CELEX: 61997TJ0197
Article 85, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 81, paragraphe 1, CE)
Recours en annulation
Rejet d'une plainte
Intérêt communautaire
Rapports entre l'article 85 du traité et l'article 92 du traité CE (devenu, après modification, article 87 CE)

Motifs de l'arrêt
Faits et cadre juridique
1 Le Produktschap voor Vee en Vlees (ci-après le «PVV») est un organisme de droit public créé en vertu de l'article 66 de la Wet op de bedrijfsorganisatie (loi néerlandaise sur l'organisation de la vie économique). Sur la base de cet article, il est possible d'instituer des organismes de droit public dénommés «hoofdproduktschap» ou «produktschap» (groupements professionnels de droit public) réunissant deux ou plusieurs groupes d'entreprises qui remplissent dans la vie économique différentes fonctions à l'égard de certains produits ou groupes de produits.
2 Le PVV a été créé en 1954 pour assurer la promotion de l'intérêt commun de l'ensemble des entreprises actives dans le secteur de l'élevage, du traitement et de la transformation du bétail et de la viande. Les membres de sa direction sont nommés par les organisations patronales et syndicales du secteur.
3 Dans ce cadre, le PVV peut imposer des prélèvements financiers aux entreprises concernées par voie de règlement. Après l'approbation du ministre compétent, ces règlements ont force de loi.
4 En vue d'un programme d'assainissement du secteur bovin aux fins de réduire la surcapacité de production globale des abattoirs néerlandais, le PVV a engagé, depuis 1992, une concertation avec des représentants du secteur concerné qui a débouché sur une volonté de rachat de certains abattoirs afin de les mettre hors d'usage. Le PVV a adopté dans ce but, le 14 juillet 1993, deux règlements: le premier instaurant le fonds du secteur de l'abattage bovin (PVV Verordening - Fonds runderslachtsector) et le second assurant son financement (PVV Heffingsverordening - Fonds runderslachtsector)(ci-après les «règlements du PVV»).
5 Le règlement du PVV instaurant le fonds du secteur de l'abattage bovin a pour but de pourvoir au financement des mesures visant à l'amélioration de la structure du secteur néerlandais de l'abattage bovin. Les ressources du fonds font partie du patrimoine du PVV qui assure la gestion du fonds. Ces ressources sont affectées à la réalisation des objectifs du fonds par le conseil d'administration jusqu'à concurrence d'un montant défini par ce dernier.
6 Le règlement relatif au prélèvement du PVV concernant le fonds du secteur de l'abattage bovin vise à recueillir les ressources financières destinées à alimenter le fonds.
7 Les deux règlements ont été approuvés par le ministre de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche néerlandais.
8 Sur la base de ces deux règlements, les coûts de l'assainissement sont financés par un prélèvement d'assainissement. Ce prélèvement s'élève à 150 000 florins néerlandais (NLG) par point de pourcentage de la capacité totale d'abattage existant aux Pays-Bas que détient l'abatteur et est provisoirement fixé à 15 NLG par bovin abattu. L'article 2, paragraphe 4, du Heffingsverordening prévoit que le prélèvement ne peut être répercuté sur les opérateurs livrant les bovins de boucherie.
9 En décembre 1993 (JO 1994, C 109, p. 4) et en juillet 1995 (JO 1996, C 67, p. 3), la Commission a autorisé les mesures d'aide découlant de ces deux règlements (ci-après l'«aide relative à l'assainissement») en subordonnant cette autorisation à certaines conditions. Dans ces deux décisions, elle a tenu compte du fait que les autorités néerlandaises lui avaient assuré que cette aide ne serait en aucun cas accordée sur la base de difficultés commerciales que les bénéficiaires éprouvaient à ce moment-là ou avaient éprouvées dans le passé et que, pour la détermination du montant de l'aide accordée aux bénéficiaires, il serait uniquement tenu compte de l'effet des réductions de capacité imposées du point de vue de la réduction des recettes nettes et/ou des coûts sociaux et/ou de la perte de valeur du capital.
