CELEX: 61995CJ0280
Auxílios de Estado
Benefício fiscal sobre diversos impostos
Recuperação do auxílio
Inexistência de impossibilidade absoluta

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal em 18 de Agosto de 1995, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 93._, n._ 2, do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não ter adoptado as medidas necessárias para dar cumprimento à Decisão 93/496/CEE da Comissão, de 9 de Junho de 1993, relativa ao auxílio estatal C 32/92 (ex NN 67/92) - Itália (crédito fiscal aos transportadores rodoviários profissionais de mercadorias) (JO L 233, p. 10, a seguir «decisão»), e designadamente ao não ter recuperado a partir do exercício fiscal de 1992 o auxílio, sob a forma de crédito de imposto sobre o rendimento, de imposto local ou de imposto sobre o valor acrescentado, indevidamente instituído por decreto ministerial de 28 de Janeiro de 1992 a favor dos transportadores rodoviários profissionais de mercadorias em Itália, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
2 Por decreto ministerial de 28 de Janeiro de 1992 (GURI n._ 25, de 31 de Janeiro de 1992, p. 17, a seguir «decreto»), o Governo italiano instituiu, para o exercício fiscal de 1992, a favor das empresas italianas que exerciam o transporte rodoviário de mercadorias por conta de terceiros, um crédito de imposto sobre o rendimento, de imposto local ou de imposto sobre o valor acrescentado. Esse crédito de imposto permitia que os seus beneficiários o deduzissem do pagamento do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, do imposto local sobre o rendimento e do imposto sobre o valor acrescentado, e posteriormente o deduzissem também por ocasião do pagamento das retenções na fonte efectuadas pelos representantes sobre as remunerações dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes. A data e a frequência da dedução variavam em função do tipo de imposto escolhido pelos beneficiários como base do crédito de imposto. O montante deste foi calculado com base na diferença entre o preço do gasóleo em Itália e o preço médio praticado nos outros Estados-Membros; o montante total do crédito de imposto foi fixado em 275 mil milhões de LIT.
3 Não tendo sido informada pelo Governo italiano antes da instituição do crédito de imposto, a Comissão, por nota de 15 de Abril de 1992, solicitou-lhe que fornecesse informações pormenorizadas sobre o decreto e indicou que a instituição do referido crédito de imposto era susceptível de constituir violação do artigo 92._, n._ 1, do Tratado CE. O Governo italiano esclareceu que o crédito de imposto não constituía um auxílio, na acepção do artigo 92._ do Tratado, mas antes uma medida de natureza puramente fiscal destinada a reequilibrar as imposições sobre as empresas de transportes, designadamente as imposições devidas sobre o combustível e os lubrificantes, pelo que não criava qualquer distorção da concorrência. Por nota de 26 de Outubro de 1992, a Comissão informou o Governo italiano de que decidira iniciar o procedimento previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado.
4 No final desse procedimento, a Comissão adoptou a decisão, cujos artigos 1._, 2._ e 3._ dispõem:
«Artigo 1._
O auxílio concedido aos transportadores rodoviários profissionais de mercadorias em Itália sob a forma de crédito fiscal sobre impostos sobre rendimentos, impostos locais ou IVA e previsto no decreto ministerial de 28 de Janeiro de 1992 é ilegal, dado ser conferido em violação das normas processuais enunciadas no n._ 3 do artigo 93._ do Tratado CEE. O auxílio é igualmente incompatível com o mercado comum nos termos do n._ 1 do artigo 92._ do Tratado CEE, dado não satisfazer nenhuma das condições das excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92._ nem as previstas no Regulamento (CEE) n._ 1107/70.
Artigo 2._
A Itália deve suprimir o auxílio referido no artigo 1._ e garantir que o auxílio concedido seja recuperado no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão. O auxílio será recuperado em conformidade com a legislação nacional, nomeadamente a relativa aos juros sobre pagamentos em atraso de montantes devidos ao Estado, sendo os juros contados a partir da data em que o auxílio ilegal foi concedido.
Artigo 3._
O Governo italiano informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.»
5 A República Italiana, que não impugnou a decisão nem procedeu à recuperação do crédito de imposto, prorrogou por várias vezes o decreto, modificando-o, a partir do exercício fiscal de 1993, para que o auxílio fosse também concedido aos transportadores rodoviários profissionais dos outros Estados-Membros, em função do seu consumo de gasóleo no território italiano (artigo 15._ do Decreto-Lei n._ 82 de 29 de Março de 1993, convertido em Lei n._ 162, de 27 de Maio de 1993).
6 Assim, por carta de 26 de Agosto de 1993, o Governo italiano informou a Comissão de que, uma vez que a acusação que lhe era feita na decisão se baseava principalmente na discriminação entre os transportadores rodoviários italianos e os dos outros Estados-Membros, eliminara a disparidade de tratamento concedendo aos transportadores rodoviários comunitários, a partir do exercício fiscal de 1993, um auxílio economicamente comparável ao crédito de imposto concedido aos transportadores italianos. Acrescentou que seria tecnicamente muito difícil e oneroso para a administração fiscal recuperar o crédito de imposto já concedido, uma vez que podia ser deduzido dos pagamentos por conta e dos saldos relativos às imposições directas, bem como das liquidações mensais ou trimestrais do imposto sobre o valor acrescentado.
