CELEX: 61994CJ0055
Direktiv 77/249/EEG
Frihet att tillhandahålla tjänster
Advokater
Möjlighet att öppna en advokatbyrå
Artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget

Domskäl
1 Consiglio Nazionale Forense har genom beslut av den 16 december 1993, som inkommit till domstolen den 8 februari 1994, enligt artikel 177 i EG-fördraget begärt förhandsavgörande av två frågor som rör tolkningen av rådets direktiv 77/249/EEG av den 22 mars 1977 om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster (EGT nr L 78, s. 17).
2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för ett disciplinärt förfarande som Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (nedan kallat "Milanos advokatsamfund") har inlett mot Gebhard. Gebhard anklagas för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt lag nr 31 av den 9 februari 1982 om friheten för advokater som är medborgare i en medlemsstat i Europeiska gemenskaperna att tillhandahålla tjänster (GURI av den 12 februari 1982, nr 42) genom att i Italien, på en advokatbyrå som han bildat, utöva yrkesverksamhet av permanent karaktär och genom att titulera sig "avvocato".
3 Det framgår av handlingarna i målet och de upplysningar som lämnats som svar på domstolens skriftliga frågor att Gebhard, som är tysk medborgare, har varit behörig att utöva yrket som "Rechtsanwalt" i Tyskland sedan den 3 augusti 1977. Han är advokat i Stuttgart där han är "självständig medarbetare" på en advokatbyrå ("Bürogemeinschaft"). Gebhard innehar inte någon egen advokatbyrå i staten.
4 Gebhard bor sedan mars 1978 i Italien tillsammans med sin hustru, som är italienska, och deras tre barn. Gebhards inkomster beskattas i sin helhet i Italien, där han har hemvist.
5 Gebhard har utövat sin yrkesverksamhet i Italien sedan den 1 mars 1978, inledningsvis som medarbetare ("con un rapporto di libera collaborazione") på en advokatbyrå i Milano, och därefter, från den 1 januari 1980 till början av år 1989, som delägare ("associato") i samma advokatbyrå. Inga klagomål har riktats mot honom med anledning av den verksamhet som han utövade på den advokatbyrån.
6 Den 30 juli 1989 öppnade Gebhard en egen advokatbyrå i Milano med italienska "avvocati" och "procuratori" som medarbetare. Gebhard har som svar på en skriftlig fråga av domstolen uppgett att han anförtrodde dem sporadiska fall som rörde italienska klienter i Italien.
7 Gebhard har förklarat att han i Italien utövar en verksamhet som är av huvudsakligen icke-processuell karaktär och som består i att bistå och företräda tyskspråkiga personer (en verksamhet som svarar för 65 procent av hans omsättning) samt en verksamhet som består i att företräda italienskspråkiga personer i Tyskland och Österrike (en verksamhet som svarar för 30 procent av hans omsättning). De återstående fem procenten består i att bistå italienska kolleger som för sina klienters vidkommande konfronteras med frågor som rör tysk rätt.
8 Några italienska jurister, däribland de italienska "avvocati" som Gebhard varit delägare med till år 1989, framställde klagomål mot honom till Milanos advokatsamfund. De anklagade honom för att ha använt titeln "avvocato" i huvudet på det brevpapper han använde i sin yrkesverksamhet, för att direkt ha företrätt klienter under titeln "avvocato" vid Pretura och Tribunale di Milano och för att ha utövat sin yrkesverksamhet från "Studio legale Gebhard".
9 Efter att ha förbjudit honom att använda titeln "avvocato" beslutade Milanos advokatsamfund den 19 september 1991 att inleda ett disciplinärt förfarande mot Gebhard, med motiveringen att han underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt lag nr 31/82 genom att i Italien utöva en yrkesverksamhet av permanent karaktär från en egen advokatbyrå och genom att använda titeln "avvocato".
10 Den 14 oktober 1991 framställde Gebhard en ansökan till Milanos advokatsamfund om inträde i samfundet. Han grundade sin ansökan på rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier (EGT nr L 19, 1989, s. 16) och på att han i Italien utövat praktisk juridisk verksamhet i mer än tio år. Det förefaller inte som om advokatsamfundet har fattat något formellt beslut i anledning av denna ansökan.
