CELEX: 61998TJ0009
Auxílios de Estado
Prorrogação de um prazo para investimentos que dão direito a um benefício fiscal
Regime geral dos auxílios
Recurso de anulação
Admissibilidade
Acto que afecta directa e individualmente a recorrente
Interesse em agir
Auxílio complementar
Auxílio ao investimento ou auxílio ao funcionamento
Princípio da proporcionalidade

Fundamentação jurídica do acórdão
Matéria de facto e tramitação processual
1 A recorrente é uma filial da sociedade anónima francesa Elf Aquitaine (a seguir «Elf»). Foi constituída para a construção de uma refinaria em Leuna (Land de Saxónia-Anhalt) (a seguir «refinaria Leuna 2000» ou «projecto Leuna 2000»), na sequência de um acordo de 23 de Julho de 1992 relativo à privatização de uma antiga refinaria em Leuna e da Minol AG, um distribuidor de produtos petrolíferos refinados. Os trabalhos de construção, que se iniciaram durante o ano de 1993, deviam, segundo os planos iniciais da Elf, estar concluídos em Julho de 1996. Na realidade, só puderam ser terminados em Novembro de 1997, devido a circunstâncias alheias à vontade da ora recorrente, isto é, principalmente, devido à presença no terreno de bombas e minas da Segunda Guerra mundial.
2 As autoridades alemãs decidiram conceder um conjunto de auxílios à recorrente para a realização do projecto Leuna 2000, entre os quais um auxílio de 360 milhões de marcos alemães (DEM), por conta do prémio fiscal ao investimento de 8% pelos investimentos nos novos Länder previsto pela Investitionszulagengesetz 1993 (lei de 1993 sobre os incentivos ao investimento, a seguir «InvZulG»). Em 1995, uma parte deste montante, ou seja, 97,5 milhões de DEM, foi paga à recorrente pelos investimentos por ela efectuados no ano anterior no quadro desse projecto.
3 O § 3, n._ 3, da InvZulG previa que o interessado, para poder beneficiar do prémio fiscal de 8%, devia ter começado a executar o seu projecto de investimento entre 31 de Dezembro de 1992 e 1 de Julho de 1994 e tê-lo terminado até 1 de Janeiro de 1997. Caso o projecto não fosse integralmente realizado dentro deste prazo, o interessado era obrigado a devolver as quantias já recebidas por conta do prémio fiscal. Por carta de 24 de Novembro de 1992, a Comissão tinha informado o Governo alemão da sua decisão de 11 de Novembro de 1992 de não levantar objecções a esse regime de auxílios nos termos dos artigos 92._ e 93._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 87._ CE e 88._ CE).
4 Por decisão de 30 de Junho de 1993, a Comissão declarou a totalidade dos auxílios referidos no n._ 2, supra, compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 92._, n._ 3, do Tratado (JO C 214, p. 9, a seguir «decisão de 30 de Junho de 1993»). Por decisão de 25 de Outubro de 1994, autorizou a concessão de auxílios complementares a favor do projecto Leuna 2000 (JO C 385, p. 35, a seguir «decisão de 25 de Outubro de 1994»).
5 O § 3, n._ 3, da InvZulG foi modificado pelo § 18, n._ 1, da Jahressteuergesetz 1996 (lei fiscal anual de 1996), que foi adoptada em 11 de Outubro de 1995 e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1996. Nos termos desta última disposição, para beneficiar do prémio fiscal de 8%, o interessado tinha que terminar a execução do seu projecto de investimento antes de 1 de Janeiro de 1999. O prazo em que esse projecto devia ter começado a ser realizado continuava a ser o mesmo.
6 Por comunicação de 19 de Dezembro de 1995, o Governo alemão notificou, tardiamente, esta alteração à Comissão. Por carta de 17 de Novembro de 1995, o Ministério das Finanças federal tinha, porém, dado instruções às administrações fiscais dos Länder para não a aplicar antes de ser autorizada pela Comissão nos termos dos artigos 92._ e 93._ do Tratado.
7 Por decisão de 3 de Julho de 1996, notificada ao Governo alemão em 31 de Julho de 1996, a Comissão deu início ao processo previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado a propósito do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 (JO C 290, p. 8). Convidou a República Federal da Alemanha, bem como os outros Estados-Membros e os interessados, a apresentarem observações. O Governo alemão e a Elf apresentaram observações por cartas de 9 de Setembro e de 29 de Outubro de 1996, respectivamente. O Governo francês apresentou observações em 30 de Outubro de 1996, remetendo para os argumentos da Elf.
8 Entre Dezembro de 1996 e Julho de 1997, a Comissão e as autoridades alemãs reuniram-se, por várias vezes, para discutir do assunto.
9 Em 1 de Outubro de 1997, a Comissão encerrou o processo, adoptando a Decisão 98/194/CE relativa à prorrogação do regime do prémio fiscal ao investimento de 8% a favor dos investimentos nos novos Länder através da lei fiscal de 1996 (JO 1998, L 73, p. 38, a seguir «decisão impugnada»). O dispositivo desta decisão tem o seguinte teor:
«Artigo 1._
O n._ 1 do [§] 18 da Jahressteuergesetz de 1996, que prevê uma modificação do [§] 3 da [InvZulG] de 1993 no sentido de o prémio fiscal ao investimento de 8% passar a ser concedido aos investimentos iniciados após 31 de Dezembro de 1992 e antes de 1 de Julho de 1994 e concluídos antes de 1 de Janeiro de 1999 (em vez de 1 de Janeiro de 1997), introduz um novo auxílio estatal adicional a favor das empresas que efectuaram investimentos nos novos Länder. Este auxílio é ilegal, pois entrou em vigor sem respeitar o n._ 3 do artigo 93._ do Tratado CE. O auxílio é incompatível com o mercado comum, pois não contribui para se atingir nenhum dos objectivos mencionados nos n.os 2 e 3 do artigo 92._ do Tratado CE.
Artigo 2._
O n._ 1 do [§] 18 da Jahressteuergesetz de 1996 é revogado. A Alemanha exigirá o reembolso de todos os auxílios concedidos em aplicação dessa disposição. O montante dos auxílios será reembolsado segundo os procedimentos e disposições do direito alemão, incluindo juros a partir do dia da concessão do auxílio, com base na taxa de juro de referência aplicada na avaliação dos regimes de auxílios regionais.
Artigo 3._
A Alemanha informará a Comissão, no prazo de dois meses após a notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para o seu cumprimento.
Artigo 4._
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.»
10 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 5 de Janeiro de 1998, a recorrente interpôs o presente recurso.
11 Em 30 de Janeiro de 1998, o Governo alemão notificou à Comissão um acordo celebrado em 30 de Dezembro de 1997 entre a Elf e a recorrente, por um lado, e o Bundesamt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (Serviço federal para as despesas especiais ligadas à reunificação, a seguir «BvS»), por outro. Este acordo previa, designadamente, o pagamento à recorrente, pelo BvS e pelo Land de Saxónia-Anhalt, de 240 milhões de DEM e de 120 milhões de DEM, respectivamente. A execução do acordo ficava dependente de autorização prévia da Comissão à luz das regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado.
12 Por carta de 13 de Março de 1998, o Governo alemão comunicou à Comissão que a decisão impugnada tinha sido cumprida através do § 12 da Gesetzes zur welteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland (lei para o desenvolvimento futuro da praça financeira da Alemanha). Esta lei foi adoptada pelo Bundestag em 13 de Fevereiro de 1998, aprovada pelo Bundesrat em 6 de Março de 1998 e publicada em 24 de Março de 1998.
13 Por despacho de 30 de Abril de 1998, o presidente da Quarta Secção Alargada do Tribunal de Primeira Instância suspendeu a instância até 15 de Junho de 1998. Por despacho de 10 de Junho de 1998, prorrogou essa suspensão até 15 de Julho de 1998.
14 Em requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 21 de Setembro de 1998, a Comissão arguiu, ao abrigo do artigo 114._, n._ 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a inadmissibilidade do pedido.
15 A recorrente apresentou observações sobre a alegação de inadmissibilidade em 9 de Novembro de 1998.
16 Em 17 de Março de 1999, o Tribunal de Primeira Instância (Quinta Secção Alargada) convidou as partes, nos termos do artigo 64._, n._ 3, do Regulamento de Processo, a esclarecer certos aspectos do acordo e a indicar se mantinham o pedido no caso de esse acordo ser posto em prática. As partes satisfizeram este pedido por cartas de 31 de Março de 1999.
