CELEX: 61998CJ0017
Associatieregeling van landen en gebieden overzee
Besluit 97/803/EG
Suikerimporten
Oorsprongscumulatie ACS/LGO
Geldigheidstoetsing
Nationale rechterlijke instantie
Voorlopige voorzieningen

Overwegingen van het arrest
1 Bij vonnis van 19 december 1997, ingekomen bij het Hof op 23 januari 1998, heeft de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) twaalf prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van besluit 97/803/EG van de Raad van 24 november 1997 tot tussentijdse herziening van besluit 91/482/EEG betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Gemeenschap (PB L 329, blz. 50).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen Emesa Sugar (Free Zone) NV (hierna: Emesa") en de autoriteiten van Aruba over de voorwaarden voor de invoer in de Gemeenschap van door Emesa op dat eiland bewerkte en verpakte suiker.
De toepasselijke regelingen
3 Volgens artikel 3, sub r, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub s, EG) omvat het optreden van de Gemeenschap de associatie van landen en gebieden overzee (hierna: LGO"), teneinde het handelsverkeer uit te breiden en in gezamenlijke inspanning de economische en sociale ontwikkeling te bevorderen".
4 Aruba maakt deel uit van de LGO.
5 De associatie van de LGO met de Gemeenschap is geregeld in het Vierde deel van het EG-Verdrag.
6 Artikel 131, tweede en derde alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 182, tweede en derde alinea, EG) luidt:
Doel van de associatie is het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Gemeenschap in haar geheel.
Overeenkomstig de in de preambule van dit Verdrag neergelegde beginselen moet de associatie in de eerste plaats de mogelijkheid scheppen de belangen en de voorspoed van de inwoners van die landen en gebieden te bevorderen, teneinde hen te brengen tot de economische, sociale en culturele ontwikkeling welke zij verwachten."
7 Volgens een van de in artikel 132 EG-Verdrag (thans artikel 183 EG) in dit verband omschreven doeleinden passen de lidstaten op hun handelsverkeer met de landen en gebieden de regeling toe welke zij krachtens dit Verdrag tegenover elkaar zijn aangegaan".
8 Artikel 133, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 184, lid 1, EG) bepaalt, dat de goederen van oorsprong uit de LGO bij invoer in de lidstaten delen in de algehele afschaffing van douanerechten die overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag geleidelijk tussen de lidstaten plaatsvindt.
9 Artikel 136 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 187 EG) luidt:
Voor een eerste periode van vijf jaar na de inwerkingtreding van dit Verdrag bepaalt een aan dit Verdrag gehechte toepassingsovereenkomst de wijze van toepassing en de procedure van de associatie tussen de landen en gebieden enerzijds en de Gemeenschap anderzijds.
Vóór de afloop van de in vorenstaande alinea genoemde overeenkomst stelt de Raad op basis van de bereikte resultaten en van de in dit Verdrag neergelegde beginselen met eenparigheid van stemmen de bepalingen vast voor een nieuwe periode."
10 Op basis van artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag stelde de Raad op 25 februari 1964 besluit 64/349/EEG vast, inzake de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (PB 1964, 93, blz. 1472). Dit besluit verving per 1 juni 1964, de datum van inwerkingtreding van het op 20 juli 1963 te Yaoundé ondertekende interne akkoord betreffende de financiering en het beheer van de steun van de Gemeenschap, de aan het Verdrag gehechte toepassingsovereenkomst betreffende de associatie van de LGO met de Gemeenschap, die voor een duur van vijf jaar was gesloten.
11 Later heeft de Raad nog een aantal andere besluiten met betrekking tot de associatie van de LGO met de Europese Economische Gemeenschap vastgesteld. Het zesde ervan is besluit 91/482/EEG van 25 juli 1991 (PB L 263, blz. 1; hierna: LGO-besluit"), dat volgens artikel 240, lid 1, voor een op 1 maart 1990 ingaande periode van tien jaar geldt. Lid 3, sub a en b, van hetzelfde artikel bepaalt evenwel, dat de Raad vóór het verstrijken van de eerste periode van vijf jaar met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie, naast de financiële steun van de Gemeenschap, de voor de tweede periode van vijf jaar eventueel op de associatie van de LGO met de Gemeenschap aan te brengen wijzigingen vaststelt. Dit heeft de Raad gedaan bij besluit 97/803.
12 Oorspronkelijk luidde artikel 101, lid 1, van het LGO-besluit:
Producten van oorsprong uit de LGO mogen met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd."
13 Artikel 102 van dit besluit bepaalde:
De Gemeenschap past bij de invoer van producten van oorsprong uit de LGO geen kwantitatieve beperkingen, noch maatregelen van gelijke werking toe."
14 Artikel 108, lid 1, eerste streepje, van het LGO-besluit verwijst voor de definitie van het begrip producten van oorsprong en voor de methoden van administratieve samenwerking ter zake naar bijlage II bij het besluit (hierna: bijlage II"). Krachtens artikel 1 van die bijlage wordt een product als een product van oorsprong uit de LGO, uit de Gemeenschap of uit de landen en gebieden in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (hierna: ACS-staten") beschouwd, indien het aldaar ofwel geheel en al is verkregen, ofwel toereikend is bewerkt.
