CELEX: 62005CJ0134
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Libertatea de a presta servicii
Drept de stabilire
Recuperare extrajudiciară a creanțelor

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin supunerea exercitării activității
de recuperare extrajudiciară a creanțelor la o serie de condiții, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi
revin în temeiul articolelor 43 CE și 49 CE.

Cadrul juridic
Textul unic al Legilor privind siguranța publică (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), aprobat prin Decretul regal
nr. 773 din 18 iunie 1931 (GURI nr. 146, din 26 iunie 1931, denumit în continuare „Textul unic”), prevede după cum urmează.
Potrivit articolului 115 din Textul unic:
„Se interzice deschiderea și conducerea agențiilor de pariuri pe gaj sau a altor agenții de afaceri, indiferent care ar fi
obiectul și durata acestora, inclusiv sub forma agențiilor de vânzări, a expozițiilor, a saloanelor sau a târgurilor comerciale
și altele, fără licență eliberată de questore [autoritatea locală de poliție].
Totodată, este necesară o licență pentru exercitarea profesiei de curtier sau de intermediar.
Printre agențiile menționate în prezentul articol se numără agențiile pentru strângerea de informații în scopul difuzării
acestora prin buletine de informații sau alte mijloace similare.
Licența este valabilă exclusiv pentru localurile menționate în conținutul acesteia.
Reprezentarea este permisă.”
În conformitate cu articolul 8 din Textul unic:
„Autorizațiile poliției sunt individuale: nu pot fi în niciun caz transmise și nici nu pot da naștere unor raporturi de reprezentare,
cu excepția cazurilor prevăzute în mod expres de lege.
În cazurile în care este permisă reprezentarea în cadrul utilizării unei autorizații a poliției, reprezentantul trebuie să
îndeplinească cerințele necesare pentru acordarea autorizației și să obțină aprobarea autorității pentru siguranța publică
emitente a autorizației.”
Articolul 9 din Textul unic prevede:
„Pe lângă condițiile stabilite de lege, persoana care obține o autorizație a poliției trebuie să respecte prevederile pe care
autoritatea pentru siguranța publică va aprecia necesar a i le impune având în vedere interesul general.”
Articolul 11 din Textul unic prevede:
„Fără a aduce atingere condițiilor speciale prevăzute de lege în cazuri particulare, se refuză eliberarea autorizațiilor poliției:
1. persoanelor care au fost condamnate la o pedeapsă privativă de libertate mai mare de trei ani pentru o infracțiune săvârșită
cu intenție și pentru care nu s‑a obținut reabilitarea;
2. persoanelor cărora li s‑a aplicat sancțiunea cu avertismentul sau o măsură de siguranță, care au fost declarate infractori
obișnuiți sau profesioniști sau care prezintă înclinații infracționale.
Autorizațiile poliției pot fi refuzate persoanelor care au fost condamnate pentru infracțiuni împotriva statului ori a ordinii
publice sau pentru infracțiuni împotriva persoanelor săvârșite cu violență sau pentru furt, tâlhărie, șantaj, lipsire de libertate
în mod ilegal în scopul furtului ori al șantajului sau pentru violență ori rezistență față de autorități, precum și persoanelor
care nu pot face dovada unei bune purtări.
Autorizațiile se revocă atunci când condițiile la care sunt supuse acestea nu mai sunt îndeplinite în tot sau în parte de
către persoana autorizată și pot fi revocate atunci când survin sau se descoperă circumstanțe care ar fi impus sau permis
refuzarea autorizației.”
Articolul 16 din Textul unic prevede:
„Funcționarii și agenții pentru siguranța publică au dreptul de a pătrunde la orice oră în localurile destinate exercitării
activității supuse autorizării poliției și de a se asigura de îndeplinirea prevederilor impuse de lege, de regulamente sau
de autorități.”
Articolul 120 din Textul unic este formulat după cum urmează:
„Comercianții și agențiile publice menționate la articolele precedente au obligația să țină un registru‑jurnal al operațiunilor
comerciale, potrivit modalității care urmează a fi determinată prin regulament, și să afișeze în localurile agenției, în mod
permanent și vizibil, tabelul serviciilor pe care le prestează și lista prețurilor aferente.
Comercianții nu pot presta alte servicii decât cele indicate în tabelul sus‑menționat și nici să practice prețuri mai mari
decât cele indicate în lista de tarife […]”
Circulara Ministerului de Interne 559/C 22103.12015 din 2 iulie 1996 (denumită în continuare „circulara”), adresată tuturor
questori‑lor statului italian, completează și interpretează anumite dispoziții ale Textului unic.
Această circulară precizează, printre altele, că este necesară stabilirea unor parametri obiectivi și omogeni pentru a fi
evitate diferențele excesive între tarifele practicate în aceeași provincie.
În ceea ce privește compatibilitatea exercitării activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor cu exercitarea altor
activități supuse unor reguli diferite, circulara precizează că „nu sunt de competența agențiilor [de recuperare a creanțelor]
operațiunile financiare reglementate prin Decretul legislativ nr. 385 din 1 septembrie 1993, Text unic al Legilor în materie
bancară și de credit (Testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) (supliment ordinar la GURI nr. 230, din 30
septembrie 1993, denumit în continuare „Legea privind activitățile bancare și de credit”), care sunt rezervate exclusiv intermediarilor
financiari înscriși în mod expres în registrul ad‑hoc ținut de Ministero del Tesoro (Ministerul Trezoreriei)”.

