CELEX: 62006CJ0037
Регламент (ЕО) № 615/98
Директива 91/628/ЕИО
Възстановявания при износ
Защита на говеда по време на транспорт
Подчиняване на плащането на възстановяванията при износ на говеда на спазването на разпоредбите на Директива 91/628/ЕИО
Принцип на пропорционалност
Изгубване на правото на възстановяване

Преюдициалните запитвания се отнасят до действителността на член 1 и на член 5, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 615/98 на Комисията от 18 март 1998 година относно особени правила за прилагане на режима на възстановяванията при износ, що се отнася до хуманното отношение към живите животни от рода на едрия рогат добитък по време на транспорт (
ОВ L 82, стp. 19
).
Запитванията са отправени в рамките на спор между Viamex Agrar Handels GmbH (наричано по-нататък „Viamex“) и Zuchtvieh-Kontor GmbH (ZVK) (наричано по-нататък „ZVK“), и Hauptzollamt Hamburg-Jonas (наричан по-нататък „Hauptzollamt“) относно възстановяванията при износ на живи животни от рода на едрия рогат добитък съответно за Ливан и за Египет.
Правна уредба
Член 13, параграф 9, втора алинея от Регламент (ЕИО) № 805/68 на Съвета от 27 юни 1968 година за общата организация на пазара на телешко и говеждо месо (
ОВ L 148 стp. 24
), изменен с Регламент (ЕО) № 2634/97 на Съвета от 18 декември 1997 година (
ОВ L 356 стp. 13
, наричан по-нататък „Регламент № 805/68“), предвижда, че плащането на възстановяването при износ на живи животни е подчинено на спазването на общностното законодателство относно хуманното отношение към животните, и по-специално относно защитата на животните по време на транспорт.
Правилата за прилагане на Регламент № 805/68 са уточнени с Регламент № 615/98.
Член 1 от Регламент № 615/98 предвижда, че плащането на възстановяванията при износ на живи животни от рода на едрия рогат добитък е подчинено на спазването по време на транспорта на животните до тяхното първо разтоварване в третата страна на крайно местоназначение на разпоредбите на Директива 91/628/ЕИО на Съвета от 19 ноември 1991 година за защита на животните по време на транспорт и за изменение на Директива 90/425/ЕИО и Директива 90/496/ЕИО (
ОВ L 340, стp. 17
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стp. 182), изменена с Директива 95/29/ЕО на Съвета от 29 юни 1995 г. (
ОВ L 148, стp. 52
, наричана по-нататък „Директива 91/628“) и на разпоредбите на посочения регламент.
Според член 2 от този регламент се извършва проверка на животните на излизане от митническата територия на Европейската общност. Официален ветеринарен лекар трябва да провери и да удостовери, че животните са годни за пътуването, предвидено съобразно разпоредбите на Директива 91/628, че превозното средство, с което животните ще напуснат митническата територия на Общността, е в съответствие с разпоредбите на тази директива и че са взети мерки за оказване на грижи за животните по време на пътуването съобразно разпоредбите на посочената директива.
По силата на член 5, параграф 2 от Регламент № 615/98 заявлението за плащане на възстановявания при износ трябва да бъде допълненo с доказателството, че разпоредбите на член 1 от този регламент са спазени, като това доказателство се осигурява чрез представянето на екземпляр от проверка T5 и на доклада за проверка от дружество за контрол, заедно с ветеринарно удостоверение.
Член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 предвижда обаче, че възстановяването при износ не се плаща за животни, умрели по време на превоз, или за животните, за които компетентният орган прецени, че Директива 91/628 не е била спазена, като се вземат предвид визираните в член 5, параграф 2 документи, посочените в член 4 от този регламент доклади за проверка и/или всеки друг елемент относно спазването на визираните в член 1 от регламента разпоредби, с който органът разполага.
Член 3, параграф 1 от Директива 91/628 предвижда, че държавите-членки гарантират, че продължителността на пътуване и на почивка, както и интервалите на хранене и на поене, са в съответствие с определените в глава VII от приложението към нея.
