CELEX: 62006CJ0133
Προσφυγή ακυρώσεως
Κοινή πολιτική ασύλου
Οδηγία 2005/85/ΕΚ
Διαδικασία χορηγήσεως και ανακλήσεως του καθεστώτος του πρόσφυγα στα κράτη μέλη
Ασφαλείς χώρες καταγωγής
Ασφαλείς ευρωπαϊκές τρίτες χώρες
Κοινοί ελάχιστοι κατάλογοι
Διαδικασία θεσπίσεως και τροποποιήσεως των κοινών ελάχιστων καταλόγων
Άρθρο 67, παράγραφοι 1 και 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ
Αναρμοδιότητα

Με την υπό κρίση προσφυγή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί, κυρίως, την ακύρωση των άρθρων 29, παράγραφοι 1 και 2, και 36, παράγραφος 3, της οδηγίας 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (
ΕΕ L 326, σ. 13
, στο εξής: επίδικες διατάξεις), και, επικουρικώς, την ακύρωση της οδηγίας αυτής στο σύνολό της.
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 25ης Ιουλίου 2006, επιτράπηκε στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και στη Γαλλική Δημοκρατία να παρέμβουν υπέρ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως αντιστοίχως.
Το νομικό πλαίσιο
Οι σχετικές διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ
Το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, το οποίο περιλαμβάνεται στον τίτλο IV της Συνθήκης, που επιγράφεται «Θεωρήσεις, άσυλο, μετανάστευση και άλλες πολιτικές σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων», προβλέπει τα εξής:
«Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 67 [ΕΚ], εντός πέντε ετών από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, θεσπίζει:
1)
μέτρα περί ασύλου […] στους ακόλουθους τομείς:
[…]
δ)
ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν ή ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα·
2)
μέτρα περί προσφύγων και εκτοπισθέντων, στους ακόλουθους τομείς:
α)
ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε εκτοπισθέντες από τρίτες χώρες, οι οποίοι δεν μπορούν να επιστρέψουν στη χώρα καταγωγής τους, και σε άλλα πρόσωπα που χρειάζονται, για άλλους λόγους, διεθνή προστασία·
[…]».
Το άρθρο 67 ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη της Νίκαιας, ορίζει τα εξής:
«1.   Κατά τη διάρκεια μεταβατικής περιόδου πέντε ετών μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα βάσει προτάσεως της Επιτροπής ή κατόπιν πρωτοβουλίας κράτους μέλους και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
2.   Μετά την πάροδο της πενταετίας:
—
το Συμβούλιο αποφασίζει βάσει προτάσεων της Επιτροπής· η Επιτροπή εξετάζει οιοδήποτε αίτημα της υποβληθεί από κράτος μέλος με σκοπό να υποβάλει πρόταση στο Συμβούλιο,
—
το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, λαμβάνει απόφαση ούτως ώστε το σύνολο ή μέρος των τομέων που καλύπτονται από τον παρόντα τίτλο να ρυθμίζονται από τη διαδικασία που αναφέρεται στο άρθρο 251 [ΕΚ] και να προσαρμοστούν οι διατάξεις που αφορούν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
[…]
5.   Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, το Συμβούλιο αποφασίζει με τη διαδικασία του άρθρου 251 [ΕΚ]:
—
τα μέτρα που προβλέπονται στο άρθρο 63, σημείο 1 και σημείο 2, στοιχείο α΄, [ΕΚ,] εφόσον θα έχει θεσπιστεί προηγουμένως από το Συμβούλιο, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, κοινοτική νομοθεσία η οποία θα καθορίζει τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές που διέπουν τους τομείς αυτούς,
[…]».
Το προγενέστερο της οδηγίας 2005/85 παράγωγο δίκαιο
Βάσει του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχεία α΄ και β΄, ΕΚ εκδόθηκαν, αφενός, ο κανονισμός (ΕΚ) 343/2003 του Συμβουλίου, της 18ης Φεβρουαρίου 2003, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας (
ΕΕ L 50, σ. 1
), και, αφετέρου, η οδηγία 2003/9/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 2003, σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη (
ΕΕ L 31, σ. 18
).
Το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημεία 1, στοιχείο γ΄, 2, στοιχείο α΄, και 3, στοιχείο α΄, ΕΚ αποτέλεσε τη νομική βάση για την έκδοση της οδηγίας 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απατρίδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους (
ΕΕ L 304, σ. 12
).
Η έκδοση της αποφάσεως 2004/927/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με την υπαγωγή ορισμένων τομέων που καλύπτονται από τον τίτλο IV του τρίτου μέρους της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στη διαδικασία του άρθρου 251 της Συνθήκης αυτής (
ΕΕ L 396, σ. 45
), στηρίχθηκε στο άρθρο 67, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, ΕΚ.
Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της αποφάσεως αυτής έχει ως εξής:
«Από 1ης Ιανουαρίου 2005 το Συμβούλιο αποφασίζει σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251 [ΕΚ] όταν θεσπίζει μέτρα προβλεπόμενα στο άρθρο 63, παράγραφοι 2, στοιχείο β΄, και 3, στοιχείο β΄, [ΕΚ].»
Οι διατάξεις του άρθρου 67, παράγραφος 5, ΕΚ δεν θίγονται από την απόφαση αυτή, όπως υπογραμμίζεται με την τέταρτη αιτιολογική της σκέψη.
Η οδηγία 2005/85
Η οδηγία 2005/85 εκδόθηκε βάσει, μεταξύ άλλων, του άρθρου 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ.
Σκοπός της οδηγίας αυτής είναι, κατά το άρθρο της 1, η θέσπιση ελάχιστων προδιαγραφών για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα.
Η δέκατη έβδομη και η δέκατη όγδοη αιτιολογική σκέψη αυτής της οδηγίας έχουν ως εξής:
«(17)
Κομβικό κριτήριο για το βάσιμο μιας αίτησης ασύλου είναι η ασφάλεια του αιτούντος στη χώρα καταγωγής. Όταν μια τρίτη χώρα μπορεί να θεωρηθεί ως ασφαλής χώρα καταγωγής, τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να τη χαρακτηρίσουν ως ασφαλή για τον συγκεκριμένο αιτούντα, εκτός αν αυτός προβάλει σοβαρά αντεπιχειρήματα.
(18)
Δεδομένου του επιπέδου εναρμόνισης ως προς τον χαρακτηρισμό υπηκόων τρίτων χωρών ή ανιθαγενών ως προσφύγων, θα πρέπει να θεσπισθούν κοινά κριτήρια για τον χαρακτηρισμό τρίτων χωρών ως ασφαλών χωρών καταγωγής.»
Όσον αφορά τις ασφαλείς χώρες καταγωγής, η δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2005/85 διευκρινίζει τα εξής:
«Όταν το Συμβούλιο κρίνει ότι τα εν λόγω κριτήρια πληρούνται ως προς συγκεκριμένη χώρα καταγωγής και συνεπώς την έχει περιλάβει στον βασικό κοινό κατάλογο ασφαλών χωρών καταγωγής που θα θεσπισθεί σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, τα κράτη μέλη θα πρέπει να είναι υποχρεωμένα να εξετάζουν αιτήσεις ατόμων που έχουν την εθνικότητα της χώρας αυτής […] στη βάση του μαχητού τεκμηρίου της ασφάλειας της χώρας αυτής. Υπό το φως της πολιτικής βαρύτητας του καθορισμού ασφαλών χωρών καταγωγής, ιδίως λόγω των συνεπειών μιας αξιολόγησης της κατάστασης των ανθρώπινων δικαιωμάτων σε μια χώρα καταγωγής και των συνεπειών της για την εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Συμβούλιο θα πρέπει να λαμβάνει αποφάσεις για την κατάρτιση ή την τροποποίηση του καταλόγου έπειτα από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.»
Η εικοστή τέταρτη αιτιολογική σκέψη αυτής της οδηγίας, η οποία αφορά ορισμένες ευρωπαϊκές τρίτες χώρες που εφαρμόζουν ιδιαιτέρως αυστηρούς κανόνες προς διασφάλιση του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων και της προστασίας των προσφύγων, έχει ως εξής:
«[…] τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν είτε να μη διενεργούν καθόλου είτε να διενεργούν μια περιορισμένη εξέταση των αιτήσεων ασύλου που αφορούν αιτούντες που εισήλθαν στο έδαφός τους από τις […] χώρες [αυτές]. Λόγω των πιθανών συνεπειών για τον αιτούντα μιας περιορισμένης εξέτασης ή της απουσίας εξέτασης, η εφαρμογή της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας θα πρέπει να περιορίζεται στις τρίτες χώρες σε σχέση με τις οποίες το Συμβούλιο έχει βεβαιωθεί ότι τηρούν τις υψηλές προδιαγραφές ασφαλείας της παρούσας οδηγίας. Το Συμβούλιο θα πρέπει να λαμβάνει σχετικές αποφάσεις έπειτα από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.»
Το άρθρο 29, παράγραφοι 1 και 2, της ίδιας αυτής οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ελάχιστος κοινός κατάλογος τρίτων χωρών ως ασφαλών χωρών καταγωγής», ορίζει τα εξής:
«1.   Το Συμβούλιο, λαμβάνοντας απόφαση με ειδική πλειοψηφία έπειτα από πρόταση της Επιτροπής και διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει ελάχιστο κοινό κατάλογο τρίτων χωρών που θεωρούνται από τα κράτη μέλη ως ασφαλείς χώρες καταγωγής σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ.
