CELEX: 62001CJ0434
Niet-nakoming
Richtlijn 92/43/EEG
Instandhouding van natuurlijke habitats
Wilde flora en fauna

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 9 november 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld tot vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,
door niet de inachtneming op zijn grondgebied te verzekeren van de artikelen 12 en 16 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad
van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna:
richtlijn), de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
Volgens artikel 2, lid 1, van de richtlijn heeft deze
tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats
en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
Artikel 12, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
1.
De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV,
letter a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a)
het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
b)
het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering
en trek;
c)
het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
d)
de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.
Tot de in bijlage IV, letter a, vermelde diersoorten behoort onder meer de kamsalamander (triturus cristatus).
Artikel 16, lid 1, sub a en c, van de richtlijn bepaalt:
1.
Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven
de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten
voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a en b:
a)
in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
[...]
c)
in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met
inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.
Bepalingen van nationaal recht
De artikelen 12 en 16 van de richtlijn zijn in het Verenigd Koninkrijk in wezen omgezet door de Conservation (Natural Habitats)
Regulations 1994 (hierna:
Regulations).
Volgens Regulation 39(1) is het verboden een wild dier van een Europese beschermde soort opzettelijk te vangen, te doden of
te verstoren, opzettelijk de eieren ervan te rapen of te vernielen, of de voortplantings- of rustplaatsen ervan te beschadigen
of te vernielen.
Volgens Regulation 44 kan de bevoegde instantie voor specifieke doeleinden voor Europese beschermde soorten een vergunning
verlenen. Volgens Regulation 44(2) bestaan de specifieke doeleinden met name in: [...]
c)
de instandhouding van de wilde flora en fauna of de introductie ervan in bepaalde gebieden;
[...]
e)
de bescherming van de volksgezondheid of de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met
inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
[...]
In Regulation 44(3) is hieraan toegevoegd, dat de bevoegde instantie slechts een vergunning op grond van deze Regulations
mag verstrekken indien zij heeft vastgesteld dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de toegelaten handeling
geen afbreuk doet aan het streven de populatie van de betrokken soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige
staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Volgens Regulation 4 juncto Regulation 44(4) komt de bevoegdheid tot het verlenen van vergunningen toe aan de bevoegde instanties
voor natuurbehoud, de Nature Conservancy Council for England, de Countryside Council for Wales en de Scottish Natural Heritage,
voor de in Regulation 44(2), sub a tot en met d, genoemde gevallen, en de minister van Landbouw voor de in Regulation 44(2),
sub e tot en met g, genoemde gevallen.
Voorgeschiedenis van het geding
Nadat de Commissie er kennis van had gekregen dat populaties kamsalamanders op de plaatsen Broughton Park, Pontblyddyn en
Connah's Quay in Flintshire in Wales werden verstoord en zij van de Britse autoriteiten nadere uitleg hierover had gekregen,
zond zij op 28 april 1999 een aanmaningsbrief aan het Verenigd Koninkrijk, waarin zij stelde dat de nationale autoriteiten
in strijd met de artikelen 12 en 16 van de richtlijn afwijkingen van het systeem van strikte bescherming van beschermde soorten
toestonden. In deze brief wees de Commissie erop dat de verstoring van populaties kamsalamanders in een bestaand of potentieel
nieuwbouwgebied, waarvoor toelating was verleend door de bevoegde instantie voor natuurbehoud, hierin bestond dat deze populaties
werden verplaatst.
De Britse autoriteiten hebben hierop geantwoord bij brief van 12 augustus 1999.
