CELEX: 61996CJ0181
Extraheffing op melk
Specifieke referentiehoeveelheid
Verbintenis tot nietlevering en omschakeling
Verplichtingen
Niet-nakoming
Intrekking van omschakelingspremie
Intrekking met terugwerkende kracht van quotum

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 21 maart 1996, ingekomen bij het Hof op 29 mei daaraanvolgend, heeft het Bundesverwaltungsgericht krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1639/91 van de Raad van 13 juni 1991 (PB L 150, blz. 35; hierna: "verordening nr. 857/84").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Wilkens, melkproducent, en de Landwirtschaftskammer Hannover (hierna: "Landwirtschafstkammer") betreffende de nietigverklaring met terugwerkende kracht van een besluit tot voorlopige toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid, volgend op de intrekking van de omschakelingspremie die verzoeker had genoten krachtens verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB L 131, blz. 1).
3 Wegens de overproductie in de sector melk en zuivelproducten, die wordt beheerst door verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), stelde de Raad op 17 mei 1977 verordening nr. 1078/77 vast, waarmee de landbouwers moesten worden aangemoedigd de melkproductie te staken.
4 Krachtens deze verordening kon elke producent die zich ertoe verbond, gedurende vijf jaar geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen of voor een periode van vier jaar zijn melkveebestand op de rundvleesproductie om te schakelen, een niet-leverings- of omschakelingspremie krijgen. De schriftelijke verbintenis van de producent omvatte naast andere aanvullende verplichtingen die uit de regeling voor het niet in de handel brengen van melk voortvloeiden, de verplichting, geen melk of zuivelproducten te leveren.
5 Om de grootst mogelijke uniformiteit bij de toepassing van dit stelsel te waarborgen, stelde de Commissie verordening (EEG) nr. 1307/77 van 15 juni 1977 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het premiestelsel voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand vast (PB L 150, blz. 24).
6 Aangezien het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de melksector aanhield, heeft de Raad in 1984 een extra heffing ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening nr. 804/68 (PB L 90, blz. 10) en bij verordening nr. 857/84. Volgens artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 is een extra heffing verschuldigd over de hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden, welke gelijk is aan de hoeveelheid melk of melkequivalent die door een producent tijdens een referentiejaar is geleverd of door een koper in dezelfde periode is gekocht. In Duitsland is de heffing verschuldigd door de producent.
7 Aan producenten die overeenkomstig verordening nr. 1078/77 voor het referentiejaar een verbintenis tot niet-levering of omschakeling waren aangegaan, kon geen referentiehoeveelheid worden toegewezen in het kader van het extra-heffingstelsel zoals dat aanvankelijk gold, omdat zij in dat referentiejaar geen melk hadden geproduceerd.
8 Na de arresten van 28 april 1988, Mulder (120/86, Jurispr. blz. 2321), en Von Deetzen (170/86, Jurispr. blz. 2355), is bij verordening (EEG) nr. 764/89 van de Raad van 20 maart 1989 tot wijziging van verordening nr. 857/84 (PB L 84, blz. 2) een nieuw artikel 3 bis in verordening nr. 857/84 ingelast, dat onder bepaalde voorwaarden voorzag in de toekenning van een specifieke referentiehoeveelheid aan deze categorie producenten.
9 Ingevolge de arresten van 11 december 1990, Spagl (C-189/89, Jurispr. blz. I-4539), en Pastätter (C-217/89, Jurispr. blz. I-4585), is lid 2 van voormeld artikel 3 bis bij verordening nr. 1639/91 gewijzigd. Artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 luidt als volgt:
"Aan de producent:
- wiens periode van niet-levering of omschakeling krachtens de uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1078/77 aangegane verbintenis, is afgelopen in 1983 (...)
(...)
wordt voorlopig, op een door hem binnen drie maanden na 1 juli 1991 in te dienen verzoek, onder de hierboven onder a, b en d, vastgestelde voorwaarden een specifieke referentiehoeveelheid toegewezen."
10 Bij besluit van 30 juni 1981 kende de Landwirtschaftskammer verzoeker in het hoofdgeding een premie toe voor de omschakeling van zijn melkveestapel naar slachtvee.
11 In 1983 stelde de Bezirksregierung Hannover bij een onderzoek onregelmatigheden vast bij het slachten van de melkkoeien. Zij trok het besluit tot toekenning van de omschakelingspremie aan Wilkens in en vorderde de reeds betaalde eerste premietermijn, vermeerderd met rente, terug.
12 Het door verzoeker in het hoofdgeding tegen dit besluit ingestelde beroep werd bij vonnis van het Verwaltungsgericht Hannover van 11 september 1985 afgewezen. Zijn hoger beroep tegen dit vonnis werd door het Oberwaltungsgericht Lüneburg op 26 april 1990 eveneens afgewezen. Beide vonnissen zijn in kracht van gewijsde gegaan.
