CELEX: 61999TJ0152
Steunmaatregelen van staten
Beroep tot nietigverklaring
Steun verleend op basis van door Commissie goedgekeurde algemene steunregelingen
Reddings- en herstructureringssteun aan onderneming in moeilijkheden
Criterium van particuliere investeerder
Kwijtschelding van schulden
Kennelijke beoordelingsfout
Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen lidstaten

Overwegingen van het arrest
1 De feiten
Hijos de Andrés Molina SA (hierna: verzoekster" of onderneming") is gevestigd in de provincie Jaén (Spanje) en houdt zich bezig met de bereiding van vleesproducten, diervoeding en kaas, alsmede met het fokken en slachten van varkens. Aanvankelijk was het maatschappelijk kapitaal in handen van de familie Molina.
2 Op 13 maart 1995 heeft de Juzgado de Primera Instancia nr. 4 de Jaén verklaard dat verzoekster, die al enige jaren in economische en financiële moeilijkheden verkeerde, in de toestand verkeerde dat zij had opgehouden te betalen.
3 Bij overeenkomst van 5 mei 1995 heeft de familie Molina tegen betaling van één Spaanse peseta (ESP) de blote eigendom van haar aandelen overgedragen aan het Instituto de Fomento de Andalucía (hierna: IFA"), een overheidsorgaan van de autonome gemeenschap Andalusië (Spanje). Volgens deze overeenkomst zou de familie Molina op 31 december 1997 automatisch de volle eigendom van die aandelen herkrijgen.
4 In december 1995 heeft verzoekster een herstructureringsplan opgesteld, dat haar moeilijkheden diende te verhelpen (hierna: herstructureringsplan", of plan"). Dit plan werd herzien in april 1997 (hierna: aanvulling van april 1997") en nog eens in januari 1998.
5 Bij schrijven van 1 juli 1996 heeft de Spaanse regering de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) tardief kennisgegeven van een reeks steunmaatregelen van IFA ten gunste van verzoekster, te weten:
- reddingssteun" in de periode van mei tot en met december 1995 in de vorm van:
- twee borgstellingen voor bedragen van, respectievelijk, 100 miljoen ESP en 50 miljoen ESP;
- drie leningen van respectievelijk 350, 125 en 25 miljoen ESP tegen een rente van 6 % 's jaars, die op 9 april 1996 is opgetrokken tot de rente op de interbancaire markt van Madrid (hierna: MIBOR") + 0,5 %;
- herstructureringssteun" in de periode van januari tot en met juni 1996 in de vorm van:
- drie borgstellingen, voor een bedrag van respectievelijk 100, 75 en 25 miljoen ESP (waarvan de laatste is toegekend voor een bedrag van 21 748 150 ESP);
- twee leningen van respectievelijk 1 739 miljoen ESP (tegen MIBOR-rente + 0,5 %) en 850 miljoen ESP (tegen een rente van 10,5 %).
6 Bij onderzoek van deze kennisgeving heeft de Commissie vastgesteld dat verzoekster vóór mei 1995 ook nog de volgende steun had ontvangen:
- een lening van 375 miljoen ESP tegen een rente van 10 %, toegekend op 12 augustus 1993;
- een borgstelling voor een bedrag van 375 miljoen ESP, toegekend op 18 juni 1993;
- een lening van 550 miljoen ESP tegen een rente van 6 %, toegekend op 28 juni 1994;
- een borgstelling voor een bedrag van 200 miljoen ESP, toegekend op 28 juni 1994.
7 De Commissie heeft ook geconstateerd, dat na de kennisgeving aan verzoekster de volgende vormen van steun zijn toegekend:
- een lening van 1 100 miljoen ESP tegen MIBOR-rente + 0,5 %, toegekend op 5 november 1996;
- een lening van 700 miljoen ESP tegen MIBOR-rente + 0,5 %, toegekend in twee gedeelten op 2 juni en op 31 juli 1997;
- een borgstelling voor een bedrag van 450 miljoen ESP, toegekend op 6 februari 1998;
- een borgstelling voor een bedrag van 300 miljoen ESP, toegekend op 2 mei 1997;
- een lening van 275 951 288 ESP, die verband houdt met de door IFA op 2 augustus 1996 via het overheidsbedrijf Sociedad para la Promoción y Reconversión de Andalucía SA overgenomen schuldvordering, die voortvloeit uit een door de financiële instelling Caixa d'Estalvis i de Pensions de Barcelona aan verzoekster toegekende lening van 300 miljoen ESP.
8 Bij brief van 29 april 1997 heeft de Commissie de Spaanse regering in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag in te leiden en heeft zij haar uitgenodigd opmerkingen te maken. De overige lidstaten en belanghebbenden werden van de inleiding van deze procedure in kennis gesteld en door middel van de bekendmaking van voormelde brief in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 1997 (PB C 196, blz. 10) uitgenodigd opmerkingen te maken. De Spaanse regering heeft haar opmerkingen meegedeeld bij brieven van 4, 11 en 23 juli en 21 augustus 1997. Derden belanghebbenden hebben hun opmerkingen gemaakt bij brieven van 27 januari, 6 februari, 26 en 28 mei en 22 juli 1997. Bij brief van 16 maart 1998 heeft de Spaanse regering haar commentaar op deze laatste opmerkingen gegeven.
9 Op 29 april 1997 heeft IFA een deel van de schuld die verzoekster bij hem had, namelijk een bedrag van 4 680 miljoen ESP, in kapitaal omgezet. Verzoeksters kapitaal is vervolgens tot 500 miljoen ESP verminderd. Als gevolg van deze verrichtingen werd IFA eigenaar van 80,6 % van verzoeksters aandelen, terwijl de familie Molina nog slechts de resterende 19,4 % in handen had.
10 Op 28 mei 1997 heeft de algemene vergadering van verzoeksters schuldeisers een akkoord over de kwijtschelding van schulden goedgekeurd, dat op 3 november 1997 door de Juzgado de Primera Instancia nr. 4 de Jaén is bekrachtigd (hierna: kwijtscheldingsakkoord"). De Spaanse fiscus en de sociale zekerheid hebben verzoekster bij individuele overeenkomsten kwijtschelding verleend. Zo hebben de overheidsorganen verzoekster de volgende schulden kwijtgescholden:
- van een totale schuld van 2 211 154 000 ESP heeft IFA 2 192 754 000 ESP kwijtgescholden;
- van een totale schuld van 87 489 000 ESP heeft de Junta de Andalucía 69 089 000 ESP kwijtgescholden;
- van een totale schuld van 177 199 000 ESP heeft de gemeente Jaén 158 800 000 ESP kwijtgescholden;
- van een totale schuld van 927 876 000 ESP heeft de belastingdienst 338 589 000 ESP kwijtgescholden;
- van een schuld wegens niet-betaling van socialezekerheidsbijdragen van 1 479 miljoen ESP heeft de sociale zekerheid 789 938 000 ESP kwijtgescholden;
- van een totaal van 11 221 000 ESP heeft de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir 5 144 000 ESP kwijtgescholden.
11 Bij brief van 10 oktober 1997 heeft de Commissie de Spaanse regering in kennis gesteld van haar besluit om de procedure uit te breiden tot de kapitalisatie en de kwijtschelding van schulden door de overheidsorganen, en heeft zij haar uitgenodigd opmerkingen te maken. De overige lidstaten en de belanghebbenden zijn van de uitbreiding in kennis gesteld en door middel van de bekendmaking van deze brief in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 27 november 1997 (PB C 361, blz. 3) uitgenodigd eventuele opmerkingen kenbaar te maken. De Spaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen meegedeeld bij brief van 19 december 1997 en derden belanghebbenden bij brieven van 15 en 23 december 1997. De Spaanse autoriteiten hebben bij brieven van 2 en 16 maart, 16 juli, 8 september en 21 oktober 1998 aanvullende inlichtingen verstrekt.
12 Op 3 februari 1999 heeft de Commissie beschikking 1999/484/EG betreffende de door de Spaanse overheid aan verzoekster toegekende staatssteun (PB L 193, blz. 1; hierna: bestreden beschikking") vastgesteld.
13 Het dispositief van de beschikking luidt als volgt:
Artikel 1
Onderstaande, door Spanje aan [verzoekster] toegekende steunmaatregelen zijn onwettig omdat de Commissie zich daarover in het ontwerpstadium niet heeft kunnen uitspreken. Bovendien zijn zij onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag en komen zij niet in aanmerking voor de afwijkingen van de leden 2 en 3 van genoemd artikel, en bijgevolg moeten zij worden ingetrokken:
1. Staatssteun in de vorm van borgstellingen, namelijk:
a) de borgstelling voor 375 miljoen ESP, toegekend op 18 juni 1993 en aangesproken op 29 september 1996 voor een bedrag van 401 934 206 ESP;
b) de borgstelling voor 200 miljoen ESP, toegekend op 28 juni 1994 en aangesproken op 29 januari 1996 voor een bedrag van 207 578 082 ESP;
c) de borgstelling voor 100 miljoen ESP, toegekend op 16 augustus 1995 en op 19 augustus 1996 en 11 november 1997 vervangen door een borgstelling voor hetzelfde bedrag;
d) de borgstelling voor 50 miljoen ESP, toegekend op 14 september 1995 en vervangen op 19 augustus 1996 en 11 november 1997;
e) de drie volgende borgstellingen: één voor 100 miljoen ESP, toegekend op 8 oktober 1996; één voor 75 miljoen ESP, toegekend op 20 augustus 1996, en één voor 21 748 150 ESP, toegekend op 11 november 1997;
f) de twee volgende borgstellingen: één voor 450 miljoen ESP, toegekend op 6 februari 1998, en één voor 300 miljoen ESP, toegekend op 2 mei 1997.
2. Staatssteun in de vorm van leningen, namelijk:
a) een lening van 375 miljoen ESP, toegekend op 12 augustus 1993;
b) een lening van 550 miljoen ESP, toegekend op 28 juni 1994;
c) twee leningen van 350 miljoen ESP en van 125 miljoen ESP, toegekend op 24 oktober 1995;
d) een lening van 25 miljoen ESP, toegekend op 17 oktober 1996;
e) een lening van 1 739 miljoen ESP, toegekend op 30 december 1995;
f) een lening van 850 miljoen ESP, toegekend op 11 juli 1996;
g) een lening van 1 100 miljoen ESP, toegekend op 5 november 1996;
h) een lening van 700 miljoen ESP, toegekend in twee tranches: 400 miljoen ESP op 2 juni 1997 en 300 miljoen ESP op 31 juli 1997;
i) een lening van 275 951 288 ESP, die verband houdt met het door IFA op 2 augustus 1996 via de openbare onderneming Sociedad para la Promoción y Reconversión de Andalucía SA (SOPREA) overgenomen saldo van een lening van 300 miljoen ESP die aan [verzoekster] door de financiële instelling Caixa d'Estalvis i Pensions de Barcelona was toegekend.
3. Staatssteun in de vorm van kwijtschelding van schulden door overheidsorganen, namelijk:
de kwijtschelding van een deel van [verzoeksters] schulden door overheidsorganen, goedgekeurd op de vergadering van [verzoeksters] crediteuren van 28 mei 1997, ten bedrage van:
- Gemeentebestuur Jaén: 158 800 000 ESP,
- Belastingdienst: 338 589 000 ESP,
- Junta de Andalucía: 69 089 000 ESP,
- Sociale zekerheid: 789 938 000 ESP,
- Confederación Hidrográfica
del Guadalquivir: 5 144 000 ESP.
Artikel 2
Spanje moet de aangegane leningsovereenkomsten zo spoedig mogelijk opzeggen en de in artikel 1 vermelde, nog geldige borgstellingen intrekken.
Artikel 3
1. Spanje neemt de maatregelen die nodig zijn om de in artikel 1 bedoelde steun terug te vorderen:
- wat de borgstellingen betreft, voor het verschil tussen de voor de lening verkregen rentevoet en de op een vrije markt geldende rentevoet;
- wat de leningen, de aangesproken borgstellingen en de kwijtscheldingen van schulden betreft, voor het volledige bedrag.
2. De terugbetaling moet volgens de procedures en bepalingen van de nationale wetgeving geschieden. De terug te vorderen bedragen dragen rente vanaf de datum van toekenning van de betrokken steun. De rente wordt berekend op basis van de marktrente, uitgaande van de rente die wordt toegepast bij de berekening van het subsidie-equivalent in het raam van de regionale steunmaatregelen.
[...]"
Procesverloop en conclusies van partijen
14 Bij op 24 juni 1999 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking ingesteld.
15 Bij op 23 september 1999 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk Spanje een verzoek ingediend tot tussenkomst in de zaak ter ondersteuning van verzoeksters conclusies. De president van de Vijfde kamer (uitgebreid) heeft bij beschikking van 25 januari 2000 dit verzoek tot tussenkomst toegewezen.
16 Het Koninkrijk Spanje heeft op 3 maart 2000 zijn memorie in interventie neergelegd, naar aanleiding waarvan partijen in het hoofdgeding hun opmerkingen hebben gemaakt.
17 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer - uitgebreid) besloten tot de mondelinge procedure over te gaan, en heeft het als maatregel tot organisatie van de procesgang partijen verzocht schriftelijke vragen te beantwoorden en bepaalde stukken over te leggen. Partijen hebben aan deze verzoeken gevolg gegeven. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje werd eveneens verzocht ter terechtzitting bepaalde punten mondeling toe te lichten.
18 Ter terechtzitting van 3 mei 2001 zijn partijen gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
19 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- primair, de bestreden beschikking in haar geheel nietig te verklaren;
- subsidiair, de bestreden beschikking gedeeltelijk nietig te verklaren;
- de Commissie in de kosten te verwijzen.
20 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster in de kosten te verwijzen.
21 Het Koninkrijk Spanje ondersteunt verzoeksters conclusies.
In rechte
22 Verzoekster voert tot staving van haar beroep om te beginnen vijf middelen aan tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking:
- schending van artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) en artikel 93 van het Verdrag, alsmede kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten wat de door IFA in 1993 en 1994 toegekende leningen en borgstellingen betreft;
- schending van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB 1994, C 368, blz. 12; hierna: kaderregeling"), alsmede kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten wat de tussen mei en december 1995 verleende reddingssteun betreft;
- schending van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag en van de kaderregeling, alsmede kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten wat de na december 1995 verleende herstructureringssteun betreft;
- schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, alsmede kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten wat de kapitalisatie van haar schulden door IFA betreft;
- schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, alsmede kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten wat de kwijtschelding van schulden door haar openbare schuldeisers betreft.
23 Verzoekster voert vervolgens drie middelen aan tot nietigverklaring van de bestreden beschikking in haar geheel:
- kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten bij het algemene onderzoek van de ten gunste van haar getroffen maatregelen;
- schending van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag;
- geen invloed van de litigieuze maatregelen op de handel tussen lidstaten en motiveringsgebrek ten aanzien van dit punt.
Het eerste middel, betreffende de in 1993 en 1994 verleende steun
Argumenten van partijen
24 Volgens verzoekster en het Koninkrijk Spanje vallen de leningen en borgstellingen die IFA in 1993 en 1994 heeft toegekend (zie punt 6 hierboven), onder respectievelijk de algemene steunregeling N 624/92, goedgekeurd bij beschikking van de Commissie van 16 december 1992, en de algemene steunregeling N 428/93, goedgekeurd bij beschikking van de Commissie van 24 september 1993. Daar de beschikkingen van de Commissie tot goedkeuring van deze steunregelingen geen terugwerkende kracht kunnen hebben, wordt daarmee noodzakelijkerwijs voor de toekomst goedkeuring verleend voor latere maatregelen in het kader van deze steunregelingen.
25 Zij betwisten niet de stelling van de Commissie, dat deze twee steunregelingen een wijziging van steunregeling NN 71/88 vormen. Zij zijn het echter niet eens met de conclusies die de Commissie daaraan verbindt. Verzoekster voert onder meer aan, dat de Commissie geen argument kan ontlenen aan de brief van de Spaanse autoriteiten van 12 september 1989 met betrekking tot steunregeling NN 71/88, omdat deze in werkelijkheid steunmaatregelen ten gunste van de mijnbouwwerkzaamheden in het gebied van Huelva (Spanje) betreft. Bovendien is het voorbehoud van de Commissie, dat de steun aan de landbouwondernemingen vooraf diende te worden aangemeld, in casu niet van toepassing.
26 Wat de door IFA in 1993 toegekende lening en borgstelling betreft, stellen verzoekster en het Koninkrijk Spanje zich op het standpunt, dat de potentiële begunstigden van steunregeling NN 71/88 over het algemeen in Andalusië gevestigde ondernemingen zijn, en dat voor steunregeling N 624/92 hetzelfde geldt. De beperkingen in verband met het statuut van coöperatieve vereniging, van naamloze vennootschap in handen van de werknemers, of van zelfstandige, als bedoeld in regeling NN 71/88, raken verzoekster niet. Laatstgenoemde voegt hieraan toe, dat de in steunregeling N 624/92 beoogde leningen niet alleen bestemd waren voor de financiering van de vaste en lopende activa, maar ook voor de herfinanciering van de passiva.
27 Met betrekking tot de door IFA in 1994 toegekende lening en borgstelling stellen verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat de begunstigden van steunregeling N 428/93 geen kleine en middelgrote ondernemingen (KMO) konden zijn.