17 Por despacho de 11 de Maio de 1999, o Tribunal (Quinta Secção Alargada) relegou para final a decisão sobre a questão prévia da inadmissibilidade.
18 Em 13 de Março de 2000, a Comissão adoptou uma decisão na qual concluiu que o acordo não continha qualquer elemento de auxílio de Estado na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado relativamente ao pagamento dos 240 milhões de DEM pelo BvS (a seguir «decisão de 13 de Março de 2000»). O pagamento de 120 milhões de DEM pelo Land de Saxónia-Anhalt foi considerado, pela Comissão, como um auxílio de Estado, mas declarado compatível com o mercado comum.
19 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Quinta Secção Alargada) decidiu iniciar a fase oral do processo. Como diligência instrutória, convidou as partes e a República Federal da Alemanha a apresentarem certos documentos e a responderem a algumas perguntas. As partes e a República Federal da Alemanha satisfizeram este pedido no prazo fixado.
20 Foram ouvidas as alegações das partes e as respostas destas às perguntas do Tribunal na audiência de 25 de Janeiro de 2001.
Pedidos das partes
21 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar o pedido admissível;
- anular a decisão impugnada na parte em que esta lhe causa prejuízo;
- condenar a Comissão nas despesas.
22 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar o recurso inadmissível;
- a título subsidiário, julgá-lo improcedente;
- condenar a recorrente nas despesas.
Quanto à admissibilidade
23 A Comissão sustenta que o recurso é inadmissível porque a recorrente não é directa e individualmente afectada pela decisão impugnada e não tem interesse na sua anulação.
24 No presente caso, convém averiguar, em primeiro lugar, se há interesse em agir por parte da recorrente.
Quanto ao interesse em agir
Argumentos das partes
25 A Comissão entende que a recorrente não tem interesse em agir, dado que é manifesto que o regime de auxílios em questão não voltaria a ser reimplantado em caso de anulação da decisão impugnada. Explica, a este propósito, que a República Federal da Alemanha tomou as medidas legislativas necessárias para dar execução a esta decisão, que essas medidas entraram em vigor a 28 de Março de 1998 e que as administrações fiscais dos Länder já começaram a reclamar aos investidores que não puderam terminar o respectivo projecto até 1 de Janeiro de 1997 a devolução dos montantes já recebidos por conta do prémio fiscal de 8%. Salienta também que o Governo alemão não interpôs nenhum recurso de anulação da decisão impugnada e que não se constituiu como interveniente ao lado da recorrente no presente recurso.
26 A Comissão acrescenta que o acordo por ela aprovado através da decisão de 13 de Março de 2000 resolveu o litígio relativo ao pagamento do prémio fiscal de 8% à recorrente. Faz notar que esta última se comprometeu, aliás, a desistir do presente recurso logo que fosse homologado o acordo em causa e pago o montante de 360 milhões de DEM.
27 A recorrente alega que tem interesse em agir.
28 Sustenta, em primeiro lugar, que, em caso de anulação da decisão impugnada, não poderá ser invocada contra ela, por força do princípio da protecção da confiança legítima, a revogação do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996. Além disso, sem essa anulação, não poderia, em direito alemão, apresentar eventuais pedidos acessórios.
29 A recorrente alega, em segundo lugar, que o facto de a República Federal da Alemanha não ter contestado a decisão impugnada e de não se ter constituído como interveniente no presente processo é totalmente destituído de pertinência.
30 Em terceiro lugar, realça que a questão da admissibilidade do recurso deve ser apreciada em relação à data de apresentação do pedido e observa que, nessa altura, o acordo ainda não tinha sido homologado pela Comissão e o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 ainda não tinha sido revogado.
31 Na audiência, a recorrente precisou, a respeito do acordo, que, na sequência da decisão de 13 de Março de 2000, o BvS lhe tinha pago o montante acordado de 240 milhões de DEM. Relativamente ao montante de 120 milhões de DEM a cargo do Land de Saxónia-Anhalt, explicou que, inicialmente, estava prevista uma compensação com os 97,5 milhões de DEM por ela recebidos em 1995 por conta do prémio fiscal de 8%. Tendo a Comissão levantado objecções a essa compensação, a recorrente teria restituído este último montante por depósito numa conta bloqueada a fim de evitar a sua reintegração no orçamento geral do Land de Saxónia-Anhalt - uma vez que os prémios ao investimento não cabiam, efectivamente, em nenhuma rubrica orçamental específica - e, assim, a possibilidade de ser utilizado pelo Land para efectuar o pagamento que lhe compete nos termos do acordo. Segundo a recorrente, se o Tribunal viesse a anular a decisão impugnada e se as autoridades alemãs, na sequência dessa decisão, tivessem que revogar o aviso de cobrança no montante de 97,5 milhões de DEM, este montante ficaria disponível para execução do acordo. Relativamente ao saldo de 22,5 milhões de DEM, o BvS teria aceite assumir o respectivo pagamento à recorrente perante a impossibilidade do Land de Saxónia-Anhalt de fazer face a esse encargo financeiro.
Apreciação do Tribunal
32 Segundo jurisprudência constante, a admissibilidade de um recurso interposto por uma pessoa singular ou colectiva está dependente de o recorrente ter interesse legítimo em agir (despacho do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Fevereiro de 2000, Andriotis/Comissão e Cedefop, T-5/99, Colect., p. II-235, n._ 36, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Julho de 2000, AICS/Parlamento, T-139/99, Colect., p. II-2849, n._ 28). Esse interesse só existe se a anulação do acto for susceptível, por si própria, de ter consequências jurídicas (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Junho de 1986, Akzo Chemie/Comissão, 53/85, Colect., p. 1965, n._ 21, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Março de 1999, Gencor/Comissão, T-102/96, Colect., p. II-753, n._ 40).
33 Acresce que o interesse em agir, num recurso de anulação, é apreciado por referência à data em que o recurso é interposto (acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Dezembro de 1963, Forges de Clabecq/Alta Autoridade, 14/63, Recueil, pp. 719, 748, Colect. 1962-1964, p. 365, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Dezembro de 1999, Kesko/Comissão, T-22/97, Colect., p. II-3775, n._ 55).
34 No presente caso, não se pode invocar o facto de o Governo alemão ter dado plena execução à decisão impugnada e de não tencionar voltar a implantar o regime de auxílios controvertido em caso de anulação desta para contestar o interesse em agir da recorrente. Com efeito, resulta dos autos que, se o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 tivesse permanecido em vigor, a recorrente teria beneficiado do prémio fiscal de 8% para o seu projecto de investimento, visto que preenchia todos os requisitos exigidos pela InvZulG e que tinha terminado o seu projecto antes de 1 de Janeiro de 1999. Nestas circunstâncias, não é de excluir que, como alega, a recorrente possa fazer valer perante as autoridades alemãs algumas pretensões caso a decisão impugnada venha a ser declarada ilegal pelo Tribunal.
35 Também não se pode retirar nenhuma ilação da escolha, perfeitamente legítima, do Governo alemão de não impugnar, por seu lado, a decisão impugnada e de não se ter constituído como interveniente ao lado da recorrente no presente processo.
36 Por outro lado, a conclusão do acordo em 30 de Dezembro de 1997 não privou a recorrente do seu interesse em agir. Com efeito, é pacífico entre as partes que a execução do acordado estava dependente da aprovação da Comissão. Ora, esta só ocorreu em 13 de Março de 2000, ou seja, mais de dois anos depois da data de interposição do presente recurso.
37 No que respeita à questão de saber se essa aprovação teria, posteriormente, retirado à recorrente o interesse em prosseguir com a acção, basta verificar que a Comissão não contestou verdadeiramente a afirmação da recorrente de que o Land de Saxónia-Anhalt só teria a faculdade de dispor da quantia de 97,5 milhões de DEM, actualmente depositada numa conta bloqueada, para dar integral cumprimento ao acordado no caso de o Tribunal anular a decisão impugnada (v. n._ 31, supra). A alegação da Comissão na audiência de que a recorrente poderia obter um duplo pagamento do montante dos 360 milhões de DEM, uma primeira vez, por via do regime de auxílios em causa e, uma segunda vez, por via do acordo, não colhe. Com efeito, o acordo prevê expressamente que a recorrente restituirá ao BvS qualquer montante que lhe tenha sido pago por conta do prémio fiscal de 8% e que lhe permita dispor de um montante superior a 360 milhões de DEM.