11 Det disciplinära förfarande som inleddes den 19 september 1991 avslutades genom ett beslut av den 30 november 1992 i enlighet med vilket Milanos advokatsamfund ådömde Gebhard en disciplinär påföljd i form av sex månaders avstängning från utövandet av yrkesverksamhet ("sospensione dell'esercizio dell'attività professionale").
12 Gebhard väckte talan mot detta beslut vid Consiglio Nazionale Forense och uppgav att hans talan även avsåg det implicita avslaget på hans ansökan om inträde i advokatsamfundet. Han gjorde särskilt gällande att han enligt direktiv 77/249 hade rätt att utöva sin yrkesverksamhet från en egen advokatbyrå i Milano.
13 Direktiv 77/249 är tillämpligt på verksamhet som advokater utövar genom att tillhandahålla tjänster. I direktivet föreskrivs att en advokat som tillhandahåller tjänster skall använda sig av den yrkestitel som används i den medlemsstat han kommer från, på denna stats språk eller ett av dess språk, med uppgift om den yrkesorganisation som gett honom rätten att praktisera eller den domstol där han har rätt att praktisera i enlighet med denna stats lagstiftning (artikel 3).
14 Enligt detta direktiv görs det en åtskillnad mellan å ena sidan verksamhet i samband med företrädandet av en klient i rätten eller hos offentliga myndigheter och å andra sidan all annan verksamhet.
15 Vid utövandet av företrädande verksamhet skall en advokat iaktta de regler för yrkesmässigt uppförande som gäller i värdmedlemsstaten, utan att detta inverkar på hans förpliktelser i den medlemsstat han kommer från (artikel 4.2). Vid en advokats utövande av all annan verksamhet skall villkoren och reglerna för yrkesmässigt uppförande i den medlemsstat han kommer från gälla utan inverkan på respekten för de regler, oavsett deras ursprung, som reglerar yrket i värdmedlemsstaten, särskilt regler om att utövandet av advokatverksamheten är oförenligt med utövandet av annan verksamhet i denna stat, och regler om yrkessekretess, relationerna till kolleger, förbudet mot att samma advokat bistår parter med motstridande intressen samt reklam (artikel 4.4).
16 I artikel 4.1 i direktiv 77/249 föreskrivs det att "[v]erksamhet i samband med företrädandet av en klient i rätten eller hos offentliga myndigheter skall i varje medlemsstat utövas i enlighet med de villkor som fastställts för advokater som etablerat sig i denna stat, med undantag för eventuella villkor som kräver bosättning eller registrering hos en yrkesorganisation i denna stat".
17 Direktiv 77/249 har införlivats i italiensk rätt genom lag nr 31/82 där det i artikel 2 föreskrivs att
"(De av medlemsstaternas medborgare som har behörighet att utöva advokatyrket i den medlemsstat de kommer från) ges rätt att utöva yrkesverksamhet som advokat i rättsliga angelägenheter av såväl processuell som icke-processuell karaktär under en begränsad tid ('con carattere di temporaneità') och under de förutsättningar som fastställs i denna lag.
Vid utövandet av den yrkesverksamhet som avses i det föregående stycket är det inte tillåtet att på republikens territorium etablera en advokatbyrå eller ett huvud- eller lokalkontor."
18 Det är under dessa förutsättningar som Consiglio Nazionale Forense har förklarat målet vilande och begärt förhandsavgörande av domstolen
"a) beträffande frågan om artikel 2 i lag nr 31 av den 9 februari 1982 om friheten för advokater som är medborgare i en medlemsstat i Europeiska gemenskapen att tillhandahålla tjänster (lag som garanterar genomförandet av EEG-direktiv av den 22 mars 1977), i vilken det föreskrivs att det inte är tillåtet att öppna en advokatbyrå på republikens territorium, vare sig det sker i form av huvud- eller lokalkontor, är förenlig med den reglering som föreskrivs i det ovan nämnda direktivet, med beaktande av att det senare inte innehåller någon antydan om att öppnandet av en advokatbyrå skulle kunna tolkas såsom ett tecken på den berörde advokatens vilja att utöva en verksamhet som inte är av tillfällig utan permanent karaktär,
b) beträffande de kriterier - som grundas på hur länge eller hur ofta de tjänster ägt rum som advokaten tillhandahållit när han handlat inom ramen för den i det ovan nämnda direktivet angivna ordningen - som skall tillämpas för att bedöma huruvida verksamhetens karaktär är tillfällig eller inte".
