CELEX: 62002CJ0346
Assurances
Troisième directive 'assurance non-vie'
Système de bonus-malus

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant institué et maintenu
en vigueur un système de bonus-malus qui a des répercussions automatiques et obligatoires sur les tarifs, applicable à tous
les contrats d’assurance automobile conclus sur le territoire luxembourgeois par les personnes physiques sans distinction
entre les compagnies d’assurances ayant leur siège au Luxembourg et les entreprises d’assurances y exerçant leurs activités
au moyen de succursales ou de la prestation de services, en violation du principe de la liberté tarifaire et de la suppression
des contrôles préalables ou systématiques sur les tarifs et les contrats, posé par les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39
de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires
et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE
et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non-vie») (JO L 228, p. 1), le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Sous le titre II, intitulé «Accès à l’activité d’assurance», l’article 6 de la directive 92/49 dispose:
«L’article 8 de la directive 73/239/CEE est remplacé par le texte suivant:
‘Article 8
[…]
3.

La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives,
réglementaires ou administratives qui prévoient l’approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire
à l’exercice normal du contrôle.
Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique
des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise
a l’intention d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance.
Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs
proposées qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.
[…]’»
Aux termes de l’article 29 de la directive 92/49, qui figure sous le titre III de celle-ci, intitulé «Harmonisation des conditions
d’exercice»:
«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des
conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu’une entreprise
d’assurance se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des
dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de
ces conditions et de ces autres documents, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable
de l’exercice de son activité.
Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations des tarifs
proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.»
Sous le titre IV de la directive 92/49, intitulé «Dispositions sur le libre établissement et la libre prestation des services»,
l’article 39, paragraphes 2 et 3, de celle-ci énonce:
«2.

L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l’approbation préalable
ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires
et autres imprimés que l’entreprise se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de
contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, il ne peut exiger de toute entreprise
souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d’assurance, en régime d’établissement ou en régime de libre prestation
de services, que la communication non systématique des conditions et des autres documents qu’elle se propose d’utiliser, sans
que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.
3.

L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne peut maintenir ou introduire la notification préalable ou
l’approbation des majorations de tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle de prix.»
La réglementation nationale
Le règlement grand-ducal du 20 décembre 1994 pris en exécution de l’article 17, paragraphes 2 et 3, de la loi modifiée du
7 avril 1976 relative à l’assurance de la responsabilité civile en matière de véhicules automoteurs et fixant les conditions
auxquelles doivent répondre les contrats d’assurance de la responsabilité civile des véhicules automoteurs (
Mémorial
A 1994, p. 2776, ci-après le «règlement») a introduit dans la réglementation nationale, notamment, un système de détermination
du montant des primes d’assurance en vertu duquel les assurés bénéficient d’une diminution du montant de celles-ci après plusieurs
années de conduite sans accident, alors qu’une majoration de ce montant est appliquée à la suite d’un sinistre.
Aux termes de l’article 3 du règlement:
«Est interdite toute clause contenue dans un contrat d’assurance qui aurait pour objet ou pour effet:
[…]
5.
de faire échec à l’application au contrat de l’échelle Bonus/Malus telle qu’elle figure aux articles 7 et 8 ci-après.»
L’article 7 du règlement prévoit des critères contraignants applicables à tout contrat d’assurance de responsabilité civile
souscrit par une personne physique pour les véhicules automoteurs ayant leur stationnement habituel au Luxembourg.
Selon ce système, un nouveau preneur d’assurance est classé au degré 11 de l’échelle de bonus-malus (0 % bonus). L’absence
de sinistre au cours d’une période d’observation entraîne une descente d’un degré sur l’échelle. L’échelle du bonus-malus
se termine par le degré «– 3», qui est le niveau auquel le preneur d’assurance ne paie que 45 % du montant de la prime de
base.