Procedura precontencioasă
Întrucât Comisia este de părere că anumite dispoziții ale Textului unic, astfel cum au fost precizate și completate prin circulară,
sunt incompatibile cu articolele 43 CE și 49 CE, la 21 martie 2002, a trimis Republicii Italiene o scrisoare de punere în
întârziere.
Contestând existența unei încălcări a articolelor din Tratatul CE sus‑menționate, autoritățile italiene au răspuns că un grup
de lucru primise sarcina de a proceda la o examinare aprofundată a reglementării în cauză în vederea revizuirii acesteia.
După ce a solicitat autorităților respective să îi comunice rezultatele lucrărilor acestui grup, Comisia a primit, în cursul
lunii mai 2004, o scrisoare care anunța pregătirea unui proiect de lege care urmărea revizuirea reglementării în cauză.
Întrucât nu i‑au fost comunicate nici textul și nici calendarul de adoptare ale acestui proiect, la 7 iulie 2004, Comisia
a adresat Republicii Italiene un aviz motivat, prin care acest stat membru a fost invitat să ia măsurile necesare pentru a
se conforma acestui aviz într‑un termen de două luni de la notificare. Apreciind că situația a rămas nesatisfăcătoare, Comisia
a introdus prezenta acțiune.

Cu privire la acțiune
În susținerea acțiunii, Comisia invocă opt motive privind condițiile și obligațiile impuse de reglementarea în vigoare în
Italia pentru exercitarea activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor în acest stat membru.
Aceste motive sunt întemeiate, respectiv:
–        pe incompatibilitatea cu articolul 49 CE a condiției referitoare la obținerea unei autorizații eliberate de questore;
–        pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a limitării teritoriale a autorizației;
–        pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a obligației de a dispune de localuri pe teritoriul care face obiectul
autorizației;
–        pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a obligației de a acorda un mandat unui reprezentant autorizat pentru exercitarea
activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor într‑o provincie în care agentul economic nu dispune de autorizație;
–        pe incompatibilitatea cu articolul 49 CE a obligației de a afișa în localuri serviciile care pot fi prestate pentru clienți;
–        pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a posibilității atribuite questore‑lui de a impune obligații suplimentare
care urmăresc garantarea respectării siguranței publice în interesul general;
–        pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a limitării libertății de stabilire a tarifelor și
–        pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a interdicției de a exercita și activitățile vizate prin Legea privind
activitățile bancare și de credit.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe incompatibilitatea cu articolul 49 CE a condiției referitoare la obținerea unei autorizații
eliberate de questore
Argumentele părților
Comisia susține că reglementarea italiană constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor, întrucât condiționează
exercitarea activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor de obținerea unei autorizații eliberate de questore. Această
restricție nu ar fi compatibilă cu articolul 49 CE, pentru motivul că se aplică agenților economici stabiliți într‑un alt
stat membru fără a se lua în considerare îndeplinirea de către aceștia a obligațiilor prevăzute de reglementarea statului
lor membru de origine în vederea protejării interesului public.
În această privință, Republica Italiană afirmă mai întâi că activitatea de recuperare extrajudiciară a creanțelor prezintă
un interes general major. Aceasta ar justifica faptul că articolul 115 din Textul unic impune atât resortisanților italieni,
cât și celor ai altor state membre să dispună de o autorizație pentru a putea exercita această activitate. O astfel de autorizație
este eliberată de un questore.
Guvernul sus‑menționat precizează în continuare că reglementarea națională se aplică în același mod atât resortisanților italieni,
cât și resortisanților rezidenți ai altor state membre și nu se bazează nicidecum pe condiții precum rezidența, care ar putea
conduce la o discriminare indirectă a resortisanților altor state membre față de resortisanții italieni. În plus, acesta insistă
asupra faptului că nici articolul 115 din Textul unic, nici circulara nu prevăd, nici măcar în mod implicit, că în cadrul
procedurii de acordare a autorizației nu trebuie să se țină cont de situația juridică a persoanei în cauză în statul său membru
de origine.
În practică, situația ar fi următoarea: orice persoană interesată să exercite o activitate de recuperare extrajudiciară a
creanțelor, licitații publice, relații publice sau o activitate specifică agențiilor matrimoniale trebuie să introducă în
fața questore‑lui o cerere de autorizare în temeiul articolului 115 din Textul unic. Această cerere se introduce prin depunerea
unui formular disponibil pe internet, din care a fost prezentat Curții un exemplar în cursul ședinței din 5 octombrie 2006,
prin care persoana în cauză declară, în esență, că nu se află în niciunul dintre cazurile de împiedicare prevăzute la articolul
11 din Textul unic.
