CELEX: 62006CJ0390
Staatssteun
Voor bepaalde periode goedgekeurde steunregeling
Aanmelding van gewijzigde steunregeling voor nieuwe periode
Overgangsmaatregelen tussen twee opeenvolgende regelingen
Beschikking van Commissie om geen bezwaar te maken
Gegevens waarover Commissie kon beschikken
Geldigheid van beschikking van Commissie
Gelijke behandeling
Motivering

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van de beschikking van de Commissie van 12 juli 2000 om geen bezwaar te maken tegen een steunregeling voor investeringen in de achtergebleven gebieden van Italië tot en met 31 december 2006 (staatssteun nr. N 715/99 — Italië) (hierna: „de in geding zijnde beschikking”), waarvan een beknopte mededeling in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
is bekendgemaakt (
PB C 278, blz. 26
).
Het verzoek is ingediend in het kader van een vordering die door Nuova Agricast Srl (hierna: „Nuova Agricast”), een in de Italiaanse regio Apulië gevestigde onderneming, is ingesteld tegen het Ministero delle Attività Produttive (ministerie van Productieve Activiteiten), en die strekt tot het verkrijgen van vergoeding van de schade wegens het niet ontvangen van staatssteun, die deze onderneming zou hebben geleden ten gevolge van het onrechtmatige optreden van de Italiaanse autoriteiten in het kader van het overleg met de Commissie van de Europese Gemeenschappen dat is voorafgegaan aan de vaststelling van de in geding zijnde beschikking.
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EG) nr. 659/1999
Zoals blijkt uit punt 2 van de considerans ervan, codificeert en versterkt verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag (
PB L 83, blz. 1
), de door de Commissie in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof ontwikkelde praktijk op het gebied van het onderzoek van staatssteun.
Naar luid van artikel 1, sub c, van deze verordening betekent „nieuwe steun”„alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.
Artikel 2 van verordening nr. 659/1999 luidt als volgt:
„1.   Tenzij anders is bepaald in verordeningen op grond van artikel [89] van het Verdrag of op grond van andere desbetreffende bepalingen, wordt elk voornemen om nieuwe steun te verlenen tijdig door de betrokken lidstaat bij de Commissie aangemeld. De Commissie stelt de betrokken lidstaat onverwijld van de ontvangst van een aanmelding in kennis.
2.   In de aanmelding verstrekt de betrokken lidstaat alle informatie die de Commissie nodig heeft om overeenkomstig de artikelen 4 en 7 een beschikking te geven (‚volledige aanmelding’).”
Artikel 4, leden 2 tot en met 4, van verordening nr. 659/1999 luidt als volgt:
„2.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij beschikking vast.
3.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel [87], lid l, van het Verdrag valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (‚beschikking om geen bezwaar te maken’). In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4.   Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [88], lid 2, van het Verdrag in te leiden (‚beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).”
In artikel 5, lid 1, van verordening nr. 659/1999 is voorts bepaald dat „[i]ndien de Commissie van mening is dat de informatie die de betrokken lidstaat over een volgens artikel 2 aangemelde maatregel heeft verstrekt, onvolledig is, […] zij [verzoekt] om alle nodige aanvullende informatie”.
De steunregelingen voor investeringen in de achtergebleven gebieden van Italië die zijn goedgekeurd tot en met 31 december 1999
Bij wetsbesluit nr. 415 van 22 oktober 1992 betreffende de herfinanciering van wet nr. 64 van 1 maart 1986 houdende organieke regeling van de buitengewone maatregelen in de Mezzogiorno (Rifinanziamento della legge 1
o
marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) (GURI nr. 249 van 22 oktober 1992, blz. 3), omgezet in wet, na wijziging, bij wet nr. 488 van 19 december 1992 (GURI nr. 299 van 21 december 1992, blz. 3, en rectificatie, GURI nr. 301 van 23 december 1992, blz. 40), zoals gewijzigd bij wetsbesluit nr. 96 van 3 april 1993 (GURI nr. 79 van 5 april 1993, blz. 5; hierna: „wet nr. 488/1992”), heeft de Italiaanse wetgever financiële maatregelen vastgesteld die de ondernemingen ertoe moesten bewegen in de achtergebleven gebieden van het land bepaalde productieve activiteiten te ontplooien.
Op 1 maart 1995 en op 21 mei 1997 heeft de Commissie twee beschikkingen gegeven om geen bezwaar te maken tegen de opeenvolgende steunregelingen die op de wet nr. 488/1992 en de verschillende uitvoeringsbepalingen ervan zijn gebaseerd (staatssteun nrs. N 40/95 en N 27/A/97), in eerste instantie tot en met 31 december 1996, daarna tot en met 31 december 1999. Deze beschikkingen hebben het voorwerp uitgemaakt van beknopte mededelingen in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
, op 18 juli 1995 voor de beschikking van 1 maart 1995 (
PB C 184, blz. 4
) en op 8 augustus 1997 voor de beschikking van 21 mei 1997 (
PB C 242, blz. 4
; hierna: „beschikking van 1997”).