28 De Commissie stelt, dat bij de steunregelingen N 624/92 en N 428/93 in 1992 respectievelijk 1993 verleende steun werd goedgekeurd. Bovendien betwist zij, dat de in 1993 en 1994 verleende steun voldoet aan de toekenningsvoorwaarden van steunregeling NN 71/88 en van de daaruit voortvloeiende steunregelingen N 624/92 en N 428/93.
Beoordeling door het Gerecht
29 Om te beginnen moet de context van de steunregelingen N 624/92 en N 428/93 in herinnering worden gebracht.
30 Deze steunregelingen zijn gebaseerd op een van de twee algemene steunregelingen die door de Commissie onder referentienummer NN 71/88 zijn geregistreerd, te weten de regeling inzake de toekenning van steun door IFA ten gunste van in Andalusië gevestigde ondernemingen (hierna: IFA-steunregeling NN 71/88"). De andere steunregeling met dit referentienummer betrof de investeringssteun ten gunste van het mijnbouwgebied van de provincie Huelva.
31 De in IFA-steunregeling NN 71/88 beoogde maatregelen bestonden in subsidies, rentesubsidies, borgstellingen, leningen en deelnemingen. Voor elk van deze categorieën van maatregelen gold een specifieke begroting.
32 Bij beschikking van 26 oktober 1989 heeft de Commissie steunregeling NN 71/88 goedgekeurd. Bij verlenging van een aantal van de in deze steunregelingen voorziene maatregelen moesten de Spaanse autoriteiten haar overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag de desbetreffende begrotingsontwerpen" meedelen. Zij heeft hen er ook op gewezen, dat zij haar krachtens dit artikel in het ontwerpstadium van elke, zelfs geringe wijziging van de steunregeling van Andalusië" in kennis moesten stellen. Ten slotte heeft zij hen verzocht, haar jaarlijks vóór het einde van het eerste halfjaar een rapport te doen toekomen, waarin voor elke soort steunmaatregel wordt aangegeven het bedrag van de in het voorgaande jaar verleende steun, dat van de investeringssteun, alsmede het aantal daarbij betrokken gevallen, daar deze gegevens regionaal volgens de provincies en sectoraal worden uitgesplitst". Met betrekking tot de rentesubsidies en de IFA-leningen heeft de Commissie gepreciseerd, dat dit rapport voor elk van de vier soorten rentesubsidies en voor elk van de twee soorten leningen" moest worden opgesteld.
33 Volgens de stukken werd de IFA-steunregeling NN 71/88 jaarlijks verlengd, waarbij de voor de verschillende categorieën van maatregelen bestemde middelen en zelfs enkele kenmerken van deze regeling werden gewijzigd. De Spaanse autoriteiten hebben herhaaldelijk nagelaten deze verlengingen en wijzigingen in het ontwerpstadium mee te delen, zoals de Commissie in haar beschikking van 26 oktober 1989 en in latere goedkeuringsbeschikkingen had verlangd, maar hebben daarmee gewacht tot nadat met de toekenning van de betrokken steun was begonnen. Zo zijn de gegevens inzake de steunregeling voor 1992 (geregistreerd onder referentienummer N 624/92) pas op 18 oktober 1992 aan de Commissie meegedeeld, en die inzake de steunregeling voor 1993 (geregistreerd onder referentienummer N 428/93) pas op 1 juli 1993. De Commissie schijnt evenwel daartegen geen bezwaar te hebben gemaakt, en haar daaropvolgende goedkeuringsbeschikkingen hadden de facto terugwerkende kracht. De beschikking inzake steunregeling N 624/92 kon namelijk pas op 16 december 1992 en die inzake steunregeling N 428/93 pas op 24 september 1993 worden vastgesteld.
34 Blijkens het voorgaande moet het argument van verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat de door IFA in 1993 toegekende lening van 375 miljoen ESP en borgstelling voor hetzelfde bedrag onder steunregeling N 624/92 vallen, van de hand worden gewezen. Deze regeling kan namelijk enkel betrekking hebben op de steun die IFA in 1992 heeft toegekend.
35 Evenmin kunnen de lening van 550 miljoen ESP en de borgstelling voor 200 miljoen ESP, die in 1994 aan verzoekster werden toegekend, onder steunregeling N 428/93 vallen, nu deze enkel kon gelden voor de in 1993 verleende steun. Hoe dan ook, in casu waren de voorwaarden van laatstgenoemde regeling niet vervuld. In hun mededeling van 1 juli 1993 houdende kennisgeving van deze regeling hadden de Spaanse autoriteiten namelijk de begunstigden daarvan uitdrukkelijk omschreven als KMO's, dus in feite ondernemingen met ten hoogste 250 werknemers en ofwel een jaaromzet van maximum 20 miljoen ecu of een jaarlijks balanstotaal van maximum 10 miljoen ecu. Tussen partijen staat vast dat verzoekster deze maxima overschrijdt.
36 Verder kunnen de door IFA in 1993 toegekende lening en borgstelling niet onder steunregeling N 428/93 vallen, daar verzoekster geen KMO is, zoals in het voorgaande punt is vastgesteld. Hoe dan ook, geen van de partijen stelt dat deze lening en borgstelling onder deze regeling vallen.
37 Evenzo stelt geen van de partijen dat de door IFA in 1994 toegekende lening en borgstelling onder steunregeling N 462/94 vallen, die een verlenging van de IFA-steunregeling voor de periode 1994 tot en met 1999 is. Tijdens de administratieve procedure heeft het Koninkrijk Spanje zich slechts op steunregeling N 462/94 beroepen ter rechtvaardiging van de gestelde reddings- en herstructureringssteun voor verzoekster in 1995 en 1996 (punt 11 van de bestreden beschikking).
38 Bijgevolg is niet aangetoond, dat de leningen en borgstellingen die IFA in 1993 en 1994 aan verzoekster heeft toegekend, onder door de Commissie goedgekeurde algemene steunregelingen vielen. Derhalve mocht de Commissie ze terecht beschouwen als ad-hocmaatregelen om de onderneming in staat te stellen haar activiteiten voort te zetten. Het eerste middel dient dus ongegrond te worden verklaard, zonder dat de andere argumenten van partijen behoeven te worden onderzocht.
Het tweede middel, betreffende de reddingssteun
Argumenten van partijen
39 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen dat de door IFA tussen mei en december 1995 verleende borgstellingen en leningen (zie punt 5 hierboven) zijn aan te merken als reddingssteun in de zin van de kaderregeling, zodat zij door de Commissie op grond van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag hadden moeten worden goedgekeurd.
40 Om te beginnen wijzen zij erop, dat de Spaanse autoriteiten zes maanden na de toekenning van voormelde leningen de aanvankelijk vastgestelde rente met terugwerkende kracht hebben aangepast aan de marktrente, te weten de MIBOR + 0,5 %. Zij verzetten zich tegen de zienswijze dat deze aanpassing niet meer is dan een boekhoudkundige ingreep", en wijzen erop dat dit het resultaat van een echte juridisch bindende overeenkomst is en dat de vervallen rente is inbegrepen in de kapitalisatie van 29 april 1997 (zie punt 9 hierboven), nadat deze rente was berekend volgens de op de markt geldende rentevoet. Dat deze leningen niet zijn terugbetaald en dat daarover geen rente is betaald, is irrelevant daar in de kaderregeling daarover niets wordt gezegd.
41 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen vervolgens, dat de betrokken borgstellingen en leningen nauw verband hielden met de opstelling van het herstructureringsplan, enkel de voortzetting van de exploitatie van de onderneming tot doel hadden, werden gerechtvaardigd door dringende sociale problemen, en de betrokken markt in andere lidstaten niet ongunstig hebben beïnvloed. Deze steun verschilde dus wezenlijk van de steun die in 1993 en 1994 aan verzoekster was toegekend. Het Koninkrijk Spanje stelt verder, dat de Commissie in elk geval niet de onwettigheid van laatstgenoemde steunmaatregelen kan aanvoeren ten betoge dat de tussen mei en december 1995 toegekende borgstellingen en leningen geen reddingssteun zijn.
42 Ten slotte stelt verzoekster dat de Commissie afwijkt van haar beschikkingspraktijk. Zij verwijst meer in het bijzonder naar de beschikking van de Commissie van 21 juni 1995 betreffende steun van de Italiaanse Staat aan Enichem Agricoltura SpA (PB 1996, L 28, blz. 18; hierna: beschikking Enichem"), en herinnert aan het standpunt van de Commissie in zaak T-149/95 die heeft geleid tot het arrest van het Gerecht van 5 november 1997, Ducros/Commissie (Jurispr. blz. II-2031). Het Koninkrijk Spanje voegt daaraan toe, dat in laatstbedoeld arrest is bevestigd dat de steun niet noodzakelijk in één keer behoeft te worden betaald.
43 De Commissie betwist de zienswijze dat de tussen mei en december 1995 toegekende borgstellingen en leningen reddingssteun zijn. Deze maatregelen voldoen niet aan de in punt 3.1 van de kaderregeling gestelde voorwaarden.
44 Ten eerste was de op de betrokken leningen toegepaste rentevoet lager dan de marktrente; de terugwerkende wijziging van deze rentevoet door de Spaanse autoriteiten is niet meer dan een boekhoudkundige ingreep, daar het kapitaal van deze lening niet is terugbetaald en daarover nimmer rente is betaald. Dat de vervallen rente was begrepen in de op 29 april 1997 verrichte kapitalisatie, doet niet ter zake, aangezien laatstbedoelde verrichting zelf staatssteun vormt.
45 Ten tweede beoogt de reddingssteun de voortzetting van de exploitatie van de onderneming in moeilijkheden gedurende een korte periode, over het algemeen niet langer dan zes maanden, teneinde de vaststelling van realistische herstelmaatregelen mogelijk te maken. In 1993 en 1994 heeft verzoekster echter reeds steun ontvangen met hetzelfde doel als de betrokken borgstellingen en leningen. De reddingssteun behoeft weliswaar niet per se in één keer te worden uitbetaald, maar hij kan niet gespreid over een lange periode worden toegekend.
46 Ten slotte zijn volgens de Commissie de verwijzingen naar de beschikking Enichem en het arrest Ducros/Commissie, reeds aangehaald, irrelevant.
Beoordeling door het Gerecht
47 Er zij aan herinnerd, dat volgens artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden aangemerkt steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad".
48 Er zij ook op gewezen, dat volgens vaste rechtspraak de Commissie op het gebied van artikel 92, lid 3, van het Verdrag over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt (arresten Hof van 21 maart 1990, België/Commissie, C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 56, en 11 juli 1996, SFEI e.a., C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punt 36). De toetsing door de gemeenschapsrechter moet dus beperkt blijven tot het onderzoek van de naleving van de procedurevoorschriften, de nakoming van de motiveringsplicht, de materiële juistheid van de feiten, het ontbreken van kennelijk onjuiste beoordelingen en van misbruik van bevoegdheid (arrest Gerecht van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 170). Het staat niet aan de gemeenschapsrechter zijn beoordeling op economisch vlak in de plaats te stellen van die van de Commissie (arrest Gerecht van 12 december 1996, AIUFFASS en AKT/Commissie, T-380/94, Jurispr. blz. II-2169, punt 56).
49 Volgens punt 3.1 van de kaderregeling moet de reddingssteun:
- bestaan in kassteun in de vorm van een kredietgarantie of af te lossen kredieten tegen een rente gelijk aan de marktrente;
- zich qua bedrag beperken tot het strikt noodzakelijke voor de voortzetting van de exploitatie van een onderneming (bijvoorbeeld dekking van de loonkosten, lopende leveringen);
- alleen worden uitgekeerd voor de periode (over het algemeen niet langer dan zes maanden) die noodzakelijk is voor de vaststelling van de noodzakelijke en mogelijke herstelmaatregelen;
- worden gerechtvaardigd door dringende sociale redenen en niet ten gevolge hebben dat de industriële situatie in andere lidstaten uit het evenwicht wordt gebracht.
Een voorwaarde is voorts dat de redding in beginsel een eenmalig karakter dient te hebben. Het herhaaldelijk verlenen van reddingssteun, met als enig werkelijke resultaat een bestendiging van de bestaande situatie, waarbij het onvermijdelijke wordt uitgesteld terwijl de daarmee gepaard gaande industriële en sociale problemen worden verschoven naar andere, efficiëntere producenten en andere lidstaten, is beslist onaanvaardbaar. Reddingssteun dient derhalve doorgaans een eenmalige ingreep te zijn om de bestaande situatie te bestendigen gedurende een korte periode waarin de toekomst van de onderneming kan worden geëvalueerd.
[...]"
50 In de bestreden beschikking heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld, dat de tussen mei en december 1995 door IFA aan verzoekster toegekende leningen en borgstellingen niet konden worden aangemerkt als reddingssteun in de zin van de kaderregeling, op grond dat zij reeds in voorgaande jaren met hetzelfde doel dergelijke steun" had ontvangen (punt 107 van de beschikking). Volgens haar was in casu niet voldaan aan het vereiste dat reddingssteun doorgaans een eenmalige ingreep dient te zijn om de bestaande situatie te bestendigen gedurende een korte periode. Opgemerkt zij dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, de Commissie haar conclusies er dus niet op heeft gebaseerd dat de aan de gestelde reddingssteun voorafgaande steunmaatregelen op zich onwettig waren.
51 Er kan niet worden gesteld, dat deze conclusies op een kennelijke onjuiste beoordeling berusten. Zoals blijkt uit de stukken en het onderzoek van het eerste middel, staat immers vast dat IFA reeds in 1993 en 1994 aan verzoekster leningen en borgstellingen van dezelfde aard als de gestelde reddingssteun had toegekend, en dat deze maatregelen reeds bestemd waren om de onderneming in staat te stellen het hoofd te bieden aan haar economische en financiële problemen en haar bedrijf voort te zetten.
52 De verwijzingen van verzoekster en het Koninkrijk Spanje naar de beschikking Enichem en het arrest Ducros/Commissie (reeds aangehaald) zijn irrelevant. Daarin gaat het immers niet om reddings- maar om herstructureringssteun.
53 Wat meer in het bijzonder de in dit middel betrokken leningen betreft, zij bovendien opgemerkt dat verzoekster en het Koninkrijk Spanje niet betwisten dat de aanvankelijk vastgestelde rente lager was dan de marktrente. De vraag of een maatregel een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag is, moet worden beantwoord in het licht van de situatie op het tijdstip waarop deze maatregel werd getroffen. Zou de Commissie rekening houden met latere factoren, dan zou zij immers de lidstaten begunstigen die evenals het Koninkrijk Spanje in casu hun plicht verzaken om de door hen voorgenomen steunmaatregelen in het ontwerpstadium aan te melden. Het feit dat de op deze leningen toepasselijke rentevoet naderhand aan de marktrente is aangepast - ongeacht of deze aanpassing al dan niet als een eenvoudige boekhoudkundige ingreep" wordt aangemerkt - is derhalve niet van belang.
54 Bijgevolg moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Het derde middel, betreffende de herstructureringssteun
Argumenten van partijen
55 Verzoekster verwijt de Commissie in de eerste plaats, dat zij het herstructureringsplan kennelijk verkeerd heeft uitgelegd.
56 Zij voert om te beginnen aan dat dit plan voorziet in een vermindering van haar productiecapaciteit.
57 Zij stelt - hierbij ondersteund door het Koninkrijk Spanje -, dat de in de tabel in punt 27 van de bestreden beschikking vervatte productiecijfers voor 1995 niet representatief zijn, nu zij, zoals blijkt uit het herstructureringsplan, op dat tijdstip een ernstige crisis doormaakte. Zij heeft concrete maatregelen ter vermindering van haar productiecapaciteit getroffen, te weten de sluiting van een slachthuis, een uitsnijderij en haar productielijn voor vleespasteien, en de gerechtelijke verkoop van één van de diervoederfabrieken. Het Koninkrijk Spanje betwist de stelling van de Commissie, dat deze maatregelen tot productievermindering niet overeenkomen met de werkelijk gebruikte capaciteit. Verzoekster voert verder aan, dat de aanvulling van april 1997 gezien de opgedane ervaring" enkel voorziet in omvangrijker dan de aanvankelijk voorgenomen capaciteitsverminderingen. Wat de gedane investeringen betreft, deze dienden enkel voor de instandhouding van bepaalde activa of om te voorkomen dat zij onbruikbaar werden.
58 Ten tweede stelt verzoekster dat de Commissie aan het feit dat het herstructureringsplan was opgesteld op basis van ontoereikende en onbetrouwbare feiten, geen argumenten kon ontlenen om het plan als ongeschikt te bestempelen. Zoals de door de rechter aangewezen bewindvoerders hebben opgemerkt in hun verslag over de situatie van de onderneming op het tijdstip waarop de stukken inzake de surseance van betaling werden gepresenteerd, bevatte haar boekhouding vele onregelmatigheden. Meer bepaald ontbraken boeken die zich leenden voor de opstelling van de jaarrekening", bestond er geen planning", en waren haar boekhoudkundige archieven onvolledig. Haar voormalige accountant was overigens voor deze onregelmatigheden ter verantwoording geroepen. Haar rekeningen voor 1994, zoals opgesteld door de familie Molina, waren bovendien onjuist en ten tijde van de opstelling van het plan nog niet door de algemene vergadering goedgekeurd. De beperkte speciale herziening van haar rekeningen van 7 mei 1995, waarmee een accountantsfirma was belast, was op dat tijdstip evenmin beschikbaar. Volgens verzoekster en het Koninkrijk Spanje is IFA er ondanks deze moeilijkheden in geslaagd om een realistisch en passend herstructureringsplan op te stellen.
