CELEX: 61997CJ0433
Ricorso contro una pronuncia del Tribunale
Annullamento di una decisione della Commissione che nega il pagamento del saldo di un contributo finanziario

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 22 dicembre 1997, la IPK-München GmbH (in prosieguo: la «ricorrente») ha impugnato, ai sensi dell'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, la sentenza 15 ottobre 1997, causa T-331/94, IPK/Commissione (Racc. pag. II-1665; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale il Tribunale di primo grado ha respinto il suo ricorso diretto all'annullamento della decisione della Commissione 3 agosto 1994, che ha negato il pagamento del saldo di un contributo finanziario concesso alla ricorrente nell'ambito del finanziamento di un programma per la creazione di una banca dati sul turismo ecologico in Europa.
2 Il contesto normativo e i fatti all'origine della presente impugnazione sono esposti nella sentenza impugnata nei termini seguenti:
«1 Con l'adozione definitiva del bilancio generale delle Comunità europee per l'esercizio 1992 il Parlamento decideva che "un importo di almeno 530 000 ECU sarà utilizzato per finanziare una rete di informazioni sui progetti di turismo ecologico in Europa" (GU L 26, pag. 1, in particolare pag. 659).
2 Il 26 febbraio 1992 la Commissione pubblicava nella Gazzetta ufficiale un invito a presentare proposte per il finanziamento di progetti nel settore del turismo e dell'ambiente (GU C 51, pag. 15). In detto invito essa dichiarava che intendeva assegnare complessivi 2 000 000 di ECU e scegliere circa 25 progetti. L'invito stabiliva altresì che "i progetti prescelti devono essere portati a termine entro un anno a decorrere dalla data di firma del contratto". Il termine "contratto" faceva riferimento alla dichiarazione che il beneficiario del contributo avrebbe dovuto firmare per ottenerlo effettivamente.
3 Il 22 aprile 1992 la ricorrente, un'impresa con sede in Germania e operante nel settore del turismo, presentava un progetto nel quale era prevista la creazione di una banca dati sul turismo ecologico in Europa. Questa banca dati doveva essere denominata "Ecodata". La ricorrente doveva coordinare il progetto. Tuttavia, per la realizzazione dei lavori la ricorrente doveva collaborare con tre soci, vale a dire l'impresa francese Innovence, l'impresa italiana Tourconsult e l'impresa greca 01-Pliroforiki. La proposta non conteneva alcuna precisazione in ordine alla suddivisione dei compiti tra dette imprese, ma si limitava a dichiarare che esse erano tutte "consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects" ("consulenti specializzati nel turismo, nonché in progetti riguardanti l'informazione e il turismo").
4 Sempre secondo la proposta, il progetto andava eseguito in quindici mesi. Un primo periodo di quattro mesi doveva essere riservato all'adozione di misure di pianificazione ("requirements analysis and data determination", "data base planning", "network technical specifications"). Successivamente, un periodo di otto mesi andava destinato allo sviluppo del software e all'esecuzione di una fase pilota ("development of application sofware», "pilot phase"). La fase pilota doveva essere seguita da una prima valutazione del sistema ("system evaluation"). Infine, tre mesi dovevano essere dedicati alla valutazione finale del sistema e alla sua estensione ("system expansion"). Quanto alla fase pilota, veniva precisato che essa sarebbe consistita nell'attuazione e nella valutazione del sistema nei quattro Stati membri di origine delle quattro imprese partecipanti al progetto, vale a dire la Germania, la Francia, l'Italia e la Grecia. Al termine di questa fase la banca dati doveva essere accessibile agli utenti. Per quanto riguarda l'estensione del sistema, veniva precisato che essa sarebbe consistita nell'estensione agli altri Stati membri della banca dati sia per quanto riguardava il suo contenuto, sia per quanto atteneva alla sua utilizzazione.
5 Con lettera 4 agosto 1992 la Commissione concedeva un contributo di 530 000 ECU a favore del progetto Ecodata e invitava la ricorrente a firmare e a rinviare la "dichiarazione del beneficiario del contributo" (in prosieguo: la "dichiarazione"), che era allegata alla lettera e nella quale erano elencate le condizioni per ricevere il contributo.