În conformitate cu articolul 2 din Legea nr. 241/90 din 7 august 1990 de instituire a noilor norme în materie administrativă
și a accesului la actele administrative (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi) (GURI nr. 192, din 18 august 1990, p. 7), această declarație este examinată într‑un termen de 30
de zile, calculat de la introducerea cererii de autorizare. Autorizația se eliberează atunci când niciun element nu este de
natură a da naștere unor îndoieli questore‑lui privind exactitatea declarației respective. În caz contrar, se efectuează verificările
considerate necesare. În acest scop, questore‑le se adresează, eventual, autorităților statului membru de origine a solicitantului.
Informațiile sau înscrisurile furnizate cu această ocazie de acestea din urmă sunt luate în considerare fără a fi reexaminate
sau puse la îndoială în vreun mod.
Aprecierea Curții
Mai întâi, trebuie să se constate că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o reglementare națională care condiționează
exercitarea prestării de servicii pe teritoriul național de către o întreprindere stabilită într‑un alt stat membru de eliberarea
unei autorizații administrative constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor în sensul articolului 49 CE
(a se vedea, printre altele, Hotărârea din 7 octombrie 2004, Comisia/Țările de Jos, C‑189/03, Rec., p. I‑9289, punctul 17,
și Hotărârea din 21 septembrie 2006, Comisia/Austria, C‑168/04, Rec., p. I‑9041, punctul 40).
Rezultă că o legislație precum cea în discuție în prezenta cauză este, în principiu, contrară articolului 49 CE și, prin urmare,
interzisă prin acest articol, cu excepția cazului în care aceasta este justificată în special de motive imperative de interes
general.
Trebuie amintit că, în această privință, Curtea s‑a pronunțat în sensul că, prin neluarea în considerare a obligațiilor la
care prestatorul transfrontalier de servicii se supune deja în statul membru în care este stabilit, o reglementare națională
depășește ceea ce este necesar pentru a atinge scopul urmărit, care este asigurarea unui control strict asupra activităților
în cauză (Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/Portugalia, C‑171/02, Rec., p. I‑5645, punctul 60, și Hotărârea Comisia/Țările
de Jos, citată anterior, punctul 18).
Trebuie să se sublinieze că, în cursul ședinței, Republica Italiană a prezentat cu precizie practica urmată în cadrul eliberării
unei autorizații în temeiul articolului 115 din Textul unic. Această practică, descrisă la punctele 21 și 22 din prezenta
hotărâre, se limitează, în realitate, la a solicita persoanei în cauză să depună, prin intermediul unui formular disponibil
pe internet, o simplă declarație de „bună purtare” în sensul articolului 11 din Textul unic, autoritatea competentă dispunând
de un termen de 30 de zile pentru a verifica conținutul acestei declarații.
Existența practicii descrise astfel nu a fost pusă la îndoială de Comisie în cursul ședinței, iar Curtea nu dispune de niciun
element care să permită existența unor îndoieli cu privire la realitatea acestei practici.
Dat fiind că formularul în discuție este disponibil, printre altele, pe internet, sistemul italian de acordare a autorizației
de exercitare a activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor poate fi considerat ca beneficiind de o publicitate
adecvată.
Or, cerința unei declarații de „bună purtare” în sensul articolului 11 din Textul unic este mult mai puțin oneroasă decât
aceea de a furniza înscrisuri autorității competente. În măsura în care incumbă prestatorului de servicii să declare că nu
se găsește în niciuna dintre situațiile menționate la acest articol, fără a se face distincție între situația unei persoane
stabilite în Italia și cea a unei persoane stabilite în alt stat membru, nu s‑ar putea susține că respectiva procedură nu
ține cont de îndeplinirea de către acest prestator a obligațiilor prevăzute de reglementarea statului său membru de origine.
În consecință, nu s‑ar putea considera că practica italiană depășește ceea ce este necesar pentru a atinge scopul urmărit,
care este asigurarea unui control strict al activităților de recuperare extrajudiciară a creanțelor. Așadar, această practică
este conformă cu principiul proporționalității.
Rezultă din considerentele de mai sus că cerința referitoare la obținerea prealabilă a unei autorizații impuse pentru exercitarea
activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor, astfel cum este prevăzută de reglementarea italiană și aplicată în
practică, este justificată de motive legate de interesul general.
În aceste condiții, primul motiv al Comisiei nu este întemeiat.

Cu privire la al șaselea motiv, întemeiat pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a posibilității atribuite questore‑lui
de a impune obligații suplimentare care urmăresc garantarea respectării siguranței publice în interesul general
Argumentele părților
Potrivit Comisiei, faptul că questore‑le poate impune, în temeiul articolului 9 din Textul unic, obligații suplimentare, pe
lângă cele prevăzute de lege, necunoscute în prealabil de agenții economici vizați și care sunt menite a garanta respectarea
siguranței publice în interesul general, încalcă articolele 43 CE și 49 CE.