De nadere regels voor de toepassing van de bij de beschikking van 1997 goedgekeurde steunregeling (hierna: „steunregeling 1997-1999”) zijn vastgesteld, in de eerste plaats bij besluit van het Comitato interministeriale per la programmazione economica houdende richtlijnen voor de toekenning van subsidies in de zin van artikel 1, lid 2, van de wet nr. 488/1992 (direttive per la concessione di agevolazioni ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, convertito nella legge 19 dicembre 1992, n. 488, in tema di disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno) van 27 april 1995 (GURI nr. 142 van 20 juni 1995, blz. 17), zoals gewijzigd door het besluit van voormeld comité van 18 december 1996 (GURI nr. 70 van 25 maart 1997, blz. 35), in de tweede plaats bij besluit nr. 527 tot vaststelling van de verordening inzake de uitvoeringsbepalingen en de procedures voor de toekenning en verlening van subsidies voor activiteiten in de achtergebleven gebieden van het land (regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese), van het Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato (ministerie van Industrie, Handel en Ambacht; hierna: „MICA”) van 20 oktober 1995 (GURI nr. 292 van 15 december 1995, blz. 3), zoals gewijzigd bij decreet nr. 319 van 31 juli 1997 van voornoemd ministerie (GURI nr. 221 van 22 september 1997, blz. 31), en in de derde plaats bij circulaire nr. 234363 van het MICA van 20 november 1997 (gewoon supplement bij GURI nr. 291 van 15 december 1997).
Deze uitvoeringsbepalingen stelden onder andere vast dat:
—
de financiële middelen van elk jaar verdeeld waren in twee gelijke delen, die afzonderlijk in het kader van een inschrijvingsprocedure werden toegekend. Afhankelijk van de beschikbare kredieten voor het jaar waarop de middelen betrekking hadden, konden de regels voor de verdeling ervan echter bij decreet worden gewijzigd, in het bijzonder door deze fondsen op basis van één enkele inschrijvingsprocedure toe te kennen;
—
de in een inschrijvingsprocedure ingediende aanvragen onderzocht werden door daartoe aangewezen banken, die daaraan punten toekenden op basis van wettelijke criteria, genaamd „indicatori” (hierna: „indicatoren”);
—
het MICA, op basis van de bevindingen van deze onderzoeken door de banken, regionale ranglijsten opstelde waarin de aanvragen in dalende volgorde op basis van de toegekende punten werden ingeschreven, en een decreet vaststelde houdende toewijzing van de subsidies aan de ingeschreven aanvragen, te beginnen met de eerste, totdat de voor de betrokken inschrijvingsprocedure bestemde fondsen waren uitgeput;
—
voor subsidie in aanmerking kwamen de uitgaven vanaf de dag volgend op de sluitingstermijn van de inschrijvingsprocedure voorafgaand aan die waarop de steunaanvraag betrekking had, met uitzondering van de uitgaven voor technische ontwerpen en andere studies en voor de aankoop en het inrichten van industriegrond, die in aanmerking kwamen vanaf twaalf maanden vóór de datum van indiening van de aanvraag;
—
de ondernemingen waarvan de steunaanvraag op een regionale lijst was geplaatst, maar die geen subsidies kregen omdat de voor de betrokken inschrijvingsprocedure bestemde fondsen geringer waren dan het totaalbedrag van de aangevraagde subsidies, ofwel hetzelfde project éénmaal opnieuw konden indienen in de dienstige inschrijvingsprocedure die onmiddellijk volgde op die waarin hun aanvraag in eerste instantie was ingediend, zonder wijziging van de gegevens die bepalend waren voor de indicatoren (het zogenaamde mechanisme van de „automatische inschrijving” van de aanvraag), ofwel konden afzien van deze „automatische inschrijving” en hetzelfde project opnieuw konden indienen in de eerste dienstige inschrijvingsprocedure die volgde op die waarvoor zij hadden afgezien van de voornoemde automatische inschrijving, met wijziging van enkele of alle gegevens die bepalend waren voor de indicatoren teneinde de steunaanvraag competitiever te maken, zonder dat deze wijziging echter de wezenlijke elementen van het project mocht raken (het mechanisme van de zogenaamde „herziening” van de aanvraag). In beide gevallen bleven de voorwaarden voor de inaanmerkingneming van de uitgaven dezelfde als voor de oorspronkelijke aanvragen.
Richtsnoeren inzake regionale staatssteun
De Commissie heeft in 1998 richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen bekendgemaakt (
PB C 74, blz. 9
; hierna: „richtsnoeren”). Luidens punt 4.2, derde alinea, van deze richtsnoeren „moet in de steunregelingen zijn bepaald dat de steunaanvraag vóór de aanvang van de uitvoering van de projecten moet worden ingediend”.
Punt 6.1, eerste alinea, van de richtsnoeren luidt als volgt: „Met uitzondering van de overgangsregeling in de punten 6.2 en 6.3 zal de Commissie de verenigbaarheid van de regionale steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aan deze richtsnoeren toetsen zodra deze zijn vastgesteld.”
De in geding zijnde beschikking en de steunregeling voor investeringen in de achtergebleven gebieden van Italië die is goedgekeurd van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2006
Overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG hebben de Italiaanse autoriteiten op 18 november 1999 bij de Commissie een ontwerpsteunregeling aangemeld die op basis van de wet nr. 488/1992 was vastgesteld en vanaf 1 januari 2000 van toepassing zou zijn. De Commissie heeft deze regeling onder nummer N 715/99 geregistreerd.
Na een briefwisseling en een bijeenkomst tussen vertegenwoordigers van de Italiaanse regering en de Commissie, hebben de Italiaanse autoriteiten deze ontwerpsteunregeling gewijzigd.
