CELEX: 62008CJ0333
Niet-nakoming
Vrij verkeer van goederen
Artikelen 28 EG en 30 EG
Kwantitatieve invoerbeperking
Maatregel van gelijke werking
Stelsel van voorafgaande vergunning
Technische hulpstoffen en levensmiddelen bij bereiding waarvan dergelijke hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht
Procedure waarmee ondernemers dergelijke stoffen op ,positieve lijst’ kunnen laten plaatsen
Clausule van wederzijdse erkenning
Nationale regeling die toestand van rechtsonzekerheid voor ondernemers schept

Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek, door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
Technische hulpstoffen zijn stoffen die worden gebruikt in het bewerkings- of productieproces van een levensmiddel en tot doel hebben tijdens dit proces een zeker technisch effect te bewerkstelligen.
Hoewel enkele categorieën technische hulpstoffen door het gemeenschapsrecht zijn geharmoniseerd, is er geen sprake van een horizontale harmonisatie op communautair niveau wat deze betreft, zodat de lidstaten in het algemeen het gebruik van technische hulpstoffen nog vrij mogen reguleren met inachtneming van het EG-Verdrag.
Richtlijn 89/107
Artikel 1, lid 3, sub a, van richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt (
PB 1989, L 40, blz. 27
) omschrijft technische hulpstoffen in een voetnoot als elke „stof die op zichzelf niet als voedselingrediënt wordt geconsumeerd, die bij de verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of voedselingrediënten bewust wordt gebruikt om tijdens de bewerking of verwerking aan een bepaald technisch doel te beantwoorden en die kan leiden tot de onbedoelde maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of derivaten ervan in het eindproduct, mits deze residuen geen gevaar voor de gezondheid opleveren en geen technologische gevolgen voor het eindproduct hebben”.
Volgens dezelfde bepaling van richtlijn 89/107 zijn technische hulpstoffen van de werkingsfeer hiervan uitgesloten.
Richtlijn 98/34
Artikel 8 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (
PB L 204, blz. 37
) bepaalt:
„1.   Onverminderd artikel 10 delen de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan; zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.
[…]
Wanneer met het ontwerp voor een technisch voorschrift in het bijzonder beperking, om redenen van volksgezondheid of bescherming van de consument of van het milieu, van de verhandeling of het gebruik van een stof, preparaat of chemisch product wordt beoogd, delen de lidstaten tevens mee, hetzij een samenvatting, hetzij de referenties van de relevante gegevens over die stof, dat preparaat of product en verkrijgbare vervangende producten, voor zover deze gegevens beschikbaar zijn, alsmede de verwachte gevolgen van de maatregel voor de volksgezondheid of voor de bescherming van consument en milieu met, in de geëigende gevallen, een risicoanalyse volgens de algemene beginselen voor de evaluatie van de risico’s […].
[…]
2.   De Commissie en de lidstaten kunnen bij de lidstaat die een ontwerp voor een technisch voorschrift ter kennis heeft gebracht, opmerkingen indienen, waarmee deze lidstaat bij de verdere uitwerking van het technisch voorschrift zo veel mogelijk rekening dient te houden.
[…].”
Richtlijn 2000/13
Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (
PB L 109, blz. 29
), bepaalt dat op de etikettering van levensmiddelen, onder de voorwaarden en onder voorbehoud van de afwijkende bepalingen zoals bedoeld in de artikelen 4 tot en met 17, bepaalde gegevens moeten worden vermeld, waaronder de lijst met ingrediënten.
Krachtens artikel 6, lid 4, sub c-ii, van richtlijn 2000/13 worden de additieven die als technische hulpstoffen worden gebruikt evenwel niet als ingrediënten beschouwd.
Artikel 18 van richtlijn 2000/13 luidt als volgt:
„1.   De lidstaten mogen de handel in levensmiddelen die voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, niet verbieden door de toepassing van niet-geharmoniseerde nationale bepalingen inzake etikettering en presentatie van bepaalde levensmiddelen of van levensmiddelen in het algemeen.
2.   Lid 1 is niet van toepassing op de niet-geharmoniseerde nationale bepalingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van:
—
de bescherming van de volksgezondheid,
[…]”
Verordening (EG) nr. 178/2002
Punt 3 van de considerans van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (
PB L 31, blz. 1
) luidt als volgt:
„Vrij verkeer van levensmiddelen en diervoeders in de Gemeenschap kan alleen worden verwezenlijkt als de voedsel- en voederveiligheidsvereisten van lidstaat tot lidstaat niet te sterk verschillen.”
Verordening nr. 178/2002 verschaft overeenkomstig artikel 1 hiervan de grondslag voor een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid en de belangen van de consument met betrekking tot levensmiddelen, met name rekening houdend met de diversiteit van de voedselvoorziening, met inbegrip van traditionele producten, waarbij de goede werking van de interne markt gewaarborgd wordt. Zij legt gemeenschappelijke beginselen en verantwoordelijkheden vast, de middelen om een stevige wetenschappelijke basis tot stand te brengen, doelmatige organisatorische regelingen en procedures ter onderbouwing van de besluitvorming inzake voedsel- en voederveiligheidsaangelegenheden.
Artikel 5 van verordening nr. 178/2002, met het opschrift „Algemene doelstellingen”, bepaalt:
„1.   De levensmiddelenwetgeving streeft een of meer van de algemene doelstellingen van een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens, de bescherming van de belangen van de consument, inclusief eerlijke praktijken in de levensmiddelenhandel na, indien van toepassing rekening houdend met de bescherming van de gezondheid en het welzijn van dieren, de gezondheid van planten en het milieu.
2.   De levensmiddelenwetgeving streeft naar de verwezenlijking van vrij verkeer in de Gemeenschap van levensmiddelen en diervoeders die overeenkomstig de algemene beginselen en vereisten van dit hoofdstuk vervaardigd of in de handel gebracht zijn.
[…].”
Artikel 6 van verordening nr. 178/2002, „Risicoanalyse”, luidt als volgt:
„1.   Om de algemene doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het leven van de mens te verwezenlijken, wordt de levensmiddelenwetgeving gebaseerd op risicoanalyse, tenzij dit wegens de omstandigheden of de aard van de maatregel niet toepasselijk is.
2.   Risicobeoordeling is gebaseerd op de beschikbare wetenschappelijke gegevens en wordt op onafhankelijke, objectieve en doorzichtige wijze uitgevoerd.
3.   Bij risicomanagement wordt rekening gehouden met de resultaten van de risicobeoordeling, in het bijzonder de adviezen van de [Europese Autoriteit voor voedselveiligheid], met andere ter zake dienende factoren en met het voorzorgsbeginsel indien aan de in artikel 7, lid 1, bedoelde voorwaarden is voldaan, zulks met het oog op het bereiken van de in artikel 5 omschreven algemene doelstellingen van de levensmiddelenwetgeving.”
Artikel 7 van verordening nr. 178/2002, „Voorzorgsbeginsel”, bepaalt:
„1.   In specifieke situaties waarin na beoordeling van de beschikbare informatie de mogelijkheid van schadelijke gevolgen voor de gezondheid is geconstateerd, maar er nog wetenschappelijke onzekerheid heerst, kunnen, in afwachting van nadere wetenschappelijke gegevens ten behoeve van een vollediger risicobeoordeling, voorlopige maatregelen voor risicomanagement worden vastgesteld om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te waarborgen.
2.   Krachtens lid 1 vastgestelde maatregelen zijn evenredig en beperken de handel niet meer dan nodig is om het in de Gemeenschap gekozen hoge niveau van gezondheidsbescherming te verwezenlijken, rekening houdend met de technische en economische haalbaarheid en andere ter zake dienende factoren. De maatregelen dienen binnen een redelijke termijn opnieuw te worden bezien, afhankelijk van de aard van het geconstateerde risico voor het leven of de gezondheid en het soort wetenschappelijke informatie dat nodig is om de wetenschappelijke onzekerheid weg te nemen en een vollediger risicobeoordeling uit te voeren.”
