CELEX: 61993TJ0455
Landbouw
Gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees
Variabele slachtpremie voor schapen
Voorwaarden voor terugbetaling van de clawback
Rechtszekerheidsbeginsel
Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
Evenredigheidsbeginsel

Overwegingen van het arrest
Juridische context en de aan het geding ten grondslag liggende feiten
1 De gemeenschappelijke marktordening in de sector schapen- en geitenvlees is ingesteld bij verordening (EEG) nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 (PB 1980, L 183, blz. 1; hierna: "verordening nr. 1837/80").
2 Ingevolge artikel 9 van deze verordening, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB 1984, L 90, blz. 35), kon het Verenigd Koninkrijk een variabele slachtpremie voor schapen toekennen.
3 Om te voorkomen dat de uitkering van deze premie zou leiden tot verstoring van de handel tussen de Lid-Staten en tot vervalsing van de mededinging tussen de producenten in de verschillende regio's, bepaalde lid 3 van genoemd artikel, dat in geval van betaling van bedoelde premie maatregelen werden genomen, opdat bij uitvoer van dergelijke producten uit de betrokken Lid-Staat een bedrag zou worden geheven dat gelijkwaardig was aan de premie; dit bedrag wordt gewoonlijk aangeduid met de term "clawback".
4 Verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80 (PB 1984, L 154, blz. 27; hierna: "verordening 1633/84"), stelde de wijze van berekening en heffing van de clawback vast.
5 Artikel 4, lid 1 en 2, van deze verordening bepaalde:
"1. Voor het Verenigd Koninkrijk wordt het bedrag dat overeenkomstig artikel 9, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1837/80 moet worden geheven wanneer de in artikel 1, sub a) en c), van die verordening genoemde produkten regio 5 verlaten, wekelijks door de Commissie vastgesteld. Dat bedrag is gelijk aan het overeenkomstig artikel 3, lid 1, vastgestelde premiebedrag voor de week waarin de betrokken produkten het grondgebied van de betrokken regio verlaten.
2. Wanneer de in artikel 1, sub a) en c), van verordening (EEG) nr. 1837/80 genoemde produkten regio 5 verlaten, wordt een waarborg gesteld. Deze waarborg wordt door het Verenigd Koninkrijk vastgesteld op een niveau dat voldoende is om het bedrag te garanderen dat overeenkomstig lid 1 verschuldigd is en dat ten minste gelijk moet zijn aan het premiebedrag dat wordt verwacht voor de week die voorafgaat aan die waarin de produkten het grondgebied van de betrokken regio verlaten. Deze waarborg wordt vrijgegeven zodra het in lid 1 bedoelde bedrag is betaald."
6 Bij verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees (PB 1989, L 289, blz. 1; hierna: "verordening nr. 3013/89"), in werking getreden op 1 januari 1990, werd verordening nr. 1837/80 ingetrokken en een nieuwe gemeenschappelijke marktordening ingesteld. Deze verordening bracht één markt tot stand, behoudens enkele overgangsbepalingen. Deze behelsden met name de bevoegdheid voor het Verenigd Koninkrijk om tot het einde van het verkoopseizoen 1992 een variabele slachtpremie toe te kennen. Artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd, werd vervangen door het in wezen gelijkluidende artikel 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89. Wanneer de premie werd uitgekeerd, diende over vlees dat het Verenigd Koninkrijk verliet, de clawback te worden geheven.
7 Verordening (EEG) nr. 3246/91 van de Commissie van 7 november 1991 waarbij het Verenigd Koninkrijk wordt gemachtigd niet langer in Groot-Brittannië een variabele slachtpremie voor schapen toe te kennen en waarbij wordt afgeweken van verordening (EEG) nr. 1633/84 (PB 1991, L 307, blz. 16), maakte afschaffing van de premie mogelijk vanaf het begin van het verkoopseizoen 1992.
8 In 1990 werden het Hof prejudiciële vragen gesteld over de geldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84.
9 In zijn arrest van 10 maart 1992 (gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, Lomas e.a., Jurispr. 1992, blz. I-1781; hierna: "arrest Lomas") heeft het Hof voor recht verklaard:
"1) Artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80 is ongeldig, voor zover de Commissie, door daarin te bepalen dat als clawback een bedrag moet worden geheven dat in de meeste gevallen niet precies gelijk is aan het bedrag van de daadwerkelijk verleende slachtpremie, de bevoegdheid heeft overschreden die haar is verleend bij artikel 9, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 871/84 van de Raad van 31 maart 1984. Bijgevolg is ook artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1633/84 ongeldig, voor zover daarin wordt voorgeschreven dat een waarborg wordt gesteld om het overeenkomstig artikel 4, lid 1, verschuldigde bedrag te garanderen.
2) Op de vastgestelde ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening (EEG) nr. 1633/84 kan geen beroep worden gedaan voor een vóór dit arrest gelegen datum, behalve door handelaren of hun rechthebbenden die voor deze datum een beroep in rechte hebben ingesteld of een volgens het nationale recht daarmee gelijk te stellen bezwaar hebben doen gelden.
3) Het Verenigd Koninkrijk is krachtens het gemeenschapsrecht verplicht, de overlegging te verlangen van documenten betreffende de uitvoer van schapen of schapevlees waarover clawback moet worden betaald, en de handelaren die in dergelijke documenten valse verklaringen opnemen, doeltreffende straffen op te leggen."
10 De Commissie reageerde hierop met verordening (EEG) nr. 1922/92 van 13 juli 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1633/84 alsmede tot vaststelling, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, van de voorwaarden voor de terugbetaling van de "clawback" (PB 1992, L 195, blz. 10; hierna: "verordening nr. 1922/92" of "betwiste verordening").