6 In particolare, era stabilito che il 60% dell'importo del contributo sarebbe stato versato al momento del ricevimento, da parte della Commissione, della dichiarazione debitamente firmata dalla ricorrente e che la parte restante dell'importo sarebbe stata erogata previ ricevimento e accettazione, da parte della Commissione, delle relazioni sull'esecuzione del progetto, vale a dire una relazione intermedia da presentare entro tre mesi a decorrere dall'inizio dell'esecuzione del progetto ed una relazione finale, corredata di documenti contabili, da presentare entro tre mesi a decorrere dal completamento del progetto ed entro e non oltre il 31 ottobre 1993. Per quanto riguarda quest'ultima data, la dichiarazione precisava che si trattava di un termine tassativo che s'inseriva nell'ambito della normativa finanziaria delle Comunità. Infine, la dichiarazione stabiliva che la mancata osservanza dei termini fissati per la presentazione delle relazioni e dei documenti richiesti sarebbe equivalsa ad una rinuncia al versamento del saldo del contributo.
7 La dichiarazione veniva firmata dalla ricorrente il 23 settembre 1992 e veniva ricevuta dalla Commissione il 29 settembre 1992. Tuttavia, la prima rata del contributo non veniva versata alla ricorrente in seguito al ricevimento, da parte della Commissione, di detta dichiarazione firmata. Dopo un colloquio telefonico al riguardo svoltosi tra la ricorrente e gli uffici della Commissione, il 18 novembre 1992 il signor von Moltke, direttore generale della direzione generale Politica delle imprese, commercio, turismo ed economia sociale (DG XXIII), inviava alla ricorrente una nuova dichiarazione avente lo stesso contenuto di quella allegata alla lettera 4 agosto 1992. In base a questa nuova dichiarazione, la prima parte del contributo veniva versata nel gennaio 1993.
8 Con lettera 23 ottobre 1992 la Commissione comunicava alla ricorrente di ritenere che l'esecuzione del progetto si fosse iniziata al più tardi il 15 ottobre 1992 e di aspettare pertanto la relazione intermedia entro il 15 gennaio 1993. Nella stessa lettera la Commissione pregava altresì la ricorrente di presentare ancora altre due relazioni intermedie, vale a dire una entro il 15 aprile 1993 e l'altra entro il 15 luglio 1993. Infine, essa ribadiva che la relazione finale andava presentata entro e non oltre il 31 ottobre 1993.
9 Nel novembre 1992 il signor Tzoanos, capodivisione nell'ambito della DG XXIII, convocava la ricorrente e la 01-Pliroforiki ad una riunione svoltasi in assenza degli altri due soci del progetto. In base a quanto attestato dalla ricorrente, che non è stato in quanto tale contestato dalla convenuta, nel corso di detta riunione il signor Tzoanos avrebbe proposto di assegnare la parte più importante del lavoro e di concedere la parte più cospicua dei fondi alla 01-Pliroforiki.
10 La ricorrente veniva altresì invitata ad accettare la partecipazione al progetto di un'impresa tedesca, la Studienkreis für Tourismus, non menzionata nella proposta di progetto, già impegnata in un progetto di turismo ecologico denominato "Ecotrans". In particolare, questa partecipazione veniva discussa durante una riunione svoltasi presso la Commissione il 19 febbraio 1993, nel corso della quale i suoi uffici insistevano sulla partecipazione della Studienkreis für Tourismus.
11 Pochi giorni dopo la riunione del 19 febbraio 1993, al signor Tzoanos veniva revocato l'incarico di occuparsi del progetto Ecodata. In seguito venivano avviati un procedimento disciplinare nei confronti dello stesso signor Tzoanos e inchieste interne sui fascicoli da lui trattati. Il procedimento disciplinare portava alla destituzione del signor Tzoanos. L'inchiesta interna relativa al procedimento amministrativo che aveva portato alla concessione del contributo al progetto Ecodata non rilevava invece alcuna irregolarità.
12 Nel marzo 1993 la ricorrente, la Innovence, la Tourconsult e la 01-Pliroforiki tenevano una riunione per raggiungere un accordo sulla organizzazione del progetto e, in particolare, sulla suddivisione dei compiti. Questo accordo veniva formalmente stipulato il 29 marzo 1993.
13 La ricorrente presentava una prima relazione nell'aprile 1993, una seconda relazione nel luglio 1993 e una relazione finale nell'ottobre 1993 (allegato 12 del ricorso, volume 1). Essa invitava altresì la Commissione ad una presentazione dei lavori compiuti. Questa presentazione avveniva il 15 novembre 1993.
14 Con lettera 30 novembre 1993 la Commissione comunicava alla ricorrente quanto segue:
(...) the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 April 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40% of its proposed contribution of 530,000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1. The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2. The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment (...).
3. The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4. The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5. These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
(...).
