CELEX: 61997CJ0245
EUGFL
Afslutning af regnskaber
Regnskabsåret 1993
Reklamefremstød for mælk

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. juli 1997 har Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 139, s. 30, herefter »den anfægtede beslutning«), for så vidt det bestemmes, at et beløb på 608 583,40 DEM, svarende til udgifter til reklamefremstød for mælk, og på 485 466,68 DEM, for overskridelse af betalingsfrister til fordel for landmænd ifølge en ordning om midlertidig braklægning af dyrkbare arealer, ikke kan anerkendes som påhvilende EUGFL.
2 Under retsmødet har Forbundsrepublikken Tyskland erklæret at ville hæve den del af sagen, som vedrører beløbet på 485 466,68 DEM vedrørende overskridelse af betalingsfrister, idet Kommissionen dels har anerkendt, at Forbundsrepublikken Tysklands klagepunkt er berettiget, og dels har forsikret denne om, at den snarest muligt vil ændre den anfægtede beslutning i overensstemmelse hermed.
De relevante retsregler
3 Artikel 2 i finansforordningen af 21. december 1977 vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 356, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (Euratom, EKSF, EØF) nr. 610/90 af 13. marts 1990 (EFT L 70, s. 1, herefter »finansforordningen«), bestemmer følgende:
»Budgetbevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, herunder navnlig for tilbageholdenhed og omkostningseffektivitet. Der skal opstilles kvantitative mål, og virkeliggørelsen heraf skal kontrolleres.
Medlemsstaterne og Kommissionen samarbejder for at sikre, at metoderne til decentraliseret forvaltning af EF-midlerne er relevante. Dette samarbejde skal omfatte hurtig udveksling af alle nødvendige oplysninger.«
4 Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 696) bestemmer i artikel 8, stk. 1 og 2:
»1. Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, især det stadium, administrations- eller retssagerne befinder sig på.
2. Tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne; dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem; disse trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af Fonden.«
5 Artikel 9, stk 1, første afsnit, i forordning nr. 729/70 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er nødvendige for Fondens funktion, til rådighed for Kommissionen, og træffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger herunder undersøgelser på selve stedet hvis gennemførelse Kommissionen skønner formålstjenlig som led i administrationen af fællesskabsfinansieringen.«
6 Artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 465/92 af 27. februar 1992 om gennemførelse af foranstaltninger til formidling af kendskabet til mælk og mejeriprodukters sundhedsmæssige og ernæringsfysiologiske værdi (EFT L 53, s. 8) bestemmer følgende:
»På de i denne forordning fastsatte betingelser finansieres foranstaltninger til formidling i Fællesskabet af kendskabet til den sundhedsmæssige og ernæringsfysiologiske værdi af mælk og mejeriprodukter til konsum.
Foranstaltningernes målgrupper er især ansatte i sundhedssektoren, undervisningspersonale og udvalgte forbrugerkategorier, udvalgt efter relevante kriterier såsom alder. I forbindelse med foranstaltningerne anvendes de mest effektive informationskilder, herunder fjernsyn.«
7 Artikel 2, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 465/92 bestemmer følgende:
»For de i artikel 1 omhandlede foranstaltninger gælder følgende:
a) Bortset fra den i artikel 1, stk. 2, litra b), omhandlede foranstaltning skal de foreslås af organisationer, der har flere års erfaring med reklame- og informationskampagner for mælk og mejeriprodukter, især hvad angår produkternes næringsværdi; kun et forslag pr. medlemsstat tages i betragtning ved de i artikel 1, stk. 2, litra a), omhandlede foranstaltninger.
b) De skal gennemføres af den organisation, der indgiver forslag eller tilbud herom; er denne nødt til at overdrage en del af kontrakten til underleverandører, skal i anmodningen om en undtagelse begrundes behørigt i forslaget eller tilbuddet.
c) De skal:
gennemføres under anvendelse af de bedst egnede midler for at sikre, at den iværksatte foranstaltning bliver så effektiv som mulig
gennemføres under hensyntagen til de særlige vilkår for afsætning og forbrug af mælk og mejeriprodukter i den pågældende medlemsstat
[...]«
8 Artikel 4, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 465/92 bestemmer følgende:
»Et forslag eller tilbud skal, for at være fuldstændigt, indeholde følgende oplysninger:
[...]
b) alle oplysninger vedrørende de foreslåede foranstaltninger med detaljeret beskrivelse og begrundelse og med angivelse af gennemførelsesfristerne, de forventede resultater og andre parter, der eventuelt inddrages i gennemførelsen
c) en detaljeret oversigt over den strategi, der er planlagt for hele programmet ...«
9 Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 465/92 bestemmer, at Kommissionen fastsætter forvaltningskriterier, som personer, der stiller forslag, skal forpligte sig til at overholde, og som vedføjes som bilag til de kontrakter, der forelægges til deres underskrift.