59 Ten derde betogen verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat de Commissie niet naar behoren rekening heeft gehouden met de resultaten die de onderneming tijdens de uitvoering van het herstructureringsplan heeft behaald. Zij heeft een winst van 808 miljoen ESP in 1997 en van 244 miljoen ESP in het eerste halfjaar van 1998 geboekt, haar brutowinstmarge is aanmerkelijk verbeterd, haar kosten zijn beduidend gedaald en haar zelffinancieringscapaciteit was positief geworden. Ook het feit dat derde ondernemingen belangstelling voor haar overname hadden getoond, was een bewijs van het welslagen van het herstructureringsplan. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje verklaren in dit verband dat de verkoopprocedure van de onderneming met zeer strikte inachtneming van de bekendmakings- en mededingingsregels is verlopen, daar een gespecialiseerde consulent potentiële kopers moest zoeken en hun offertes evalueren. Ten slotte is het Koninkrijk Spanje van mening dat de Commissie de feiten verdraait wanneer zij in punt 117 van de bestreden beschikking opmerkt, dat de Spaanse autoriteiten in hun brief van 8 september 1998 enerzijds hadden verklaard dat verzoekster weer rendabel was, en anderzijds hadden erkend dat zij zou worden geliquideerd. De Spaanse autoriteiten hadden namelijk van de liquidatie van de onderneming enkel gesproken voor het geval de Commissie een negatieve beschikking zou geven.
60 In de tweede plaats stellen verzoekster en het Koninkrijk Spanje dat de door IFA na december 1995 verleende steun is aan te merken als herstructureringssteun in de zin van de kaderregeling.
61 Om te beginnen herhalen zij, dat het herstructureringsplan binnen een redelijk tijdsbestek het herstel van de rendabiliteit van de onderneming mogelijk heeft gemaakt, en meer in het bijzonder heeft geleid tot een vermindering van haar productiecapaciteit en tot een inkrimping van haar personeelsbestand. Verzoekster maakt opnieuw melding van de moeilijke context waarin het plan is opgesteld (punt 58 hierboven) en merkt op, dat de Commissie in haar beschikkingspraktijk herhaalde malen herstructureringssteun heeft goedgekeurd hoewel pas verscheidene jaren na de toekenning ervan een herstructureringsplan was opgesteld. Voorts heeft de Commissie in haar beschikking Enichem enkel de verwachting" uitgedrukt dat de herstructurering de rendabiliteit van de betrokken onderneming op de lange duur zou herstellen. In casu is verzoeksters rendabiliteit nog geen drie jaar na toepassing van het herstructureringsplan hersteld. Voorts heeft de Commissie zich in tal van beschikkingen op het standpunt gesteld, dat het bestaan van een privatiseringsproces tot het herstel van de rendabiliteit van de betrokken onderneming zou leiden, en heeft zij in de beschikking Enichem genoegen genomen met de loutere toezegging van de Italiaanse autoriteiten om het geherstructureerde bedrijfsonderdeel van de betrokken onderneming te privatiseren. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen voorts nogmaals, dat de in 1993 en 1994 verleende steun valt onder de door de Commissie goedgekeurde algemene steunregelingen en derhalve verschilt van de steun die de onderneming na december 1995 heeft ontvangen. Het argument van de Commissie dat de steun niet in één keer is betaald, kan dus niet slagen. Ten slotte beroept verzoekster zich opnieuw op het standpunt van de Commissie in de zaak die tot het arrest Ducros/Commissie (reeds aangehaald) heeft geleid.
62 Ten tweede voeren verzoekster en het Koninkrijk Spanje aan, dat overeenkomstig punt 3.2.2, sub ii, van de kaderregeling maatregelen zijn genomen om nadelige gevolgen voor concurrenten zoveel mogelijk te compenseren. Er bestaat geen structurele overcapaciteit in de sector vleesproducten, en de vleesverwerking behoort niet tot de sectoren die zijn uitgesloten in de bijlage bij beschikking 94/173/EG van de Commissie van 22 maart 1994 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwproducten en tot intrekking van beschikking 90/342/EEG (PB L 79, blz. 29). Luidens beschikking 94/173 kunnen investeringen voor de diervoederproductie bovendien voor communautaire bijstand in aanmerking komen, indien de jaarlijkse productie minder dan 20 000 ton bedraagt, zoals in verzoeksters geval. Verder voorzag het herstructureringsplan in een vermindering (of althans een heroriëntering) van de productiecapaciteit, wat zoals in de bestreden beschikking is erkend, in alle afdelingen van verzoeksters onderneming daadwerkelijk is gebeurd. Ten slotte verbaast het Koninkrijk Spanje zich erover dat de Commissie in haar verweerschrift stelt, dat haar conclusie dat de steun [aan verzoekster] niet voldeed aan de in de kaderregeling gestelde voorwaarden, niet gebaseerd is op het uitblijven van capaciteitsverminderingen". In de bestreden beschikking voert de Commissie immers meermaals aan dat het herstructureringsplan in een verhoging van de productiecapaciteiten voorzag, ten betoge dat deze steunmaatregelen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn.
63 Ten derde stellen verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat de betrokken steun in een juiste verhouding stond tot de kosten en baten van de herstructurering.
64 Verzoekster is in dit verband van mening, dat de Commissie geen argument kon ontlenen aan het feit dat alleen de Staat door de inbreng van nieuwe middelen tot het herstructeringsplan had bijgedragen. In het arrest Ducros/Commissie (reeds aangehaald) heeft het Gerecht in dit opzicht als beslissende factoren erkend, dat de geïnstalleerde capaciteit was verminderd en dat de Staat had toegezegd de betrokken onderneming te privatiseren. In de beschikking Enichem heeft de Commissie hetzelfde standpunt ingenomen. Verder hebben verzoeksters werknemers en haar particuliere schuldeisers toegevingen gedaan om haar voortbestaan te verzekeren. Meer bepaald lag het gemiddelde percentage van kwijtschelding van schulden door de particuliere schuldeisers hoger dan het percentage dat door de openbare schuldeisers is kwijtgescholden. Zij wijst erop dat haar schulden bij de particuliere sector veel meer dan 4 % van haar totale schuldenlast bedroegen, en dat de Commissie in haar beschikking 98/364/EG van 15 juli 1997 betreffende de aan Grupo de Empresas Álvarez" (GEA) verleende steun (PB 1998, L 164, blz. 30) van mening was, dat de voorwaarde inzake de evenredigheid van de steun was vervuld aangezien de procedure van surseance van betaling leidde tot een aanzienlijke vermindering van de schulden". Ten slotte heeft de Commissie in beschikking 97/17/EG van 30 juli 1996 betreffende aan Santana Motor SA verleende steun (PB 1997, L 6, blz. 34; hierna: beschikking Santana Motor") zich ertoe beperkt de moeilijke socio-economische omstandigheden van het betrokken gebied in aanmerking te nemen, dat ook het gebied is waar verzoekster zich heeft gevestigd.
65 Ten vierde betwisten verzoekster en het Koninkrijk Spanje de opvatting in punt 132 van de bestreden beschikking, dat moet worden aangenomen dat er tot juni 1997 alleen een reeks ad-hocsteunmaatregelen was om de onderneming draaiende te houden, daar het herstructureringsplan te laat was meegedeeld aan de Commissie, die zich niet tijdig over dit plan had kunnen uitspreken noch, in voorkomend geval, tijdens de uitvoering ervan voorwaarden had kunnen stellen. Verzoekster stelt dat de Commissie dit plan in werkelijkheid al 18 maanden vóór de vaststelling van de bestreden beschikking in haar bezit had. Het Koninkrijk Spanje voert aan, dat dit plan op het juiste moment is verwezenlijkt, namelijk na een periode van zes maanden die nodig was om de oorzaak van de problemen van de onderneming vast te stellen en maatregelen voor te stellen die haar voortbestaan konden garanderen. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje voegen daaraan toe, dat de Commissie nimmer belangstelling voor het herstructureringsplan heeft getoond, geen enkele maatregel of voorwaarde heeft voorgesteld, geen vergaderingen met de Spaanse autoriteiten voor de bespreking van dit plan heeft belegd, en evenmin om nadere toelichting daarvan heeft verzocht. Ten slotte herhaalt verzoekster dat de Commissie in haar beschikking Enichem de reddings- en herstructureringssteun die drie jaar vóór de opstelling van het herstructureringsplan waren toegekend, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard.
66 Ten vijfde merkt verzoekster op dat volgens de kaderregeling de Commissie bij de beoordeling van herstructureringssteun in steungebieden rekening moet houden met de behoeften van de regionale ontwikkeling. In casu heeft de Commissie het bijzondere socio-economische kader van de provincie Jaén volledig buiten beschouwing gelaten.
67 In de eerste plaats ontkent de Commissie dat zij het herstructureringsplan onjuist heeft beoordeeld.
68 Ten eerste voorzag dit plan duidelijk in een verhoging van de productiecapaciteit van al verzoeksters afdelingen, en in investeringen waarmee een aanzienlijke kapitaalinbreng was gemoeid. Om te beginnen is de kritiek van verzoekster en het Koninkrijk Spanje met betrekking tot de tabel in punt 27 van de bestreden beschikking ongegrond, daar de productie van de onderneming reeds sedert 1992 daalde. Weliswaar is nadien in een aantal van verzoeksters afdelingen de productiecapaciteit verminderd, maar het ging daarbij niet om de werkelijk gebruikte capaciteit. Bovendien was de vermindering het resultaat van ad-hocbeslissingen die waren genomen op grond van de omstandigheden, en met name van het feit dat de afzet in 1996, 1997 en 1998 beneden de prognoses van het herstructureringsplan was gebleven.
69 Ten tweede, aldus de Commissie, was het herstructureringsplan onvolledig, zoals de Spaanse autoriteiten zelf hebben aangevoerd, en berustte het op ontoereikende en weinig betrouwbare gegevens. De door verzoekster en het Koninkrijk Spanje aangevoerde omstandigheden waaronder dit plan is opgesteld, zijn niet ter zake dienend, en eerst in april 1997 zijn de nodige aanpassingen uitgevoerd.
70 Ten derde zijn de bezwaren van verzoekster en het Koninkrijk Spanje tegen haar beoordeling van de resultaten die de onderneming op grond van het herstructureringsplan heeft behaald, ongegrond.
71 In de tweede plaats betwist de Commissie de opvatting dat de betrokken steunmaatregelen voldoen aan de voorwaarden van de kaderregeling.
72 Zij herhaalt om te beginnen, dat het herstructureringsplan pas tweeënhalf jaar na de toekenning van de eerste steun aan verzoekster is opgesteld, betrouwbaar noch volledig was, niet voorzag in vermindering van de productiecapaciteit, en het herstel van de rendabiliteit van de onderneming niet mogelijk heeft gemaakt. Voorts is zij van mening, dat verzoekster geen parallel kan trekken met de beschikking Enichem.
73 Ten tweede, aldus de Commissie, zijn geen maatregelen getroffen om de nadelige gevolgen van deze steunmaatregelen voor de concurrenten zoveel mogelijk weg te nemen. Om te beginnen stelt zij nogmaals, dat het herstructureringsplan niet in vermindering van de productiecapaciteit voorzag. Vervolgens stelt zij, dat zij in de bestreden beschikking geen gewag heeft gemaakt van het bestaan van een structurele overcapaciteit in de vleesverwerkende industrie. Zij heeft een dergelijke overcapaciteit slechts vastgesteld in de sectoren van de diervoeding en het fokken en slachten van varkens. Overeenkomstig punt 2.1, derde streepje, van de bijlage bij beschikking 94/173 komen investeringen voor de diervoederproductie voor eenheden met een jaarlijkse productie van minder dan 20 000 ton, gelegen in gebieden van doelstelling 1, enkel in aanmerking voor communautaire bijstand indien het bewijs van een ontoereikende capaciteit is geleverd. Ten slotte heeft de Commissie de mogelijkheid overwogen om de eis van capaciteitsvermindering soepeler toe te passen, omdat verzoekster in een probleemgebied is gevestigd.
74 Ten derde, aldus de Commissie, stond de betrokken steun niet in een juiste verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering. Om te beginnen heeft de familie Molina geen nieuw kapitaal ingebracht, omdat alleen IFA bij de herkapitalisatie betrokken was, en evenmin als gevolg van de vermindering van haar deelneming in verzoeksters kapitaal verlies geleden. Dat de particuliere schuldeisers in het kader van een procedure van surseance van betaling hebben afgezien van het verhaal van een deel van hun schuldvorderingen, kan niet als een bijdrage van de onderneming tot haar eigen herstructurering worden beschouwd. De door de particuliere schuldeisers kwijtgescholden schulden stelden hoe dan ook weinig voor. Verder betwist de Commissie de relevantie van de verwijzingen van verzoekster naar de beschikkingen GEA, Sanatana Motor en Enichem en het reeds aangehaalde arrest Ducros/Commissie.
75 Ten vierde heeft de Commissie het herstructureringsplan pas op 23 juli 1997 ontvangen, zodat zij zich niet tijdig over de inhoud daarvan heeft kunnen uitspreken noch voorwaarden voor de uitvoering ervan heeft kunnen stellen. Zij ontkent dat er tussen haar diensten en de Spaanse autoriteiten geen vergaderingen hebben plaatsgehad, en stelt dat zij laatstgenoemden voortdurend deelgenoot heeft gemaakt van haar twijfels omtrent de rechtmatigheid van de steunmaatregelen en het vermogen van het plan om de rendabiliteit van de onderneming te herstellen.
76 Ten vijfde, heeft bij de beoordeling of steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, de socio-economische situatie van een regio een verschillende weerslag, naargelang het gaat om regionale (artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag) of sectorale steunmaatregelen (artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag). Eerstgenoemde maatregelen beogen de ontwikkeling van de achtergestelde regio's door investeringen en het scheppen van arbeidsplaatsen in het kader van de duurzame ontwikkeling te bevorderen, en worden alleen verenigbaar geacht indien het evenwicht kan worden gewaarborgd tussen de met de toekenning ervan verbonden concurrentievervalsingen en de voor de regionale ontwikkeling geboden voordelen. Dit laatste element wordt in het algemeen geacht te ontbreken in het geval van individuele steunmaatregelen, tenzij het gaat om verscheidene sectoren bestrijkende steunregelingen waarop in de betrokken achtergebleven regio alle ondernemingen in de betrokken sectoren een beroep kunnen doen. Uitgaande van deze criteria is de Commissie in de bestreden beschikking tot de conclusie gekomen, dat de steun aan verzoekster niet was opgevat als steun ter bevordering van nieuwe investeringen of nieuwe werkgelegenheid op regionaal vlak, noch als maatregel om de achterstand in de infrastructuur horizontaal voor alle ondernemingen in de regio aan te pakken, maar als steun voor de redding en de herstructurering van één welbepaalde onderneming. Overeenkomstig punt 2.4 van de kaderregeling is de enige vrijstelling voor dit soort steunmaatregelen die van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag. A contrario verwijzend naar het arrest van het Hof van 14 januari 1997, Spanje/Commissie (C-169/95, Jurispr. blz. I-135), erkent de Commissie evenwel dat de regionale implicaties ook in het kader van een onderzoek van de bedrijfstak" in aanmerking moeten worden genomen. In de bestreden beschikking heeft zij de betrokken steunmaatregelen naar behoren getoetst aan punt 3.2.3 van de kaderregeling, dat voorziet in bijzondere voorwaarden voor herstructureringssteun in steungebieden. Wanneer de behoeften van de regionale ontwikkeling het rechtvaardigen, kan zij van de betrokken onderneming een geringere capaciteitsvermindering verlangen dan in andere gevallen. Ten slotte herhaalt de Commissie, dat zij in haar beschikking Santana Motor rekening heeft gehouden met het socio-economische kader tezamen met andere factoren die in casu niet aanwezig zijn.
Beoordeling door het Gerecht
77 Punt 3.2.1 van de kaderregeling bepaalt:
Herstructureringssteun werpt specifieke bezwaren op in verband met de mededinging, omdat hij een onredelijk deel van de last van structurele aanpassing en de daarmee gepaard gaande sociale en industriële problemen kan verschuiven naar andere producenten die geen steun ontvangen, alsmede naar andere lidstaten. Het algemene beginsel dient derhalve te zijn dat herstructureringssteun alleen wordt toegestaan indien kan worden aangetoond dat de goedkeuring van deze steun in het belang van de Gemeenschap is. Dit kan zich alleen voordoen wanneer aan zeer strenge criteria wordt voldaan en volledig rekening wordt gehouden met de mogelijke concurrentievervalsende gevolgen van de steun."
78 Ingevolge de kaderregeling moet de herstructureringssteun gepaard gaan met een plan. Punt 3.2.2 stelt de goedkeuring van dit plan afhankelijk van drie materiële voorwaarden: het moet het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn van de betrokken onderneming mogelijk maken, buitensporige vervalsing van de mededinging vermijden, en de evenredigheid van de steun met de kosten en baten van de herstructurering garanderen. Het staat aan de betrokken onderneming het herstructureringsplan volledig uit te voeren zoals het door de Commissie is goedgekeurd (punt 3.2.2, sub iv), terwijl de uitvoering, het verloop en het welslagen van dat plan geschiedt onder toezicht van de Commissie, bij wie jaarlijks gedetailleerde verslagen moeten worden ingediend (punt 3.2.2, sub v).
