CELEX: 61995CJ0096
Niet-nakoming
Verblijfsrecht
Richtlijnen 90/364/EEG en 90/365/EEG van de Raad

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 24 maart 1995, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen die nodig zijn om richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB 1990, L 180, blz. 28), en richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB 1990, L 180, blz. 26), in nationaal recht om te zetten, niet binnen de gestelde termijn vast te stellen of niet onverwijld aan de Commissie mee te delen, de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De richtlijnen 90/365 en 90/364
2 Artikel 1 van richtlijn 90/365 bepaalt, dat de Lid-Staten het verblijfsrecht toekennen aan iedere onderdaan van een Lid-Staat die in de Gemeenschap als werknemer of als zelfstandige een beroepswerkzaamheid heeft uitgeoefend, alsmede aan zijn familieleden, mits hij een invaliditeitsuitkering, vervroegd pensioen of een ouderdomsuitkering, dan wel een uitkering van de arbeidsongevallen- of beroepsziektenverzekering ontvangt waarvan het bedrag toereikend is om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen en mits zij een ziektekostenverzekering hebben die alle risico's in het gastland dekt.
3 Artikel 1 van richtlijn 90/364 bepaalt, dat de Lid-Staten het verblijfsrecht toekennen aan onderdanen van de Lid-Staten die dit recht niet bezitten op grond van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht, alsmede aan hun familieleden, mits zij voor zichzelf en hun familieleden een ziektekostenverzekering hebben die alle risico's in het gastland dekt en over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van het gastland komen.
4 Artikel 2 van beide richtlijnen bepaalt, dat dit recht wordt vastgesteld door de afgifte van een verblijfskaart.
5 Volgens artikel 5 van beide richtlijnen moesten de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 30 juni 1992 aan de richtlijn te voldoen en de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen.
De nationale regeling
6 § 2, lid 2, van het Duitse Ausländergesetz van 9 juli 1990 (BGBl. I, blz. 1354) bepaalt:
"Op buitenlanders die krachtens het gemeenschapsrecht voor het vrije verkeer in aanmerking komen, is deze wet slechts van toepassing voor zover het gemeenschapsrecht en het Aufenthaltsgesetz/EWG geen afwijkende bepalingen bevatten."
7 De §§ 15 en 15a van het Aufenthaltsgesetz/EWG van 22 juli 1969 (BGBl. I, blz. 927) in de versie van de Bekanntmachung van 31 januari 1980 (BGBl. I, blz. 116; BGBl. III, blz. 26-2) bepalen:
"§ 15: Gelding van het Ausländergesetz
Voor zover deze wet geen afwijkende bepalingen bevat, zijn het Ausländergesetz en de op grond van het Ausländergesetz vastgestelde Verordnungen in de telkens geldende versie van toepassing.
§ 15a: Verordeningen en richtlijnen van de EG
1) Verordening (EEG) nr. 1251/70 van de Commissie van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van Lid-Staten na er een betrekking te hebben vervuld (PB 1970, L 142, blz. 24), blijft onverlet; in zoverre hebben § 1, lid 1, sub 5, § 1, lid 2, eerste zin, § 2, lid 2, § 6a en § 7, leden 2, 3, 4 en 8, slechts declaratoire waarde.
2) De Bondsminister van Binnenlandse zaken wordt gemachtigd deze wet, met toestemming van de Bundesrat, bij Rechtsverordnung aan latere verordeningen van de Europese Gemeenschappen betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van Lid-Staten aan te passen.
3) De Bondsminister van Binnenlandse zaken kan, met toestemming van de Bundesrat, bij Rechtsverordnung regels vaststellen betreffende de binnenkomst en het verblijf van andere personen dan bedoeld in § 1, leden 1 en 2, voor zover zulks noodzakelijk is ter uitvoering van de richtlijnen van de Raad van de Europese Gemeenschappen betreffende :
1. het verblijfsrecht ingevolge richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 (PB 1990, L 180, blz. 26);
2. het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, ingevolge richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 (PB 1990, L 180, blz. 28);
3. het verblijfsrecht van studenten ingevolge richtlijn 90/366/EEG van de Raad van 28 juni 1990 (PB 1990, L 180, blz. 30)."