38 Resulta do que precede que a recorrente fez prova de um interesse legítimo em agir para a anulação da decisão impugnada.
Quanto à questão de saber se a recorrente é directamente afectada pela decisão impugnada
Argumentos das partes
39 A Comissão sustenta que a decisão impugnada não afecta directamente os direitos da recorrente.
40 Afirma que a obrigação de restituição imposta à recorrente não decorre da decisão impugnada mas do facto de ela não satisfazer a condição prevista na InvZulG, na sua versão de 1993, que impunha que a execução do projecto de investimento estivesse concluída antes de 1 de Janeiro de 1997. O artigo 2._ da decisão impugnada só se referiria, com efeito, aos auxílios concedidos em cumprimento do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996. Ora, não existiria nenhum caso de aplicação deste artigo 2._ porque, na sequência da carta de 17 de Novembro de 1995 do Ministério das Finanças federal (v. n._ 6, supra), a modificação do § 3, n._ 3, da InvZulG não foi aplicada.
41 A Comissão acrescenta que, na data em que apresentou o requerimento no qual levantou a questão prévia da inadmissibilidade, as autoridades alemãs ainda não tinham exigido à recorrente que devolvesse o montante de 97,5 milhões de DEM já obtido por conta do prémio fiscal de 8% para o ano de 1994. Afirma que, se a decisão impugnada implicasse directamente uma obrigação de restituição, esta devia ter tido lugar nos dois meses seguintes à notificação dessa decisão.
42 Por último, a Comissão alega que, em caso de anulação da decisão impugnada, a recorrente não poderia exigir qualquer pagamento por conta do prémio fiscal em causa, dado que a modificação da InvZulG pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 foi entretanto revogada.
43 A recorrente mantém que é directamente afectada pela decisão impugnada.
44 Em primeiro lugar, afirma que o prémio fiscal é concedido directamente em virtude do direito federal alemão, de modo que qualquer empresa que satisfaça os requisitos enunciados na InvZulG tem direito a esse prémio sem necessidade de qualquer decisão discricionária da administração. Indica, a seguir, que satisfazia os requisitos enunciados pela referida lei, na redacção que lhe foi dada pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996, visto que a construção da refinaria Leuna 2000 foi concluída em Novembro de 1997. Por conseguinte, se a Comissão tivesse aprovado esta disposição, a recorrente teria tido directamente direito ao montante de 360 milhões de DEM por conta do prémio fiscal de 8%. A recorrente acrescenta que, à luz do princípio da protecção da confiança legítima, pode exigir a manutenção desse direito, apesar da execução, pela República Federal da Alemanha, da decisão impugnada.
45 A recorrente sustenta, em segundo lugar, que o artigo 2._ da decisão impugnada tem como efeito directo impor-lhe a devolução dos 97,5 milhões de DEM que recebeu em 1995 por conta do prémio fiscal de 8%. Faz notar a este propósito que é de jurisprudência constante que as autoridades nacionais não gozam de nenhum poder discricionário para a recuperação dos auxílios pagos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, C-142/87, Colect., p. I-959, n._ 61, de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, C-5/89, Colect., p. I-3437, n._ 12, e de 20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Colect., p. I-1591, n._ 24). A recorrente considera que a Comissão errou ao afirmar que a obrigação de restituição decorre da InvZulG. Observa que a Comissão fez depender a aprovação do acordo do reembolso daquele montante, o que demonstraria que entende que este foi ilegalmente pago com base no § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996. Além disso, o aviso de cobrança emitido pelas autoridades alemãs basear-se-ia nesta última disposição.
Apreciação do Tribunal
46 Importa recordar liminarmente que, segundo o artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._, quarto parágrafo, CE), uma pessoa singular ou colectiva só pode interpor recurso de uma decisão dirigida a outra pessoa se esta lhe disser directa e individualmente respeito. Como a decisão impugnada era dirigida à República Federal da Alemanha, ter-se-á que examinar em primeiro lugar se diz directa e individualmente respeito à recorrente.
47 Segundo jurisprudência constante, para que um acto diga directamente respeito a um particular recorrente, na acepção do artigo acima citado, deve produzir efeitos directos na situação jurídica do particular e a sua aplicação deve revestir um carácter puramente automático e decorrer apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermediárias (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C-386/96 P, Colect., p. I-2309, n._ 43, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Dezembro de 2000, DSTV/Comissão, T-69/99, Colect., p. II-4039, n._ 24).
48 O mesmo se passa quando a possibilidade de os destinatários não implementarem o acto comunitário é puramente teórica, não existindo quaisquer dúvidas de que pretendem retirar consequências conformes ao referido acto (acórdãos de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki-Patraiki e o./Comissão, 11/82, Recueil, p. 207, n.os 8 a 10, e Dreyfus/Comissão, já referido, n._ 44).
49 No presente caso, verifica-se que, em virtude do primeiro período do artigo 2._ da decisão impugnada, a República Federal da Alemanha estava obrigada a revogar o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996. Na sequência desta revogação, a data-limite para a realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8% passou automaticamente de 31 de Dezembro de 1998 para 31 de Dezembro de 1996.
50 Portanto, as autoridades alemãs foram obrigadas a recuperar dos investidores que não tinham realizado integralmente os respectivos projectos nesta última data os montantes por eles já recebidos por conta do prémio fiscal de 8%. Relativamente à recorrente, decorre dos autos que esta teve que restituir o montante de 97,5 milhões de DEM que lhe tinha sido pago em 1995. O facto de esta restituição não ter ocorrido no prazo de dois meses a contar da notificação da decisão impugnada à República Federal da Alemanha (v. n._ 41, supra) não produz efeitos no caso presente, visto que é questão pacífica que este Estado estava obrigado a cumprir essa decisão. O facto de, formalmente, a obrigação de restituição prevista no segundo período do artigo 2._ da decisão impugnada só respeitar aos auxílios concedidos nos termos do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 é irrelevante, visto que, como acima foi declarado, a obrigação de revogação constante da primeira frase do mesmo artigo 2._ teve como consequência necessária obrigar as autoridades alemãs a recuperar da recorrente 97,5 milhões de DEM.
51 Acresce que se verifica pelos autos que a recorrente satisfazia todos os requisitos previstos na InvZulG e que, como o seu projecto de investimento foi inteiramente realizado antes de 1 de Janeiro de 1999, teria beneficiado do prémio fiscal de 8% se a modificação efectuada a esta lei pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 tivesse sido mantida. A intenção das autoridades alemãs de conceder então este auxílio à recorrente não oferece qualquer dúvida. O argumento que a Comissão tira do facto de esta última disposição ter sido revogada (v. n._ 42, supra) é totalmente impertinente para efeitos de apreciação da questão de saber se a recorrente é directamente afectada pela decisão impugnada.
52 Resulta do que precede que a posição jurídica da recorrente é directamente afectada pela decisão impugnada.
Quanto à questão de saber se a recorrente é individualmente afectada pela decisão impugnada
Argumentos das partes
53 A Comissão salienta que, segundo jurisprudência constante, os sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão só podem alegar que esta lhes diz individualmente respeito, na acepção do quarto parágrafo do artigo 173._ do Tratado, se essa decisão os afectar em virtude de certas qualidades que lhes são próprias ou de uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa e que, por isso, os individualiza de forma análoga ao destinatário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect., p. 1962-1964, p. 279, de 14 de Julho de 1983, Spijker/Comissão, 231/82, Recueil, p. 2559, n._ 8, e de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho, C-309/89, Colect., p. I-1853, n._ 20; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Maio de 1994, Air France/Comissão, T-2/93, Colect., p. II-323, n._ 42, de 27 de Abril de 1995, ASPEC e o./Comissão, T-435/93, Colect., p. II-1281, n._ 62, de 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, T-481/93 e T-484/93, Colect., p. II-2941, n._ 51, e de 5 de Junho de 1996, Kahn Scheepvaart/Comissão, T-398/94, Colect., p. II-477, n._ 37).
54 Refere que o § 1 da InvZulG define os beneficiários do prémio fiscal de 8% como os contribuintes - na acepção das leis do imposto sobre o rendimento e do imposto sobre as sociedades - que realizam no território que beneficia da assistência investimentos elegíveis na acepção dos §§ 2 e 3 da InvZulG, que este território é o dos novos Länder e que os investimentos em causa correspondem, no essencial, aos investimentos para a aquisição e produção de bens móveis novos amortizáveis.