Artikel 14 van verordening nr. 178/2002, „Voedselveiligheidsvoorschriften”, luidt als volgt:
„1.   Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
2.   Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
a)
schadelijk voor de gezondheid;
b)
ongeschikt voor menselijke consumptie.
[…]
7.   Levensmiddelen die aan specifieke communautaire bepalingen betreffende voedselveiligheid voldoen, worden veilig geacht voor zover het de aspecten betreft die onder die specifieke communautaire bepalingen vallen.
[…]
9.   Wanneer specifieke communautaire bepalingen ontbreken, worden levensmiddelen veilig geacht wanneer zij voldoen aan de specifieke bepalingen van de nationale levensmiddelenwetgeving van de lidstaat op het grondgebied waarvan de levensmiddelen in de handel zijn gebracht, voor zover die bepalingen worden vastgesteld en toegepast onverminderd het Verdrag, in het bijzonder de artikelen 28 en 30.”
Nationale regeling
Het decreet van 1912
Volgens artikel 1 van het Décret du 15 avril 1912 portant règlement d’administration publique pour l’application de la loi du 1
er
août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires (decreet van 15 april 1912 houdende voorschriften voor de toepassing van de wet van 1 augustus 1905 ter bestrijding van bedrog bij de verkoop van goederen en vervalsing van levensmiddelen), zoals meermalen gewijzigd (hierna: „decreet van 1912”).
„Het is verboden waren en levensmiddelen die bestemd zijn voor menselijke consumptie, in bezit te hebben met het oog op de verkoop, ten verkoop aan te bieden of te verkopen, indien daaraan andere chemische producten zijn toegevoegd dan die waarvan het gebruik is toegestaan krachtens besluiten die op advies van de Conseil supérieur d’hygiène publique de France [hierna: ‚CSHPF’] en de Académie nationale de médecine door de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling, de minister van Economie en Financiën, de minister van Industriële en Wetenschappelijke Ontwikkeling en de minister van Volksgezondheid in onderlinge overeenstemming zijn vastgesteld.”
De CSHPF is een wetenschappelijk en technisch adviesorgaan van het ministerie voor Volksgezondheid.
Artikel 2 van het decreet van 1912 bepaalt:
„Het is tevens verboden om, zelfs tijdelijk, bij de bereiding van voor menselijke consumptie bestemde waren en levensmiddelen andere chemische producten te gebruiken dan die waarvan het gebruik is toegestaan krachtens met inachtneming van artikel 1 vastgestelde besluiten.”
Krachtens het decreet van 1912 is een aantal besluiten vastgesteld, waarin de voorwaarden zijn bepaald waaronder technische hulpstoffen in het productieproces mogen worden toegepast.
Bij deze besluiten wordt in het algemeen geregeld welke stof is toegestaan, alsook het gebruik en het levensmiddel waarvoor deze is toegestaan. Zij bevatten tevens een nadere omschrijving van de zuiverheidscriteria en van andere kenmerken waaraan de gebruikte technische hulpstof moet voldoen, en stellen, naast de gebruiksvoorwaarden van het betrokken hulpmiddel in het productieproces, maximumresidugehalten voor de gebruikte technische hulpstoffen in het gebruiksklare levensmiddel vast.
Slechts vier van deze besluiten bevatten een clausule van wederzijdse erkenning, namelijk de besluiten van 6 februari 1989, betreffende de lijst van technische hulpstoffen die mogen worden gebruikt in suikergoed, van 24 maart 1993, inzake het gebruik van ß cyclodextrine als technische hulpstof, van 23 februari 1995, inzake het gebruik van diverse technische hulpstoffen in levensmiddelen voor menselijke consumptie, en van 9 maart 1995, inzake het gebruik van schuimwerende middelen bij het wassen van aardappelen en paddenstoelen.
Het decreet van 2001
Artikel 1, eerste alinea, van het Décret n
o
2001-725, du 31 juillet 2001, relatif aux auxiliaires technologiques pouvant être employés dans la fabrication de denrées destinées à l’alimentation humaine (decreet nr. 2001-725 van 31 juli 2001 inzake technische hulpstoffen die gebruikt mogen worden bij de productie van levensmiddelen voor menselijke consumptie; hierna: „decreet van 2001”, JORF van 5 augustus 2001) omschrijft technische hulpstoffen als „iedere stof die op zich niet wordt geconsumeerd als voedingsingrediënt, maar die bewust wordt gebruikt om tijdens de be- of verwerking van grondstoffen, levensmiddelen of hun ingrediënten aan een bepaald technisch doel te beantwoorden, hetgeen kan leiden tot de onbedoelde, maar technisch onvermijdelijke aanwezigheid van residuen van deze stof of derivaten daarvan in het eindproduct, mits die residuen geen gevaar opleveren voor de gezondheid en geen enkel technologisch effect op het eindproduct hebben.”
Artikel 1, tweede alinea, van dit decreet bepaalt:
„De bepalingen van dit decreet zijn van toepassing op de technische hulpstoffen behorend tot de in de bijlage bij dit decreet vermelde categorieën, die worden gebruikt of bestemd zijn voor gebruik bij de vervaardiging van levensmiddelen voor menselijke consumptie.
Zij zijn niet van toepassing op:
1.
Technische hulpstoffen die worden gebruikt bij de vervaardiging van levensmiddelenadditieven, aroma’s, vitamines en andere nutritionele toevoegingsmiddelen;
2.
stoffen die worden gebruikt bij de behandeling van natuurlijk mineraalwater of bronwater, indien deze behandeling wordt uitgevoerd voordat dit water op de markt wordt gebracht onder een van de benamingen die bij het decreet van 6 juni 1989 zijn vastgelegd […];
3.
stoffen die worden gebruikt bij de toepassing van methoden ter verbetering van water bestemd voor menselijke consumptie, indien deze methoden zijn vastgelegd overeenkomstig bestuursrechtelijke bepalingen die zijn gebaseerd op artikel L. 1321-4 du code de la santé publique [wetboek inzake de volksgezondheid].”
Artikel 2 van het decreet van 2001 luidt als volgt:
„Bij besluit van de bevoegde ministers voor Consumptie, Landbouw, Volksgezondheid en Industrie en na advies van de Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Frans Agentschap voor voedselveiligheid; hierna: „AFSSA”] worden voor de in de bijlage bij onderhavig decreet vermelde categorieën vastgelegd:
1.
De lijst van voor gebruik toegestane technische hulpstoffen, en in voorkomend geval de gebruiksvoorwaarden voor deze stoffen en de toegestane maximumresidugehalten;
2.
de criteria voor gelijkheid en zuiverheid waaraan zij dienen te voldoen;
3.
de regels voor de stoffen die worden gebruikt als drager of verdunner.
De technische hulpstoffen worden gebruikt met inachtneming van goede hygiëne- en productiepraktijken, met name ingeval bij het in dit artikel bedoelde besluit geen gebruiksvoorschriften zijn vastgesteld.
De gebruikte dosis technische hulpstoffen mag de hoeveelheid die strikt noodzakelijk is om het gewenste effect te verkrijgen, niet overschrijden en de consument niet misleiden.
De fabrikanten moeten de gegevens waarmee kan worden vastgesteld dat deze stoffen zijn gebruikt onder naleving van goede productiepraktijken ter beschikking houden van de met de controle belaste functionarissen.”
Uit artikel L. 1323-1 van de Code de la santé publique blijkt dat het AFSSA een openbare instelling van de staat is en onder toezicht staat van de ministers voor Landbouw, Consumptie en Volksgezondheid.
Artikel 3 van het decreet van 2001 bepaalt:
„Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan verzoeken om wijziging of aanvulling van het bepaalde in het bij artikel 2 bedoelde besluit. De verzoeken worden, samen met de voor het onderzoek ervan benodigde documenten, gericht aan de Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding] voor doorzending aan het [AFSSA].
De bevoegde ministers voor Consumptie, Landbouw, Volksgezondheid en Industrie bepalen bij besluit de regels om de aanvragen op te stellen.
Zodra een aanvraag volledig is, bevestigt het directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding de ontvangst ervan en zorgt voor verdere verzending naar het [AFSSA]. Het agentschap brengt zijn advies uit binnen een termijn van vier maanden na ontvangst van de aanvraag.