10 Artikel 6 i forordning nr. 465/92 bestemmer følgende:
»1. De i artikel 5, stk. 1, litra b), omhandlede kontrakter skal indeholde de i artikel 4, stk. 1 og 2, omhandlede oplysninger eller henvise hertil og skal i givet fald supplere disse oplysninger med yderligere betingelser.
2. Det ansvarlige organ:
a) sender straks en genpart af kontrakten til Kommissionen
b) sørger for, at de aftalte betingelser overholdes, bl.a. ved kontrol på stedet.«
11 Den i forordning nr. 465/92 nævnte standardkontrakt bestemmer i punkt 6.1, andet afsnit, at kontrahenten og eventuelle underleverandører hver måned forelægger det kompetente organ en rapport om det udførte arbejde. Denne rapport skal ledsages af kopier af dokumentation for de udgifter, der reelt er afholdt til udførelse af kontrakten.
12 Denne standardkontrakts punkt 6.4 lyder således:
»Senest fire måneder efter den i punkt 2 fastsatte slutdato skal kontrahenten forelægge det ansvarlige organ en detaljeret rapport om anvendelsen af de tildelte fællesskabsmidler og om de forventede resultater af de pågældende foranstaltninger, herunder en beskrivelse af, hvorledes salget af mælk og mejeriprodukter udvikler sig. Rapporten vedlægges en fortegnelse over det bilagsmateriale, som kontrahenten opbevarer, vedrørende de udgifter, der faktisk er afholdt i forbindelse med opfyldelse af kontrakten.«
13 Kommissionens forordning (EØF) nr. 585/93 af 12. marts 1993 om gennemførelse af reklame- og salgsfremstød for mælk og mejeriprodukter (EFT L 61, s. 26) har til formål at fremme gennemførelse af mere generelle kampagner til fremme af forbruget af mælk og mejeriprodukter.
14 Bortset fra nogle redaktionelle forskelle har artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 585/93 samme indhold som artikel 2, stk. 1, første afsnit, litra a) og b), i forordning nr. 465/92, der er gengivet i nærværende doms præmis 7. De to første led i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 585/93 gentager i det væsentlige bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, første afsnit, litra c), i forordning nr. 465/92, der gengives i nærværende doms præmis 7. Det samme gælder dels artikel 4, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 585/93 samt artikel 4, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 465/92, der gengives i nærværende doms præmis 8, og dels artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 585/93 og artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 465/92, der er sammenfattet i nærværende doms præmis 9.
15 Artikel 6 i forordning nr. 585/93 bestemmer følgende:
»1. Kontrakterne indeholder de i artikel 4 omhandlede oplysninger eller henviser hertil og supplerer i givet fald disse oplysninger med yderligere betingelser.
2. Det ansvarlige organ:
a) sender straks en genpart af kontrakten til Kommissionen
b) sørger for, at kontrakten overholdes, navnlig ved følgende former for kontrol:
administrativ og regnskabsmæssig kontrol for at undersøge, om de anførte udgifter er blevet afholdt og finansieringsbestemmelserne overholdt
kontrol for at undersøge, om fremstødene gennemføres i overensstemmelse med kontrakten
anden kontrol på stedet, hvis det er nødvendigt.
Der bør aflægges mindst to kontrolbesøg hos hver kontrahent i løbet af kontraktperioden.«
16 Punkt 6.1 og 6.4 i den standardkontrakt, der er bilag til forordning nr. 585/93, indeholder forpligtelser ganske som dem, der er fastsat i punkt 6.1 og punkt 6.4 i den ved forordning nr. 465/92 fastsatte standardkontrakt. Som en undtagelse er der lidt forskel på ordningen for de interimsrapporter, der er fastsat i de to forordninger (herefter »interimsrapporter«), idet den førstnævnte bestemmer, at de skal indgives hvert kvartal og den anden hver måned.
Sagens forhistorie
De faktiske omstændigheder
17 Det fremgår af sagen, at der i 1992 og 1993 blev gennemført to fremstød i Tyskland i henhold til forordning nr. 465/92 og nr. 585/93. I begge tilfælde indgik Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (Forbundsrepublikkens Markedsdirektorat, herefter »BALM«), som blev efterfulgt af Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (herefter »BLE«), i Kommissionens navn kontrakter om salgsfremstød for mælk og mejeriprodukter med selskabet Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (herefter »CMA«).
18 Grundlaget for det første fremstød var kontrakt nr. 465/92-4 af 26. og 30. november 1992, som blev indgået i henhold til forordning nr. 465/92. Dette fremstød for udbredelse af kendskab til mælks og mejeriprodukters sundhedsmæssige og ernæringsfysiologiske værdi var i det væsentlige rettet mod bestemte målgrupper, herunder lægestanden, undervisere samt bestemte forbrugergrupper.