8 § 15a, lid 3, van het Aufenthaltsgesetz/EWG is toegevoegd bij het EWR-Ausführungsgesetz van 27 april 1993 (BGBl. I, blz. 512, 528) en is op 1 januari 1994 in werking getreden.
De precontentieuze procedure
9 Aangezien zij geen enkele mededeling of andere gegevens had ontvangen over de maatregelen ter omzetting van de richtlijnen 90/364 en 90/365 in Duits recht, verzocht de Commissie de Duitse regering uit hoofde van artikel 169 EEG-Verdrag bij aanmaningsbrief van 14 oktober 1992 om haar opmerkingen te maken.
10 Bij mededeling van 17 december 1992, aan de Commissie verzonden bij brief van 5 januari 1993, antwoordde de Duitse regering om te beginnen, dat de Bondsminister van Binnenlandse zaken de ministers van Binnenlandse zaken van de Länder bij circulaire van 30 juni 1992 ter kennis had gebracht, dat krachtens het Ausländergesetz het voor gemeenschapsonderdanen voorziene verblijfsrecht moest worden toegekend aan de categorieën personen bedoeld in beide richtlijnen, en dat deze richtlijnen derhalve deel uitmaakten van de geldende wetgeving. Bovendien maakte deze mededeling melding van de bedoeling om beide richtlijnen eveneens formeel in het Aufenthaltsgesetz/EWG op te nemen door invoeging van een nieuwe § 15a, lid 3, die zou voorzien in een machtiging tot vaststelling van Verordnungen.
11 Bij brief van 5 mei 1993 zond de Duitse regering de Commissie vervolgens een mededeling van 31 maart 1993 betreffende de omzetting van de richtlijnen 90/364 en 90/365, alsmede van richtlijn 90/366/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van studenten (PB 1990, L 180, blz. 30). In die mededeling liet de Duitse regering weten, dat de algemene clausule van § 2, lid 2, van het Ausländergesetz borg stond voor de toepassing van de richtlijnen 90/364 en 90/365 op Duits grondgebied. Bovendien herinnerde zij aan haar voornemen om beide richtlijnen in het Aufenthaltsgesetz/EWG op te nemen.
12 Bij brief van 2 juni 1993 zond de Duitse regering de Commissie ten slotte een mededeling van 20 mei 1993 betreffende richtlijn 90/366. De reeds genoemde brief van 5 mei 1993 was eveneens aan deze nieuwe brief gehecht, die een antwoord vormde op een brief van de Commissie van 23 april 1993 met betrekking tot richtlijn 90/366.
13 Op 22 september 1993 zond de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies, waarin zij haar verzocht om binnen twee maanden de maatregelen te treffen die noodzakelijk waren om het advies op te volgen. Uit de mededelingen van de Duitse regering van 17 december 1992 en 20 mei 1993, bleek volgens de Commissie, dat de Duitse autoriteiten bezig waren met het opstellen van de maatregelen die noodzakelijk waren om beide richtlijnen in het Aufenthaltsgesetz/EWG op te nemen, en dat die maatregelen dus nog niet waren genomen of in elk geval nog niet aan de Commissie waren medegedeeld.
14 Op 24 november 1993 beantwoordde de Duitse regering het met redenen omkleed advies. De bijlage bij dit antwoord bevatte in de eerste plaats de reeds genoemde mededeling van 31 maart 1993 en in de tweede plaats een mededeling van 23 november 1993 betreffende de omzetting van de richtlijnen 90/364 en 90/365.
15 In die mededeling van 23 november 1993 stelde de Duitse regering, dat zij het standpunt van de Commissie dat de Bondsrepubliek Duitsland niet de maatregelen had genomen die noodzakelijk waren om te voldoen aan de richtlijnen 90/364 en 90/365, reeds in haar mededeling van 31 maart 1993 had betwist, en dat de Commissie in haar met redenen omkleed advies, de dienaangaande aangevoerde argumenten niet had onderzocht. Onder verwijzing naar die mededeling van 31 maart 1993 beklemtoonde de Duitse regering, dat de voorrang van het gemeenschapsrecht boven het nationale vreemdelingenrecht was vastgelegd in de in § 2, lid 2, van het Ausländergesetz ingevoegde algemene clausule.