15 Artikel 3, lid 3, van bijlage II bevat een lijst van be- of verwerkingen die ontoereikend worden geacht om een product het karakter van product van oorsprong uit de LGO te verlenen. Artikel 6, lid 2, van deze bijlage luidt:
Wanneer geheel en al in de Gemeenschap of in de ACS-staten verkregen producten in de LGO worden be- of verwerkt, worden zij geacht geheel en al in de LGO te zijn verkregen" (een regel die oorsprongscumulatie ACS/LGO" wordt genoemd).
16 Volgens artikel 12 van bijlage II wordt het bewijs van oorsprong van de producten geleverd door een certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 (lid 1), afgegeven door de douaneautoriteiten van het LGO van uitvoer (lid 6), die door middel van elke door hen dienstig geachte controle nagaan, of de goederen als producten van oorsprong kunnen worden beschouwd (lid 7).
17 In het op 16 februari 1996 bij de Raad ingediende voorstel voor een besluit tot tussentijdse herziening van besluit 91/482 [COM(95) 739 def., PB C 139, blz. 1] stelde de Commissie vast (zesde en zevende overweging van de considerans), dat als gevolg van de vrije toegang voor alle producten van oorsprong uit de LGO en de handhaving van de oorsprongscumulatie ACS/LGO een conflict dreigde tussen de doelstellingen van twee communautaire beleidsterreinen, namelijk de ontwikkeling van de LGO en het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
18 In de zevende overweging van de considerans van besluit 97/803, dat op dit voorstel werd aangenomen, wijst de Raad erop, dat nieuwe verstoringen [moeten] worden voorkomen door maatregelen die de regelmaat van het handelsverkeer bevorderen en tegelijkertijd verenigbaar zijn met het gemeenschappelijk landbouwbeleid".
19 Daartoe is bij besluit 97/803 onder meer een artikel 108 ter in het LGO-besluit ingelast, dat de oorsprongscumulatie ACS/LGO voor suiker toelaat tot een bepaalde jaarhoeveelheid. Artikel 108 ter, leden 1 en 2, luidt:
1. (...) wordt de oorsprongscumulatie ACS/LGO als bedoeld in artikel 6 van bijlage II toegestaan ten belope van een jaarhoeveelheid van 3 000 ton suiker.
2. Voor toepassing van de in lid 1 bedoelde ACS/LGO-cumulatieregels wordt persing tot suikerklontjes of kleuring als voldoende beschouwd om een product LGO-oorsprongskarakter te verlenen" [het malen van suiker (milling") wordt niet genoemd].
Het hoofdgeding
20 Sedert april 1997 exploiteert Emesa een suikerfabriek op Aruba en exporteert zij suiker naar de Gemeenschap.
21 Aangezien op Aruba geen suiker wordt geproduceerd, wordt deze gekocht bij suikerraffinaderijen op Trinidad en Tobago, één van de ACS-staten. De suiker wordt naar Aruba vervoerd en daar bewerkt, waarna hij als eindproduct wordt beschouwd. Bij die bewerkingen wordt de suiker gereinigd, gemalen (het zogenoemde milling", om de door de afnemer gewenste fijnheidsgraad van de suiker te verkrijgen) en verpakt. Volgens verzoekster in het hoofdgeding is de jaarlijkse capaciteit van haar fabriek ten minste 34 000 ton suiker.
22 Na de vaststelling van besluit 97/803 heeft Emesa bij de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage in kort geding gevorderd:
- de Nederlandse Staat te verbieden invoerrechten te heffen op de door Emesa in te voeren suiker van LGO-oorsprong;
- het Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten (hierna: HPA") te verbieden de afgifte van invoervergunningen aan Emesa te weigeren;
- Aruba te verbieden EUR.1-certificaten aan Emesa te weigeren voor de door haar op Aruba geproduceerde suiker, voor zover die certificaten niet zouden zijn geweigerd op grond van het LGO-besluit vóór de wijziging ervan.
23 Verzoekster in het hoofdgeding heeft deze vorderingen toegelicht als volgt: de herziening van het LGO-besluit, die de invoer van LGO-suiker in feite uitsluit en derhalve moet worden aangemerkt als een kwantitatieve beperking, is in strijd met het gemeenschapsrecht, omdat daardoor structurele, niet krachtens het LGO-besluit geldende beperkingen weer worden ingevoerd, zonder dat zwaarwegende gemeenschapsbelangen dergelijke correcties na een zo korte geldigheidsduur kunnen rechtvaardigen en ofschoon de gevolgen van het LGO-besluit geheel en al waren te voorzien.