Het directoraat-generaal voor de mededinging, de consumptie en de fraudebestrijding stelt de verzoeker in kennis van het advies van deze instantie alsook van de gemotiveerde beslissing van de minister op dit advies. Deze kennisgeving vindt plaats binnen een maand nadat het advies is uitgebracht.”
Artikel 4 van dit decreet luidt:
„Het in artikel 2 bedoelde besluit wordt aangepast, met name om te voldoen aan de communautaire verplichtingen van Frankrijk en gevolg te geven aan de voorstellen van het [AFSSA], naar aanleiding van nieuwe informatie inzake de eventuele toxiciteit van technische hulpstoffen.”
Artikel 6 van het decreet van 2001 bepaalt:
„Het is verboden om in bezit te hebben, uit te stallen voor de verkoop, te koop aan te bieden, te verkopen of om niet te verdelen:
1.
Voor menselijke consumptie bestemde levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt die niet voldoen aan het bepaalde in artikel 2 of het bepaalde in decreet nr. 2004-187 van 26 februari 2004 houdende omzetting van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden;
2.
technische hulpstoffen die niet voldoen aan het bepaalde in de artikelen 2 en 5 of het bepaalde in decreet nr. 2004-187 van 26 februari 2004 houdende omzetting van richtlijn 98/8 […];
Deze bepalingen staan echter niet in de weg aan het beginsel van vrij verkeer van:
a)
De in punt 1 van onderhavig artikel bedoelde levensmiddelen die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of andere overeenkomstsluitende partijen bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, indien deze staten een evaluatiemethode voor de risico’s van het gebruik van technische hulpstoffen hebben opgesteld, waarmee een gelijkwaardig veiligheidsniveau kan worden gewaarborgd als wordt gegarandeerd door het onderhavige decreet;
b)
de technische hulpstoffen die afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of andere overeenkomstsluitende partijen bij de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, die aan andere zuiverheidscriteria voldoen dan die bepaald in het in artikel 2 bedoelde besluit, indien deze criteria zijn vastgesteld in een van deze staten of indien ter zake een officieel gepubliceerd positief advies is uitgebracht door een bevoegde instantie in een van deze staten.”
Artikel 7 van het decreet van 2001 luidt:
„Dit decreet treedt in werking op de dag van bekendmaking van het in artikel 2 bedoelde besluit. Degenen die verantwoordelijk zijn voor het op de markt brengen van technische hulpstoffen, dienen binnen zes maanden vanaf de datum van bekendmaking van dit besluit te voldoen aan de voorschriften van voormeld artikel 5.”
De bijlage bij het decreet van 2001 vermeldt de categorieën technische hulpstoffen die onder het decreet vallen. Het betreft antischuimmiddelen, katalysatoren, klaringsmiddelen/filtermedia, bleekmiddelen, wasmiddelen, schil- en pelmiddelen, pluk- en ontharingsmiddelen, ionenwisselende harsen, contactbevriezingsmiddelen en koelmiddelen, droogmiddelen/antiklontermiddelen, enzymen, aanzurings-, alkaliserings- of neutraliseringsmiddelen, vormsmeermiddelen, floculanten en coagulanten, biociden, antikalkmiddelen, extractiemiddelen, en een categorie met het opschrift „Diversen”.
Het ministerieel besluit van 19 oktober 2006
Op 5 oktober 2005 is overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 98/34 een ontwerp-ministerieel besluit medegedeeld aan de Commissie en de lidstaten.
Uit het dossier blijkt dat dit ontwerp geen aanleiding heeft gegeven tot opmerkingen van de Commissie maar wel tot uitvoerig gemotiveerde standpuntbepalingen van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en van het Koninkrijk Denemarken.
Bij het Arrêté du 19 octobre 2006 relatif à l’emploi d’AT dans la fabrication de certaines denrées alimentaires (besluit van 19 oktober 2006 inzake het gebruik van technische hulpstoffen bij de vervaardiging van bepaalde levensmiddelen) (JORF van 2 december 2006) zijn de krachtens het decreet van 1912 vastgestelde besluiten ingetrokken.
De bijlage bij dit besluit bevat een lijst van technische hulpstoffen die in Frankrijk mogen worden gebruikt. In het besluit worden de gebruiksvoorwaarden van deze technische hulpstoffen, de toegestane maximumresidugehalten en de geldende zuiverheidscriteria bepaald.
De mededeling aan de ondernemingen
De Franse autoriteiten hebben op 19 januari 2002 een mededeling aan de ondernemingen in de voedingssector gepubliceerd (JORF van 19 januari 2002, blz. 1234; hierna: „mededeling aan de ondernemingen”).
Deze mededeling aan de ondernemingen vermeldt:
„Artikel 7 van het [decreet van 2001] bepaalt dat ‚dit decreet in werking treedt op de dag van bekendmaking van het in artikel 2 bedoelde besluit’. […]
Met ingang van de verschijningsdatum van deze mededeling staat echter niets in de weg aan de toepassing van de bepalingen inzake de indiening van dossiers (artikel 3) en inzake het beginsel van vrij verkeer (artikel 6) van bovenbedoeld [decreet van 2001].”
Precontentieuze procedure
In vervolg op een eerste aanmaning van 3 juli 1996 en een met redenen omkleed advies van 27 maart 1998 heeft de Commissie de Franse Republiek een op 12 oktober 2005 gedateerde aanvullende aanmaning gestuurd, die de voorgaande aanmaning en het met redenen omkleed advies introk en verving.
In deze brief was de Commissie van oordeel dat de Franse regeling — zowel het decreet van 1912 als het decreet van 2001 — in strijd was met artikel 28 EG door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen waren gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig waren vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren, subsidiair, door niet te hebben voorzien in een voldoende duidelijke, eenvoudig toegankelijke, transparante en aan de eisen van rechtszekerheid beantwoordende procedure voor het verkrijgen van vergunningen voor het gebruik van technische hulpstoffen.
De Commissie signaleerde dat het decreet van 2001 bij gebreke van de vaststelling van een ministerieel besluit nog steeds niet in werking was getreden. Ook stelde zij dat de mededeling aan de ondernemingen geen bindend karakter had en ondernemers derhalve niet de nodige rechtszekerheid bood.
Uit het verzoekschrift en de aanvullende aanmaning blijkt dat deze was verzonden wegens de zeer uitgebreide correspondentie tussen de Franse Republiek en de Commissie, de tijd die was verstreken sinds de verzending van de eerste aanmaning, de toen nog niet afgesloten hervorming van de Franse regelgeving en nieuwe inzichten van de Commissie.
Na een verlenging van de termijn om op de aanvullende aanmaning te reageren, antwoordde de Franse Republiek hierop bij brief van 16 februari 2006. Zij stuurde de Commissie alle besluiten die krachtens het decreet van 1912 waren vastgesteld, en herinnerde eraan dat de hervorming van het decreet, die had geleid tot vaststelling van het decreet van 2001, voornamelijk was ingegeven door het ontbreken van een bepaling die de wederzijdse erkenning waarborgde. Zij benadrukte dat met een mededeling aan de ondernemingen al uitvoering kon worden gegeven aan het beginsel van vrij verkeer, ook al was het in het decreet van 2001 voorziene ministeriële besluit nog niet vastgesteld.
Wat de nieuwe nationale regeling betreft die in de toekomst het gebruik van de technische hulpstoffen moest regelen, verklaarde de Franse Republiek dat zij dit uitvoeringsbesluit van het decreet van 2001 zo spoedig mogelijk wilde vaststellen, trachtte zij het stelsel van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen te rechtvaardigen, en stelde zij voor de formulering van de clausule van wederzijdse erkenning in het decreet van 2001 te wijzigen.
Bij brief van 4 juli 2006 stuurde de Commissie deze lidstaat een aanvullend met redenen omkleed advies.