13 In juni 1989 vroeg verzoeker in het hoofdgeding een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid aan, daar hij de melkproductie wilde hervatten. De Landwirtschaftskammer bevestigde, dat de wettelijke voorwaarden voor toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid waren vervuld, maar behield zich het recht voor, haar verklaring te herroepen ingeval de op dat ogenblik voor het Oberverwaltungsgericht Lüneburg aanhangige procedure zou leiden tot een verlaging van de premie of van de melkhoeveelheid die zij aan de premieberekening ten grondslag had gelegd.
14 Nadat het arrest van het Oberverwaltungsgericht Lüneburg van 26 april 1990 het besluit tot intrekking van de omschakelingspremie had bevestigd, trok de Landwirtschaftskammer bij beschikking van 13 juli 1992 haar verklaring in. In die omstandigheden kon aan Wilkens geen specifieke referentiehoeveelheid worden toegewezen.
15 Zijn beroep tegen het besluit tot intrekking van de verklaring werd door het Verwaltungsgericht Hannover afgewezen; zijn hoger beroep bij het Oberverwaltungsgericht Lüneburg faalde eveneens.
16 Daarop heeft verzoeker in het hoofdgeding beroep tot Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht.
17 Omdat het twijfelt aan de uitlegging van artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84, meer bepaald wat betreft de formulering "krachtens de uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1078/77 aangegane verbintenis", en aan de geldigheid van deze bepaling, omdat intrekking van de premie en de weigering van een specifieke referentiehoeveelheid een dubbele sanctie kunnen vormen, heeft het Bundesverwaltungsgericht besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende twee vragen te stellen:
"1) Verzet artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1639/91, zich tegen de toewijzing van een voorlopige specifieke referentiehoeveelheid aan producenten wier premie voor niet-levering of omschakeling wegens niet-nakoming van de aangegane verbintenis is teruggevorderd?
2) Zo ja, is deze regeling dan verenigbaar met de gemeenschapsrechtelijke beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van evenredigheid?"
18 Met deze twee vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 aldus moet worden uitgelegd, dat aan een melkproducent wiens niet-leverings- of omschakelingspremie, die hem krachtens verordening nr. 1078/77 was toegekend, is ingetrokken wegens een vermeende niet-nakoming van zijn verbintenis om gedurende vijf jaar geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen, een specifieke referentiehoeveelheid kan worden toegewezen en, zo neen, of de weigering van een specifieke referentiehoeveelheid in overeenstemming is met vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel.
19 Om te beginnen moet worden herinnerd aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht, voor zover mogelijk, moet worden uitgelegd in overeenstemming met de verdragsbepalingen en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, en in het bijzonder, wat artikel 3 bis van verordening nr. 857/84 betreft, in overeenstemming met het vertrouwensbeginsel (arrest van 27 januari 1994, Herbrink, C-98/91, Jurispr. blz. I-223, punt 9).
20 De tekst van artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 laat geen duidelijke en ondubbelzinnige uitlegging van deze bepaling toe. De voorwaarde, dat de periode van omschakeling "(...) krachtens de uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1078/77 aangegane verbintenis" is afgelopen, kan namelijk zowel aldus worden begrepen, dat de betrokken producent de verschillende verplichtingen voortvloeiend uit de verbintenis die hij in het kader van de omschakelingsregeling is aangegaan, moet zijn nagekomen, alsook zo, dat de aanspraak van de producent op een specifieke referentiehoeveelheid louter door het verstrijken van de verbintenisduur ontstaat.
21 Gezien het doel van het stelsel van premies en specifieke referentiehoeveelheden, dienen zowel het bij verordening nr. 1078/77 ingevoerde stelsel als de bij verordening nr. 857/84 ingevoerde extra-heffingregeling ertoe om de overschotten van melk en zuivelproducten te beperken en het evenwicht op de markt te herstellen, door de producenten ertoe aan te zetten, gedurende een bepaalde periode af te zien van het in de handel brengen van melk en zuivelproducten (zie, wat het premiestelsel betreft, de arresten van 22 september 1988, Jensen, 199/87, Jurispr. blz. 5045, punt 30, en 6 juni 1996, Ecroyd, C-127/94, Jurispr. blz. I-2731, punt 47).
22 Artikel 3 bis van verordening nr. 857/84, dat na de arresten Mulder en Von Deetzen (reeds aangehaald) bij verordening nr. 764/89 is ingelast, beantwoordt daarentegen niet aan deze doelstelling. Waar deze bepaling de producenten die een verbintenis overeenkomstig verordening nr. 1078/77 zijn aangegaan, toestaat hun productie onder de extra-heffingregeling te hervatten, draagt zij immers niet bij aan een vermindering van de melkproductie.