10 Le 7 novembre 1994, treize abattoirs ont créé la Stichting Saneringsfonds Runderslachterijen (fondation pour l'assainissement des abattoirs du secteur bovin, ci-après la «SSR»), qui a pour but de renforcer la structure des abattoirs du secteur bovin néerlandais. La direction de la SSR est constituée de représentants des abattoirs participants qui, ensemble, prennent à leur compte la majorité des abattages effectués aux Pays-Bas.
11 La SSR tente, notamment, de réaliser le renforcement de la structure du secteur concerné en rachetant des capacités d'abattage de bovins pour renoncer ensuite, de manière permanente, à l'utilisation de ces capacités. Les rachats des capacités d'abattage opérés par la SSR sont financés par le PVV.
12 Le 28 février 1995, la SSR a notifié ses statuts à la Commission. Interrogée par le Tribunal par le biais d'une question écrite, cette dernière a répondu que, dans l'attente de l'issue de la présente procédure, elle n'avait pas encore pris une position formelle à l'égard de cette notification.
13 Au cours du premier semestre de 1995, la SSR a racheté plusieurs abattoirs. Tous les abattoirs intéressés pouvaient se manifester et demander la fixation d'une prime de rachat.
14 Les contrats de rachat de ces abattoirs précisent que, dans un délai de 30 ans, les abattoirs rachetés n'effectueront aucun abattage de bovins dans un rayon de 1 500 km autour de leur entreprise et ne feront pas effectuer d'abattage en un autre lieu. La SSR veille activement au respect de ces accords et peut éventuellement intenter une action en justice contre ceux qui n'en respectent pas les termes.
15 La partie requérante dans l'affaire T-197/97, Weyl Beef Products BV (ci-après «Weyl Beef»), est le plus grand abattoir des Pays-Bas et ne fait pas partie de la SSR. Cet abattoir effectue chaque année entre 125 000 et 130 000 abattages. Il doit verser chaque année, pendant cinq ans, une somme de 2,2 millions de NLG à titre de contribution aux opérations d'assainissement.
16 Les parties requérantes dans l'affaire T-198/97, Exportslachterij Chris Hogeslag BV (ci-après «Hogeslag») et Groninger Vleeshandel BV (ci-après «Groninger Vleeshandel»), actuellement en liquidation judiciaire, font partie des abattoirs de taille moyenne.
17 Le 14 juin 1995, Weyl Beef et, le 30 juin 1995, Hogeslag et Groninger Vleeshandel ont introduit une plainte sur le fondement de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d'application des articles 85 et 86 du traité (JO 1962, 13, p. 204), demandant à la Commission de constater que: premièrement, les dispositions et accords d'assainissement du secteur néerlandais de l'abattage bovin violent l'article 85, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 81, paragraphe 1, CE) et, deuxièmement, l'instauration d'un prélèvement par le PVV pour financer l'assainissement du secteur de l'abattage bovin aux Pays-Bas constitue une violation des articles 3, sous g), du traité CE [devenu, après modification, article 3, sous g) CE], 3 A du traité CE (devenu article 4 CE), 5 du traité CE (devenu article 10 CE), 85, 92 du traité CE (devenu, après modification, article 87 CE) et 93 du traité CE (devenu article 88 CE) ainsi que des articles 1er, paragraphe 2, sous e), 3 et 53 de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE).
18 Lors de l'audition au titre de l'article 19 du règlement n° 17, les requérantes ont ajouté que l'ensemble de ces dispositions et accords, dans la mesure où ils ne tomberaient pas directement dans le champ d'application de l'article 85, paragraphe 1, du traité, seraient, en toute hypothèse, incompatibles avec l'article 5, deuxième alinéa, lu en combinaison avec les articles 3, sous g), et 85 du traité.
19 Le 6 novembre 1995, la Commission a adressé aux requérantes des communications au titre de l'article 6 de son règlement n° 99/63/CEE, du 25 juillet 1963, relatif aux auditions prévues à l'article 19, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 17 (JO 1963, 127, p. 2268), dans lesquelles elle a indiqué qu'elle considérait que les éléments recueillis ne justifiaient pas de donner une suite favorable aux plaintes.