11 Ingevolge artikel 1, sub 1, van deze verordening wordt artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84 als volgt gelezen:
"1. Voor het Verenigd Koninkrijk dient het bedrag van de $clawback' dat op grond van artikel 24, lid 5, van verordening (EEG) nr. 3013/89 wordt geheven wanneer de in artikel 1, sub a) en c), van die verordening genoemde produkten regio 1 verlaten, gelijk te zijn aan het overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de onderhavige verordening vastgestelde premiebedrag dat voor dezelfde, aan de bovenbedoelde $clawback' onderworpen produkten daadwerkelijk is toegekend.
Op verzoek van de handelaar wordt de $clawback' vastgesteld op een bedrag dat gelijk is aan het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en de drie daaraan voorafgaande weken.
De handelaren dienen binnen 28 dagen na de kennisgeving door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aan te geven welke van de bovengenoemde mogelijkheden zij wensen. Die keuze geldt dan voor alle gevallen van $clawback' waarvoor de betrokken handelaar aansprakelijk is.
Indien voor de eerste mogelijkheid wordt gekozen dient de handelaar terzelfdertijd de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk over de premie die voor de produkten waarvoor de $clawback' geldt werkelijk is toegekend, de nodige bewijsstukken te  verstrekken. Deze autoriteiten mogen de termijn voor het verstrekken van de nodige bewijsstukken met zestig dagen verlengen.
Indien voor de tweede mogelijkheid wordt gekozen stellen de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de handelaren van de overeenkomstig de tweede alinea berekende $clawback' in kennis.
Wanneer de keuze niet binnen 28 dagen wordt gemeld of, in geval van de eerste keuze, de bewijsstukken niet binnen de bijkomende termijn van zestig dagen worden ingediend, is de waarborg volledig verbeurd."
12 Artikel 2, de bepaling die in de onderhavige procedure wordt betwist (hierna: "betwiste artikel"), luidt als volgt:
"1.  Handelaren of hun gemachtigden die vóór het arrest van het Hof van Justitie van 10 maart 1992 in de gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90 op grond van de toepasselijke nationale wetgeving wegens de in artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 vastgestelde methode voor de berekening van het bedrag van de $clawback' een proces hebben aangespannen of een daarmee gelijkwaardige klacht hebben ingediend, hebben binnen de termijnen en volgens de procedure die in de betrokken nationale wet zijn vastgesteld, recht op terugbetaling van het verschil tussen het door hen betaalde bedrag van de $clawback' en het overeenkomstig artikel 3, lid 1, van voornoemde verordening vastgestelde premiebedrag dat hun voor dezelfde produkten werkelijk is toegekend.
Op verzoek van de handelaar kan het verschil tussen het werkelijk betaalde bedrag van de $clawback' en het gemiddelde bedrag van de premie die is vastgesteld voor de week van vertrek van de produkten en van die voor de drie daaraan voorafgaande weken, worden terugbetaald.
2. Vóór 30 november 1992 delen de in lid 1 bedoelde personen aan de bevoegde instanties van het Verenigd Koninkrijk mede:
- de begindatum van de periode waarop hun vordering betrekking heeft,
- het vanaf deze datum tot 10 maart 1992 aan $clawback' betaalde bedrag,
- en, tenzij zij een verzoek hebben ingediend op grond van lid 1, tweede alinea, de premie die voor dezelfde produkten waarvoor bedoelde $clawback' is betaald, hun werkelijk is toegekend,
en moeten zij die instanties de nodige bewijsstukken ten aanzien van bovenstaande elementen verstrekken.
3. De bevoegde instanties van het Verenigd Koninkrijk delen de Commissie vóór 31 december 1992 mede hoeveel vorderingen tot terugbetaling op grond van lid 1 zijn ingediend, waarbij tevens wordt gespecificeerd op welke periode de vordering betrekking heeft en welk bedrag wordt teruggevorderd."
13 Verzoekers in de onderhavige zaak houden zich bezig met de export van schapenvlees, en met name van levende dieren, vanuit het Verenigd Koninkrijk. Op verschillende data tussen 1980 en 1992 hebben zij een aantal bedragen betaald aan de bevoegde instantie die in het Verenigd Koninkrijk met de uitvoering van de regeling inzake de variabele slachtpremie is belast, te weten de Intervention Board for Agricultural Produce (interventiebureau voor landbouwproducten; hierna: "interventiebureau"). Deze ter zake van clawback betaalde bedragen waren door het interventiebureau berekend op grond van de douane-aangiften van verzoekers met betrekking tot de uitgevoerde hoeveelheden en soorten schapen. Wegens het arrest Lomas waren de op 10 maart 1992 nog openstaande aanslagen niet door verzoekers voldaan. Verzoekers hadden vóór 10 maart 1992, de datum van genoemd arrest, een procedure ingesteld, waarin zij de krachtens artikel 4 van verordening nr. 1633/84 betaalde bedragen terugvorderden.
14 In 1994 werden het Hof opnieuw een reeks prejudiciële vragen gesteld krachtens artikel 177 EG-Verdrag over de geldigheid en de uitlegging van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1922/92.
15 Bij arrest van 8 februari 1996 (zaak C-212/94, FMC e.a., Jurispr. 1996, blz. I-389; hierna: "arrest FMC") heeft het Hof voor recht verklaard:
"1) Bij onderzoek van de vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84 van de Commissie van 8 juni 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie voor schapen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2661/80, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1922/92 van de Commissie van 13 juli 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1633/84, alsmede tot vaststelling, naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, van de voorwaarden voor de terugbetaling van de clawback, en van artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1922/92.
