CELEX: 62000CJ0355
Gemensam jordbrukspolitik
Fri rörlighet för varor
Frihet att tillhandahålla tjänster
Statligt stöd
Särskild avgift till en organisation för jordbruksförsäkring

Domskäl
1 Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (förvaltningsdomstol i första instans i Thessaloniki) har, genom beslut av den 31 juli 2000 som inkom till domstolen den 26 september 2000, i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 30 och 38 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 32 EG i ändrad lydelse), 39 i EG-fördraget (nu artikel 33 EG), 40 och 59 i EG-fördraget (nu artiklarna 34 EG och 49 EG i ändrad lydelse), 60 i EG-fördraget (nu artikel 50 EG) och 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) samt av rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring (EGT L 228, s. 3; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 146), i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 88/357/EEG av den 22 juni 1988 (EGT L 172, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 175) (nedan kallat direktiv 73/239).
2 Frågan har uppkommit i en tvist mellan Freskot AE, en fjäderfäproducent, och Elliniko Dimosio (grekiska staten) angående indrivning av en förfallen särskild försäkringsavgift för det fjärde kvartalet av räkenskapsåret 1993 och för räkenskapsåret 1994 med anledning av Freskots köp av fjäderfä och växtprodukter från det grekiska jordbruket.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3 I artikel 1.1 i direktiv 73/239 föreskrivs följande:
"Detta direktiv avser startande och drift av verksamhet som egenföretagare med direkt försäkring, inklusive tillhandahållande av räddningsservice enligt punkt 2, som bedrivs av företag etablerade inom en viss medlemsstat eller företag som vill etablera sig där."
4 I artikel 2 direktiv 73/239 föreskrivs följande:
"Detta direktiv gäller ej
1. följande slag av försäkring:
...
d) Försäkring som ingår som en del av ett lagfäst socialförsäkringssystem.
..."
De nationella bestämmelserna
5 I lag nr 1790/1988 om organisation och verksamhet för Grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar och andra bestämmelser (FEK A' 134, nedan kallad 1988 års lag), föreskrivs bland annat följande.
"Artikel 1
1. Härigenom bildas en allmännyttig organisation med beteckningen Grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar (ELGA), som skall vara en privaträttslig juridisk person och ägas helt av staten.
2. ELGA skall ha sitt säte i Aten och skall enligt bestämmelserna i denna lag stå under jordbruksministerns tillsyn.
Artikel 2
1. ELGA:s ändamål är att upprätta och genomföra program för aktivt skydd och försäkring av jordbruksföretagens produktion och kapital.
2. Med försäkring avses i denna lag aktivt skydd och försäkring av jordbruksproduktionen och jordbruksföretagens kapital (växter, djur och mark) samt av de rörelseanläggningar och byggnader som hör till dessa företag mot naturrisker.
Artikel 3
1. Försäkring hos ELGA omfattar särskilt följande:
a) Obligatorisk försäkring mot skador som orsakas odlingsproduktionen och jordbruksföretagens kapital (växter, djur och mark) samt de byggnader och rörelseanläggningar som hör till dessa företag.
...
b) Aktivt skydd av kapital och vegetabilieproduktion.
Artikel 4
1. Försäkring enligt artikel 3 är obligatorisk för fysiska och juridiska personer som äger eller driver företag för jordbruk, boskapsuppfödning, fjäderfäuppfödning, biodling, fiske, vattenbruk eller liknande företag.
...
Artikel 5
ELGA:s intäkter består av
1. a) intäkter från den särskilda försäkringsavgiften,
...
2. Närmare tillämpningsföreskrifter för denna artikel utfärdas genom beslut av jordbruksministern."
6 Genom lag nr 2040/1992, om frågor angående jordbruksministeriets behörighet och vilka juridiska personer som skall utöva tillsyn och andra bestämmelser (FEK A' 70), infördes en artikel 5a i 1988 års lag. Denna bestämmelse har följande lydelse:
"1. Den särskilda försäkringsavgiften till ELGA skall tas ut på följande nationella jordbruksprodukter och biprodukter:
a) Produkter av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och fiskeriprodukter
...
3. Den särskilda försäkringsavgiften fastställs till 2 procent för vegetabiliska produkter och till 0,5 procent för animaliska produkter och fiskeri- och vattenbruksprodukter. Dessa procentsatser beräknas på produkternas värde.
...
7. Utan att det påverkar bestämmelserna i punkterna 12 och 13 i denna artikel skall den särskilda försäkringsavgiften inbetalas till den behöriga skattemyndigheten av den som enligt lag är betalningsskyldig för avgiften inom de frister som fastställs i artikel 30.2 skattelagen.
...
8. Utan att det påverkar bestämmelserna i punkterna 12 och 13 i denna artikel är den som enligt bestämmelserna i skattelagen är skyldig att utställa faktura för inköp eller försäljning av jordbruksprodukter skyldig att betala den särskilda försäkringsavgiften [till den behöriga skattemyndigheten].
...
14. ELGA:s intäkter från den särskilda försäkringsavgiften, som uppbärs av skattemyndigheten, skall ingå i statens budget som statliga intäkter och redovisas som en särskild intäktspost. Dessa intäkter skall betalas ut till ELGA över jordbruksministeriets budget genom en årlig insättning av medel av motsvarande storlek efter förslag från ELGA till jordbruksministeriet."