7 Na sua resposta de 24 de Novembro de 1993, a Comissão indicou que a decisão não era apenas motivada por uma discriminação entre os transportadores rodoviários italianos e os dos outros Estados-Membros, mas também pela existência de uma distorção da concorrência. Assim, a República Italiana, ao não ter recuperado o auxílio concedido em 1992 e ao ter prorrogado o sistema do crédito de imposto, mesmo alterado, não cumprira a referida decisão.
8 Por carta de 13 de Janeiro de 1994, o Governo italiano respondeu que a recuperação prevista pela decisão era tecnicamente impossível, pois, sendo o crédito de imposto dedutível de diversos tipos de impostos, obrigaria a administração fiscal a efectuar toda uma série de controlos específicos sobre todas as declarações apresentadas por cerca de 150 000 empresas de transportes e pelos seus representantes.
9 No âmbito da presente acção, a Comissão alegou que a decisão fixou, em termos claros, a obrigação, que incumbia ao Governo italiano, de exigir a restituição do auxílio, pelo que, não tendo procedido à recuperação do auxílio, a República Italiana não cumpriu as obrigações que para ela decorrem do Tratado.
10 A República Italiana não contesta que a ordem de recuperação é consequência da declaração de incompatibilidade do auxílio e que não recuperou o crédito de imposto concedido para o exercício fiscal de 1992. Contudo, contra a conclusão da Comissão de que não teria cumprido as obrigações que para ela decorrem do Tratado, invoca a impossibilidade absoluta de dar cumprimento à decisão.
11 A este respeito, alega em primeiro lugar que a instituição do sistema de crédito de imposto em causa resultara de graves conflitos que tinham afectado o sector dos transportes rodoviários no fim dos anos 80, com sérias repercussões na vida económica e social em Itália. Com efeito, em 1990 o Governo teria assinado com as associações profissionais um protocolo de acordo que tinha como finalidade limitar todos os custos que oneravam o exercício do transporte rodoviário, e mais especialmente o do gasóleo. Entre as medidas imediatas tomadas nos termos desse protocolo constava o crédito de imposto. A sua recuperação junto de um grupo que obteve um benefício - lícito ou não - através de um combate muito decidido e unido significaria reabrir o conflito, com efeitos ainda mais explosivos.
12 A Comissão responde que a argumentação do Governo italiano tem como consequência que, para se poder invocar a justificação baseada na impossibilidade absoluta de recuperar o auxílio, bastaria que este fosse concedido a um sector muito vasto de operadores comerciais especialmente reivindicativos e com meios suficientes para poderem pôr em prática as ameaças. À vantagem dada aos beneficiários através da concessão do auxílio viria juntar-se a de disporem de uma capacidade de dissuasão que desencorajaria qualquer tentativa de recuperação. Tal argumentação seria obviamente inaceitável.
13 A este respeito, deve declarar-se que a validade da decisão não foi posta em causa. As partes discordam contudo quanto à questão de saber se o artigo 2._ da decisão, que exige a recuperação do crédito de imposto em causa, impõe uma obrigação que é absolutamente impossível de executar. Efectivamente, em conformidade com jurisprudência assente, o único fundamento de defesa susceptível de ser invocado por um Estado-Membro numa acção por incumprimento, intentada pela Comissão com base no artigo 93._, n._ 2, do Tratado, é a impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão (v., designadamente, acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália C-348/93, Colect., p. I-673, n._ 16).
14 Contudo, esta condição não está preenchida quando o Governo demandado se limita a comunicar à Comissão as dificuldades jurídicas, políticas ou práticas que a execução da decisão apresentava, sem efectuar qualquer espécie de diligência junto das empresas em causa para recuperar o auxílio e sem propor à Comissão formas alternativas de aplicação da decisão que teriam permitido superar as dificuldades (v. acórdãos de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha, 94/87, Colect., p. 175, n._ 10, e de 10 de Junho de 1993, Comissão/Grécia, C-183/91, Colect., p. I-3131, n._ 20).
15 É o que acontece no caso presente. Efectivamente, verifica-se que o Governo italiano não fez qualquer tentativa para recuperar o crédito de imposto em questão. Sem tal diligência, não fica demonstrada a impossibilidade de executar a decisão de recuperação.
16 Por outro lado, deve salientar-se que, embora dificuldades insuperáveis possam impedir um Estado-Membro de respeitar as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário (v. acórdão de 11 de Julho de 1985, Comissão/Itália, 101/84, Recueil, p. 2629, n._ 16), o mero receio de tais dificuldades não justifica que ele se abstenha de aplicar correctamente o mesmo direito (v. acórdãos de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, C-52/95, Colect., p. I-4443, n._ 38, e de 9 de Dezembro de 1997, Comissão/França, C-265/95, Colect., p. I-0000).
