CELEX: 61997CJ0433
Pourvoi
Annulation d'une décision de la Commission refusant le paiement du solde d'un concours financier

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 décembre 1997, IPK-München GmbH (ci-après la «requérante») a, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 15 octobre 1997, IPK/Commission (T-331/94, Rec. p. II-1665, ci-après l'«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l'annulation de la décision de la Commission du 3 août 1994 refusant le paiement du solde d'un concours financier qui lui avait été octroyé dans le cadre du soutien d'un projet de création d'une banque de données sur le tourisme écologique en Europe.
2 Le cadre juridique et les faits qui sont à l'origine du pourvoi sont exposés par l'arrêt attaqué dans les termes suivants:
«1 Par son arrêt définitif du budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1992, le Parlement a décidé qu'`un montant d'au moins 530 000 écus serait utilisé comme soutien à la mise en place d'un réseau d'information sur les projets de tourisme écologique en Europe' (JO L 26, p. 1, 659).
2 Le 26 février 1992, la Commission a publié au Journal officiel un appel à propositions, en vue de soutenir des projets dans le domaine du tourisme et de l'environnement (JO C 51, p. 15). Elle y a indiqué qu'elle entendait allouer, au total, 2 millions d'écus, et sélectionner environ 25 projets. L'appel annonçait également que `les projets sélectionnés devraient être achevés dans un délai d'un an après la signature du contrat'. Le terme `contrat' renvoyait à la déclaration que le bénéficiaire du soutien devrait signer pour que l'octroi du soutien devînt effectif.
3 Le 22 avril 1992, la requérante, qui est une entreprise établie en Allemagne et active dans le domaine du tourisme, a soumis un projet portant création d'une banque de données sur le tourisme écologique en Europe. Cette banque de données devait être dénommée `Ecodata'. La coordination du projet devait être prise en charge par la requérante. Toutefois, pour la réalisation des travaux, la requérante devait collaborer avec trois partenaires, à savoir l'entreprise française Innovence, l'entreprise italienne Tourconsult et l'entreprise grecque 01-Pliroforiki. La proposition ne contenait aucune précision relative à la répartition des tâches entre ces entreprises, mais se bornait à indiquer qu'elles étaient toutes des `consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects' (`consultants spécialisés dans le tourisme ainsi que les projets intéressant l'information et le tourisme').
4 Toujours selon la proposition, l'exécution du projet devait prendre quinze mois. Une première période de quatre mois devait être réservée à la prise de mesures de planification (`requirements analysis and data determination', `data base planning', `network technical specifications'). Ensuite, une période de huit mois devait être consacrée au développement du logiciel et à l'exécution d'une phase pilote (`development of application software', `pilot phase'). La phase pilote devait être accompagnée d'une première évaluation du système (`system evaluation'). Enfin, trois mois devaient être consacrés à l'évaluation finale du système et à son extension (`system expansion'). Quant à la phase pilote, il était précisé que celle-ci consisterait dans la mise en oeuvre et l'évaluation du système dans les quatre États membres d'origine des quatre entreprises participant au projet, à savoir l'Allemagne, la France, l'Italie et la Grèce. À l'issue de cette phase, la banque de données devait être accessible aux utilisateurs. Quant à l'extension du système, il était précisé que celle-ci consisterait dans l'extension de la banque de données, tant pour ce qui est de son contenu que pour ce qui est de son utilisation, aux autres États membres.
5 Par lettre du 4 août 1992, la Commission a octroyé un soutien de 530 000 écus en faveur du projet Ecodata et a invité la requérante à signer et à renvoyer la `déclaration du bénéficiaire du soutien' (ci-après `déclaration'), qui était annexée à la lettre et dans laquelle figuraient les conditions de réception du soutien.
6 La déclaration stipulait notamment que 60 % du montant du soutien serait versé dès réception, par la Commission, de la déclaration dûment signée par la requérante et que le reste du montant serait versé après réception et acceptation par la Commission des rapports sur l'exécution du projet, à savoir un rapport intermédiaire à soumettre dans un délai de trois mois à compter du commencement de l'exécution du projet et un rapport final, accompagné de documents comptables, à soumettre dans un délai de trois mois à compter de l'achèvement du projet et au plus tard pour le 31 octobre 1993. Quant à cette dernière date, la déclaration précisait qu'il s'agissait d'un délai impératif s'inscrivant dans le cadre de la réglementation budgétaire des Communautés. Finalement, la déclaration indiquait que le non-respect des délais stipulés pour la présentation des rapports et des documents requis équivaudrait à une renonciation au versement du solde du soutien.