Nadat de Commissie het Verenigd Koninkrijk op bepaalde punten om opheldering had verzocht, liet de regering van deze lidstaat
haar bij brief van 3 april 2000 weten dat de stedenbouwkundige diensten naar nationaal recht verplicht zijn bij de uitoefening
van hun bevoegdheden rekening te houden met de richtlijn. Wanneer een bouwvergunning wordt aangevraagd en de stedenbouwkundige
dienst in kennis wordt gesteld van de aanwezigheid van een beschermde soort in een zone waar nieuwbouw wordt gepland, dient
zij voor haar beslissing op een dergelijke aanvraag deze omstandigheid in aanmerking te nemen. Verder heeft de regering van
het Verenigd Koninkrijk erop gewezen dat, wanneer een promotor een bouwvergunning aanvraagt voor een nieuwbouwproject dat
een beschermde soort nadelig kan beïnvloeden, twee oplossingen mogelijk zijn. Ofwel wordt de aanvraag door de stedenbouwkundige
dienst afgewezen, ofwel wordt zij ingewilligd onder bepaalde specifieke voorwaarden die de bescherming van de betrokken soort
verzekeren. In het tweede geval dient de promotor rekening te houden met de in de artikelen 12 en 16 van de richtlijn gestelde
voorwaarden en eventueel een vergunning aan te vragen krachtens Regulation 44.
Bij brief van 2 februari 2001 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij haar in de aanmaningsbrief
aangevoerde argumenten handhaafde en verklaarde dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de inachtneming van de artikelen 12
en 16 van de richtlijn op haar grondgebied te verzekeren, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet
was nagekomen. Zij nodigde het Verenigd Koninkrijk uit om binnen een termijn van twee maanden vanaf de betekening ervan de
nodige maatregelen te nemen om aan het met redenen omkleed advies te voldoen.
Het Verenigd Koninkrijk heeft hierop geantwoord bij brief van 15 mei 2001.
Van mening dat uit dat antwoord niet bleek dat het Verenigd Koninkrijk de niet-nakoming had beëindigd, besloot de Commissie
het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen.
Het beroep
De Commissie, die in repliek het voorwerp van haar beroep heeft beperkt, verwijt het Verenigd Koninkrijk dat het geen regeling
heeft ingevoerd die verzekert dat de bevoegde instanties bij het verlenen van een bouwvergunning voor niewbouwprojecten in
gebieden waar beschermde soorten zoals de kamsalamander leven, de voorwaarden in acht nemen waaraan volgens artikel 16, lid 1,
sub c, van de richtlijn afwijkingen dienen te voldoen.
Argumenten van partijen
Volgens de Commissie zijn de criteria die de plaatselijke stedenbouwkundige diensten voor het verlenen van een bouwvergunning
hanteren, niet even streng als die van artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn. Deze diensten hoeven slechts een algemene
verplichting na te komen, namelijk rekening te houden met de aanwezigheid van beschermde soorten; deze aanwezigheid wordt
beschouwd als een voor de ruimtelijke ordening op nationaal niveau
in aanmerking te nemen factor. Meer bepaald zijn zij wettelijk niet verplicht te onderzoeken of er geen andere bevredigende oplossingen zijn dan het voorgestelde
project, of om na te gaan of dit project een van de in deze bepaling omschreven doelen dient.
Volgens de Commissie wordt de bouwvergunning voor een nieuwbouwproject in de praktijk meestal verleend voordat de aanvraag
voor een afwijking wordt ingediend. Zodra de stedenbouwkundige dienst heeft beslist om de bouwvergunning af te geven, is de
bevoegde instantie voor natuurbehoud of de minister van Landbouw, die over de afwijking beslist, niet echt meer in staat om
overeenkomstig artikel 16, lid 1, van de richtlijn vast te stellen dat er geen bevredigend alternatief voor het geplande nieuwbouwproject
bestaat, en evenmin dat dit project werkelijk is gerechtvaardigd door redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 16,
lid 1, sub c. Deze centrale instanties dienen immers, om uit te maken of aan de twee betrokken voorwaarden is voldaan, af
te gaan op de informatie die hun wordt verstrekt door de betrokken plaatselijke stedenbouwkundige diensten, die de nieuwbouwprojecten
hebben onderzocht in de fase van de verlening van de bouwvergunning.