Bij brief van 8 september 2006 antwoordde de Franse Republiek op het aanvullende met redenen omkleed advies, dat zij de ondertekeningsprocedure van het uitvoeringsbesluit van het decreet van 2001 was gestart. Zij herinnerde eraan dat bepaalde categorieën technische hulpstoffen waren geregeld of momenteel werden geharmoniseerd op communautair niveau, en verdedigde het bestaan van een stelsel van voorafgaande vergunning voor technische hulpstoffen als gerechtvaardigd. Zij wees de Commissie met name op de risico’s verbonden aan het gebruik van biocides of ontsmettingsmiddelen als technische hulpstoffen bij producten van plantaardige oorsprong, en aan het gebruik van antischuimmiddelen onder bepaalde omstandigheden. Wat de wederzijdse-erkenningclausule betreft, gaf de Franse Republiek in reactie op de argumenten van de Commissie aan, te willen gaan nadenken over wijziging van de relevante bepaling van het decreet van 2001.
Daar zij geen genoegen kon nemen met het antwoord van deze lidstaat, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
In haar verzoekschrift voert de Commissie in wezen drie grieven aan tegen de betwiste regeling, namelijk, ten eerste, het ontbreken van een op de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid gebaseerde rechtvaardiging voor de belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die worden veroorzaakt door de in deze regeling bepaalde stelsels van voorafgaande vergunning, ten tweede, subsidiair, wat het decreet van 2001 betreft, schending van artikel 28 EG ten gevolge van de door decreet gecreëerde rechtsonzekerheid, en ten derde het ontbreken van vereenvoudigde procedures voor de plaatsing van de technische hulpstoffen op de nationale lijst van toegestane technische hulpstoffen.
Voorafgaande opmerkingen omtrent de omvang van het beroep
Ten eerste moet worden gepreciseerd dat het beroep van de Commissie, voor zover het over schending van artikel 28 EG klaagt, alle technische hulpstoffen betreft, met uitzondering van die waarvoor op communautair niveau harmonisatiemaatregelen bestaan.
Ten tweede volgt uit de precontentieuze procedure alsook uit de motivering van het verzoekschrift dat het beroep van de Commissie, hoewel het naar de omschrijving van het voorwerp ervan de Franse regeling in het algemeen betreft, is gericht op de twee stelsels van voorafgaande vergunning in de decreten van 1912 en 2001.
Uit het dossier blijkt dat de Commissie en de Franse Republiek wat het decreet van 2001 betreft van mening verschillen ten aanzien van de vraag of reeds de mededeling aan de ondernemingen, met name na het verstrijken van de termijn die in het met redenen omklede advies was gesteld, uitvoering kon geven aan het in het decreet van 2001 neergelegde beginsel van vrij verkeer, daar het in artikel 2 van dit decreet voorziene ministeriële besluit op die datum nog niet was vastgesteld. Volgens de lidstaat kon de mededeling aan de ondernemingen na verloop van deze termijn uitvoering geven aan dit beginsel en aan de artikelen 3 en 6 van het decreet van 2001.
Gelet op de informatie die aan het Hof is verstrekt over de juridische waarde en de strekking van de mededeling aan de ondernemingen, en gelet op de formulering van het decreet van 2001 zelf, kan deze mededeling niet worden beschouwd als compensatie voor het ontbrekende in artikel 2 van dit decreet bedoelde ministeriële besluit, van de vaststelling waarvan met name de inwerkingtreding van de artikelen 3 en 6 van het decreet van 2001 en de definitieve vervanging van het decreet van 1912 door dit decreet afhankelijk zijn.
Ten eerste heeft de Franse Republiek in antwoord op de argumenten van de Commissie inzake de mededeling aan de ondernemingen niet aangetoond dat deze mededeling geen eenvoudige administratieve circulaire is, die niet verplichtend is en juridisch niet bindend. De lidstaat heeft in zijn antwoord op de aanmaning van de Commissie namelijk erkend dat voor de volledige werking van het decreet van 2001 een ministerieel besluit moest worden gepubliceerd, waarbij de lijst van alle toegestane stoffen alsook hun gebruikvoorwaarden werd vastgelegd, en verklaard dat het decreet van 2001 pas na de publicatie van een dergelijk besluit definitief het decreet van 1912 zou vervangen.
Ten tweede is in de heldere en expliciete formulering van de artikelen 2 en 7 van het decreet van 2001 geen steun te vinden voor de werking die de Franse Republiek aan deze mededeling toekent. Zo zou overeenkomstig artikel 2 van dit decreet een ministerieel besluit moeten worden vastgesteld met de lijst technische hulpstoffen die mogen worden gebruikt. Voorts volgt uit de bewoordingen van artikel 7 van het decreet dat „dit decreet in werking [treedt] op de datum van bekendmaking van het in artikel 2 bedoelde besluit”. De bekendmaking van een dergelijk ministerieel besluit is dientengevolge een noodzakelijke voorwaarde voor de inwerkingtreding van het decreet van 2001, zoals ook uitdrukkelijk is vermeld in de mededeling aan de ondernemingen zelf.
Ten derde wordt in de mededeling weliswaar vermeld dat vanaf de datum van bekendmaking hiervan, 19 januari 2002, niets in de weg staat aan de toepassing van het bepaalde in het decreet van 2001 inzake, bijvoorbeeld, de indiening van dossiers door de ondernemers krachtens artikel 3 van het decreet, doch valt moeilijk in te zien hoe een ondernemer een dossier zou kunnen indienen waarin hij verzoekt om wijziging van de bij ministerieel besluit vastgestelde lijst van toegestane technische hulpstoffen, wanneer deze lijst bij gebreke van de vaststelling van het betrokken besluit nog niet is opgesteld.
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de mededeling aan de ondernemingen de ontbrekende vaststelling van het in artikel 2 van het decreet van 2001 bedoelde ministeriële besluit niet heeft kunnen compenseren en dat het decreet van 1912 na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog steeds rechtsgevolgen had.
Het bestaan van niet-nakoming moet in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG worden beoordeeld naar de situatie zoals die bestond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Het Hof kan met daarna opgetreden wijzigingen geen rekening houden (arrest van 25 november 1998, Commissie/Spanje, C-214/96, Jurispr. blz. I-7661, punt 25).
In het onderhavige beroep heeft de Commissie herhaaldelijk betoogd dat voorwaarde voor de inwerkingtreding van het decreet van 2001 de bekendmaking van een ministerieel besluit is en dat dit decreet bij gebreke van die bekendmaking niet in werking is getreden. In haar verzoekschrift heeft zij bijvoorbeeld vastgesteld dat „in Frankrijk achtereenvolgens twee stelsels van toepassing zijn geweest op technische hulpstoffen. Het eerste is gedurende de precontentieuze procedure van kracht gebleven en pas op 2 december 2006 opgeheven. Het tweede is definitief vastgesteld op 31 december 2001, maar de inwerkingtreding ervan is uitgesteld totdat het eerste stelsel was opgeheven.”
De in het met redenen omklede advies gestelde termijn is op 4 september 2006 verstreken. Het in artikel 2 van het decreet van 2001 bedoelde ministeriële besluit is vastgesteld op 19 oktober 2006 en op 2 december 2006 bekendgemaakt in het
Journal officiel de la République Française
.
Hieruit volgt dat het Hof, bij gebreke van de vaststelling van het in artikel 2 van het decreet van 2001 bedoelde ministeriële besluit, het beroep van de Commissie met betrekking tot dit decreet slechts kan onderzoeken wat betreft de grief inzake schending van artikel 28 EG ten gevolge van de door dit decreet veroorzaakte rechtsonzekerheid.
Eerste grief: het ontbreken van een op de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid gebaseerde rechtvaardiging
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt dat het aan de Franse Republiek is om het bestaan van een stelsel van voorafgaande vergunning voor de verschillende categorieën technische hulpstoffen te rechtvaardigen. Het gebruik van een stelsel van voorafgaande vergunning is in beginsel niet uitgesloten, maar moet dan wel gericht en op een nauwkeurige wetenschappelijke basis plaatsvinden. Het Franse stelsel van voorafgaande vergunning berust op een veralgemeend risicovermoeden dat in beginsel niet valt te rijmen met artikel 28 EG.