24 In zijn verwijzingsvonnis heeft de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage de vorderingen tegen de Staat der Nederlanden en het HPA niet-ontvankelijk verklaard, op grond dat Emesa tegen de uitvoering van het gewijzigde LGO-besluit in beroep kon komen bij de administratieve rechter, in casu het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. De vordering tegen Aruba heeft hij daarentegen toegewezen. In zijn voorlopige beoordeling geeft de verwijzende rechter uiting aan zijn twijfel aan de wettigheid van besluit 97/803, met name in het licht van de in de artikelen 131, 132 en 133 van het Verdrag genoemde doelstellingen van de associatieregeling met de LGO, te weten de economische en sociale ontwikkeling van de LGO te bevorderen en nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Gemeenschap in haar geheel tot stand te brengen. Ook betwijfelt hij, of besluit 97/803 in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
25 Voorts dreigt Emesa volgens de verwijzende rechter ernstige en onherstelbare schade te lijden, omdat zij, indien de bestreden bepalingen gehandhaafd blijven, haar zojuist gestarte fabriek weer zou moeten sluiten. Gezien de ernstige twijfel aan de wettigheid van de wijziging van het LGO-besluit, verzet het gemeenschapsbelang zich naar zijn voorlopig oordeel niet tegen een beslissing in kort geding, waarbij Emesa wordt toegestaan haar importen in de Gemeenschap voort te zetten, vooral daar zij vooralsnog zeer beperkt zijn.
26 In die omstandigheden heeft de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1) Is de tussentijdse wijziging van het LGO-besluit per 1 december 1997 bij besluit van de Raad van 24 november 1997 (97/803/EG, PB L 329, blz. 50) - meer in het bijzonder het daarbij ingevoerde artikel 108 ter, lid 1, alsmede de schrapping van ,milling als voor de oorsprong relevante verwerkingshandeling - wel proportioneel?
2) Is het toelaatbaar dat genoemd raadsbesluit - meer in het bijzonder het daarbij ingevoerde artikel 108 ter, lid 1, alsmede de schrapping van ,milling als voor de oorsprong relevante verwerkingshandeling - in zijn beperkende gevolgen (aanmerkelijk) verder gaat dan met behulp van vrijwaringsmaatregelen op basis van artikel 109 van het LGO-besluit mogelijk zou zijn?
3) Is het verenigbaar met het EG-Verdrag, in het bijzonder deel IV daarvan, dat een besluit van de Raad als bedoeld in artikel 136, tweede alinea, van dat Verdrag - in dit geval het genoemde besluit (97/803/EG) - kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking bevat?
4) Maakt het voor de beantwoording van vraag 3 verschil
a) of deze beperkingen c.q. maatregelen de vorm krijgen van tariefcontingenten of beperkingen in oorsprongbepalingen dan wel een cumulatie van beide
of
b) de betreffende bepalingen al dan niet vrijwaringsmaatregelen inhouden?
5) Vloeit uit het EG-Verdrag, in het bijzonder deel IV daarvan, voort dat in het kader van artikel 136, tweede alinea, bereikte resultaten - in de zin van voor de LGO gunstige maatregelen - vervolgens niet meer ten nadele van de LGO kunnen worden gewijzigd of ongedaan kunnen worden gemaakt?
6) Als dat inderdaad niet meer mogelijk is, zijn de betreffende besluiten van de Raad dan nietig, respectievelijk kunnen particulieren zich daarop dan in een geding voor de nationale rechter beroepen?
7) In hoeverre moet het LGO-besluit van 1991 (91/482/EEG, PB L 263, 1991, met rectificatie PB L 15, 1993, blz. 33) geacht worden ongewijzigd te gelden gedurende de in artikel 240, lid 1, van dat besluit genoemde periode van 10 jaar, nu de Raad geen wijziging in dat besluit heeft aangebracht vóór het verstrijken van de eerste (periode van) 5 jaar als bedoeld in artikel 240, lid 3, aanhef, van dat besluit?
8) Is het wijzigingsbesluit van de Raad (97/803/EG) in strijd met artikel 133, lid 1, EG-Verdrag?
9) Is genoemd wijzigingsbesluit van de Raad rechtsgeldig in verband met verwachtingen die zijn gewekt als gevolg van de door de Commissie verspreide voorlichtingsbrochure DE 76= van oktober 1993, gegeven dat daarin naar aanleiding van het zesde LGO-besluit op blz. 16 wordt gesteld, dat de werkingsduur van dat besluit thans tien jaar beloopt (voordien vijf jaar)?
10) Is het eerder genoemde per 1 december 1997 ingevoerde artikel 108 ter zozeer onwerkbaar, dat het ongeldig moet worden geacht?
11) Is de nationale (kort geding-)rechter bevoegd om, onder omstandigheden als in het arrest Zuckerfabrik Süderdithmarschen e.a. (C-143/88 en C-92/89) en latere arresten omschreven, op voorhand een voorlopige voorziening te treffen, indien schending van het communautaire recht door een niet-communautaire, door het gemeenschapsrecht aangewezen uitvoerende instantie dreigt, opdat een dergelijke schending wordt voorkomen?
12) Aangenomen dat vraag 11 bevestigend wordt beantwoord en dat de beoordeling van de onder 11 bedoelde omstandigheden niet competeert aan de nationale rechter maar aan het Hof van Justitie, zijn dan de in dit vonnis onder 3.9 tot en met 3.11 bedoelde omstandigheden [schrapping van ,milling en instelling van kwantitatieve beperkingen, ernstige en onherstelbare schade voor Emesa, inaanmerkingneming van communautair belang] van dien aard, dat een voorziening onder 11 bedoeld gerechtvaardigd is?"