55 A Comissão acrescenta que a modificação introduzida pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 beneficiava duas categorias de interessados, ou seja, em primeira linha, os que tinham requerido e obtido um prémio fiscal de 8% nos anos de 1994 a 1996 mas que não tinham podido realizar integralmente o projecto até 1 de Janeiro de 1997 e que deviam, portanto, ter tido que restituir esse prémio (a seguir «primeira categoria») e, em segunda linha, os que tinham começado a efectuar investimentos antes de 1 de Julho de 1994 mas que não tinham requerido esse prémio para os anos de 1994 a 1996 por saberem que não podiam terminar o respectivo projecto antes de 1 de Janeiro de 1997 (a seguir «segunda categoria»).
56 Segundo a Comissão, estes dados demonstram que o âmbito de aplicação da legislação em causa não se limita ao caso da recorrente e que o número de beneficiários potenciais bem como a identidade destes não podiam ser determinados de modo certo.
57 Sustenta depois que a decisão impugnada, porque proíbe a aplicação de uma regulamentação geral, se apresenta ela própria, para os potenciais beneficiários desta, como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objectivamente e da qual decorrem efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas tratada de um modo geral e abstracto. Esta decisão só atingiria a recorrente na sua qualidade objectiva de investidora na zona em causa, nos mesmos termos que qualquer outro investidor que se encontre, actual ou potencialmente, em situação idêntica (acórdãos, já referidos, Piraiki-Patraiki e o./Comissão, n._ 14, Spijker/Comissão, n._ 9, e Kahn Scheepvaart/Comissão, n._ 41).
58 A Comissão contesta ainda vários factos invocados pela recorrente em apoio da sua tese de que é individualmente afectada pela decisão impugnada.
59 Primo, entende que a argumentação da recorrente, segundo a qual só pretende a anulação desta decisão por ela não autorizar, no seu caso particular, a aplicação do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 não colhe.
60 Com efeito, em primeiro lugar, não teria sido de modo nenhum provado que essa disposição se destinava especialmente a regular a situação da recorrente. O facto, mencionado numa comunicação do Governo alemão à Comissão de 23 de Junho de 1998, de o prémio fiscal de 8% ter tido que ser restituído em mais de 100 casos provaria, na realidade, o contrário. Além disso, um número indeterminado de beneficiários potenciais enquadrar-se-ia na segunda categoria. De qualquer modo, os motivos que presidem à instituição de um regime geral de auxílios não seriam pertinentes para a apreciação da legitimidade de um recorrente.
61 Em segundo lugar, a Comissão alega que a decisão impugnada não pode ser interpretada como contendo uma parte distinta em relação à situação da recorrente. Sublinha que não teria podido efectuar essa distinção quando a notificação de 19 de Dezembro de 1995 tinha como único objecto um regime geral de auxílios susceptível de beneficiar qualquer pessoa que satisfizesse certos requisitos objectivos, e que esse regime já estava em vigor nessa data. As observações do Governo alemão de 9 de Setembro de 1996 não poderiam, aliás, ser entendidas como uma notificação de um auxílio específico a favor da recorrente. Estas observações confirmariam, ao invés, que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8% não se destinava a beneficiar apenas a recorrente e só se refeririam ao projecto Leuna 2000 a título de exemplo. Em qualquer dos casos, mesmo que o Governo alemão tivesse tido a intenção de apresentar essa prorrogação como um auxílio em benefício exclusivo da recorrente, essa circunstância seria ineficaz. Com efeito, segundo a Comissão, a caracterização de uma medida como auxílio específico ou como regime geral de auxílios é função de critérios objectivos e não da apreciação subjectiva da autoridade notificante. A Comissão observa, por último, que o Governo alemão podia ter retirado a sua notificação original e notificar-lhe um auxílio específico a favor da recorrente.
62 Em terceiro lugar, a Comissão contesta a alegação de que não levantou qualquer objecção de princípio, à luz das regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado, à aplicação do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 ao caso específico da recorrente.
63 Secundo, repete que o número de casos a que a prorrogação do prazo para a realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8% diz respeito não era conhecido. Acrescenta que, em qualquer dos casos, é de jurisprudência constante que «a natureza normativa de um acto não é posta em causa pela possibilidade de determinar o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito aos quais se aplica num determinado momento, se essa aplicação se efectuar em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto, em relação com a finalidade deste último» (acórdão Spijker/Comissão, já referido, n._ 10).
64 Tertius, alega que o facto de a recorrente ter participado no procedimento administrativo e de ter sido nominalmente referida na decisão impugnada não lhe confere legitimidade. Começa por contestar a pertinência da jurisprudência invocada pela recorrente na petição de recurso. Com efeito, quatro dos cinco acórdãos citados por esta diriam respeito a processos e regulamentações antidumping, isto é, a situações totalmente diferentes da que está em causa no presente processo. Quanto ao quinto acórdão invocado, ou seja, o acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz e o./Comissão (169/84, Colect., p. 391), os princípios por ele definidos não seriam aplicáveis no presente processo, porque a recorrente não foi autora de uma denúncia que tenha dado origem à instauração de um procedimento administrativo e as observações que apresentou não determinaram a tramitação deste. A Comissão acrescenta que o mero facto de a recorrente ter apresentado observações durante o procedimento administrativo ou de poder eventualmente ser considerada interessada na acepção do artigo 93._, n._ 2, do Tratado não basta para a individualizar de modo análogo ao do destinatário da decisão (acórdão Kahn Scheepvaart/Comissão, já referido, n._ 42, e despacho do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Fevereiro de 1998, Comité d'entreprise de la Société française de production e o./Comissão, T-189/97, Colect., p. II-335, n.os 42 e 44). Faz notar, depois, que a recorrente só foi nominalmente referida nos pontos II e III dos considerandos da decisão impugnada para fazer referência à argumentação do Governo alemão, que tinha invocado as dificuldades desta empresa para justificar o regime de auxílios.
65 A recorrente afirma que a decisão impugnada a afecta devido a certa qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que a individualiza em relação a qualquer outra pessoa.
66 A recorrente sublinha a este propósito, primo, que só impugna a decisão por esta não deferir o pedido do Governo alemão de autorizar, no seu caso particular, a aplicação da modificação da InvZulG. O facto de esta lei constituir um regime geral de auxílios e de o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 modificar esse regime seria irrelevante.
67 Segundo a recorrente, a notificação do Governo alemão tinha, com efeito, um duplo objecto, isto é, por um lado, o regime geral de auxílios e, por outro, um auxílio específico a favor da recorrente. O Governo alemão teria aditado esta segunda parte da notificação nas suas observações de 9 de Setembro de 1996, quando se verificou que a Comissão tinha certas objecções ao § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996. Estas observações teriam, pois, alterado a notificação original de 19 de Dezembro de 1995.
68 A recorrente pretende que esta última disposição tinha sido adoptada especialmente para ela pelas autoridades alemãs. Com efeito, o Land de Saxónia-Anhalt teria tomado a iniciativa de pedir uma modificação da InvZulG quando verificou que, por razões não imputáveis à recorrente, o projecto Leuna 2000 não poderia ser concluído antes do final de 1996. Afirma que, em Setembro de 1996, o Ministério da Economia federal lhe tinha, aliás, comunicado que, tanto quanto sabia, a recorrente era a única empresa beneficiária da prorrogação efectuada pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 e só posteriormente veio a saber-se que outras empresas podiam igualmente dela beneficiar.
69 A recorrente alega, por outro lado, que a Comissão não tinha qualquer objecção de princípio quanto à compatibilidade com o mercado comum da aplicação do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 ao seu caso específico. Observa que, na sua decisão de 30 de Junho de 1993, a Comissão já tinha aliás autorizado a concessão do montante de 360 milhões de DEM a favor do seu projecto de investimento.
70 Por último, a recorrente considera que a Comissão não pode afirmar que seria ilícito, segundo o direito constitucional alemão, limitar a aplicação de uma lei federal a um caso particular. Com efeito, mesmo que um auxílio fosse instituído por uma lei, nada se oporia a que a Comissão, decidindo à luz das regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado, se limitasse a autorizar um determinado caso de aplicação dessa lei proibindo todos os outros.