19 Med hänsyn till frågans lydelse bör det erinras om att domstolen enligt en fast rättspraxis inte är behörig att besluta om huruvida en nationell åtgärd är förenlig med gemenskapsrätten. Den har dock behörighet att tillhandahålla den nationella domstolen alla tolkningsdata i gemenskapsrätten som kan göra det möjligt för den nationella domstolen att bedöma förenlighetsfrågan i det mål som den handlägger (se särskilt dom av den 11 augusti 1995, Belgapom, C-63/94, REG s. I-2486, punkt 7).
20 Det kan för det första konstateras att en gemenskapsmedborgare som flyttar till en annan medlemsstat i gemenskapen för att där utöva ekonomisk verksamhet omfattas av antingen fördragets kapitel om fri rörlighet för arbetstagare, kapitlet om etableringsrätt eller kapitlet om tjänster. Dessa kapitel är alternativt tillämpliga.
21 Eftersom kapitlet om arbetstagare inte är relevant i detta fall behöver det inte beaktas vid en prövning av de frågor som ställts, vilka huvudsakligen rör begreppen "etablering" och "tillhandahållande av tjänster".
22 Det bör härefter erinras om att bestämmelserna i kapitlet om tjänster är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i kapitlet om etablering. Detta följer dels av att lydelsen av artikel 59 första stycket förutsätter att den som tillhandahåller tjänsten och mottagaren av tjänsten är "etablerade" i två olika medlemsstater och dels av att det i artikel 60 första stycket anges att bestämmelserna om tjänster endast kan tillämpas såvida bestämmelserna i fråga om etableringsrätt inte är tillämpliga. Det är därför nödvändigt att pröva tillämpningsområdet för begreppet "etablering".
23 Etableringsrätten enligt artikel 52-58 i fördraget gäller såväl för juridiska personer enligt artikel 58 som fysiska personer som är medborgare i en medlemsstat i gemenskapen. Den innebär, med förbehåll för angivna villkor och undantag, en rätt att inom samtliga andra medlemsstaters territorier starta och utöva all slags verksamhet som egenföretagare samt en rätt att bilda och driva företag, upprätta kontor, filialer eller dotterbolag.
24 Det framgår av detta att en person i fördragets mening kan vara etablerad i mer än en medlemsstat och detta, särskilt vad gäller bolag, genom upprättande av kontor, filialer eller dotterbolag (artikel 52) och, som domstolen har fastställt för utövare av fria yrken, genom upprättandet av ett andra näringsställe (se dom av den 12 juli 1984, Klopp, 107/83, Rec. s. 2971, punkt 19).
25 Begreppet etablering är, i den mening som avses i fördraget, ett mycket vittomfattande begrepp som innebär en möjlighet för medborgare i gemenskapen att stadigvarande och kontinuerligt delta i det ekonomiska livet i en annan medlemsstat än ursprungsstaten och dra fördel av detta. Begreppet befrämjar således det ekonomiska och sociala utbytet inom gemenskapen på den fria yrkesutövningens område (se i detta avseende dom av den 21 juni 1974, Reyners, 2/74, Rec. s. 631, punkt 21).
26 I kapitlet om tjänster i fördraget, och särskilt i artikel 60 tredje stycket, föreskrivs det emellertid att en person som tillhandahåller tjänster och flyttar till en annan medlemsstat tillfälligt får utöva sin verksamhet där.