Bij de in geding zijnde beschikking, die op 12 juli 2000 is vastgesteld en bij brief SG(2000) D/105754 van 2 augustus 2000 aan de Republiek Italië is meegedeeld, heeft de Commissie besloten zich niet te verzetten tegen deze steunregeling tot en met 31 december 2006 (hierna: „steunregeling 2000-2006”).
De in geding zijnde beschikking bevat een bepaling die in het bijzonder strekt tot goedkeuring van de in de voornoemde steunregeling vervatte maatregelen ter regeling van de overgang met de steunregeling 1997-1999 (hierna: „overgangsbepaling”). Deze bepaling luidt als volgt:
„Enkel bij de eerste toepassing van de betrokken regeling, dat wil zeggen bij de eerste inschrijvingsprocedure die volgens deze regeling wordt georganiseerd — met dien verstande dat de steunaanvragen in elk geval vóór de aanvang van de uitvoering van het investeringsproject moeten worden ingediend — worden bij uitzondering de aanvragen toegelaten die zijn ingediend bij de laatste inschrijvingsprocedure onder de [steunregeling 1997-1999] en die als voor steun in aanmerking komend zijn beschouwd, maar niet zijn ingewilligd wegens de ontoereikendheid van de voor deze procedure beschikbare middelen.”
Na deze beschikking heeft het MICA het decreet vastgesteld inzake de maximale goedgekeurde maatregelen met betrekking tot de subsidies voor activiteiten in de achtergestelde regio’s van het land die zijn bepaald in de wet nr. 488/1992 voor de regio’s Basilicata, Calabrië, Campania, Apulië, Sardinië en Sicilië (misure massime consentite relative alle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 per le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia) van 14 juli 2000 (GURI nr. 166 van 18 juli 2000, blz. 9) en de circulaire nr. 9003 van 14 juli 2000 (normale bijlage bij GURI nr. 175 van 28 juli 2000), met nadere regels voor de toepassing van de steunregeling 2000-2006.
Krachtens de eerste alinea van het tweede lid van het enige artikel van dit decreet konden de steunmaatregelen worden toegekend voor „uitgaven die [waren] aanvaard voor projecten die tijdens de laatste geschikte inschrijvingsprocedure met gunstig resultaat [waren] onderzocht, maar die niet [waren] gesubsidieerd bij gebreke van financiële middelen”.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
In het kader van de steunregeling 1997-1999 heeft het MICA op 1 december 1997 de derde inschrijvingsprocedure voor steunaanvragen in de sector industrie bekendgemaakt, met betrekking tot het eerste semester van 1998 (hierna: „derde inschrijvingsprocedure”).
De geïnteresseerde ondernemingen konden hun steunaanvragen tot en met 16 maart 1998 indienen. Zij konden financiering aanvragen voor uitgaven die waren gedaan vanaf de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor indiening van de aanvragen die werden gedaan in het kader van de voorafgaande inschrijvingsprocedure (tweede inschrijvingsprocedure), en dus vanaf 1 januari 1997.
Op 9 februari 1998 heeft Nuova Agricast een steunaanvraag in het kader van de derde inschrijvingsprocedure ingediend. Deze — met gunstig resultaat onderzochte — aanvraag is bij decreet van het MICA van 14 augustus 1998 ingeschreven op de ranglijst van aanvragen voor de regio Apulië. Gezien de plaats van de voornoemde aanvraag op de ranglijst, heeft Nuova Agricast de aangevraagde steun bij gebreke van voldoende fondsen echter niet ontvangen.
Inmiddels was de vierde inschrijvingsprocedure voor steunaanvragen in de sector industrie bekendgemaakt, met betrekking tot het tweede semester van 1998 (hierna: „vierde inschrijvingsprocedure”).
Op 16 september 1998 heeft Nuova Agricast besloten geen gebruik te maken van haar recht op automatische inschrijving van haar aanvraag op de ranglijst van de vierde inschrijvingsprocedure, teneinde opnieuw een herziene aanvraag te kunnen indienen in het kader van de eerstvolgende dienstige inschrijvingsprocedure.
De Italiaanse autoriteiten hebben evenwel geen dienstige inschrijvingsprocedure meer bekendgemaakt vóór 31 december 1999, op welke datum de steunregeling 1997-1999 afliep.
Op 14 juli 2000, dus na de inwerkingtreding van de steunregeling 2000-2006, hebben de Italiaanse autoriteiten de achtste inschrijvingsprocedure voor steunaanvragen in de sector industrie bekendgemaakt (hierna: „achtste inschrijvingsprocedure”).
Gezien de voorwaarden die in het kader van de steunregeling 2000-2006 golden, is de herziene aanvraag van Nuova Agricast — die niet onder de overgangsbepaling van de in geding zijnde beschikking viel — afgewezen en bijgevolg niet ingeschreven op de ranglijst van de achtste inschrijvingsprocedure.
Samen met andere Italiaanse ondernemingen die zich in dezelfde situatie bevonden, heeft Nuova Agricast vervolgens een eerste beroep ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen, strekkende tot nietigverklaring van de in geding zijnde beschikking. Bij beschikking van 15 juni 2005, Nuova Agricast e.a./Commissie (T-98/04), heeft het Gerecht dit beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat het was ingesteld na het verstrijken van de termijn van twee maanden waarin artikel 230, vijfde alinea, EG voorziet.