В случай на автомобилен транспорт на живи животни от рода на едрия рогат добитък точка 48, параграф 4, буква г) от глава VII от приложението към Директива 91/628 налага спазването на достатъчно време на почивка от поне 1 час след 14 часа превоз. След това време на почивка транспортът може да продължи за период от 14 часа. По този начин максималната продължителност на транспорта е определена на 29 часа. Параграф 8 от посочената точка 48 предвижда все пак, че продължителността на пътуването може да бъде продължена с 2 часа в интерес на животните, като се има предвид в частност близостта на местоназначението.
На основание на точка 48, параграф 5 от глава VII от приложението към Директива 91/628 животните трябва да се ползват от време на почивка от поне 24 часа след определената продължителност на пътуването.
Споровете по главните производства и преюдициалните въпроси
В първото главно производство Viamex декларира пред Hauptzollamt Kiel износа на 35 живи говеда за Ливан. С решение от 1 февруари 2001 г. Hauptzollamt, на основание по-конкретно на член 1 и член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98, отхвърля заявлението за възстановяване при износ, подаденo от Viamex, поради това че при разглеждането на представения от това дружество маршрутен план се установило, че предвиденият в точка 48, параграф 5 от глава VII от приложението към Директива 91/628 24-часов период на почивка не е спазен. Viamex все пак изтъква, че неспазването на тази разпоредба се дължало на обстоятелството, че официалният ветеринарен лекар му бил наредил да продължи превоза, преди да е спазен 24-часовият период на почивка. Hauptzollamt приема въпреки това обстоятелство, че Viamex е трябвало да се информира за предписаната с Директива 91/628 продължителност на почивките. По-нататък, поради констатирано произшествие и проверка на товарни автомобили Viamex не бил спазил максималната продължителност на втората фаза на транспорт, предвидена в точка 48, параграф 4, буква г) от глава VII от приложението към Директива 91/628.
Във второто главно производство ZVK декларира пред Hauptzollamt Bamberg износа на 32 живи говеда за Египет и на това основание иска предварително възстановяване при износ, което Hauptzollamt му предоставя. Въпреки това с изменително решение от 1 септември 2003 г. Hauptzollamt решава да поиска връщане на това възстановяване, заедно с увеличение от 10 %, по-конкретно поради това че животните били превозвани в продължение на над 14 часа в нарушение на разпоредбите на Директива 91/628. Втората фаза на транспорт в действителност била продължила 15 часа и 45 минути. Надвишаването на максималната продължителност на втората фаза на транспорт имало освен това за последица, че ZVK е нарушило предвиденото в точка 48, параграф 5 от глава VII от приложението към Директива 91/628 правило, според което след максимален период на транспорт от 29 часа животните трябва да бъдат разтоварени, нахранени, напоени и да се ползват от минимално време на почивка от 24 часа.
Тъй като подадените от Viamex и ZVK жалби срещу решенията на Hauptzollamt съответно от 1 февруари 2001 г. и от 1 септември 2003 г. не са уважени, тези дружества решават да предявят иск пред Finanzgericht Hamburg, който като преценява, че решаването на тези две дела, с които е сезиран, зависи от тълкуването на общностните разпоредби, решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, формулирани по сходен начин по всяко от посочените дела:
„1)
Действителен ли е член 1 от Регламент […] № 615/98, доколкото подчинява предоставянето на възстановяването при износ на спазването на Директива 91/628 […]?
2)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос съответства ли на принципа на пропорционалност разпоредбата на член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98, съгласно която възстановяването при износ не се плаща за животните, за които компетентният орган прецени предвид всяко друго доказателство относно спазването на визираните в член 1 от Регламент № 615/98 разпоредби, с коeто той разполага, че Директива [91/628] не е била спазена?“
С определение на председателя на Съда от 17 февруари 2006 г. дело C-37/06 и дело C-58/06 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството, както и за целите на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали член 1 от Регламент № 615/98 е действителен, доколкото подчинява плащането на възстановяването при износ на живи животни на спазването на Директива 91/628. В частност, препращащата юрисдикция се интересува дали съществува връзка между режима на възстановяванията при износ, който е в обхвата на Общата селскостопанска политика, и общностното право относно защитата на животните.