2.   Το Συμβούλιο μπορεί, λαμβάνοντας απόφαση με ειδική πλειοψηφία έπειτα από πρόταση της Επιτροπής και διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, να τροποποιεί τον ελάχιστο κοινό κατάλογο προσθέτοντας ή αφαιρώντας τρίτες χώρες, σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ. Η Επιτροπή εξετάζει κάθε αίτημα του Συμβουλίου ή κράτους μέλους να υποβάλει πρόταση τροποποίησης του καταλόγου.»
Το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 2005/85, υπό τον τίτλο «Χαρακτηρισμός των ασφαλών χωρών καταγωγής κατά την έννοια του άρθρου 29 και του άρθρου 30, παράγραφος 1», καθορίζει τα κριτήρια χαρακτηρισμού μιας χώρας ως ασφαλούς χώρας καταγωγής και προβλέπει, ειδικότερα, τα εξής:
«Μια χώρα θεωρείται ως ασφαλής χώρα καταγωγής εάν, βάσει της νομικής κατάστασης, της εφαρμογής του δικαίου στο πλαίσιο δημοκρατικού συστήματος και των γενικών πολιτικών συνθηκών, καταδεικνύεται σαφώς ότι γενικά και μόνιμα δεν [υφίστανται στη χώρα αυτή ούτε] δίωξη, όπως ορίζεται στο άρθρο 9 της οδηγίας 2004/83/ΕΚ, ούτε βασανιστήρια ή απάνθρωπη ή ταπεινωτική μεταχείριση ή τιμωρία ούτε απειλή που προκύπτει από τη χρήση αδιάκριτης βίας σε καταστάσεις διεθνούς ή εσωτερικής ένοπλης σύγκρουσης.
Κατά την εκτίμηση αυτή λαμβάνεται μεταξύ άλλων υπόψη ο βαθμός στον οποίο παρέχεται προστασία κατά της δίωξης ή της κακομεταχείρισης μέσω των εξής:
α)
σχετικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις της χώρας και τρόπος εφαρμογής τους·
β)
τήρηση των δικαιωμάτων και των ελευθεριών που ορίζονται στην Ευρωπαϊκή σύμβαση για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών ή/και στο διεθνές σύμφωνο για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα ή/και στη σύμβαση κατά των βασανιστηρίων, ιδίως δε των δικαιωμάτων από τα οποία δεν χωρεί παρέκκλιση δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 2, της εν λόγω ευρωπαϊκής σύμβασης, και
γ)
τήρηση της αρχής της μη επαναπροώθησης σύμφωνα με τη σύμβαση της Γενεύης·
δ)
πρόβλεψη μηχανισμού πραγματικής προσφυγής κατά των παραβιάσεων των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών.»
Το άρθρο 36, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας 2005/85, το οποίο φέρει τον τίτλο «Έννοια των ευρωπαϊκών ασφαλών τρίτων χωρών», έχει ως εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι η εξέταση της αίτησης ασύλου και της ασφάλειας του αιτούντος υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες στις οποίες ευρίσκεται, όπως περιγράφεται στο κεφάλαιο ΙΙ, δεν διεξάγεται ή δεν διεξάγεται πλήρως όταν η αρμόδια αρχή διαπιστώνει βάσει των γεγονότων ότι ο αιτών άσυλο επιδιώκει να εισέλθει ή έχει μόλις εισέλθει παράνομα στο έδαφος της χώρας της από ασφαλή τρίτη χώρα σύμφωνα με την παράγραφο 2.
2.   Μια τρίτη χώρα μπορεί να θεωρηθεί ως ασφαλής τρίτη χώρα κατά την έννοια της παραγράφου 1 μόνον εφόσον:
α)
έχει επικυρώσει και τηρεί τις διατάξεις της σύμβασης της Γενεύης χωρίς γεωγραφικούς περιορισμούς·
β)
εφαρμόζει διαδικασία ασύλου προβλεπόμενη από τη νομοθεσία·
γ)
έχει επικυρώσει την ευρωπαϊκή σύμβαση για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών και τηρεί τις διατάξεις της, περιλαμβανομένων των κανόνων περί πραγματικής προσφυγής, και
δ)
έχει λάβει τον χαρακτηρισμό αυτό από το Συμβούλιο σύμφωνα με την παράγραφο 3.
3.   Το Συμβούλιο, λαμβάνοντας απόφαση με ειδική πλειοψηφία έπειτα από πρόταση της Επιτροπής και διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, θεσπίζει ή τροποποιεί έναν κοινό κατάλογο τρίτων χωρών οι οποίες θεωρούνται από όλα τα κράτη μέλη ως ασφαλείς χώρες καταγωγής κατά την έννοια της παραγράφου 1.»
Το Συμβούλιο δεν έχει εφαρμόσει τις επίδικες διατάξεις προκειμένου να θεσπιστούν οι δύο κατάλογοι που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές.