În lumina acestor prevederi, menționate sub titlul „Avertismente” în formularul evocat la punctul 21 din prezenta hotărâre,
Republica Italiană observă că, întrucât puterea de apreciere a administrației este clar delimitată la articolul 11 din Textul
unic, dispozițiile prevăzute la articolul 9 din Textul unic sunt secundare și reziduale. În consecință, acestea nu sunt de
natură a descuraja în mod real persoanele interesate să desfășoare activități economice în Italia. În plus, având în vedere
împrejurările inconstante și imprevizibile, posibilitatea ca administrația să fie obligată să efectueze evaluări speciale
de la caz la caz se dovedește inevitabilă. Prin urmare, ar fi exagerat a se pretinde ca legea să prevadă în mod riguros toate
criteriile la care administrația trebuie să se limiteze.
Aprecierea Curții
Este indubitabil, după cum susține Republica Italiană, că autoritatea pentru siguranța publică națională trebuie să poată
beneficia de o anumită putere de apreciere a situațiilor de la caz la caz și că poate fi obligată să impună anumite prevederi
deținătorilor unei autorizații a poliției fără ca acestea să poată fi determinate în prealabil.
Astfel cum rezultă chiar din formularea articolului 9 din Textul unic, acesta prevede că persoana care obține o autorizație
a poliției trebuie să respecte prevederile pe care autoritatea pentru siguranța publică va aprecia necesar a i le impune având
în vedere interesul general.
Chiar dacă această dispoziție nu precizează condițiile la care poate fi supusă o persoană în exercitarea unei activități de
recuperare extrajudiciară a creanțelor în Italia, Comisia nu a demonstrat că există o situație de incertitudine juridică de
așa natură încât să fie afectat accesul pe piața italiană a serviciilor de recuperare extrajudiciară a creanțelor.
Într‑adevăr, Comisia nu a prezentat niciun exemplu de exercitare a puterii respective în temeiul căruia s‑ar putea susține
că ar fi împiedicate stabilirea în Italia a întreprinderilor interesate să exercite activitățile de recuperare extrajudiciară
a creanțelor și exercitarea unor astfel de activități, în acest stat membru, de către o întreprindere stabilită într‑un alt
stat membru.
Prin urmare, existența unui obstacol în calea libertăților de circulație și de stabilire nu se poate deduce din simplul fapt
că o autoritate națională dispune de puterea de a completa cadrul juridic care guvernează o activitate economică la un moment
dat prin supunerea ulterioară a acestei activități la condiții suplimentare.
Rezultă că nici al șaselea motiv al Comisiei nu este întemeiat.

Cu privire la al treilea (în parte) și la al cincilea motiv, întemeiate pe incompatibilitatea cu articolul 49 CE a obligațiilor
de a dispune de localuri pe teritoriul care face obiectul autorizației și de a afișa în localuri serviciile care pot fi prestate
pentru clienți
Argumentele părților
Comisia subliniază că obligația de a dispune de un local pe teritoriul care face obiectul autorizației, care decurge de la
articolul 115 al patrulea paragraf din Textul unic, înseamnă să se pretindă agentului economic să se stabilească în acest
teritoriu, ceea ce ar fi, potrivit unei jurisprudențe bine stabilite a Curții, întru totul contrar principiului liberei prestări
a serviciilor, garantat prin articolul 49 CE. Potrivit Comisiei, din acest fapt rezultă că obligația accesorie de a afișa
în acest local lista serviciilor care pot fi prestate pentru clienți impusă la articolul 120 din Textul unic este de asemenea
contrară articolului 49 CE.
Republica Italiană consideră că obligația de a dispune de un local pe teritoriul care face obiectul autorizației este justificată
de necesitatea de a permite autorității pentru siguranța publică, în interesul general, să aibă acces, în vederea efectuării
de controale, la înscrisurile referitoare la operațiunile desfășurate în Italia. Prin urmare, obligația accesorie referitoare
la afișarea listei serviciilor care pot fi prestate, prevăzută pentru toate agențiile publice ale căror activități sunt supuse
obținerii unei autorizații, ar fi de asemenea compatibilă cu libera prestare a serviciilor garantată de tratat.
Aprecierea Curții
De la bun început trebuie amintit că, în conformitate cu o jurisprudență constantă, cerința potrivit căreia prestatorul de
servicii trebuie să își aibă sediul de exploatare în statul membru în care este furnizat serviciul este contrară libertății
de a presta servicii, în măsura în care face imposibilă furnizarea de servicii în statul respectiv de către prestatori stabiliți
în alte state membre (Hotărârea din 14 decembrie 2006, Comisia/Austria, C‑257/05, nepublicată în Recueil, punctul 21 și jurisprudența
citată). Republica Italiană nu contestă, de altfel, că obligația de a dispune de un local pe teritoriul care face obiectul
autorizației constituie un obstacol, în principiu interzis, în calea liberei prestări a serviciilor garantate prin articolul
49 CE.
Or, acest obstacol nu ar putea fi justificat de obiectivul invocat de Republica Italiană.
Într‑adevăr, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, măsurile restrictive privind libera prestare a serviciilor pot
fi justificate de motive imperative de interes general numai dacă aceste măsuri sunt necesare pentru protejarea intereselor
a căror garantare o vizează și în măsura în care aceste obiective nu pot fi atinse prin măsuri mai puțin restrictive (a se
vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 2006, Comisia/Austria, citată anterior, punctul 23 și jurisprudența citată).