19 Fristen for iværksættelse af dette fremstød begyndte at løbe den 30. november 1992. Den var oprindelig fastsat til to år, men blev forlænget af Kommissionen og udløb den 22. maj 1995. Udbredelsen af kendskabet til mælks og mejeriprodukters sundhedsmæssige og ernæringsfysiologiske værdi blev foretaget af en underleverandør til CMA, Agenture Dr. H.H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (herefter »Pöhnl«) ved hjælp af videnskabelige meddelelser under informations- og uddannelsesseminarer.
20 Omfanget og indholdet af samt omkostningerne ved og de nærmere bestemmelser for disse manifestationer er fastsat i bilag I til kontrakt nr. 465/92-4 ved en henvisning til det forslag, der blev fremlagt for Kommissionen den 27. april 1992, og til supplerende skrivelser af 8. og 21. maj 1992. Det pågældende fremstød blev godkendt af Kommissionen på grundlag af disse dokumenter. Samtlige af de hertil fastsatte udgifter var 1 707 960 ECU. I henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 465/92 dækkede Fællesskabets bidrag 100% af udgifterne.
21 Den anden kontrakt blev indgået den 5. og 13. august 1993 i henhold til forordning nr. 585/93 og har nr. 585/93-3. De tilsvarende reklame- og salgsfremstød blev finansieret af Fællesskabet med 90%. De sidste 10% skulle dækkes af CMA af egne midler. Denne kontrakt vedrørte en periode på to år fra den 13. august 1993 til den 14. august 1995.
22 Under gennemførelsen af de to kontrakter tilsendte Kommissionens enhed XX.C.1, med henblik på et kontrolbesøg hos de kompetente tyske organer, de tyske myndigheder en omfangsrig fortegnelse over spørgsmål, som disse myndigheder skulle besvare. Efter at have opnået de svar, den havde afventet, anmodede den ved skrivelse af 11. september 1994 om yderligere at få tilsendt interimsrapporterne.
Proceduren for afslutning af regnskaberne for regnskabsåret 1993
23 Efter et kontrolbesøg, som blev foretaget fra den 19. til den 23. september 1994, underrettede Kommissionen ved skrivelse af 27. oktober 1994 til Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Forbundsministeriet for Fødevarer, Landbrug og Skovbrug, herefter »ministeriet«) om, at den havde konstateret, at de månedlige og kvartalsvise interimsrapporter, som CMA havde tilsendt BALM, ikke indeholdt tilstrækkelige oplysninger, såvel om arbejdernes art og omfang som om den korrekte opfyldelse af de kontraktlige forpligtelser. Kommissionen tilføjede, at rapporterne hverken havde kvantificeret målsætningerne med de fremstød, der var foretaget i tidsskrifter, fjernsyn og under messer om forbrugsvaner, eller den forventede virkning af brochurer om forskningsresultater på sundhedsområdet. Desuden var der ifølge Kommissionen ikke givet nogen oplysning om forbindelsen mellem reaktionen på salgsfremstødene og forbrugsvanerne.
24 Ved skrivelse af 20. februar 1995 fremsatte ministeriet bemærkninger om konklusionerne af denne kontrol. I denne skrivelse gik ministeriet bl.a. ind på punkterne om »interimsrapporternes omfang«, »forpligtelsen til at vurdere resultaterne« og »analyserne af omkostningseffektiviteten«. Der fandt også en tosidet samtale sted den 24. november 1995 om konklusioner og bemærkninger vedrørende afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993.
25 Ved skrivelse af 2. maj 1996 med formel underretning om Kommissionens konklusioner i henhold til artikel 1, stk. 1, litra a), i Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbrug (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45) meddelte Kommissionen, at der måtte foretages en korrektion på 2% for 1993 med hensyn til fremstødene for mælk. Den begrundede denne korrektion på to måder. Dels henviste den til finansieringens korrekthed som begrundelse, da det på grundlag af de interimsrapporter om salgsfremstød for mælk, som CMA og BALM havde indgivet, ifølge Kommissionen ikke kunne fastslås, om opfyldelsen af kontrakterne havde medført tilstrækkelige fremskridt. Dels konkluderer den i punkt 2 i skrivelsen af 2. maj 1996 med overskriften »Omkostningseffektivitet«, at der ikke var gjort noget forsøg på at kvantificere målsætningerne efter foranstaltningernes type såsom annoncer, tidsskrifter, fjernsyn, messer og brochurer med forskningsresultater om kvalitetsaspekter for produkterne. Desuden havde rapporterne ifølge Kommissionen ikke givet tilstrækkelige oplysninger om befolkningens holdninger til de forskellige salgsfremmende foranstaltninger og om deres reelle påvirkning af forbruget.