Член 1 от Регламент № 615/98 относно особени правила за прилагане на режима на възстановяванията при износа предвижда, що се отнася до хуманното отношение към живите животни от рода на едрия рогат добитък по време на транспорт, че за прилагането на член 13, параграф 9, втора алинея от Регламент № 805/68 плащането на възстановяванията при износ на живи животни от рода на едрия рогат добитък, попадащи в позиция 0102 от Комбинираната номенклатура, е подчинено по-специално на спазването на разпоредбите на Директива 91/628.
Както отбелязва генералният адвокат в точки 28—33 от заключението си, следва да се припомни, на първо място, че препращането в член 1 от Регламент № 615/98 към Директива 91/628, което свързва режима на възстановяванията при износ и защитата на животните по време на транспорт, е резултат от избора, направен от Съвета на Европейския съюз в базовия Регламент № 805/68, чиито правила за прилагане са уточнени от Комисията на Европейските общности в Регламент № 615/98.
Член 1 от Регламент № 615/98 има за цел да се приложи член 13, параграф 9 от Регламент № 805/68, според който плащането на възстановяването при износ на живи животни е подчинено на спазването на предвидените от общностното законодателство разпоредби относно хуманното отношение към животните, и по-специално относно защитата на животните по време на транспорт. Посоченият член 13, параграф 9 е въведен, за да се поправи практиката, според която благосъстоянието на животните при транспортирането им невинаги е било вземано предвид.
Действително от двете съображения от Регламент № 2634/97/ЕО на Съвета от 18 декември 1997 г. за изменение на Регламент (ЕИО) № 805/68 за общата организация на пазара на телешко и говеждо месо (
ОВ L 356, стp. 13
), с който е добавена последната алинея от член 13, параграф 9 от Регламент № 805/68, следва, че придобитият при прилагането на Директива 91/628 опит е показал, че благосъстоянието на живите животни невинаги е било зачитано в случаите на износ на животни, и че по практически причини е необходимо да бъде възложено на Комисията да определи условията за прилагане на правилата в тази материя. Петото съображение от Регламент № 615/98 уточнява в това отношение, че трябва да бъдат взети и прилагани по еднакъв начин допълнителни мерки с възпиращ характер, ако се установи на базата на физическото или здравословно състояние на няколко животни от същата партида, че засягащите защитата на животните по време на транспорт разпоредби не са били спазени.
По сходни съображения впрочем общностните институции са заменили Директива 91/628 с Регламент (ЕО) № 1/2005 на Съвета от 22 декември 2004 година относно защитата на животните по време на транспортиране и свързаните с това операции и за изменение на Директиви 64/432/ЕИО и 93/119/ЕО и Регламент (ЕО) № 1255/97 (
ОВ L 3, стp. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 62, стр. 3).
Важно е да се припомни, на второ място, че защитата на благосъстоянието на животните съставлява легитимна цел в общ интерес, чиято важност се изразява по-конкретно чрез приемането от държавите-членки на Протокола относно закрилата и хуманното отношение към животните, приложен към Договора за създаване на Европейската общност (
ОВ C 340, 1997 г., стp. 110
), а също и чрез подписването от Общността на Европейската конвенция за защита на животните по време на международен транспорт (изменена) (Решение 2004/544/ЕО на Съвета от 21 юни 2004 година относно подписването на Европейската конвенция за защита на животните по време на международен транспорт (изменена),
ОВ L 241, стp. 21
). Важността на тази цел е отразена също и в Декларация № 24 относно защитата на животните, приложена към заключителния акт на Договора за Европейския съюз.