En revanche, chaque sinistre au cours de la période de référence entraîne une montée de 3 degrés. Le niveau maximal de l’échelle
du bonus-malus est constitué par le degré 22, auquel le preneur d’assurance paie un montant équivalant à 250 % de celui de
la prime de base.
L’échelle de bonus-malus obligatoire ne s’applique qu’aux contrats souscrits par les personnes physiques. Par ailleurs, le
système de bonus-malus n’affecte que la prime relative à l’assurance responsabilité civile. Les autres composantes de la prime
totale en matière d’assurance de véhicules automoteurs, telles que les risques relatifs au bris de glace, au vol et à l’incendie
ainsi que la protection juridique, ne sont pas soumises à ce système.
La procédure précontentieuse
Le 25 juillet 2001, la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure au grand-duché de Luxembourg dans laquelle elle considérait
que le système de détermination du montant des primes d’assurance viole certaines dispositions de la directive 92/49, notamment
les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de celle-ci.
Ladite lettre de mise en demeure étant restée sans réponse, la Commission a, le 20 décembre 2001, adressé un avis motivé au
grand-duché de Luxembourg, invitant cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai
de deux mois à compter de sa notification.
Le gouvernement luxembourgeois a répondu audit avis motivé par lettre du 6 mars 2002. Il faisait valoir que, en admettant
que la liberté tarifaire soit un principe établi par la directive 92/49, la détermination du tarif de base était laissée à
la libre appréciation des entreprises d’assurances. Dans cette réponse, il soulignait également que le système de bonus-malus
contribuait à la protection des consommateurs et à la prévention des accidents.
Considérant que les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant de la directive 92/49 n’avaient pas été
prises par les autorités luxembourgeoises, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le fond
Argumentation des parties
La Commission estime que le système luxembourgeois de bonus-malus est contraire, d’une part, au principe de la liberté tarifaire
découlant des dispositions de la directive 92/49, qui interdit aux États membres de soumettre à notification, à approbation
préalable ou à communication systématique les tarifs ou les majorations de ceux-ci qu’une entreprise d’assurances se propose
de mettre en œuvre sur le territoire de ces États et, d’autre part, à l’objectif de cette même directive, qui vise à réaliser
la libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté. Elle considère que son interprétation est confirmée
par les arrêts de la Cour du 11 mai 2000, Commission/France (C-296/98, Rec. p. I-3025), et du 25 février 2003, Commission/Italie
(C-59/01, Rec. p. I-1759).
La Commission ne conteste pas la possibilité pour les États membres d’instituer une échelle qui prenne en compte la sinistralité
des assurés ou même un système de bonus-malus uniforme. De tels régimes sont cependant, selon elle, contraires à la directive
92/49 dès lors qu’ils ont une répercussion automatique sur les tarifs, ce qui serait le cas du système luxembourgeois de bonus-malus.
La Commission admet que la définition du montant des primes de base par les assureurs est, en principe, libre au Luxembourg.
Toutefois, elle estime que, pour respecter le principe de la liberté tarifaire, non seulement la prime de base, mais aussi
tous les éléments constitutifs de la prime d’assurance doivent être déterminés librement par les compagnies d’assurances.
En effet, la liberté tarifaire pourrait demeurer largement fictive si les compagnies d’assurances ne pouvaient moduler la
prime au regard d’un critère aussi fondamental que la sinistralité de l’assuré qu’en suivant des prescriptions prédéterminées.
Cela serait d’autant plus vrai que la modulation imposée n’aurait pas un effet marginal sur le montant de la prime, mais pourrait
faire varier celle-ci de plus du simple au double.
En se référant au point 29 de l’arrêt Commission/Italie, précité, le gouvernement luxembourgeois soutient que le règlement
est conforme au principe de la liberté tarifaire dès lors qu’il n’impose ni que les tarifs pratiqués par les compagnies d’assurances
soient, préalablement à leur application, notifiés à une autorité de surveillance ou de contrôle ni que cette autorité soit
obligée d’approuver lesdits tarifs avant leur utilisation.