Faktiska omständigheter och tolkningsfrågan
7 Freskot är ett aktiebolag bildat enligt grekisk rätt med säte i Thessaloniki (Grekland). Bolagets verksamhetsföremål är produktion och handel med fjäderfä för partihandelsförsäljning på den inre marknaden samt slakt av fjäderfä för tredje mans räkning mot ersättning.
8 Vid en revision som genomfördes av Dimosia Oïkonomiki Iperisia (skattemyndigheten) i Thessaloniki konstaterades att Freskot under räkenskapsåret 1993 hade köpt jordbruksprodukter både av animaliskt (fjäderfä) och vegetabiliskt ursprung, för vilka den särskilda försäkringsavgiften enligt 1988 års lag skall tas ut till förmån för Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (Grekiska organisationen för jordbruksförsäkringar, nedan kallad ELGA). Det konstaterades vidare att Freskot inte hade betalat den avgift som förfallit till betalning med anledning av bolagets inköp under det fjärde kvartalet av räkenskapsåret 1993.
9 Chefen för skattemyndigheten i Thessaloniki fattade den 20 januari 1997 ett taxeringsbeslut avseende försäkringsavgiften för räkenskapsåren 1993 och 1994. Genom detta beslut anmodades Freskot att betala den förfallna avgiften för det fjärde kvartalet av räkenskapsåret 1993 och för räkenskapsåret 1994 samt ett tillägg för oriktig eller utebliven deklaration för dessa räkenskapsår.
10 Freskot väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis. Bolaget har gjort gällande att bestämmelserna i 1988 års lag, med stöd av vilken avgiften tas ut, direkt strider mot primär och sekundär gemenskapsrätt, i synnerhet mot artiklarna 30 i fördraget, 34 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 29 EG och 30 EG i ändrad lydelse), 38, 39, 40 och 59 i fördraget, 85, 86 och 90 i EG-fördraget (nu artiklarna 81 EG, 82 EG et 86 EG) och 92 i fördraget samt mot direktiv 73/239.
11 Freskot har närmare bestämt hävdat att avgiften, särskilt när det gäller fjäderfäproduktion, strider mot de mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som anges i artiklarna 38 och 39 i fördraget samt mot den berörda gemensamma marknadsorganisationen. Bolaget har gjort gällande att avgiften fråntar grekiska fjäderfäproducenter och fjäderfähandlare möjligheten att sälja fritt - såväl inom Grekland som i andra medlemsstater - på de villkor som föreskrivs i de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Freskot anser dessutom att avgiften utgör en sådan åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som är förbjuden enligt artikel 30 i fördraget, eftersom den har en negativ inverkan på de grekiska producenternas export och gynnar producenter som är etablerade utanför Grekland, såväl i andra medlemsstater som i tredje länder. Slutligen har Freskot gjort gällande att det monopolistiska systemet för obligatorisk försäkring hos ELGA, såsom det föreskrivs i 1988 års lag, strider mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster samt mot de lagar och förordningar som rör direkt försäkring.
12 Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
"Strider det mot gemenskapsrättens bestämmelser om fri rörlighet för varor (artikel 28), om den gemensamma jordbrukspolitiken (artiklarna 38, 39 och 40), om frihet att tillhandahålla tjänster (artiklarna 59 och 60), om statligt stöd (artikel 92) och bestämmelserna i rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973, att påföra den ovannämnda särskilda försäkringsavgiften, som omfattar nationella vegetabiliska och animaliska produkter och biprodukter eller fiskeriprodukter och biprodukter från fiske och som tas ut och betalas såsom intäkt till den behöriga skattemyndigheten, med beaktande av det mål som eftersträvas, nämligen att utveckla och genomföra program för aktivt skydd och försäkring av jordbruksföretagens produktion och kapital?"
Bedömning av tolkningsfrågan
13 Frågan har ställts för att få klarhet i huruvida gemenskapsrättens bestämmelser om den gemensamma jordbrukspolitiken, om fri rörlighet för varor, om frihet att tillhandahålla tjänster och om statligt stöd utgör hinder mot en skatteliknande avgift som föreskrivs i en medlemsstat, såsom en avgift som tas ut vid försäljning och köp av nationella jordbruksprodukter och vars intäkter syftar till att finansiera en offentlig organisation med ansvar för att förebygga och ersätta skador av naturrisker som orsakats jordbruksföretag i denna stat.
Den gemensamma jordbrukspolitiken
Yttranden som har inkommit till domstolen
14 Den grekiska regeringen och kommissionen har gjort gällande att avgiften, som införts inom ramen för det obligatoriska försäkringssystem som den syftar till att finansiera, är förenlig såväl med fördragets bestämmelser om den gemensamma jordbrukspolitiken som med rådets förordning (EEG) nr 2777/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött (EGT L 282, s. 77; svensk specialutgåva, område 3, volym 6, s. 213), i dess lydelse enligt rådets förordning nr 1235/89 av den 3 maj 1989 (EGT L 128, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 29, s. 58, nedan kallad förordning nr 2777/75). Nämnda förordning är tillämplig på jordbruksprodukter som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
15 Den grekiska regeringen och kommissionen har härvid särskilt hävdat att avgiften inte strider mot förordning nr 2777/75, eftersom denna förordning inte innehåller några särskilda bestämmelser om jordbruksförsäkring mot naturrisker.
16 Enligt den grekiska regeringen har det obligatoriska försäkringssystem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen inte någon betydande inverkan på prisbildningen eller på de mekanismer som införts genom förordning nr 2777/75, bland annat med hänsyn till den försumbara kostnad som avgiften utgör. Ett sådant system har ingen inverkan på handeln inom gemenskapen och bidrar till och med till att den berörda gemensamma organisationen av marknaden fungerar väl, eftersom det fyller ett behov hos jordbrukarna.