De regering van het Verenigd Koninkrijk herinnert eraan dat geen van de bevoegde centrale instanties een afwijking kan toestaan
indien zij er niet van overtuigd is dat hiervoor een van de in artikel 16, lid 1, sub a tot en met e, van de richtlijn genoemde
gronden aanwezig is en dat aan de twee voorwaarden van artikel 16, lid 1, is voldaan. Daartoe dient de bevoegde instantie
zelf onafhankelijk de relevante informatie en overwegingen te beoordelen, zelfs indien de plaatselijke stedenbouwkundige diensten
reeds een bouwvergunning hebben afgegeven. De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt hieraan toe dat het feitenmateriaal
waarover de stedenbouwkundige diensten beschikken, weliswaar in de regel de voornaamste feitelijke informatiebron voor de
centrale instanties vormt, doch dat deze instanties, wanneer zij van mening zijn dat de hun verstrekte informatie moet worden
aangevuld of gepreciseerd, niettemin bevoegd zijn om de vergunningsprocedure te schorsen totdat zij ervan overtuigd zijn dat
zij over de nodige informatie beschikken om een beslissing te kunnen nemen.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak staat het aan de Commissie om in het kader van een beroep wegens niet-nakoming het gestelde verzuim
aan te tonen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake
is van een verzuim, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten van 25 mei 1982,
Commissie/Nederland, 96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6, en 26 juni 2003, Commissie/Spanje, C-404/00, Jurispr. blz. I-6695,
punt 26).
In het kader van het onderhavige beroep dient de Commissie dus het bewijs te leveren dat de in het Verenigd Koninkrijk gevolgde
praktijk, die thans aan de orde is, afbreuk doet aan het in artikel 12, lid 1, van de richtlijn bedoelde systeem van strikte
bescherming van de in bijlage IV, letter a, bij de richtlijn genoemde diersoorten, omdat afwijkingen van dit systeem worden
toegestaan zonder dat aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, sub c, van de richtlijn is voldaan.
Tot staving van haar stelling beroept de Commissie zich op een brief van 25 oktober 2000 van het Department of Environment,
Transport and the Regions aan de indiener van een klacht. In deze brief is verklaard dat de bevoegde instantie bij het toestaan
van een afwijking van het systeem van strikte bescherming rekening houdt met het feit dat de plaatselijke instanties hebben
beslist om het nieuwbouwproject goed te keuren. In de volgende passage van deze brief is evenwel gepreciseerd, dat de administratieve
eindbeslissing over de betrokken afwijking wordt genomen door de bevoegde instantie, die toeziet op de naleving van de in
Regulation 44 gestelde voorwaarden.
Onbetwist is evenwel dat artikel 16 van de richtlijn door Regulation 44 correct in nationaal recht is omgezet.
In casu dient te worden vastgesteld, dat uit bovenbedoelde brief van 25 oktober 2000 niet blijkt dat de centrale instanties
afwijkingen van het systeem van strikte bescherming van artikel 12, lid 1, van de richtlijn toestaan zonder na te gaan of
aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, sub c, is voldaan. Dit blijkt overigens evenmin uit enig ander element van het dossier.
Voor het overige betekent het loutere feit dat twee instanties achtereenvolgens dezelfde feiten moeten beoordelen, op zich
niet dat de tweede instantie haar oordeel stelselmatig afstemt op dat van de eerste, te meer daar de centrale instanties in
casu, anders dan de plaatselijke instanties, die alleen maar de beginselen van de richtlijn in aanmerking moeten nemen, verplicht
zijn om de strenge voorwaarden van Regulation 44 na te leven.
Aangezien de Commissie dus niet heeft bewezen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen
niet is nagekomen, dient het onderhavige beroep te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
indien zulks is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de kosten worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1)
Verwerpt het beroep.
2)
Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.
Puissochet
Gulmann
Macken
Colneric
Cunha Rodrigues
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 november 2003.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
–
Procestaal: Engels.