23 Hervatting van de melkproductie door deze categorie producenten is evenwel enkel voorzien voor het geval, dat door de uitsluiting hun gewettigd vertrouwen om de leveringen te kunnen hervatten na afloop van hun niet-leverings- of omschakelingsverbintenis, was geschonden (zie arresten Mulder en Von Deetzen, reeds aangehaald, punt 26 respectievelijk punt 15).
24 Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof, dat alleen de producent die door het bij verordening nr. 1078/77 ingevoerde stelsel is aangemoedigd om in het algemeen belang gedurende een beperkte periode geen melk in de handel te brengen, en die daarom gedurende de looptijd van zijn verbintenis geen leveringen heeft verricht, beroep kan doen op bescherming van zijn gewettigd vertrouwen om toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid krachtens artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 te eisen (zie arresten Mulder en Von Deetzen, reeds aangehaald, punt 24 respectievelijk punt 13).
25 De niet-levering is derhalve niet alleen een wezenlijke voorwaarde van artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 om aanspraak te kunnen maken op een specifieke referentiehoeveelheid, maar zij is ook het voornaamste criterium voor toekenning van de omschakelingspremie, en de daadwerkelijke nakoming van de aangegane verbintenis beantwoordt zowel aan dit criterium als aan het doel van het bij verordening nr. 1078/77 ingevoerde stelsel (arrest Ecroyd, reeds aangehaald, punten 48 en 49).
26 Schending van de verplichting om gedurende de looptijd van de verbintenis geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen, leidt derhalve enerzijds tot verlies van de krachtens verordening nr. 1078/77 toegekende premie (arrest Jensen, reeds aangehaald, punten 27 en 30), en sluit anderzijds de toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid krachtens artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 uit.
27 Het verlies van de premie is evenwel niet altijd te wijten aan een schending van alleen de verplichting om gedurende de omschakelingsperiode niet te leveren. De intrekking van de premie, waarmee de daadwerkelijke toepassing van het premiestelsel wordt verzekerd, hoeft namelijk niet uitsluitend het gevolg te zijn van een niet-nakoming van de verplichting geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen, maar kan ook op de niet-nakoming van andere verplichtingen berusten, die voortvloeien uit de krachtens dit stelsel aangegane verbintenis (arresten Jensen, punt 30, en Ecroyd, punt 50, reeds aangehaald).
28 De niet-nakoming van een of meer van de andere uit het stelsel van niet-levering of omschakeling voortvloeiende verplichtingen, die tot verlies van de premie leidt, kan evenwel geen afbreuk doen aan de aanspraak van een producent op toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid krachtens artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84.
29 Was dit immers wel het geval, dan zou de melkproducent geen mogelijkheid hebben een referentiehoeveelheid te krijgen, zelfs al had hij de levering van melk en zuivelproducten daadwerkelijk geschorst en daarmee in het algemeen belang ertoe bijgedragen, het doel van het premiestelsel, te weten de vermindering van de overschotten, te bereiken.
30 Een dergelijke uitsluiting ter zake van het verlies van de premieaanspraak wegens schending van een of meer van deze andere verplichtingen, zou evenwel onverenigbaar zijn met het doel van de regeling van artikel 3 bis van verordening nr. 857/84. Volgens deze regeling immers moet een producent zijn leveringen slechts dan kunnen hervatten, wanneer hij daarop gewettigd kon vertrouwen, omdat hij zijn productie in het kader van het stelsel van niet-levering of omschakeling daadwerkelijk heeft geschorst.
31 Een producent behoudt derhalve het recht op een specifieke referentiehoeveelheid, wanneer het doel van het bij verordening nr. 1078/77 ingevoerde stelsel is bereikt, ondanks de niet-nakoming van een of meer van de andere uit het stelsel van niet-levering of omschakeling voortvloeiende verplichtingen, die tot het verlies van de premie heeft geleid.
32 Wat de aard van de verplichting of verplichtingen betreft die verzoeker in het hoofdgeding in casu niet is nagekomen, hebben de Raad en de Commissie gewezen op een tegenstrijdigheid tussen het arrest van 26 april 1990, waarbij het Oberverwaltungsgericht Lüneburg het geschil over de intrekking van het besluit houdende toekenning van de premie heeft afgesloten, en de beschikking van de verwijzende rechter.
33 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag, dat op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, uitsluitend bevoegd is, zich, op de grondslag van de feiten zoals die door de nationale rechterlijke instantie zijn omschreven, over de uitlegging of rechtsgeldigheid van een communautair rechtsvoorschrift uit te spreken (zie, onder meer, arresten van 2 juni 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C-30/93, Jurispr. blz. I-2305, punt 16, en 1 december 1998, Levez, C-326/96, Jurispr. blz. I-7835, punt 26).