17 Kommissionen har gjort gällande att det inte finns några uppgifter i handlingarna i målet som tyder på att avgiften inverkar negativt på den gemensamma organisation av marknaden som införts genom förordning nr 2777/75. Avgiften påverkar inte de däri föreskrivna mekanismerna, vilka syftar till att underlätta anpassningen av utbudet till marknadens krav. Avgiften medför inte heller en störning av fjäderfähandeln mellan gemenskapen och tredje land. I synnerhet finns det inga uppgifter om att avgiften fått till följd att importerade produkter har blivit ett substitut för nationella produkter när inköp görs. Om så vore fallet, skulle avgiften emellertid strida mot förordning nr 2777/75. Det ankommer i varje fall på den nationella domstolen att göra en sådan prövning.
Domstolens svar
18 Det står klart att de jordbruksprodukter som är i fråga i målet vid den nationella domstolen omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött, som regleras av förordning nr 2777/75.
19 När det föreligger en förordning om gemensam organisation av marknaden inom en viss sektor, är medlemsstaterna enligt fast rättspraxis skyldiga att avhålla sig från alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra dess verkan (se, vad beträffar den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött, dom av den 18 maj 1977 i mål 111/76, Van den Hazel, REG 1977, s. 901, punkt 13, och, vad beträffar andra sektorer, särskilt dom av den 12 december 2002 i mål C-456/00, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I-0000, punkt 31, och av den 16 januari 2003 i mål C-462/01, Hammarsten, REG 2003, s. I-0000, punkt 30).
20 I förordning nr 2777/75 görs inget uttalande, vare sig positivt eller negativt, om huruvida det är förenligt med den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött att ha nationella bestämmelser, som de som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, om att jordbruksföretagen måste teckna försäkring mot naturrisker. Det måste således undersökas om ett sådant nationellt system, inbegripet avgiften, kan äventyra målsättningarna för denna gemensamma organisation (se särskilt dom av den 23 januari 1975 i mål 51/74, Van der Hulst, REG 1975, s. 79, punkterna 26-28, svensk specialutgåva, volym 2, s. 429).
21 Den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött grundar sig på en rad åtgärder som är avsedda att stabilisera marknaden och säkerställa en skälig prisnivå, utan att använda interventionsåtgärder som är jämförbara med dem som föreskrivs för andra jordbruksmarknader.
22 För detta ändamål innehåller förordning nr 2777/75 för det första bestämmelser som gör det möjligt att vidta vissa gemenskapsåtgärder för att underlätta anpassningen av utbudet till marknadens krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 1984 i de förenade målen 47/83 och 48/83, Midden-Nederland och Van Miert, REG 1984, s. 1721, punkt 17). För det andra innehåller förordningen bestämmelser som innebär att ett enhetligt handelssystem upprättas vid gemenskapens yttre gränser, vilket syftar till att undvika att avsättningen av gemenskapsproduktionen störs av låga priser på produkter från tredje land, såväl på gemenskapsmarknaden som på andra marknader.
23 Det nu aktuella systemet för obligatorisk försäkring, inbegripet avgiften, kan i princip inte ge upphov till några invändningar utifrån kraven för den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött.
24 Detta system, vars mål är att skydda jordbruksföretagen mot naturrisker, syftar nämligen inte till att uppfylla något av de specifika målen för denna gemensamma marknadsorganisation, vilka beskrivs ovan i punkterna 21 och 22 i denna dom. Syftet med detta nationella system omfattas emellertid av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, till vilka det hänvisas i artikel 20 i förordning nr 2777/75, i synnerhet de mål som anges i artikel 39.1 a och b i fördraget.
25 Målen att höja produktiviteten och att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, som ingår bland de målsättningar som anges i artikel 39 i fördraget, innefattar nämligen med desto större anledning målet med det nu aktuella systemet för obligatorisk försäkring, nämligen att skydda jordbruksföretagen mot naturrisker. Naturrisker är av särskild betydelse för jordbruksföretagen, särskilt då det åtminstone delvis framstår som osäkert huruvida det är möjligt att försäkra sig mot sådana risker hos försäkringsbolagen.
26 Härtill kommer att det följer av såväl den allmänna systematiken som bestämmelserna i förordning nr 2777/75 (särskilt artikel 2 i förordningen) att denna innebär ett medvetet ekonomisk-politiskt val att huvudsakligen förlita sig på marknadskrafterna för att säkerställa den önskade jämvikten. När det gäller handeln inom gemenskapen är således organisationen av marknaden för fjäderfäkött grundad på principen om fri handel på lojala konkurrensvillkor (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet van den Hazel, punkterna 16 och 18).
27 Det skall således prövas huruvida den fria handeln mellan medlemsstaterna kan hindras genom en sådan nationell åtgärd som den nu aktuella avgiften (se, för ett liknande resonemang, bland annat domen i de ovannämnda förenade målen Midden-Nederland och Van Miert, punkt 28).
28 Det kan inte uteslutas att den finansiella börda som avgiften utgör kan ha en sådan verkan på handeln inom gemenskapen.
29 Produkter från andra medlemsstater eller från tredje länder har nämligen en fördel framför grekiska produkter, eftersom det endast är de sistnämnda produkterna som är avgiftsbelagda. På grund av att priserna ökar enbart på grekiska produkter skulle detta kunna medföra att nationella produkter i viss mån byts ut mot produkter från andra medlemsstater eller från tredje länder såväl på den grekiska marknaden som på marknaden i andra medlemsstater.