De eerste tien vragen
27 Met zijn eerste tien vragen wil de verwijzende rechter weten, of het LGO-besluit, zoals gewijzigd bij besluit 97/803 (hierna: gewijzigd LGO-besluit"), en inzonderheid artikel 108 ter ervan, geldig is, voor zover de oorsprongscumulatie ACS/LGO voor suiker slechts wordt toegestaan tot een jaarlijkse hoeveelheid van 3 000 ton en milling" in artikel 108 ter, lid 2, niet wordt genoemd onder de be- en verwerkingen die als toereikend worden beschouwd voor de verlening van deze oorsprong.
28 Voor de beantwoording van deze vragen zij om te beginnen eraan herinnerd, dat de associatie met de LGO tot stand moet worden gebracht volgens een dynamisch en geleidelijk proces, in het kader waarvan het noodzakelijk kan zijn dat ter bereiking van de in artikel 132 van het Verdrag genoemde doeleinden meerdere bepalingen worden vastgesteld, rekening houdend met de resultaten die dankzij de eerdere besluiten van de Raad zijn bereikt (zie arresten van 22 april 1997, Road Air, C-310/95, Jurispr. blz. I-2229, punt 40, en 11 februari 1999, Antillean Rice Mills e.a./Commissie, C-390/95 P, Jurispr. blz. I-769, punt 36).
29 De LGO zijn dus wel geassocieerde landen en gebieden met bijzondere banden met de Gemeenschap, doch zij maken geen deel uit van de Gemeenschap en verkeren tegenover haar in dezelfde situatie als derde landen (zie adviezen 1/78, van 4 oktober 1979, Jurispr. blz. 2871, punt 62, en 1/94, van 15 november 1994, Jurispr. blz. I-5267, punt 17). In het bijzonder bestaat er in dit stadium geen onbeperkt vrij verkeer van goederen tussen de LGO en de Gemeenschap op grond van artikel 132 van het Verdrag (arrest Antillean Rice Mills e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 36).
30 Vervolgens moet worden beklemtoond, dat de Raad ingevolge artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag bevoegd is in het kader van de associatie besluiten te nemen op basis van de bereikte resultaten en van de in dit Verdrag neergelegde beginselen". Dit betekent, dat wanneer de Raad die besluiten vaststelt, hij niet alleen rekening moet houden met de beginselen in het Vierde deel van het Verdrag, en met name met de bereikte resultaten, maar ook met de andere beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder die welke het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreffen (arrest Antillean Rice Mills e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 36 en 37).
De mogelijkheid tot herziening van het LGO-besluit na het verstrijken van de eerste toepassingsperiode van vijf jaar (de zevende en de negende vraag)
31 Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de Raad na het verstrijken van de in artikel 240, lid 1, van het LGO-besluit bedoelde eerste termijn van vijf jaar dit besluit nog overeenkomstig deze bepaling kon herzien. De negende vraag stelt de geldigheid van besluit 97/803 aan de orde vanuit het oogpunt van het gewettigd vertrouwen dat bij de marktdeelnemers zou zijn gewekt door de door de Commissie in oktober 1993 verspreide voorlichtingsbrochure DE 76, getiteld The European Community and the Overseas Countries and Territories", waarin werd verklaard, dat de werkingsduur van het LGO-besluit tien jaar bedroeg.
32 Volgens Emesa en Aruba is de in artikel 240, lid 3, van het LGO-besluit bedoelde herzieningstermijn een fatale termijn, zodat de Raad tweeënhalf jaar na het verstrijken van deze termijn allesbehalve bevoegd was dit besluit te herzien.
33 Dit betoog kan niet worden aanvaard. Artikel 240, lid 3, van het LGO-besluit bepaalt weliswaar, dat de Raad vóór het verstrijken van de eerste periode van vijf jaar de eventueel op de associatie van de LGO met de Gemeenschap aan te brengen wijzigingen vaststelt, doch het kan, zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie opmerkt, de Raad niet zijn rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeiende bevoegdheid ontnemen, de besluiten te wijzigen die hij krachtens artikel 136 van het Verdrag ter verwezenlijking van alle in artikel 132 van het Verdrag geformuleerde doelstellingen heeft vastgesteld.
34 Verder is het vaste rechtspraak van het Hof, dat ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd. Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie met zich brengt (zie, met name, arrest van 17 september 1998, Pontillo, C-372/96, Jurispr. blz. I-5091, punten 22 en 23).
35 Dit moet te meer gelden, wanneer de gestelde verwachtingen van de ondernemers zijn gewekt door een voor het grote publiek bedoelde brochure zonder enige juridische waarde, zoals de informatiebrochure DE 76 van de Commissie. Overigens kon de Commissie in oktober 1993 bij de verschijning van deze brochure volstrekt terecht verklaren, dat het LGO-besluit voor een periode van tien jaar gold, zonder daarin melding te maken van de mogelijkheid van wijzigingen.