Op 21 september 2005 heeft Nuova Agricast een tweede beroep bij het Gerecht ingesteld, ingeschreven onder het nummer T-362/05, strekkende tot veroordeling van de Commissie tot vergoeding van de schade die zij beweert te hebben geleden ten gevolge van de vaststelling van de in geding zijnde beschikking. Deze procedure is nog aanhangig.
Daarenboven heeft Nuova Agricast een beroep ingesteld bij het Tribunale ordinario di Roma (rechtbank van eerste aanleg te Rome) om het Ministero delle Attività Produttive, dat de bevoegdheden van het MICA heeft overgenomen, te doen veroordelen tot vergoeding van de schade die zij beweert te hebben geleden ten gevolge van het niet ontvangen van de aangevraagde steun.
In het kader van deze procedure heeft Nuova Agricast in het bijzonder gesteld dat de Italiaanse Staat tijdens het overleg met de Commissie met het oog op een verlenging van de steunregeling na 31 december 1999, niet naar behoren de verworven rechten van de ondernemingen heeft beschermd die, zoals zij, hadden afgezien van hun recht op automatische inschrijving op de ranglijst van de vierde inschrijvingsprocedure — die de laatste inschrijvingsprocedure in de sector industrie vóór het aflopen van de steunregeling 1997-1999 bleek te zijn —, teneinde een herziene aanvraag te kunnen indienen in het kader van de eerstvolgende dienstige inschrijvingsprocedure. Door na te laten de Commissie erop te attenderen dat voornoemde ondernemingen eveneens houders van verworven rechten waren, zou de Italiaanse Staat de Commissie hebben misleid en daardoor het gewettigd vertrouwen van deze ondernemingen in de mogelijkheid om een herziene aanvraag in te dienen, hebben geschonden.
De verwijzende rechter is van oordeel dat Nuova Agricast een „rechtens relevant belang” had bij inschrijving van haar herziene aanvraag op de ranglijst van de eerste dienstige inschrijvingsprocedure na die waarvoor zij afstand had gedaan van het recht op automatische inschrijving van haar oorspronkelijke aanvraag.
Derhalve zou het gewettigd vertrouwen van Nuova Agricast onherroepelijk zijn geschonden door de in geding zijnde beschikking, daar deze de steunregeling 2000-2006 ten opzichte van de steunregeling 1997-1999 heeft gewijzigd door vast te stellen dat enkel uitgaven ter uitvoering van gesubsidieerde projecten die na de indiening van de steunaanvraag zijn gedaan, in aanmerking komen voor steun (beginsel van de noodzaak van de steun), en dat, als overgangsregeling en bij wijze van uitzondering, een afwijking van dat beginsel enkel wordt toegestaan voor aanvragen die niet zijn ingewilligd in het kader van de laatste inschrijvingsprocedure die is bekendgemaakt in het kader van de steunregeling 1997-1999.
De verwijzende rechter verklaart dat hij, om uitspraak te kunnen doen over de door Nuova Agricast ingestelde schadevordering, dient na te gaan of er een causaal verband bestaat tussen de aan de Italiaanse Staat verweten onrechtmatigheden en de gestelde schade.
Voor zover de in geding zijnde beschikking — die volgens de verwijzende rechter het schadeveroorzakende feit („eventum damni”) uitmaakt — een schakel vormt tussen de aan de Italiaanse Staat verweten feitelijke gedraging — namelijk dat deze de Commissie niet of onvolledig heeft geïnformeerd — en de intreding van de door Nuova Agricast gestelde schade, is de verwijzende rechter van oordeel dat hij, om het causale verband tussen deze gedraging en die schade te kunnen vaststellen, moet nagaan of voornoemde schade zou zijn voorkomen indien de Italiaanse Staat zich anders zou hebben gedragen. Daartoe dient hij na te gaan of de Commissie een andere overgangsbepaling zou hebben vastgesteld indien zij „juist en volledig zou zijn geïnformeerd over de rechtssituaties van de ondernemingen die subsidies uit hoofde van wet nr. 488/1992 wensten te ontvangen”.
Volgens de verwijzende rechter vereist het bewijs dat een ander, voor Nuova Agricast voordelig resultaat met zekerheid zou zijn verkregen, dat wordt aangetoond dat de overgangsbepaling die in de in geding zijnde beschikking is vervat, ongeldig is doordat zij indruist tegen de regels en beginselen van de gemeenschapsrechtsorde.
De verwijzende rechter vraagt zich in eerste instantie af of de overgangsbepaling ongeldig moet worden verklaard wegens schending van het beginsel van gelijke behandeling, voor zover deze niet tot voordeel strekt van ondernemingen in de positie van Nuova Agricast.
Deze rechter stelt vast dat er op het ogenblik van het verstrijken van de goedkeuring van de steunregeling 1997-1999 drie categorieën van ondernemingen bestonden:
—
ondernemingen zoals Nuova Agricast, waarvan de steunvraag was ingeschreven op de ranglijst van de derde inschrijvingsprocedure, die de aangevraagde steun in het kader van deze procedure wegens ontoereikendheid van de beschikbare middelen niet hebben ontvangen en daarom hebben afgezien van hun recht op automatische inschrijving op de ranglijst van de vierde inschrijvingsprocedure teneinde een herziene aanvraag in te dienen in het kader van de eerstvolgende dienstige inschrijvingsprocedure (hierna: „ondernemingen van de eerste categorie”);
—
ondernemingen waarvan de aanvraag was ingeschreven op de ranglijst van de vierde inschrijvingsprocedure, die de aangevraagde steun wegens ontoereikendheid van de beschikbare middelen niet hebben ontvangen (hierna: „ondernemingen van de tweede categorie”);
—
ondernemingen die nog geen steunaanvraag hadden ingediend, hoewel de uitvoering van hun investeringsproject reeds was begonnen (hierna: „ondernemingen van de derde categorie”).