30 Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att bedöma huruvida det finns uppgifter på den berörda marknaden om att avgiften faktiskt har sådana verkningar, varvid domstolen kan framhålla vissa gemenskapsrättsliga aspekter för att underlätta denna bedömning (se, för ett liknande resonemang, vad beträffar en annan typ av gemensam marknadsorganisation än den som föreskrivs i förordning nr 2777/75, bland annat dom av den 10 mars 1981 i de förenade målen 36/80 och 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., REG 1981, s. 735, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 6, s. 29).
31 Domstolen konstaterar härvid att den relativt låga avgiftssatsen - i vart fall för de animaliska produkter som är i fråga i målet vid den nationella domstolen - är en omständighet som visar på avgiftens neutralitet med avseende på handeln, medan den omständigheten att den har införts på obestämd tid tyder på motsatsen (se, för ett liknande resonemang, bland annat domen i de ovannämnda förenade målen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., punkt 20, och dom av den 19 november 1991 i mål C-235/90, Aliments Morvan, REG 1991 s. I-5419, punkterna 10 och 11).
32 En annan omständighet som visar på avgiftens neutralitet med avseende på handeln är att den åtminstone delvis kompenseras genom förmånerna från ELGA enligt den obligatoriska försäkringen, om skada uppkommer. Att försäkringen är obligatorisk innebär också att näringsidkarna inte behöver försäkra sig mot dessa risker hos privata försäkringsgivare (i den mån det är möjligt att teckna en sådan försäkring) eller vidta andra åtgärder för sådant skydd.
33 Mot bakgrund av det ovan anförda skall tolkningsfrågan, i den del den avser gemenskapsrätten om den gemensamma jordbrukspolitiken, besvaras på följande sätt:
- Fördragets bestämmelser om den gemensamma jordbrukspolitiken och förordning nr 2777/75 utgör inte hinder mot en skatteliknande avgift som föreskrivs i en medlemsstat, såsom en avgift som tas ut vid köp och försäljning av nationella jordbruksprodukter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött och vars intäkter syftar till att finansiera en offentlig organisation med ansvar för att förebygga och ersätta skador som uppstår för jordbruksföretag i denna stat till följd av naturrisker.
- De nämnda fördragsbestämmelserna och den nämnda förordningen utgör emellertid hinder mot en sådan skatteliknande avgift, om den kan äventyra målsättningarna för den berörda gemensamma marknadsorganisationen och i synnerhet om den faktiskt skulle utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen.
- Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma huruvida avgiften faktiskt har sådana verkningar.
Fri rörlighet för varor
Yttranden som har inkommit till domstolen
34 Den grekiska regeringen har undersökt huruvida avgiften är förenlig med bestämmelserna om fri rörlighet för varor i artiklarna 9, 10, 12 och 95 i EG-fördraget (nu artiklarna 23 EG, 24 EG, 25 EG och 90 EG i ändrad lydelse).
35 Enligt den grekiska regeringen kan denna avgift inte anses vara en avgift med motsvarande verkan som en tull i den mening som avses i artiklarna 9 och 12 i fördraget, eftersom den inte avser import av varor. Avgiften är däremot en integrerad del av ett allmänt system för interna skatter och avgifter och påförs systematiskt samtliga nationella produkter enligt samma kriterier.
36 Den grekiska regeringen har hävdat att avgiften således skall bedömas mot bakgrund av artikel 95 i fördraget. Enligt denna regering är avgiften förenlig med denna bestämmelse av två skäl. För det första är den inte tillämplig vid import och utgör således på sin höjd en okontroversiell omvänd diskriminering. För det andra drabbar avgiften försäljningen av nationella exportprodukter på samma sätt som de produkter som är avsedda för saluföring inom landet.
37 Kommissionen har gjort gällande att avgiften inte strider mot fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor, eftersom den omfattar samtliga nationella jordbruksprodukter, men inte påförs vare sig importerade produkter eller enbart exportprodukter. Härav följer att avgiften inte utgör ett hinder för handeln inom gemenskapen, även om den eventuellt missgynnar den nationella produktionen i förhållande till produktionen från andra medlemsstater.
Domstolens svar
38 Det kan inledningsvis konstateras att fördragets bestämmelser om förbud mot alla kvantitativa restriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan utgör en integrerad del av den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 november 1978 i mål 83/78, Pigs Marketing Board, REG 1978, s. 2347, punkt 55; svensk specialutgåva, volym 4, s. 243). Avgiften har redan prövats mot bakgrund av dessa bestämmelser i samband med undersökningen av principen om fri handel, som denna gemensamma marknadsorganisation medför (se punkterna 27-33 i denna dom).
39 När det gäller fördragets bestämmelser om avgifter med motsvarande verkan som en tull (artiklarna 9 och 12 i fördraget samt den genom Amsterdamfördraget upphävda artikel 16 i EG-fördraget) och bestämmelserna om diskriminerande interna avgifter (artikel 95 i fördraget) erinrar domstolen om att dessa bestämmelser inte är tillämpliga kumulativt, vilket innebär att en och samma avgift enligt fördragets systematik inte samtidigt kan tillhöra dessa båda kategorier (se bland annat dom av den 23 april 2002 i mål C-234/99, Nygård, REG 2002, s. I-3657, punkt 17, och där nämnd rättspraxis, samt av den 19 september 2002 i mål C-101/00, Tulliasiamies och Siilin, REG 2002, s. I-7487, punkt 115).