Επί της προσφυγής
Το Κοινοβούλιο προβάλλει προς στήριξη της προσφυγής του τέσσερις λόγους ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται από παράβαση της Συνθήκης ΕΚ λόγω εσφαλμένης εφαρμογής του άρθρου 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ, από έλλειψη αρμοδιότητας του Συμβουλίου προς θέσπιση των επίδικων διατάξεων, από παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεώς τους και, τέλος, από μη τήρηση της υποχρεώσεως αγαστής συνεργασίας.
Οι δύο πρώτοι λόγοι ακυρώσεως πρέπει να εξεταστούν από κοινού, δεδομένου ότι δεν μπορούν να διαχωριστούν, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 11 των προτάσεών του.
Επί των δύο πρώτων λόγων ακυρώσεως: παράβαση του άρθρου 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ και αναρμοδιότητα του Συμβουλίου
Επιχειρήματα των διαδίκων
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, λαμβανομένων υπόψη των κοινοτικών ρυθμίσεων που είχαν θεσπιστεί στον οικείο τομέα, ήτοι του κανονισμού 343/2003 και των οδηγιών 2003/9 και 2004/83, η έκδοση της οδηγίας 2005/85 αποτέλεσε την τελευταία νομοθετική φάση για τον καθορισμό των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών, των οποίων η εφαρμογή θα καθιστούσε δυνατή τη μετάβαση στη διαδικασία του άρθρου 251 ΕΚ (στο εξής: διαδικασία συναποφάσεως), όπως απαιτεί το άρθρο 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ.
Επομένως, για τη μελλοντική θέσπιση τόσο του κοινού ελάχιστου καταλόγου των τρίτων χωρών που θεωρούνται ως ασφαλείς χώρες καταγωγής όσο και του κοινού καταλόγου των ασφαλών ευρωπαϊκών τρίτων χωρών (οι οποίοι θα αποκαλούνται από κοινού στο εξής «κατάλογοι ασφαλών χωρών») πρέπει να εφαρμοστεί η διαδικασία συναποφάσεως.
Κατά συνέπεια, με τις επίδικες διατάξεις, το Συμβούλιο έθεσε παρανόμως, σε πράξη του παράγωγου δικαίου, τις νομικές βάσεις που του παρέχουν τη δυνατότητα να προχωρήσει στη θέσπιση των καταλόγων ασφαλών χωρών εφαρμόζοντας μια διαδικασία που απαιτεί απλώς και μόνον τη διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
Δημιουργώντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, μια νομική βάση με πράξη του παράγωγου δικαίου, το Συμβούλιο επιφυλάσσει στον εαυτό του την εξουσία να νομοθετήσει στον οικείο τομέα. Εντούτοις, καμία διάταξη της Συνθήκης δεν προβλέπει ότι το Συμβούλιο μπορεί, εκτός του πλαισίου των υφιστάμενων διαδικασιών εκδόσεως νομοθετικών, κανονιστικών ή εκτελεστικών πράξεων, να δημιουργεί νέες νομικές βάσεις για τη θέσπιση νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων του παράγωγου δικαίου.
Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η ενδεχόμενη ύπαρξη πρακτικής του Συμβουλίου συνιστάμενης στη δημιουργία νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου δεν μπορεί να αποτελέσει δικαιολογητικό λόγο.
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει, παραπέμποντας στην απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Φεβρουαρίου 1988,
68/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 855)
, ότι, στον τομέα της θεσπίσεως νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων, η Συνθήκη εφαρμόζεται χωρίς να υφίσταται δυνατότητα παρεκκλίσεως από τις διαδικασίες που προβλέπει.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι νομικές βάσεις που περιέχονται στις επίδικες διατάξεις του παράγωγου δικαίου είναι παράνομες.
Ο κοινοτικός νομοθέτης δεν έχει την ευχέρεια να καθορίζει τον τρόπο με τον οποίο ασκεί τις αρμοδιότητές του. Τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να ενεργούν εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που τους απονέμουν οι Συνθήκες, οι οποίες και μόνον ορίζουν τις διαδικασίες εκδόσεως κανονιστικών πράξεων.
Κατά την Επιτροπή, οι επίδικες διατάξεις δεν μπορούν να θεωρηθούν ως διατάξεις με τις οποίες το Συμβούλιο επιφυλάσσει στον εαυτό του την άσκηση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων δυνάμει του άρθρου 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ.
Οι επίδικες διατάξεις συνιστούν διπλή καταστρατήγηση διαδικασίας, σε σχέση, πρώτον, με τον προβλεπόμενο από το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ κανόνα της ομοφωνίας που ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 2005/85 και, δεύτερον, με τη διαδικασία συναποφάσεως, η οποία πρόκειται να αντικαταστήσει τον κανόνα αυτόν, μόλις θεσπιστεί κοινοτική νομοθεσία περί καθορισμού των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών που διέπουν την πολιτική της Ένωσης σε θέματα ασύλου.