Съдът впрочем е констатирал многократно интереса, който Общността проявява към здравето и към защитата на животните (Решение от 1 април 1982 г. по дело Holdijk и др.,
141/81—143/81, Recueil, стp. 1299
, точка 13 и Решение от 23 февруари 1988 г. по дело Обединено Кралство/Съвет,
131/86, Recueil, стp. 905
, точка 17). Той е постановил по-конкретно, че преследването на целите на Общата селскостопанска политика не би могло да се откъсне от изисквания от общ интерес като защитата на живота и здравето на животните — изисквания, за които общностните институции трябва да държат сметка при упражняването на своите правомощия, и по-конкретно в рамките на общата организация на пазарите.
От това следва, че като обвързва по този начин плащането на възстановяванията при износ на живи животни от рода на едрия рогат добитък със спазването на общностната правна уредба относно хуманното отношение към животните, общностният законодател цели защитата на изисквания от общ интерес — цел, чието преследване не би могло само по себе си да доведе до констатиране на недействителността на член 1 от Регламент № 615/98. Така направеното препращане има освен това предимството да гарантира, че бюджетът на Общността не финансира износ, реализиран в нарушение на общностните разпоредби относно хуманното отношение към животните.
Въпреки това препращащата юрисдикция отбелязва по същество, че Регламент № 615/98 и Директива 91/628 преследват цели от различно естество и че един регламент не може да препраща по този начин общо към директива, която впрочем „за съжаление е неточна“.
Трябва да се подчертае в това отношение, че самият факт, че с Регламент № 615/98 плащането на възстановяванията при износ на живи животни от рода на едрия рогат добитък е подчинено на спазването на определен брой условия, дефинирани с преследваща свои собствени цели правна уредба, не може сам по себе си да се счита за основание за недействителност на посочения регламент, щом като както Съдът е констатирал в точки 22—24 от настоящото решение, така преследваните цели не само са напълно легитимни, но и съставляват задължения, които по силата на общностното право обвързват постоянно и неизменно всички държави-членки и институции при формулирането и провеждането на Общата селскостопанска политика.
Разбира се, по силата на постоянната съдебна практика една директива не може сама по себе си да създава задължения за частноправните субекти (вж. по-конкретно Решение на Съда от 26 февруари 1986 г. по дело Marshall,
152/84, Recueil, стp. 723
, точка 48, Решение от 5 октомври 2004 г. по дело Pfeiffer и др.,
C-397/01—C-403/01, Recueil, стp. I-8835
, точка 108, Решение от 3 май 2005 г. по дело Berlusconi и др.,
C-387/02, C-391/02 и C-403/02, Recueil, стp. I-3565
, точка 73, както и Решение от 7 юни 2007 г. по дело Carp, C-80/06, все още непубликувано в Сборника, точка 20).
Не би могло обаче да бъде изключено по принцип, че разпоредбите на една директива могат да бъдат приложими посредством изрично препращане от регламент към нейните разпоредби, при условие че са спазени общите принципи на правото, и в частност принципът на правната сигурност.
По-нататък трябва да се отбележи, че общото препращане, направено от Регламент № 615/98 към Директива 91/628, има за цел да гарантира за прилагането на член 13, параграф 9 от базовия Регламент № 805/68 спазването на релевантните разпоредби на посочената директива в областта на хуманното отношение към живите животни, и в частност на защита на животните по време на транспорт. Следователно посоченото препращане, което определя условията за предоставянето на възстановявания, не би могло да бъде тълкувано като покриващо всички разпоредби на Директива 91/628, и по-конкретно тези, които нямат връзка с главната преследвана от посочената директива цел.
В следствие на това не би могло да се поддържа успешно, както изтъква ищецът в спора по главното производство по дело C-58/06, че посоченото препращане противоречи на принципа на правната сигурност, доколкото той важи за всички разпоредби на Директива 91/628.
От всички гореизложени съображения следва, че разглеждането на първия въпрос не разкрива наличието на никакво доказателство от естество да засегне действителността на член 1 от Регламент № 615/98.