36 Bovendien blijkt uit de stukken, dat Emesa, toen zij op Aruba investeerde, over voldoende informatie beschikte om als normaal voorzichtige marktdeelnemer te kunnen voorzien, dat de liberale oorsprongscumulatieregeling mogelijkerwijs zou worden ingeperkt. In dit verband moet met name worden opgemerkt, dat het voorstel van de Commissie voor een tussentijdse herziening van het LGO-besluit is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 10 mei 1996, dat wil zeggen bijna een jaar vóór het begin van de productie van Emesa op Aruba.
De onomkeerbaarheid van de in het kader van artikel 136 van het Verdrag bereikte resultaten (de vijfde en de zesde vraag)
37 Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in het bijzonder in het licht van artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag te vernemen, of er een vergrendelingsbeginsel" bestaat, inhoudende dat de voordelen die in het kader van de gefaseerd tot stand gekomen associatie zijn toegekend aan de LGO, niet meer kunnen worden teruggedraaid. Zijn zesde vraag is, welke gevolgen schending van dat beginsel heeft voor particulieren.
38 Ook al vereist het dynamische en geleidelijke proces van de associatie van de LGO met de Gemeenschap, dat de Raad rekening houdt met de resultaten die op basis van zijn eerdere besluiten zijn bereikt, dit neemt niet weg, zoals reeds aangegeven in punt 30 van dit arrest, dat hij bij de vaststelling van maatregelen krachtens artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag rekening moet houden met de beginselen in het Vierde deel van het Verdrag en met de andere beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder die welke het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreffen.
39 Bij de afweging van de verschillende in het Verdrag genoemde doeleinden tegen de achtergrond van de op basis van zijn eerdere besluiten bereikte resultaten in hun geheel genomen, kan de Raad, die daartoe over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, overeenkomend met zijn politieke verantwoordelijkheden uit hoofde van de artikelen 40 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34 EG), 41 en 42 EG-Verdrag (thans de artikelen 35 EG en 36 EG), 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG) en 136 van het Verdrag, zich evenwel in voorkomend geval genoodzaakt zien bepaalde, voordien aan de LGO toegekende voordelen terug te schroeven.
40 In casu staat vast, dat de verlaging tot 3 000 ton van de jaarlijkse hoeveelheid suiker die in aanmerking kan komen voor de oorsprongscumulatie ACS/LGO, een beperking ten opzichte van het LGO-besluit is. Wanneer de toepassing van de oorsprongscumulatieregel in de suikersector inderdaad tot belangrijke verstoringen in de werking van een gemeenschappelijke marktordening kon leiden - hierop zal in de punten 51 tot en met 57 van dit arrest worden ingegaan -, dan was de Raad, na afweging van de doeleinden van de associatie van de LGO tegen die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en met inachtneming van de voor de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid geldende beginselen van gemeenschapsrecht, bevoegd alle maatregelen te treffen die die verstoringen konden beëindigen of afzwakken, met inbegrip van schrapping of beperking van voordien aan de LGO toegekende voordelen.
41 Dit dient te meer te gelden, zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie opmerkt, wanneer de betrokken voordelen ten opzichte van de voorschriften voor de gemeenschappelijke markt een uitzonderlijk karakter hebben. Dat is het geval met het voorschrift inzake de mogelijkheid om aan producten uit ACS-landen na bepaalde bewerkingen LGO-oorsprong toe te kennen.
42 Bovendien omvatte de herziening van het LGO-besluit niet enkel verminderingen of beperkingen ten opzichte van de voordien geldende regeling. Zoals de Commissie onweersproken heeft gesteld, werden aan de LGO ook diverse voordelen toegekend op het gebied van vestiging in de Gemeenschap (artikelen 232 en 233 bis van het gewijzigde LGO-besluit), wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties (artikel 233 ter) en toegang tot gemeenschapsprogramma's (artikel 233 quater). Verder werd de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan de LGO met 21 % verhoogd (artikel 154 bis).
Het bestaan van kwantitatieve invoerbeperkingen in strijd met de artikelen 133, lid 1, en 136, tweede alinea, van het Verdrag (de derde, de vierde en de achtste vraag)
43 Met zijn derde, vierde en achtste vraag wil de verwijzende rechter weten, of, bezien vanuit het oogpunt van de artikelen 133, lid 1, en 136, tweede alinea, van het Verdrag, artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit een kwantitatieve beperking inhoudt en of deze geldig is.
44 De Raad betwijfelt, of de uitvoering van artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit wel een kwantitatieve beperking meebrengt. Dit artikel beperkt weliswaar de hoeveelheid van bepaalde producten waarvoor de oorsprongscumulatie wordt toegestaan en die dus vrij van rechten kan worden ingevoerd; na uitputting van deze hoeveelheid kunnen de producten echter nog steeds worden ingevoerd, zij het tegen betaling van de verschuldigde douanerechten.
