které jsou členy této profesní organizace.
Tato argumentace nemůže být přijata.
Ustanovení
týkající se práva usazování upravují přístup k činnostem
a jejich výkon (viz zejména výše uvedený rozsudek Reyners, body 46
a 47). Příslušnost k profesní organizaci je totiž součástí
podmínek vztahujících se na přístup k činnostem a jejich
výkon, a nemůže být tedy považována za konstitutivní prvek tohoto
usazení.
Z toho
vyplývá, že možnost státního příslušníka členského státu vykonávat jeho
právo usazování a podmínky jeho výkonu musí být posuzovány
v závislosti na činnostech, které tento státní příslušník hodlá
vykonávat na území hostitelského členského státu.
Podle
čl. 52 druhého pododstavce je svoboda usazování vykonávána za podmínek
stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení.
Za
předpokladu, že dotčené specifické činnosti nepodléhají
v hostitelském státě žádné právní úpravě, takže státní příslušník
tohoto členského státu nemusí splňovat žádnou zvláštní kvalifikaci, aby
je mohl vykonávat, má příslušník jakéhokoliv jiného členského státu
právo usadit se na území prvně uvedeného státu a vykonávat tam
tytéž činnosti.
Přístup
k některým samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon
mohou být však podmíněny dodržením určitých právních nebo správních
předpisů, jež jsou odůvodněny obecným zájmem, jako jsou například
organizační, kvalifikační, etická, kontrolní a odpovědnostní
pravidla (viz rozsudek ze dne 28. dubna 1977, Thieffry, 71/76,
Recueil, s. 765, bod 12). Tato ustanovení mohou zejména stanovit,
že výkon specifické činnosti je vyhrazen podle okolností osobám, jež
jsou držiteli určitého diplomu, osvědčení nebo jiných dokladů
o kvalifikaci, osobám, jež jsou členy určité profesní organizace,
nebo osobám podléhajícím určitému disciplinárnímu řádu či kontrole. Tato
ustanovení mohou rovněž stanovit podmínky používání odborných titulů,
jakým je například titul „avvocato“.
Pokud
přístup ke specifické činnosti nebo její výkon podléhá
v hostitelském členském státě takovým podmínkám, musí státní
příslušník jiného členského státu, který hodlá tuto činnost vykonávat,
tyto podmínky v zásadě splňovat. Proto článek 57 stanoví, že Rada
přijme takové směrnice, jako například výše uvedenou směrnici 89/48,
upravující jednak vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných
dokladů o kvalifikaci, a jednak koordinaci vnitrostátních
předpisů týkajících se přístupu k samostatně výdělečným činnostem
a jejich výkonu.
Z judikatury
Soudního dvora však vyplývá, že vnitrostátní opatření, která by mohla
tvořit překážku výkonu základních svobod zaručených Smlouvou nebo jej
činit méně atraktivním, musí splňovat čtyři podmínky: musí se uplatňovat
nediskriminujícím způsobem, musí být odůvodněna naléhavými důvody
obecného zájmu, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který
sledují, a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení
tohoto cíle nezbytné (viz rozsudek ze dne 31. března 1993, Kraus,
C‑19/92, Recueil, s. I‑1663, bod 32).
Stejně
tak nemohou členské státy při použití svých vnitrostátních předpisů
opomíjet znalosti a kvalifikace, které již dotyčná osoba dosáhla
v jiném členském státě (viz rozsudek ze dne 7. května 1991,
Vlassopoulou, C‑340/89, Recueil, s. I‑2357, bod 15). Proto jsou
členské státy povinny zohlednit rovnocennost diplomů (viz výše uvedený
rozsudek Thieffry, bod 19 a 27) a případně provést srovnání
znalostí a kvalifikací, které požadují jejich vnitrostátní
předpisy, se znalostmi a kvalifikacemi dotyčné osoby (viz výše
uvedený rozsudek Vlassopoulou, bod 16).