7 La déclaration a été signée par la requérante le 23 septembre 1992 et a été reçue par la Commission le 29 septembre 1992. La première tranche du soutien n'a, toutefois, pas été versée à la requérante à la suite de la réception, par la Commission, de ladite déclaration signée. Après un entretien téléphonique à ce sujet entre la requérante et les services de la Commission, M. von Moltke, directeur général de la direction générale Politique d'entreprise, commerce, tourisme et économie sociale (DG XXIII), a envoyé à la requérante, le 18 novembre 1992, une nouvelle déclaration de même contenu que celle annexée à la lettre du 4 août 1992. Sur la base de cette nouvelle déclaration, la première partie du soutien a été versée, en janvier 1993.
8 Par lettre du 23 octobre 1992, la Commission a fait savoir à la requérante qu'elle supposait que l'exécution du projet avait commencé au plus tard le 15 octobre 1992 et qu'elle attendait dès lors le rapport intermédiaire pour le 15 janvier 1993. Dans la même lettre, la Commission a également prié la requérante de présenter encore deux autres rapports intermédiaires, à savoir un pour le 15 avril 1993 et un pour le 15 juillet 1993. Enfin, elle a répété que le rapport final devait être présenté au plus tard le 31 octobre 1993.
9 En novembre 1992, M. Tzoanos, chef de division au sein de la DG XXIII, a convoqué la requérante et 01-Pliroforiki à une réunion qui a eu lieu en l'absence des deux autres partenaires du projet. Selon les attestations de la requérante, qui n'ont pas en tant que telles été contestées par la défenderesse, M. Tzoanos aurait proposé, pendant ladite réunion, de confier l'essentiel du travail et d'accorder l'essentiel des fonds à 01-Pliroforiki.
10 La requérante a également été invitée à accepter la participation au projet d'une entreprise allemande, Studienkreis für Tourismus, non mentionnée dans la proposition de projet, qui était déjà active dans un projet de tourisme écologique du nom d'`Ecotrans'. Cette participation a notamment été discutée au cours d'une réunion qui s'est tenue à la Commission le 19 février 1993, et lors de laquelle ses services ont insisté sur la participation du Studienkreis für Tourismus.
11 Quelques jours après la réunion du 19 février 1993, le dossier du projet Ecodata a été retiré à M. Tzoanos. Par la suite, une procédure disciplinaire contre ce dernier ainsi que des enquêtes internes sur les dossiers qu'il a gérés ont été ouvertes. La procédure disciplinaire a abouti à la révocation de M. Tzoanos. En revanche, l'enquête interne sur la procédure administrative ayant mené à l'octroi du soutien au projet Ecodata n'a révélé aucune irrégularité.
12 En mars 1993, la requérante, Innovence, Tourconsult et 01-Pliroforiki ont tenu une réunion afin de négocier un accord sur l'aménagement du projet et notamment sur la répartition des tâches. Cet accord a été formellement conclu le 29 mars 1993.
13 La requérante a présenté un premier rapport en avril 1993, un deuxième rapport en juillet 1993 et un rapport final en octobre 1993 (annexe 12 à la requête, volume 1). Elle a également invité la Commission à une présentation des travaux accomplis. Cette présentation a eu lieu le 15 novembre 1993.
14 Par lettre du 30 novembre 1993, la Commission a communiqué à la requérante ce qui suit:
` [...] the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 April 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40 % of its proposed contribution of 530,000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1. The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2. The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment [...]
3. The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4. The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5. These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
[...]'
(` [...] la Commission estime que le rapport présenté sur le projet [Ecodata] révèle que le travail effectué jusqu'au 31 octobre 1993 ne correspond pas de manière satisfaisante à ce qui avait été envisagé dans votre proposition du 22 avril 1992. C'est pourquoi la Commission estime ne pas devoir payer les 40 % non encore versés de la contribution de 530 000 écus qu'elle avait envisagée pour ce projet.