16 Ten slotte voegde de Duitse regering hieraan toe dat, hoewel een uitdrukkelijke omzetting niet vereist was, zij voornemens was de richtlijnen in het belang van de rechtszekerheid niettemin in het Aufenthaltsgesetz/EWG op te nemen. Zij wees er eveneens op, dat de daartoe noodzakelijke machtiging, waarmee de nationale wetgever bij de vaststelling van de wet ter toepassing van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte reeds had ingestemd, tegelijk met die overeenkomst zou gaan gelden.
De ontvankelijkheid
17 De Duitse regering betoogt, dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat het een ander voorwerp dan de precontentieuze procedure heeft. Volgens haar voert de Commissie in haar verzoekschrift aan, dat het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht, dat is neergelegd in § 15 van het Aufenthaltsgesetz/EWG, juncto § 2, lid 2, van het Ausländergesetz, geen toereikende omzetting van de richtlijnen 90/364 en 90/365 vormt, terwijl zij in haar met redenen omkleed advies slechts had vastgesteld, dat de in de brieven van 5 januari en 2 juni 1993 aangekondigde maatregelen nog steeds niet waren genomen, althans niet waren medegedeeld. Zij heeft zich in dat stadium van de procedure dus niet uitgesproken over de mededeling van 31 maart 1993, waaruit bleek dat de richtlijnen 90/364 en 90/365 binnen de gestelde termijn in Duits recht waren omgezet bij § 2, lid 2, van het Ausländergesetz.
18 Bijgevolg, aldus de Duitse regering, heeft de Commissie miskend, dat het voorwerp van het geding in rechterlijke procedures krachtens artikel 169 van het Verdrag niet enkel door de gestelde niet-nakoming wordt bepaald, maar eveneens door de elementen die tot staving van de grieven tegen de Lid-Staat zijn ingeroepen.
19 Volgens de Commissie is haar grief betreffende de niet-omzetting van de twee richtlijnen tijdens de gehele procedure niet veranderd en is het voorwerp van het geding dus niet gewijzigd.
20 Tot staving van deze stelling merkt de Commissie op, dat het met redenen omkleed advies uitdrukkelijk verwijst naar de brief van 2 juni 1993, waaraan de mededeling van 31 maart 1993 was gehecht. Uit de bewoordingen van het met redenen omkleed advies volgt, dat zij niet enkel het formele antwoord van 5 januari 1993 op de aanmaningsbrief heeft onderzocht, maar eveneens de latere mededelingen, ook al verwezen deze niet naar de lopende procedure.
21 De Commissie voegt hieraan toe, dat in het met redenen omkleed advies niet gedetailleerd op de argumenten in de mededeling van 31 maart 1993 werd ingegaan, omdat zij verwachtte, dat de Duitse regering de in de brief van 5 januari en in latere mededelingen aangekondigde wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen zou nemen. Bij de opstelling van het met redenen omkleed advies heeft zij aan de argumenten betreffende de voorrang van het gemeenschapsrecht geen groot belang gehecht, omdat die elementen de inbreuk hoe dan ook niet konden rechtvaardigen.
22 In dit verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd, dat de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken Lid-Staat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (arrest van 2 februari 1988, zaak 293/85, Commissie/België, Jurispr. 1988, blz. 305, r.o. 13).
23 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer arrest van 12 januari 1994, zaak C-296/92, Commissie/Italië, Jurispr. 1994, blz. I-1, r.o. 11) wordt het voorwerp van een beroep krachtens artikel 169 van het Verdrag afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Mitsdien kan het beroep niet op andere grieven worden gebaseerd dan die welke in het met redenen omkleed advies zijn genoemd (zie eveneens arrest van 17 november 1992, zaak C-157/91, Commissie/Nederland, Jurispr. 1992, blz. I-5899, r.o. 17).