40 Det står klart att avgiften endast är tillämplig på nationella produkter och inte på importerade produkter. Det måste därför först prövas huruvida den kan anses vara en avgift med motsvarande verkan som en exporttull i den mening som avses i artiklarna 9, 12 och 16 i fördraget. Om så inte är fallet skall det därefter prövas om den omtvistade avgiften utgör en diskriminerande intern avgift som är förbjuden enligt artikel 95 i fördraget.
41 Domstolen anser inte att denna avgift kan anses vara en avgift med motsvarande verkan som en exporttull i den mening som avses i artiklarna 9, 12 och 16 i fördraget.
42 Avgiften påförs nämligen inte produkten uteslutande av den anledningen att denna passerar gränsen. Denna omständighet utgör det väsentliga kännetecknet för en avgift med motsvarande verkan som en tull och skiljer den från en intern avgift i den mening som avses i artikel 95 i fördraget (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 21 september 2000 i de förenade målen C-441/98 och C-442/98, Michaïlidis, REG 2000, s. I-7145, punkt 22, och där nämnd rättspraxis).
43 Avgiften är däremot en del av ett allmänt avgiftssystem och den tas ut på ett i princip enhetligt sätt (bland annat när det gäller avgiftssatsen och omständigheten som utlöser avgiftsskyldighet) enbart för grekiska jordbruksprodukter, oavsett om dessa är avsedda för den inre marknaden eller för export. Vidare syftar avgiften till att finansiera en offentlig organisation med ansvar för att förebygga och ersätta skador som uppstår för grekiska jordbruksföretag till följd av naturrisker (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Nygård, punkt 24).
44 Det finns inte någonting i handlingarna i målet som ger anledning att betvivla att det på ett enhetligt sätt gynnar den nationella jordbruksproduktionen - både den som är avsedd för bearbetning eller för saluföring på den inre marknaden och den som är avsedd för export - att avgiftsmedlen används till att finansiera försäkringsförmånerna från ELGA (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Nygård, punkt 39). Det är nämligen fråga om en åtgärd som syftar till att skydda den nationella jordbruksproduktionen som sådan.
45 Domstolen erinrar vidare om att artikel 95 i fördraget skall tolkas så, att den även innebär förbud mot all diskriminering i skattehänseende av produkter som är avsedda för export till andra medlemsstater (se dom av den 29 juni 1978 i mål 142/77, Larsen och Kjerulff, REG 1978, s. 1543, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 4, s. 145, och domen i det ovannämnda målet Nygård, punkt 41).
46 När det gäller målet vid den nationella domstolen kan det emellertid konstateras att det inom ramen för det ifrågavarande systemet för interna avgifter inte är exporten av en produkt som utlöser avgiftsuttaget. Härav följer att artikel 95 i fördraget inte är tillämplig i förevarande fall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Larsen och Kjerulff, punkt 24).
47 Det framgår dessutom i vart fall av handlingarna i målet att avgiften inte kan anses vara diskriminerande, eftersom den - såsom fastställts i punkterna 43 och 44 i denna dom - tillämpas enhetligt på nationella jordbruksprodukter som bearbetas eller saluförs på den nationella marknaden och på dem som exporteras och eftersom den på ett enhetligt sätt kommer alla jordbruksföretag till godo (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Nygård, punkt 42).
48 Mot bakgrund av det ovan anförda skall tolkningsfrågan besvaras på så sätt att gemenskapsrätten om fri rörlighet för varor, i synnerhet artiklarna 9, 12, 16 och 95 i fördraget, inte utgör hinder för en sådan skatteliknande avgift som den nu aktuella avgiften.
Frihet att tillhandahålla tjänster
Yttranden som har inkommit till domstolen
49 Den grekiska regeringen har gjort gällande att förmånerna från ELGA enligt det obligatoriska försäkringssystemet normalt inte tillhandahålls mot ersättning i den mening som avses i artikel 60 i fördraget och omfattas därför inte av fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. Enligt denna regering är det nämligen fråga om sociala trygghetsförmåner som huvudsakligen finansieras av offentliga medel. Dessa förmåner omfattas därmed inte heller av tillämpningsområdet för direktiv 73/239.
50 Kommissionen har hävdat att de nämnda förmånerna inte uppvisar de tekniska egenskaper som är kännetecknande för en försäkringsverksamhet, särskilt i den mening som avses i direktiv 73/239. Förmånerna är dessutom inte av ekonomisk art och saknar vinstsyfte. De omfattas därför inte av fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster.
Domstolens svar
51 Domstolen konstaterar inledningsvis att den del av tolkningsfrågan som rör fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster avser två aspekter. Denna del av frågan har nämligen ställts för att få klarhet i, för det första, huruvida de förmåner som ELGA tillhandahåller omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 73/239 och, för det andra, huruvida det system för obligatorisk försäkring som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör ett hinder för försäkringsbolag i andra medlemsstater att fritt tillhandahålla tjänster.
52 När det gäller den första aspekten av denna del av tolkningsfrågan skall det prövas huruvida förmånerna från ELGA enligt det obligatoriska försäkringssystem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen (särskilt utbetalning av ersättning vid naturkatastrofer) verkligen omfattas av tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artiklarna 59 och 60 i fördraget för att kunna fastställa om dessa förmåner omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 73/239.