2) Het bewijsvoorschrift neergelegd in artikel 4, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1633/84, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1922/92, en in artikel 2 van laatstgenoemde verordening, moet aldus worden uitgelegd, dat de handelaren overeenkomstig het nationale recht en binnen de bij verordening (EEG) nr. 1922/92 bepaalde termijn ten genoege van de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk moeten bewijzen, welk bedrag aan premie werkelijk is toegekend voor de aan clawback onderworpen produkten, mits de toepasselijke nationale regels geen afbreuk doen aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
3) Wat de verzoeken om terugbetaling van de vóór 10 maart 1992 onverschuldigd betaalde clawback betreft, moet rechtsoverweging 30 van het arrest van 10 maart 1992 (gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, Lomas e.a.) aldus worden uitgelegd, dat de handelaren of hun rechthebbenden die vóór deze datum een rechtsvordering hebben ingesteld of een naar nationaal recht daarmee gelijk te stellen vordering hebben ingediend, zich kunnen beroepen op de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van voormelde verordening (EEG) nr. 1633/84 vanaf de inwerkingtreding van die bepaling, onverminderd de toepassing, binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen, van eventuele nationale bepalingen die het tijdvak vóór de indiening van het verzoek, waarover terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen kan worden verkregen, beperken.$
4) Wat de niet in artikel 2 van voormelde verordening (EEG) nr. 1922/92 geregelde punten betreft, moeten de nationale gerechten die zich over een vordering tot terugbetaling van ten onrechte geheven clawback dienen uit te spreken, hun nationale recht toepassen, voor zover de regels ervan niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen, en zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken."
Procesverloop en conclusies van partijen
16 Het onderhavige beroep werd op 11 september 1992 ter griffie van het Hof ingeschreven onder nr. C-356/92, en de schriftelijke behandeling vond plaats voor het Hof. Op 11 september 1992 werden nog twee beroepen ingeschreven ter griffie van het Hof, onder de nummers C-355/92 en C-357/92. Op 24 september 1992 volgde een vierde zaak, ingeschreven onder nummer C-370/92.
17 Bij beschikking van 3 november 1992 werden de vier zaken voor de behandeling en voor het arrest gevoegd.
18 Bij beschikking van de president van het Hof van 18 maart 1993 werd het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
19 Naar aanleiding van de inwerkingtreding op 1 augustus 1993 van besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 8 juni 1993 tot wijziging van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB 1993, L 144, blz. 21), zijn de gevoegde zaken bij beschikking van het Hof van 27 september 1993 verwezen naar het Gerecht. De zaken zijn ter griffie van het Gerecht ingeschreven onder de nummers T-455/93, T-454/93, T-456/93 respectievelijk T-457/93.
20 Bij schrijven van 6 juni 1994 hebben de verzoekers in de zaken T-455/93, T-456/93 en T-457/93 verzocht om schorsing van de behandeling in afwachting van het arrest van het Hof op het prejudiciële verzoek in zaak C-212/94 (arrest FMC). De behandeling van de vier zaken werd geschorst bij beschikking van het Gerecht van 25 oktober 1994.
21 Na de uitspraak van het arrest FMC op 8 februari 1996 heeft het Gerecht de partijen bij schrijven van 26 maart 1996 verzocht hun opmerkingen te maken over hervatting van de behandeling.
22 Op 24 april 1996 heeft de Commissie haar opmerkingen ingediend, waarin zij stelde, dat verzoekers geen belang hadden bij voortzetting van de procedure, aangezien hun argumenten reeds waren onderzocht in het arrest FMC. In brieven van 3 en 17 mei 1996 benadrukten verzoekers, dat zij als exporteurs van levende schapen in een andere situatie verkeerden en dat het arrest FMC slechts betrekking had op de belangen van vleesexporterende handelaren.
23 Bij brieven van 4 september, 8 juli en 27 augustus 1996 hebben de verzoekers in de zaken T-454/93, T-456/93 en T-457/93 het Gerecht medegedeeld, dat zij afstand van instantie wensten te doen. Deze zaken zijn doorgehaald in het register ingevolge een beschikking van de president van de Vierde kamer van 2 oktober 1996.
24 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht beslist, zonder voorafgaande instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft evenwel besloten, de Commissie een aantal vragen te stellen, die op 30 augustus 1996 zijn beantwoord. Partijen zijn in hun pleidooien gehoord ter openbare terechtzitting van 21 november 1996.
25 Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage:
- het beroep ontvankelijk te verklaren;
- artikel 2 van verordening 1922/92 nietig te verklaren;
- verweerster in de kosten te verwijzen.
26 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekers in de kosten te verwijzen.