71 Secundo, a recorrente afirma que o número de empresas susceptíveis de beneficiar da prorrogação prevista pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 é objectivamente limitado e determinável. Com efeito, só poderiam ser abrangidas por esta medida as empresas que tivessem começado a realizar um projecto de investimento entre 1 de Janeiro de 1993 e 30 de Junho de 1994 e apresentado um primeiro pedido de prémio fiscal de 8% às autoridades alemãs antes de 30 de Setembro de 1995 (v. n._ 89, infra). Reafirma que, no momento em que foi adoptada a decisão impugnada, ela era a única beneficiária conhecida dessa prorrogação. O facto de se deduzir da comunicação do Governo alemão de 23 de Julho de 1998 que mais de 100 empresas beneficiaram dessa prorrogação seria irrelevante, porque é posterior à decisão impugnada. Além disso, por um lado, a restituição do prémio fiscal de 8% só teria sido reclamada na realidade em 62 casos e, por outro lado, seria duvidoso que esses casos dissessem todos respeito a prémios fiscais concedidos com base no § 3, n._ 3, da InvZulG.
72 Tertio, a recorrente alega que é nominalmente referida em vários pontos da decisão impugnada, que a sua situação particular determinou a tramitação do procedimento administrativo e que a Elf participou activamente neste procedimento e apresentou numerosas observações. Para alicerçar os seus argumentos, invoca vários acórdãos do Tribunal de Justiça proferidos em processos antidumping (acórdãos de 21 de Fevereiro de 1984, Allied Corporation e o./Comissão, 239/82 e 275/82, Recueil, p. 1005, de 20 de Março de 1985, Timex/Conselho e Comissão, 264/82, Recueil, p. 849, de 14 de Março de 1990, Nashua Corporation e o./Comissão e Conselho, C-133/87 e C-150/87, Colect., p. I-719, e de 16 de Maio de 1991, Extramet Industrie/Conselho, C-358/89, Colect., p. I-2501), bem como o acórdão Cofaz e o./Comissão, já referido, no qual o Tribunal de Justiça teria declarado que, para apreciar se uma parte tem legitimidade para interpor um recurso de anulação em matéria de auxílios de Estado, se justifica a referência à jurisprudência relativa ao procedimento antidumping. Acrescenta que este último acórdão não deve ser interpretado no sentido de que as empresas que não possam demonstrar que se encontram numa situação idêntica à examinada neste acórdão nunca poderão ser consideradas individualmente afectadas na acepção do artigo 173._ do Tratado (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Abril de 1995, ASPEC e o./Comissão, T-435/93, Colect., p. II-1281, n._ 64, e de 5 de Novembro de 1997, Ducros/Comissão, T-149/95, Colect., p. II-2031, n._ 34). Portanto, o facto de não ter sido autora de uma denúncia que tenha dado origem à instauração do procedimento administrativo não seria determinante no caso ora em apreço.
Apreciação do Tribunal
73 Tendo a decisão impugnada sido dirigida à República Federal da Alemanha, importa examinar, em segundo lugar, se diz individualmente respeito à recorrente (v. n._ 46, supra).
74 Há que afastar liminarmente a argumentação da recorrente segundo a qual a notificação, pelo Governo alemão à Comissão, do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 visava, além de um regime geral de auxílios, um auxílio específico a favor da recorrente, de modo que a decisão impugnada teria ela própria um duplo objecto (v. n.os 66 e 67, supra). Com efeito, como admite a recorrente, através da comunicação de 19 de Dezembro de 1995 (v. n._ 6, supra), o Governo alemão tinha notificado uma modificação do § 3 da InvZulG, o qual regulava um regime geral de auxílios. Essa notificação não foi posteriormente alterada pelo Governo alemão. As observações deste governo de 9 de Setembro de 1996 não podem ser interpretadas no sentido de que teriam tido por objectivo ou consequência apresentar uma notificação complementar de um auxílio específico a favor da recorrente. Com efeito, nestas observações, o Governo alemão continua claramente a solicitar a aprovação do regime de auxílios notificado em Dezembro de 1995, embora tentando demonstrar que, na prática, esse regime só produzirá efeitos em benefício da recorrente.
75 Saliente-se, a seguir, que, segundo jurisprudência constante, os sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário (acórdãos Plaumann/Comissão, já referido, p. 284, e Cofaz e o./Comissão, já referido, n._ 22; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Outubro de 1996, Skibsvaerftsforeningen e o./Comissão, T-266/94, Colect., p. II-1399, n._ 44, de 15 de Dezembro de 1999, Freistaat Sachsen e o./Comissão, T-132/96 e T-143/96,, Colect., p. II-3663, n._ 83, e de 21 de Março de 2001, Hamburger Hafen -und Lagerhaus e o./Comissão, T-69/96, Colect., p. II-1037, n._ 35).
76 No presente caso, resulta dos autos - e é pacífico entre as partes - que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 constitui uma medida fiscal de alcance geral.
77 Ao proibir, em termos gerais, a aplicação desta disposição, a decisão impugnada, embora dirigida a um Estado-Membro, apresenta-se, em relação a potenciais beneficiários desta mesma disposição, como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objectivamente e comporta efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de modo geral e abstracto (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Fevereiro de 1999, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen e Hapag-Lloyd/Comissão, T-86/96, Colect., p. II-179, n._ 45). Assim, a própria recorrente reconhece que outros investidores eram susceptíveis de beneficiar da prorrogação do prazo para a realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8% (v. n._ 68, supra) e que, na sequência da decisão impugnada, a restituição desse prémio teve que ser reclamada num certo número de casos (v. n._ 71, supra).
78 Estas considerações não significam, porém, que a decisão impugnada afecta a recorrente na sua qualidade objectiva de beneficiária potencial desse prémio, do mesmo modo que qualquer outro operador que se encontre, actual ou potencialmente, numa situação idêntica (acórdãos do Tribunal de Justiça Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, n._ 14, e de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão, 67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n._ 15). Na verdade, há uma série de elementos que colocam a recorrente numa situação de facto que a individualiza em relação a qualquer outro operador.
79 Há que realçar, assim, em primeiro lugar, que o projecto de investimento da recorrente era inegavelmente elegível para o prémio fiscal de 8% e que, na sua decisão de 30 de Junho de 1993, a Comissão tinha expressamente declarado compatível com o mercado comum a concessão de um conjunto de auxílios em apoio desse projecto - entre os quais um auxílio de 360 milhões de DEM por conta desse prémio fiscal. É pacífico entre as partes que esse projecto não pôde ser integralmente realizado até 1 de Janeiro de 1997, como exigia o § 3, n._ 3, da InvZulG, na redacção de 1993, devido a circunstâncias imprevistas e independentes da vontade da recorrente. Também está provado que o projecto de investimento da recorrente não sofreu qualquer alteração, nem quanto à sua natureza nem quanto à sua dimensão, durante o prazo suplementar de dois anos facultado pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 e que essa prorrogação lhe teria permitido beneficiar do prémio fiscal de 8% sem implicar qualquer modificação na intensidade dos vários auxílios previstos.
80 Importa constatar, a seguir, que resulta claramente dos autos e designadamente da decisão impugnada (v. o ponto III dos considerandos) que a adopção do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 foi motivada designadamente pelas especificidades acima referidas da situação da recorrente.
81 Por outro lado, durante o procedimento administrativo, essa situação particular foi objecto não apenas de observações escritas por parte do Governo alemão e da sociedade-mãe da recorrente mas igualmente de discussões aprofundadas entre este governo e a Comissão.
82 Além disso, o Governo alemão propôs à Comissão só aplicar o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 à recorrente e notificar individualmente quaisquer outros casos eventuais de aplicação desta disposição. Na decisão impugnada, a Comissão examinou expressamente esta proposta e indicou os motivos por que não podia ser aceite.
83 É, pois, manifesto que, ao contrário do que a Comissão dá a entender nos seus articulados, o caso da recorrente não foi simplesmente encarado como ilustração de um grande projecto industrial coberto pelo regime de auxílios em causa.
84 Finalmente, verifica-se pela leitura da decisão impugnada que a Comissão - que já tinha aprovado o regime do prémio fiscal de 8% (v. n._ 3, supra) e declarado compatível com o mercado comum (v. n._ 4, supra) a concessão de um conjunto de auxílios a favor do projecto Leuna 2000, entre os quais um auxílio de 360 milhões de DEM por conta desse prémio fiscal - estava disposta a encontrar uma solução para o caso da recorrente. Resulta desta decisão e das declarações da Comissão na audiência que o obstáculo a essa solução residia na alegada impossibilidade, para o Governo alemão, de garantir que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos só beneficiaria a recorrente. Dito de outro modo, a alegada impossibilidade de isolar o caso da recorrente no plano nacional para efeitos de aplicação do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 foi um elemento importante da decisão impugnada.