Enerzijds stelt de verwijzende rechter vast dat de ondernemingen van de eerste categorie en die van de derde categorie, die eveneens buiten de werkingssfeer van de overgangsbepaling zijn geplaatst, zich niet in dezelfde situatie bevonden en dus niet op dezelfde wijze hoefden te worden behandeld. Anderzijds is de verwijzende rechter van oordeel dat de ondernemingen van de eerste categorie en die van de tweede categorie zich in soortgelijke rechtssituaties bevonden, zodat eerstgenoemden zich evenals laatstgenoemden op de overgangsbepaling hadden moeten kunnen beroepen.
De verwijzende rechter vraagt zich eveneens af of de overgangsbepaling ongeldig moet worden verklaard wegens schending van de in artikel 253 EG neergelegde verplichting van de gemeenschapsinstellingen, hun handelingen met redenen te omkleden.
Derhalve heeft het Tribunale ordinario di Roma besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„[I]s de [in geding zijnde] beschikking […] geldig wat de overgangsbepaling aangaat, die — bij de eerste toepassing van de betrokken regeling — voorziet in een uitzonderlijke afwijking van het beginsel van ‚de noodzaak van de steun’ met betrekking tot enkel die aanvragen ‚die waren ingediend bij de laatste inschrijvingsprocedure die op basis van de vorige regeling had plaatsgevonden en door de Commissie tot 31 december 1999 was goedgekeurd, en als voor steun in aanmerking komend waren beschouwd, maar niet waren ingewilligd wegens ontoereikendheid van de voor deze procedure beschikbare middelen’ […], waardoor in strijd met het beginsel van gelijke behandeling en de motiveringsplicht van artikel 253 EG op ongerechtvaardigde wijze voorbij wordt gegaan aan de bij vorige inschrijvingsprocedures ingediende aanvragen, die niet waren ingewilligd bij gebreke van financiële middelen en bij de eerstvolgende inschrijvingsprocedure automatisch in aanmerking zouden worden genomen of in herziene vorm opnieuw zouden worden ingediend in de eerstvolgende ‚dienstige’ inschrijvingsprocedure volgens de nieuwe regeling?”
Prejudiciële vraag
Voorafgaande opmerking
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter het Hof met zijn vraag enkel heeft willen verzoeken om een toetsing van de geldigheid van de in geding zijnde beschikking in het licht van het beginsel van gelijke behandeling en van de motiveringsplicht.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof berust de procedure van artikel 234 EG op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof, zodat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie arresten van 15 december 1995, Bosman,
C-415/93, Jurispr. blz. I-4921
, punt 59; 11 januari 2007, ITC,
C-208/05, Jurispr. blz. I-181
, punt 48, en 26 juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a.,
C-305/05, Jurispr. blz. I-5305
, punt 18).
Zelfs indien Nuova Agricast in het hoofdgeding andere ongeldigheidsgronden voor de in geding zijnde beschikking heeft aangevoerd, zijn er bijgevolg geen termen aanwezig, de toetsing van de geldigheid van de in geding zijnde beschikking uit te breiden tot deze andere ongeldigheidsgronden, die de verwijzende rechter niet op het oog heeft (zie naar analogie arrest Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., reeds aangehaald, punten 17-19).
Ontvankelijkheid
De Commissie stelt dat het door de verwijzende rechter vermelde verband tussen de mogelijke aansprakelijkheid van de Italiaanse Staat en de geldigheid van de in geding zijnde beschikking niet is aangetoond, zodat de prejudiciële vraag geen verband houdt met het hoofdgeding.
Het zou immers mogelijk zijn dat de Italiaanse Staat bij de aanmelding van de steunregeling 2000-2006 het beginsel van de gelijke behandeling heeft geschonden, zonder dat enige onregelmatigheid kan worden vastgesteld in de in geding zijnde beschikking waarbij de Commissie zich over de door de aanmeldende staat voorgestelde regeling heeft uitgesproken. Voorts zou er geen verband bestaan tussen de aansprakelijkheid van de Italiaanse Staat en mogelijke ongeldigheid van de beschikking wegens een louter formele onregelmatigheid zoals gebrekkige motivering.
Zoals in punt 35 van het onderhavige arrest is uiteengezet, is de verwijzende rechter in dit verband van oordeel dat de in geding zijnde beschikking het schadeveroorzakende feit uitmaakt en dat deze een schakel vormt tussen de door Nuova Agricast aan de Italiaanse Staat verweten feitelijke gedraging en de intreding van de door Nuova Agricast gestelde schade. Indien de in geding zijnde beschikking ongeldig wordt verklaard wegens schending van het beginsel van gelijke behandeling of wegens gebrekkige motivering, kan deze vaststelling dus gevolgen hebben voor de beoordeling door de verwijzende rechter wanneer deze uitspraak doet over de schadevordering van Nuova Agricast.