26 På de tyske myndigheders anmodning trak Kommissionen ved skrivelse af 16. maj 1996 de konklusioner tilbage, der var fremsat i dens formelle meddelelse af 2. maj 1996, og erklærede, at den i betragtning af det tilfælde af force majeure, der havde forhindret de tyske myndigheder i at fremlægge de endelige rapporter rettidigt, nemlig ødelæggelsen af CMA's lokaler, forlængede fristen for at fremlægge disse rapporter.
27 CMA's endelige rapport om kontrakt nr. 465/92-4, herunder dokumenterne om fremstød, blev af BLE tilsendt Kommissionens Generaldirektorat VI ved skrivelse af 8. juli 1996. Med hensyn til kontrakt nr. 585/93-3 tilsendte BLE dette generaldirektorat den endelige rapport samt CMA's evalueringsrapport ved skrivelse af 30. juli 1996.
28 Den 26. november 1996 sendte Kommissionen på ny en formel meddelelse, som indeholdt klagepunkter ganske svarende til dem, som blev fremsat for sektoren for mælk i skrivelsen af 2. maj 1996.
29 Ved skrivelse af 9. december 1996 henledte de tyske myndigheder Kommissionens opmærksomhed på, at den havde samtlige de i fællesskabsforordningerne nævnte rapporter til rådighed. De forklarede desuden, at de endelige rapporter, der blev fremlagt, bl.a. indeholdt oplysninger om »analysen af omkostningseffektiviteten« og om forbrugernes reaktioner. De anmodede Kommissionen om at gennemgå de tilsendte rapporter i detaljer og om at meddele sine eventuelle bemærkninger, før den drog endelige slutninger.
30 Efter en formel høring af medlemsstaterne, som blev afholdt i EUGFL-komitéen den 3. marts 1997 i Bruxelles, tilsendte Kommissionens enhed XX.C.1 ved skrivelse af 10. marts 1997 en intern note til enhed VI.A.1, hvoraf det fremgik, at finanskontrollens udtalelse snarere var støttet på en risikovurdering med hensyn til kontrollen med kontrakternes gennemførelse end på den endelige, detaljerede rapport, som blev tilsendt, efter at kontrakterne var opfyldt.
Den sammenfattende rapport
31 Kommissionens klagepunkter, som ifølge den berettiger nedsættelsen på 2% for de pågældende fremstød, er fremstillet i dens sammenfattende rapport af 15. april 1997 om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993 (dok. VI/5210/96 endel. udgave, herefter »den sammenfattende rapport«). Afsnittet om de pågældende reklamefremstød lyder således:
»Det udbetalende organ har ikke overvåget gennemførelsen af de pågældende kontrakter, og det har heller ikke sikret, at programmernes målsætning blev opfyldt:
1. Finansieringens korrekthed
De foreløbige rapporter fra CMA (der er en privat organisation beskæftiget med markedsføring af landbrugsprodukter) til BALM viste ikke, hvorvidt kontrakterne blev gennemført planmæssigt.
2. Omkostningseffektivitet
Der har ikke været gjort forsøg på at kvantificere målsætningerne efter foranstaltningernes type såsom annoncer i tidsskrifter, fjernsyn, messer og brochurer med forskningsresultater om kvalitetsaspekter for produkterne, og der var kun få oplysninger til rådighed om befolkningens holdninger til de forskellige salgsfremmende foranstaltninger og om deres reelle påvirkning af forbruget.
På baggrund af ovennævnte manglende opfyldelse af de i forordningerne og kontrakterne fastsatte krav, foreslås der en fast finansiel korrektion på 2% for udgifterne vedrørende 1993:
Korrektion: Budgetkonto 2062 - 608 583,40 DEM.«
32 Den anfægtede beslutning blev truffet den 23. april 1997 på grundlag af den sammenfattende rapport.
Annullationssøgsmålet og parternes argumentation
33 Med sit eneste anbringende gør den tyske regering gældende, at Kommissionens konstateringer i den sammenfattende rapport, som gik ud på, at interimsrapporterne angiveligt var utilstrækkelige, ikke kan berettige, at der ved den anfægtede beslutning foretages en korrektion på 608 583,40 DEM. Ifølge regeringen var de udarbejdede rapporter og kontrolforanstaltningerne med hensyn til deres indhold, rækkevidde og antal i samklang med gældende fællesskabsbestemmelser.
34 Den tyske regering mener, at det fremgår af resultaterne af de salgsfremstød, der omtales i de endelige rapporter, at disse, herunder alle kampagnens mellemtrin, fuldt ud har nået de fastsatte mål. Risikoen for ikke at kunne foretage en korrektion under kontrakternes opfyldelse på grund af interimsrapporternes angiveligt utilstrækkelige indhold er følgelig under alle omstændigheder ikke indtrådt.