20 Par lettres du 5 janvier 1996, les requérantes ont réagi à ces communications de la Commission. Une deuxième audition a suivi en date du 20 juin 1996.
21 Le 23 avril 1997, la Commission a adopté deux décisions (ci-après les «décisions attaquées»), dans lesquelles elle a confirmé son intention de ne pas donner suite aux plaintes des requérantes. Elle y a affirmé, en premier lieu, que les griefs dirigés contre les règlements du PVV étaient irrecevables puisque lesdits règlements ont force de loi. En deuxième lieu, en ce qui concerne les statuts de la SSR, même s'il s'agit d'accords entre entreprises, la Commission a considéré qu'ils ne contiennent pas d'obligation ou de recommandation ayant trait aux activités économiques des affiliés, l'objectif de la SSR et les moyens envisagés pour l'atteindre devant faire l'objet de mesures d'exécution. C'est seulement à la suite de ces mesures que l'article 85, paragraphe 1, du traité pourra recevoir application. En troisième lieu, quant aux primes de rachat, la Commission les a qualifiées de mesures d'aide instaurées par les autorités néerlandaises. Les demandes formulées contre ces mesures d'aide étaient donc, en vertu de l'article 3 du règlement n° 17, à considérer comme irrecevables. Enfin, pour ce qui est des conventions de rachat, la Commission a conclu qu'elles n'avaient pas d'effet sensible sur la concurrence.
Procédure
22 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 juin 1997, Weyl Beef a introduit un recours inscrit sous le numéro T-197/97.
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal à la même date, Hogeslag et Groninger Vleeshandel ont introduit un recours inscrit sous le numéro T-198/97.
24 Par demandes déposées au greffe du Tribunal le 10 novembre 1997, le PVV et la SSR ont demandé à intervenir à l'appui des conclusions de la défenderesse dans les deux procédures.
25 Par ordonnances du 17 février 1998 du président de la première chambre, il a été fait droit à ces demandes.
26 La procédure écrite dans l'affaire T-197/97 a été clôturée le 12 mai 1998.
27 La procédure écrite dans l'affaire T-198/97 a été clôturée le 20 mai 1998.
28 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a, dans le cadre de mesures d'organisation de la procédure au titre de l'article 64 de son règlement de procédure, posé des questions écrites aux parties et décidé d'ouvrir la procédure orale. Les parties ont répondu à ces questions dans les délais prescrits.
29 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales du Tribunal lors des audiences qui se sont déroulées le 10 février 2000.
30 Les parties ayant été entendues sur ce point, le Tribunal (quatrième chambre) estime qu'il y a lieu de joindre les présentes affaires aux fins de l'arrêt, conformément à l'article 50 de son règlement de procédure.
Conclusions des parties
31 Dans l'affaire T-197/97, la requérante conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- annuler la décision de la Commission du 23 avril 1997 (IV/35.591/F-3 - Weyl/PVV+SSR);
- constater que les dispositions et accords d'assainissement du secteur néerlandais de l'abattage bovin violent l'article 85, paragraphe 1, du traité;
- ordonner toute autre mesure qui s'impose;
- condamner la Commission aux dépens.
32 Dans l'affaire T-198/97, les requérantes concluent à ce qu'il plaise au Tribunal:
- annuler la décision de la Commission du 23 avril 1997 (IV/35.624/F-3 - Hogeslag-Groninger/PVV+SSR);
- constater que les dispositions et accords d'assainissement du secteur néerlandais de l'abattage bovin violent l'article 85, paragraphe 1, du traité;
- ordonner toute autre mesure qui s'impose;
- condamner la Commission aux dépens.