79 Onderzocht moet worden, of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat in casu aan deze voorwaarden niet was voldaan. Behoudens de bijzondere bepalingen voor onder meer steungebieden (zie punt 109 hierna), moet aan alle voorwaarden zijn voldaan, wil herstructureringssteun door de Commissie worden goedgekeurd (punt 3.2.2 van de kaderregeling).
- Het herstel van de levensvatbaarheid
80 Punt 3.2.2, sub i, eerste alinea, van de kaderregeling bepaalt:
De conditio sine qua non van elk herstructureringsplan is dat het de levensvatbaarheid en gezondheid op lange termijn van de onderneming dient te herstellen binnen een redelijk tijdsbestek en op grond van realistische veronderstellingen inzake de omstandigheden waaronder deze in de toekomst zal functioneren. Derhalve moet herstructureringssteun gekoppeld zijn aan een levensvatbaar herstructurerings/herstelprogramma dat in detail aan de Commissie is voorgelegd. Met het plan moet het concurrentievermogen van het bedrijf binnen een redelijk tijdsbestek worden hersteld. [...] De onderneming moet op grond van het herstructureringsplan in staat worden geacht alle kosten met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten te dekken en een minimale kapitaalopbrengst te verkrijgen, zodat de onderneming na uitvoering van het plan geen staatssteun meer nodig zal hebben en op eigen kracht op de markt zal kunnen concurreren. Evenals reddingssteun zou herstructureringssteun derhalve over het algemeen slechts één keer mogen worden toegekend."
81 Vastgesteld zij, dat de Commissie in de bestreden beschikking heeft gewezen op verschillende elementen waaruit genoegzaam blijkt dat het herstructureringsplan niet aan voormelde vereisten voldoet.
82 In de eerste plaats heeft de Commissie opgemerkt, dat dit plan was opgesteld op basis van ontoereikende en weinig betrouwbare gegevens" (punt 111), dat het alleen betrekking had op de reeds tussen mei en december 1995 toegekende steun en op de in 1996 toegestane lening van 1 739 miljoen ESP", en ook melding maakte van andere financiële noden van de onderneming die deze op de markt of eventueel via staatssteun zou moeten dekken, zonder echter de betrokken bedragen te vermelden" (punt 112).
83 Onderzoek van dit plan leert dat deze feitelijke vaststellingen gegrond zijn. In de inleiding tot de aanvulling van april 1997 hebben de Spaanse autoriteiten overigens uitdrukkelijk opgemerkt dat het herstructureringsplan op onvolledige en onjuiste gegevens berust. In hun memories beperken verzoekster en het Koninkrijk Spanje zich tot de opmerking dat zich bij de opstelling ervan een aantal problemen hebben voorgedaan, hetgeen echter niet wegneemt dat het plan ontoereikend is.
84 In de tweede plaats waren de in het herstructureringsplan opgenomen maatregelen volgens de Commissie niet van dien aard dat zij de rendabiliteit van de onderneming konden herstellen.
85 Onder verwijzing naar de punten 26 en 27 van de bestreden beschikking, waarin die maatregelen en de productieprognoses worden geformuleerd, wees de Commissie te beginnen erop, dat [...], om de onderneming weer rendabel te maken, [in het plan] in een aanzienlijke productieverhoging in alle afdelingen werd voorzien", en achtte zij het niet realistisch om de levensvatbaarheid te herstellen door een verhoging van de productie [...], aangezien het om een sector met structurele overcapaciteit gaat" (punt 113).
86 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje antwoorden hierop, dat het herstructureringsplan voorzag in een vermindering van de productiecapaciteit, en betwisten zij het bestaan van een structurele overcapaciteit in de betrokken sectoren.
87 Wat het eerste punt betreft, blijkt uit een onderzoek van het herstructureringsplan dat dit niet de vermindering van verzoeksters productiecapaciteit beoogt. Integendeel, het maakt daadwerkelijk gewag van een verhoging van die capaciteit voor de meeste productieafdelingen en van aanzienlijke investeringen. Bovendien heeft verzoekster, die door het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang (zie punt 17 hierboven) uitdrukkelijk is gevraagd om precies aan te geven in welke passages van het plan wordt gesproken van een vermindering van haar productiecapaciteit, zich in wezen beperkt tot de vermelding van een aantal maatregelen tot inkrimping van haar personeelsbestand.
88 Tussen partijen staat weliswaar vast dat verzoekster in 1995 een ernstige crisis heeft doorgemaakt, waardoor haar in de tabel in punt 27 van de bestreden beschikking weergegeven productiecijfers voor dat jaar bijzonder laag waren. Een vergelijking van de in dezelfde tabel vervatte productiedoelstellingen van de onderneming met deze cijfers kan derhalve een enigszins verdraaid beeld geven van de omvang van de in het herstructureringsplan voorgenomen maatregelen met betrekking tot de productiecapaciteit. Uit de gegevens die verzoekster in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht (zie punt 17 hierboven) heeft meegedeeld, blijkt echter dat haar totale omzet en de productiecijfers van elk van haar afdelingen reeds vanaf 1993 merkbaar daalden. Zelfs wanneer 1994 in plaats van 1995 als referentiejaar wordt genomen, moet derhalve worden vastgesteld dat de prognoses van het plan duiden op een handhaving en in bepaalde gevallen zelfs op een verhoging van de productie van verzoeksters afdelingen. De bezwaren tegen de door de Commissie in de bestreden beschikking gehanteerde cijfers moeten derhalve van de hand worden gewezen.
89 De Commissie maakt in de bestreden beschikking weliswaar ook melding van verzoeksters latere capaciteitsverminderingen (zie punten 46, 124 en 141 van de bestreden beschikking), maar dit zijn, zoals zij in punt 125 van de bestreden beschikking terecht opmerkt, slechts schijnbare verminderingen, nu zij betrekking hebben op inmiddels niet meer benutte productiecapaciteiten. Zo vermeldt de aanvulling van april 1997 met betrekking tot de sluiting van het slachthuis met een capaciteit van 240 varkens per uur uitdrukkelijk, dat dit slachthuis al drie jaar buiten werking" was (blz. 104). Uit deze aanvulling blijkt eveneens dat de gesloten uitsnijderij al niet meer in gebruik was (blz. 104) en dat de beide diervoederfabrieken nagenoeg stillagen" (blz. 34).
90 Om dezelfde redenen kan verzoekster ook geen argument ontlenen aan de beschikking Enichem. In de zaak die tot die beschikking heeft geleid, had de betrokken onderneming immers niet alleen haar personeelsbestand maar ook haar productiecapaciteit voor het gehele productassortiment drastisch verminderd.
91 Met betrekking tot de stelling van de Commissie dat er op de gemeenschappelijke markt voor de productie van diervoeding en het fokken en slachten van varkens een structurele overcapaciteit bestaat, kan worden volstaan met de vaststelling dat verzoekster en het Koninkrijk Spanje geen overtuigend bewijs aandragen ter weerlegging van die zienswijze.
92 Ten tweede heeft de Commissie in de bestreden beschikking vastgesteld, dat de interne herstructureringsmaatregelen dus onrealistisch waren, ook omdat zij op ontoereikende en onbetrouwbare gegevens waren gebaseerd" (punt 113). Om de hierboven in de punten 82 en 83 uiteengezette redenen kan de juistheid van deze conclusie niet worden betwist.
93 In de derde plaats heeft de Commissie eraan herinnerd, dat steunmaatregelen van de staat in beginsel moeten worden beoordeeld in het licht van de situatie bij de toekenning en niet in functie van latere ontwikkelingen" (punt 115), en heeft zij de door verzoekster op basis van het herstructureringsplan behaalde resultaten onderzocht. Daaruit bleek dat dit plan inderdaad het herstel van verzoeksters rendabiliteit niet mogelijk had gemaakt.
94 Zij heeft in wezen een verbetering van verzoeksters resultaten in de laatste jaren vastgesteld, maar zich op het standpunt gesteld dat dit positieve vooruitzicht wegens een reeks van factoren aanmerkelijk moest worden genuanceerd.
95 Om te beginnen heeft de Commissie vastgesteld, dat ondanks het feit dat verzoekster sedert 1993 ononderbroken staatssteun had ontvangen als enig alternatief voor [haar] zeker al sinds 1994 dreigende faillissement [...] kapitalisatie van de schulden overbleef" (punt 114). Deze opmerking, waarvan de relevantie niet kan worden betwist, berust op volstrekt juiste feitelijke vaststellingen. Enerzijds staat vast dat aan verzoekster tussen 1993 en 1997 ononderbroken aanzienlijke steun is toegekend. Anderzijds staat in de aanvulling van april 1997 uitdrukkelijk vermeld, dat verzoekster zou moeten worden geliquideerd indien haar schulden bij IFA, ten belope van 4 680 miljoen ESP, niet werden gekapitaliseerd.
96 Verder was de Commissie van mening, dat om de rendabiliteit van de onderneming te herstellen haar situatie weer gezond moest zijn gemaakt, zodat de zware financiële lasten van de onderneming die de activa blokkeren, niet buiten beschouwing konden worden gelaten, en er geen vrede kon worden genomen met een eventuele recente positieve cash flow gelet op de aanhoudende verliezen van de onderneming" (punt 115). Niet alleen kan aan de relevantie van deze overwegingen niet worden getwijfeld, maar zij vinden ook steun in de stukken. Zo staat vast dat verzoeksters verliezen in 1992, 1993, 1994, 1995, 1996 en 1997 respectievelijk 1 231 miljoen ESP, 2 616 miljoen ESP, 2 123 miljoen ESP, 3 229 miljoen ESP, 2 690 miljoen ESP en 1 503 miljoen ESP beliepen, en dat zij in het eerste halfjaar van 1998 nog 126 miljoen ESP bedroegen. De door verzoekster en het Koninkrijk Spanje aangevoerde winsten bestaan alleen wanneer de buitengewone uitgaven en inkomsten van de onderneming in aanmerking worden genomen. In het bij hun opmerkingen van 21 oktober 1998 gevoegde document wijzen de Spaanse autoriteiten er zelf op, dat in casu het netto-bedrijfsresultaat in aanmerking moet worden genomen om te voorkomen dat de ontwikkeling van de onderneming verkeerd wordt begrepen". In zijn memorie van interventie geeft het Koninkrijk Spanje eveneens te kennen, dat de reden waarom geen rekening is gehouden met de buitengewone resultaten om de ontwikkeling van de onderneming te controleren, is dat deze resultaten [...] in de onderneming niet regelmatig worden behaald zodat, hoewel zij een onderneming op korte termijn weer rendabel kunnen maken, niet kan worden gesteld dat het herstel van de rendabiliteit op lange termijn daaraan is toe te schrijven". Verzoeksters schuldenlast bedroeg in de jaren 1992 tot en met 1998 6 208 miljoen ESP, 6 966 miljoen ESP, 7 969 miljoen ESP, 9 194 miljoen ESP, 14 005 miljoen ESP, 6 159 miljoen ESP en 6 834 miljoen ESP. Ten slotte zijn verzoeksters uitgaven, anders dan zij stelt, niet aanmerkelijk gedaald, maar tussen 1995 en 1998 betrekkelijk stabiel gebleven.
97 Ten derde heeft de Commissie het feit dat een derde onderneming belangstelling voor overname van verzoekster heeft getoond, niet overtuigend geacht. De redenen die zij voor die zienswijze aanvoert, kunnen niet als kennelijk onjuist worden aangemerkt. Blijkens de stukken had het overnamebod geen betrekking op de onderneming als economisch rendabele eenheid, maar alleen op bepaalde activa, namelijk op het gebied van de vleesproducten, en moest de onderneming daarna worden geliquideerd. Bovendien bevatte het bod van de potentiële koper belangrijke beperkingen met betrekking tot de passiva en de overige lasten die hij bereid was over te nemen (punten 50, sub c, en 119 van de bestreden beschikking). Verder is niet genoegzaam aangetoond dat de voorgenomen overname niet zelf een element van staatssteun bevatte. Aan de overname ging immers niet een openbare, transparante en onvoorwaardelijke uitnodiging tot het uitbrengen van een overnamebod vooraf, maar een gespecialiseerde consulent had informeel naar potentiële kopers gezocht en hun eventuele offertes beoordeeld.
98 Bovendien kan verzoekster zich niet beroepen op de beschikking Enichem, omdat de feiten waarop deze beschikking berust, wezenlijk verschillen van die van het onderhavige geval. Behalve dat in de zaak die tot die beschikking heeft geleid, een herstructureringsplan bestond met aanzienlijke capaciteitsverminderingen (zie punt 90 hierboven), hadden de geherstructureerde activiteiten van de betrokken onderneming reeds in het eerste jaar van toepassing van het plan positieve resultaten behaald, en waren de financiële vooruitzichten dat vanaf het daaropvolgende jaar op een goede winstgevendheid die voor een particuliere investeerder aanvaardbaar is", mocht worden gerekend. Bovendien was de goedkeuring van de betrokken steunmaatregelen afhankelijk gesteld van een aantal strikte voorwaarden die dienden te waarborgen dat de voorgestelde maatregelen tot het gewenste resultaat leidden. Ten slotte was de privatisering beschouwd als een extra garantie voor het voortbestaan van de onderneming, voorzover de opbrengst van de verkoop van dochterondernemingen en activa van de begunstigde onderneming volledig wordt gebruikt ter vermindering van de door de goedgekeurde steun te dekken schulden".
99 Blijkens het voorgaande heeft de Commissie geen kennelijke fout gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat niet is voldaan aan de eerste materiële voorwaarde van de kaderregeling.
- Vermijding van buitensporige vervalsing van de mededinging
100 Ter vermijding van buitensporige vervalsing van de mededinging moeten maatregelen worden genomen om nadelige gevolgen voor concurrenten zo veel mogelijk te compenseren". In het bijzonder preciseert punt 3.2.2, sub ii, tweede alinea, van de kaderregeling:
Wanneer uit een objectieve beoordeling van de vraag- en aanbodzijde van een relevante markt in de Europese Gemeenschap waarop de begunstigde actief is, blijkt dat er sprake is van een structureel overschot van de productiecapaciteit, dient het herstructureringsplan bij te dragen, evenredig met de hoogte van het ontvangen steunbedrag, tot de herstructurering van de bedrijfstak op de relevante markt in de Europese Gemeenschap door onomkeerbare vermindering of sluiting van capaciteit. Een vermindering of sluiting is onomkeerbaar indien de betrokken activa worden gesloopt, zodanig worden veranderd dat ze nooit meer dezelfde capaciteit kunnen behalen of worden omgebouwd en voorgoed voor een ander gebruik worden bestemd [...]"
101 In de bestreden beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat aan deze voorwaarde niet was voldaan, daar een aantal activiteiten van verzoekster geschiedden in sectoren waarvoor er op de gemeenschappelijke markt een structurele overcapaciteit bestaat" (punt 123), het herstructureringsplan niet voorzag in verminderingen van de productiecapaciteit (punt 125), en de latere verminderingen geen betrekking leken te hebben op werkelijk door de onderneming gebruikte capaciteit" (punt 125).
102 Blijkens de punten 85 tot en met 91 hierboven hebben verzoekster en het Koninkrijk Spanje niet de kennelijke onjuistheid van deze vaststellingen aangetoond. De conclusie dient dus te luiden, dat de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de tweede materiële voorwaarde van de kaderregeling niet was voldaan.
- Evenredigheid van de steun uit het oogpunt van de kosten en baten van de herstructurering
103 Wat de evenredigheid van de steun uit het oogpunt van de kosten en baten van de herstructurering betreft, bepaalt punt 3.2.2, sub iii, eerste alinea, van de kaderregeling:
Het bedrag en de intensiteit van de steun moeten tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt en verband houden met de voordelen die de Commissie ervan verwacht. Derhalve wordt van de begunstigden van de steun doorgaans verwacht dat zij met eigen middelen of via externe commerciële financiering een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan. [...] Steun voor financiële herstructurering dient de financiële lasten van de onderneming niet buitensporig te verlichten [...]"
104 Volgens de Commissie in de bestreden beschikking was aan deze derde voorwaarde niet voldaan, omdat door vers geld in te brengen alleen door de Staat tot het herstructureringsplan [is] bijgedragen" (punt 127).
105 Uit de argumenten van verzoekster en het Koninkrijk Spanje blijkt niet dat deze overweging kennelijk onjuist is.
106 In de eerste plaats kan het feit dat verzoeksters particuliere schuldeisers, daaronder begrepen de familie Molina, haar kwijtschelding van schulden hadden verleend en dat haar werknemers toegevingen hadden gedaan, niet worden gelijkgesteld met een bijdrage die de steunontvangende onderneming met eigen middelen of via externe commerciële financiering tegen marktvoorwaarden levert in de zin van punt 3.2.2, sub iii, eerste alinea, van de kaderregeling. Hetzelfde geldt voor de vermindering van de deelneming van de familie Molina in verzoeksters kapitaal.