35 En rent abstrakt risiko af denne art kan ifølge den tyske regering ikke berettige en korrektion, medmindre præcise bestemmelser i fællesskabsretten er overtrådt. I denne forbindelse har den tyske regering gjort gældende, at BALM helt efter fællesskabsbestemmelserne har indgået kontrakter med CMA, hvis ordlyd nøjagtigt svarede til ordlyden af de i forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 fastsatte standardkontrakter. CMA har følgelig afgivet de krævede interimsrapporter regelmæssigt i overensstemmelse med de i de nævnte forordninger fastsatte krav.
36 Den tyske regering er af den opfattelse, at bestemmelserne i forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 og i de tilsvarende standardkontrakter ikke kræver, at interimsrapporterne omfatter kvantificeringer af målsætningerne samt oplysninger om befolkningens holdning til de forskellige salgsfremmende foranstaltninger og deres reelle indvirken på forbruget.
37 Desuden kan et sådant krav heller ikke udledes af artikel 8 i forordning nr. 729/70. Dels har den tyske regering påberåbt sig princippet om lex specialis' forrang og anført, at forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 i detaljer definerer kravene til overvågningen. Dels har den tyske regering fremhævet, at der i det foreliggende tilfælde ikke er forekommet nogen uregelmæssighed eller forsømmelse i denne bestemmelses forstand, således at der ikke kunne opstå nogen underretningsforpligtelse.
38 Heroverfor har Kommissionen anført, at korrektionen er berettiget af, at BALM generelt ikke har overvåget opfyldelsen af de to kontrakter korrekt, og at denne myndighed bl.a. ikke har sikret, at formålene med fremstødsprogrammet blev nået på optimal måde. Ifølge Kommissionen er spørgsmålet ikke, om risikoen ved den manglende kontrol for fællesskabsbevillingerne har konkretiseret sig i de faktiske omstændigheder. Den manglende kontrol er i sig selv en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der gælder ved siden af artikel 6, stk. 2, litra b), i forordning nr. 465/92 og nr. 585/93.
39 At overvågningen af kontrakternes opfyldelse var ufyldestgørende fremgår for det første af interimsrapporternes utilstrækkelighed, idet disse rapporter ikke har specificeret, hvor langt kontrakternes opfyldelse var fremskredet, og i hvilket omfang fremstødene kunne bidrage til at virkeliggøre de forfulgte mål. Såvel artikel 2 i finansforordningen som artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 foreskriver, at disse oplysninger skal findes i interimsrapporterne. Ifølge Kommissionen kunne en kort rapport på en halv side om de udførte arbejder, som omfattede en kort sammenfatning af den genklang og de reaktioner, man havde mødt hos målgrupperne, være tilstrækkelig i denne henseende.
40 Kommissionen har anført, at den ikke på grundlag af de af BALM tilsendte interimsrapporter kunne konstatere, om det var nødvendigt at ændre strategien for salgsfremstødene, hvilket i hele den periode, hvor kontrakterne blev opfyldt, ville have medført en risiko for ineffektive fremstød og dermed spild af fællesskabsbevillinger.
41 For det andet har Kommissionen henvist til, at interimsrapporternes utilstrækkelige indhold bl.a. skulle have tilskyndet BALM til mere minutiøst at kontrollere CMA's og dennes underleverandørers opfyldelse af de pågældende kontrakter. Under disse omstændigheder skulle BALM bl.a. have foretaget en kontrol på stedet, således som artikel 6, stk. 2, litra b), i forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 kræver. De tyske myndigheder har imidlertid kun udført to kontroller på stedet under opfyldelsen af de omtvistede kontrakter. Desuden er det Kommissionens opfattelse, at den omtvistede korrektion også er berettiget af, at BALM ikke under sine kontrolbesøg har vurderet de kvalitative aspekter af CMA's virksomhed med henblik på at sikre, at fællesskabsmidlerne blev anvendt korrekt.
42 For det tredje har Kommissionen hævdet, at BALM har accepteret ikke-detaljerede fakturaer fra Pöhnl og end ikke har undersøgt, om de tv-reklamer, som CMA havde faktureret, faktisk var blevet udsendt.
43 Den tyske regering har heroverfor anført, at de to kontrolrapporter, som er bilagt stævningen, blot var eksempler, og at der er blevet udført et betydeligt højere antal kontroller på stedet, nemlig 46 med hensyn til den ene kontrakt og 306 med hensyn til den anden. Den har ligeledes fremlagt bevismateriale, der skal gendrive Kommissionens udtalelser om den manglende kontrol af underleverandørernes fakturaer og udsendelsen af tv-reklamer. Den har i øvrigt anført, at Kommissionen med disse udtalelser forsøger at udvide sagens genstand for at lade den omfatte klagepunkter, som ikke forekom i dens sammenfattende rapport for regnskabsåret 1993.