33 Dans les deux affaires, la défenderesse, soutenue par le PVV et la SSR, conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- déclarer le recours irrecevable en ce qu'il se fonde sur les articles 3, sous g), 3 A, 5, 85, 92 et 93 du traité, ainsi que les articles 3 et 53 de l'accord sur l'EEE;
- le déclarer non fondé pour le surplus;
- condamner les requérantes aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité
Arguments des parties
34 Selon la défenderesse, les deux recours visent à faire constater que le régime et les accords visant à l'assainissement des abattoirs du secteur bovin violent l'article 85, paragraphe 1, du traité, que la taxe parafiscale du PVV destinée à financer l'assainissement des abattoirs du secteur bovin viole les dispositions combinées de l'article 3, sous g), des articles 3 A, 5 et 85 du traité et les dispositions combinées de l'article 1er, paragraphe 2, sous e), et les articles 3 et 53 de l'accord sur l'EEE et que la constitution du fonds du PVV et l'octroi de moyens affectés à ce fonds (par l'intermédiaire de la SSR) à des entreprises assainies violent les articles 92 et 93 du traité.
35 En se fondant sur une telle interprétation des recours, la défenderesse, sans soulever formellement une exception d'irrecevabilité, avance deux moyens tendant à faire déclarer les recours irrecevables.
36 En premier lieu, elle soutient que les recours sont irrecevables dans la mesure où ils se fondent sur les articles 92 et 93 du traité et sont dirigés contre les règlements du PVV. À cet égard, elle relève que, à la suite de la notification par les Pays-Bas des règlements du PVV, elle a décidé de ne pas ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité et de ne soulever aucune objection sur la base de l'article 92 du traité contre lesdits règlements ainsi que contre l'affectation de la taxe parafiscale ou contre le fonds. En tant que tiers intéressés, les requérantes auraient pu introduire une réclamation auprès de la Commission contre lesdites mesures d'aide et former ensuite un recours contre la décision d'autorisation de celles-ci (arrêts de la Cour du 14 novembre 1984, Intermills/Commission, 323/82, Rec. p. 3809, et du 19 mai 1993, Cook/Commission, C-198/91, Rec. p. I-2487).
37 Afin de contester la légitimité de la décision de la Commission relative à cette aide, les requérantes ne sauraient non plus se prévaloir de l'exception d'illégalité prévue par l'article 184 du traité CE (devenu article 241 CE) étant donné que cette exception ne pourrait pas être invoquée à l'égard d'actes contre lesquels celui qui invoque l'exception pouvait former un recours sur la base de l'article 173, quatrième alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, quatrième alinéa, CE).
38 Enfin, la Commission maintient que, dans les décisions attaquées, elle avait déjà estimé que les demandes dirigées contre les règlements du PVV, introduites conformément à l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17, étaient irrecevables parce que ces règlements ne pouvaient faire l'objet de plaintes présentées sur le fondement de cette disposition du fait qu'ils ont force de loi.
39 En deuxième lieu, la défenderesse soutient que les recours sont irrecevables dans la mesure où ils se fondent sur les articles 3, sous g), 5 et 85, du traité ainsi que sur les articles 1er, paragraphe 2, 3 et 53 de l'accord sur l'EEE et sont dirigés contre les règlements du PVV. À cet égard, elle relève que cette partie des recours est dirigée contre le PVV en tant qu'organisme public et que, par conséquent, les demandes adressées à la Commission ne peuvent viser qu'à l'ouverture par celle-ci de la procédure d'infraction prévue par l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE) contre les Pays-Bas en raison de la violation des obligations découlant des dispositions précitées. Selon une jurisprudence constante, un recours formé contre le refus de la Commission d'engager contre un État membre la procédure d'infraction au titre des dispositions combinées de l'article 169 du traité et des articles 3, sous g), 5 et 85 du traité, serait irrecevable.
40 Weyl Beef dans le recours T-197/97 et Hogeslag dans le recours T-198/97 rétorquent que leurs recours ont uniquement trait au rejet des plaintes dirigées contre la violation de l'article 85, paragraphe 1, du traité. En outre, elles reconnaissent que les prestations du fonds institué par le PVV ont été approuvées par la Commission conformément à l'article 92 du traité. Cette approbation n'exonérerait toutefois pas la Commission de l'obligation d'apprécier de manière autonome les accords entre entreprises, auxquels les mesures d'aide en cause sont liées, au regard de l'article 85 du traité.