34 In dit verband staat het niet aan het Hof, doch aan de nationale rechter, de aan het geding ten gronde liggende feiten vast te stellen en daaruit de conclusies te trekken voor de door hem te geven beslissing (zie arrest van 29 april 1982, Pabst & Richarz, 17/81, Jurispr. blz. 1331, punt 12, en arrest AC-ATEL Electronics Vertriebs, reeds aangehaald, punt 17).
35 Het is derhalve de taak van de verwijzende rechter te beoordelen, welke verplichtingen van het stelsel van niet-levering of omschakeling verzoeker in het hoofdgeding feitelijk niet is nagekomen.
36 Voor het geval dat slechts een deel van de melk in de handel is gebracht, in strijd met de krachtens verordening nr. 1078/77 aangegane verbintenis, moet worden opgemerkt, dat een producent de aanspraak op een specifieke referentiehoeveelheid krachtens artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 behoudt voor zover hij een beroep kan doen op zijn gewettigd vertrouwen, dat wil zeggen, enkel voor zover hij zijn verbintenis geen melk of zuivelproducten op de markt te brengen is nagekomen en aldus heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van het doel van het niet-leverings- en omschakelingsprogramma.
37 Anders dan in het stelsel van de omschakelingspremie, waarin zelfs bij een gedeeltelijke niet-nakoming van de aangegane verbintenis de rechtvaardiging en de rechtsgrond voor toekenning van de premie en het recht op behoud ervan vervallen (arrest Jensen, reeds aangehaald, punt 30), leidt een gedeeltelijke niet-nakoming van de niet-leveringsverplichting ertoe, dat een melkproducent zijn aanspraak op toewijzing van een specifieke referentiehoeveelheid slechts verliest in verhouding tot zijn niet-nakoming. Voor zover de producent zijn verplichting tot niet-levering is nagekomen, kan hij dus aanspraak maken op een specifieke referentiehoeveelheid.
38 Zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een gedeeltelijke weigering van een specifieke referentiehoeveelheid, die beantwoordt aan een gedeeltelijke niet-nakoming van de verplichting tot schorsing van de levering van melk en zuivelproducten, niet als een sanctie worden aangemerkt. Zij is enkel het logische gevolg van het stelsel van de specifieke referentiehoeveelheden, waarin een dergelijke hoeveelheid enkel toekomt aan de producent die daarop gewettigd kan vertrouwen.
39 Het argument van verzoeker in het hoofdgeding, dat hij het slachtoffer is van een dubbele sanctie door de terugvordering van de premie en de weigering van een specifieke referentiehoeveelheid, kan bijgevolg niet worden aanvaard.
40 Ten slotte moet worden opgemerkt, dat deze uitlegging van artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 ook in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. De bepaling - en het eventuele verlies - van de specifieke referentiehoeveelheid naar evenredigheid van de hoeveelheid melk die in strijd met de door de producent aangegane verbintenis in de handel is gebracht, lijkt niet kennelijk ongeschikt gelet op het doel van de betrokken regeling, dat erin bestaat de ondernemers die de levering op grond van een dergelijke verbintenis hebben geschorst, in staat te stellen hun productie te hervatten. Voor zover de vermindering van de specifieke referentiehoeveelheid strikt evenredig is aan de omvang van de niet-nakoming van deze verbintenis, kan zij bovendien niet worden geacht voornoemd doel te schaden.
41 Aangezien deze uitlegging van artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 op het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel berust, hoeft niet meer te worden onderzocht, of de weigering van een specifieke referentiehoeveelheid met deze beginselen verenigbaar is.
42 Uit een en ander volgt, dat op de gestelde vragen moet worden geantwoord, dat artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 aldus moet worden uitgelegd, dat een producent wiens niet-leverings- of omschakelingspremie, die hem krachtens verordening nr. 1078/77 was toegekend, is ingetrokken wegens een vermeende niet-nakoming van zijn verbintenis om geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen, een specifieke referentiehoeveelheid krijgt in verhouding tot de mate waarin die verbintenis is nageleefd en uitgevoerd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
43 De kosten door de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
uitspraak doende op de door het Bundesverwaltungsgericht bij beschikking van 21 maart 1996 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Artikel 3 bis, lid 1, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1639/91 van de Raad van 13 juni 1991, moet aldus worden uitgelegd, dat een producent wiens niet-leverings- of omschakelingspremie, die hem krachtens verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand, was toegekend is ingetrokken wegens een vermeende niet-nakoming van zijn verbintenis om geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen, een specifieke referentiehoeveelheid krijgt in verhouding tot de mate waarin die verbintenis is nageleefd en uitgevoerd.