27 Het Verenigd Koninkrijk concludeert tot verwerping van het beroep.
In rechte
28 In casu is gebleken, zoals overigens door verweerster en interveniënt niet is betwist, dat verzoekers rechtstreeks en individueel door het betwiste artikel worden geraakt in de zin van artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
De ontvankelijkheid van het middel betreffende de ongeldigheid van artikel 2 van verordening nr. 1922/92 met betrekking tot de handel in levende dieren
Argumenten van partijen
29 In de in rechtsoverweging 22 bedoelde brieven en met name ter terechtzitting hebben verzoekers getracht een onderscheid te maken tussen de situatie van de handel in levende dieren en die van de handel in schapenvlees, stellende dat het in het arrest FMC slechts om de laatstgenoemde ging. Zij betogen, dat het arrest FMC, waarin weliswaar de geldigheid van het betwiste artikel werd vastgesteld, slechts betrekking had op de handel in schapenvlees, voor zover de producten volgens de geldende voorschriften moesten worden uitgevoerd binnen 21 dagen nadat de handelaar, in de regel de producent, de premie had ontvangen. In dergelijke gevallen leverde de berekening van de clawback op basis van het gemiddelde premiebedrag over een periode van vier weken immers vrijwel altijd een resultaat op dat het bedrag van de daadwerkelijk betaalde premies dicht benaderde. Bij de handel in levende dieren daarentegen moeten de schapen gedurende 30 dagen vóór de export in quarantaine worden geplaatst en daarom werd voor de toepassing van de 21-dagenregel de aanvangsdatum van de quarantaine als uitvoerdatum aangemerkt; de clawback werd evenwel op de werkelijke datum van uitvoer berekend, zodat het bedrag van de clawback sterk afweek van de daadwerkelijk toegekende premie. Omdat de schapen nog groeiden gedurende de quarantaineperiode, betrof de clawback bovendien een hoger gewicht dan dat waarover de premie was berekend. Ter terechtzitting hebben verzoekers verzocht het deskundigenrapport te mogen overleggen dat zij dienaangaande hebben laten opstellen.
30 Zowel de Commissie als het Verenigd Koninkrijk hebben bezwaar gemaakt tegen het indienen van het deskundigenrapport na sluiting van de schriftelijke behandeling, stellende dat zij geen gelegenheid hadden gehad om daarvan vóór de terechtzitting kennis te nemen. Zij betoogden, dat dit middel hoe dan ook verder ging dan het aanvankelijk geformuleerde voorwerp van het beroep en daarom niet-ontvankelijk is op grond van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
Beoordeling door het Gerecht
31 Artikel 38, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat op de zaak van toepassing was toen deze aanhangig werd gemaakt en dat gelijkluidend is aan artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, bepaalt dat het verzoekschrift onder meer het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, overeenkomend met artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, verbiedt dat in de loop van het geding nieuwe middelen worden aangevoerd, tenzij deze middelen steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
32 Aangezien de uitvoeringsbepalingen van de regeling inzake de variabele slachtpremie op ieder relevant tijdstip zowel op de handel in levende dieren als op de handel in schapenvlees van toepassing waren, was de specifieke situatie van de handelaren in levende dieren verzoekers noodzakelijkerwijs van meet af aan bekend en hadden zij deze aan een afzonderlijk middel in het verzoekschrift ten grondslag kunnen leggen. Het arrest FMC is geen nieuwe juridische of feitelijke omstandigheid op grond waarvan verzoekers zich zouden kunnen beroepen op de uitzondering op de in bovengenoemd artikel 48, lid 2, vervatte regel. Dit middel is derhalve niet-ontvankelijk. Om die reden heeft het Gerecht reeds ter terechtzitting geweigerd, de expertise die verzoekers wensten over te leggen, als bewijs toe te laten.
33 In ieder geval is de door verzoekers voor de nationale rechter ingeleide procedure nog altijd aanhangig, en de niet-ontvankelijkheid van dit bijkomende middel ontneemt hun dan ook niet de mogelijkheid om het in die procedure aan te voeren. De nationale rechter blijft immers bevoegd om na te gaan, of de situatie van verzoekers aanleiding zou moeten geven tot een andere oplossing dan die van het arrest FMC, en om iedere relevante vraag aangaande het gemeenschapsrecht krachtens artikel 177 EG-Verdrag voor te leggen aan het Hof, indien hij zulks noodzakelijk acht.
34 Verzoekers baseren hun beroep tot nietigverklaring op nog twee andere middelen, ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, respectievelijk aan schending van het evenredigheidsbeginsel.
Het eerste middel: schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
Argumenten van verzoekers
35 Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste betreft de regels van Engels recht inzake terugvordering van ten onrechte door een overheidsinstantie geheven bedragen. Het tweede houdt verband met de in het betwiste artikel gestelde voorwaarden voor terugbetaling.
- Het eerste onderdeel van het middel, ontleend aan het Engelse recht inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde
36 Verzoekers stellen, dat de litigieuze bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, omdat zij ten tijde van het instellen van hun vorderingen op goede gronden mochten verwachten, dat zij de hun verschuldigde bedragen overeenkomstig de beginselen van Engels recht zouden terugkrijgen. Zij betogen, dat zij hun vordering tot terugbetaling van de ter zake van de clawback betaalde bedragen vóór de uitspraak van het arrest Lomas bij de Engelse High Court hebben ingesteld. In genoemde procedures stellen zij primair, recht te hebben op integrale terugbetaling van de betaalde bedragen, omdat de nationale autoriteiten geen wettelijke bevoegdheid hadden om de clawback te heffen. Zelfs al was het interventiebureau wel bevoegd om de clawback te heffen, zo stellen zij subsidiair, dan nog was geen enkele betaling wettig, aangezien zij alle, althans wat de berekening van het verschuldigde bedrag betreft, waren verlangd op grond van een ongeldige bepaling, te weten artikel 4 van verordening nr. 1633/84. Meer subsidiair stellen verzoekers, dat zij recht hebben op teruggaaf van het verschil tussen de geheven clawback en de bedragen die zij zouden hebben betaald indien een wettig berekeningsstelsel was toegepast.