44 Kommissionen er derimod af den opfattelse, at denne argumentation fra den tyske regering må afvises som for sent fremført, da begrundelsen for den foretagne korrektion, som forklaret i såvel skrivelserne af 27. oktober 1994 og af 26. november 1996 som i den sammenfattende rapport, faktisk er baseret på de utilstrækkeligheder, der generelt er blevet konstateret i overvågningen. Den har ligeledes præciseret, at den kritik, der er fremført under de to overskrifter »finansieringens korrekthed« og »omkostningseffektivitet«, er fremsat som specifikke eksempler på disse utilstrækkeligheder. Den mener derfor, at den ikke har fremsat nye klagepunkter under sagens behandling for Domstolen.
Domstolens bemærkninger
Rækkevidden af klagepunkterne i den sammenfattende rapport
45 Indledningsvis bemærkes, som det fremgår af parternes argumentation, jf. præmis 33-44, at Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at den anfægtede korrektion ifølge den sammenfattende rapport udelukkende skyldes interimsrapporternes angiveligt utilstrækkelige indhold. Kommissionen har gjort gældende, at korrektionen er baseret på en generelt ukorrekt overvågning af kontrakternes opfyldelse, som også godtgøres af tre yderligere problemer, nemlig BALM-kontrollernes begrænsede antal og utilstrækkelighed, den måde, hvorpå underleverandørernes fakturaer blev kontrolleret, og den manglende undersøgelse af udgifterne til tv-reklamer (herefter de »yderlige klagepunkter«).
46 Før Forbundsrepublikken Tysklands annullationsanbringende behandles, skal der derfor tages stilling til omfanget af de klagepunkter, der fremføres i den sammenfattende rapport, og på grundlag af hvilke Kommissionen har besluttet at korrigere de udgifter, der kan finansieres af EUGFL som reklamefremstød for mælk i henhold til forordning nr. 465/92 og nr. 585/93, med 2%.
47 Hertil bemærkes dels, at ifølge Domstolens praksis træffes den endelige beslutning vedrørende afslutningen af årsregnskaberne efter en særlig kontradiktorisk sagsbehandling, hvorunder medlemsstaterne sikres fuld garanti for at kunne fremføre alle deres synspunkter (jf. i denne forbindelse dom af 29.1.1998, sag C-61/95, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 207, præmis 39).
48 Dels kræver beslutninger om afslutning af regnskaber ifølge fast retspraksis ikke en detaljeret begrundelse, når den berørte regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslå at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter (jf. dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, præmis 9, og af 21.1.1999, sag C-54/95, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 35, præmis 91).
49 På baggrund af denne retspraksis og for at fastslå omfanget af de klagepunkter, der er fremsat i den sammenfattende rapport, skal det undersøges, om den tyske regering, på trods af de generelle vendinger i den nævnte rapport, under processen forud for den anfægtede beslutnings vedtagelse kunne vide, at den af Kommissionen foreslåede korrektion var baseret på de yderligere klagepunkter, som ikke figurerede udtrykkeligt i rapporten.
50 I dette tilfælde kan det ikke udelukkes, at den almindelige konstatering i den sammenfattende rapport af, at »det udbetalende organ [ikke] har overvåget gennemførelsen af de pågældende kontrakter«, kan være baseret på andre problemer end dem, der udtrykkeligt nævnes under de to afsnit »Finansieringens korrekthed« og »Omkostningseffektivitet«. Det må derfor undersøges, om Kommissionens tjenestegrene under proceduren for afslutning af regnskaberne har tilkendegivet over for de tyske myndigheder, at den foreslåede nedsættelse tillige var baseret på de yderligere klagepunkter.
51 I denne forbindelse må det først fastslås, at den forudgående korrespondance mellem Kommissionen og de tyske myndigheder ikke indeholder nogen henvisning til de yderligere klagepunkter.
52 Såvel rapporten om den kontrol, der blev foretaget fra den 19. til den 23. september 1994, og som er bilagt Kommissionens skrivelse af 27. oktober 1994, som Kommissionens skrivelser af 2. maj 1996 og 26. oktober 1996 indeholder nemlig Kommissionens klagepunkter om finansieringens korrekthed og kvantificeringen af målsætningerne med reklamefremstødene i vendinger svarende til dem, der findes i den sammenfattende rapport, uden udtrykkeligt at nævne et eneste af de yderligere klagepunkter.
53 Dernæst bemærkes, at der heller ikke er nogen henvisning til de yderligere klagepunkter i forbindelse med Kommissionens konstatering i den interne note, der blev meddelt de tyske myndigheder den 10. marts 1997, af, at de utilstrækkelige oplysninger, der blev givet i interimsrapporterne, burde have foranlediget BALM til at træffe korrigerende administrative foranstaltninger.