45 Zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag, of het in artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit vastgestelde tariefcontingent kan worden aangemerkt als een kwantitatieve beperking en of de ACS/LGO-cumulatieregeling aan de betrokken goederen LGO-oorsprong verleent voor de toepassing van de in artikel 133, lid 1, van het Verdrag bedoelde invoerregeling, moet worden vastgesteld, dat buiten het contingent de betrokken producten enkel kunnen worden ingevoerd tegen betaling van douanerechten.
46 Artikel 133, lid 1, van het Verdrag bepaalt met betrekking tot de goederen van oorsprong uit de LGO, dat zij bij invoer in de Gemeenschap delen in de algehele afschaffing van douanerechten die overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag tussen de lidstaten geleidelijk plaatsvindt".
47 Met de Commissie dient te worden opgemerkt, dat de intracommunautaire douanebarrières in de suikerhandel pas zijn afgeschaft bij de totstandkoming van een gemeenschappelijke marktordening voor dat product, die gepaard ging met de invoering van een gemeenschappelijk buitentarief en met de vaststelling van een in alle lidstaten geldende minimumprijs, met name om concurrentievervalsing uit te schakelen. Aangezien tussen de LGO en de Gemeenschap geen gemeenschappelijk landbouwbeleid bestaat, kunnen maatregelen ter voorkoming van concurrentievervalsing of verstoringen van de gemeenschappelijke markt, waaronder ook tariefcontingenten, niet reeds wegens de vaststelling ervan in strijd met artikel 133, lid 1, van het Verdrag worden geacht.
48 Met betrekking tot de vraag, of het bij artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit vastgestelde tariefcontingent verenigbaar is met artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag, volstaat de vaststelling, dat volgens deze bepaling de Raad zijn besluiten moet blijven nemen op basis van de bereikte resultaten en van de in dit Verdrag neergelegde beginselen". Daartoe behoren, zoals het Hof in het arrest Antillean Rice Mills e.a./Commissie (reeds aangehaald, punt 37) heeft beslist, de beginselen die het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreffen.
49 Bijgevolg kan de Raad niet worden verweten, dat hij in het kader van de uitvoering van artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag de vereisten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking heeft genomen.
50 Uit het voorgaande volgt, dat de geldigheid van de maatregel van artikel 108 ter van het LGO-besluit ten aanzien van de artikelen 133, lid 1, en 136, tweede alinea, van het Verdrag niet in twijfel kan worden getrokken op grond dat daarbij een contingent is vastgesteld voor de suikerimporten die in aanmerking komen voor de ACS/LGO-oorsprongscumulatieregeling.
Het evenredige karakter van de bij besluit 97/803 vastgestelde maatregelen (de eerste en de tweede vraag)
51 Met zijn eerste en tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de invoering van het tariefcontingent en de gestelde schrapping van milling" onder de be- en verwerkingen die toereikend worden geacht voor de toekenning van de oorsprongscumulatie ACS/LGO (artikel 108 ter, leden 1 en 2, van het gewijzigde LGO-besluit), verenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel en met de in artikel 109 van het LGO-besluit aangegeven grenzen voor de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen.
52 Volgens Emesa en Aruba is het gevaar, dat de communautaire suikermarkt wordt verstoord en de verplichtingen van de Gemeenschap in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: WTO") niet kunnen worden nagekomen, veroorzaakt door het productieoverschot in de Gemeenschap en het totale volume van de communautaire importen en niet door de uiterst geringe suikerimporten uit de LGO in de Gemeenschap, die voor alle LGO tezamen nog geen 4 % van de preferentiële invoer van suiker (met name uit de ACS-staten) bedroegen. Hoe dan ook, in het geval van ernstige verstoringen waren vrijwaringsmaatregelen uit hoofde van artikel 109 van het LGO-besluit binnen de daarin gestelde grenzen juister geweest.
53 Er zij aan herinnerd, dat op een gebied als het onderhavige, waar de gemeenschapsinstellingen over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken, aan de wettigheid van een op dit gebied genomen maatregel slechts afbreuk wordt gedaan, indien deze kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het nagestreefde doel. Deze beperking van de toetsing door het Hof is in het bijzonder geboden, wanneer de Raad uiteenlopende belangen tegen elkaar dient af te wegen en aldus een keuze moet maken uit de politieke opties die binnen zijn eigen verantwoordelijkheid vallen (zie arresten van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punten 90 en 91; 17 oktober 1995, Fishermen's Organisations e.a., C-44/94, Jurispr. blz. I-3115, punt 37, en 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-150/94, Jurispr. blz. I-7235, punt 87).
54 In de eerste plaats kan in dit verband niet worden gezegd, dat de invoering van het contingent in artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit kennelijk verder ging dan wat ter bereiking van de door de Raad nagestreefde doeleinden noodzakelijk was.
55 Blijkens de zevende overweging van de considerans van besluit 97/803 heeft de Raad artikel 108 ter ingevoerd, enerzijds, omdat hij had geconstateerd, dat de vrije toegang voor alle producten van oorsprong uit de LGO en de handhaving van de cumulatie van producten van oorsprong uit de ACS-staten en de producten van oorsprong uit de LGO" tot een conflict konden leiden tussen de doelstellingen van het gemeenschappelijk beleid inzake de ontwikkeling van de LGO en die van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en anderzijds, omdat ernstige verstoringen op de markt van de Gemeenschap voor bepaalde producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, verscheidene malen hebben geleid tot het vaststellen van vrijwaringsmaatregelen".