37 Volgens hen heeft het Hof in het arrest Lomas uitdrukkelijk verklaard, dat de nationale rechter het recht op terugbetaling dient vast te stellen. Zij erkennen, dat het Hof van oordeel schijnt te zijn, dat de terugbetaling slechts betrekking kon hebben op het verschil tussen de clawback en de premie. Zij menen evenwel, dat het Hof zich niet definitief over dit punt heeft uitgesproken, omdat het nooit de bij terugbetaling toe te passen regels heeft geformuleerd. Integendeel, het lijkt de vaststelling van de toepasselijke regels aan de nationale rechter te hebben overgelaten, aangezien rechtsoverweging 30 van het arrest spreekt van al degenen die procedures hebben ingeleid "volgens het nationale recht". De nationale rechter is derhalve vrij te beslissen, of het recht op terugbetaling uitsluitend beperkt is tot het verschil tussen de clawback en de werkelijk toegekende premie, dan wel of verzoekers voorshands recht hebben op volledige teruggaaf van de betaalde bedragen, behoudens geldige tegenargumenten van het interventiebureau, zoals ongerechtvaardigde verrijking.
38 Naar het oordeel van verzoekers volgt uit de beginselen die het House of Lords heeft geformuleerd in de zaak Woolwich Equitable Building Society/Inland Revenue Commissioners (1993, AC 70; hierna: "zaak Woolwich EBS"), dat zij voorshands recht hebben op volledige terugbetaling van de clawback, behoudens eventuele geldige tegenargumenten van verweerster. Het betwiste artikel, dat in de plaats treedt van de nationale regels inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde, tast het gewettigd vertrouwen van verzoekers op dit punt alsmede het rechtszekerheidsbeginsel aan, omdat het de procedure voor de terugvordering van de betrokken bedragen bemoeilijkt. Terwijl naar Engels recht de betaalde bedragen in beginsel integraal zouden moeten worden terugbetaald, behoudens deugdelijk gefundeerde tegenargumenten, ontheft het betwiste artikel het interventiebureau van de verplichting tegenargumenten aan te voeren en dwingt het verzoekers hun aanspraken te beperken tot het verschil tussen het betaalde bedrag en het bedrag dat zij hadden moeten betalen.
39 Ten slotte menen verzoekers, dat de Commissie niet ingevolge artikel 176 EG-Verdrag verplicht was om de betrokken bepaling vast te stellen.
- Het tweede onderdeel van het middel, ontleend aan de in het betwiste artikel gestelde voorwaarden voor terugbetaling
40 Verzoekers stellen, dat de in de tweede alinea van lid 1 van het betwiste artikel gegeven terugbetalingsregeling aan hetzelfde euvel mank gaat als de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1633/84 bepaalde berekeningsmethode, waarvan het Hof in het arrest Lomas vaststelde dat ze ongeldig was. Beide methoden zouden sterk op elkaar lijken: de betwiste methode voorziet namelijk in terugbetaling van het verschil tussen de werkelijk betaalde clawback en het gemiddelde bedrag van de premies die zijn vastgesteld voor de week van vertrek van de producten en de drie daaraan voorafgaande weken, terwijl in artikel 4, lid 1, de clawback werd vastgesteld op basis van de premie over de week waarin de betrokken producten het Verenigd Koninkrijk hadden verlaten.
41 Ten aanzien van de alternatieve methode, aangegeven in het eerste lid van het betwiste artikel - die recht geeft op terugbetaling van het verschil tussen het aan clawback betaalde bedrag en de premie die daadwerkelijk voor dezelfde producten is toegekend -, menen verzoekers, dat deze hun een onmogelijke bewijslast oplegt, om de eenvoudige reden dat de betrokken premies aan de schapenhouders zijn betaald en niet aan de exporteurs, zodat laatstgenoemden het bedrag van de toegekende premies niet exact kunnen aantonen.
Argumenten van de Commissie en het Verenigd Koninkrijk
42 In antwoord op het eerste onderdeel van het middel verklaart de Commissie, dat het om talloze redenen uitgesloten is, dat verzoekers op goede gronden volledige teruggaaf van de betaalde clawback konden verwachten. In de eerste plaats blijkt uit het arrest Lomas, dat verzoekers geen recht hebben op terugbetaling van het totale bedrag van de betaalde clawback, doch uitsluitend van het verschil tussen de toegekende premie en het bedrag van de betaalde clawback, indien dit hoger was dan de premie. In de tweede plaats was op het tijdstip waarop verzoekers hun procedure voor de High Court inleidden, niet eens duidelijk, dat de berekening van de clawback niet geldig was, aangezien het Hof het arrest Lomas toen nog niet had uitgesproken. Daar het arrest van het House of Lords waarop verzoekers zich baseren, pas op 20 juli 1992 - na de vaststelling van het betwiste artikel - is uitgesproken, ziet de Commissie voorts niet in, hoe dit bij verzoekers gewettigde verwachtingen kon wekken. Het is duidelijk, dat er naar common law vóór de uitspraak van het arrest geen recht op teruggaaf bestond in situaties als deze. Bovendien hadden verzoekers moeten voorzien, dat indien het Hof de berekeningsmethode van artikel 4 van verordening nr. 1633/84 in het arrest Lomas nietig zou verklaren, de Commissie geen andere keus had dan een bepaling vast te stellen als het in deze zaak betwiste artikel om aan haar verplichting ingevolge artikel 176 EG-Verdrag te kunnen voldoen. Ten slotte is verzoekers' uitlegging van de formulering in rechtsoverweging 30 van het arrest Lomas betreffende "volgens het nationale recht" ingeleide procedures volledig onjuist.