24 Het Hof heeft bovendien beslist (zie onder meer arrest van 1 maart 1983, zaak 301/81, Commissie/België, Jurispr. 1983, blz. 467, r.o. 8), dat het met redenen omkleed advies een duidelijke en gedetailleerde uiteenzetting moet bevatten van de gronden die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken Lid-Staat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
25 Het is juist, dat de Commissie in casu enkel in haar verzoekschrift uitdrukkelijk haar argumenten noemt ten betoge, dat § 2, lid 2, van het Ausländergesetz geen toereikende omzetting van de richtlijnen 90/364 en 90/365 vormt.
26 Daarbij moet echter in de eerste plaats worden opgemerkt, dat de aan de Bondsrepubliek Duitsland verweten niet-nakoming gedurende de gehele procedure dezelfde is gebleven, namelijk niet-omzetting van de richtlijnen 90/364 en 90/365.
27 Voorts moet in aanmerking worden genomen, dat de Commissie het voorwerp van de vaststelling van niet-nakoming niet heeft gewijzigd door daarvoor andere gronden aan te voeren. Dienaangaande moet namelijk worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland in haar mededelingen aan de Commissie had beklemtoond dat, hoewel de geldende nationale wetgeving haars inziens de omzetting van beide richtlijnen reeds verzekerde, zij voornemens was deze richtlijnen in het belang van de rechtszekerheid formeel in haar nationale wetgeving op te nemen. Bovendien heeft zij de Commissie gepreciseerd, om welke maatregelen het daarbij ging, en was zij tijdens de precontentieuze procedure begonnen met het treffen van die maatregelen, door in § 15a van het Aufenthalsgesetz/EWG een nieuw derde lid in te voegen, dat nadien in werking is getreden.
28 Door er in haar met redenen omkleed advies op te wijzen, dat de Duitse autoriteiten de beoogde maatregelen nog niet hadden genomen, liet de Commissie dus geen enkele onduidelijkheid bestaan over de gronden van haar bezwaar, noch over de maatregelen die zij noodzakelijk achtte om aan de verweten niet-nakoming een einde te maken.
29 Bovendien blijkt uit de stukken niet, dat de Commissie geen rekening zou hebben gehouden met de in de mededeling van 31 maart 1993 aangevoerde argumenten, nu in het met redenen omkleed advies overigens wordt verwezen naar de brief van de Duitse regering van 2 juni 1993, waaraan die mededeling was gehecht (zie in dit verband beschikking van 11 juli 1995, zaak C-266/94, Commissie/Spanje, Jurispr. 1995, blz. I-1975, r.o. 20).
30 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat de door de Commissie in haar verzoekschrift aangevoerde argumenten, volgens welke § 2, lid 2, van het Ausländergesetz niet volstaat ter omzetting van de twee betrokken richtlijnen, geen wijziging brengen in het voorwerp van de gestelde niet-nakoming, en dat het met redenen omkleed advies voldoende met redenen is omkleed.
31 Het beroep is dus ontvankelijk.
Ten gronde
32 De Duitse regering betwist de gegrondheid van het beroep door te stellen, dat met het in § 2, lid 2, van het Ausländergesetz neergelegde beginsel van voorrang van het gemeenschapsrecht ten opzichte van nationaal recht een algemene uitzondering op de voor buitenlanders geldende nationale regelgeving is gecreëerd voor degenen die onder de betrokken richtlijnen vallen. De omzetting van die richtlijnen zou dus geen leemte vertonen.
33 Tot staving van deze stelling beklemtoont de Duitse regering in de eerste plaats, dat beide richtlijnen worden gekenmerkt door gedetailleerde regels, op grond waarvan de nationale autoriteiten het recht op vrij verkeer kunnen toekennen op basis van duidelijk en uitputtend geregelde criteria. Zij voegt daaraan toe, dat de autoriteiten van de Länder naar behoren in kennis zijn gesteld van de wijziging van de stand van het recht.
34 In de tweede plaats is zij van mening, dat aan het rechtszekerheidsvereiste kan worden voldaan door een nationale verwijzingsregel, wanneer de particulieren van voor hen gunstige rechtsvoorschriften kennis kunnen nemen via voor het publiek toegankelijke bronnen als het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen en zij zich aldus uitputtend en definitief op de hoogte kunnen stellen van de rechtspositie die zij aan die regels ontlenen (zie arrest van 30 mei 1991, zaak C-361/88, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-2567). Dit zou a fortiori gelden in het onderhavige geval, waarin de twee richtlijnen rechtstreeks uitvoerbaar zijn en particulieren volledig kennis kunnen nemen van de grenzen en voorwaarden van het verblijfsrecht.