41 Enfin, elles relèvent que la Cour a établi que le fait qu'un État membre confère à des accords entre entreprises qui violent ledit article 85 un effet obligatoire général ou en étende la portée à des entreprises qui ne font pas partie du cartel ne signifie pas qu'une infraction à l'article 85, paragraphe 1, du traité par les entreprises concernées n'a pas été commise (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 30 janvier 1985, Clair, 123/83, Rec. p. 391, point 23). Par ailleurs, rien ne s'opposerait à ce que, dans le cadre d'une plainte fondée sur l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17, une entreprise demande aussi à la Commission de constater une infraction au titre des articles 3, 5 et 85 du traité et de prendre des mesures à cet égard en vertu de l'article 169 du traité.
42 L'affirmation de la Commission, selon laquelle les règlements du PVV ont force de loi et, par conséquent, les demandes introduites sur le fondement de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17 contre ces règlements sont irrecevables (point 32 des décisions attaquées) ne l'empêcherait pas d'intervenir au titre du règlement n° 17 contre le régime d'assainissement dans son ensemble.
43 Groninger Vleeshandel convient que son recours est essentiellement fondé sur l'article 85 du traité. Néanmoins, elle ajoute qu'il se fonde aussi sur les articles 92 et 93 du traité. Sur cette base, son recours serait recevable dans la mesure où l'information publiée au Journal officiel quant à l'autorisation de l'aide relative à l'assainissement par la Commission était tellement sommaire que cela l'a empêchée de pouvoir mesurer l'intérêt qu'elle aurait pu avoir à introduire un recours. Elle pourrait donc encore contester la décision relative à cette aide au stade du présent recours devant le Tribunal sans qu'il lui soit reproché d'avoir introduit sa plainte tardivement.
Appréciation du Tribunal
44 Il convient de constater d'abord que les requérantes demandent au Tribunal de se prononcer exclusivement sur la question de savoir si les dispositions et accords d'assainissement du secteur néerlandais de l'abattage bovin violent l'article 85, paragraphe 1, du traité. Non seulement leurs conclusions sont en ce sens, mais toute la discussion de leurs moyens présentés à l'appui de ces conclusions se base, d'une part, sur la nature privée (en opposition à publique) des mesures attaquées afin de faire déclarer qu'elles tombent sous l'application dudit article et, d'autre part, sur les effets anticoncurrentiels desdites mesures, desquels il découlerait une violation patente de l'article 85 du traité.
45 S'il est vrai que les plaintes introduites devant la Commission sur le fondement de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 17, et qui sont à l'origine de cette affaire, avaient un objet plus étendu, l'objet des recours devant le Tribunal est, en revanche, limité à la compatibilité des mesures attaquées avec l'article 85 du traité, et toute référence à d'autres dispositions du traité est destinée à la seule démonstration d'une violation dudit article.
46 De plus, Weyl Beef et Hogeslag, interrogées sur ce point par le Tribunal par le biais d'une question écrite, ont confirmé que l'objet de leurs recours est effectivement limité à la violation de l'article 85, paragraphe 1, du traité.
47 De ce qui précède, force est de conclure que les moyens soulevés par la Commission tendant à faire constater l'irrecevabilité du recours sont inopérants.
48 Par ailleurs, l'argument de Groninger Vleeshandel, selon lequel son recours, étant fondé sur les articles 92 et 93 du traité, serait recevable dans la mesure où l'information publiée au Journal officiel quant à l'autorisation de l'aide relative à l'assainissement était tellement sommaire que cela l'a empêchée de pouvoir mesurer l'intérêt qu'elle aurait pu avoir à introduire un recours, doit être rejeté. Il est de jurisprudence constante que les intéressés par une aide sont non seulement l'entreprise ou les entreprises favorisées par cette aide, mais tout autant les personnes, entreprises ou associations éventuellement affectées dans leurs intérêts par l'octroi de l'aide, notamment les entreprises concurrentes et les organisations professionnelles. Il s'agit, en d'autres termes, d'un ensemble indéterminé de destinataires (arrêt Intermills/Commission, précité, point 16).