De prejudiciële vraag is dus op alle onderdelen ontvankelijk.
De geldigheid van de in geding zijnde beschikking in het licht van het beginsel van gelijke behandeling
De Commissie stelt in de eerste plaats dat de in geding zijnde beschikking het beginsel van gelijke behandeling niet kan schenden, daar de erin vervatte overgangsbepaling het gevolg is van een door de Italiaanse autoriteiten in alle vrijheid gemaakte keuze.
In dit verband blijkt uit de algemene structuur van het Verdrag dat de procedure krachtens artikel 88 EG nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke verdragsbepalingen (zie onder meer arresten van 3 mei 2001, Portugal/Commissie,
C-204/97, Jurispr. blz. I-3175
, punt 41, en 12 december 2002, Frankrijk/Commissie,
C-456/00, Jurispr. blz. I-11949
, punt 30). Derhalve kan staatssteun die wegens enkele van haar modaliteiten andere verdragsbepalingen schendt, door de Commissie niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard (zie arrest van 19 september 2002, Spanje/Commissie,
C-113/00, Jurispr. blz. I-7601
, punt 78 en aangehaalde rechtspraak).
Evenzo kan staatssteun die wegens enkele van haar modaliteiten indruist tegen de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, zoals het beginsel van gelijke behandeling, door de Commissie niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard.
Het argument van de Commissie dat is samengevat in punt 49 van het onderhavige arrest, moet dus worden verworpen.
In de tweede plaats voert de Commissie aan dat de Italiaanse autoriteiten haar niet op het specifieke geval van de ondernemingen van de eerste categorie hebben gewezen. Derhalve kan men haar niet verwijten de bijzondere situatie van deze ondernemingen buiten beschouwing te hebben gelaten en kan dit argument dus niet worden ingeroepen ter onderbouwing van de stelling dat de in geding zijnde beschikking om welke reden ook onregelmatig is.
In dit verband is het vaste rechtspraak dat de wettigheid van een beschikking inzake staatssteun moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf (zie in het bijzonder arresten van 10 juli 1986, België/Commissie,
234/84, Jurispr. blz. 2263
, punt 16; 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C-74/00 P en C-75/00 P, Jurispr. blz. I-7869
, punt 168, en 14 september 2004, Spanje/Commissie,
C-276/02, Jurispr. blz. I-8091
, punt 31).
Ook al is deze rechtspraak tot nog toe enkel toegepast in het geval van een beroep tegen een beschikking van de Commissie die na de procedure van artikel 88, lid 2, EG was gegeven, is zij a fortiori van belang wanneer de geldigheid van een beschikking om geen bezwaar te maken tegen een steunmaatregel of een steunregeling ter discussie staat, zoals bij de in geding zijnde beschikking het geval is.
Met betrekking tot deze laatste categorie van beschikkingen in het bijzonder, kan voornoemde rechtspraak gerechtvaardigd worden geacht gelet op de opzet van de in het Verdrag geregelde procedure van toezicht op staatssteun.
In het kader van de procedure van toezicht op staatssteun moet een onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde en in de artikelen 4 en 5 van verordening nr. 659/1999 geregelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel, en, anderzijds, de onderzoeksfase van artikel 88, lid 2, EG, die wordt beheerst door de artikelen 6 en 7 van de voornoemde verordening en de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak (arresten van 19 mei 1993, Cook/Commissie,
C-198/91, Jurispr. blz. I-2487
, punt 22; 15 juni 1993, Matra/Commissie,
C-225/91, Jurispr. blz. I-3203
, punt 16; 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 38, en 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, C-176/06 P, punt 20).
De Commissie kan volstaan met het in artikel 88, lid 3, EG bedoelde vooronderzoek om een gunstige beschikking ten aanzien van een steunmaatregel te geven, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat de voorgenomen steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag.
Enkel indien de Commissie na dit eerste onderzoek tot de tegenovergestelde conclusie is gekomen of niet in staat was alle bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt gerezen moeilijkheden uit de weg te ruimen, moet zij alle noodzakelijke informatie inwinnen en daartoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleiden (zie in die zin arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie,
84/82, Jurispr. blz. 1451
, punt 13, en reeds aangehaalde arresten Cook/Commissie, punt 29; Matra/Commissie, punt 33; Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 39, en Portugal/Commissie, punt 33).
Indien de geldigheid van een beschikking om geen bezwaar te maken tegen een steunmaatregel of een steunregeling moest worden beoordeeld op basis van gegevens waarover de Commissie aan het einde van het vooronderzoek niet kon beschikken, zou zij ertoe worden aangezet stelselmatig de onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden en de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen te maken, ter voorkoming dat gegevens waarover zij niet kon beschikken, leiden tot nietigverklaring van haar beschikking houdende goedkeuring van de betrokken steunmaatregel of steunregeling. Zoals de advocaat-generaal in punt 71 van zijn conclusie heeft beklemtoond, zou dit indruisen tegen de indeling van het toezicht op staatssteun in twee verschillende fasen — waarvan de tweede niet steeds vereist is —, welke indeling door de opstellers van het Verdrag is gewild en door de gemeenschapswetgever in verordening nr. 659/1999 is bevestigd.