Het stelsel van voorafgaande vergunning zoals neergelegd in het decreet van 1912 staat volgens de Commissie niet in verhouding tot de eventuele risico’s die technische hulpstoffen kunnen opleveren voor de menselijke gezondheid. Redenen van volksgezondheid kunnen de inachtneming van bepaalde voorwaarden of bepaalde zuiverheidscriteria bij het gebruik van een goedgekeurde technische hulpstof niet rechtvaardigen wanneer de eindproducten geen residuen van technische hulpstoffen bevatten of indien de residuen bij inname door de consument geen gevaar opleveren voor de menselijke gezondheid.
Het risicovermoeden waarop het Franse stelsel is gebaseerd, is volgens de Commissie in het licht van verordening nr. 178/2002 des te moeilijker te rechtvaardigen. Overeenkomstig deze verordening beoordelen de andere lidstaten normaliter de risico’s die levensmiddelen opleveren en controleren of hun levensmiddelenwetgeving wordt nageleefd.
De Commissie merkt op dat de Franse Republiek een van de weinige lidstaten is, waar voor het gebruik van technische hulpstoffen een procedure van voorafgaande vergunning geldt. Hoewel deze omstandigheid op zich niet impliceert dat het door de Franse Republiek ingevoerde stelsel van voorafgaande vergunning onverenigbaar is met artikel 28, wordt hierdoor wel aangetoond dat het risico dat door deze lidstaat wordt aangevoerd verre van algemeen wordt erkend en dat een stelsel waarin voor alle technische hulpstoffen systematisch een voorafgaande vergunning moet worden aangevraagd verder strekt dan de hierdoor nagestreefde legitieme doelstelling.
De clausules van wederzijdse erkenning die enkele van de krachtens het decreet van 1912 vastgestelde besluiten bevatten, hebben geen praktische betekenis, aangezien Frankrijk een van de weinige lidstaten is waar voor het gebruik van technische hulpstoffen een procedure van voorafgaande vergunning geldt. Onder die omstandigheden is iedere verwijzing naar een in andere lidstaten erkend „hoger residugehalte” slechts van theoretisch nut. De Franse regeling is dan in alle gevallen van toepassing.
Aangezien de andere lidstaten de eisen van met name artikel 14 van verordening nr. 178/2002 met betrekking tot de voorschriften inzake op de markt gebrachte levensmiddelen dienen na te leven en niet kan worden verondersteld dat zij het gemeenschapsrecht schenden, mag een wederzijdse-erkenningsclausule er slechts in voorzien dat de bepalingen van de nationale regeling geen belemmering vormen voor het beginsel van vrij verkeer van levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt die niet voldoen aan de bepalingen van deze regeling, maar afkomstig zijn uit andere lidstaten van de Gemeenschap waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht.
De Franse Republiek erkent dat technische hulpstoffen op het eerste gezicht minder gezondheidsrisico’s met zich kunnen brengen dan vitamines of levensmiddelenadditieven die aan een levensmiddel worden toegevoegd en hierin aanwezig blijven totdat de consument dit levensmiddel heeft opgenomen. Desalniettemin kunnen technische hulpstoffen risico’s voor de volksgezondheid opleveren. Deze komen voort uit de aanwezigheid van residuen van de technische hulpstoffen zelf en/of nieuw gevormde producten. Wat dit laatste punt betreft verklaart de Franse Republiek dat technische hulpstoffen onder invloed van bepaalde verwerkingsprocessen kunnen leiden tot wijzigingen in de structuur van de moleculen waaruit het levensmiddel is samengesteld en dat deze nieuwe moleculen toxische effecten kunnen opleveren voor de gezondheid van de consument.
De lidstaat verwijst naar de nota van het AFSSA van 13 augustus 2008 aan de directeur-generaal mededinging, consumptie en fraudebestrijding, waarin de balans werd opgemaakt van acht jaar beoordeling van vergunningaanvragen voor het gebruik van technische hulpstoffen. In deze brief constateert het AFSSA dat de residugehalten van technische hulpstoffen in het uiteindelijke levensmiddel in het merendeel van de gevallen niet bekend zijn en dat het risico bestaat dat de consument in enkele gevallen wordt blootgesteld aan toxicologische waarden die liggen boven de referentiewaarden, indien deze zijn vastgesteld. Ook wijst het orgaan op het bestaan van nieuwgevormde producten door het gebruik van bepaalde technische hulpstoffen in de productieprocessen.
Om te bepalen of een product geen residuen van een technische hulpstof bevat, moet volgens de Franse Republiek deze technische hulpstof bekend zijn en geïdentificeerd door middel van een vergunnings- of meldingsregeling. Verder moet, om te weten of residuen een risico opleveren voor de menselijke gezondheid, de technische hulpstof zelf zijn onderzocht op de gevolgen voor de gezondheid van in de levensmiddelen aanwezige residuen, rekening houdend met de normale gebruiksomstandigheden. Dit type beoordeling van het uiteindelijke gezondheidsrisico dat het levensmiddel dat de technische hulpstof bevat meebrengt, is slechts doeltreffend indien zij plaatsvindt in het kader van een procedure voor de verlening van vergunning voor het in de handel brengen van het levensmiddel dan wel van een relevante wetenschappelijke beoordeling door internationale, communautaire of nationale instanties. Gelet op de potentiële risico’s die bepaalde categorieën technische hulpstoffen voor de volksgezondheid opleveren, heeft een lidstaat volledig het recht om voor die categorieën die niet op communautair niveau zijn geharmoniseerd, te voorzien in een vergunningsprocedure voordat ze op de markt worden gebracht. Bovendien is het, gelet op de voortdurende ontwikkeling van productieprocessen, niet mogelijk om bij voorbaat de categorieën technische hulpstoffen aan te wijzen die ongevaarlijk zijn.
Wat het argument van de Commissie betreft, dat de nationale autoriteiten voor iedere categorie technische hulpstoffen moeten aantonen dat er een bepaald gezondheidsrisico bestaat, herinnert de Franse Republiek aan het feit dat op het gebied van de volksgezondheid het voorzorgbeginsel geldt. Haars inziens moeten de lidstaten volgens dit beginsel vaststellen welk risico het gebruik van de technische hulpstoffen kan opleveren, maar hoeven zij het risico dat technische hulpstoffen meebrengen niet precies en wetenschappelijk aan te tonen.
Daar de grote meerderheid der lidstaten geen systeem kent om technische hulpstoffen te beoordelen, kan het feit dat een stof in een andere lidstaat in de handel is gebracht niet meebrengen dat deze zou zijn vrijgesteld van onderzoek door het AFSSA en door de Franse overheid. Dat in de ene lidstaat minder strenge regels gelden dan in een andere lidstaat, betekent op zich niet dat deze laatste disproportioneel zijn.
De Franse Republiek geeft wat de wederzijdse-erkenningsclausules betreft slechts aan dat het decreet van 2001 juist is vastgesteld als antwoord op het verwijt van de Commissie dat dergelijke clausules in het decreet van 1912 ontbraken.
Wat de mogelijkheid betreft om consumenten te informeren en te beschermen door middel van etikettering, betoogt de Franse Republiek ten eerste dat etikettering niet in de plaats kan treden van een systeem van analyse van de risico’s voor de gezondheid van consumenten. Ten tweede zou een verplichting om deze stoffen op het etiket te vermelden inbreuk maken op richtlijn 2000/13, aangezien technische hulpstoffen daarin van de etiketteringsverplichting worden vrijgesteld.
Voorts merkt de Franse Republiek op dat de studie van het AFSSA van april 2007, die voor het eerst in bijlage bij de memorie in dupliek is overgelegd, weliswaar gericht is geweest op bepaalde producten en bepaalde processen, zoals de Commissie heeft gesteld, maar dat deze gerichtheid logisch is gezien het bijzondere probleem van het ontstaan van nieuwgevormde producten. Vanwege de aanzienlijke hoeveelheid bruikbare technische hulpstoffen kan niet worden overwogen de technische hulpstoffen uitputtend te onderzoeken. Anders dan de Commissie beweert, is de Franse regeling in ieder geval niet vastgesteld zonder voorafgaande diepgaande bestudering van de invloed van technische hulpstoffen op de gezondheid, aangezien tussen 2001 en 2003 is aangevangen met die studie, waarvan de tweede fase is voorzien voor de periode 2009 tot en met 2011.