[(...) la Commissione ritiene che la relazione presentata sul progetto [Ecodata] riveli che il lavoro compiuto fino al 31 ottobre 1993 non corrisponde in modo soddisfacente a quanto previsto nella Vostra proposta del 22 aprile 1992. Per questo la Commissione ritiene di non dover versare il 40% non ancora erogato del contributo di 530 000 ECU previsto per detto progetto.
In particolare, le ragioni che hanno indotto la Commissione ad adottare questa decisione sono le seguenti:
1. Il progetto è tutt'altro che portato a termine. In realtà, la proposta iniziale prevedeva che la quinta fase del progetto sarebbe stata una fase pilota. Le fasi sei e sette dovevano riguardare, rispettivamente, la valutazione del sistema e la sua estensione (ai dodici Stati membri), ed il calendario di cui a pag. 17 della proposta mostra chiaramente che queste fasi andavano portate a termine in quanto parte del progetto che la Commissione doveva cofinanziare.
2. Il questionario pilota era palesemente troppo dettagliato per il progetto di cui trattasi, tenuto conto in particolare delle risorse disponibili e della natura del progetto. Esso avrebbe dovuto essere basato su una valutazione più realistica delle informazioni fondamentali di cui hanno bisogno le persone che si occupano di questioni di turismo e ambiente (...).
3. L'interconnessione di un certo numero di dati per creare un sistema di banche dati ripartite non è stata realizzata entro il 31 ottobre 1993.
4. La natura e la qualità dei dati ottenuti dalle regioni pilota sono estremamente deludenti, in particolare perché l'inchiesta riguardava soltanto quattro Stati membri e tre regioni in ciascuno Stato. Numerosi dati contenuti nel sistema sono o di interesse secondario o irrilevanti per le questioni connesse agli aspetti ambientali del turismo, in particolare a livello regionale.
5. Queste ragioni ed altre del pari manifeste dimostrano in modo sufficiente che la IPK ha mediocremente diretto e coordinato il progetto e non lo ha attuato in modo corrispondente ai propri obblighi.
(...)].
15 La ricorrente manifestava il proprio dissenso sul contenuto della lettera menzionata, in particolare con una lettera inviata alla Commissione il 28 dicembre 1993. Nel frattempo, essa continuava a sviluppare il progetto e lo presentava alcune volte al pubblico. Il 29 aprile 1994 si svolgeva una riunione tra la ricorrente e rappresentanti della Commissione per discutere del conflitto che li opponeva. Con lettera 3 agosto 1994 la Commissione comunicava alla ricorrente quanto segue:
I am sorry that it was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and [the] meeting [of 29 April 1994].
(...) there is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment (...).
I now have to inform you that having fully considered the matter (...) I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project (...).
[Non mi è stato possibile risponderVi direttamente più presto in seguito al nostro scambio di lettere e alla riunione (del 29 aprile 1994).
(...) nella Vostra risposta del 28 dicembre non vi è nulla che possa farci mutare parere. Tuttavia, Voi avete sollevato un certo numero di punti supplementari riguardo ai quali desidererei formulare alcune osservazioni (...).
Devo ora informarVi che, dopo aver pienamente studiato la questione (...) penso che non servirebbe a molto tenere una nuova riunione. Per questo Vi confermo che, per le ragioni illustrate nella mia lettera del 30 novembre e in questa lettera, non procederemo a nessun altro versamento riguardante questo progetto. (...)]».
3 Nell'ambito del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, diretto all'annullamento della decisione della Commissione 3 agosto 1994, la ricorrente deduceva due motivi. Il primo era relativo alla violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Con il secondo essa contestava l'insufficiente motivazione della detta decisione.
La sentenza impugnata
4 Per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso, contestata dalla Commissione sul rilievo che il termine di due mesi prescritto dall'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) non è stato osservato, il Tribunale ha ricordato, ai punti 24-26 della sentenza impugnata, da un lato, che è irricevibile il ricorso d'annullamento diretto contro una decisione meramente confermativa di quella precedente decisione non impugnata entro i termini e, dall'altro, che una decisione è meramente confermativa di una precedente qualora non contenga nessun elemento nuovo rispetto ad un atto precedente e non sia stata preceduta da un riesame della situazione del destinatario di tale atto. Il Tribunale ha ritenuto che, allorché la Commissione decide di organizzare con tale destinatario una riunione al fine di discutere le questioni oggetto dell'atto di cui trattasi, una tale iniziativa vada considerata come riesame, anche quando dalla detta riunione non sia emerso alcun elemento nuovo né essa sia stata tale da indurre la Commissione ad adottare una diversa posizione.