In dit verband heeft in het hoofdgeding het onderdeel „rechtsgrondslag” van de in geding zijnde beschikking betrekking op de uitvoeringsbepalingen van wet nr. 488/1992 die de in de punten 10 en 11 van het onderhavige arrest samengevatte nadere regels voor de steunregeling 1997-1999 vaststelden, met inbegrip van de keuzemogelijkheid tussen de automatische inschrijving van de oorspronkelijke aanvraag en de indiening van een herziene aanvraag, die wordt geboden aan ondernemingen die wegens de ontoereikendheid van de voor een bepaalde inschrijvingsprocedure beschikbare middelen geen steun hebben ontvangen.
Ook al hebben, zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, de Italiaanse autoriteiten niet uit eigen beweging de diensten van de Commissie specifiek en volledig geïnformeerd over de respectieve rechtssituaties van de ondernemingen die subsidies uit hoofde van wet nr. 488/1992 wensten te ontvangen, was de Commissie dus noodzakelijkerwijze op de hoogte van het bestaan van zowel de ondernemingen van de eerste categorie als van die van de tweede categorie.
Gezien deze vaststelling is zonder voorwerp het verzoek van Nuova Agricast, de Commissie te gelasten bepaalde correspondentie uit het aan de vaststelling van de in geding zijnde beschikking voorafgegane overleg met de Italiaanse autoriteiten over te leggen, teneinde te toetsen of deze autoriteiten de diensten van de Commissie al dan niet het bestaan van ondernemingen van de eerste categorie hebben gemeld.
Gezien het voorgaande moet in de derde plaats worden beoordeeld of de Commissie het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door geen bezwaar te maken tegen een steunregeling krachtens welke enkel de ondernemingen van de tweede categorie de overgangsbepaling konden inroepen.
In dit verband zij erop gewezen dat de overgangsbepaling enkel kon worden ingeroepen door de ondernemingen van de tweede categorie die vóór de indiening van hun steunvraag in het kader van de vierde inschrijvingsprocedure nog niet waren begonnen met de uitvoering van hun investeringsproject.
Het beginsel van gelijke behandeling vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie met name arrest van 26 oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun,
C-248/04, Jurispr. blz. I-10211
, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Er moet evenwel worden vastgesteld dat in het hoofdgeding de ondernemingen van de eerste categorie en die van de tweede categorie zich niet in een vergelijkbare situatie bevonden met betrekking tot het vereiste van de noodzaak van de staatssteun, dat met name in punt 4.2, derde alinea, van de richtsnoeren is vastgesteld.
Zoals blijkt uit het arrest van 17 september 1980, Philip Morris Holland/Commissie (
730/79, Jurispr. blz. 2671
, punt 17), is een steunmaatregel die leidt tot een verbetering van de financiële positie van de begunstigde onderneming zonder noodzakelijk te zijn om de in artikel 87, lid 3, EG voorziene doelstellingen te bereiken, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt (zie ook in die zin, arresten van 24 februari 1987, Deufil/Commissie,
310/85, Jurispr. blz. 901
, punt 18, en 5 oktober 1994, Duitsland/Commissie,
C-400/92, Jurispr. blz. I-4701
, punten 12, 20 en 21).
De vaststelling dat een steunmaatregel niet noodzakelijk is, kan in het bijzonder voortvloeien uit de omstandigheid dat de belanghebbende onderneming het ondersteunde project reeds vóór de indiening van de steunaanvraag bij de bevoegde autoriteiten is gaan uitvoeren of heeft beëindigd, wat uitsluit dat de betrokken steunmaatregel als aansporing kan dienen.
Onder de steunregeling 1997-1999 hadden de ondernemingen van de tweede categorie een absoluut recht op automatische inschrijving van hun ongewijzigde aanvraag op de ranglijst van de dienstige inschrijvingsprocedure die onmiddellijk volgde op die waarvoor deze aanvraag in eerste instantie was ingediend, zonder dat zij daartoe stappen hoefden te ondernemen.
De ondernemingen van de eerste categorie moesten daarentegen een aanvraag indienen in de eerste dienstige inschrijvingsprocedure die volgde op die waarvoor zij hadden afgezien van het recht op automatische inschrijving van hun oorspronkelijke aanvraag. Bovendien ging het daarbij om een herziene aanvraag.
Terecht stelt Nuova Agricast dat zowel de oorspronkelijke als de herziene aanvraag strekten tot het verkrijgen van financiële ondersteuning voor hetzelfde project, en dat de herziening geen betrekking mocht hebben op de wezenlijke gegevens van het betreffende project, maar enkel op de gegevens waarmee de indicatoren rekening hielden en die gebruikt werden voor de vaststelling van de rangorde van de aanvraag op de ranglijst van de inschrijvingsprocedure waarvoor deze aanvraag was ingediend.
Deze indicatoren gaven echter zelf belangrijke elementen van de aanvraag weer. Zij hadden met name betrekking op het aandeel van de eigen middelen die de betrokken onderneming in het project investeerde in verhouding tot de totale investering, het aantal arbeidsplaatsen dat het project creëerde in verhouding tot de totale investering evenals de verhouding tussen het bedrag van de aangevraagde subsidie en de subsidie die maximaal kon worden toegekend.
Voor het overige toont het enkele feit dat de wijziging van de voor de indicatoren relevante gegevens de kans op daadwerkelijke toekenning van de aangevraagde steun doet toenemen, reeds aan dat de herziening er in werkelijkheid toe leidde dat een aanvraag werd ingediend die verschilde van de oorspronkelijke aanvraag.