Prin urmare, controlul activităților întreprinderilor de recuperare extrajudiciară a creanțelor și al documentelor acestora
referitoare la operațiunile efectuate în Italia nu este nicidecum condiționat de existența unui local de care respectivele
întreprinderi ar trebui să dispună în acest stat membru. De asemenea, serviciile prestate de acestea din urmă pot fi aduse
la cunoștința clienților pe căi mai puțin limitative decât afișarea în localuri create, între altele, în acest scop, cum ar
fi publicarea într‑un ziar local sau o publicitate adecvată.
În consecință, trebuie să se constate că, prin obligarea persoanelor interesate să exercite activități de recuperare extrajudiciară
a creanțelor să dispună de localuri pe teritoriul care face obiectul autorizației și să afișeze în aceste localuri serviciile
care pot fi efectuate pentru clienți, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului
49 CE.

Cu privire la al doilea și la al patrulea motiv, întemeiate pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a limitării
teritoriale a autorizației de exercitare a activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor și a obligației de a acorda
un mandat unui reprezentant autorizat pentru exercitarea activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor într‑o provincie
în care agentul economic nu dispune de autorizație, precum și cu privire la al treilea motiv, în măsura în care acesta se
întemeiază pe incompatibilitatea cu articolul 43 CE a obligației de a dispune de un local în fiecare provincie
Argumentele părților
Comisia apreciază că faptul că autorizația eliberată de questore este valabilă numai în provincia subordonată autorității
acestuia din urmă constituie o restricție privind atât libertatea de stabilire, cât și libera prestare a serviciilor. Întrucât
teritoriul italian este împărțit în 103 provincii, numărul de autorizații care trebuie obținute pentru a se putea exercita
activitatea de recuperare extrajudiciară a creanțelor pe întreg teritoriul ar reprezenta un obstacol cvasiinsurmontabil pentru
un agent economic dintr‑un alt stat membru.
Potrivit Comisiei, această restricție, însoțită de consecințe în ceea ce privește atât reprezentarea, cât și localurile de
care agentul economic trebuie să dispună în fiecare provincie, nu este justificată de imperative legate de siguranța publică,
în special o eficacitate sporită a controlului activităților în cauză.
Într‑adevăr, Comisia susține că acest control poate fi organizat la nivel național, eventual prin efectuarea anumitor controale
la nivel local, dar fără a fi necesar să se impună agenților economici să dispună de o autorizație pentru fiecare provincie
în care își desfășoară activitatea. În plus, controlul menționat ar putea fi efectuat în mod eficient ca urmare a schimburilor
de informații între autoritățile pentru siguranța publică ale diferitelor provincii în care agenții economici înțeleg să își
exercite activitatea.
În plus, Comisia contestă capacitatea regimului italian de a atinge obiectivul urmărit, întrucât numărul de organe administrative
implicate, având în vedere totalitatea autorizațiilor necesare, și numărul de localuri care trebuie controlate pentru același
agent economic se pot dovedi contraproductive în vederea unui control eficient.
Republica Italiană critică punctul de vedere al Comisiei. Într‑adevăr, având în vedere natura sa specifică, activitatea vizată
ar fi legată de condițiile economice locale. Ar fi, prin urmare, indispensabil ca, înaintea acordării unei autorizații, questore‑le
să evalueze situația din teritoriul care intră în competența sa. Dacă autorizațiile ar avea o valabilitate mai extinsă din
punct de vedere geografic decât teritoriul provinciei pentru care sunt solicitate, evaluarea în discuție nu ar putea avea
loc în altă provincie, în care situația ar putea fi diferită.
Republica Italiană adaugă că, odată recunoscut faptul că activitatea în cauză poate fi controlată de o autoritate pentru siguranța
publică, ceea ce nu este contestat de către Comisie, nu revine nici acesteia din urmă și nici Curții sarcina de a stabili
modalitățile tehnice concrete potrivit cărora trebuie efectuat un astfel de control.
Referitor la numărul de organisme implicate în controlul menționat, Republica Italiană nu înțelege cum ar putea influența
această informație aprecierea capacității unui sistem de control de a‑și atinge obiectivul.
Republica Italiană concluzionează că sistemul de autorizații teritoriale este justificat de motive imperative de interes general
și este proporțional față de obiectivul urmărit, chiar dacă ar putea fi avute în vedere și alte sisteme.
Aprecierea Curții
În temeiul reglementării în cauză, o întreprindere poate exercita activități de recuperare extrajudiciară a creanțelor numai
în provincia pentru care i‑a fost acordată o autorizație, cu excepția cazului în care aceasta acordă un mandat unui reprezentant
autorizat pentru exercitarea acestor activități într‑o altă provincie. În plus, o întreprindere poate obține o autorizație
pentru exercitarea activităților respective în alte provincii numai atunci când dispune de un local în fiecare dintre aceste
provincii.
Chiar dacă aceste reguli se aplică în mod identic atât agenților economici stabiliți într‑o provincie italiană și care sunt
interesați să își extindă activitatea în alte provincii, cât și acelora proveniți din alte state membre care doresc să își
exercite activitatea în mai multe provincii italiene, acestea constituie totuși, pentru orice agent economic care nu este
stabilit în Italia, un obstacol serios pentru exercitarea activității sale în acest stat membru, care afectează accesul acestuia
pe piață.