53 Även om det antas att dessa förmåner hänför sig till området för social trygghet, vilket den grekiska regeringen har hävdat, erinrar domstolen om att denna omständighet inte i sig medför att artiklarna 59 och 60 i fördraget inte är tillämpliga (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 12 juli 2001 i mål C-157/99, Smits och Peerbooms, REG 2001, s. I-5473, punkt 54, och där nämnd rättspraxis).
54 Det kan dessutom konstateras att begreppet tjänster i den mening som avses i artikel 60 i fördraget innebär att det är fråga om prestationer som normalt utförs mot ersättning.
55 Domstolen har härvid tidigare fastställt att det viktigaste kännetecknet för en ersättning är att den utgör en ekonomisk motprestation för tjänsten i fråga, en motprestation som normalt fastställs mellan tjänsteleverantören och tjänstemottagaren (se dom av den 27 september 1988 i mål 263/86, Humbel och Edel, REG 1988, s. 5365, punkt 17, och av den 7 december 1993 i mål C-109/92, Wirth, REG 1993, s. I-6447, punkt 15).
56 I förevarande fall kan det konstateras att de grekiska jordbrukarnas betalning av avgiften inte utgör en ekonomisk motprestation för förmånerna från ELGA enligt den obligatoriska försäkringen.
57 Denna avgift har nämligen i allt väsentligt karaktär av en pålaga som införts av lagstiftaren, och den uppbärs av skattemyndigheten. Avgiftens egenskaper, däribland avgiftssatsen, bestäms också av lagstiftaren. Det ankommer på de behöriga ministrarna att besluta om en eventuell anpassning av avgiftssatsen.
58 Likaså fastställs nivån på och de närmare tillämpningsföreskrifterna för de förmåner som tillhandahålls av ELGA enligt den obligatoriska försäkringen av den nationella lagstiftaren på ett enhetligt sätt för samtliga näringsidkare.
59 Sådana förmåner som de som tillhandahålls av ELGA enligt den obligatoriska försäkringen kan således inte anses vara tjänster i den mening som avses i artiklarna 59 och 60 i fördraget.
60 Därmed omfattas dessa förmåner inte heller av tillämpningsområdet för direktiv 73/239. Tillämpningsområdet för detta direktiv, när det gäller begreppet tjänster, är nämligen inte vidare än tillämpningsområdet för artiklarna 59 och 60 i fördraget.
61 Oberoende av om förmånerna från ELGA kan anses vara tjänster i den mening som avses i de nämnda fördragsbestämmelserna, skall det för det andra prövas huruvida det obligatoriska försäkringssystem där ELGA ingår i sig kan utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster för försäkringsbolag i andra medlemsstater, som vill erbjuda sina tjänster avseende försäkring mot de berörda riskerna, eller vissa av dessa, på den grekiska marknaden.
62 Det framstår visserligen som tveksamt, åtminstone när det gäller vissa av de risker som täcks av den obligatoriska försäkringen, huruvida det är möjligt att försäkra sig mot dessa risker hos privata försäkringsgivare, eftersom det är osäkert om en sådan försäkringstransaktion är lönsam. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att det i detta nationella system för obligatorisk försäkring föreskrivs ett minimiskydd och att det således är tillåtet för de berörda näringsidkarna att ingå kompletterande försäkringsavtal med bolag både i Grekland och i andra medlemsstater.
63 I den mån detta obligatoriska försäkringssystem även skulle omfatta försäkringsbara naturrisker, skulle det kunna utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster för försäkringsbolag i andra medlemsstater som vill erbjuda försäkringsavtal som täcker sådana risker i Grekland, eftersom det innebär att utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster direkt eller indirekt försvåras eller blir mindre attraktivt, eller till och med hindras (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 21 oktober 1999 i mål C-67/98, Zenatti, REG 1999, s. I-7289, punkterna 26 och 27, och av den 11 juli 2002 i mål C-294/00, Gräbner, REG 2002, s. I-6515, punkt 38, och där nämnd rättspraxis).
64 Vidare kan det i detta sammanhang vara lämpligt att påpeka att kommissionen i sitt meddelande med titeln "Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn", som offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 1 februari 2000 (EGT C 28, s. 2), konstaterade att ett flertal medlemsstater har inrättat stödprogram för att uppmuntra jordbrukare att teckna försäkring. Dessa program innebär att åtminstone vissa av dessa risker är försäkringbara. Kommissionen ansåg emellertid att sådana stöd utgör ett hinder för den inre marknaden för försäkringstjänster, bland annat om möjligheten till försäkringsskydd begränsas till ett enda bolag eller en enda grupp av bolag eller om ett stödvillkor skulle vara att försäkringsavtalet måste ingås med ett bolag i den berörda medlemsstaten (se punkterna 11.5.1 och 11.5.3 i meddelandet).
65 Det skall således prövas huruvida ett sådant hinder för friheten att tillhandahålla tjänster kan anses vara motiverat enligt gemenskapsrätten.
66 Härvid konstaterar domstolen att det nu aktuella systemet för obligatorisk försäkring i allt väsentligt har ett socialpolitiskt mål.
67 På grund av att avgiftsnivån fastställs oberoende av vilken riskprofil det berörda jorbruksföretaget har och att den nationella lagstiftaren fastställer en enhetlig nivå både för de avgifter som inbetalas och för de förmåner som tillhandahålls, syftar detta system till att säkerställa att alla jordbruksföretag har ett lämpligt försäkringsskydd, däribland även de företag som löper större risk att drabbas av naturkatastrofer.