85 Há, assim, que concluir que a decisão impugnada diz individualmente respeito à recorrente.
Quanto ao mérito
86 A recorrente invoca vários fundamentos para o seu recurso, que convém agrupar do seguinte modo: um primeiro fundamento, consistente em violação do artigo 92._, n._ 2, alínea c), do Tratado e em falta de fundamentação, um segundo fundamento, consistente em violação do artigo 92._, n._ 3 do Tratado, um terceiro fundamento, consistente em violação do princípio da proporcionalidade, um quarto fundamento, consistente em violação do artigo 93._, n._ 1 do Tratado e, por último, um quinto fundamento, consistente em falta de fundamentação. Apesar da formulação do segundo fundamento, que se refere exclusivamente ao artigo 92._, n._ 3, do Tratado, a argumentação da recorrente tende, na realidade, a demonstrar, em termos mais gerais, uma violação do artigo 92._ do Tratado. Há assim que reformular este fundamento no sentido de que se baseia numa violação do artigo 92._ do Tratado.
87 Há que apreciar, primeiro, os segundo e terceiro fundamentos conjuntamente.
Quanto aos segundo e terceiro fundamentos, consistentes em violação do artigo 92._ do Tratado e do princípio da proporcionalidade
Argumentos das partes
88 Com o fundamento consistente em violação do artigo 92._ do Tratado, a recorrente censura a Comissão, primeiro, por ter caracterizado como auxílio de Estado suplementar a prorrogação do prazo para realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8%. Na verdade, esta prorrogação só teria tido por efeito a manutenção de direitos que corriam o risco de desaparecer devido ao atraso na conclusão de projectos de investimento particularmente complexos.
89 Explica ainda que o grupo de beneficiários potenciais do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 já estava definido quando a lei foi adoptada, de modo que a prorrogação não poderia beneficiar investidores que não tivessem tido direito ao prémio fiscal de 8% ao abrigo da InvZulG, na sua versão de 1993. Salienta, a este propósito, que, nos termos do § 6, n._ 1, da InvZulG, o pedido de prémio fiscal devia ter sido apresentado até 30 de Setembro do ano civil seguinte ao exercício financeiro durante o qual a realização dos investimentos tivesse sido concluída, tivessem sido feitos pagamentos por conta ou uma parte das despesas de construção tivesse sido efectuada. Precisa, a seguir, que um interessado, que devia ter começado a realizar o seu projecto de investimento antes de 1 de Julho de 1994, tinha necessariamente que já ter encomendado ou mandado efectuar certas prestações nessa data e, portanto, feito pagamentos por conta ou pago determinadas despesas de construção no ano de 1994. Segundo a recorrente, o interessado devia, portanto, ter apresentado o seu pedido de prémio fiscal antes de 30 de Setembro de 1995. Na audiência, a recorrente sustentou que se esse investidor decidisse não apresentar o pedido de prémio fiscal para um determinado ano antes de 30 de Setembro do ano seguinte, não lhe era permitido fazê-lo em data posterior. Em contrapartida, admitiu que um investidor que tivesse começado a realizar o seu projecto no prazo fixado e que não tivesse solicitado nenhum prémio fiscal antes de 30 de Setembro de 1995 por investimentos realizados em 1994 teria podido, teoricamente, obter, com base na InvZulG na sua nova redacção, um prémio fiscal, por exemplo, para trabalhos realizados em 1997, se apresentasse um pedido com esse fim antes de 30 de Setembro de 1998.
90 Por último, a recorrente sublinha que, em qualquer caso, a modificação da InvZulG não instituiu nenhum auxílio de Estado suplementar no que ao seu caso particular diz respeito.
91 Em segundo lugar, a recorrente sustenta que a Comissão infringiu o artigo 92._ do Tratado ao considerar que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8% introduzia um auxílio ao funcionamento.
92 Com efeito, este prémio fiscal teria manifestamente todas as características de um auxílio ao investimento, tal como estas foram definidas pelo juiz comunitário na sua jurisprudência e pela Comissão nas suas comunicações sobre as modalidades de aplicação do n._ 3, alíneas a) e c), do artigo 92._ do Tratado aos auxílios com finalidade regional (JO 1988, C 212, p. 2) e sobre os regimes de auxílios com finalidade regional (JO 1979, C 31, p. 9; EE 08 F2 p. 65). Segundo a recorrente, este auxílio ao investimento não pode, pelo menos no seu caso particular, ter-se transformado num auxílio ao funcionamento pelo simples facto de ter sido prorrogado o prazo para realização dos investimentos. Sublinha que a prorrogação não implicou qualquer prestação pecuniária suplementar a seu favor e que o prémio fiscal de 8% devia ter-lhe sido atribuído por força das decisões de 30 de Junho de 1993 e de 25 de Outubro de 1994, independentemente da data em que terminaria o seu projecto. Finalmente, alega que, relativamente a este projecto, a prorrogação não modifica em nada a distorção da concorrência eventualmente ligada ao prémio fiscal de 8%, que a Comissão declarou compatível com o mercado comum nas suas decisões.
93 A recorrente acrescenta que a Comissão descreveu de modo inexacto a posição do Governo alemão ao indicar, na decisão impugnada, que este governo, na sua notificação de 19 de Dezembro de 1995, tinha explicado que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos se destinava, «como auxílios ao funcionamento, [...] ao reforço do capital próprio da empresa em questão».
94 Em terceiro lugar, a recorrente acrescenta que a Comissão infringiu o artigo 92._, n._ 3, alínea a), do Tratado, ao excluir a aplicabilidade desta disposição pelo facto de a economia este-alemã não ser a única a beneficiar do auxílio. Sublinha que, nos termos do § 1, n._ 2, da InvZulG, os investimentos devem ser efectuados nos novos Länder, que o prémio fiscal deve ser afectado ao capital próprio das unidades de produção que aí estão situadas e que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos não tem incidência neste aspecto. Contesta, por outro lado, a pertinência do argumento da Comissão, segundo o qual o auxílio poderia ser utilizado para o financiamento de actividades fora dos novos Länder, afirmando que é indiferente que uma empresa, depois de ter realizado um projecto de investimento e obtido os auxílios destinados a apoiá-lo, utilize esses auxílios numa outra unidade de exploração.
95 A Comissão começa por afirmar, primo, que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 introduz um auxílio de Estado suplementar.
96 Alega, primeiro, que esta disposição permitia que beneficiassem deste prémio empresas que tivessem começado a executar um projecto de investimento no prazo prescrito mas que não tivessem, na altura, reivindicado o prémio fiscal de 8% por saberem que não poderiam concluir o projecto antes de 1 de Janeiro de 1997.
97 A Comissão contesta a interpretação que a recorrente faz do § 6, n._ 1, da InvZulG. Sustenta que o pedido de prémio fiscal de 8% não tinha necessariamente que ter sido apresentado antes de 30 de Setembro de 1995, visto que um interessado podia esperar até 30 de Setembro do ano seguinte ao exercício durante o qual o projecto de investimento fosse completado para solicitar o prémio. Assim, segundo a Comissão, em consequência da adopção do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996, um investidor que terminasse o projecto durante o ano de 1998 teria podido apresentar pela primeira vez nessa altura um pedido de prémio fiscal para os anos de 1994 a 1998.
98 A Comissão invoca, a seguir, o facto de a modificação da InvZulG ter implicado uma maior flexibilidade das condições de concessão do prémio fiscal de 8%. Essa modificação teria, designadamente, tido como consequência, para um investidor que tivesse tomado a decisão de investir contando beneficiar desse prémio fiscal, a eliminação do risco de não realizar integralmente o projecto de investimento no prazo inicialmente previsto.
99 Na contestação, a Comissão faz notar ainda que, como o § 4 da InvZulG define a base de cálculo do prémio fiscal de 8% como «a soma dos custos de aquisição e de produção dos investimentos elegíveis terminados no decurso do exercício», uma empresa teria podido beneficiar deste prémio fiscal para os investimentos suplementares por ela realizados durante o prazo prorrogado de dois anos.
100 A Comissão afirma, por último, que a modificação da InvZulG efectuada pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 equivalia a uma «alteração de [...] auxílios» na acepção do artigo 93._, do Tratado, o que impunha que ela fosse informada e tomasse uma decisão.
101 Secundo, a Comissão remete para o ponto IV dos considerandos da decisão impugnada para demonstrar que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos constitui um auxílio ao funcionamento.
102 Tertio, explica que essa prorrogação teria podido beneficiar empresas situadas fora das regiões beneficiárias da assistência, porque não favorece nenhum investimento suplementar.