43 Tegen het tweede onderdeel van het middel brengt de Commissie in, dat het voor een exporteur niet onmogelijk moet zijn om het premiebedrag te bepalen dat is uitgekeerd voor producten waarvoor vervolgens de clawback is betaald. Zij geeft evenwel toe, dat dit problemen kan opleveren; juist daarom is in het betwiste artikel voorzien in een tweede terugbetalingsmethode. Deze tweede methode biedt een billijke oplossing voor degenen die zijn benadeeld ten gevolge van de onwettigheid van de bij artikel 4 van verordening nr. 1633/84 vastgestelde methode.
44 Het Verenigd Koninkrijk is van mening, dat het eerste middel op een onjuiste premisse berust, doordat het ervan uitgaat, dat verzoekers recht hebben op teruggaaf van alle ter zake van clawback betaalde bedragen, terwijl toch uit het arrest Lomas volgt, dat hun recht op terugbetaling strikt beperkt is tot datgene wat te veel is betaald. Vaststaat, dat ook indien het betwiste artikel niet zou zijn vastgesteld, verzoekers overeenkomstig het nationale bewijsrecht hadden moeten aantonen, welke bedragen zij meenden te veel te hebben betaald. Het door verzoekers ingeroepen arrest van het House of Lords biedt geen aanknopingspunt voor een verandering van de bewijslast. Het betwiste artikel heeft enkel een tweede wijze van terugvordering opgeleverd, bedoeld ter verlichting van de moeilijkheden die verzoekers bij de bewijsvoering zouden kunnen ondervinden.
Beoordeling door het Gerecht
- Het eerste onderdeel van het middel, ontleend aan het Engelse recht inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde
45 Hoewel in het arrest Lomas de ongeldigheid van artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1633/84 is vastgesteld (zie r.o. 9 supra), was de heffing van de clawback vóór dat arrest niet geheel zonder rechtsgrondslag.
46 Toen het Hof artikel 4, leden 1 en 2, ongeldig verklaarde, benadrukte het, dat al vormt elke heffing van een som geld bij de uitvoer naar een andere Lid-Staat in beginsel een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de gemeenschappelijke markt, die heffing gerechtvaardigd kan zijn in een nog niet geheel eengemaakte markt, wanneer zij ongelijkheden moet opheffen die het gevolg zijn van de omstandigheid, dat een gemeenschappelijke marktordening nog niet geheel verwezenlijkt is, opdat producten die daaronder vallen, op gelijke voorwaarden kunnen worden verhandeld zonder dat de mededinging tussen producenten uit verschillende gebieden kunstmatig wordt vervalst (arrest Lomas, r.o. 15). Bijgevolg moest de clawback zo worden geheven, dat de premie werd geneutraliseerd wanneer de producten waarvoor zij was toegekend, de betrokken regio verlieten, zodat zij geen voordeel opleverde voor de producenten van die regio, hetgeen het geval zou zijn als het als clawback geheven bedrag lager zou zijn dan de uitgekeerde premie, en evenmin hun concurrentiepositie aantastte, hetgeen het geval zou zijn als de clawback meer zou bedragen dan de premie (arrest Lomas, r.o. 17).
47 Het ging in de beslissing van het Hof dan ook niet om het principe van de clawback-heffing als zodanig, maar om het feit dat artikel 4, lid 1, niet garandeerde dat de berekeningsmethode van de clawback het doel van de heffing ervan bereikte, te weten het neutraliseren van de premie bij uitvoer van de producten. Dit heeft het Hof bevestigd in het arrest FMC, waarin het vaststelde, dat de heffing van de clawback in beginsel geldig is (r.o. 28). Wanneer er helemaal geen clawback was geheven, was de verstoring van de mededinging tussen de producenten overigens nog heviger geweest, hetgeen onverenigbaar zou zijn geweest met het principe van de clawback-heffing. Een Lid-Staat die gebruik maakte van de mogelijkheid om een variabele slachtpremie uit te keren, was derhalve ingevolge het gemeenschapsrecht verplicht, voor een zodanige uitvoering van dit systeem te zorgen, dat dit principe niet zou worden geschonden.
48 Tevens zij opgemerkt, dat de verplichting van de bevoegde nationale instantie in het Verenigd Koninkrijk om clawback te heffen bij de uitvoer van producten waarvoor een premie was uitgekeerd, niet voortvloeide uit artikel 4 van verordening nr. 1633/84, maar uit artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, later gewijzigd bij verordening nr. 871/84, en vervolgens uit artikel 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89, dat bepaalde, dat wanneer de producten de betrokken Lid-Staat verlieten, een bedrag zou worden geheven dat gelijk was aan de uitgekeerde premie. Ondanks het arrest Lomas was een Lid-Staat die gebruik maakte van de mogelijkheid om een variabele slachtpremie uit te keren als voorzien in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1837/80, zoals gewijzigd, verplicht zich ervan te vergewissen, dat over de producten die zijn grondgebied verlieten een bedrag werd geheven dat gelijk was aan de uitgekeerde premie. Hieruit volgt, dat de heffing van clawback door een nationale instantie op grond van artikel 4 van verordening nr. 1633/84 niet geheel zonder rechtsgrondslag was, ook al werd later de ongeldigheid van de leden 1 en 2 van dat artikel vastgesteld.