Ledit gouvernement fait valoir que le système de bonus-malus permet de moduler la prime d’assurance en fonction des antécédents
du preneur et du nombre de sinistres dont l’assuré s’est rendu responsable. Il s’agirait d’un système de personnalisation
de la prime a posteriori qui ne concernerait que la variation de la prime d’assurance. En revanche, ce système laisserait
la liberté la plus complète aux assureurs pour déterminer tous les éléments composant la tarification de l’assurance automobile.
Appréciation de la Cour
Ainsi que la Cour l’a rappelé au point 29 de l’arrêt Commission/Italie, précité, le législateur communautaire a entendu garantir
le principe de la liberté tarifaire dans le secteur de l’assurance non-vie, y compris en ce qui concerne l’assurance obligatoire
telle que l’assurance responsabilité civile liée à la circulation automobile. Ce principe implique, comme la Cour l’a précisé
au même point 29 de l’arrêt précité, l’interdiction de tout système de notification préalable ou systématique et d’approbation
des tarifs qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. La seule
dérogation à ce principe admise par la directive 92/49 concerne la notification préalable et l’approbation des «majorations
des tarifs» dans le cadre d’un «système général de contrôle des prix».
Dans l’arrêt Commission/Italie, précité, la Cour a considéré comme contraire au principe de la liberté tarifaire un système
de blocage des prix affectant aussi bien la fixation que l’évolution des tarifs dans le cadre des contrats en matière d’assurance
responsabilité civile liée à la circulation automobile portant sur un risque situé sur le territoire italien (arrêt Commission/Italie,
précité, points 32 et 48).
Le système luxembourgeois de bonus-malus faisant l’objet du présent recours est, quant à son impact sur les tarifs des entreprises
d’assurances, d’une autre nature que la législation italienne qui était en cause dans l’arrêt Commission/Italie, précité.
Ce système comporte certes des répercussions sur l’évolution des primes. Toutefois, il n’aboutit pas à une fixation directe
des tarifs par l’État, les entreprises d’assurances restant libres de fixer la hauteur des primes de base. Dans ces conditions,
le régime luxembourgeois de bonus-malus ne saurait être assimilé à un système d’approbation des tarifs contraire au principe
de la liberté tarifaire, tel que la Cour l’a défini au point 29 de l’arrêt Commission/Italie, précité.
Une harmonisation complète du domaine tarifaire en matière d’assurance non-vie excluant toute mesure nationale susceptible
d’avoir des répercussions sur les tarifs ne saurait être présumée en l’absence d’une volonté clairement exprimée en ce sens
par le législateur communautaire.
Il en résulte que ne saurait être accueillie l’argumentation sur laquelle est fondé le recours de la Commission et qui consiste
à soutenir que, malgré le fait que la prime de base peut être fixée tout à fait librement, le système luxembourgeois de bonus-malus
est contraire au principe de la liberté tarifaire au seul motif qu’il a des répercussions sur l’évolution de cette prime.
Par ailleurs, la Commission ne prétend pas que ledit système reviendrait à instaurer une exigence de notification préalable
ou systématique des tarifs qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance
ou un système d’approbation de tels tarifs.
Il s’ensuit que la Commission n’a pas démontré que, en ayant institué et maintenu en vigueur son système de bonus-malus, le
grand-duché de Luxembourg aurait agi en violation du principe de la liberté tarifaire et de la suppression des contrôles préalables
ou systématiques sur les tarifs et les contrats d’assurance posé par les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49.
La Commission ayant limité l’objet de l’avis motivé et du présent recours à la seule constatation d’une violation du principe
de la liberté tarifaire et de la suppression des contrôles préalables ou systématiques sur les tarifs et les contrats d’assurance
tel que ce principe découle des dispositions visées au point précédent, il y a donc lieu de rejeter ledit recours.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. Le grand-duché de Luxembourg ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures
–
Langue de procédure: le français.