Într‑adevăr, în măsura în care aceste norme impun unui agent economic provenit dintr‑un alt stat membru și care intenționează
să își exercite activitățile în mai multe provincii italiene să nu se limiteze la un singur sediu pe teritoriul italian, ci,
dimpotrivă, să dispună de un local în fiecare dintre provinciile respective, cu excepția cazului în care acordă un mandat
unui reprezentant autorizat, aceste prevederi îl pun într‑o situație dezavantajoasă față de agenții economici italieni stabiliți
în Italia, care au deja un local în cel puțin una dintre provinciile respective și care dispun în mod normal de facilități
sporite față de agenții economici străini pentru a stabili contacte cu agenții economici autorizați să își exercite activitatea
în alte provincii, pentru a le acorda, eventual, un mandat de reprezentare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie
2004, CaixaBank France, C‑442/02, Rec., p. I‑8961, punctele 12 și 13).
Referitor la motivele invocate de Republica Italiană pentru a justifica acest obstacol la libertățile garantate prin articolele
43 CE și 49 CE, se impune a se constata că nici limitarea teritorială a autorizației, nici obligația de a dispune de un local
în provincia pentru care a fost acordată autorizația nu pot fi calificate cu ușurință ca fiind inapte pentru a se atinge obiectivul
de eficacitate a controlului activităților vizate care le este încredințat.
Cu toate acestea, astfel cum relevă Comisia, aceste norme depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv,
în măsura în care acesta din urmă poate fi atins prin mijloace mai puțin restrictive.
Astfel cum s‑a constatat la punctul 27 din prezenta hotărâre, sistemul italian prevede acordarea unei autorizații teritoriale
în temeiul unei declarații de „bună purtare” în sensul articolului 11 din Textul unic. Dacă această declarație a fost verificată
de autoritatea competentă din provincia unde a fost depusă și această autoritate a eliberat o autorizație persoanei interesate,
prezentarea aceleiași declarații altor autorități provinciale nu are sens.
Într‑adevăr, o autorizație eliberată de questore‑le unei provincii ar trebui să fie suficientă pentru a putea desfășura activități
de recuperare extrajudiciară a creanțelor pe întreg teritoriul italian, mai puțin atunci când declarația care a stat la baza
acestei autorizații devine inexactă, împrejurare pe care posesorul acesteia este obligat să o anunțe.
Având în vedere că Republica Italiană susține că recunoașterea de către autoritățile competente ale unei provincii a unei
autorizații eliberate într‑o altă provincie ar fi împiedicată de faptul că acordarea unei astfel de autorizații depinde, în
plus, de evaluarea de către questore‑le fiecărei provincii a condițiilor economice locale, este suficient a se aminti că,
în conformitate cu o jurisprudență constantă, orice regim de autorizare prealabilă trebuie să se întemeieze pe criterii obiective,
nediscriminatorii și cunoscute în prealabil de persoanele interesate (Hotărârea din 13 mai 2003, Comisia/Spania, C‑463/00,
Rec., p. I‑4581, punctul 69 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 16 mai 2006, Watts, C‑372/04, Rec., p. I‑4325, punctul
116). Din moment ce o astfel de evaluare este lipsită de criterii obiective și cunoscute în prealabil de întreprinderile interesate,
acest argument nu poate justifica nerecunoașterea de către questore‑le unei provincii a autorizației eliberate de questore‑le
unei alte provincii.
Așadar, este necesar să se constate că, prin obligarea unei întreprinderi de recuperare extrajudiciară a creanțelor care dispune
de o autorizație pentru exercitarea acestei activități eliberată de questore‑le unei provincii să solicite o nouă autorizație
în fiecare dintre celelalte provincii în care intenționează să își desfășoare activitatea, cu excepția cazului când acordă
un mandat unui reprezentant autorizat în cealaltă provincie, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin
în temeiul articolelor 43 CE și 49 CE.
Referitor la obligația întreprinderilor de recuperare extrajudiciară a creanțelor de a dispune de un local în fiecare provincie
în care intenționează să își exercite activitatea, este suficient a se aminti că, astfel cum s‑a subliniat la punctul 46 din
prezenta hotărâre, controlul activităților întreprinderilor respective și al înscrisurilor referitoare la activitățile efectuate
de acestea nu este nicidecum condiționat de existența unui local de care trebuie să dispună întreprinderile respective în
acea provincie.
În consecință, prin obligarea întreprinderilor de recuperare extrajudiciară a creanțelor de a dispune de un local în fiecare
provincie în care intenționează să își exercite activitatea, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin
în temeiul articolului 43 CE.

Cu privire la al șaptelea motiv, întemeiat pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a limitării libertății de determinare
a tarifelor
Argumentele părților
Comisia susține că dispozițiile circularei adresate questori‑lor prin care se precizează că este necesar să se fixeze parametri
obiectivi și omogeni pentru evitarea tarifelor prea diferențiate în aceeași provincie sunt lipsite de transparență și de previzibilitate.