Το Συμβούλιο ισχυρίζεται, αντιθέτως, ότι καμία διάταξη της Συνθήκης EK δεν απαγορεύει να δημιουργείται με πράξη του παράγωγου δικαίου, η οποία έχει εκδοθεί σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει η εφαρμοστέα γι’ αυτή νομική βάση, μια νέα νομική βάση προς τον σκοπό ιδίως της μεταγενέστερης θεσπίσεως νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων στον οικείο τομέα μέσω απλουστευμένης διαδικασίας λήψεως αποφάσεως.
Κατά το Συμβούλιο, η δημιουργία νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου συνιστά παγιωμένη νομοθετική τεχνική, όπως προκύπτει από πλήθος κοινοτικών πράξεων. Το μοναδικό συμπέρασμα που συνάγεται από την προαναφερθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου είναι ότι η περιεχόμενη σε πράξη του παράγωγου δικαίου νομική βάση δεν πρέπει να καθιστά πιο περίπλοκη τη διαδικασία που προβλέπει η Συνθήκη, πράγμα που δεν συμβαίνει με τη διαδικασία την οποία θεσπίζει η οδηγία 2005/85.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ήταν αναγκαία η δημιουργία νομικής βάσεως με πράξη του παράγωγου δικαίου, καθόσον τούτο δεν απαγορεύεται από το άρθρο 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ.
Οι κατάλογοι ασφαλών χωρών συνιστούν μέτρα που εμπίπτουν σε έναν τομέα ο οποίος χαρακτηρίζεται τόσο από τις έντονες πολιτικές ευαισθησίες των κρατών μελών όσο και από την πρακτική ανάγκη ταχείας και αποτελεσματικής αντιδράσεως στις μεταβολές καταστάσεων που συντελούνται στα οικεία τρίτα κράτη. Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο, τα μέτρα αυτά μπορούν να χρησιμοποιούνται αποτελεσματικά μόνον αν για τη θέσπιση και τις μεταγενέστερες τροποποιήσεις τους ακολουθείται μια διαδικασία όπως η προβλεπόμενη από τις επίδικες διατάξεις.
Το Συμβούλιο αμφισβητεί τον ισχυρισμό ότι οι νομικές βάσεις που περιέχονται στις επίδικες διατάξεις του παράγωγου δικαίου έρχονται σε αντίθεση με τη διαδικασία συναποφάσεως που προβλέπει το άρθρο 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ. Η διάταξη αυτή εφαρμόζεται υπό τη διπλή προϋπόθεση, αφενός, ότι η προς έκδοση πράξη στηρίζεται στο άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημεία 1 ή 2, στοιχείο α΄, ΕΚ και, αφετέρου, ότι το Συμβούλιο έχει θεσπίσει κοινοτική νομοθεσία περί καθορισμού των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών που διέπουν τον οικείο τομέα.
Όσον αφορά την πρώτη από τις προϋποθέσεις αυτές, το Συμβούλιο επισημαίνει, κατ’ ουσίαν, ότι οι κατάλογοι των ασφαλών χωρών δεν θα θεσπιστούν βάσει του άρθρου 63 ΕΚ, αλλά βάσει των επίδικων διατάξεων, οι οποίες προβλέπουν απλούστερη διαδικασία από εκείνη που ακολουθείται για την έκδοση της βασικής πράξεως. Προσθέτει δε ότι, στο μέτρο που για την έκδοση της οδηγίας 2005/85 απαιτούνταν, κατά τη Συνθήκη, απλώς και μόνο διαβούλευση με το Κοινοβούλιο, δύσκολα μπορεί να επικριθεί η χρησιμοποίηση των επίδικων διατάξεων ως νομικής βάσεως, καθόσον αυτές προβλέπουν τον ίδιο ακριβώς βαθμό συμμετοχής του Κοινοβουλίου.
Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το άρθρο 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ δεν προβλέπει, στο μέτρο που κάνει λόγο για «κοινοτική νομοθεσία», ότι οι κοινοί κανόνες και οι βασικές αρχές που θα διέπουν τον οικείο τομέα πρέπει να καθοριστούν με μία και μοναδική νομοθετική πράξη και σε συγκεκριμένο χρόνο. Η μετάβαση στη διαδικασία συναποφάσεως εξαρτάται από την εφαρμογή ενός ουσιαστικού, και όχι ενός τυπικού ή χρονικού, κριτηρίου.
Κατά το Συμβούλιο, δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η μετάβαση στη διαδικασία συναποφάσεως δεν πληρούνται, δεν θίγονται εν προκειμένω ούτε οι προνομίες του Κοινοβουλίου ούτε η θεσμική ισορροπία μεταξύ των κοινοτικών οργάνων.