49 Il résulte de cette considération, tout comme en ce qui concerne les avis publiés au sens de l'article 93, paragraphe 2, du traité que le seul objet d'une communication d'autorisation d'une aide sur la base de l'article 93, paragraphe 3, est d'obliger la Commission à faire en sorte que toutes les personnes potentiellement intéressées soient averties. Dans ces circonstances, la publication d'une communication d'autorisation au Journal officiel apparaît comme un moyen adéquat en vue de faire connaître à tous les intéressés qu'une certaine aide a été autorisée par la Commission sur la base de l'article 93, paragraphe 3 (voir, par analogie, arrêt Intermills, précité, point 17).
50 En l'occurrence, les spécifications contenues dans la communication citée, qui visait l'autorisation d'une «aide pour l'amélioration des structures des abattoirs dans le secteur bovin et la taxe parafiscale au profit du Produktschap bétail et viande», avaient une précision suffisante pour que la requérante - qui était, à l'époque, parfaitement au courant des opérations d'assainissement du secteur - puisse reconnaître sans doute possible qu'elle était intéressée par la mesure. Dans la mesure où le recours de Groninger Vleeshandel peut être retenu comme également fondé sur les articles 92 et 93 du traité, il doit dès lors être considéré comme irrecevable.
Sur le fond
Arguments des parties
51 Les requérantes prétendent que la Commission a violé, à plusieurs titres, l'article 85, paragraphe 1, du traité. À cet égard, elles s'opposent à l'argumentation de la Commission selon laquelle cette dernière aurait refusé d'entamer une enquête en matière de concurrence pour défaut d'intérêt communautaire. En effet, il résulterait de façon certaine du déroulement de la procédure relative à leurs plaintes que la Commission a procédé à un examen des faits qu'elles ont allégués au regard dudit article.
52 En outre, les décisions litigieuses ne feraient pas mention de l'absence d'intérêt communautaire en tant que motif de rejet des plaintes. En conséquence, ce motif serait une justification a posteriori qui ne trouverait aucun fondement dans les décisions attaquées et ne pourrait pas être développé au cours des présents recours.
53 Par ailleurs, la Commission, en considérant que le régime d'assainissement ne relève pas du champ d'application de l'article 85, paragraphe 1, du traité, aurait opéré une analyse erronée des faits et commis une erreur de droit.
54 D'une part, les requérantes affirment que la Commission ne peut se fonder sur ses décisions d'autorisation de l'aide relative au régime d'assainissement qu'en ce qui concerne les primes de rachat puisque, dans les décisions attaquées, la seule référence aux aspects de l'aide a trait auxdites primes et non aux règlements du PVV ou aux conventions de rachat.
55 D'autre part, il résulterait de la jurisprudence de la Cour que l'approbation des aides au titre des articles 92 et 93 du traité ne peut aboutir à ce que les mesures examinées soient soustraites du champ d'application de l'article 85 du traité (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 juin 1993, Matra/Commission C-225/91, Rec. p. I-3203, point 44, et arrêt du Tribunal du 15 juillet 1994, Matra Hachette/Commission, T-17/93, Rec. p. II-595, points 44 et suivants). En effet, en premier lieu, la question de savoir si une mesure d'aide est compatible avec le marché commun serait différente de celle de savoir si un accord entre entreprises a pour objet ou pour effet de restreindre la concurrence et, en second lieu, le fait que la Commission approuve, dans le cadre d'une procédure relative aux aides d'État, des mesures qui ont des conséquences importantes sur les différents marchés ne signifierait pas qu'un accord horizontal ayant la même portée soit compatible avec l'article 85 du traité.
56 Lors de l'adoption des décisions concernant l'aide relative à l'assainissement, la Commission n'aurait pas tenu compte des accords entre entreprises qui étaient à la base des règlements du PVV, étant donné que les informations qui sont généralement demandées à un État dans le cadre d'une procédure de notification d'une aide n'ont pas trait aux accords entre entreprises et qu'au moment d'adopter ses décisions relatives à ladite aide la Commission n'avait pas connaissance des accords faisant l'objet du présent recours et des aspects desdits accords relatifs à l'article 85 du traité. Elle n'aurait pas pris en considération les plaintes des requérantes dans la première décision relative à l'aide en cause puisque celle-ci est antérieure aux plaintes et elle ne l'aurait pas fait non plus dans la deuxième décision relative à ladite aide, qui a été adoptée le 5 juillet 1995, c'est-à-dire trois semaines après le dépôt des plaintes.