Acestea ar constitui un obstacol în calea libertăților consacrate prin articolele 43 CE și 49 CE, deoarece îi afectează mai
degrabă pe agenții economici străini decât pe agenții economici italieni.
Mai mult, Comisia arată că dispozițiile respective nu răspund unui obiectiv de protecție a siguranței publice și amintește
în această privință jurisprudența Curții potrivit căreia motivele justificative susceptibile să fie invocate de un stat membru
trebuie să fie însoțite de o analiză a oportunității și a proporționalității măsurii restrictive. Or, Republica Italiană nu
ar fi invocat argumente convingătoare în legătură cu această chestiune.
Guvernul italian, dimpotrivă, arată că agenții economici interesați nu sunt privați de libertatea de a determina tarifele,
întrucât circulara nu ar conține decât o recomandare adresată questori‑lor, invitându‑i pe aceștia din urmă să aducă la cunoștința
agenților economici liste de tarife bazate pe elemente obiective precum costurile sau raportul dintre ofertă și cerere pentru
serviciul în cauză. Aceste precizări ar avea ca scop evitarea dezvoltării unei concurențe necontrolate cu privire la prețul
serviciilor, sursă de tulburări potențiale ale ordinii publice în acest sector de activitate.
Aprecierea Curții
Potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 49 CE se opune aplicării oricărei reglementări naționale care are ca efect
să facă prestarea de servicii între statele membre mai dificilă decât prestarea de servicii realizată exclusiv în cadrul unui
stat membru (a se vedea Hotărârea din 8 septembrie 2005, Mobistar și Belgacom Mobile, C‑544/03 și C‑545/03, Rec., p. I‑7723,
punctul 30 și jurisprudența citată).
Astfel, cu privire la tarifele minime obligatorii, Curtea a statuat deja că o reglementare care interzice în mod absolut derogarea
prin convenție de la onorariile minime fixate printr‑un tarif al onorariilor de avocat pentru servicii care, pe de o parte,
sunt de natură juridică, iar pe de altă parte, sunt rezervate avocaților constituie o restricție privind libera prestare a
serviciilor prevăzută la articolul 49 CE (Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții, C‑94/04 și C‑202/04, Rec., p. I‑11421,
punctul 70).
Într‑adevăr, o interdicție de această natură lipsește agenții economici stabiliți într‑un alt stat membru de posibilitatea
de a face concurență mai eficient, prin oferirea unor tarife inferioare celor fixate printr‑o listă de tarife impusă, agenților
economici instalați în mod stabil în statul membru în cauză și care, datorită acestui fapt, dispun de facilități sporite pentru
a fideliza clientela față de agenții economici stabiliți în străinătate (a se vedea în acest sens Hotărârea Cipolla și alții,
citată anterior, punctul 59, și, prin analogie, Hotărârea CaixaBank France, citată anterior, punctul 13).
De asemenea, o astfel de interdicție limitează alegerea destinatarilor serviciilor în cauză în statul membru vizat, întrucât
aceștia din urmă nu pot recurge la serviciile agenților economici străini care și‑ar oferi serviciile în acest stat membru
la un preț inferior față de cel rezultat din prețurile minime stabilite prin lista de tarife în discuție (a se vedea în acest
sens Hotărârea Cipolla și alții, citată anterior, punctul 60).
Cu toate acestea, trebuie subliniat că în Hotărârea Cipolla și alții, citată anterior, interdicția calificată drept obstacol
în calea articolului 49 CE decurgea dintr‑o reglementare în vigoare care interzicea în mod precis și absolut orice derogare
prin convenție de la o listă de tarife impusă, în timp ce, în prezenta cauză, nu este vorba decât de o simplă precizare conținută
de o circulară adresată questori‑lor, calificată de Republica Italiană drept „recomandare” și care se limitează la solicitarea
de a stabili anumiți „parametri obiectivi și omogeni”.
În plus, trebuie să se constate, astfel cum arată Comisia însăși în cererea sa introductivă, că autoritățile italiene nu au
furnizat precizări cu privire la măsurile adoptate în temeiul acestei prevederi a circularei, care datează din anul 1996.
Astfel, nu este certă nici chiar existența unor liste de tarife destinate întreprinderilor de recuperare extrajudiciară a
creanțelor.
Rezultă din considerentele de mai sus că existența unei restricții la libera prestare a serviciilor garantată de articolul
49 CE nu a fost demonstrată de către Comisie.
Aceeași concluzie este valabilă și în ceea ce privește prezentul motiv, în măsura în care este întemeiat pe incompatibilitatea
cu articolul 43 CE a limitării libertății de stabilire a tarifelor.
În aceste condiții, este necesar să se concluzioneze că al șaptelea motiv al Comisiei nu este întemeiat în întregime.

Cu privire la al optulea motiv, întemeiat pe incompatibilitatea cu articolele 43 CE și 49 CE a interdicției de a exercita
și activitățile vizate de Legea privind activitățile bancare și de credit
Argumentele părților
Comisia consideră că incompatibilitatea exercitării activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor cu exercitarea altor
activități, prevăzută de circulară, echivalează, pentru agenții economici bancari și de credit din celelalte state membre,
cu o interdicție de a exercita în Italia activitatea de recuperare a creditelor contrară articolelor 43 CE și 49 CE.