17 Como no caso presente o Governo italiano se limita a prever um reacender do antigo conflito no sector do transporte rodoviário, sem ter em conta todos os aspectos que caracterizam a situação actual, incluindo designadamente os que se prendem com a existência da decisão e a obrigação de garantir o seu respeito, a sua argumentação sobre este ponto não pode ser acolhida.
18 A República Italiana alega, em segundo lugar, que a recuperação do crédito de imposto é também tecnicamente impossível de realizar. Com efeito, ela imporia a determinação dos beneficiários em abstracto (cerca de 100 000), a análise de cada situação individual em um ou mais anos (em 1992 e seguintes), a verificação do crédito de imposto efectivamente utilizado, a repartição do crédito total utilizado por cada uma das várias rubricas de imposto, a preparação dos documentos para instruir cada pedido de restituição e o pedido de restituição, sendo certo que cada serviço efectua a recuperação dos impostos que são da sua competência, tanto por referência ao território como ao tipo de imposto. É evidente que tal procedimento de recuperação envolveria um grande número de serviços dispersos pelo território (repartições fiscais, centros competentes, serviços dos impostos directos, do imposto sobre o valor acrescentado), impondo uma actividade de fiscalização que excede a que está normalmente prevista e planificada com base na sua capacidade de acção. Os meios dedicados a essa actividade afectariam seriamente a capacidade normal de fiscalização dos serviços, com efeitos nocivos para o funcionamento correcto do sistema fiscal.
19 Nesta perspectiva, a República Italiana censura a Comissão por ter agravado as dificuldades de recuperação ao esperar quase dois anos para recorrer ao Tribunal.
20 A Comissão sustenta, baseando-se também na legislação fiscal italiana, que, graças, por um lado, à inclusão de um quadro específico na declaração de rendimentos dos beneficiários, acompanhada da obrigação de especificar o cálculo efectuado e as incidências da isenção nos impostos devidos e, por outro lado, à fiscalização que as repartições fiscais regionais são obrigadas a fazer às declarações para verificar se os beneficiários do crédito de imposto utilizaram correctamente esse auxílio, as autoridades italianas podem calcular em relação a cada beneficiário o montante exacto do crédito de imposto deduzido da matéria colectável, ou seja, o montante que deve ser restituído pelos transportadores rodoviários.
21 Quanto às modalidades concretas de recuperação, a Comissão considera que a recuperação dos impostos - sujeita ao regime de compensação - não apresenta mais dificuldades que as encontradas pela administração fiscal em caso de rectificação das declarações de rendimentos nos termos da regulamentação italiana (v. os textos de base: Decreto do Presidente da República n._ 600, de 29 de Setembro de 1973, disposições comuns em matéria de verificação do imposto sobre o rendimento e Decreto do Presidente da República n._ 633, de 26 de Outubro de 1972, instituição e regulamentação do imposto sobre o valor acrescentado, várias vezes modificados), que prevê procedimentos especiais, como sejam o envio de uma notificação, uma eventual cobrança coerciva e a colaboração com a «guardia di finanza» (autoridade financeira), que permitam cobrar as importâncias devidas pelo contribuinte.
22 Além disso, a Comissão considera que a sua atitude relativamente à necessidade de recuperar o auxílio concedido sempre foi clara.
23 A este respeito, deve observar-se que, mesmo supondo que a recuperação do crédito de imposto em causa levanta dificuldades no plano administrativo, esta circunstância não é de molde a permitir considerar que a recuperação é tecnicamente impossível.
24 Além disso, o representante do Governo italiano reconheceu na audiência que, em abstracto, as modalidades do sistema não se opõem à recuperação do crédito, dado que as autoridades italianas estão em condições de identificar os diversos transportadores, reconstituir a situação de cada um deles verificando as declarações de rendimentos apresentadas, determinar os diferentes impostos bem como os montantes respectivos que foram liquidados a cada um e exigir a cada um dos transportadores o montante destinado a compensar a concessão do crédito.
25 Quanto aos encargos que daí resultam para a administração fiscal, deve declarar-se que, o mais tardar, através de ofício da Comissão de 15 de Abril de 1992, o Governo italiano fora informado da eventual incompatibilidade do sistema de crédito de imposto com o artigo 92._, n._ 1, do Tratado, e, por conseguinte, do risco de ter de recuperar o mesmo crédito. Reconhecer, nestas condições, uma impossibilidade de recuperação equivaleria a pôr em causa a eficácia do direito comunitário em matéria de auxílios de Estado, o que não pode admitir-se.
26 Tendo em conta o que antecede, deve declarar-se que, ao não respeitar a decisão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
27 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
decide:
28 Ao não dar cumprimento à Decisão 93/496/CEE da Comissão, de 9 de Junho de 1993, relativa ao auxílio estatal C 32/92 (ex NN 67/92) - Itália (crédito fiscal aos transportadores rodoviários profissionais de mercadorias), a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
29 A República Italiana é condenada nas despesas.