27 Som generaladvokaten framhållit skall den tillfälliga karaktären av den ifrågavarande verksamheten bedömas inte bara i förhållande till tjänstens varaktighet, utan även i förhållande till hur ofta den ägt rum, dess regelbundenhet och kontinuitet. Tjänstens tillfälliga karaktär utesluter inte en möjlighet för den som i fördragets mening tillhandahåller tjänster att i värdmedlemsstaten förse sig med en viss infrastruktur (däri inbegripet ett kontor eller en byrå) i den mån som detta är nödvändigt för att kunna fullgöra den ifrågavarande tjänsten.
28 Denna situation skall dock särskiljas från Gebhards situation. Gebhard, som är medborgare i en medlemsstat, utövar stadigvarande och kontinuerligt en yrkesverksamhet i en annan medlemsstat, där han från en stadigvarande plats för affärsverksamhet vänder sig till bland andra medborgare i denna stat. Denne medborgare omfattas av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt och inte av kapitlet om tjänster.
29 Milanos advokatsamfund har gjort gällande att en person som Gebhard enligt fördraget bara kan betraktas som "etablerad" i en medlemsstat, i detta fall Italien, om han tillhör en yrkesorganisation i den staten eller åtminstone utövar sin verksamhet tillsammans med personer som gör det.
30 Detta argument kan inte godtas.
31 Bestämmelserna om etableringsrätt avser rätten att starta och utöva verksamhet (se särskilt den ovan nämnda domen i målet Reyners, punkterna 46 och 47). Ett krav på medlemsskap i en yrkesorganisation är att betrakta som ett villkor för att starta och utöva verksamhet och kan därför inte anses som en grundläggande del av denna etablering.
32 Det framgår av detta att möjligheten för en medborgare i en medlemsstat att utöva sin etableringsrätt och villkoren för utövandet skall bedömas i förhållande till den verksamhet som han vill utöva inom värdmedlemsstatens territorium.
33 Enligt lydelsen av artikel 52 andra stycket utövas etableringsfriheten på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.
34 För det fall att den särskilda verksamhet som är i fråga inte omfattas av någon reglering i värdstaten, på så sätt att en medborgare från den medlemsstaten inte är skyldig att uppfylla några särskilda kvalifikationskrav för att utöva den, har medborgare från samtliga övriga medlemsstater rätt att etablera sig på den statens territorium och där utöva samma verksamhet.
35 Rätten att starta och utöva viss verksamhet som egenföretagare kan dock vara underkastad vissa bestämmelser i lag eller annan författning som motiveras av allmänintresset, som etiska regler och regler för organisation, kvalifikationer, tillsyn och ansvar (se dom av den 28 april 1977, Thieffry, 71/76, Rec. s. 765, punkt 12). Det kan i dessa bestämmelser särskilt föreskrivas att utövandet av en särskild verksamhet beroende på omständigheterna är förbehållet personer som har ett examens-, utbildnings- eller annat behörighetsbevis, personer som tillhör en yrkesorganisation eller personer som är underkastade vissa disciplinregler eller viss tillsyn. Det kan även föreskrivas villkor för användningen av yrkestitlar, som exempelvis "avvocato".
36 Då rätten att starta eller utöva en särskild verksamhet är underkastad sådana villkor i värdmedlemsstaten skall medborgare i andra medlemsstater som vill utöva denna verksamhet i princip uppfylla dessa. Det är därför det i artikel 57 föreskrivs att rådet skall utfärda direktiv som det ovan nämnda direktiv 89/48, som syftar dels till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis och dels till samordning av nationella bestämmelser om upptagande och utövande av verksamhet som egenföretagare.
37 Det framgår emellertid av domstolens rättspraxis att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (se dom av den 31 mars 1993, Kraus, C-19/92, Rec. s. I-1663, punkt 32).
38 På samma sätt kan medlemsstaterna inte vid tillämpningen av sina nationella bestämmelser bortse från kunskaper och kvalifikationer som den berörda personen redan förvärvat i en annan medlemsstat (se dom av den 7 maj 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Rec. s. I-2357, punkt 15). Följaktligen är de skyldiga att beakta likvärdighet i fråga om examina (se den ovan nämnda domen i målet Thieffry, punkterna 19 och 27) och vid behov företa en jämförande prövning av de kunskaper och kvalifikationer som erfordras enligt deras nationella bestämmelser med dem som den berörde personen besitter (se den ovan nämnda domen i målet Vlassopoulou, punkt 16).