În cazul în care circulara ar fi interpretată în mod diferit de autoritățile italiene, dispoziția în litigiu ar încălca totuși
articolele menționate din cauza formulării sale echivoce. Într‑adevăr, agenții economici respectivi nu ar fi în măsură să
aprecieze în mod clar și precis dacă sunt sau nu sunt autorizați să exercite în Italia activitatea de recuperare extrajudiciară
a creanțelor. Potrivit jurisprudenței constante a Curții, acest fapt ar fi suficient pentru a se constata o încălcare a dreptului
comunitar.
Republica Italiană respinge aceste critici. Circulara s‑ar limita la a aminti că activitatea de recuperare extrajudiciară
a creanțelor nu face parte dintre activitățile de colectare a economiilor și de credit reglementate de Legea privind activitățile
bancare și de credit și că, din această cauză, autorizația de exercitare a primei activități nu ar putea constitui autorizație
de exercitare și a celor din urmă.
Potrivit acestui stat membru, chiar dacă s‑ar considera că, în circulară, termenul „incompatibilitate” este utilizat în mod
impropriu, nu ar putea apărea îndoieli rezonabile cu privire la faptul că nimic nu împiedică o persoană autorizată să exercite
ambele tipuri de activități să le exercite simultan.
Aprecierea Curții
Este necesar să se constate, pe de o parte, că circulara reglementează competențele întreprinderilor de recuperare extrajudiciară
a creanțelor în ceea ce privește operațiunile financiare reglementate prin Legea privind activitățile bancare și de credit,
iar nu interzicerea desfășurării în Italia a activităților de recuperare extrajudiciară a creanțelor de către agenții economici
bancari și de credit.
Pe de altă parte, este necesar să se sublinieze, astfel cum susține Republica Italiană, că din textul circularei, astfel cum
este reprodus la punctul 11 din prezenta hotărâre, rezultă că aceasta se limitează la confirmarea faptului că autorizarea
exercitării activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor nu implică în mod automat autorizarea exercitării activităților
reglementate prin Legea privind activitățile bancare și de credit.
În lipsa unei incertitudini juridice izvorâte din circulară în ceea ce privește exercitarea activității de recuperare extrajudiciară
a creanțelor față de exercitarea activităților vizate prin Legea privind activitățile bancare și de credit, nu există niciun
obstacol în calea libertății garantate prin articolul 49 CE pentru agenții economici străini în ceea ce privește exercitarea
în Italia a activității de recuperare extrajudiciară a creanțelor.
Așadar, al optulea motiv formulat de Comisie nu este întemeiat.
Având în vedere considerentele de mai sus, trebuie să se constate că, prin prevederea în cadrul Textului unic a obligației
fiecărei întreprinderi care exercită activitatea de recuperare extrajudiciară a creanțelor:
–        de a solicita o nouă autorizație în fiecare altă provincie în care intenționează să își desfășoare activitățile, deși întreprinderea
dispune de o autorizație eliberată de questore‑le unei provincii, cu excepția cazului în care aceasta acordă un mandat unui
reprezentant autorizat în cealaltă provincie, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor
43 CE și 49 CE;
–        de a dispune de localuri pe teritoriul care face obiectul autorizației și de a afișa în aceste localuri serviciile care pot
fi prestate pentru clienți, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE;
–        de a dispune de un local în fiecare provincie în care intenționează să își exercite activitatea, Republica Italiană nu și‑a
îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 43 CE.
Pentru restul motivelor, acțiunea trebuie să fie respinsă.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 69 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire
la unul sau mai multe capete de cerere, Curtea poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte
să suporte propriile cheltuieli de judecată.
În speță, întrucât Comisia și Republica Italiană au căzut fiecare în pretenții cu privire la anumite capete de cerere din
concluziile lor, se impune obligarea acestora la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1)
Prin prevederea în cadrul Textului unic al Legilor privind siguranța publică (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza),
aprobat prin Decretul regal nr. 773 din 18 iunie 1931, a obligației oricărei întreprinderi care exercită activitatea de recuperare
extrajudiciară a creanțelor:
–
de a solicita o nouă autorizație în fiecare altă provincie în care intenționează să își desfășoare activitățile, deși întreprinderea
dispune de o autorizație eliberată de questore‑le unei provincii, cu excepția cazului în care aceasta acordă un mandat unui
reprezentant autorizat în cealaltă provincie, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor
43 CE și 49 CE;
–
de a dispune de localuri pe teritoriul care face obiectul autorizației și de a afișa în aceste localuri serviciile care pot
fi prestate pentru clienți, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE;
–
de a dispune de un local în fiecare provincie în care intenționează să își exercite activitatea, Republica Italiană nu și‑a
îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 43 CE.
2)
Respinge acțiunea pentru restul motivelor.
3)
Comisia Comunităților Europene și Republica Italiană suportă, fiecare în parte, propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
*
Limba de procedură: italiana.