5 Per quanto concerne il primo motivo, il Tribunale ha statuito, ai punti 38, 40 e 43 della sentenza impugnata, che, in materia di contributi finanziari concessi dalla Comunità per la realizzazione di progetti innovatori nel settore del turismo e dell'ambiente, presentati in base a un invito a presentare proposte per il finanziamento di tali progetti, l'obbligo di rispettare le condizioni finanziarie indicate nella decisione di concessione costituisce, al pari dell'obbligo di esecuzione materiale dell'investimento, uno degli impegni essenziali assunti dal beneficiario e, pertanto, condiziona l'assegnazione del contributo comunitario. Conseguentemente, ove risulti che, allo scadere del termine massimo previsto per il completamento dei lavori, questi ultimi non corrispondono, sia sotto il profilo della quantità sia per quanto riguarda la qualità, se non molto parzialmente al progetto proposto dal beneficiario del contributo e finanziato dalla Comunità, la Commissione reagisce in modo adeguato a questa carente esecuzione negando il versamento del saldo del contributo.
6 Ai punti 45-47, il Tribunale ha ritenuto che la ricorrente non potesse fondatamente avvalersi del principio patere legem quam ipse fecisti, o della «Selbstbindung», né di quello della tutela del legittimo affidamento al fine di ottenere il pagamento del saldo dell'importo totale del contributo inizialmente concesso. Esso ha del pari escluso che si potesse addebitare alla Commissione di aver provocato ritardi nell'esecuzione del progetto ed ha ritenuto che la ricorrente, pur avendo fornito indizi del fatto che uno o più funzionari della Commissione si erano intromessi in modo inquietante nel progetto, nel periodo dal novembre 1992 al febbraio 1993, non avesse affatto dimostrato che tali ingerenze l'avessero privata di qualsiasi possibilità di avviare un'effettiva collaborazione con i propri soci anteriormente al marzo 1993. Il Tribunale ha perciò respinto il primo motivo dedotto dalla ricorrente.
7 Con riferimento al secondo motivo, il Tribunale ha ricordato che la decisione con cui viene ridotto l'ammontare di un contributo finanziario deve far risultare chiaramente i motivi che giustificano la riduzione del contributo rispetto all'ammontare inizialmente concesso, poiché essa determina conseguenze gravi in capo al beneficiario del contributo. Esso ha ritenuto soddisfatto tale requisito in una decisione che, come nel caso di specie, fa rinvio ad un documento già in possesso del destinatario e contiene gli elementi sui quali l'istituzione ha basato la propria decisione, ossia il richiamo alle condizioni del contributo e l'elencazione delle carenze nell'esecuzione del progetto. Esso ha quindi respinto il secondo motivo e il ricorso nel suo complesso.
L'impugnazione
8 A sostegno del proprio ricorso d'impugnazione, la ricorrente deduce in sostanza sei motivi. Con il primo, essa sostiene che il Tribunale ha violato l'obbligo di motivazione sancito dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) nel fissare al 31 ottobre 1993 il termine massimo per la consegna della relazione, senza tener conto delle sue osservazioni al riguardo. In base al secondo motivo, il Tribunale avrebbe altresì omesso di motivare la mancata presa in considerazione delle dichiarazioni rese dal signor Tzoanos il 19 febbraio 1993. Con il terzo ed il quarto motivo, la ricorrente fa valere che il Tribunale è incorso in errori di valutazione, da un lato, basandosi su fatti e accertamenti errati e, dall'altro, individuando nella data del 31 ottobre 1993 il termine massimo di consegna della relazione. Con il quinto motivo, essa assume che il Tribunale è incorso in errore di diritto nel valutare le dichiarazioni del signor Tzoanos del 19 febbraio 1993. Secondo il sesto ed ultimo motivo, il Tribunale avrebbe fatto un'applicazione erronea del principio di proporzionalità.
9 Con il quarto motivo dedotto, che occorre esaminare in primis, la ricorrente sostiene che la fissazione, al punto 40 della sentenza impugnata, della data del 31 ottobre 1993 quale termine massimo per la consegna della relazione costituisce una violazione del diritto comunitario. Questo motivo consta di tre parti.
10 Anzitutto, poiché la Commissione aveva prestato il proprio consenso a una durata di realizzazione del progetto di quindici mesi e aveva inoltre fissato la data di avvio di quest'ultimo al 15 ottobre 1992, il Tribunale avrebbe omesso di tener conto dei principi di diritto contrattuale ammettendo che, in mancanza di accordo tra le parti, il termine massimo per la consegna della relazione definitiva fosse fissato prima di quello previsto per il completamento del progetto, quale era stato inizialmente proposto.