Beoordeling door het Hof
Vooraf wordt eraan herinnerd dat het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten een fundamenteel beginsel is van het Verdrag, dat tot uitdrukking komt in het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten en alle maatregelen van gelijke werking.
Het in artikel 28 EG neergelegde verbod van maatregelen van gelijke werking omvat iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (zie met name arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5; 23 september 2003, Commissie/Denemarken, C-192/01, Jurispr. blz. I-9693, punt 39, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, C-24/00, Jurispr. blz. I-1277, punt 22).
Niet in geding is dat het in het decreet van 1912 voorziene stelsel van voorafgaande vergunning een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG vormt.
Het in dit decreet voorziene stelsel van voorafgaande vergunning maakt de verhandeling van technische hulpstoffen en van levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, namelijk duurder en moeilijker, en in bepaalde gevallen zelfs onmogelijk.
Ten eerste belemmert dit stelsel het vrije verkeer van voor gebruik bij de bereiding van levensmiddelen bestemde technische hulpstoffen uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, aangezien zij moeten voldoen aan de zuiverheidscriteria of andere door de Franse regelgeving vastgestelde bijzonderheden, zoals maximumresidugehalten.
Ten tweede belemmert het het vrije verkeer van kant-en-klare levensmiddelen uit andere lidstaten, waarin, zelfs maar in extreem minieme mate, residuen aanwezig zijn van een technische hulpstof die in Frankrijk niet is toegestaan, of residuen van in Frankrijk toegestane technische hulpstoffen, die de bij Franse toelatingsbesluiten vastgestelde maximumresidugehalten overschrijden.
Ten derde belemmert dit stelsel van voorafgaande vergunning het vrije verkeer van kant-en-klare levensmiddelen uit andere lidstaten, bij de bereiding waarvan een technische hulpstof is gebruikt die niet is toegestaan in Frankrijk, of een technische hulpstof die wel in Frankrijk is toegestaan maar die niet voldoet aan de zuiverheidscriteria of andere door de Franse regeling vastgestelde vereisten, of een technische hulpstof die wel in Frankrijk is toegestaan, maar op een andere wijze is gebruikt dan is toegestaan door de Franse regeling, zelfs indien geen enkel residu in het kant-en-klare levensmiddel aanwezig is of indien residuen in toegestane hoeveelheden aanwezig zijn.
Volgens vaste rechtspraak is een nationale regeling die een voorafgaande vergunning verlangt voor de toevoeging van een voedingsstof aan een in andere lidstaten rechtmatig vervaardigd en/of in de handel gebracht levensmiddel, in beginsel niet in strijd met het gemeenschapsrecht, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan (zie in die zin arrest van 16 juli 1992, Commissie/Frankrijk, C-344/90, Jurispr. blz. I-4719, punt 8, en arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 44).
Allereerst moet een dergelijke regeling voorzien in een procedure die het voor de ondernemers mogelijk maakt, deze voedingsstof op de nationale lijst van toegelaten stoffen te laten plaatsen. Deze procedure moet gemakkelijk toegankelijk zijn en binnen een redelijke termijn kunnen worden afgesloten, en indien zij wordt afgesloten met een weigering, moet in rechte kunnen worden opgekomen tegen het desbetreffende besluit (zie in die zin reeds aangehaalde arresten van 16 juli 1992, Commissie/Frankrijk, punt 9, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 26).
Voorts mogen de bevoegde nationale autoriteiten een verzoek tot inschrijving van een voedingsstof op de nationale lijst van toegelaten stoffen enkel afwijzen indien deze stof een reëel risico voor de volksgezondheid meebrengt (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 46, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 27).
In casu voert de Commissie aan dat technische hulpstoffen, anders dan additieven en voedingsstoffen, zoals vitamines, die aan de orde waren in de aangehaalde arresten Commissie/Denemarken en van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, geen stoffen zijn die worden toegevoegd aan levensmiddelen, maar enkel stoffen die worden gebruikt bij het bewerkings- of productieproces van een levensmiddel en waarvan in bepaalde gevallen sporen kunnen worden aangetroffen. In tegenstelling tot vitamines en additieven zijn zij slechts zelden en onbedoeld aanwezig in het kant-en-klare levensmiddel. Gelet op deze verschillen is een stelsel van voorafgaande vergunning naar de mening van de Commissie niet gerechtvaardigd voor technische hulpstoffen, aangezien deze niet in dezelfde mate potentieel schadelijk zijn voor de volksgezondheid als additieven of vitamines.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat deze verschillen tussen de voedingsstoffen die bewust en opzettelijk worden toegevoegd aan levensmiddelen, en technische hulpstoffen de mogelijkheid voor een lidstaat niet kunnen uitsluiten om zich ter rechtvaardiging van stelsels van voorafgaande vergunning als het onderhavige in beginsel te baseren op artikel 30 EG en het doel de volksgezondheid te beschermen. Indien dergelijke verschillen bestonden ten aanzien van stoffen waarvoor een stelsel van voorafgaande vergunning geldt, zouden zij niet relevant zijn om vast te stellen of de keuze van een dergelijk stelsel in beginsel voor de lidstaten is uitgesloten, maar wel voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel op het voor hen geldende stelsel.
Wat het doel van bescherming van de volksgezondheid betreft, staat het bij gebreke van harmonisatie en voor zover er bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek nog onzekerheid bestaat, aan de lidstaten om te beslissen in welke mate zij de gezondheid en het leven van personen willen beschermen en of zij een voorafgaande vergunning verlangen voor het in de handel brengen van technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt, rekening houdend met de eisen van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap (zie in die zin arresten van 14 juli 1983, Sandoz, 174/82, Jurispr. blz. 2445, punt 16, en13 december 1990, Bellon, C-42/90, Jurispr. blz. I-4863, punt 11; Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 42, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 49).
Deze beoordelingsvrijheid ter zake van de bescherming van de volksgezondheid is bijzonder belangrijk wanneer is aangetoond dat er bij de huidige stand van het wetenschappelijke onderzoek nog onzekerheid bestaat over bepaalde stoffen die worden gebruikt bij de bereiding van levensmiddelen (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 43, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 50).
Aangezien artikel 30 EG een restrictief uit te leggen uitzondering op de regel van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap bevat, moeten de nationale autoriteiten die zich daarop beroepen, in elk concreet geval tegen de achtergrond van de resultaten van internationaal wetenschappelijk onderzoek aantonen dat hun regeling noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de in die bepaling bedoelde belangen, en met name dat het in de handel brengen van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 46, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een verbod op de verhandeling van technische hulpstoffen of levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, moet dus berusten op een grondige evaluatie van het risico dat wordt gesteld door de lidstaat die zich op artikel 30 EG beroept (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 47, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 54, en arrest van 2 december 2004, Commissie/Nederland, C-41/02, Jurispr. blz. I-11375, punt 48).
Een verbod op het in de handel brengen, overigens de meest ingrijpende belemmering van het handelsverkeer in producten die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, kan slechts worden uitgevaardigd indien het aangevoerde reële gevaar voor de volksgezondheid voldoende aannemelijk voorkomt op basis van de meest recente wetenschappelijke gegevens die op de datum van de uitvaardiging van dat verbod beschikbaar zijn. In die context betreft de door de lidstaat te verrichten risico-evaluatie de mate van waarschijnlijkheid van de negatieve gevolgen van het gebruik van technische hulpstoffen bij de bereiding van levensmiddelen voor de gezondheid van de mens en de ernst van die potentiële gevolgen (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 48; 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 55, en Commissie/Nederland, punt 49).
Bij de uitoefening van hun beoordelingsvrijheid inzake de bescherming van de volksgezondheid moeten de lidstaten het evenredigheidsbeginsel in acht nemen. De middelen die zij kiezen, mogen dus niet verder gaan dan hetgeen daadwerkelijk noodzakelijk is om de bescherming van de volksgezondheid te waarborgen, en moeten in verhouding staan tot het nagestreefde doel, dat niet kan worden bereikt met middelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken (zie reeds aangehaald arrest Commissie/Denemarken, punt 45, en arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 52).