103 Relativamente ao fundamento consistente em violação do princípio da proporcionalidade, a recorrente critica a Comissão por não ter excluído o seu caso particular da declaração de incompatibilidade com o mercado comum e por não a ter isentado da obrigação de restituir os montantes concedidos ao abrigo do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996.
104 Lembra, primeiro, que, na sua decisão de 30 de Junho de 1993, a Comissão já tinha aprovado a concessão de um conjunto de auxílios a favor do projecto Leuna 2000, entre os quais o auxílio de 360 milhões de DEM por conta do prémio fiscal de 8%. A legalidade deste conjunto de auxílios não dependeria necessariamente do facto de os trabalhos estarem concluídos até 31 de Dezembro de 1996. Reafirma igualmente que a Comissão não apresentou qualquer objecção de princípio, à luz das normas comunitárias em matéria de auxílios de Estado, à aplicação ao seu caso particular do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996.
105 A recorrente explica, a seguir, que a decisão impugnada se refere, em vários pontos, à sua situação particular, que o Governo alemão declarou que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 tinha sido adoptado devido ao projecto Leuna 2000 e que os Governos alemão e francês, bem como a Elf, tinham explicado claramente, no decurso do procedimento administrativo, que este projecto apresentava uma série de particularidades que a distinguiam de outras empresas susceptíveis de beneficiar da referida disposição. Recorda a proposta feita à Comissão pelo Governo alemão durante o procedimento administrativo (v. n._ 81, supra) e salienta que, por carta de 25 de Setembro de 1997, apresentou à Comissão um projecto de formulação alternativa do dispositivo da decisão impugnada que teria permitido, ao abrigo de uma declaração geral, cobrir o seu caso particular.
106 Segundo a recorrente, nestas circunstâncias, a Comissão não podia limitar-se a uma análise geral e abstracta do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996, devendo, ao invés, decidir em separado sobre o seu caso específico. Considera que, ao recusar a proposta do Governo alemão e ao adoptar uma declaração geral de incompatibilidade, a Comissão tomou uma medida desproporcionada à finalidade prosseguida e lhe impôs inutilmente um encargo financeiro considerável.
107 A recorrente sustenta que nenhum fundamento de natureza processual impedia a Comissão de tratar de modo distinto o seu caso particular. Acrescenta que a solução proposta pelo Governo alemão teria sido juridicamente possível e não teria apresentado dificuldades no plano administrativo. A Comissão não poderia, designadamente, objectar que não era possível, em direito alemão, adoptar uma lei federal só para o caso da recorrente. Com efeito, a adopção de uma lei individual só seria ilícita no caso a que se refere o artigo 19._, n._ 1, primeiro período, da Lei fundamental alemã, isto é, caso restrinja um direito fundamental e não quando, como no presente caso, cria um direito.
108 A Comissão nega que tenha havido da sua parte inobservância do princípio da proporcionalidade.
109 Começa por notar que o Governo alemão só lhe tinha notificado um regime geral de auxílios, de modo que, por motivos processuais, não lhe tinha sido possível tratar separadamente o caso da recorrente. Considera que, se este governo tivesse pretendido que a Comissão se pronunciasse simultaneamente sobre um auxílio específico a favor da recorrente, devia igualmente ter-lhe notificado separadamente esse auxílio ou transformar a sua notificação inicial numa notificação de um projecto de auxílio individual.
110 A Comissão contesta, a seguir, que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 tivesse o carácter de uma disposição individual. Salienta que o próprio Governo alemão tinha declarado que não era possível, por razões jurídicas, promulgar uma lei federal destinada unicamente ao caso da recorrente e afirma que não lhe competia verificar a correcção dessa declaração.
111 Por outro lado, relativamente aos motivos pelos quais a solução proposta pelo Governo alemão não podia ser aceite, cita os três últimos parágrafos do ponto IV dos considerandos da decisão impugnada. Sublinha, no essencial, que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 já tinha entrado em vigor e que constituía uma disposição de carácter geral, susceptível de ser automaticamente invocada por qualquer investidor que satisfizesse objectivamente os requisitos.
112 A Comissão alega, por último, que, em qualquer caso, a situação específica da recorrente não justificava qualquer derrogação da decisão impugnada. Com efeito, relativamente ao seu projecto, a recorrente não teria demonstrado nem que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal a teria incitado a fazer investimentos suplementares nas regiões assistidas nem que essa prorrogação não instituía um auxílio ao funcionamento.
Apreciação do Tribunal
113 Importa recordar liminarmente que o artigo 92._ do Tratado tem como objectivo assegurar que a concorrência não seja falseada no mercado interno [v. artigo 3._, alínea g), do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 3._, alínea g), CE)]. O artigo 92._, n._ 1, do Tratado declara incompatíveis com o mercado comum os auxílios estatais que falseiem ou ameacem falsear a concorrência na medida em que afectem as trocas comerciais entre Estados-Membros.
114 Convém sublinhar igualmente que, quando a Comissão goza de uma liberdade de apreciação significativa, como é o caso da aplicação do artigo 92._ do Tratado, o juiz comunitário, ao controlar a legalidade do exercício dessa liberdade, não pode substituir a sua apreciação na matéria à da autoridade competente, devendo limitar-se a examinar se esta última está viciada de erro manifesto ou de desvio de poder (acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C-169/95, Colect., p. I-135, n._ 34, e de 5 de Outubro de 2000, Alemanha/Comissão, C-288/96, Colect., p. I-8237, n._ 26).
115 Recorde-se, por outro lado, que o princípio da proporcionalidade exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário para a realização do objectivo pretendido, ressalvando-se que, quando há possibilidade de escolher entre diversas medidas adequadas, convém recorrer à menos gravosa (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, p. 2171, n._ 25, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Setembro de 2000, CETM/Comissão, T-55/99, Colect., p. II-3207, n._ 163).
116 Importa declarar, finalmente, que o facto de, formalmente, a Comissão receber uma notificação que tem por objecto um regime de auxílios não obsta de modo nenhum a que, a par de um exame geral e abstracto deste regime, ela examine a sua aplicação num caso particular. Do mesmo modo, na decisão que adopte em conclusão desta apreciação, a Comissão tem a possibilidade de considerar que certos casos de aplicação do regime de auxílios notificado constituem um auxílio e outros não ou de só declarar certos casos incompatíveis com o mercado comum. No exercício do seu vasto poder de apreciação, a Comissão pode, nomeadamente, distinguir entre os beneficiários do regime de auxílios notificado, tendo em conta certas características destes ou certos requisitos que estes satisfazem [v., por exemplo, Decisão 2000/394/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1999, relativa às medidas de auxílio a favor das empresas situadas nos territórios de Veneza e de Chioggia previstas pelas Leis n._ 30/1997 e n._ 206/1995, que estabelecem reduções dos encargos sociais (JO L 150, p. 50)].
117 No presente caso, a Comissão não podia limitar-se a fazer uma análise geral e abstracta do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996, mas devia igualmente analisar o caso específico da recorrente. Este exame impunha-se não só à luz das especificidades do projecto de investimento da recorrente (v. n._ 79, supra) - de que a Comissão tinha pleno conhecimento - mas igualmente devido ao facto de que, durante o procedimento administrativo, o Governo alemão tinha apresentado um pedido expresso com essa finalidade.
118 A Comissão não pode alegar, neste contexto, que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 já tinha entrado em vigor e que constituía uma disposição de carácter geral, susceptível de ser automaticamente invocada por qualquer investidor que satisfizesse os requisitos objectivos previstos para a sua aplicação. Com efeito, incumbia à República Federal da Alemanha adoptar todas as medidas legislativas e administrativas necessárias para pôr em prática a decisão da Comissão. Era a este Estado que incumbia assumir as eventuais dificuldades resultantes da notificação tardia do regime de auxílios em causa.
119 É à luz destes princípios e considerações que devem ser examinados os argumentos das partes.
120 Na decisão impugnada, a Comissão começa por afirmar que a prorrogação do prazo para realização dos investimentos com direito ao prémio fiscal de 8%, efectuada pelo § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996, constituía um auxílio de Estado suplementar a favor das empresas que tinham efectuado investimentos nos novos Länder. Explica, a seguir, que este auxílio não incentivava nenhum investimento adicional e que devia, portanto, ser havido como um auxílio ao funcionamento destinado a aumentar o capital próprio das empresas em questão. Finalmente, excluiu a possibilidade de aplicar a derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea a), do Tratado, devido ao facto, entre outros, de a economia dos novos Länder não ser a única beneficiária deste auxílio ao funcionamento. Segundo a Comissão, com efeito, as «[e]mpresas que satisfazem as condições podem igualmente ter instalações a funcionar noutros lugares e poderiam, desse modo, utilizar também o auxílio para o financiamento de actividades fora da Alemanha de Leste».