107 In de tweede plaats zijn de omstandigheden van de onderhavige zaak duidelijk niet dezelfde als die welke hebben geleid tot de beschikkingen GEA, Santana Motor en Enichem en tot het reeds aangehaalde arrest Ducros/Commissie, waarop verzoekster zich heeft beroepen. In de zaak die tot de beschikking GEA heeft geleid, was duidelijk bepaald dat de begunstigde onderneming een belangrijk deel van de herstructureringskosten met eigen middelen zou dekken. In de beschikking Santana Motor heeft de Commissie met name rekening gehouden met het feit dat de steunintensiteit slechts 36,3 % van de totale herstructureringskosten bedroeg en ongeveer overeenkwam met de omvang van de door de onderneming tot stand gebrachte capaciteitsverminderingen (30 %). In de beschikking Enichem heeft de Commissie, afgezien van de in punt 98 hierboven vermelde bijzonderheden, vastgesteld dat de begunstigde een aanzienlijke bijdrage zal leveren aan de financiering van het herstructurerings- en liquidatieplan door middel van herinvestering van de opbrengst van de verkoop van activa en dochterondernemingen en door de uiteindelijke privatisering van het geherstructureerde onderdeel". In de beschikking waarop het reeds aangehaalde arrest Ducros/Commissie betrekking heeft tenslotte, had de Commissie weliswaar in aanmerking genomen dat de geïnstalleerde capaciteit van de twee begunstigde ondernemingen was verminderd en dat de Italiaanse Staat had toegezegd een daarvan te privatiseren, waarbij evenwel zij aangetekend dat de vermindering 50 % bedroeg en dat de privatisering moest geschieden door middel van een onvoorwaardelijke [uitnodiging tot het uitbrengen van een overnamebod], zodat de markt de prijs van [de onderneming] zal kunnen bepalen en eventuele buitensporige bestanddelen van de verleende steun bijgevolg zullen wegvallen" (punt 68).
108 Blijkens het voorgaande, en zonder dat behoeft te worden ingegaan op de twee laatste voorwaarden van punt 3.2.2 van de kaderregeling (punten 78 en 79 hierboven), heeft de Commissie geen kennelijke fout gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de betrokken steun geen herstructureringssteun was, maar alleen een reeks concrete steunmaatregelen met als enig doel de onderneming in de markt te houden" (punt 132 van de bestreden beschikking).
- Bijzondere voorwaarden voor herstructureringssteun in steungebieden
109 Volgens punt 3.2.3 van de kaderregeling moet de Commissie bij de beoordeling van herstructureringssteun in steungebieden rekening houden met de behoeften van de regionale ontwikkeling, doch blijven de in punt 3.2.2 (zie punt 78 hierboven) opgesomde criteria van toepassing op steungebieden. Zo bepaalt punt 3.2.3 van de kaderregeling onder meer:
In het bijzonder moet de herstructurering leiden tot een economisch levensvatbare onderneming die bijdraagt tot de feitelijke ontwikkeling van het gebied zonder dat voortdurende steun nodig is. Herhaaldelijk verleende steun zal dus niet soepeler worden behandeld dan in gebieden die niet in aanmerking komen voor regionale steun. Evenzo dienen herstructureringsplannen volledig uitgevoerd te worden en onder toezicht te staan. Om buitensporige vervalsing van de mededinging te voorkomen dient het steunbedrag voorts in verhouding te staan tot de kosten en baten van de herstructurering. Een enigszins flexibeler benadering is in steungebieden evenwel mogelijk ten aanzien van de vereiste capaciteitsvermindering indien er sprake is van een markt met structurele overcapaciteit. Als de ontwikkeling van de regio daarbij gebaat is, zal de Commissie een geringere capaciteitsvermindering verlangen in steungebieden dan in gebieden die niet in aanmerking komen voor regionale steun en zal zij een onderscheid maken tussen gebieden die in aanmerking komen voor regionale steun op grond van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag en gebieden die in aanmerking komen op grond van artikel 92, lid 3, sub c, om rekening te houden met het feit dat de problemen van de eerste categorie gebieden ernstiger zijn."
110 Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie deze beginselen in de bestreden beschikking correct toegepast.
111 In de eerste plaats heeft zij nogmaals gesteld, dat verzoekster gedurende vijf jaar gebruik had gemaakt van herhaalde steun zonder dat deze steun tot een duurzaam herstel van haar rendabiliteit heeft geleid, dat het herstructureringsplan niet correct was uitgevoerd en dat op de uitvoering ervan niet naar behoren kon worden toegezien, en dat die steun niet in een juiste verhouding stond tot de kosten en baten van de herstructurering (punten 136 en 137). Uit de overwegingen in de punten 80 tot en met 99 en 104 tot en met 108 hierboven volgt, dat deze vaststellingen in elk geval wat betreft de criteria van het herstel van de levensvatbaarheid en de evenredigheid van de steun, geen kennelijke beoordelingsfout bevatten.
112 In de tweede plaats is de Commissie nader ingegaan op de argumenten van de Spaanse autoriteiten met betrekking tot de verminderingen van de productiecapaciteit die verzoekster zou hebben uitgevoerd, en heeft zij daarna herhaald dat het herstructureringsplan niet in dergelijke verminderingen voorzag en dat de later geregistreerde verminderingen eenmalig waren en niet pasten in het raam van een herstructureringsplan" (punten 139 en 140).
113 In dit kader heeft de Commissie er wel degelijk rekening mee gehouden dat verzoekster in een probleemgebied is gevestigd. Uit punt 141 van de bestreden beschikking blijkt immers, dat zij wegens deze omstandigheid uitdrukkelijk bereid was om zich met betrekking tot de vereiste capaciteitsverminderingen minder veeleisend te tonen. Zij kon evenwel niet anders dan vaststellen, dat zelfs bij een soepele beoordeling de betrokken steun niet voor een afwijking in aanmerking kon komen, aangezien niet was voldaan aan de overige voorwaarden van de kaderregeling.
114 Deze laatste vaststelling is niet kennelijk onjuist. Zoals in punt 3.2.3 van de kaderregeling is beklemtoond, betekent het feit dat een noodlijdende onderneming is gevestigd in een steungebied, immers niet dat steun zonder meer wordt toegestaan, en de kaderregeling preciseert dat de mededinging zo min mogelijk dient te worden vervalst, ook bij steun aan ondernemingen in steungebieden". Evenzo heeft het Gerecht in het arrest van 15 maart 2001, Prayon-Rupel/Commissie (T-73/98, Jurispr. blz. II-867, punt 71) opgemerkt, dat de uitzonderlijke mogelijkheid tot versoepeling van de eis van de capaciteitsvermindering in het geval van een markt met een structurele overcapaciteit niet afdeed aan de eerste eis, dat een coherent en haalbaar herstructureringsplan om de levensvatbaarheid van de onderneming te kunnen herstellen wordt ingediend". Derhalve kan de Commissie niet worden verweten dat zij een onderneming niet in aanmerking laat komen voor een op de behoeften van regionale ontwikkeling gebaseerde afwijking, indien deze onderneming, zelfs indien zij is overgegaan tot capaciteitsverminderingen die - met enige soepelheid - als toereikend kunnen worden aangemerkt, niet voldoet aan een of meer van de overige voorwaarden van de kaderregeling.
115 Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere grieven en argumenten van verzoekster en het Koninkrijk Spanje in dit verband.
Het vierde middel, betreffende de kapitalisatie van een deel van verzoeksters schulden
Argumenten van partijen
116 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen dat de kapitalisatie, ten belope van 4 680 miljoen ESP, van een deel van de schulden van de onderneming bij IFA geen staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag is. Bij deze verrichting heeft dit overheidsorgaan zich immers als een particuliere investeerder gedragen.
117 Zij betogen in dit verband, dat die verrichting voorzien was in het herstructureringsplan en een voorwaarde was voor het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming.
118 Zij preciseren dat het hoofddoel van de operatie erin bestond ervoor te zorgen dat IFA de controle verkreeg over de verzoekende onderneming. Anders had de familie Molina op 31 december 1997 automatisch de controle verkregen over een gesaneerde onderneming, en was IFA weer een eenvoudige schuldeiser" zonder enige invloed op de uitvoering van het herstructureringsplan, de inning van de schuldvorderingen en de toekomst van de onderneming geworden.
119 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen ook dat, zonder deze kapitalisatie door IFA, de onderneming overeenkomstig artikel 260 van de Ley de Sociedades Anónimas (wet op de naamloze vennootschap) had moeten worden failliet verklaard en geliquideerd, hetgeen economisch niet de meest aangewezen optie was. Immers, niet alleen zou deze liquidatieprocedure rechtstreeks door de familie Molina zijn geleid, maar zij zou ook het vermogen van de onderneming hebben uitgeput en de meeste schuldeisers, waaronder IFA, zouden hun geld voorgoed kwijt zijn geweest. Verder betoogt verzoekster dat herkapitalisatie voordeliger was dan liquidatie. In dit verband heeft zij ter terechtzitting opgemerkt, dat het in de brief van de Spaanse autoriteiten van 21 oktober 1998 genoemde getal van 3 700 miljoen ESP enkel haar activa in de sector vleesproducten betrof. Uit die brief blijkt dat de totale waarde van haar activa in werkelijkheid 6 125 miljoen ESP bedroeg, en dus hoger was dan het bedrag van de herkapitalisatie.
120 Ten slotte voert het Koninkrijk Spanje aan, dat de kapitalisatie van verzoeksters schulden niet tot een nieuwe kapitaalinbreng in haar onderneming heeft geleid.
121 Volgens de Commissie is de litigieuze herkapitalisatie staatssteun, aangezien een particuliere investeerder zulks onder de gegeven omstandigheden niet zou hebben gedaan.
122 Volgens de rechtspraak kan reeds dan van staatssteun worden gesproken, wanneer het bedrag van de door de overheid verrichte herkapitalisatie boven dat van de liquidatiewaarde van de activa van de betrokken onderneming ligt. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht (zie punt 17 hierboven) heeft zij onder verwijzing naar een brief van de Spaanse autoriteiten van 21 oktober 1998 verklaard, dat in het meest definitieve bod tot overname van verzoekster haar activa op 3 700 miljoen ESP werden geraamd, wat beduidend lager is dan het bedrag van de herkapitalisatie.
123 Verder stelt de Commissie dat de bij de Spaanse wet op de naamloze vennootschap opgelegde verplichting om het financieel evenwicht te herstellen van een onderneming waarvan het vermogen als gevolg van verliezen aanzienlijk is gedaald, uitsluitend geldt voor het geval wordt beoogd de onderneming in leven te houden, terwijl de mogelijkheid om haar te liquideren blijft bestaan en economisch interessanter kan blijken te zijn dan een grootscheepse herkapitalisatie. Verzoeksters voornaamste schuldeisers waren overheidsorganen, die dus over voorrechten en zelfs over hypothecaire zekerheden beschikten.
124 Met betrekking tot het argument van het Koninkrijk Spanje dat de herkapitalisatie tot geen enkele nieuwe kapitaalinbreng heeft geleid, merkt de Commissie op, zoals uit punt 88 van de bestreden beschikking blijkt, dat daarmee bij de berekening van het totale bedrag van de staatssteun aan verzoekster geen rekening is gehouden, om een dubbele inschrijving in de boekhouding te voorkomen.
Beoordeling door het Gerecht
125 Volgens vaste rechtspraak kunnen deelnemingen van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm ook, staatssteun zijn (arrest Hof van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C-305/89, Jurispr. blz. I-1603, punt 18).
126 Ten einde vast te stellen of de kapitalisatie van een deel van verzoeksters schulden bij IFA het karakter van staatssteun heeft, moet het in de bestreden beschikking vermelde criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie worden gehanteerd, dat overigens door verzoekster en het Koninkrijk Spanje niet wordt betwist. Derhalve moet worden beoordeeld, of in soortgelijke omstandigheden een particulier investeerder die beschikt over middelen die vergelijkbaar zijn met die van een publiek investeerder, tot een dergelijke belangrijke transactie bereid zou zijn geweest. Dienaangaande heeft het Hof gepreciseerd, dat het gedrag van een particulier investeerder, waarmee de deelneming van de publieke investeerder die doelstellingen van economisch beleid nastreeft moet worden vergeleken, niet noodzakelijkerwijs het gedrag hoeft te zijn van een gewone investeerder die kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn een rendement te halen, maar ten minste het gedrag moet zijn van een particuliere holding of een particuliere groep van ondernemingen met een algemeen of sectoraal structuurbeleid, en moet worden ingegeven door het uitzicht op rendement op langere termijn (arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 20; arrest Hof van 14 september 1994, Spanje/Commissie, C-278/92-C-280/92, Jurispr. blz. I-4103, punten 20-22; arresten Gerecht van 15 september 1998, BFM en EFIM/Commissie, T-126/96 en T-127/96, Jurispr. blz. II-3437, punt 79, en 12 december 2000, Alitalia/Commissie, T-296/97, Jurispr. blz. II-3871, punt 96).
127 Ook zij eraan herinnerd, dat de beoordeling door de Commissie van de vraag of een investering voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder, een ingewikkelde economische beoordeling impliceert (arrest Hof van 29 februari 1996, België/Commissie, C-56/93, Jurispr. blz. I-723, punten 10 en 11, en arrest Alitalia/Commissie, reeds aangehaald, punt 105). Bij de vaststelling van een handeling die een ingewikkelde economische beoordeling impliceert, beschikt de Commissie evenwel over een ruime beoordelingsbevoegdheid, en de rechterlijke toetsing van deze handeling op dit punt blijft beperkt tot de vraag, of de procedurevoorschriften en de motiveringsplicht in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten of van misbruik van bevoegdheid (arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 11). Met name staat het niet aan het Gerecht om zijn economische beoordeling in de plaats te stellen van die van de Commissie (arresten BFM en EFIM/Commissie, reeds aangehaald, punt 81, en Alitalia/Commissie, reeds aangehaald, punt 105).
128 Aan deze beginselen dienen de in casu door partijen aangevoerde argumenten te worden getoetst.
129 In de bestreden beschikking heeft de Commissie haar standpunt dat de betrokken herkapitalisatie niet voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder, hoofdzakelijk op twee overwegingen gebaseerd.
130 In de eerste plaats heeft zij opgemerkt, dat een particuliere investeerder niet bereid zou zijn geweest voor een bedrag van 4 680 miljoen ESP schulden van een onderneming te kapitaliseren ten einde 80 % van haar maatschappelijk kapitaal te verwerven, dat gelijktijdig werd verlaagd tot 500 miljoen ESP, terwijl de financiële situatie van deze onderneming, met name de omvang van haar schuldenlast, van dien aard waren dat niet binnen een redelijke termijn op een normaal rendement van het geïnvesteerde kapitaal kon worden gerekend (punten 58 en 60).
131 Deze overweging kan niet als kennelijk onjuist worden aangemerkt. Zoals blijkt uit de gegevens in punt 96 hierboven, heeft verzoekster immers gedurende de onmiddellijk aan de litigieuze verrichting voorafgaande jaren aanhoudende aanzienlijke verliezen geleden ten opzichte van haar omzet en had zij een zeer hoge schuldenlast. Bovendien had de overheid haar reeds herhaaldelijk steun moeten verlenen om haar in leven te houden.
132 In de tweede plaats heeft de Commissie gewezen op het ontbreken van een geldig en betrouwbaar herstructureringsplan dat het herstel van de rendabiliteit van verzoekster mogelijk kon maken (punt 60). In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat verzoekster en het Koninkrijk Spanje niet hebben aangetoond dat dit argument kennelijk onjuist was (zie punten 80-99 hierboven) en dat een particuliere investeerder die een herkapitalisatie overweegt van een omvang als waartoe in casu is overgegaan, inderdaad een volledig herstructureringsplan zou eisen dat de rendabiliteit van de onderneming zou kunnen herstellen (arrest BFM en EFIM/Commissie, reeds aangehaald, punt 86).
133 De argumenten van verzoekster en het Koninkrijk Spanje kunnen aan deze conclusies niet weerleggen.
134 Ten eerste, zelfs indien de herkapitalisatie van een deel van verzoeksters schulden bij IFA als een wezenlijk bestanddeel van het herstructureringsplan kan worden beschouwd, dan zou dit niet volstaan om aan het criterium van de particuliere investeerder te voldoen, gezien het onvolledige en onbetrouwbare karakter van dit plan, waarin andere gegevens ontbreken die gelijktijdig voorzien in een aanzienlijke vermindering van de kosten en van de productiecapaciteiten van de onderneming.
135 Ten tweede is het argument dat met deze verrichting had moeten worden voorkomen dat de familie Molina weer de controle over de verzoekende onderneming verkrijgt en IFA weer een gewone schuldeiser" wordt zonder enige invloed op de uitvoering van het herstructureringsplan, weinig overtuigend. Zoals de Commissie in haar memories terecht heeft opgemerkt, was het van meet af aan hoogst onwaarschijnlijk dat een particuliere investeerder bereid zou zijn geweest, met het oog op de sanering van verzoekster, de blote eigendom van al haar aandelen te verwerven, met de verplichting deze eigendom op een bepaald tijdstip weer aan de oude eigenaren over te dragen tegen een zuiver symbolische vergoeding. Verder staat tussen partijen vast dat IFA wegens zijn hoedanigheid van overheidsorgaan een preferente schuldeiser was. Daarom had het een zekere kans dat bij liquidatie van de onderneming althans een gedeelte van zijn vorderingen werd voldaan. Door de herkapitalisatie werd IFA daarentegen meerderheidsaandeelhouder van verzoekster en bevond het zich derhalve in een beduidend minder gunstige positie. Het valt te betwijfelen, of een particuliere investeerder met preferente schuldvorderingen zich in een dergelijke situatie had willen plaatsen hoofdzakelijk om te kunnen toezien op de herstructurering van de onderneming met schulden, terwijl gezien met name de gegevens in de punten 131 en 132, het herstel van haar rendabiliteit redelijkerwijs niet kon worden verwacht.