49 Voorts waren de handelaren aan wie vóór het arrest Lomas premies waren uitgekeerd, volledig bekend met de voorwaarden die het gemeenschapsrecht aan een dergelijke regeling verbond. Aangenomen moet worden, dat de handelaren begrepen, dat bij uitvoer van de producten een bedrag zou worden geheven dat gelijk was aan de premie. Deze verplichting om de premie terug te betalen, maakte een wezenlijk deel uit van de uitvoering van de gemeenschapsrechtelijke regeling inzake variabele premies. Hieruit volgt, dat handelaren die voor bepaalde producten een premie hadden ontvangen, er niet op konden vertrouwen, deze premie te mogen behouden wanneer de producten werden uitgevoerd. In hun memories geven verzoekers toe, dat zij vóór het arrest Lomas de ter zake van clawback gevorderde bedragen hadden betaald in de veronderstelling, dat zij daartoe wettig verplicht waren. Anders gezegd, toen zij de producten kochten van handelaren die de premie hadden ontvangen, verwachtten zij dat de premie zou worden teruggevorderd indien de producten werden uitgevoerd.
50 Voor zover zij zich tot staving van hun middel beroepen op beginselen van Engels recht, dient te worden onderstreept, dat de uitvoering van de regeling onder Engels recht ipso facto een uitvloeisel is van de omwille van het gemeenschapsrecht ingevoerde maatregelen. Gelet op de noodzaak om iedere kunstmatige verstoring van de mededinging tussen de producenten in de verschillende regio's uit te bannen - een fundamentele vereiste voor de werking van de regeling inzake de variabele premie - konden verzoekers niet verwachten dat zij aan betaling van de clawback konden ontkomen. Anders dan zij stellen, kon na het arrest Lomas op de vorderingen tot terugbetaling derhalve niet op de voet van het nationale recht in die zin worden beslist, dat het volledige bedrag van de geheven clawback aan de handelaren diende te worden terugbetaald en niet enkel het verschil tussen de te veel betaalde clawback en het werkelijk toegekende premiebedrag.
51 De uitlegging en de toepassing van het nationale recht komt weliswaar uitsluitend de nationale rechter toe, doch wanneer een partij zich voor dit Gerecht beroept op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen op basis van een aan nationale regels ontleend specifiek recht, dient zij nochtans het bestaan van dat recht afdoende te bewijzen. In casu hebben verzoekers, die stellen dat het recht op teruggaaf van de vóór 10 maart 1992 onrechtmatig geheven clawback naar Engels recht dient te worden beoordeeld, evenwel niet aangetoond, dat het Engelse recht vanaf die datum daadwerkelijk gerechtvaardigde verwachtingen als de door hen gestelde kon opwekken.
52 De beslissing van het House of Lords van 20 juli 1992 in de zaak Woolwich EBS (zie r.o. 38 supra) betekende stellig een belangrijke wijziging van het vigerende recht op het punt van de terugvordering van onder voorbehoud aan een overheidsinstantie betaalde bedragen ter zake van een achteraf als onrechtmatig aangemerkte heffing. Dat blijkt duidelijk bij lezing van de overwegingen van alle leden van het House of Lords, waaronder die van Lord Browne-Wilkinson, die - zich daarmee aansluitend bij de meerderheidsopvatting - verklaarde dat alle leden het erover eens waren dat "bedragen die wegens een onrechtmatige heffing onder voorbehoud zijn betaald, in de huidige stand van het recht naar common law niet voor terugbetaling in aanmerking komen. (...) Geen overeenstemming bestaat over de vraag, of aan de beginselen die aan deze oplossing ten grondslag liggen, een nieuwe uitlegging moet worden gegeven teneinde in dergelijke omstandigheden een recht op terugbetaling toe te kennen. Wat dit aangaat, deel ik de mening van (...) Lord Goff, waar hij zegt, dat dit wel moet gebeuren, zulks om de door hem genoemde redenen."
53 Met betrekking tot de voorwaarden voor het ontstaan van een recht op terugbetaling, en met name met betrekking tot de mogelijkheid om zich op ongerechtvaardigde verrijking van de verzoeker te beroepen - om teruggave van ten onrechte door een overheidsinstantie geïnde bedragen te verhinderen - verwees het House of Lords zelf naar 's Hofs arrest van 9 november 1983 (zaak 199/82, San Giorgio, Jurispr. 1983, blz. 3595). In dat arrest oordeelde het Hof, dat het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet, dat het nationale recht de terugbetaling van heffingen verbiedt, wanneer dit tot ongerechtvaardigde verrijking van de rechthebbenden zou leiden, zelfs niet indien een nationale instantie de betrokken heffingen in strijd met het gemeenschapsrecht heeft toegepast. Zoals verzoekers in hun memories zelf hebben erkend, zal de nationale rechter bij wie zij hun nog aanhangig zijnde vorderingen hebben ingesteld, moeten uitmaken, of hun de volledige of gedeeltelijke teruggaaf van de teruggevorderde bedragen moet worden ontzegd op grond van ongerechtvaardigde verrijking.
54 Gelet op het voorgaande, zijn verzoekers niet geslaagd in het bewijs, dat door feiten dan wel door het nationale recht enig vertrouwen bij hen kon zijn opgewekt, dat zij de vóór de uitspraak van het arrest Lomas betaalde clawback volledig zouden kunnen terugkrijgen. Een schending van het rechtszekerheidsbeginsel (dat ook aan de orde was in het arrest FMC - zie r.o. 26 van dat arrest, waarin de eerste vraag van de nationale rechter wordt aangehaald) is evenmin aangetoond.