54 Endelig skal det tilføjes, at selv om begrebet finansieringens korrekthed eventuelt kunne omfatte de yderligere klagepunkter, står det dog fast, at Kommissionen såvel i den forudgående korrespondance som i den sammenfattende rapport uløseligt har knyttet sit klagepunkt om finansieringens korrekthed til interimsrapporternes utilstrækkelige indhold.
55 Under disse omstændigheder må det konkluderes, at den anfægtede beslutning må anses for at være baseret på de to klagepunkter, der udtrykkeligt er formuleret i den sammenfattende rapport under overskrifterne »Finansieringens korrekthed« og »Omkostningseffektivitet«, og at den tyske regerings anbringende til støtte for påstanden om annullation af beslutningen alene må vurderes ud fra dette synspunkt. Det følger heraf, at Kommissionens argumentation om de yderligere klagepunkter, som konstateringerne i den sammenfattende rapport angiveligt sigter til, er uden betydning under denne sag.
Retmæssigheden af korrektionen i den anfægtede beslutning
56 Ved afgørelsen af, om den tyske regerings anbringende er berettiget, må der tages stilling til, om Kommissionens konstateringer i den sammenfattende rapport kan berettige den anfægtede korrektion i betragtning af de relevante bestemmelser i fællesskabsretten.
57 Det må navnlig undersøges, om Kommissionen med rette har antaget, at de interimsrapporter, som CMA har forelagt BALM, ikke opfyldte fællesskabsrettens krav, dels fordi der ikke var foretaget en kvantificering af målsætningerne for reklamefremstødene, og dels fordi de ikke gav oplysninger om befolkningens holdninger til forskellige salgsfremstød, og om deres reelle indvirkning på forbruget.
58 I denne forbindelse bemærkes først, at forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 ikke indeholder nogen bestemmelse om tilsendelse af interimsrapporter. Punkt 6.1, andet afsnit, i de ved disse forordninger fastsatte standardkontrakter bestemmer, at »kontrahenten og de eventuelle underleverandører forelægger [...] det ansvarlige organ en rapport om det udførte arbejde vedlagt kopier af dokumentationen for de udgifter, der faktisk er afholdt til opfyldelsen af kontrakten«.
59 Det fremgår af sagen, at de interimsrapporter, som CMA har tilsendt BALM, indeholdt såvel en redegørelse for de faktiske omstændigheder som en finansiel del, og at de ydermere var ledsaget af dokumentation indsamlet i den periode, som rapporten omhandlede. Det må derfor nødvendigvis fastslås, at disse rapporter var i overensstemmelse med kravene i den nævnte bestemmelse i standardkontrakterne.
60 Det må imidlertid undersøges, om det, som Kommissionen hævder, kan udledes af anden fællesskabslovgivning, navnlig af finansforordningen og af forordning nr. 729/70, at interimsrapporter dels skal indeholde en kvantificering af målene med reklamefremstødene, og dels give oplysninger om befolkningens reaktion på disse fremstød og på deres reelle indvirkning på forbruget.
61 I denne forbindelse skal der henvises til, at finansforordningens artikel 2 bestemmer, at »budgetbevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, herunder navnlig for tilbageholdenhed og omkostningseffektivitet. Der skal opstilles kvantitative mål, og virkeliggørelsen heraf skal kontrolleres«.
62 Ifølge Domstolens praksis pålægger artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 desuden medlemsstaterne en generel forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført på behørig måde, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. domme af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 16 og 17, af 1.10.1998, sag C-209/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 5655, præmis 43, og af 21.10.1999, sag C-44/97, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7177, præmis 55).
63 Det står fast, at finansforordningens artikel 2, sammenholdt med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 med Domstolens fortolkning indebærer en generel forpligtelse, som gælder for alle transaktioner, der finansieres af EUGFL, til at overholde princippet om omkostningseffektivitet og at overvåge, at der nås kvantitative mål, ved hjælp af alle nødvendige foranstaltninger, selv om de ikke er foreskrevet i en konkret fællesskabsretsakt.
64 De bestemmelser, som de pågældende fremstød for mejeriprodukter foretages i henhold til, fastsætter imidlertid udtrykkeligt en kontrolordning, som har til formål at optimere effektiviteten i forhold til omkostningerne og at opnå kvantitative resultater.
65 For det første fremgår det klart af artikel 2, stk. 1, første afsnit, litra c), i forordning nr. 465/92 samt af de to første led i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 585/93, at de krav, som stilles deri, og hvorefter der skal anvendes de bedst egnede midler for at sikre, at den iværksatte foranstaltning bliver så effektiv som mulig, og at der tages hensyn til vilkårene på markedet i den pågældende medlemsstat, vedrører de forslag, som de berørte organisationer skal forelægge, og har til formål at sikre, at kun de forslag, der kan føre til succes, godkendes.