136 Ten derde is het argument van verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat de herkapitalisatie nodig was ter voorkoming van een liquidatie van verzoekster, niet doorslaggevend. Meer in het bijzonder tonen verzoekster en het Koninkrijk Spanje niet aan, dat in casu een dergelijke liquidatie voor IFA economisch gezien niet de gunstigste oplossing was. Zoals reeds in punt 135 hierboven is opgemerkt, had deze instelling immers preferente vorderingen, die in een dergelijk geval waarschijnlijk gedeeltelijk zouden zijn voldaan. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje dragen overigens niet het geringste concrete element aan tot staving van hun stelling dat bij een liquidatieprocedure van verzoeksters vermogen niets zou zijn overgebleven. Verder wettigt niets de zienswijze dat de familie Molina een dergelijke procedure niet tot een goed einde had kunnen brengen.
137 Bijgevolg moet het vierde middel worden afgewezen.
Het vijfde middel, betreffende kwijtschelding van verzoeksters schulden
Argumenten van partijen
138 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen dat de kwijtschelding van schulden door de overheidsorganen in mei 1997 geen steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag is.
139 In de eerste plaats wordt bij de Spaanse wet inzake de surseance van betaling van 26 juli 1922 een algemene procedure ingevoerd, die geldt voor elke onderneming in moeilijkheden en dient ter bescherming van de belangen van zowel de particuliere als de openbare schuldeisers. Aan de voorwaarde van specificiteit die een van de kenmerken van het begrip steunmaatregel van de staat is, wordt in casu dus niet voldaan (arrest Hof van 1 december 1998, Ecotrade, C-200/97, Jurispr, blz. I-7907). Zij voegen hieraan toe, dat de procedure van surseance van betaling een gerechtelijke procedure is, en dat de Spaanse rechter de in het kader van deze procedure genomen maatregelen toetst aan het geldende Spaanse recht.
140 In de tweede plaats stelt verzoekster dat haar particuliere schuldeisers met de kwijtschelding van hun schulden een aanzienlijke toegeving hebben gedaan. Zij verklaart dat er niet 386 maar 400 schuldeisers waren, dat haar schuldenlast jegens de particuliere sector meer dan 4,4 % van haar totale schuldenlast bedroeg, en dat de Commissie in haar analyse geen rekening heeft gehouden met zeer belangrijke particuliere schuldeisers, waaronder een aantal met preferente schuldvorderingen. De tabel in punt 43 van de bestreden beschikking, waarin slechts acht particuliere schuldeisers zijn opgenomen, is dus niet representatief. Verder was het gemiddelde percentage van kwijtschelding van schulden door de particuliere schuldeisers (59,58 %) hoger dan dat van de openbare schuldeisers (50,75 %). Het Koninkrijk Spanje voert aan dat het de overheidsorganen met de kwijtscheldingen niet erom te doen was verzoekster een voordeel te verschaffen, maar wel om het grootste deel van hun vorderingen te kunnen verhalen. De kwijtgescholden bedragen werden vastgesteld volgens een door alle schuldeisers aanvaarde methode, die zonder onderscheid op openbare en particuliere schuldeisers van toepassing is. Het Koninkrijk Spanje verwijt de Commissie, dat zij in de bestreden beschikking niet heeft gepreciseerd dat de hypothecaire zekerheden van de Junta de Andalucía en van de sociale zekerheid slechts een gedeelte van hun vorderingen dekten, en stelt dat het de Commissie heeft meegedeeld dat de Banco Atlántico verzoekster op 24 januari 1994 een hypothecaire lening van eerste rang had verleend.
141 Meer bepaald met betrekking tot IFA stellen verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat het zich door kwijtschelding van 99 % van zijn vordering heeft gedragen als een particuliere investeerder. Op die wijze heeft deze instelling immers haar deelneming in het kapitaal van de onderneming op 80,6 % van het bedrag van de kwijtgescholden schulden gebracht. Verzoekster voegt daaraan toe, dat volgens het herstructureringsplan de procedure van surseance van betaling moest worden beëindigd en dat IFA als meerderheidsaandeelhouder van de onderneming de financiële lasten ervan dus behoorde te verlagen. Ten slotte wijst zij erop, dat de Commissie in haar beschikking GEA heeft toegestaan dat door overheidsorganen schulden werden kwijtgescholden die 78 % van hun vorderingen bedroegen, terwijl zij niet eens aandeelhouders van de betrokken onderneming waren.
142 Verzoekster merkt op, dat de kwijtschelding van haar schulden door de sociale zekerheid slechts 53,41 % van haar vordering bedroeg, hetgeen dus lager is dan het gemiddelde percentage van kwijtschelding door de particuliere schuldeisers en bijna gelijk aan het gemiddelde percentage van kwijtschelding door alle schuldeisers (53,24 %). Het Koninkrijk Spanje wijst erop, dat indien de sociale zekerheid zich had aangesloten bij het kwijtscheldingsakkoord, de kwijtschelding 98,8 % van haar vordering zou hebben bedragen. Voor haar hypothecaire vorderingen heeft dit overheidsorgaan geen kwijtschelding verleend. Het percentage van kwijtschelding (56 %) van haar overige, gewoon preferente vorderingen komt overeen met het gemiddelde percentage van kwijtschelding van de preferente schuldeisers. De Commissie is verder voorbijgegaan aan het feit dat de sociale zekerheid voor al haar schuldvorderingen geen gebruik had gemaakt van haar vorderingsrecht en haar hypothecaire zekerheden heeft versterkt. Bovendien had dit overheidsorgaan de tenuitvoerlegging van zijn individuele overeenkomst met verzoekster afhankelijk gesteld van de voorafgaande goedkeuring van de schuldeisers die partij zijn bij het kwijtscheldingsakkoord. Ten slotte beroepen verzoekster en het Koninkrijk Spanje zich op beschikking 1999/88/EG van de Commissie van 14 juli 1998 betreffende staatssteun aan Porcelanas del Norte SAL (Ponsal)/Comercial Europea de Porcelanas SAL (Comepor) (PB 1999, L 29, blz. 28; hierna: beschikking Ponsal").
143 Met betrekking tot de belastingdienst merkt verzoekster op, dat zijn vordering niet door een hypotheek wordt gedekt en dat hij slechts 36,49 % van die vordering heeft kwijtgescholden, dus beduidend lager dan het gemiddelde percentage van kwijtschelding van de openbare en particuliere schuldeisers. Het Koninkrijk Spanje wijst erop, dat dit overheidsorgaan geen gebruik had gemaakt van zijn vorderingsrecht en dat indien hij zich bij het kwijtscheldingsakkoord had aangesloten, de kwijtschelding 98,8 % van zijn vordering zou hebben bedragen. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje voegen daaraan toe, dat de belastingdienst de tenuitvoerlegging van zijn individuele overeenkomst met verzoekster afhankelijk had gesteld van de voorafgaande goedkeuring van de schuldeisers die partij zijn bij het kwijtscheldingsakkoord. Ten slotte beroept verzoekster zich op beschikking GEA.
144 De kwijtschelding van schulden door de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir bedroeg volgens verzoekster slechts 45,84 % van haar vordering, dus lager dan het gemiddelde kwijtscheldingspercentage van de openbare en particuliere schuldeisers.
145 Ten slotte wijst zij met betrekking tot het Ayuntamiento de Jaén en de Junta de Andalucía erop, dat hun schuldvorderingen slechts 5 % van het totaalbedrag van de openbare schuldvorderingen bedroegen, en dat zij geen hypothecaire zekerheden hadden. Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen dat deze organen geen afstand van hun vorderingsrecht hebben gedaan, en zich bij het kwijtscheldingsakkoord hebben aangesloten teneinde een zo groot mogelijk gedeelte van hun schuldvorderingen te verhalen. Een dergelijke houding heeft de Commissie geaccepteerd in haar beschikking 97/21/EG, EGKS van 30 juli 1996 betreffende aan Compañia Española de Tubos por Extrusíon SA, te Llodio (Álava), verleende staatssteun (PB 1997, L 8, blz. 14).
146 De Commissie antwoordt, dat de kwijtschelding van schulden door de openbare schuldeisers niet voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder, en derhalve een steunmaatregel van de Staat is.
147 Om te beginnen heeft de Commissie nimmer betwist dat deze kwijtschelding strookte met de Spaanse wet inzake surseance van betaling, en dat zij zich ertoe heeft beperkt het gedrag van de openbare schuldeisers te vergelijken met dat van de particuliere schuldeisers. De bevoegde Spaanse rechter en de particuliere schuldeisers hebben zich duidelijk niet verzet tegen het besluit van de staat, tevens voornaamste schuldeiser, om vrijwillig veel aanzienlijker toegevingen te doen dan de particuliere schuldeisers.
148 Bovendien sluit het feit dat een faillissementsprocedure een algemeen karakter heeft, niet uit dat een in het kader van deze procedure door de overheid getroffen maatregel elementen van staatssteun kan bevatten (conclusie van advocaat-generaal Fennelly bij arrest Ecotrade, reeds aangehaald, punten 31 en 32).
149 Onder verwijzing naar haar mededeling inzake deelneming van overheidsorganen in het kapitaal van ondernemingen (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 9-1984) merkt zij ten slotte op, dat een deelneming van de overheid in een onderneming tegelijkertijd met een particuliere deelneming geen staatssteun is wanneer het aandeel van de particuliere investeerder een werkelijke economische betekenis heeft. Naar analogie is zij van mening dat opdat de kwijtschelding van schulden aan de overheid aan de criteria van particuliere investeringen zou beantwoorden [...], de schulden die de particuliere crediteuren gelijktijdig kwijtschelden, aanzienlijk en reëel moeten zijn". In casu is aan deze voorwaarde niet voldaan, aangezien verzoeksters schuldenlast jegens de particuliere sector slechts 4,4 % van haar totale schulden bedroeg, en het gemiddelde kwijtscheldingspercentage van de particuliere schuldeisers veel lager was dan dat van de openbare schuldeisers. Ook genieten de openbare schuldeisers een zekere voorrang in de liquidatieprocedures, en werden de zeer aanzienlijke schuldvorderingen van de sociale zekerheid door een hypotheek gedekt. Het argument dat het Koninkrijk Spanje ontleent aan de methode voor de vaststelling van het bedrag van de kwijtschelding (zie punt 140 hierboven), is volgens de Commissie niet ter zake dienend.
150 Wat IFA betreft, betwijfelt de Commissie, of gelet op verzoeksters hoge schuldenlast de participatie van dit orgaan in waarde had kunnen toenemen in de door verzoekster en het Koninkrijk Spanje gestelde omvang. Zij hebben in elk geval hun stelling niet met cijfers gestaafd. De herkapitalisatie van de onderneming is ook niet volgens het criterium van de particuliere investeerder geschied. Ten slotte stelt zij dat de verwijzing naar de beschikking GEA irrelevant is.
151 Met betrekking tot de sociale zekerheid, stelt de Commissie dat de Spaanse autoriteiten haar niet in kennis hebben gesteld van de versterking van de hypothecaire zekerheden van dit orgaan. In hun opmerkingen van 19 december 1997 hadden deze autoriteiten meegedeeld dat de sociale zekerheid 98,75 % van haar gewoon preferente schulden had kwijtgescholden en tot de afschrijving" van de terugbetaling van haar hypothecaire schuldvorderingen was overgegaan. Verder hadden de Spaanse autoriteiten in de zaak die tot de beschikking Ponsal heeft geleid, cijfermatig aangetoond dat van alle in de Spaanse wetgeving geregelde wijzen van liquidatie de enige was gekozen waardoor de openbare schuldeisers ten minste een vierde van het bedrag van hun schuldvorderingen konden verhalen. In casu zijn dergelijke cijfers niet aan de Commissie voorgelegd.
152 Wat de kwijtschelding van schulden door de belastingdienst betreft, stelt de Commissie vast dat zij in verhouding minder hoog was dan die van de andere overheidsorganen, waarbij zij evenwel aantekent dat rekening moet worden gehouden met de context van de totale omvang van de openbare schuldvorderingen" (zie punt 155 hieronder). Bovendien is de verwijzing naar de beschikking GEA in casu irrelevant.
153 Aangaande de Confederación Hidrográfica del Guadalquivir merkt de Commissie op, dat zij een preferente schuldeiser was en dat haar kwijtschelding gelijkwaardig was aan maar niet lager dan die van de particuliere schuldeisers die niet-preferente schuldvorderingen van een soortgelijk bedrag hadden.
154 Het Ayuntamiento de Jaén en de Junta de Andalucía hebben een veel hoger bedrag aan schulden kwijtgescholden dan de particuliere schuldeisers. Bovendien bezat de Junta de Andalucía een hypothecaire zekerheid voor 21 miljoen ESP.
155 Ten slotte, aldus de Commissie, moet de kwijtschelding van de verschillende overheidsorganen niet individueel maar globaal worden onderzocht in de context van de totale omvang van de schuldvorderingen van de openbare schuldeisers ten opzichte van de particuliere schuldeisers en van de toegevingen die beide categorieën door middel van hun respectieve afstand hebben gebracht". In dit verband preciseert zij met name dat het gemiddelde kwijtscheldingspercentage van de openbare schuldeisers, waaronder IFA, 72, 62 % was, en dat van de particuliere schuldeisers slechts 59,58 %.
Beoordeling door het Gerecht
156 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat de specificiteit van een overheidsmaatregel, dat wil zeggen zijn selectieve karakter, een van de kenmerken van het begrip steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag is. Daarom moet worden onderzocht of de betrokken maatregel al dan niet leidt tot voordelen die uitsluitend ten goede komen aan bepaalde ondernemingen of bepaalde bedrijfstakken (arrest Hof van 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punt 24; arrest Ecotrade, reeds aangehaald, punten 40 en 41, en arrest Gerecht van 29 september 2000, CETM/Commissie, T-55/99, Jurispr. blz. II-3207, punt 39).
157 In casu kan het argument van verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat bij de Spaanse wet van 26 juli 1922 inzake de surseance van betaling een algemene procedure is ingevoerd die geldt voor elke onderneming in moeilijkheden, niet worden aanvaard. Weliswaar is deze wet niet bedoeld om selectief ten gunste van bepaalde categorieën van ondernemingen of bedrijfstakken te worden toegepast, maar de door de Commissie gelaakte kwijtscheldingen vloeien niet automatisch voort uit de toepassing van deze wet maar uit de discretionaire keuze van de betrokken overheidsorganen. Het is evenwel vaste rechtspraak dat, wanneer het orgaan dat de financiële voordelen toekent, over een discretionaire bevoegdheid beschikt op grond waarvan het de begunstigden kan kiezen of de voorwaarden kan bepalen waaronder de maatregel wordt toegekend, deze maatregel niet als een algemene maatregel kan worden aangemerkt (arrest Hof van 29 juni 1999, DM Transport, C-256/97, Jurispr. blz. I-3913, punt 27).
158 Ook het argument dat de litigieuze kwijtschelding is verleend in het kader van een gerechtelijke procedure en in overeenstemming met het toepasselijke Spaanse recht, kan niet slagen. Volgens vaste rechtspraak maakt artikel 92, lid 1, van het Verdrag geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch ziet zij naar hun gevolgen (arrest Hof van 12 oktober 2000, Spanje/Commissie, C-480/98, Jurispr. blz. I-8717, punt 16, en arrest CETM/Commissie, reeds aangehaald, punt 53).
159 Vervolgens zij eraan herinnerd dat het begrip staatssteun, zoals omschreven in het Verdrag, een juridisch begrip is en moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om deze reden moet de gemeenschapsrechter in beginsel en gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als het technische of ingewikkelde karakter van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen het toepassingsgebied van artikel 92, lid 1, van het Verdrag valt (arrest Hof van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie, C-83/98 P, Jurispr. blz. I-3271, punt 25).
160 In de bestreden beschikking heeft de Commissie voor de beoordeling of de kwijtschelding een steunmaatregel van de staat vormt, het criterium van de particuliere investeerder gehanteerd, waar zij een onderscheid heeft gemaakt tussen de situatie van IFA en die van de andere betrokken overheidsorganen.
161 Om te beginnen was zij van mening, dat de kwijtschelding van schulden door IFA niet kon worden gerechtvaardigd door aan te voeren dat [dit orgaan] als aandeelhouder van [verzoekster] optrad" (punt 64 van de bestreden beschikking). Vervolgens heeft zij verklaard, dat het gedrag van de staat als aandeelhouder niet hetzelfde kan zijn als diens gedrag als overheid" en dat particuliere ondernemingen en hun aandeelhouders niet over de mogelijkheid beschikken hun schulden aan de staat te schrappen", zodat de kwijtschelding van de betrokken schulden" niet in overeenstemming was met het criterium dat voor een particuliere investeerder geldt (punt 64 van de bestreden beschikking).