68 Som den grekiska regeringen har anfört framgår det obligatoriska försäkringssystemets socialpolitiska mål av dess historiska bakgrund, såsom en del av det allmänna systemet för jordbrukarnas sociala trygghet. Detta mål framgår även av att systemet särskilt omfattar risker beträffande vilka det på förhand förefaller vara osäkert om de faktiskt kan försäkras hos privata försäkringsgivare trots att skydd mot dessa risker är av särskild betydelse för jordbruksföretagen.
69 Under dessa förhållanden kan ett eventuellt hinder för friheten att tillhandahålla tjänster som följer av det obligatoriska försäkringssystem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen anses vara motiverat av tvingande skäl av allmänt intresse som rör ett socialpolitiskt mål.
70 När det gäller frågan huruvida det obligatoriska försäkringssystemet är proportionerligt, kan det konstateras att det framgår av handlingarna i målet att den obligatoriska försäkringen hos ELGA ger ett minimiskydd och att det således är tillåtet för de grekiska jordbrukarna att komplettera detta genom att teckna ytterligare försäkringar, under förutsättning att sådana finns tillgängliga på marknaden. Denna omständighet är en faktor som talar för att det nu aktuella obligatoriska försäkringssystemet är proportionerligt.
71 Som kommissionen har påpekat bör det prövas huruvida omfattningen av det försäkringsskydd som ges i den obligatoriska försäkringen är proportionerligt. Det bör särskilt undersökas om finansieringen av ELGA (och därmed dess huvudsakligen sociala uppgift) skulle äventyras om det var tillåtet för de grekiska jordbrukarna att försäkra sig hos privata försäkringsgivare mot vissa av de risker som täcks av den obligatoriska försäkringen och att befrias i motsvarande grad från betalningen av avgiften.
72 Domstolen har emellertid inte tillräckliga uppgifter för att göra en sådan prövning.
73 Det ankommer därför på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av de uppgifter som den förfogar över bedöma huruvida det obligatoriska försäkringssystem som är i fråga i målet vid denna står i proportion till det sociala mål som eftersträvas med detta system.
74 Mot bakgrund av det ovan anförda skall tolkningsfrågan besvaras på följande sätt:
- Sådana förmåner som de som tillhandahålls av ELGA inom ramen för systemet för obligatorisk försäkring mot naturrisker omfattas varken av tillämpningsområdet för artiklarna 59 och 60 i fördraget eller av tillämpningsområdet för direktiv 73/239.
- Ett sådant system för obligatorisk försäkring kan emellertid utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i de nämnda fördragsbestämmelserna för försäkringsbolag i andra medlemsstater som vill erbjuda tjänster i fråga om dessa risker. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida detta system faktiskt är motiverat av ett socialpolitiskt mål och att särskilt pröva huruvida omfattningen av det försäkringsskydd som ges i den obligatoriska försäkringen står i proportion till detta mål.
Bestämmelserna om statligt stöd i fördraget
Yttranden som har inkommit till domstolen
75 Den grekiska regeringen och kommissionen har i huvudsak hävdat att ELGA inte kan anses vara ett företag i den mening som avses i fördragets bestämmelser om konkurrensrätt, eftersom den uppgift som tilldelats ELGA bygger på principen om nationell solidaritet och inte utgör ekonomisk verksamhet.
Domstolens svar
76 För att bedöma huruvida ELGA - i egenskap av mottagare av avgiften - kan anses vara ett företag i den mening som avses i artikel 92 i fördraget, kan det erinras om att den uppgift som tilldelats ELGA enligt det nu aktuella obligatoriska försäkringssystemet omfattas av det huvudsakligen sociala mål som eftersträvas med detta system (se punkterna 66-68 i denna dom).
77 Det är inte i sig tillräckligt att det obligatoriska försäkringssystemet har ett socialt syfte för att det skall vara uteslutet att kvalificera ELGA:s verksamhet som ekonomisk verksamhet i den mening som avses i fördragets bestämmelser om konkurrensrätt (se bland annat dom av den 12 september 2000 i de förenade målen C-180/98-C-184/98, Pavlov m.fl., REG 2000, s. I-6451, punkt 118, och av den 22 januari 2002 i mål C-218/00, Cisal, REG 2002, s. I-691, punkt 37).
78 Såsom framgår av punkterna 56-58 i denna dom är det den nationella lagstiftaren som fastställer förmånerna och avgiften, vilka utgör de två viktigaste delarna av nämnda system (se, för ett liknande resonemang, bland annat domen i det ovannämnda målet Cisal, punkterna 43 och 44). Avgiften har nämligen huvudsakligen karaktär av en statlig pålaga. Det är även staten som bestämmer hur avgiften skall utformas, däribland avgiftssatsen. Likaså fastställs arten av och nivån på de förmåner som tillhandahålls av ELGA av den nationella lagstiftaren.
79 Härav följer att ELGA:s försäkringsverksamhet inte är en ekonomisk verksamhet i den mening som avses i fördragets bestämmelser om konkurrensrätt och i synnerhet att ELGA inte är ett företag i den mening som avses i artikel 92 i fördraget.
80 Oberoende av huruvida det nu aktuella obligatoriska försäkringssystemet är förenligt med fördragets bestämmelser om statligt stöd, när det gäller ELGA:s verksamhet i egenskap av mottagare av avgiften, måste det prövas om förmånerna från ELGA inom ramen för de grekiska jordbruksföretagens obligatoriska försäkring mot naturrisker kan anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
81 Domstolen konstaterar härvid för det första att det i den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen klart anges att förmånerna från ELGA skall finansieras genom statliga medel och att de är hänförliga till staten i den mening som avses i domstolens rättspraxis (se bland annat dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 24).