66 For det andet kræver artikel 4, stk. 1, litra b) og c), i forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 detaljerede forslag, som begrunder de foreslåede fremstød, angiver de forventede resultater, og giver en detaljeret oversigt over den strategi, der er planlagt for hele programmet, mens det i punkt 18 i de forvaltningskriterier, der er bilag til den ved forordning nr. 465/92 fastsatte standardkontrakt, fremhæves, at det er nødvendigt i forslaget klart at redegøre for de forfulgte formål.
67 For det tredje fremgår det klart af punkt 6.4 i de i begge disse forordninger foreskrevne standardkontrakter, at når fremstødet er afsluttet, skal kontrahenten forelægge en rapport om de forventede resultater af de pågældende foranstaltninger. Desuden præciseres det i punkt 19 i de forvaltningskriterier, der er bilag til den ved forordning nr. 465/92 fastsatte standardkontrakt, at den endelige rapport skal henvise til, at det oprindelige forslag er overholdt, at dets formål er opnået, og til udviklingen i salget af mælk.
68 Det følger heraf, at interimsrapporterne vedrørende de i forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 omhandlede fremstød aflægges som led i en procedure, hvor det klart er foreskrevet, såvel i det indledende som i det afsluttende stadium, at der skal foretages vurderinger af kontrahentens forventede og reelle resultater med hensyn til opnåelsen af formålene med fremstødet.
69 Det må fastslås, at en sådan ordning, som er indført ved præcise fællesskabsbestemmelser og kræver kontrol af effektiviteten i forhold til omkostningerne og af, at der opnås kvantitative resultater, er tilstrækkelig til at sikre overholdelsen af den generelle forpligtelse til at anvende fællesskabsbevillinger i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning og omkostningseffektivitet.
70 Denne generelle forpligtelse skal ikke nødvendigvis gælde med samme intensitet på alle trin i gennemførelsen af de programmer, der finansieres af Fællesskabet, og kan ud fra et praktisk synspunkt utvivlsomt heller ikke gøre det.
71 Inden for den ved forordning nr. 465/92 og nr. 585/93 fastsatte ordning kan interimsrapporter, hvori der redegøres for målgruppers reaktioner på de foretagne fremstød, ganske vist eventuelt bidrage til, at der opnås en endnu mere effektiv finansforvaltning.
72 Det skal imidlertid påpeges, at kravet om en klar retstilstand indebærer, at bestemmelser skal gøre det muligt for de berørte at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved pålægges dem. Kommissionen kan derfor ikke på tidspunktet for regnskabsafslutningen for EUGFL anvende en fortolkning, som ikke svarer til ordlyden af de relevante, konkrete bestemmelser (jf. dom af 1.10.1998, sag C-233/96, Danmark mod Kommissionen, Sml. I, s. 5759, præmis 38).
73 Det følger heraf, at når konkrete fællesskabsbestemmelser allerede fastsætter en ordning, der på behørig måde sikrer forsvarlig økonomisk forvaltning og omkostningseffektivitet for de afholdte udgifter, kan der ikke af de almindelige bestemmelser på det pågældende område udledes yderligere konkrete krav, som ikke findes i disse konkrete bestemmelser, og som pålægger de kompetente organer og deres kontrahenter yderligere forpligtelser.
74 Det må derfor konkluderes, at de interimsrapporter, som CMA tilsendte BALM, indholdsmæssigt var i overensstemmelse med fællesskabsrettens krav.
75 På baggrund af samtlige de foregående betragtninger må det fastslås, at Kommissionen med urette dels har antaget, at de af CMA fremlagte interimsrapporter ikke var i overensstemmelse med de gældende fællesskabsbestemmelser, og dels på dette grundlag har foretaget en korrektion på 2% af beløbet for de udgifter, der finansieres af EUGFL, som salgsfremstød for mælk gennemført i Tyskland i henhold til forordning nr. 465/92 og nr. 585/93.
76 Der må under disse omstændigheder gives Forbundsrepublikken Tyskland medhold i sagen, og følgelig må den anfægtede beslutning annulleres, for så vidt det ved denne nægtes at lade EUGFL finansiere det beløb på 608 583,40 DEM, svarende til udgifter til salgsfremstød for mælk (budgetkonto 2062), der er afholdt af Forbundsrepublikken Tyskland.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
77 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør den betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, annulleres delvis, for så vidt det bestemmes, at et beløb på 608 583,40 DEM, svarende til udgifter til reklamefremstød for mælk (budgetkonto 2062), der er afholdt af Forbundsrepublikken Tyskland, ikke kan finansieres af EUGFL.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.