56 Blijkens het dossier bestond er bij de vaststelling van besluit 97/803 een communautair productieoverschot van bietsuiker ten opzichte van de in de Gemeenschap verbruikte hoeveelheid, dat nog werd vergroot door de importen van rietsuiker uit de ACS-landen ter dekking van een specifieke vraag naar dit product, en door de invoer van een bepaalde hoeveelheid suiker uit derde landen, die de Gemeenschap moet toestaan uit hoofde van overeenkomsten in het kader van de WTO. Daarnaast diende de Gemeenschap binnen de grenzen van de in het kader van de WTO gesloten overeenkomsten tevens de suikerexport te subsidiëren in de vorm van restituties bij uitvoer. In die omstandigheden kon de Raad zich terecht op het standpunt stellen, dat elke extra hoeveelheid suiker die op de markt van de Gemeenschap werd gebracht, zelfs al was die vergeleken bij de communautaire productie gering, de instellingen zou hebben gedwongen het bedrag van de exportsubsidies binnen voormelde grenzen te verhogen dan wel de quota van de Europese producenten te verlagen, hetgeen het wankele evenwicht van de gemeenschappelijke suikermarktordening had verstoord en in strijd was geweest met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
57 Voorts blijkt zowel uit het verwijzingsvonnis als uit de door de Raad en de Commissie meegedeelde cijfers, dat het contingent van 3 000 ton per jaar niet beneden de traditionele importen van suiker uit de LGO ligt, die zelf dit product niet verbouwen. Daar bovendien de producten uit ACS-staten in de LGO maar een geringe toegevoegde waarde krijgen, kon de door besluit 97/803 getroffen bedrijfstak slechts in geringe mate bijdragen tot de ontwikkeling van die gebieden. Daarenboven kon niet worden uitgesloten, dat de onbeperkte toepassing van de oorsprongscumulatieregel het gevaar inhield van een kunstmatige omleiding van producten uit de ACS-staten via de LGO, teneinde grotere hoeveelheden suiker op de communautaire markt te brengen dan waarvoor die staten krachtens overeenkomst een gegarandeerde heffingsvrije toegang hebben.
58 Bijgevolg kan de in artikel 108 ter, lid 1, van het gewijzigde LGO-besluit vastgestelde maatregel inzake de invoer van suiker met oorsprongscumulatie ACS/LGO niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel worden geacht.
59 In de tweede plaats moet met betrekking tot de gestelde schrapping van milling" als een van de be- en verwerkingshandelingen die tot toepassing van de oorsprongscumulatie leiden, met de Raad en de Commissie worden vastgesteld, dat artikel 108 ter, lid 2, zich beperkt tot het geven van twee voorbeelden van handelingen die als toereikend zijn te beschouwen om een product LGO-oorsprongskarakter te verlenen, doch geen uitputtende opsomming van die handelingen bevat.
60 In die omstandigheden kan Emesa niet stellen, dat in artikel 108 ter, lid 2, milling" als een van de voor de toekenning van de oorsprongscumulatie relevante bewerkingshandelingen is geschrapt.
61 In de derde plaats zij met betrekking tot de voorwaarden voor de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen krachtens artikel 109 van het LGO-besluit opgemerkt, dat die voorwaarden niet relevant zijn voor de beoordeling van de geldigheid van besluit 97/803, aangezien de maatregel van artikel 108 ter, lid 1, van het gewijzigde LGO-besluit geen vrijwaringsmaatregel is, bedoeld om bij uitzondering en tijdelijk het hoofd te bieden aan uitzonderlijke problemen die de normaal geldende handelsregeling niet kan ondervangen, doch de gewone regeling zelf wijzigt volgens dezelfde criteria als die op grond waarvan het LGO-besluit is vastgesteld.
62 Bijgevolg behoefde de Raad bij de vaststelling van artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit niet de bijzondere eisen in acht te nemen, die op grond van artikel 109 van het LGO-besluit voor de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen gelden.
De onwerkbaarheid van artikel 108 ter (de tiende vraag)
63 Met zijn tiende vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de onwerkbaarheid van artikel 108 ter de geldigheid ervan aantast.
64 Volgens Aruba volgt de onwerkbaarheid van dit artikel uit het feit dat de autoriteiten van de LGO zelf onmogelijk kunnen weten, wanneer het contingent van 3 000 ton suiker is uitgeput, zodat zij niet in staat zijn de oorsprongscertificaten in een concreet geval af te geven of te weigeren.
65 Artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit beperkt zich tot de vaststelling van het tariefcontingent van 3 000 ton suiker voor de toepassing van de oorsprongscumulatieregel, zonder de wijze van uitvoering ervan te regelen. De desbetreffende uitvoeringsbepalingen zijn, zoals de Raad en de Commissie hebben opgemerkt, vastgesteld bij verordening (EG) nr. 2553/97 van de Commissie van 17 december 1997 betreffende de afgifte van invoercertificaten voor bepaalde producten van de GN-codes 1701, 1702, 1703 en 1704 met ACS/LGO- oorsprongscumulatie (PB L 349, blz. 26).