39 Mot bakgrund av vad som anförts ovan bör de frågor som Consiglio Nazionale Forense har ställt besvaras så att:
- Frågan om tillhandahållandet av en tjänst enligt artikel 60 tredje stycket i EG-fördraget är av tillfällig karaktär skall avgöras utifrån en bedömning av tillhandahållandets varaktighet, hur ofta det äger rum, dess regelbundenhet och dess kontinuitet.
- Den som i fördragets mening tillhandahåller tjänster kan i värdmedlemsstaten förse sig med nödvändig infrastruktur för att kunna fullgöra tjänsten.
- En medborgare i en medlemsstat som stadigvarande och kontinuerligt utövar yrkesverksamhet i en annan medlemsstat, där han från en stadigvarande plats för affärsverksamhet vänder sig till bland andra medborgare i denna stat, omfattas av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt och inte av kapitlet om tjänster.
- Frågan om vilken möjlighet en medborgare i en medlemsstat har att utöva sin etableringsrätt och vilka de villkor är som gäller för denna utövning skall avgöras på grundval av en bedömning av den verksamhet som han vill utöva inom värdmedlemsstatens territorium.
- Då rätten att starta en viss verksamhet inte omfattas av någon reglering i värdstaten har medborgare från samtliga övriga medlemsstater rätt att etablera sig på den statens territorium och där utöva samma verksamhet. Då rätten att starta eller utöva en särskild verksamhet är underkastad vissa villkor i värdmedlemsstaten skall dock medborgare i andra medlemsstater som vill utöva denna verksamhet i princip uppfylla dessa villkor.
- Emellertid skall de nationella villkor som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras i fördraget uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
- På samma sätt är medlemsstaterna skyldiga att beakta likvärdighet i fråga om examina och vid behov företa en jämförande prövning av de kunskaper och kvalifikationer som erfordras enligt deras nationella bestämmelser med dem som den berörda personen besitter.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
40 De kostnader som har förorsakats de italienska, grekiska, spanska, franska och brittiska regeringarna samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående de frågor som genom beslut av den 16 december 1993 förts vidare av Consiglio Nazionale Forense - följande dom:
41 Frågan om tillhandahållandet av en tjänst enligt artikel 60 tredje stycket i EG-fördraget är av tillfällig karaktär skall avgöras utifrån en bedömning av tillhandahållandets varaktighet, hur ofta det äger rum, dess regelbundenhet och dess kontinuitet.
42 Den som i fördragets mening tillhandahåller tjänster kan i värdmedlemsstaten förse sig med nödvändig infrastruktur för att kunna fullgöra tjänsten.
43 En medborgare i en medlemsstat som stadigvarande och kontinuerligt utövar yrkesverksamhet i en annan medlemsstat, där han från en stadigvarande plats för affärsverksamhet vänder sig till bland andra medborgare i denna stat, omfattas av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt och inte av kapitlet om tjänster.
44 Frågan om vilken möjlighet en medborgare i en medlemsstat har att utöva sin etableringsrätt och vilka de villkor är som gäller för denna utövning skall avgöras på grundval av en bedömning av den verksamhet som han vill utöva inom värdmedlemsstatens territorium.
45 Då rätten att starta en viss verksamhet inte omfattas av någon reglering i värdstaten har medborgare från samtliga övriga medlemsstater rätt att etablera sig på den statens territorium och där utöva samma verksamhet. Då rätten att starta eller utöva en särskild verksamhet är underkastad vissa villkor i värdmedlemsstaten skall dock medborgare i andra medlemsstater som vill utöva denna verksamhet i princip uppfylla dessa villkor.
46 De nationella villkor som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras i fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
47 Medlemsstaterna är skyldiga att beakta likvärdighet i fråga om examina och vid behov företa en jämförande prövning av de kunskaper och kvalifikationer som erfordras enligt deras nationella bestämmelser med dem som den berörda personen besitter.