55 Mitsdien dient het eerste onderdeel van het middel te worden verworpen.
- Het tweede onderdeel van het middel, ontleend aan de in het betwiste artikel gestelde voorwaarden voor terugbetaling
56 Opgemerkt zij, dat lid 1 van het betwiste artikel exact uitvoering geeft aan de ongeldigverklaring in het arrest Lomas; het bevestigt immers, dat handelaren recht hebben op terugbetaling van het verschil tussen de door hen betaalde clawback en het premiebedrag dat daadwerkelijk voor dezelfde producten is toegekend, een berekeningsmethode die het Hof in het arrest FMC als geldig heeft aangemerkt (zie r.o. 34-36 en 45).
57 De alternatieve methode ter berekening van het terug te betalen bedrag gaat uit van het gemiddelde premiebedrag over een periode van vier weken. In deze variant is voorzien wegens de moeilijkheden die althans enkele marktdeelnemers ondervonden om het bewijs van de premies te leveren, die daadwerkelijk waren betaald aan de handelaren van wie zij de betrokken producten hadden gekocht. De invoering van deze mogelijkheid doet niets af aan de geldigheid van de krachtens artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80 en artikel 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89 vastgestelde regel, waarvan het Hof de geldigheid heeft vastgesteld in het arrest FMC (r.o. 37-45).
58 Het eerste middel van verzoekers moet derhalve worden verworpen. Het tweede middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
Argumenten van partijen
59 Verzoekers menen, dat artikel 2 van verordening nr. 1922/92 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat het een onmogelijk te leveren bewijs van hen verlangt om terug te krijgen waarop zij recht hebben. Genoemd artikel zou hun tevens doeltreffende rechtsmiddelen onthouden die krachtens het gemeenschapsrecht voor hen openstaan (zie arrest Hof San Giorgio, reeds aangehaald, en arrest Hof van 19 november 1991, gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich e.a., Jurispr. 1991, blz. I-5357), en zou een schending van de krachtens artikel 5 EG-Verdrag op de Commissie rustende verplichting tot samenwerking inhouden.
60 De Commissie en het Verenigd Koninkrijk werpen tegen, dat de in het betwiste artikel vastgestelde terugbetalingsmethoden verenigbaar zijn met het doel van dat artikel, te weten de toepassing van het in artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80 neergelegde beginsel van de clawback garanderen en volledig uitvoering geven aan het arrest Lomas, en dat deze methoden ook noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken.
61 Volgens de Commissie zou het evenredigheidsbeginsel juist worden geschonden, indien het volledige bedrag van de door verzoekers betaalde clawback zou moeten worden terugbetaald. In dat geval zouden ten gunste van verzoekers grote bedragen aan de gemeenschapsgelden worden onttrokken waarop zij geen wettig recht hebben, hetgeen hun een ongerechtvaardigd voordeel ten opzichte van hun concurrenten zou opleveren.
62 Het Verenigd Koninkrijk merkt op, dat de betrokken maatregel conform het arrest Lomas is en daarom geen schending van het evenredigheidsbeginsel kan inhouden. Het is heel normaal, dat iemand die bepaalde onverschuldigd betaalde bedragen terugvordert, moet aantonen, dat hij heeft betaald en welk bedrag hij te veel heeft betaald.
Beoordeling door het Gerecht
63 Er zij aan herinnerd, dat het betwiste artikel van toepassing is op handelaren of hun rechthebbenden die vóór 10 maart 1992 op nationaal niveau reeds de nodige procedures hadden ingeleid teneinde terugbetaling van vóór die datum betaalde clawback te verkrijgen. Door deze procedures in te leiden, hadden de handelaren reeds de bewijslast op zich genomen welke op iedere partij rust die in een civielrechtelijke procedure een aan haar verschuldigde geldsom terugvordert, dat wil zeggen het naar nationaal recht te leveren bewijs van het exacte bedrag dat haars inziens te veel is betaald. Het betwiste artikel laat dit onverlet, doch bevestigt enkel dat bedoelde handelaren recht hebben op terugbetaling van het verschil tussen de door hen betaalde clawback en het premiebedrag dat daadwerkelijk voor de betrokken producten is toegekend. Behoudens enkele bepalingen van het betwiste artikel, blijven op de termijnen voor het instellen van dergelijke vorderingen, alsmede op het bewijs dat vereist is om het bedrag van bedoeld verschil in elk concreet geval vast te stellen, de relevante nationale procedureregels van toepassing (zie dienaangaande arrest FMC, r.o. 46-77).
64 De door verzoekers genoemde bewijsmoeilijkheden vloeien niet voort uit het betwiste artikel als zodanig, doch uit hun wijze van bedrijfsvoering in de relevante periode en met name uit het feit dat zij de handelaren van wie zij hun vee kochten, niet om deugdelijke documenten hebben gevraagd met betrekking tot alle aan hen toegekende premies. Zoals het Hof in het arrest FMC heeft verklaard, kwam het niet kennelijk onredelijk voor, de bewijslast bij de exporteurs te leggen, en zowel artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80 als artikel 24, lid 5, van verordening nr. 3013/89 schreven voor, dat het bedrag van de clawback gelijk moest zijn aan dat van de premie, zodat een bedachtzaam handelaar, die wist dat hij bij uitvoer van de producten de clawback moest betalen, de nodige maatregelen had moeten nemen om het te zijner tijd verlangde bewijsmateriaal te vergaren om de betrokken bedragen te kunnen aantonen (r.o. 36).
65 Het tweede middel van verzoekers kan mitsdien niet worden aanvaard.
66 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
67 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld en de Commissie dit heeft gevorderd, dienen zij in de kosten te worden verwezen. Het Verenigd Koninkrijk, dat heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie, dient overeenkomstig artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering zijn eigen kosten te dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoekers hoofdelijk in de kosten.
3) Verstaat, dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn eigen kosten zal dragen.