Η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι οι κατάλογοι ασφαλών χωρών αποτελούν τμήμα της κοινοτικής νομοθεσίας που καθορίζει «τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές» κατά την έννοια του άρθρου 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ. Συνεπώς, ακόμη και αν οι κατάλογοι αυτοί πρέπει να θεσπιστούν βάσει της ίδιας της Συνθήκης, και όχι των επίδικων διατάξεων, απαιτείται απλώς προηγούμενη διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
Όσον αφορά το γενικό ζήτημα της δυνατότητας χρησιμοποιήσεως νομικής βάσεως περιεχόμενης σε πράξη του παράγωγου δικαίου, το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει, όπως και το Συμβούλιο, ότι καμία διάταξη της Συνθήκης δεν αποκλείει αυτή τη δυνατότητα.
Η δημιουργία νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου αποτελεί πάγια πρακτική του κοινοτικού νομοθέτη. Ασφαλώς, η απλή πρακτική δεν μπορεί να θεμελιώσει παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης ούτε, επομένως, να δημιουργήσει προηγούμενο που δεσμεύει τα κοινοτικά όργανα. Εντούτοις, από τη νομολογία προκύπτει ότι το Δικαστήριο δεν είναι κατ’ ανάγκην αδιάφορο σε σχέση με τις πρακτικές που ακολουθούν τα κοινοτικά όργανα (απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1983,
230/81, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1983, σ. 255
, σκέψεις 48 και 49).
Τέλος, κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, οι ουσιαστικές προϋποθέσεις χρησιμοποιήσεως νομικής βάσεως περιεχόμενης σε πράξη του παράγωγου δικαίου πληρούνται εν προκειμένω. Συγκεκριμένα, οι επίδικες διατάξεις αφορούν ένα ιδιαιτέρως ευαίσθητο πολιτικό ζήτημα και συνδέονται με μια πρακτική ανάγκη ταχείας και αποτελεσματικής αντιδράσεως στις μεταβολές καταστάσεων που συντελούνται στις τρίτες χώρες.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τους δύο πρώτους λόγους ακυρώσεως, το Κοινοβούλιο θέτει, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα αν το Συμβούλιο μπορούσε νομίμως να προβλέψει, με τις επίδικες διατάξεις, ότι θα έχει το ίδιο την εξουσία να θεσπίσει και να τροποποιεί, με ειδική πλειοψηφία, τους καταλόγους ασφαλών χωρών, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής και έπειτα από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί ότι, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, κάθε κοινοτικό όργανο οφείλει να ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του απονέμει Συνθήκη (βλ. απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 2007,
C-403/05, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2007, σ. I-9045
, σκέψη 49 και παρατιθέμενη εκεί νομολογία).
Επισημαίνεται, πρώτον, ότι το Συμβούλιο είχε τη δυνατότητα, κατά την έκδοση της οδηγίας 2005/85 σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 67, παράγραφος 1, ΕΚ, να λάβει, εφαρμόζοντας το άρθρο 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ, μέτρα που δεν επηρεάζουν ουσιωδώς το υπό ρύθμιση ζήτημα (βλ., σχετικώς, απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 1992,
C-240/90, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1992, σ. I-5383
, σκέψη 36).
Επομένως, το Συμβούλιο μπορούσε να αποφασίσει, αν υποτεθεί ότι οι κατάλογοι ασφαλών χωρών δεν συνιστούν ουσιώδη μέτρα και αφορούν μια ειδική περίπτωση, ότι έπρεπε να επιφυλάξει στον εαυτό του την αρμοδιότητα λήψεως εκτελεστικών μέτρων, υπό την προϋπόθεση ότι θα αιτιολογούσε εμπεριστατωμένα την απόφασή του αυτή (βλ., σχετικώς, απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2005,
C-257/01, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2005, σ. I-345
, σκέψη 50).
Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο οφείλει να αιτιολογεί δεόντως, ανάλογα με τη φύση και το περιεχόμενο της βασικής πράξεως που πρόκειται να εφαρμοστεί, τις τυχόν εξαιρέσεις από τον κανόνα, σύμφωνα με τον οποίο, στο σύστημα της Συνθήκης, οσάκις πρέπει να ληφθούν, σε κοινοτικό επίπεδο, μέτρα εκτελέσεως μιας βασικής πράξεως, εναπόκειται στην Επιτροπή να ασκεί αυτή την αρμοδιότητα (προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, σκέψη 51).
Εν προκειμένω, το Συμβούλιο αναφέρθηκε ρητώς, με τη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2005/85, στην πολιτική βαρύτητα του χαρακτηρισμού τρίτων χωρών ως ασφαλών χωρών καταγωγής και, με την εικοστή τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής, στις συνέπειες που μπορεί να έχει ο ορισμός της έννοιας «ασφαλείς [ευρωπαϊκές] τρίτες χώρες» για τους αιτούντες άσυλο.
Πάντως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 21 των προτάσεών του, σκοπός των αιτιολογικών αυτών σκέψεων είναι να διευκρινίσουν τους λόγους για τους οποίους απαιτείται διαβούλευση με το Κοινοβούλιο πριν από τη θέσπιση και την τυχόν τροποποίηση των επίμαχων καταλόγων και όχι να αιτιολογήσουν επαρκώς την απόφαση του Συμβουλίου να επιφυλάξει στον εαυτό του, κατ’ εξαίρεση, την άσκηση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων.