Bij de beoordeling die de lidstaat moet maken, kan blijken dat hieromtrent in wetenschappelijke kringen en in de praktijk grote onzekerheid heerst. Een dergelijke onzekerheid, die niet los kan worden gezien van het begrip voorzorg, is van invloed op de omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaat en werkt aldus door in de wijze van toepassing van het evenredigheidsbeginsel. In die omstandigheden moet worden aanvaard dat een lidstaat op grond van het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen neemt zonder te wachten tot ten volle blijkt dat deze risico’s inderdaad bestaan en in welke mate (zie in die zin arrest van 5 mei 1998, National Farmers’ Union e.a., C-157/96, Jurispr. blz. I-2211, punt 63, alsmede arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punten 51 en 52). Bij de evaluatie van het risico mag evenwel niet worden uitgegaan van zuiver hypothetische overwegingen (zie in die zin arrest van 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C-236/01, Jurispr. blz. I-8105, punt 106, en arresten Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 49, en Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 52).
Voor een juiste toepassing van het voorzorgsbeginsel is in de eerste plaats vereist dat wordt vastgesteld welke negatieve gevolgen het voorgestelde gebruik van technische hulpstoffen voor de gezondheid kan hebben, en in de tweede plaats dat op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de meest recente resultaten van internationaal onderzoek een globale beoordeling van het risico voor de gezondheid wordt gemaakt (zie reeds aangehaalde arresten Monsanto Agricoltura Italia e.a., punt 113; Commissie/Denemarken, punt 51, en Commissie/Nederland, punt 53).
Wanneer het onmogelijk blijkt het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet concludent of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen, mits zij niet-discriminerend en objectief zijn (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 52, en Commissie/Nederland, punt 54).
In casu rechtvaardigt de Franse Republiek het stelsel van voorafgaande vergunning in zijn regelgeving door te verwijzen naar de potentiële risico’s die bepaalde categorieën technische hulpstoffen vertegenwoordigen voor de gezondheid.
Indien er risico’s bestaan met betrekking tot bepaalde categorieën technische hulpstoffen, moet de nationale regeling echter gericht zijn en duidelijk gerechtvaardigd worden voor die categorieën en mag niet alle technische hulpstoffen omvatten of alle levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt die niet onder een van de gevaarlijke of verdachte categorieën vallen. Het volstaat niet om zich te beroepen op potentiële risico’s die stoffen of producten waarvoor een vergunning noodzakelijk is, meebrengen.
Een lidstaat kan zich zeker baseren op het voorzorgsbeginsel indien het onmogelijk blijkt het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid vast te stellen. Een juiste toepassing van dit beginsel veronderstelt echter dat de lidstaat het bestaan van de in punt 92 van dit arrest genoemde voorwaarden voor de toepassing ervan aantoont.
Wat het in het decreet van 1912 bepaalde stelsel van voorafgaande vergunning betreft, is niet aangetoond dat deze voorwaarden zijn vervuld. Zelfs indien de Franse Republiek, zoals zij beweert, volgens het voorzorgsbeginsel slechts hoeft aan te tonen welk risico het gebruik van technische hulpstoffen kan meebrengen, neemt dit niet weg dat het algemene vermoeden van een gezondheidsrisico, dat deze lidstaat in casu aanvoert, niet wordt gestaafd door bewijs waaruit blijkt om welke reden voor het in de handel brengen van elk levensmiddel bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, de voorwaarde moet gelden dat de betrokken technische hulpstof op een bij de Franse regeling vastgestelde positieve lijst is geplaatst, hetgeen er dan weer van afhangt of het betrokken levensmiddel voldoet aan de door die regeling bepaalde zuiverheidscriteria, vereisten inzake de toegestane maximumresidugehalten of voorwaarden voor het gebruik van technische hulpstoffen.
Daarenboven moet, wat de door de Franse Republiek aangevoerde gegevens betreft voor het bewijs dat de keuze van de betrokken stelsels is gebaseerd op een omvattende analyse van de risico’s overeenkomstig de artikelen 28 EG en 30 EG, worden vastgesteld dat de nota van het AFSSA van 13 augustus 2008 en de studie van april 2007, die moeten aantonen dat de betrokken regeling in overeenstemming is met de artikelen 28 EG en 30 EG, van veel latere datum zijn dan het decreet van 1912. Overigens was dit decreet na de bekendmaking van het in artikel 2 van het decreet van 2001 bedoelde ministeriële besluit op 2 december 2006 niet meer van kracht toen deze documenten werden opgesteld.
Zoals blijkt uit punt 90 van dit arrest, vereist de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel dat de middelen die de lidstaten kiezen, niet verder gaan dan hetgeen daadwerkelijk noodzakelijk is ter waarborging van de bescherming van de gezondheid.
Uit bestudering van het dossier inzake het stelsel van voorafgaande vergunning uit het decreet van 1912 blijkt dat dit onevenredig is aangezien het, behoudens voorafgaande vergunning, de verhandeling van elke technische hulpstof of elk levensmiddel bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, systematisch verbiedt, zonder onderscheid te maken tussen de verschillende technische hulpstoffen of naar gelang het niveau van het risico dat het gebruik ervan kan betekenen voor de gezondheid.
Het decreet van 1912 kan wegens de systematische aard ervan niet in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht wat de voorafgaande vaststelling betreft van de schadelijke effecten van de technische hulpstoffen en de beoordeling van het risico dat zij daadwerkelijk meebrengen voor de gezondheid, waarvoor per geval een grondig onderzoek vereist zou zijn van de effecten die het gebruik van de betrokken technische hulpstoffen kan hebben.
Bovendien belemmert dit stelsel systematisch, dat levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt, in de handel kunnen worden gebracht, indien de wijze van gebruik van deze stoffen niet in overeenstemming is met de door de Franse regeling voorgeschreven gebruikswijze, zelfs indien in de kant-en-klare levensmiddelen geen residuen van deze technische hulpstoffen meer kunnen worden aangetoond.
Een lidstaat kan een systematisch en niet-gericht stelsel van voorafgaande vergunning als dat van het decreet van 1912 niet rechtvaardigen door te benadrukken dat het wegens de aanzienlijke hoeveelheid technische hulpstoffen die kunnen worden gebruikt of de voortdurende ontwikkeling van de productieprocessen onmogelijk is om meer uitputtend voorafgaand onderzoek uit te voeren. Zoals blijkt uit de artikelen 6 en 7 van verordening nr. 178/2008 inzake de risicoanalyse en de toepassing van het voorzorgbeginsel, voldoet een dergelijke benadering niet aan de eisen van de gemeenschapswetgever op het gebied van de communautaire en nationale levensmiddelenwetgeving, die het algemene doel van een hoog niveau van gezondheidsbescherming beogen.
Zoals de Franse Republiek heeft gesteld, kan de beschermingsdoelstelling waarop de Franse regeling is gericht, in het geval van technische hulpstoffen waarvan is vastgesteld dat zij een daadwerkelijk risico voor de gezondheid opleveren, niet worden bereikt met een van de door de Commissie voorgestelde alternatieve manieren die het vrije verkeer minder beperken, namelijk de vermelding van de bij het productieproces van een levensmiddel gebruikte technische hulpstoffen. Het argument van deze lidstaat, dat een dergelijke vermelding in ieder geval schending van richtlijn 2000/13 vormt, moet echter worden verworpen. Hoewel volgens artikel 6, lid 4, sub c, ii, van deze richtlijn de technische hulpstoffen geen ingrediënten vormen die overeenkomstig artikel 3, lid 1, hiervan op de etikettering moeten worden vermeld, kunnen de lidstaten volgens artikel 18, lid 1, van deze richtlijn maatregelen inzake de etikettering nemen, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid.
Verder wordt eraan herinnerd dat, zoals de Franse Republiek heeft opgemerkt, het loutere feit dat een lidstaat strengere bepalingen vaststelt dan een andere, niet betekent dat die laatste bepalingen onverenigbaar zijn met de artikelen 28 EG en 30 EG (zie in die zin arrest van 26 januari 2006, Commissie/Spanje, C-514/03, Jurispr. blz. I-963, punt 49). Het ontbreken van een stelsel van voorafgaande vergunning voor het gebruik van technische hulpstoffen bij de bereiding van levensmiddelen in alle of vrijwel alle overige lidstaten kan echter relevant zijn bij de toetsing van de objectieve rechtvaardiging die voor de Franse regeling is aangevoerd, met name bij de toetsing van de evenredigheid van die regeling.