57 Les requérantes concluent de tout ce qui précède que les dispositions et les accords d'assainissement du secteur néerlandais de l'abattage bovin tombent dans le champ d'application de l'article 85 du traité. Ces dispositions et accords auraient pour objet et pour effet de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, étant donné que la capacité de production globale de carcasses bovines du secteur aurait été réduite de manière artificielle, que seuls les abattoirs qui souffraient de surcapacité avant l'assainissement auraient bénéficié de celui-ci, tandis que les entreprises qui n'étaient pas confrontées à un tel problème de surcapacité n'auraient tiré aucun profit des mesures d'assainissement et n'auraient subi que l'aspect négatif, à savoir le prélèvement financier, et que la structure du secteur de l'abattage bovin ne se serait pas améliorée puisque ces mesures auraient abouti à la fermeture des abattoirs modernes au bénéfice d'anciens abattoirs souffrant de surcapacité. De plus, les abattoirs rachetés continueraient à être actifs sur l'important marché en aval de la production de la viande bovine (désossement et préparation des carcasses) et, grâce au rachat, auraient amorti la surface d'exploitation et le stock y afférent. En conséquence, les entreprises «assainies» auraient amélioré artificiellement leur position concurrentielle sur ce marché en aval au détriment de leurs concurrents et, les abattoirs bovins étant convenus que le prélèvement ne pouvait pas être répercuté sur les opérateurs livrant les bovins, ils auraient ainsi réalisé une entente indéniablement contraire à l'article 85 du traité.
58 La Commission rétorque, à titre liminaire, que, dans le cadre de l'appréciation d'une plainte introduite en vertu de l'article 3 du règlement n° 17, il ne lui appartient pas de prononcer un jugement définitif sur l'applicabilité de l'article 85, paragraphe 1, du traité, mais exclusivement d'évaluer la nature et l'importance de l'affaire en vue de déterminer s'il existe un intérêt communautaire suffisant pour donner suite à la plainte (arrêt du Tribunal du 15 janvier 1997, SFEI e.a./Commission, T-77/95, Rec. p. II-1, points 29 et 46). Ses décisions, prises dans ce cadre, se fonderaient donc sur la mise en balance de la nature et de la gravité des effets d'une éventuelle restriction de concurrence, d'une part, et de l'intérêt communautaire, d'autre part. Même si cette analyse ne ressortait pas textuellement des décisions attaquées, les appréciations qu'elles contiennent suivraient ce schéma.
59 La Commission maintient, en outre, qu'elle ne peut pas interdire au titre de l'article 85, paragraphe 1, du traité un contrat d'assainissement (convention de rachat) en raison des effets, sur le marché en aval de la production de la viande bovine, provoqués par un régime d'aide qui a été approuvé (les règlements du PVV).
60 À cet égard, elle relève que les éléments essentiels du régime d'assainissement figurent dans le règlement du PVV instaurant un fonds pour les abattoirs du secteur bovin et dans le règlement du PVV instituant une taxe parafiscale au profit du fonds sur les abattoirs du secteur bovin.
61 Or, par la lettre du 31 décembre 1993, la Commission aurait fait savoir aux Pays-Bas qu'elle n'avait pas d'objections à l'encontre des mesures d'aide relatives à l'assainissement examinées en vertu des articles 92 et 93 du traité. En conséquence, le régime d'assainissement en tant que tel et son financement ne pourraient pas être interdits en vertu de l'article 85, paragraphe 1, du traité, à moins que la mise en oeuvre de ce régime par la SSR n'impose aux entreprises affiliées et/ou assainies des limitations qui ne découlent pas déjà du régime d'assainissement (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 22 mars 1977, Iannelli et Volpi, 74/76, Rec. p. 557). L'appréciation au regard de l'article 85, paragraphe 1, du traité ne pourrait donc porter que sur d'éventuelles restrictions de concurrence, allant au-delà de celles produites par le régime d'assainissement imposées ou convenues par la SSR, et dans la seule mesure où elles ne seraient pas identiques aux effets de l'aide ou accessoires par rapport à ces effets.