121 Como resulta dos autos e das explicações por ela dadas na audiência, para chegar a estas conclusões, a Comissão distinguiu duas categorias diferentes de beneficiários potenciais da medida de auxílio em causa.
122 A primeira categoria é constituída pelas empresas que tinham decidido realizar um projecto de investimento nos novos Länder contando com o prémio fiscal de 8%, que tinham começado a realizar o respectivo projecto entre 1 de Janeiro de 1993 e 30 de Junho de 1994 e que tinham apresentado em tempo útil pedidos de pagamento parcial do prémio em questão, mas que, ao contrário do que inicialmente tinham previsto, não tinham finalmente podido concluir o projecto antes de 1 de Janeiro de 1997. Na decisão impugnada, a Comissão salienta, a este propósito, que «[a]s empresas que tomaram decisões de investimento visando o prémio fiscal ao investimento de 8% sem prever uma certa margem de tempo para os riscos ligados ao mesmo aceitaram um auxílio ao investimento que poderá revelar-se mais baixo do que se cumprissem as condições da InvZulG 1993 e consideraram o seu investimento como rentável apesar desses riscos». Acrescenta que «[a] prorrogação do prazo não leva a quaisquer investimentos adicionais e pouco efeito deveria ter sobre a conclusão de investimentos já iniciados». Convidada pelo Tribunal, na audiência, a precisar melhor este aspecto da questão, a Comissão declarou que, relativamente às empresas da primeira categoria, o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 instituía um auxílio de Estado suplementar porque «eliminava o risco» para estas empresas de não terminarem o projecto nos prazos fixados.
123 A segunda categoria abrange as empresas que tinham igualmente iniciado a realização de um projecto de investimento nos novos Länder entre 1 de Janeiro de 1993 e 30 de Junho de 1994, mas que não tinham apresentado pedidos de prémio fiscal de 8% antes da adopção do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 porque sabiam que não poderiam concluir o projecto antes de 1 de Janeiro de 1997. A Comissão sustenta que, graças à prorrogação do prazo por dois anos, estas empresas passaram a poder reclamar o pagamento desse prémio fiscal. Isto constituiria não um incentivo a investimentos suplementares, mas um «benefício [inesperado] para as empresas que, inicialmente, tinham calculado o seu investimento de forma a que este fosse rentável mesmo sem esse auxílio». Saliente-se que, na audiência, a recorrente admitiu que, em teoria, uma empresa que tivesse começado a realizar um projecto de investimento no prazo exigido mas que não tivesse solicitado a concessão do prémio fiscal de 8% antes da adopção do § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 podia, na sequência da entrada em vigor desta disposição, obter esse prémio para trabalhos realizados em 1997 apresentando pela primeira vez um pedido com essa finalidade antes de 30 de Setembro de 1998 (v. n._ 89, supra). Reconheceu, assim, que esta disposição podia dar origem a um «benefício inesperado» para certas empresas.
124 No entanto, a Comissão enquadra a recorrente entre as empresas da primeira categoria. Não há, pois, motivo para que o Tribunal se pronuncie sobre a correcção da determinação da segunda categoria nem, portanto, sobre a divergência de interpretação, entre as partes, do § 6, n._ 1, da InvZulG (v. n.os 89 e 97, supra).
125 No que à recorrente diz respeito, há que declarar que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 não instituiu manifestamente nenhum auxílio suplementar nem, portanto, nenhum auxílio ao funcionamento.
126 Como resulta dos autos, a recorrente não se investiu no projecto Leuna 2000 assumindo o risco de não o poder terminar antes de 1 de Janeiro de 1997, data fixada pelo § 3, n._ 3, da InvZulG, na redacção de 1993. Além de ter previsto um certo prazo para a realização do projecto - que inicialmente devia estar concluído em Julho de 1996 -, há que sublinhar que o atraso ocorrido resultou de circunstâncias totalmente independentes da sua vontade e que não tinha obrigação de ter previsto quando decidiu investir. Não se pode, pois, entender que a recorrente tinha considerado o seu projecto de investimento «rentável» mesmo sem pagamento do prémio fiscal de 8%.
127 A Comissão também não podia concluir pela existência de um qualquer auxílio de Estado suplementar a favor da recorrente. Mais precisamente, a Comissão, que desde o início conhecia a natureza e a dimensão exactas do projecto de investimento da recorrente bem como o montante e a extensão dos diferentes auxílios concedidos àquele (v., designadamente, a decisão de 30 de Junho de 1993), só podia ter concluído que esses parâmetros não seriam de modo nenhum alterados pela prorrogação por dois anos do prazo para realização dos investimentos que davam direito ao prémio fiscal de 8%.
128 Finalmente, relativamente ao argumento que a Comissão retira da definição da base de cálculo deste prémio fiscal para considerar que a referida prorrogação permitia a uma empresa beneficiar do prémio para investimentos realizados durante o novo período de dois anos (v. n._ 99, supra), há que observar que este argumento é totalmente contraditório com a sua alegação de que a prrogação do prazo não fomentava quaisquer investimentos adicionais. Recorde-se ainda que, nos termos do § 3, n._ 3, da InvZulG (nas versões original e alterada), a realização do projecto de investimento devia ser iniciada - e portanto o seu alcance definido - entre 31 de Dezembro de 1992 e 1 de Julho de 1994. No que diz especificamente respeito à recorrente, resulta dos autos e das explicações dadas na audiência por esta que, antes de ser realizado, o seu projecto tinha sido definido de modo preciso e sido objecto de várias discussões aprofundadas tanto com as autoridades alemãs como com a Comissão (v., designadamente, a decisão de 30 de Junho de 1993).
129 Em qualquer caso, mesmo admitindo que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 instituía um auxílio de Estado suplementar igualmente a favor da recorrente, não se justificava declarar este auxílio incompatível com o mercado comum no seu caso. Recorde-se, a este propósito, por um lado, que a Comissão não só não tinha levantado qualquer objecção ao regime do prémio fiscal de 8%, mas tinha, além disso, declarado expressamente compatível com o mercado comum, ao abrigo do artigo 92._, n._ 3, do Tratado, a concessão de um conjunto de auxílios a favor do projecto Leuna 2000 - entre os quais o auxílio de 360 milhões de DEM por conta desse prémio - e, por outro, que a mera prorrogação do prazo para realização dos investimentos não era susceptível de alterar a natureza e a dimensão deste projecto ou o montante e a dimensão deste conjunto de auxílios. Nestas condições, a Comissão não tinha nenhum motivo para entender que essa prorrogação do prazo era de molde a falsear ou ameaçar falsear a concorrência, pelo menos mais do que o projecto Leuna 2000 tal como este tinha sido inicialmente notificado, em termos que seriam incompatíveis com o mercado comum.
130 Resulta de quanto precede que, no caso da recorrente, a Comissão devia ter considerado que o § 18, n._ 1, da lei fiscal anual de 1996 não instituía um auxílio de Estado suplementar ou, pelo menos, que o auxílio suplementar instituído era compatível com o mercado comum.
131 Ao não ter procedido deste modo para concluir que, em qualquer dos casos, esta disposição instituía um auxílio de Estado suplementar, declarar este auxílio incompatível com o mercado comum e exigir a revogação da disposição em causa, a Comissão desrespeitou o artigo 92._ do Tratado e o princípio da proporcionalidade.
132 De onde se conclui que os segundo e terceiro fundamentos são procedentes. A decisão impugnada deve, pois, ser anulada na parte respeitante à situação da recorrente sem que seja necessário que o Tribunal se pronuncie sobre os outros argumentos invocados pela recorrente em apoio destes ou dos outros fundamentos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
133 Nos termos do artigo 87._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido pedido. Tendo a Comissão sido vencida, deve ser condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da recorrente, nos termos pedidos por esta.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(Quinta Secção Alargada)
decide:
1) A Decisão 98/194/CE da Comissão, de 1 de Outubro de 1997, relativa à prorrogação do regime do prémio fiscal ao investimento de 8% a favor dos investimentos nos novos Länder através da lei fiscal de 1996, é anulada na parte respeitante à situação da recorrente.
2) A Comissão suportará as suas próprias despesas bem como as despesas da recorrente.