Επιπλέον, στο πλαίσιο της υπό κρίση διαφοράς, που αφορά μία οδηγία της οποίας οι επίδικες διατάξεις απονέμουν στο Συμβούλιο μια χρονικώς απεριόριστη αρμοδιότητα, το Συμβούλιο δεν προέβαλε κανένα επιχείρημα υπέρ του αναχαρακτηρισμού τους ως διατάξεων βάσει των οποίων επιφυλάσσει στον εαυτό του την απευθείας άσκηση ειδικών εκτελεστικών αρμοδιοτήτων. Αντιθέτως, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το Συμβούλιο επιβεβαίωσε ότι πρόκειται για διατάξεις του παράγωγου δικαίου που του παρέχουν νομοθετική αρμοδιότητα.
Υπ’ αυτές τις συνθήκες, δεν τίθεται ζήτημα ενδεχόμενου αναχαρακτηρισμού των επίδικων διατάξεων, βάσει του οποίου θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι το Συμβούλιο εφάρμοσε το άρθρο 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ.
Δεύτερον, διαπιστώνεται ότι, στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 67 ΕΚ, τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν στους τομείς στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 63, σημεία 1 και 2, στοιχείο α΄, ΕΚ θεσπίζονται βάσει δύο διαφορετικών διαδικασιών που προβλέπει το άρθρο 67 ΕΚ, δηλαδή είτε με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο είτε με συναπόφαση.
Επομένως, η προβλεπόμενη από τις επίδικες διατάξεις διαδικασία θεσπίσεως αυτών των μέτρων, η οποία απαιτεί ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής και διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, διαφέρει από τις διαδικασίες του άρθρου 67 ΕΚ.
Το Δικαστήριο όμως έχει αποφανθεί ότι οι κανόνες που ρυθμίζουν τον τρόπο με τον οποίο διαμορφώνεται η βούληση των κοινοτικών οργάνων προβλέπονται από τη Συνθήκη και είναι δεσμευτικοί τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για τα ίδια τα κοινοτικά όργανα (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, σκέψη 38).
Μόνον η Συνθήκη μπορεί, σε ειδικές περιπτώσεις όπως η προβλεπόμενη από το άρθρο 67, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, ΕΚ, να εξουσιοδοτεί ένα κοινοτικό όργανο να τροποποιήσει μία διαδικασία λήψεως αποφάσεως, την οποία η θεσπίζει η ίδια η Συνθήκη.
Η τυχόν αναγνώριση υπέρ ενός κοινοτικού οργάνου της δυνατότητας να δημιουργεί νέες νομικές βάσεις με διατάξεις του παράγωγου δικαίου, ανεξαρτήτως του αν η προβλεπόμενη διαδικασία εκδόσεως μιας πράξεως καθίσταται περισσότερο ή λιγότερο περίπλοκη, θα ισοδυναμούσε με απονομή στο κοινοτικό αυτό όργανο νομοθετικής εξουσίας, υπερβαίνουσας τα όρια που προβλέπει σχετικώς η Συνθήκη.
Επιπλέον, θα σήμαινε ότι παρέχεται σε αυτό το κοινοτικό όργανο η δυνατότητα να παραβιάζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας μεταξύ των κοινοτικών οργάνων, κατά την οποία κάθε κοινοτικό όργανο πρέπει να ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των άλλων (απόφαση της 22ας Μαΐου 1990,
C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1990, σ. I-2041
, σκέψη 22).
Είναι αλυσιτελής ο ισχυρισμός του Συμβουλίου ότι η προβλεπόμενη από τις επίδικες διατάξεις διαδικασία θεσπίσεως δεν έρχεται σε αντίθεση με τη διαδικασία συναποφάσεως για τον λόγο ότι οι κατάλογοι ασφαλών χωρών δεν θα θεσπιστούν βάσει του άρθρου 63 ΕΚ, αλλά βάσει των διατάξεων αυτών, που προβλέπουν απλούστερη διαδικασία από εκείνη με την οποία εκδόθηκε η βασική πράξη. Πράγματι, συνέπεια της συλλογιστικής αυτής θα ήταν να αναγνωριστεί η υπεροχή διατάξεων του παράγωγου δικαίου έναντι κανόνων του πρωτογενούς δικαίου, εν προκειμένω δε του άρθρου 67 ΕΚ, του οποίου οι παράγραφοι 1 και 5 πρέπει να εφαρμοστούν διαδοχικώς, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπουν προς τούτο.
Επιπλέον, ούτε ο πολιτικά ευαίσθητος χαρακτήρας του επίμαχου τομέα ούτε η ανάγκη διασφαλίσεως της αποτελεσματικότητας της κοινοτικής δράσεως στον τομέα αυτόν μπορούν να αποτελέσουν δικαιολογητικούς λόγους για τη δημιουργία νομικής βάσεως με πράξη του παράγωγου δικαίου.