По втория въпрос
С втория си въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 е в съответствие с принципа на пропорционалност, доколкото според текста на тази разпоредба всяко нарушение на една от разпоредбите на Директива 91/628, автоматично и независимо от установено накърняване на благосъстоянието на животните, е санкционирано с пълното изгубване на възстановяването при износ.
Най-напред следва да се уточни, че принципът на пропорционалност, който представлява общ принцип на общностното право и е бил потвърждаван многократно от практиката на Съда по-конкретно в областта на Общата селскостопанска политика (вж. по-конкретно Решение от 12 юли 2001 г. по дело Jippes и др.,
C-189/01, Recueil, стp. I-5689
, точка 81, както и Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет,
C-310/04, Recueil, стp. I-7285
, точка 97), трябва да бъде спазван като такъв както от общностния законодател, така и от националните законодатели и съдии, които прилагат общностното право. Този принцип трябва да бъде спазван и от компетентните национални органи в рамките на прилагането на разпоредбите на Регламент № 615/98.
По-нататък следва да се припомни, че общностният законодател, обвързан от принципа на пропорционалност, разполага същевременно в областта на Общата селскостопанска политика с широко право на преценка, което съответства на политическите отговорности, които членове 34—37 ЕО му предоставят. Вследствие на това съдебният контрол трябва да се ограничи до проверка на това дали разглежданата мярка не е опорочена от явна грешка или от злоупотреба с власт или дали въпросният орган явно не е надхвърлил границите на своето право на преценка (вж. в този смисъл Решение Jippes и др., посочено по-горе, точка 80).
Колкото до принципа на пропорционалност, той изисква актовете на общностните институции да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимно преследваните от разглежданата правна уредба цели, като се има предвид, че когато има избор между няколко подходящи мерки, следва да се прибегне до най-малко обвързващата и че причинените неудобства не трябва да бъдат несъразмерни по отношение на преследваните цели (вж. в този смисъл Решение от 13 ноември 1990 г. по дело Fedesa и др.,
C-331/88, Recueil, стp. I-4023
, точка 13, както и Решение по дело Jippes и др., посочено по-горе, точка 81).
Накрая, що се отнася до съдебния контрол върху условията за прилагането на подобен принцип, предвид широкото право на преценка, с което разполага общностният законодател в областта на Общата селскостопанска политика, единствено явно неподходящият характер на една приета в тази област мярка по отношение на целта, която компетентната институция има намерение да преследва, може да засегне законността на подобна мярка (вж. Решение по дело Fedesa и др., точка 14, както и Решение по дело Jippes и др., точка 82, посочени по-горе). Следователно трябва да се установи не дали приетата от законодателя мярка е била единствената или най-добрата възможна, а дали е била явно неподходяща (Решение по дело Jippes и др., посочено по-горе, точка 83).
В дадения случай следва да се припомни, че предвид текстовете на член 1 и на член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 и предвид целта на посочения регламент спазването на разпоредбите на Директива 91/628 представлява предварително условие за плащането на възстановяванията при износ. Действително като последица от неспазването на разпоредбите на посочената директива член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 предвижда изгубването на правото на възстановяване чрез неплащане на последното. Следователно трябва да се провери дали посочените в член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 условия за предоставянето на възстановяване при износ съответстват на принципа на пропорционалност.
Следва в това отношение да се отбележи, че компетентните органи на държавите-членки могат да вземат решение относно размера на възстановяването при износ само на основание на двата ясно разграничени случая, предвидени в член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98. В първия случай, когато смъртта на животните е настъпила поради неспазването на разпоредбите на Директива 91/628, общностният законодател не предоставя на компетентния орган никаква свобода за преценка, щом като предвижда изрично, че възстановяването не се плаща. Напротив, във втория случай, когато посоченият орган преценява, че Директива 91/628 не е била спазена, без същевременно това неспазване да е причинило смъртта на животните, общностният законодател дава определена свобода на компетентния орган да реши дали неспазването на една разпоредба от посочената директива е в състояние да доведе до изгубването, намаляването или запазването на възстановяването при износ.