Les raisons qui ont amené la Commission à adopter cette décision sont notamment les suivantes:
1. Le projet est loin d'être achevé. De fait, la proposition initiale prévoyait que la cinquième étape du projet serait une phase pilote. Les étapes six et sept devaient avoir respectivement pour objet l'évaluation du système et son extension (aux douze États membres), et le calendrier qui figure à la page 17 de la proposition montre clairement que ces étapes devaient être menées à bien en tant que partie du projet que la Commission devait cofinancer.
2. Le questionnaire pilote était manifestement trop détaillé pour le projet en cause, compte tenu notamment des ressources disponibles et de la nature du projet. Il aurait dû être basé sur une évaluation plus réaliste des informations essentielles dont les personnes qui s'occupent de questions de tourisme et d'environnement ont besoin [...]
3. L'interconnexion d'un certain nombre de données en vue de créer un système de bases de données réparties n'a pas été réalisée au 31 octobre 1993.
4. La nature et la qualité des données obtenues des régions tests sont très décevantes, en particulier parce que l'enquête ne couvrait que quatre États membres et trois régions dans chaque État. De nombreuses données contenues dans le système sont soit d'intérêt secondaire, soit sans importance pour les questions liées aux aspects environnementaux du tourisme, notamment au niveau régional.
5. Ces raisons, et d'autres qui sont également manifestes, démontrent suffisamment qu'IPK a médiocrement conduit et coordonné le projet, et qu'elle ne l'a pas mis en oeuvre d'une manière qui correspond à ses obligations.
[...]')
15 La requérante a exprimé son désaccord sur le contenu de la lettre citée, notamment par une lettre adressée à la Commission le 28 décembre 1993. Entre-temps, elle a continué à développer le projet et elle en a fait quelques présentations en public. Le 29 avril 1994, une réunion entre la requérante et des représentants de la Commission a eu lieu, pour discuter du conflit les opposant. Par lettre du 3 août 1994, la Commission a communiqué à la requérante ce qui suit:
`I am sorry that it was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and (la réunion du 29 avril 1994).
[...] there is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment. [...]
I now have to inform you that having fully considered the matter [...] I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project [...]'
(`Il ne m'a pas été possible de vous répondre directement plus tôt à la suite de notre échange de lettres et de la réunion (du 29 avril 1994).
[...] il n'y a rien dans votre réponse du 28 décembre qui puisse nous faire changer d'avis. Toutefois, vous avez soulevé un certain nombre de points supplémentaires à propos desquels je souhaiterais présenter des observations [...]
Il me faut à présent vous informer qu'après avoir pleinement étudié la question [...] je pense qu'il ne servirait pas à grand-chose que nous ayons une nouvelle réunion. C'est pourquoi je vous confirme que, pour les raisons exposées dans la lettre du 30 novembre et ci-dessus, nous n'effectuerons aucun autre versement concernant ce projet [...]')»
3 Dans son recours devant le Tribunal tendant à l'annulation de la décision de la Commission du 3 août 1994, la requérante a invoqué deux moyens. Le premier était tiré d'une violation des principes de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime. Le second moyen était fondé sur une insuffisance de motivation de ladite décision.
L'arrêt attaqué
4 S'agissant de la recevabilité du recours, qui était contestée par la Commission au motif que le délai de deux mois prévu à l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE) n'a pas été respecté, le Tribunal a rappelé, aux points 24 à 26 de l'arrêt attaqué, d'une part, qu'un recours en annulation dirigé contre une décision purement confirmative d'une décision antérieure non attaquée dans les délais est irrecevable et, d'autre part, qu'une décision est purement confirmative d'une décision antérieure lorsqu'elle ne contient aucun élément nouveau par rapport à un acte antérieur et n'a pas été précédée d'un réexamen de la situation du destinataire de cet acte. Il a jugé que, lorsque la Commission décide d'organiser avec ce dernier une réunion pour discuter des questions sur lesquelles porte l'acte dont il s'agit, une telle initiative doit être qualifiée de réexamen, même si ladite réunion n'a révélé aucun élément nouveau et n'a pas été de nature à conduire la Commission à adopter une autre position.