82 För det andra måste det prövas huruvida, och i sådant fall i vilken utsträckning, den obligatoriska försäkringen hos ELGA utgör en ekonomisk fördel för de försäkrade näringsidkarna.
83 Enligt domstolens rättspraxis skall bland annat sådana ingripanden anses utgöra stöd som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagens budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, har samma karaktär och får samma effekter som dessa (se bland annat dom av den 1 december 1998 i mål C-200/97, Ecotrade, REG 1998, s. I-7907, punkt 34, och av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen, REG 1999, s. I-3671, punkt 23).
84 Det måste således prövas dels huruvida, och i sådant fall i vilken utsträckning, de grekiska jordbruksföretagen - om den obligatoriska försäkringen inte fanns - skulle ha varit skyldiga och faktiskt skulle ha kunnat försäkra sig hos privata försäkringsgivare eller vidta andra åtgärder för att på ett lämpligt sätt skydda sig mot de följder som naturrisker utgör för dessa företag, dels i vilken utsträckning avgiften motsvarar den verkliga ekonomiska kostnaden för förmånerna från ELGA enligt den obligatoriska försäkringen, förutsatt att det går att beräkna denna kostnad.
85 För det tredje måste det prövas huruvida sådana förmåner, om det antas att de utgör en ekonomisk fördel för mottagarna, uppfyller villkoret för selektivitet i artikel 92.1 i fördraget (se bland annat dom av den 8 november 2001 i mål C-143/99, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, REG 2001, s. I-8365, punkt 41).
86 Härvid kan det konstateras att tillämpningsområdet för det nu aktuella obligatoriska försäkringssystemet i förekommande fall skulle kunna anses vara motiverat med hänsyn till arten av och systematiken i det system som förmånerna från ELGA utgör en del av, eftersom det framgår av handlingarna i målet att detta system syftar till att erbjuda ett minimiskydd för jordbruksföretagen mot sådana naturrisker som dessa företag är särskilt utsatta för (se, för ett liknande resonemang, bland annat domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 42, och av den 26 september 2002 i mål C-351/98, Spanien mot kommissionen, REG 2002, s. I-8031, punkterna 42 och 43).
87 Domstolen konstaterar emellertid att den inte har tillgång till de uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att besvara den del av tolkningsfrågan som avser huruvida förmånerna från ELGA enligt den obligatoriska försäkringen mot naturrisker eventuellt kan anses utgöra statligt stöd, särskilt i förhållande till de aspekter som avses i punkterna 82 och 85 i denna dom. Denna del av frågan skall således inte besvaras.
88 Mot bakgrund av det ovan anförda skall den fråga som ställts besvaras på så sätt att begreppet företag i den mening som avses i artikel 92 i fördraget inte avser en sådan organisation som ELGA när det gäller dess verksamhet enligt systemet för obligatorisk försäkring mot naturrisker.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
89 De kostnader som har förorsakats den grekiska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
- angående den fråga som genom beslut av den 31 juli 2000 har ställts av Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis - följande dom:
1) EG-fördragets bestämmelser om den gemensamma jordbrukspolitiken och rådets förordning (EEG) nr 2777/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1235/89 av den 3 maj 1989 utgör inte hinder mot en skatteliknande avgift som föreskrivs i en medlemsstat, såsom en särskild försäkringsavgift som tas ut vid köp och försäljning av nationella jordbruksprodukter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött och vars intäkter syftar till att finansiera en offentlig organisation med ansvar för att förebygga och ersätta skador som uppstår för jordbruksföretag i denna stat till följd av naturrisker.
De nämnda bestämmelserna i EG-fördraget och förordning nr 2777/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1235/89, utgör hinder mot en sådan skatteliknande avgift, om den kan äventyra målsättningarna för den berörda gemensamma marknadsorganisationen och, i synnerhet, om den faktiskt skulle utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen.
Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma huruvida den nämnda avgiften faktiskt har sådana verkningar.
2) Gemenskapsrätten om fri rörlighet för varor, i synnerhet artiklarna 9 och 12 i EG-fördraget (nu artiklarna 23 EG och 25 EG i ändrad lydelse), 16 i EG-fördraget (upphävd genom Amsterdamfördraget) och 95 i EG-fördraget (nu artikel 90 EG i ändrad lydelse), utgör inte hinder mot en sådan avgift som den som avses i punkt 1 i detta domslut.
3) Sådana förmåner som de som tillhandahålls av Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (ELGA) inom ramen för systemet för obligatorisk försäkring mot naturrisker omfattas varken av tillämpningsområdet för artiklarna 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) och 60 i EG-fördraget (nu artikel 50 EG) eller av tillämpningsområdet för rådets första direktiv 73/239/EEG av den 24 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring, i dess lydelse enligt rådets andra direktiv 88/357/EEG av den 22 juni 1988.
Ett sådant system för obligatorisk försäkring kan emellertid utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i de nämnda fördragsbestämmelserna för försäkringsbolag i andra medlemsstater som vill erbjuda tjänster i fråga om dessa risker. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida detta system faktiskt är motiverat av ett socialpolitiskt mål och särskilt att pröva huruvida omfattningen av det försäkringsskydd som ges i den obligatoriska försäkringen står i proportion till detta mål.
4) Begreppet företag i den mening som avses i artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) avser inte en sådan organisation som Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (ELGA) när det gäller dess verksamhet enligt systemet för obligatorisk försäkring mot naturrisker.