Подобна свобода за преценка обаче не е неограничена, щом като е регламентирана от член 5 от Регламент № 615/98. Компетентният орган може да прецени, че Директива 91/628 не е била спазена, само предвид визираните в член 5, параграф 2 документи, посочените в член 4 от този регламент доклади за проверка и/или всяко друго доказателство относно спазването на посочените в член 1 от регламента разпоредби, с което той разполага
Всички посочени в член 5 от Регламент № 615/98 документи и докладите по член 4 от него обаче са свързани с физическото и/или здравословното състояние на животните по време на транспортирането им. Компетентният орган следователно може да приеме, че Директива 91/628 не е била спазена единствено на основата на свързаните със здравето на животните документи, които трябва да бъдат представени от износителя, като екземпляра за проверка T5, който позволява да се провери по-конкретно дали животните са били годни за пътуването и дали превозното средство е било в съответствие с разпоредбите на посочената директива.
Това тълкуване не би могло да бъде поставено под въпрос от текста на член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98, според който компетентният орган може също да прецени, че Директива 91/628 не е била спазена, предвид всяко друго доказателство, с което той разполага. Действително този текст трябва да се тълкува и в смисъл, че засяга доказателства, които имат въздействие върху благосъстоянието на животните.
При тези условия член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 трябва да се тълкува в смисъл, че неспазването на Директива 91/628, което е в състояние да доведе до намаление или до изгубване на възстановяването при износ, засяга разпоредбите на тази директива, които имат въздействие върху благосъстоянието на животните, т.е. върху тяхното физическо състояние и/или тяхното здраве, а не тези от посочените разпоредби, които по принцип нямат подобно въздействие.
Следователно определените в член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 условия са в съответствие с принципа на пропорционалност.
Компетентният орган е този, който преценява дали нарушаването на една разпоредба от Директива 91/628 е имало въздействие върху благосъстоянието на животните, дали подобно нарушаване може при необходимост да бъде поправено и дали то трябва да доведе до изгубването, намаляването или запазването на възстановяването при износ. Върху същия орган пада тежестта да реши и дали следва да се намали възстановяването при износ пропорционално на броя животни, които според него е възможно да са пострадали от неспазването на Директива 91/628, или дали следва да не се плаща това възстановяване, доколкото неспазването на една разпоредба на посочената директива е имало въздействие върху благосъстоянието на всички животни.
С оглед на всички гореизложени съображения трябва да се направи изводът, че разглеждането на условията за предоставяне на възстановявания при износ не разкрива наличието на никакво доказателство, което позволява да се приеме, че член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 е явно неподходящ по отношение на преследваната цел, а именно да се осигури в рамките на режима на възстановяванията при износ защитата на живите животни по време на транспорт.
От това следва, че разглеждането на втория въпрос не разкрива наличието на никакво доказателство от естество да засегне действителността на член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 с оглед на принципа на пропорционалност. Препращащата юрисдикция е тази, която следва да се увери, че компетентните органи са приложили релевантните разпоредби на Регламент № 615/98 в съответствие с посочения принцип.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Разглеждането на първия въпрос не разкрива наличието на никакво доказателство от естество да засегне действителността на член 1 от Регламент (ЕО) № 615/98 на Комисията от 18 март 1998 година относно особени правила за прилагане на режима на възстановяванията при износ, що се отнася до хуманното отношение към живите животни от рода на едрия рогат добитък по време на транспорт.

2)
Разглеждането на втория въпрос не разкрива наличието на никакво доказателство от естество да засегне действителността на член 5, параграф 3 от Регламент № 615/98 с оглед на принципа на пропорционалност. Препращащата юрисдикция е тази, която следва да се увери, че компетентните органи са приложили релевантните разпоредби на Регламент № 615/98 в съответствие с посочения принцип.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.