5 En ce qui concerne le premier moyen, le Tribunal a jugé, aux points 38, 40 et 43 de l'arrêt attaqué, que, dans le cadre du concours financier communautaire octroyé pour la réalisation de projets novateurs dans le domaine du tourisme et de l'environnement, à la suite d'un appel à propositions en vue de soutenir de tels projets, l'obligation de respecter les conditions financières telles qu'indiquées dans la décision d'octroi ainsi que l'obligation d'exécution matérielle de l'investissement constituent des engagements essentiels du bénéficiaire qui, à ce titre, conditionnent l'attribution du concours communautaire. Dès lors, lorsqu'il apparaît que, à la date limite prévue pour l'achèvement des travaux, ceux-ci ne correspondent, tant en termes de quantité que de qualité, que très partiellement au projet proposé par le bénéficiaire du concours et subventionné par la Communauté, la Commission réagit de manière proportionnée à cette insuffisante exécution en refusant de payer le solde du soutien.
6 Aux points 45 à 47, le Tribunal a jugé que la requérante ne saurait utilement se prévaloir ni du principe patere legem quam ipse fecisti, ou de Selbstbindung, ni de celui de protection de la confiance légitime en vue d'obtenir le paiement du solde du montant total du concours initialement accordé. Il a jugé également qu'il ne saurait être reproché à la Commission d'avoir causé des retards dans l'exécution du projet et que, même si la requérante avait apporté des indices de ce que un ou plusieurs fonctionnaires de la Commission s'étaient ingérés d'une manière troublante dans le projet au cours de la période allant de novembre 1992 à février 1993, elle n'avait aucunement démontré que ces ingérences l'avaient privée de toute possibilité d'entamer une coopération effective avec ses partenaires avant le mois de mars 1993. Il a donc rejeté le premier moyen de la requérante.
7 S'agissant du second moyen, le Tribunal a rappelé qu'une décision portant réduction du montant d'un concours financier communautaire doit faire clairement apparaître les motifs qui justifient la réduction du concours par rapport au montant initialement accordé, étant donné qu'une telle décision entraîne de graves conséquences pour le bénéficiaire de ce concours. Il a estimé que cette exigence était satisfaite par une décision qui, comme en l'espèce, renvoie à un document qui est déjà en possession du destinataire et qui contient les éléments sur lesquels l'institution a fondé sa décision, à savoir le rappel des conditions du soutien et l'énumération des défaillances dans l'exécution du projet. Il a donc rejeté le second moyen et le recours dans sa totalité.
Le pourvoi
8 À l'appui de son pourvoi, la requérante invoque en substance six moyens. Par son premier moyen, elle soutient que le Tribunal a violé l'obligation de motivation prévue à l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE) en fixant au 31 octobre 1993 la date limite de remise du rapport sans qu'il ait été tenu compte de ses observations à cet égard. Selon son deuxième moyen, le Tribunal aurait également omis de motiver l'absence de prise en considération des déclarations faites par M. Tzoanos le 19 février 1993. Par ses troisième et quatrième moyens, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis des erreurs d'appréciation, d'une part, en se fondant sur des faits et des constatations erronés et, d'autre part, en retenant la date du 31 octobre 1993 comme date limite de remise du rapport. Par son cinquième moyen, elle prétend que le Tribunal a commis une erreur de droit dans son appréciation des déclarations de M. Tzoanos du 19 février 1993. Selon son sixième et dernier moyen, le Tribunal aurait fait une application erronée du principe de proportionnalité.
9 Par son quatrième moyen, qu'il convient d'examiner en premier lieu, la requérante soutient que la fixation, au point 40 de l'arrêt attaqué, de la date limite de remise du rapport au 31 octobre 1993 constitue une violation du droit communautaire. Ce moyen se divise en trois branches.
10 Tout d'abord, la Commission ayant donné son accord pour une durée de réalisation du projet de quinze mois et ayant également fixé la date de démarrage de celui-ci au 15 octobre 1992, le Tribunal aurait méconnu les principes du droit des contrats en admettant que, en l'absence d'accord entre les parties, la date limite de remise du rapport définitif soit fixée avant celle prévue pour l'achèvement du projet tel que proposé initialement.