Εξάλλου, το Συμβούλιο δεν μπορεί να επικαλεστεί λυσιτελώς την ύπαρξη προγενέστερης πρακτικής, συνιστάμενης στη δημιουργία νομικών βάσεων με πράξεις του παράγωγου δικαίου. Πράγματι αυτή η πρακτική, ακόμη και αν υποτεθεί ότι έχει αποδειχθεί η ύπαρξή της, δεν είναι δυνατό να θεμελιώσει παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης και δεν μπορεί, επομένως, να δημιουργήσει προηγούμενο που δεσμεύει τα κοινοτικά όργανα (βλ., σχετικώς, προαναφερθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, σκέψη 24, και απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 1995,
C-426/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1995, σ. I-3723
, σκέψη 21).
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το Συμβούλιο, δημιουργώντας με την οδηγία 2005/85, δηλαδή με πράξη του παράγωγου δικαίου, τις νέες νομικές βάσεις που περιέχονται στις επίδικες διατάξεις, παρέβη το άρθρο 67 ΕΚ, καθόσον υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων που του απονέμει η Συνθήκη.
Πρέπει να προστεθεί ότι τόσο η μελλοντική θέσπιση των καταλόγων ασφαλών χωρών όσο και οι τροποποιήσεις τους εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου, το οποίο όμως πρέπει να ασκεί αυτή την αρμοδιότητα τηρώντας τις διαδικασίες που προβλέπει η Συνθήκη.
Συναφώς, προκειμένου να διευκρινιστεί αν είτε η διά νομοθετικής πράξεως θέσπιση και τροποποίηση των καταλόγων ασφαλών χωρών είτε η ενδεχόμενη απόφαση περί εφαρμογής του άρθρου 202, τρίτη περίπτωση, ΕΚ, με την ανάθεση στην Επιτροπή της ασκήσεως εκτελεστικών αρμοδιοτήτων ή με τη διατήρηση από το Συμβούλιο του δικαιώματος ασκήσεως των αρμοδιοτήτων αυτών, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παραγράφου 1 ή της παραγράφου 5 του άρθρου 67 ΕΚ, πρέπει να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν το Συμβούλιο, εκδίδοντας την οδηγία 2005/85, θέσπισε κοινοτική νομοθεσία περί καθορισμού των κοινών κανόνων και των βασικών αρχών που διέπουν τους τομείς στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημεία 1 και 2, στοιχείο α΄, ΕΚ.
Όσον αφορά τη διαδικασία χορηγήσεως ή ανακλήσεως του καθεστώτος του πρόσφυγα στα κράτη μέλη, το άρθρο 63, πρώτο εδάφιο, σημείο 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ προβλέπει απλώς τη θέσπιση «ελάχιστων προδιαγραφών».
Όπως προκύπτει από τις σκέψεις 10 έως 17 της παρούσας αποφάσεως, η οδηγία 2005/85 θεσπίζει λεπτομερή κριτήρια, βάσει των οποίων μπορούν ακολούθως να καταρτιστούν οι κατάλογοι ασφαλών χωρών.
Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Συμβούλιο, εκδίδοντας αυτή τη νομοθετική πράξη, θέσπισε «κοινοτική νομοθεσία η οποία […] καθορίζει τους κοινούς κανόνες και τις βασικές αρχές» κατά την έννοια του άρθρου 67, παράγραφος 5, πρώτη περίπτωση, ΕΚ, οπότε πρέπει να εφαρμοστεί η διαδικασία συναποφάσεως.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, οι δύο πρώτοι λόγοι ακυρώσεως του οποίους προέβαλε το Κοινοβούλιο προς στήριξη της προσφυγής του πρέπει να γίνουν δεκτοί και, επομένως, οι επίδικες διατάξεις πρέπει να ακυρωθούν.
Επί του τρίτου και του τέταρτου λόγου ακυρώσεως: παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως των επίδικων διατάξεων και μη τήρηση της υποχρεώσεως αγαστής συνεργασίας
Δεδομένου ότι οι δύο πρώτοι λόγοι ακυρώσεως κρίθηκαν βάσιμοι, παρέλκει η εξέταση του τρίτου και του τέταρτου λόγου ακυρώσεως που προέβαλε το Κοινοβούλιο προς στήριξη της προσφυγής του.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή το Συμβούλιο ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, αφού το Κοινοβούλιο είχε υποβάλει σχετικό αίτημα. Κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 4, πρώτο εδάφιο, του ίδιου άρθρου, οι παρεμβαίνοντες στην υπό κρίση διαφορά φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει τα άρθρα 29, παράγραφοι 1 και 2, και 36, παράγραφος 3, της οδηγίας 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα.

2)
Καταδικάζει το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως στα δικαστικά έξοδα.

3)
Η Γαλλική Δημοκρατία και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.