Voor zover de herziening ertoe strekte, door een wijziging van de voor de indicatoren relevante gegevens de rangorde van de herziene aanvraag te verbeteren opdat deze op de ranglijst een dienstige plaats zou innemen voor de toekenning in dalende volgorde van de voor de betrokken inschrijvingsprocedure bestemde middelen, zou een uitbreiding van het voordeel van de overgangsbepaling tot ondernemingen van de eerste categorie tot gevolg hebben gehad dat de projecten van deze ondernemingen een grotere kans hadden gemaakt op het verkrijgen van de aangevraagde steun dan de projecten van de ondernemingen die voor de eerste keer deelnamen, voor welke de noodzaak van de steun niet twijfelachtig was.
De automatische inschrijving op de ranglijst van de achtste inschrijvingsprocedure van de aanvragen die de ondernemingen van de tweede categorie reeds in het kader van de vierde inschrijvingsprocedure hadden ingediend, kon een dergelijk resultaat daarentegen niet met zich brengen, daar de indicatoren onveranderd bleven ingevolge de onmogelijkheid deze aanvragen te wijzigen.
Gezien het voorgaande moet worden vastgesteld dat de ondernemingen van de eerste categorie en die van de tweede categorie zich niet in een vergelijkbare situatie bevonden.
Derhalve is niet aangetoond dat de Commissie het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door de steunregeling 2000-2006, met inbegrip van de overgangsbepaling, goed te keuren.
De geldigheid van de in geding zijnde beschikking in het licht van de motiveringsplicht
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van voornoemd artikel 253 voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 63, en arresten van 23 februari 2006, Atzeni e.a.,
C-346/03 en C-529/03, Jurispr. blz. I-1875
, punt 73, en 1 februari 2007, Sison/Raad,
C-266/05 P, Jurispr. blz. I-1233
, punt 80).
Zoals de verwijzende rechter beklemtoont, bevat de in geding zijnde beschikking geen onderscheidend criterium tussen de verschillende categorieën van ondernemingen die een steunaanvraag hebben ingediend onder de steunregeling 1997-1999 en die zich beroepen op een juridisch belang bij de inschrijving van hun aanvraag in de ranglijst van een volgende inschrijvingsprocedure.
De motiveringsplicht is in beginsel evenwel beperkt tot de redenen waarom een bepaalde categorie van marktdeelnemers in aanmerking komt voor een bepaalde maatregel. Zij vereist niet dat de uitsluiting van alle andere marktdeelnemers die zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden, wordt gerechtvaardigd. Het aantal categorieën dat niet in aanmerking komt voor een maatregel, is immers potentieel oneindig, zodat van de gemeenschapsinstellingen niet kan worden verwacht dat zij voor elk van hen een bijzondere motivering opgeven.
Wanneer de begunstigden van de handeling en de uitgesloten marktdeelnemers zich daarentegen in een vergelijkbare situatie bevinden, dient de gemeenschapsinstelling die de handeling heeft verricht in het kader van een bijzondere motivering uiteen te zetten waarom het aldus ingestelde verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is.
Met betrekking tot de overgangsbepaling blijkt de redenering op basis waarvan de Commissie een overgangsregeling voor ondernemingen van de tweede categorie heeft goedgekeurd, rechtens genoegzaam uit de context van de in geding zijnde beschikking evenals uit het geheel van rechtsregels die de betrokken materie regelen.
De overgangsbepaling verwijst immers impliciet naar de in het kader van de steunregeling 1997-1999 aan de ondernemingen toegekende mogelijkheid van automatische inschrijving van hun steunaanvraag op de ranglijst van de dienstige inschrijvingsprocedure die onmiddellijk volgt op die waarin zij in eerste instantie was ingediend. De nationale regeling die in deze mogelijkheid voorzag, is niet alleen uitdrukkelijk aangehaald in het onderdeel „rechtsgrondslag” van de in geding zijnde beschikking, maar was bovendien alle belanghebbenden bekend.
In de context waarbinnen de in geding zijnde beschikking is vastgesteld, volstaan de bewoordingen van de overgangsbepaling dus om te begrijpen dat de Italiaanse Staat ten gunste van de ondernemingen die hadden deelgenomen aan de laatste inschrijvingsprocedure die onder de steunregeling 1997-1999 was bekendgemaakt, voor een overgang tussen deze steunregeling en de steunregeling 2000-2006 wenste te zorgen, en dat de Commissie deze maatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbaar heeft geacht.
Zoals is uiteengezet in de punten 67 tot en met 77 van het onderhavige arrest, bevonden de ondernemingen van de eerste categorie en die van de tweede categorie zich daarentegen niet in een vergelijkbare situatie. Ook al heeft de Commissie niet de redenen aangegeven waarom het voordeel van de overgangsbepaling niet mede is toegekend aan de ondernemingen van de eerste categorie, heeft zij haar motiveringsplicht niet geschonden.
Er dient dus te worden geantwoord dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de in geding zijnde beschikking aantasten.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart voor recht:

Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid aantasten van de beschikking van de Commissie van 12 juli 2000 om geen bezwaar te maken tegen een steunregeling voor investeringen in de achtergebleven gebieden van Italië tot en met 31 december 2006 (staatssteun nr. N 715/99 — Italië).

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.