66 Aangezien de Commissie uitvoeringsbepalingen heeft vastgesteld, kan de grief inzake onwerkbaarheid van artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit niet slagen.
67 Gelet op een en ander moet derhalve worden vastgesteld, dat bij onderzoek van de eerste tien vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 97/803 kunnen aantasten.
De elfde en de twaalfde vraag
68 Met zijn elfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of het strookt met het gemeenschapsrecht, wanneer een nationale rechter bij wie een kort geding aanhangig is, voorlopige voorzieningen treft ter voorkoming van een dreigende schending van het gemeenschapsrecht door een niet-communautaire autoriteit.
69 Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord, voor zover is voldaan aan de in het arrest van het Hof van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest (C-143/88 en C-92/89, Jurispr. blz. I-415, punt 33), geformuleerde voorwaarden. Volgens dat arrest kan een nationale rechter slechts voorlopige voorzieningen treffen:
- indien hij ernstig twijfelt aan de geldigheid van de communautaire bepalingen die worden uitgevoerd door de autoriteit waartegen de voorlopige voorzieningen worden gevraagd, en hij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de in het hoofdgeding betwiste bepalingen nog niet aan het Hof is voorgelegd, deze vraag zelf verwijst;
- indien de zaak spoedeisend is en voor de verzoeker ernstige en onherstelbare schade dreigt, en
- indien die rechter naar behoren rekening houdt met het belang van de Gemeenschap.
70 De omstandigheid dat een rechterlijke instantie van een lidstaat overeenkomstig de bepalingen van zijn nationaal recht dergelijke voorlopige voorzieningen treft tegen een autoriteit van een LGO, kan geen wijziging brengen in de voorwaarden waaronder de nationale rechterlijke instanties de voorlopige bescherming van particulieren dienen te verzekeren ingeval de betwisting op het gemeenschapsrecht berust.
71 Met zijn twaalfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het in de omstandigheden van het hoofdgeding gerechtvaardigd is voorlopige voorzieningen te treffen tegen een niet-communautaire instantie die belast is met de uitvoering van het gemeenschapsrecht.
72 Aangezien bij het onderzoek van de eerste tien vragen niet van enige grond voor ongeldigheid van artikel 108 ter van het gewijzigde LGO-besluit is gebleken, behoeft de twaalfde vraag niet te worden beantwoord, daar het antwoord voor de beslechting van het geschil in het hoofdgeding kennelijk irrelevant is.
73 Uit een en ander volgt, dat op de elfde en twaalfde vraag moet worden geantwoord, dat een nationale rechter bij een dreigende schending van het gemeenschapsrecht slechts voorlopige voorzieningen tegen een niet-communautaire autoriteit kan treffen:
- indien hij ernstig twijfelt aan de geldigheid van de door die autoriteit uitgevoerde communautaire bepalingen en hij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de in het hoofdgeding betwiste bepalingen nog niet aan het Hof is voorgelegd, deze vraag zelf verwijst;
- indien de zaak spoedeisend is en voor de verzoeker ernstige en onherstelbare schade dreigt, en
- indien die rechter naar behoren rekening houdt met het belang van de Gemeenschap.
De omstandigheid dat een rechterlijke instantie van een lidstaat overeenkomstig de bepalingen van zijn nationaal recht dergelijke voorlopige voorzieningen treft tegen een autoriteit van een land of gebied overzee, kan geen wijziging brengen in de voorwaarden waaronder de nationale rechterlijke instanties de voorlopige bescherming van particulieren dienen te verzekeren ingeval de betwisting op het gemeenschapsrecht berust.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
74 De kosten door de Spaanse, de Franse en de Italiaanse regering, alsmede door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de president van de Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage bij vonnis van 19 december 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van besluit 97/803/EG van de Raad van 24 november 1997 tot tussentijdse herziening van besluit 91/482/EEG betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Gemeenschap.
2) Een nationale rechter kan bij een dreigende schending van het gemeenschapsrecht slechts voorlopige voorzieningen tegen een niet-communautaire autoriteit treffen:
- indien hij ernstig twijfelt aan de geldigheid van de door die autoriteit uitgevoerde communautaire bepalingen en hij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de in het hoofdgeding betwiste bepalingen nog niet aan het Hof is voorgelegd, deze vraag zelf verwijst;
- indien de zaak spoedeisend is en voor de verzoeker ernstige en onherstelbare schade dreigt, en
- indien die rechter naar behoren rekening houdt met het belang van de Gemeenschap.
De omstandigheid dat een rechterlijke instantie van een lidstaat overeenkomstig de bepalingen van zijn nationaal recht dergelijke voorlopige voorzieningen treft tegen een autoriteit van een land of gebied overzee, kan geen wijziging brengen in de voorwaarden waaronder de nationale rechterlijke instanties de voorlopige bescherming van particulieren dienen te verzekeren ingeval de betwisting op het gemeenschapsrecht berust.