35 Dienaangaande moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak (zie onder meer arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, r.o. 15) volgens welke voor de omzetting van een richtlijn in intern recht niet noodzakelijkerwijs vereist is, dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk in een uitdrukkelijke, specifieke wettelijke bepaling worden overgenomen, en naar gelang van de inhoud van de richtlijn een algemene juridische context daartoe voldoende kan zijn, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert opdat, ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en deze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden. Die voorwaarde is vooral van belang wanneer de richtlijn rechten toekent aan onderdanen van andere Lid-Staten (zie arrest van 23 maart 1995, zaak C-365/93, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1995, blz. I-499, r.o. 9).
36 In casu moet echter worden vastgesteld, dat de enkele algemene verwijzing naar het gemeenschapsrecht in § 2, lid 2, van het Ausländergesetz, geen omzetting kan vormen waardoor de volledige toepassing van de richtlijnen 90/364 en 90/365, die rechten voor onderdanen van andere Lid-Staten in het leven beogen te roepen, daadwerkelijk op voldoende bepaalde en duidelijke wijze wordt verzekerd. In dit verband is voorts van belang, dat in de Duitse wetgeving uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met communautaire voorschriften betreffende het vrije verkeer van sommige andere dan de in de twee betrokken richtlijnen bedoelde categorieën van personen, hetgeen het voor deze laatste categorieën van personen alleen maar moeilijker maakt om hun rechten te kennen.
37 Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door het argument van de Duitse regering, volgens hetwelk beide richtlijnen inhoudelijk zo gedetailleerd zijn, dat de nationale autoriteiten en particulieren enkel uit de bepalingen van de richtlijnen het recht op vrij verkeer zouden kunnen afleiden. Het recht van de justitiabelen om zich onder bijzondere omstandigheden tegenover een Lid-Staat in rechte op een richtlijn te beroepen, vormt immers slechts een minimumwaarborg, die voortvloeit uit het dwingend karakter van de verplichting die ingevolge artikel 189, derde alinea, van het Verdrag krachtens richtlijnen op de Lid-Staten rust, en die geen rechtvaardiging kan vormen voor het verzuim van een Lid-Staat om tijdig de bij het doel van elke richtlijn passende uitvoeringsmaatregelen te nemen (zie onder meer arrest van 6 mei 1980, zaak 102/79, Commissie/België, Jurispr. 1980, blz. 1473, r.o. 12).
38 Aangaande het argument dat de autoriteiten van de Länder van de twee betrokken richtlijnen in kennis waren gesteld, moet eraan worden herinnerd, dat een Lid-Staat zich niet van de krachtens een richtlijn op hem rustende verplichtingen kan kwijten met een eenvoudige circulaire, die naar goeddunken van de administratie kan worden gewijzigd (arrest van 2 december 1986, zaak 239/85, Commissie/België, Jurispr. 1986, blz. 3645, r.o. 7).
39 Het feit dat de bevoegde nationale administratieve instanties van de twee betrokken richtlijnen in kennis waren gesteld, voldoet op zich dus niet aan de eisen van openbaarheid, duidelijkheid en zekerheid ten aanzien van de door die richtlijnen geregelde rechtsposities.
40 Wat betreft het argument inzake de bekendmaking van de betrokken richtlijnen in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, volstaat de vaststelling, dat een dergelijke bekendmaking de in artikel 5 van beide richtlijnen uitdrukkelijk aan de Lid-Staat opgelegde verplichting om de voor omzetting noodzakelijke maatregelen te nemen, niet kan opheffen.
41 Derhalve moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de richtlijnen 90/364 en 90/365 in nationaal recht om te zetten, de krachtens artikel 5 van deze twee richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
42 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. De Commissie heeft verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, en richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, in nationaal recht om te zetten, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 5 van deze twee richtlijnen op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt in de kosten verwezen.