11 Inoltre, il Tribunale sarebbe incorso in errore di diritto esigendo dalla ricorrente la prova che, prima del marzo 1993, il comportamento di alcuni funzionari della Commissione l'avesse privata di qualsiasi possibilità di collaborazione effettiva con i suoi soci ed escludendo che, avendo la Commissione differito la data di avvio del progetto, il mantenimento della data del 31 ottobre 1993 come termine massimo costituisse parimenti un abuso di potere. Per giunta, il Tribunale non avrebbe tenuto conto delle ingerenze esercitate dalla DG XXIII, in tema di costituzione del consorzio e di quote di ciascun membro di quest'ultimo nelle prestazioni da effettuare.
12 Infine, il Tribunale non si sarebbe attenuto al proprio dovere di istruire la causa, avendo rigettato l'istanza della ricorrente tendente alla produzione di documenti della DG XXIII.
13 La Commissione ritiene che gli argomenti della ricorrente siano basati sull'errata premessa secondo la quale la data di avvio del progetto sarebbe stata differita al 15 ottobre 1992. Essa sostiene che, lungi dal richiedere che fosse fornita la prova di un fatto negativo, il Tribunale si è limitato a far riferimento alla circostanza che la ricorrente non fosse in grado di spiegare i motivi che le avevano impedito di provvedere ad un'esecuzione del progetto rapida e conforme al programma, in base all'offerta che essa stessa aveva presentato.
14 Va preliminarmente esaminata la seconda parte del motivo di cui trattasi, stando alla quale il Tribunale avrebbe trascurato la portata dal divieto che incombe alle istituzioni di abusare del loro potere, abuso che deriverebbe dal fatto che alcuni funzionari della Commissione hanno tenuto, nel corso del periodo dal novembre 1992 al febbraio 1993, un comportamento atto ad impedire alla ricorrente di intraprendere una collaborazione effettiva con i propri soci prima del marzo 1993.
15 Al riguardo va rilevato che, come emerge dal punto 47 della sentenza impugnata, la ricorrente ha fornito indizi relativi a ingerenze nella gestione del progetto poste in essere da funzionari della Commissione e precisate nei punti 9 e 10 della sentenza impugnata, ingerenze che potevano avere ripercussioni sul corretto svolgimento del progetto.
16 Ciò posto, incombeva alla Commissione dimostrare che, nonostante i comportamenti in questione, la ricorrente rimaneva in grado di gestire il progetto in maniera soddisfacente.
17 Ne consegue che il Tribunale è incorso in errore di diritto ponendo a carico della ricorrente l'onere di provare che i comportamenti dei funzionari della Commissione l'avevano privata di qualsiasi possibilità di avviare un'effettiva collaborazione con i soci del progetto.
18 Pertanto, senza necessità di prendere in esame le rimanenti due parti del quarto motivo, quest'ultimo deve considerarsi fondato.
19 Conseguentemente la Corte, senza dover esaminare gli altri motivi d'impugnazione, deve accogliere le conclusioni della ricorrente e annullare la sentenza impugnata nella parte in cui essa, da un lato, ha respinto le conclusioni della ricorrente dirette all'annullamento della decisione della Commissione 3 agosto 1994, che ha negato il pagamento del saldo di un contributo finanziario concesso nell'ambito del finanziamento di un progetto inteso alla creazione di una banca dati sul turismo ecologico in Europa, e, dall'altro, ha condannato la ricorrente alle spese.
Sul rinvio della causa al Tribunale
20 Ai sensi dell'art. 54, primo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, «quando l'impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest'ultimo».
21 Nelle circostanze del caso di specie, la Corte ritiene di non essere in grado di statuire sulla controversia e che occorra rinviare quest'ultima al Tribunale, affinché esso si pronunci sulle conclusioni della ricorrente dirette all'annullamento della citata decisione 3 agosto 1994.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale di primo grado 15 ottobre 1997, causa T-331/94, IPK/Commissione, è annullata nella parte in cui essa, da un lato, ha respinto le conclusioni della IPK-München GmbH dirette all'annullamento della decisione della Commissione 3 agosto 1994, che ha negato il pagamento del saldo di un contributo finanziario concesso nell'ambito del finanziamento di un progetto inteso alla creazione di una banca dati sul turismo ecologico in Europa, e, dall'altro, ha condannato la ricorrente alle spese.
2) La causa è rinviata dinanzi al Tribunale di primo grado, affinché esso si pronunci sulle conclusioni della IPK-München GmbH dirette all'annullamento della detta decisione 3 agosto 1994.
3) Le spese sono riservate.