11 Ensuite, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en exigeant que la requérante prouve que, avant le mois de mars 1993, le comportement de certains fonctionnaires de la Commission l'avait privée de toute possibilité de coopération effective avec ses partenaires et en ne jugeant pas que, puisque la Commission avait reporté la date de démarrage du projet, le maintien du 31 octobre 1993 comme date limite constituait également un abus de pouvoir. En outre, le Tribunal n'aurait pas pris en compte les ingérences de la DG XXIII qui portaient sur la constitution du consortium et la part de chacun des membres de celui-ci dans les prestations à fournir.
12 Enfin, le Tribunal n'aurait pas rempli son obligation d'instruire l'affaire en refusant d'accéder à la demande de la requérante tendant à la production de documents de la DG XXIII.
13 La Commission considère que l'argumentation de la requérante est fondée sur la présomption erronée selon laquelle la date de démarrage du projet aurait été reportée au 15 octobre 1992. Elle fait valoir que, loin d'exiger que soit rapportée la preuve d'un fait négatif, le Tribunal se borne à faire référence au fait que la requérante n'a pas été en mesure d'expliquer les raisons qui l'auraient empêchée d'assurer une exécution rapide et conforme au programme du projet, sur la base de l'offre qu'elle avait elle-même soumise.
14 Il convient d'examiner préalablement la deuxième branche du moyen invoqué, selon laquelle le Tribunal aurait méconnu la portée de l'interdiction faite aux institutions d'abuser de leur pouvoir, un tel abus résultant du fait que certains des fonctionnaires de la Commission ont eu, au cours de la période allant du mois de novembre 1992 à celui de février 1993, un comportement de nature à empêcher la requérante d'entamer une coopération effective avec ses partenaires avant le mois de mars 1993.
15 À cet égard, il y a lieu de constater que, ainsi qu'il ressort du point 47 de l'arrêt attaqué, la requérante a apporté des indices relatifs à des ingérences dans la gestion du projet, ingérences commises par des fonctionnaires de la Commission et précisées aux points 9 et 10 de l'arrêt attaqué, lesquelles sont susceptibles d'avoir eu une incidence sur le bon déroulement du projet.
16 Dans de telles circonstances, c'est à la Commission qu'il incombait de démontrer que, malgré les agissements en cause, la requérante restait en mesure de gérer le projet de façon satisfaisante.
17 Il en résulte que le Tribunal a commis une erreur de droit en exigeant que la requérante rapporte la preuve que les agissements des fonctionnaires de la Commission l'avaient privée de toute possibilité d'entamer une coopération effective avec les partenaires du projet.
18 Dès lors, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les deux autres branches du quatrième moyen, celui-ci doit être considéré comme fondé.
19 Il y a donc lieu, pour la Cour, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens du pourvoi, de faire droit aux conclusions de la requérante et d'annuler l'arrêt attaqué en tant qu'il a, d'une part, rejeté les conclusions de cette dernière tendant à l'annulation de la décision de la Commission du 3 août 1994 refusant le paiement du solde d'un concours financier octroyé dans le cadre du soutien d'un projet de création d'une banque de données sur le tourisme écologique en Europe et, d'autre part, condamné la requérante aux dépens.
Décisions sur les dépenses
Sur le renvoi de l'affaire au Tribunal
20 Aux termes de l'article 54, premier alinéa, du statut CE de la Cour de justice, «Lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d'être jugé, soit renvoyer l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue».
21 Dans les circonstances de l'espèce, la Cour estime qu'elle n'est pas en mesure de juger l'affaire et qu'il y a lieu de renvoyer celle-ci au Tribunal pour qu'il statue sur les conclusions de la requérante tendant à l'annulation de ladite décision du 3 août 1994.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) L'arrêt du Tribunal de première instance du 15 octobre 1997, IPK/Commission (T-331/94), est annulé en tant qu'il a, d'une part, rejeté les conclusions d'IPK-München GmbH tendant à l'annulation de la décision de la Commission du 3 août 1994 refusant le paiement du solde d'un concours financier octroyé dans le cadre du soutien d'un projet de création d'une banque de données sur le tourisme écologique en Europe et, d'autre part, condamné la requérante aux dépens.
2) L'affaire est renvoyée devant le Tribunal de première instance pour qu'il statue sur les conclusions d'IPK-München GmbH tendant à l'annulation de ladite décision du 3 août 1994.
3) Les dépens sont réservés.