162 De vaststellingen van de Commissie in het voorgaande punt hebben geen bindende rechtsgevolgen die verzoeksters belangen kunnen schaden. Zoals in de punten 64, 90 en 97 van de bestreden beschikking is vermeld, is immers het bedrag van de kwijtgescholden schulden niet in aanmerking genomen voor de berekening van het totaalbedrag van de aan verzoekster toegekende steun, om een dubbele inschrijving in de boekhouding te voorkomen. Deze kwijtschelding had namelijk betrekking op leningen en borgstellingen die IFA in 1993 en 1994 had toegekend en die reeds in deze berekening begrepen waren. De kwijtschelding door IFA valt dus onder geen enkel artikel van het dispositief van de bestreden beschikking. Derhalve behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de gegrondheid van voormelde vaststellingen.
163 De Commissie heeft haar beoordeling met betrekking tot de andere overheidsorganen gebaseerd op het postulaat dat opdat de kwijtschelding van schulden aan de overheid aan de criteria van particuliere investeringen zou beantwoorden [...], de schulden die de particuliere crediteuren gelijktijdig kwijtschelden, aanzienlijk en reëel moeten zijn" (punt 65, sub c, van de bestreden beschikking; zie punt 149 hierboven).
164 Zij heeft in wezen het totaalbedrag van de schuldvorderingen van de overheid vergeleken met dat van de particuliere schuldvorderingen, het gemiddelde percentage van kwijtschelding van schulden door de openbare schuldeisers met dat van de particuliere schuldeisers, alsmede de voorrechten en hypotheken van de openbare schuldeisers met die van de particuliere schuldeisers (punten 65 en 66 van de bestreden beschikking; zie punten 149, 152 en 155 hierboven). Zij heeft derhalve vastgesteld dat de schulden van [verzoekster] bij de particuliere sector slechts 4,4 % uitmaken van de totale schuldenlast" (punten 65, sub a, en 66, eerste alinea, sub a, van de bestreden beschikking), dat de openbare schuldeisers verhoudingsgewijs aanzienlijker schulden hadden kwijtgescholden dan de particuliere schuldeisers (punt 66, eerste alinea, sub b, van de bestreden beschikking en punt 155 hierboven), en dat over het algemeen de openbare schuldeisers anders dan de particuliere schuldeisers verzekerd of in elk geval bevoorrecht" waren en in het geval van de sociale zekerheid zelfs een hypotheek hadden (punten 65, sub b, 66, eerste alinea, sub c en d, en 66, tweede alinea, van de bestreden beschikking). De Commissie heeft daaruit geconcludeerd, dat door de overheidscrediteuren aanzienlijke bedragen waren kwijtgescholden, terwijl de schuldverlichting door de particuliere crediteuren verwaarloosbaar of onbestaand was" (punt 66, tweede alinea, van de bestreden beschikking), zodat de kwijtschelding van schulden door de overheidsorganen niet beantwoordde aan het criterium van de particuliere investeerder.
165 De door de Commissie aldus in de bestreden beschikking toegepaste methode is ontoereikend, en kan dus niet worden aanvaard.
166 In de eerste plaats kan het aandeel van de schuldvorderingen van de overheidsorganen in het totaalbedrag van de schulden van een onderneming in moeilijkheden, op zich geen doorslaggevende factor vormen bij de beoordeling van de vraag of de kwijtschelding die deze organen aan deze onderneming hebben verleend, elementen van staatssteun bevat. Indien, zoals de Commissie in casu heeft gedaan, aan deze factor een dermate groot gewicht wordt toegekend, worden de mogelijkheden tot schuldsanering van een onderneming in moeilijkheden onnodig beperkt, wanneer het totaalbedrag van de openbare schuldvorderingen hoger is dan dat van de particuliere schuldvorderingen. Indien omgekeerd het totaalbedrag van de particuliere schuldvorderingen hoger is dan dat van de openbare schuldvorderingen, kan een door een overheidsorgaan getroffen schuldsaneringsmaatregel slechts moeilijk als een steunmaatregel van de staat worden aangemerkt.
167 In de tweede plaats moet in elk geval ervan worden uitgegaan, dat de betrokken overheidsorganen zich bij de verlening van de litigieuze kwijtschelding van schulden niet hoefden te gedragen als openbare investeerders, waarvan het gedrag volgens vaste rechtspraak (arrest DM Transport, reeds aangehaald, punt 24) zou moet worden vergeleken met dat van een particuliere investeerder die een algemene of sectorale structurele politiek volgt en zich door vooruitzichten van rentabiliteit op lange termijn van het geïnvesteerde kapitaal laat leiden. Deze organen dienen in werkelijkheid te worden vergeleken met een particuliere schuldeiser, die betaling tracht te verkrijgen van de bedragen die hem verschuldigd zijn door een schuldenaar in financiële moeilijkheden (zie in die zin arrest Hof van 29 april 1999, Spanje/Commissie, C-342/96, Jurispr. blz. I-2459, punt 46, en arrest DM Transport, reeds aangehaald, punt 24).
168 Wanneer een onderneming waarvan de financiële situatie aanzienlijk is verslechterd, haar schuldeisers een akkoord of een reeks akkoorden voorstelt tot sanering van haar schulden, om haar situatie te verbeteren en haar faillissement te voorkomen, moet elke schuldeiser wel een keuze maken tussen het bedrag dat hem in het kader van het voorgestelde akkoord wordt geboden, en het bedrag dat hij na de eventuele liquidatie van de onderneming meent te kunnen verhalen. Zijn keuze wordt beïnvloed door een reeks van factoren, zoals de omstandigheid of hij een hypothecaire, preferente of gewone schuldeiser is, de aard en de omvang van zijn eventuele zekerheden, zijn beoordeling van de kansen op herstel van de onderneming, en de opbrengst die de liquidatie van de onderneming hem zou opleveren. Mocht bijvoorbeeld blijken, dat in het geval van de liquidatie van een onderneming de verkoopwaarde van haar activa het slechts mogelijk maakt de hypothecaire en preferente schuldvorderingen terug te betalen, dan zouden de gewone vorderingen waardeloos zijn. In een dergelijke situatie zou een gewone schuldeiser, die bereid is van de terugbetaling van een aanzienlijk deel van zijn vordering af te zien, niet echt een toegeving doen.
169 Hieruit volgt met name, dat zonder kennis van de factoren die de respectieve waarde van de aan de schuldeisers geboden keuzemogelijkheden bepalen, aan het enkele feit dat er een schijnbare wanverhouding bestaat tussen de bedragen waarvan de verschillende categorieën van schuldeisers afstand hebben gedaan, op zich geen conclusies kunnen worden verbonden met betrekking tot de redenen waarom zij met de voorgestelde kwijtschelding van schulden hebben ingestemd.
170 In casu stond het derhalve aan de Commissie om voor elk van de betrokken overheidsorganen met inaanmerkingneming van onder meer voormelde factoren te bepalen, of de door hen verleende kwijtschelding kennelijk omvangrijker was dan die welke een hypothetische particuliere schuldeiser zou hebben verleend, die zich, voorzover mogelijk, ten aanzien van verzoekster in dezelfde situatie bevindt als het betrokken overheidsorgaan, en die de hem verschuldigde bedragen tracht te verhalen (arrest DM Transport, reeds aangehaald, punt 25).
171 Vastgesteld moet evenwel worden, dat de Commissie een dergelijke analyse niet heeft gemaakt. Zij heeft zich voornamelijk ertoe beperkt, de globale situatie van de openbare schuldeisers te evalueren ten opzichte van die van de particuliere schuldeisers, en beslissende conclusies getrokken uit een eenvoudige vergelijking tussen het totaalbedrag van de openbare en dat van de particuliere schuldvorderingen, en tussen het gemiddelde percentage van kwijtschelding van de openbare en van de particuliere schuldeisers, alsmede uit de vaststelling dat de openbare schuldeisers in tegenstelling tot de meeste particuliere schuldeisers preferente of zelfs door een hypotheek gewaarborgde vorderingen hadden. Hoewel een schijnbare wanverhouding tussen de respectieve kwijtschelding van schulden van de openbare en particuliere schuldeisers een aanwijzing kan vormen voor het bestaan van eventuele staatssteun, ontslaat dit element op zich de Commissie niet van haar plicht om te onderzoeken, of gezien de omstandigheden van het concrete geval de door de openbare schuldeisers verleende kwijtschelding verder gaat dan hetgeen door commerciële vereisten wordt gerechtvaardigd, zodat de enige verklaring daarvoor is dat de schuldeisers daarmee aan de betrokken onderneming een voordeel willen toekennen.
172 De situatie inzake de sociale zekerheid laat bijvoorbeeld zien, dat de weinig genuanceerde benadering van de Commissie in de bestreden beschikking niet kan worden geaccepteerd. Blijkens punt 43 van deze beschikking beschikte dit orgaan over hypothecaire zekerheden ten bedrage van 630 miljoen ESP, bedroeg het totaalbedrag van haar vordering ongeveer 1 479 miljoen ESP, en beliep de kwijtschelding 789,938 miljoen ESP. Voorts blijkt uit de stukken dat de sociale zekerheid, wat dit laatste bedrag betreft, een preferente schuldeiser was. Met andere woorden, de terugbetaling waarvan zij had afgezien, had slechts betrekking op haar niet door een hypotheek gewaarborgde vorderingen. De vraag of een particuliere schuldeiser deze niet door een hypotheek gewaarborgde vorderingen zou hebben kwijtgescholden, hangt voornamelijk af van de vraag of hij door liquidatie van de betrokken onderneming een groter deel van die vorderingen had kunnen verhalen. Met andere woorden, de vraag of de sociale zekerheid in casu een werkelijke toegeving heeft gedaan, hangt af van de mate waarin de preferente schuldeisers bij liquidatie van de onderneming zouden zijn terugbetaald.
173 Uit een en ander volgt, dat het vijfde middel gegrond moet worden verklaard, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere argumenten van partijen. Bijgevolg moeten de artikelen 1 en 3 van de bestreden beschikking nietig worden verklaard voorzover zij betrekking hebben op de staatssteun in de vorm van kwijtschelding van schulden door overheidsorganen.
Het zesde middel, betreffende kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten in de algemene analyse van de verschillende maatregelen
Argumenten van partijen
174 Verzoekster voert onder verwijzing naar haar argumenten tot staving van haar eerste vijf middelen aan, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt die de ongeldigheid van de gehele bestreden beschikking teweegbrengt, waar zij zich op het standpunt heeft geplaatst dat de in 1993 en 1994 toegekende leningen en borgstellingen niet vallen onder vooraf goedgekeurde algemene steunregelingen en door ze niet te onderscheiden van de vanaf mei 1995 verleende steun, door de tussen mei en december 1995 toegekende steun niet aan te merken als reddingssteun in de zin van de kaderregeling, door te verklaren dat het herstructureringsplan voorzag in een verhoging van haar productiecapaciteit, door de kwijtschelding van schulden door de overheidsorganen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, door haar financiële resultaten en de belangstelling van derden voor haar overname te verdraaien, door de inhoud en de gevolgen van het herstructureringsplan onjuist te analyseren, en door de bijzondere kenmerken van de provincie Jaén buiten beschouwing te laten.
175 Het Koninkrijk Spanje merkt op, dat de bestreden beschikking op een aantal punten op onjuiste en onvolledige gegevens berust.
176 In de eerste plaats legt de Commissie in punt 15 van de bestreden beschikking ten onrechte een oorzakelijk verband tussen de inleiding van de administratieve procedure door de Commissie en de kwijtschelding van schulden door de overheidsorganen.
177 In de tweede plaats verzuimt de Commissie in punt 18, sub a, van de bestreden beschikking te vermelden, dat verzoeksters productie slechts 2,4 % van de productie van de 50 grootste nationale ondernemingen en 0,7 % van de nationale productie bedroeg.
178 In de derde plaats, aldus nog steeds verzoekster, wekt de Commissie in punt 19 van de bestreden beschikking ten onrechte de indruk, dat op 31 december 1997, de familie Molina van rechtswege en zonder tegenprestatie de volle eigendom van verzoeksters aandelen zou herkrijgen.
179 In de vierde plaats gaat de Commissie voorbij aan het feit dat de rentevoet van de op 24 oktober 1995 toegekende leningen met terugwerkende kracht was gewijzigd.
180 In de vijfde plaats maakt de Commissie in punt 27 van de bestreden beschikking niet duidelijk, dat verzoeksters productiecijfers voor 1995 betrekking hadden op een periode van ernstige crisis.
181 In de zesde plaats wekt de Commissie in de punten 28 tot en met 32 van de bestreden beschikking de indruk, dat de kapitaalinbreng neerkwam op een voortdurende, willekeurige en onlogische injectie van financiële middelen, terwijl het in feite om een strikte toepassing van het herstructureringsplan ging.
182 In de zevende plaats bevat de tabel in punt 33 van de beschikking volgens verzoekster geen gegevens voor de eerste vier maanden van 1997, hoewel zij een herstel van de onderneming te zien gaven.
183 In de achtste plaats bevat punt 34 van de bestreden beschikking waardeoordelen over de prognoses van het herstructureringsplan.
184 In de negende plaats zijn in punt 35 van de bestreden beschikking enkele belangrijke gegevens weggelaten betreffende de situatie van verzoeksters verschillende productieafdelingen op 31 december 1996.
185 In de tiende plaats verwijst de Commissie in punt 37 van de bestreden beschikking op generlei wijze naar de pogingen van de Spaanse autoriteiten om aan te tonen dat er geen structurele overcapaciteit van de productie was op de markt waarop verzoekster actief was, en dat het intracommunautaire handelsverkeer niet ongunstig werd beïnvloed".
186 In de elfde plaats verduidelijkt de Commissie in punt 46 van de bestreden beschikking niet, dat de afdeling diervoeding slechts 20 000 ton per jaar produceerde noch dat de Spaanse autoriteiten een beroep op beschikking 94/173 hadden gedaan.
187 In de twaalfde plaats geeft de Commissie in punt 48 van de bestreden beschikking niet de juiste inhoud van de brief van de Spaanse autoriteiten van 16 maart 1998 weer. Bovendien is daarin geen melding gemaakt van de informele bijeenkomsten tussen de Commissie en de Spaanse autoriteiten noch van de brief van 2 juli 1998, waarin deze autoriteiten meedelen dat een aantal ondernemingen belangstelling voor de overname van de verzoekende onderneming had getoond.
188 In de dertiende plaats ten slotte, gaat de Commissie in punt 50 van de bestreden beschikking voorbij aan de gegevens in de brief van de Spaanse autoriteiten van 21 oktober 1998 waaruit de gunstige situatie van de onderneming blijkt. Bovendien vermeldt zij slechts voorwaarden van het bod van één van de potentiële kopers, zonder nader aan te geven dat de verkoopprocedure was begonnen met inachtneming van de publicatie- en mededingingsregels, en dat de Spaanse autoriteiten hun optreden met haar diensten hadden afgestemd.
189 Volgens de Commissie moet het zesde middel worden afgewezen.
Beoordeling door het Gerecht
190 In het kader van een middel inzake een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten, voeren verzoekster en het Koninkrijk Spanje een aantal losse argumenten aan, die in het onderhavige arrest reeds werden onderzocht of volledig irrelevant zijn.
191 Zo werden verzoeksters verschillende grieven (punt 174 hierboven) reeds in het kader van de eerste vijf middelen ongegrond verklaard.
192 Van de door het Koninkrijk Spanje (punten 176-188) aangevoerde grieven zijn de eerste, de tweede, de zevende, de twaalfde en de dertiende irrelevant of feitelijk ongegrond. De andere grieven zijn reeds in het kader van het onderzoek van de eerste vijf middelen ongegrond verklaard.
193 Bijgevolg treft het zesde middel geen doel.
Het zevende middel, betreffende schending van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag
Argumenten van partijen
194 Verzoekster merkt op, dat de Commissie op grond van zowel artikel 92, lid 3, sub a, als artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag steunmaatregelen ter bevordering van de ontwikkeling van achtergebleven regio's verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan verklaren. De provincie Jaén bevindt zich in een regio met een geringe bevolkingsdichtheid, met een zeer lage levensstandaard en een zeer ernstig gebrek aan werkgelegenheid. De stopzetting van de activiteiten van de onderneming zou in deze provincie tot de ineenstorting van de industriële sector hebben geleid, met nefaste gevolgen voor het vermogen tot het creëren van welvaart.
195 Zij verwijt de Commissie, dat zij de mogelijkheid heeft uitgesloten om de afwijking van artikel 92, lid 3, sub a, op haar toe te passen, en als enige reden daarvoor heeft aangevoerd dat het dus duidelijk gaat om een sectorale maatregel" (punt 104 van de bestreden beschikking). Dat het woord duidelijk" wordt gebezigd, sluit volgens verzoekster niet uit dat de maatregel ook een regionaal karakter kan hebben.
196 Bovendien moet de op grond van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag verleende steun bijdragen tot de ontwikkeling van de regio op lange termijn. Volgens de beschikkingspraktijk van de Commissie impliceert dit het herstel van de rentabiliteit van de betrokken onderneming, hetgeen volgens verzoekster in casu ontegenzeglijk het geval is.