In verband met hetgeen de Commissie heeft betoogd met betrekking tot de aard van de wederzijdse-erkenningsclausules die een lidstaat moet opnemen in zijn nationale regeling inzake een stelsel van voorafgaande vergunning als hier in geding, wordt erop gewezen dat, zoals blijkt uit punt 80 van dit arrest, een nationale regeling die voor levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een voorafgaande vergunning verlangt, in beginsel niet in strijd is met het gemeenschapsrecht, indien aan de in de punten 81 en 82 van dit arrest genoemde voorwaarden is voldaan.
De in punt 64 van dit arrest weergegeven stelling van de Commissie inzake de aard van wederzijdse-erkenningsclausule die noodzakelijk is om aan het gemeenschapsrecht te voldoen, kan niet worden aanvaard.
De lidstaat die een stelsel van voorafgaande vergunning invoert, moet weliswaar voorzien in een vereenvoudigde registratieprocedure, en het stelsel rechtvaardigen door aan te tonen dat er een daadwerkelijk risico bestaat voor de gezondheid. Hij moet aantonen dat het door hem gekozen stelsel om de legitieme doelstelling van bescherming van de gezondheid te bereiken niet verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is om dit doel te bereiken, waarin de Franse Republiek in casu niet in is geslaagd voor zover het het bij het decreet van 1912 ingevoerde stelsel betreft.
Daarentegen zou de eis dat een nationale regeling die voorziet in een stelsel van voorafgaande vergunning een wederzijdse-erkenningsclausule bevat als die bepleit door de Commissie (zie punt 64 van dit arrest), indruisen tegen de ratio zelf van een dergelijk stelsel, aangezien de betrokken lidstaat verplicht zou zijn om de verhandeling van technische hulpstoffen en levensmiddelen op zijn grondgebied toe te staan zonder te kunnen controleren of reële risico’s voor de volksgezondheid ontbreken.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de eerste grief van de Commissie betreffende het decreet van 1912 gegrond is.
Tweede grief: schending van artikel 28 EG wegens de door het decreet van 2001 gecreëerde rechtsonzekerheid
Tijdens de precontentieuze procedure en voor het Hof heeft de Commissie aangevoerd dat de vaststelling van het decreet van 2001 — dat pas op 2 december 2006 in werking is getreden, in vervolg op de bekendmaking van het in artikel 2 hiervan bedoelde ministeriële besluit — de publicatie van de mededeling aan de ondernemingen in 2002 en de publicatie in 2003 van de voor in de bijlage bij het decreet van 2001 genoemde categorieën technische hulpstoffen geldende richtsnoeren voor het samenstellen van een dossier betreffende het gebruik van een technische hulpstof (hierna: „richtsnoeren”), een situatie van rechtsonzekerheid hebben doen ontstaan, die als zodanig een ongerechtvaardigde inbreuk op artikel 28 EG vormt.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat door het tijdsverloop tussen de vaststelling van het decreet van 2001 en de bekendmaking van het ministeriële besluit op 2 december 2006 waarmee dit decreet in werking kon treden, alsook door het feit dat dit decreet en het decreet van 1912 in deze periode naast elkaar bestonden, een onduidelijke feitelijke situatie is ontstaan, omdat ondernemers in het ongewisse werden gelaten over de mogelijkheid om technische hulpstoffen of levensmiddelen bij de bereiding waarvan in andere lidstaten rechtmatig vervaardigde en/of in de handel gebrachte technische hulpstoffen werden gebruikt, in Frankrijk in de handel te brengen.
Deze rechtsonzekerheid is nog versterkt door, ten eerste, de mededeling aan de ondernemingen, waarin de ondernemers werd meegedeeld dat vanaf de datum van publicatie van deze mededeling niets in de weg stond aan de toepassing van sommige bepalingen van het decreet van 2001, en ten tweede door de door het AFSSA op 2 juli 2003 gepubliceerde richtsnoeren, die volgens de tekst ervan van toepassing waren op de categorieën technische hulpstoffen vermeld in het decreet van 2001.
Zelfs indien deze richtsnoeren zouden voldoen aan de eisen die volgen uit de rechtspraak van het Hof inzake een vereenvoudigde registratieprocedure, had een ondernemer geen dossier betreffende het gebruik van een technische hulpstof kunnen samenstellen teneinde die stof op een positieve lijst als bedoeld in artikel 2 van het decreet van 2001 te laten opnemen, omdat deze lijst nog niet bestond, daar het ministeriële besluit dat in deze lijst moest voorzien, nog niet was vastgesteld of bekendgemaakt.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de tweede grief van de Commissie betreffende het decreet van 2001 gegrond is.
De derde grief: het ontbreken van een vereenvoudigde procedure ter registratie van technische hulpstoffen
De Commissie is van mening dat de in het decreet van 1912 vervatte registratieprocedure niet voldoet aan de eisen van de rechtspraak van het Hof, weergegeven in punt 81 van dit arrest. Het decreet van 1912 bevat geen enkele bepaling omtrent de duur van de procedure, noch omtrent het recht van de ondernemers om deze te openen of omtrent hun beroepsmogelijkheden in geval van een weigering. Voorts wordt deze ondernemers geen enkele aanwijzing verstrekt inzake de instantie waaraan zij hun aanvraag moeten richten of de documenten die bij het dossier moeten worden gevoegd.
Zoals in punt 81 van dit arrest in herinnering is gebracht, moet een nationale regeling die een voorafgaande vergunning vereist om een stof zoals een technische hulpstof aan een levensmiddel toe te voegen, voorzien in een procedure die het voor de ondernemers mogelijk maakt deze stof op de nationale lijst van toegelaten stoffen te laten plaatsen. Deze procedure moet gemakkelijk toegankelijk zijn en binnen een redelijke termijn kunnen worden afgesloten, en indien zij wordt afgesloten met een weigering, moet tegen het weigeringsbesluit in rechte kunnen worden opgekomen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten van 16 juli 1992, Commissie/Frankrijk, punt 9, en 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, punt 26).
Het Hof heeft in punt 40 van het meergenoemde arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk reeds vastgesteld dat, gelet op de voorbeelden die de Commissie bij de in het decreet van 1912 voorziene registratieprocedure had gegeven, de vergunnings- en registratieaanvragen van de ondernemers niet binnen een redelijke termijn werden behandeld, en evenmin volgens een voldoende transparante procedure wat de mogelijkheden betreft om in rechte op te komen tegen een eventuele afwijzende beslissing.
In de onderhavige zaak komt uit het dossier naar voren dat de registratieprocedure voor voedingsstoffen zoals de vitaminen die aan de orde waren in de zaak die leidde tot het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, vergelijkbaar is met, of zelfs identiek aan de procedure die is voorzien in het decreet van 1912 om technische hulpstoffen op de lijst van in Frankrijk toegestane stoffen te laten plaatsen. De Franse Republiek heeft niets aangevoerd waaruit blijkt dat dit niet het geval is.
In deze omstandigheden gelden de conclusies die het Hof heeft getrokken in het arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, ten aanzien van de registratieprocedure van het decreet van 1912 eveneens voor de registratieprocedure die krachtens hetzelfde decreet van toepassing is op technische hulpstoffen.
Hieruit volgt dat wat het decreet van 1912 betreft, de derde grief van de Commissie, het ontbreken van een vereenvoudigde registratieprocedure, gegrond is.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek, door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof (Derde kamer) verklaart:

1)
Door voor technische hulpstoffen en levensmiddelen bij de bereiding waarvan technische hulpstoffen zijn gebruikt uit andere lidstaten waar deze rechtmatig zijn vervaardigd en/of in de handel gebracht, een stelsel van voorafgaande vergunning in te voeren dat het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, is de Franse Republiek de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)
De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.