S přihlédnutím
k předcházejícímu je třeba odpovědět na otázky položené Consiglio
Nazionale Forense takto:
–        dočasný
charakter poskytování služeb, stanovený čl. 60 třetím pododstavcem
Smlouvy o ES, musí být posuzován v závislosti na své délce
trvání, četnosti, pravidelnosti a nepřetržitosti;
–        poskytovatel
služeb ve smyslu Smlouvy si může vytvořit v hostitelském členském
státě infrastrukturu nezbytnou pro účely poskytování své služby;
–        na
státního příslušníka členského státu, který vykonává trvale
a nepřetržitě profesní činnost v jiném členském státě, kde se
ze sídla obrací mj. i na státní příslušníky tohoto státu, se
vztahují ustanovení kapitoly týkající se práva usazování, a nikoliv
kapitoly týkající se služeb;
–        možnost
státního příslušníka členského státu vykonávat jeho právo usazování
a podmínky jeho výkonu musí být posuzovány v závislosti na
činnostech, které tento státní příslušník hodlá vykonávat na území
hostitelského členského státu;
–        nepodléhá-li
přístup ke specifické činnosti v hostitelském státě žádné právní
úpravě, má státní příslušník jakéhokoliv jiného členského státu právo
usadit se na území prvně uvedeného státu a tuto činnost tam
vykonávat. Podléhá-li naproti tomu přístup ke specifické činnosti či
její výkon v hostitelském členském státě určitým podmínkám, musí je
státní příslušník jiného členského státu, který hodlá tuto činnost
vykonávat, v zásadě splňovat;
–        vnitrostátní
opatření, která by mohla tvořit překážku výkonu základních svobod
zaručených Smlouvou nebo jej činit méně atraktivním, musí však splňovat
čtyři podmínky: musí se uplatňovat nediskriminujícím způsobem, musí být
odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musí být způsobilá zaručit
uskutečnění cíle, který sledují, a nesmí překračovat meze toho, co
je k dosažení tohoto cíle nezbytné;
–        stejně
tak jsou členské státy povinny zohlednit rovnocennost diplomů
a případně provést srovnání znalostí a kvalifikací, které
požadují jejich vnitrostátní předpisy, se znalostmi a kvalifikacemi
dotyčné osoby.

Náklady řízení
Výdaje
vzniklé italské, řecké, španělské a francouzské vládě a vládě
Spojeného království, jakož i Komisi Evropských společenství,
které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, se nenahrazují. Vzhledem
k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení,
povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před
vnitrostátním soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení
příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
o otázkách, které mu položil Consiglio Nazionale Forense usnesením ze dne 16. prosince 1993, rozhodl takto:
1)
Dočasný
charakter poskytování služeb, stanovený čl. 60 třetím pododstavcem
Smlouvy o ES, musí být posuzován v závislosti na své délce
trvání, četnosti, pravidelnosti a nepřetržitosti.
2)
Poskytovatel
služeb ve smyslu Smlouvy si může vytvořit v hostitelském členském
státě infrastrukturu nezbytnou pro účely poskytování své služby.
3)
Na
státního příslušníka členského státu, který vykonává trvale
a nepřetržitě profesní činnost v jiném členském státě, kde se
ze sídla obrací mj. i na státní příslušníky tohoto státu, se
vztahují ustanovení kapitoly týkající se práva usazování, a nikoliv
kapitoly týkající se služeb.
4)
Možnost
státního příslušníka členského státu vykonávat jeho právo usazování
a podmínky jeho výkonu musí být posuzovány v závislosti na
činnostech, které tento státní příslušník hodlá vykonávat na území
hostitelského členského státu.
5)
Nepodléhá-li
přístup ke specifické činnosti v hostitelském členském státě žádné
právní úpravě, má státní příslušník jakéhokoliv jiného členského státu
právo usadit se na území prvně uvedeného státu a tuto činnost tam
vykonávat. Podléhá-li naproti tomu přístup ke specifické činnosti či
její výkon v hostitelském členském státě určitým podmínkám, musí je
státní příslušník jiného členského státu, který hodlá tuto činnost
vykonávat, v zásadě splňovat.
6)
Vnitrostátní
opatření, která by mohla tvořit překážku výkonu základních svobod
zaručených Smlouvou nebo jej činit méně atraktivním, musí splňovat čtyři
podmínky: musí se uplatňovat nediskriminujícím způsobem, musí být
odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, musí být způsobilá zaručit
uskutečnění cíle, který sledují, a nesmí překračovat meze toho, co
je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
7)
Členské
státy jsou povinny zohlednit rovnocennost diplomů a případně
provést srovnání znalostí a kvalifikací, které požadují jejich
vnitrostátní předpisy, se znalostmi a kvalifikacemi dotyčné osoby.
Rodriguez Iglesias
Kakouris      Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Mointho de Almeida
Kapteyn       Gulmann
Murray
Jann
Ragnemalm
Sevón
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 30. listopadu 1995.
Vedoucí soudní kanceláře

Předseda
R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias
*
Jednací jazyk: italština.