197 Het Koninkrijk Spanje stelt dat alleen al op grond van het bijzonder hoge werkloosheidspercentage in de provincie Jaén de betrokken steunmaatregelen overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag kunnen worden goedgekeurd. De toekenning van steun aan verzoekster had enkel tot doel, het verlies van 500 arbeidsplaatsen in een sterk achtergebleven regio te voorkomen. Waar de Commissie de toepassing van voormelde bepaling heeft uitgesloten op grond dat de betrokken steunmaatregelen niet zijn opgevat als bevordering van nieuwe investeringen of nieuwe werkgelegenheid op regionaal vlak, noch als maatregel om de tekortkomingen in de infrastructuur horizontaal, dit wil zeggen voor alle ondernemingen in de regio, aan te pakken", heeft zij geen coherente en toereikend gemotiveerde redenering gevolgd. In zijn arrest van 14 september 1994, Spanje/Commissie (reeds aangehaald), heeft het Hof namelijk verklaard, dat het feit dat steun is toegekend op basis van ad-hocbeslissingen niet kan uitsluiten, dat zij als regionale steunmaatregelen worden aangemerkt.
198 Onder verwijzing naar haar argumenten in het kader van het derde middel (zie punt 76 hierboven), is de Commissie van mening, dat het zevende middel moet worden afgewezen.
Beoordeling door het Gerecht
199 Volgens artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag kunnen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst".
200 Zoals in punt 48 hierboven reeds is uiteengezet, beschikt de Commissie op het gebied van artikel 92, lid 3, van het Verdrag over een ruime beoordelingsbevoegdheid, en moet de toetsing door de gemeenschapsrechter in dit opzicht beperkt blijven tot het onderzoek van de inachtneming van de procedurevoorschriften, de nakoming van de motiveringsplicht, de materiële juistheid van de feiten, het ontbreken van kennelijk onjuiste beoordelingen en van misbruik van bevoegdheid.
201 De Commissie heeft de lidstaten en de andere belanghebbenden herhaaldelijk attent gemaakt op de criteria die zij voornemens was te hanteren bij de toetsing van de verenigbaarheid van regionale steunmaatregelen van de staten met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag. Deze criteria zijn bijeengebracht en uitdrukkelijk geformuleerd in haar richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, bekendgemaakt in 1998 (PB C 74, blz. 9).
202 In deze richtsnoeren heet het, dat regionale steunmaatregelen zich onderscheiden van andere categorieën overheidssteun (met name steunmaatregelen ten behoeve van onderzoek en ontwikkeling (O & O), het milieu of ondernemingen in moeilijkheden), in die zin dat zij voor welbepaalde regio's worden bestemd en specifiek ten doel hebben deze regio's te ontwikkelen", en ook dat regionale steunmaatregelen ten doel hebben achtergebleven regio's te ontwikkelen door in het kader van de duurzame ontwikkeling investeringen en schepping van werkgelegenheid te steunen".
203 Verder heet het in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen:
Een individuele ad hoc-steunmaatregel ten gunste van één enkele onderneming of steunmaatregelen ten behoeve van slechts één enkele economische sector kan, respectievelijk kunnen op de mededinging in de betrokken markt een aanzienlijke invloed hebben, terwijl het gevaar bestaat dat het effect ervan voor de regionale ontwikkeling te beperkt blijft. Dergelijke steunmaatregelen passen over het algemeen in een gericht of in een sectoraal industriebeleid en wijken dikwijls af van de geest van het regionale steunbeleid als zodanig. Laatstgenoemd beleid moet namelijk neutraal blijven ten aanzien van de allocatie van productieve middelen tussen de verschillende economische sectoren en activiteiten. De Commissie is van oordeel dat deze steunmaatregelen, tot bewijs van het tegendeel, niet aan de in de vorige alinea genoemde voorwaarden voldoen. Derhalve zullen de desbetreffende afwijkingen in beginsel alleen worden toegestaan voor verscheidene sectoren bestrijkende steunregelingen waarop in een gegeven regio alle ondernemingen in de betrokken sectoren een beroep kunnen doen."
204 Ten slotte is in voetnoot 10 van deze richtsnoeren vermeld ad hoc-steunmaatregelen ten behoeve van in moeilijkheden verkerende ondernemingen zijn aan specifieke regels onderworpen en worden niet als regionale steunmaatregelen beschouwd".
205 In de bestreden beschikking heeft de Commissie vastgesteld, dat een afwijking in de zin van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag niet mogelijk was, op grond dat de betrokken steunmaatregelen niet zijn opgevat als bevordering van nieuwe investeringen of nieuwe werkgelegenheid op regionaal vlak, noch als maatregel om de tekortkomingen in de infrastructuur horizontaal, dit wil zeggen voor alle ondernemingen in de regio, aan te pakken, maar als steun voor de redding en de herstructurering van één welbepaalde onderneming", en dat het dus duidelijk gaat om een sectorale maatregel die moet worden beoordeeld in het licht van artikel 92, lid 3, sub c, wat betekent dat met regionale aspecten geen rekening moet worden gehouden" (punt 104).
206 Deze vaststellingen stroken met voormelde beginselen van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, en berusten op een voldoende gemotiveerde en coherente redenering.
207 Die vaststellingen komen bovendien ook overeen met de feiten, aangezien uit het onderzoek van de eerste vijf middelen volgt dat de Commissie de litigieuze steunmaatregelen, met uitzondering van de kwijtschelding van schulden door de overheidsorganen, terecht als ad- hocsteunmaatregelen heeft aangemerkt die alleen bedoeld waren om de voortzetting van de activiteit van de onderneming mogelijk te maken.
208 Verder heeft de Commissie conform punt 3.2.3 van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (punt 109 hierboven), bij haar beoordeling van de gestelde herstructureringssteun ten volle rekening gehouden met het feit dat verzoekster in een achtergebleven regio was gevestigd (punten 110-114 hierboven).
209 Uit een en ander volgt, dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt waar zij zich op het standpunt heeft gesteld dat de litigieuze steunmaatregelen niet in aanmerking konden komen voor de afwijking van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag. Bijgevolg moet het middel inzake de gestelde inbreuk op deze bepaling worden afgewezen.
Het achtste middel, betreffende het ontbreken van invloed op de handel tussen lidstaten en ontoereikende motivering ten aanzien van dit punt
Argumenten van partijen
210 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje stellen, dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de litigieuze steunmaatregelen het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig konden beïnvloeden. Zij voeren verder aan, dat de bestreden beschikking op dit punt ontoereikend is gemotiveerd.
211 Verzoekster wijst erop, dat de onderneming slechts een marktaandeel van 0,8 % van de Spaanse markt voor vleesproducten had, en dat haar uitvoer naar de Gemeenschap zeer gering was. Ter uitvoering van het herstructureringsplan heeft zij een reeks maatregelen tot vermindering van haar productiecapaciteit vastgesteld om ervoor te zorgen dat de voorwaarden waaronder het intracommunautaire handelsverkeer plaatsvindt, zo min mogelijk worden veranderd.
212 Het Koninkrijk Spanje voert ook aan, dat de Commissie zich ertoe heeft beperkt de omvang van de in- en uitvoer van de producten van verzoeksters sector te onderzoeken. Indien zij rekening had gehouden met de positie van de onderneming op de verschillende markten waarop verzoekster actief was, en met het feit dat zij niet naar de Gemeenschap exporteerde, had zij enkel tot de slotsom kunnen komen dat artikel 92 van het Verdrag niet van toepassing was.
213 Het Koninkrijk Spanje formuleert bovendien de volgende grieven:
- In de tabel in punt 67 van de bestreden beschikking heeft de Commissie enkel de gegevens van de Spaanse autoriteiten met betrekking tot de in- en uitvoer van bepaalde producten in 1997 opgenomen, zonder te preciseren dat het om handel met derde landen gaat;
- De Commissie licht niet toe waarom zij 1997 als referentiejaar heeft gekozen.
214 Verder blijkt uit een analyse van de rechtspraak dat de loutere vermelding dat de betrokken lidstaat het product in- en uitvoert, niet volstaat voor het standpunt dat het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. De Commissie had gegevens moeten verstrekken over onder meer de situatie op de betrokken markt, verzoeksters marktaandeel op de nationale en de communautaire markt, en over de handelsstromen van de betrokken producten en diensten tussen de lidstaten (arresten Hof van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809; 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, 296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809; 24 februari 1987, Deufil/Commissie, 310/85, Jurispr. blz. 901; 7 juni 1988, Griekenland/Commissie, 57/86, Jurispr. blz. 2855; 13 juli 1988, Frankrijk/Commissie, 102/87, Jurispr. blz. 4067; 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C-301/87, Jurispr. blz. I-307, en 14 januari 1997, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, en arrest Gerecht van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie, T-214/95, Jurispr. blz. II-717).
215 De Commissie meent aan de door de rechtspraak gestelde motiveringseisen te hebben voldaan.
216 Zij wijst erop, dat de bestreden beschikking statistische gegevens bevat omtrent de handel tussen Spanje en de andere lidstaten voor wat betreft de producten van verzoeksters sector. Volgens vaste rechtspraak sluiten het geringe marktaandeel van de begunstigde onderneming en het feit dat deze onderneming niet exporteert, niet uit dat deze steun eventueel een weerslag kan hebben op het handelsverkeer tussen de lidstaten (arrest van 14 september 1994, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 40). Zij heeft 1997 gekozen omdat dat het laatste jaar was waarvoor volledige gegevens beschikbaar waren en de gegevens voor de voorgaande jaren in elk geval vergelijkbaar waren. Ten slotte heeft zij in de bestreden beschikking ook het feit onderzocht dat er een structurele overcapaciteit was in een aantal sectoren waarin verzoekster actief was.
217 In dupliek voegt de Commissie onder verwijzing naar het arrest Vlaams Gewest/Commissie (reeds aangehaald) hieraan toe, dat zij geen uiterst gedetailleerde cijfermatige economische analyse behoefde te geven, aangezien zij had uiteengezet in welk opzicht het handelsverkeer tussen de lidstaten kennelijk ongunstig werd beïnvloed, en dat wanneer, zoals in casu, de steun niet bij haar is aangemeld, zij niet verplicht is aan te tonen wat de werkelijke gevolgen van deze steun voor de mededinging en het intracommunautaire handelsverkeer zijn.
Beoordeling door het Gerecht
218 In punt 67 van de bestreden beschikking wijst de Commissie om te beginnen erop, dat deze steunmaatregelen de concurrentie vervalsen of dreigen deze te vervalsen en duidelijk [verzoekster] bevoordelen in vergelijking met de andere ondernemingen in de sector, die geen steun van de overheid hebben gekregen". In hetzelfde punt verklaart zij vervolgens, dat als bovendien rekening wordt gehouden met, enerzijds, de waarde van het handelsverkeer van de producten waarin [verzoekster] in 1997 handelde, en, anderzijds, de Spaanse productie ten opzichte van die in de overige lidstaten, blijkt dat de betrokken steunmaatregelen de handel tussen de lidstaten kunnen beïnvloeden voorzover zij de nationale productie ten nadele van die in de andere lidstaten bevoordelen". Tot staving van deze vaststellingen legt zij een tabel voor 1997 over, waarin voor elke sector waarin verzoekster actief is, de omvang en de waarde van de in- en uitvoer tussen Spanje en de andere lidstaten zijn aangegeven.
219 Buiten kijf staat, dat verzoekster in elke sector waarin zij actief is, concurreert met andere ondernemingen die geen steun van de overheid hebben gekregen, en dat de litigieuze steun haar een merkbaar voordeel ten opzichte van deze ondernemingen heeft verschaft. Ook valt niet te ontkennen, dat de mededinging in deze sectoren een communautaire dimensie heeft, en meer in het bijzonder dat de Spaanse ondernemingen concurreren met die van de andere lidstaten. De bezwaren van het Koninkrijk Spanje tegen de tabel in punt 67 van de bestreden beschikking, zijn volstrekt ongerechtvaardigd. Uit het document dat de Commissie in bijlage 4 bij haar opmerkingen over de memorie in interventie heeft overgelegd, blijkt immers dat de gegevens in deze tabel wel degelijk betrekking hebben op de intracommunautaire handel en niet op het handelsverkeer met derde landen, en verder dat de keuze van een ander referentiejaar dan 1997 tot dezelfde vaststellingen zou hebben geleid.
220 Het is vaste rechtspraak, dat wanneer steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun ongunstig te worden beïnvloed (arresten Hof van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 11, en 17 juni 1999, België/Commissie, C-75/97, Jurispr. blz. I-3671, punt 47). Bovendien kan een steunmaatregel ook dan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen, wanneer de begunstigde onderneming, die concurreert met ondernemingen uit andere lidstaten, niet zelf deelneemt aan de grensoverschrijdende activiteiten. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan het binnenlands aanbod in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere lidstaten om naar eerstbedoelde staat te exporteren of om hun diensten op de markt van eerstbedoelde staat aan te bieden, afnemen (arresten van 14 september 1994, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 40, van 17 juni 1999, België/Commissie, reeds aangehaald, punt 47). Het argument van verzoekster en het Koninkrijk Spanje, dat de onderneming haar activiteiten uitsluitend of voornamelijk op nationaal vlak uitoefent, kan dus niet worden aanvaard. Dit argument gaat des te minder op, nu een aantal van de betrokken sectoren door een structurele overcapaciteit wordt gekenmerkt (zie punt 91 hierboven).
221 Verzoekster en het Koninkrijk Spanje kunnen evenmin een argument ontlenen aan het beweerdelijk geringe marktaandeel van de onderneming in de betrokken sectoren. Het is immers vaste rechtspraak, dat de betrekkelijk geringe omvang van de steunontvangende onderneming niet a priori de mogelijkheid uitsluit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, reeds aangehaald, punt 43, en 14 september 1994, Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 42).
222 Gelet op een en ander, is de Commissie terecht tot de conclusie gekomen, dat het handelsverkeer tussen de lidstaten door de toekenning van de litigieuze steun ongunstig was beïnvloed.
223 Ook de grief dat de bestreden beschikking met betrekking tot de voorwaarde van de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten ontoereikend was gemotiveerd, moet worden afgewezen.
224 Punt 67 van de bestreden beschikking, waarop punt 218 hierboven betrekking heeft, bevat namelijk een weliswaar beknopte, maar toch toereikende uiteenzetting van de feiten en juridische overwegingen die een rol hebben gespeeld bij de beoordeling van deze voorwaarde. Verzoekster en de rechter kunnen uit die uiteenzetting opmaken, op welke gronden de Commissie van mening was dat de litigieuze steunmaatregelen aan die voorwaarde voldeden.
225 Verder behoefde de Commissie geen economische analyse van de feitelijke situatie in de betrokken sectoren, verzoeksters marktaandeel, de positie van de concurrerende ondernemingen, en het handelsverkeer in de betrokken producten en diensten tussen de lidstaten te maken, nu zij heeft uiteengezet waarom de litigieuze steunmaatregelen de mededinging vervalsten en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedden (arrest Philip Morris/Commissie, reeds aangehaald, punten 9-12, en arrest Vlaams Gewest/Commissie, reeds aangehaald, punt 67).
226 Bovendien zij opgemerkt, dat de Commissie in het geval van onwettig verleende steun niet verplicht is de werkelijke invloed van die steun op de mededinging en op het handelsverkeer tussen de lidstaten aan te tonen. Een dergelijke verplichting zou er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de aanmeldingsplicht van artikel 93, lid 3, van het Verdrag, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden (arrest van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 33, en arrest Vlaams Gewest/Commissie, reeds aangehaald, punt 67).
227 Het achtste middel moet dus worden afgewezen in zijn geheel.
De door verzoekster gevraagde maatregelen tot organisatie van de procesgang
228 Verzoekster heeft het Gerecht verzocht de overlegging te gelasten van het origineel van het rapport van de bewindvoerders dat in bijlage 1 bij de repliek is gevoegd, voor het geval aan de echtheid ervan zou worden getwijfeld, alsmede van alle stukken die de Commissie sedert de inleiding van de administratieve procedure heeft ontvangen.
229 De Commissie verzet zich tegen dit verzoek.
230 Het Gerecht acht zich in casu door de processtukken voldoende ingelicht, en is van oordeel dat niet tot de gevraagde maatregelen tot organisatie van de procesgang behoeft te worden overgegaan.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
231 Volgens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht kan het Gerecht de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elk der partijen haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Gezien het belang van de nietig verklaarde gedeelten van het dispositief van de bestreden beschikking acht het Gerecht het gelet op de omstandigheden van de zaak billijk, de Commissie in haar eigen kosten alsmede in 30 % van verzoeksters kosten, en verzoekster in 70 % van haar eigen kosten te verwijzen.
232 Overeenkomstig artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer - uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig artikel 1, lid 3, van beschikking 1999/484/EG van de Commissie van 3 februari 1999 betreffende de door de Spaanse overheid aan de onderneming Hijos de Andrés Molina SA (HAMSA) toegekende staatssteun.
2) Verklaart nietig artikel 3 van beschikking 1999/484, voorzover daarbij het Koninkrijk Spanje wordt verplicht de steun terug te vorderen die in de vorm van kwijtschelding van schulden door overheidsorganen is verleend.
3) Verwerpt het beroep voor het overige.
4) Verstaat dat de Commissie haar eigen kosten en 30 % van verzoeksters kosten zal dragen.
5) Verstaat dat het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten zal dragen.