62 La Commission rappelle que les autorités néerlandaises ont mis en place un régime d'aide pour l'assainissement des abattoirs du secteur bovin, lequel, sur le plan du droit privé, se réalise sur la base d'accords de rachat conclus entre la SSR et les abattoirs assainis. Elle souligne qu'elle a examiné l'aspect financier de l'assainissement (octroi d'un montant à la charge du fonds et perception d'une taxe au profit du fonds), les conséquences du versement de la prime de rachat et les obligations découlant des règlements du PVV (comme celle de ne pas répercuter la taxe sur des tiers) au moment où elle a évalué les règlements du PVV dans le cadre des articles 92 et 93 du traité et n'a soulevé aucune objection. Parmi les conséquences de cette aide, la Commission aurait constaté les effets sur le marché en aval, à savoir celui de la production de la viande bovine. Ces effets découleraient directement du versement par le PVV, à la charge du fonds d'assainissement, d'une aide d'État à la fermeture de l'abattoir ou à la division de l'entreprise spécialisée dans l'abattage. La Commission rappelle qu'elle en a conclu, dans ses différentes décisions portant sur la présente affaire, que les effets sur le marché des abattoirs bovins et le marché en aval sont compatibles avec l'article 92, paragraphe 1, voire avec l'article 85, paragraphe 1, du traité. La jurisprudence de la Cour citée par les requérantes (arrêts Matra/Commission, précité, point 44, et Matra Hachette/Commission, précité, points 44 et suivants) confirmerait cette conclusion en ce sens que l'appréciation matérielle dans le cadre des dispositions en matière d'aides d'État et celle qui est effectuée dans le cadre des articles 85 et 86 du traité constitueraient bien un ensemble.
63 Enfin, la Commission réplique qu'il n'est pas exact de dire que, au moment de l'adoption de la seconde décision concernant l'aide relative à l'assainissement, elle n'avait pas connaissance des «accords sous-jacents et des aspects de cette affaire relatifs à l'article 85». En effet, le PVV et la SSR auraient notifié les réglementations en question le 28 février 1995.
Appréciation du Tribunal
64 À titre liminaire, il convient de constater que les griefs des requérantes reposent sur une interprétation des décisions attaquées qui est contestée par la Commission. Tandis que les requérantes retiennent que la Commission a fait application de l'article 85, paragraphe 1, du traité en matière de concurrence en rejetant leurs plaintes, cette dernière soutient que son rejet est uniquement fondé sur l'intérêt communautaire insuffisant que présentait l'affaire.
65 Il convient, en conséquence, de déterminer tout d'abord quel est le motif qui constitue le fondement du rejet des plaintes dans les décisions attaquées.
66 À cet égard, il y a lieu de relever que, comme l'indiquent à juste titre les requérantes, les décisions attaquées ne font aucune référence à l'intérêt communautaire. Il convient donc d'évaluer si, malgré l'absence de toute référence explicite à l'intérêt communautaire, le rejet des plaintes était effectivement fondé sur le seul motif que l'affaire ne présentait pas un intérêt communautaire suffisant.
67 Dans les décisions attaquées, la Commission constate que, bien que l'initiative du programme d'assainissement vienne du secteur privé, le programme doit être considéré comme institué par une décision des pouvoirs publics, la participation des entreprises à l'élaboration des décisions dans ce domaine n'étant que préalable à l'adoption d'actes publics. Dans ce contexte, la Commission rejette toute possibilité de porter plainte en matière de concurrence contre les règlements du PVV, ces derniers ayant, à ses yeux, force de loi. De la même manière, pour la Commission, les primes de rachat prévues en cas de fermeture des abattoirs sont réputées avoir la nature d'aides d'État ayant été approuvées par la Commission.
68 En ce qui concerne les statuts de la SSR, il est énoncé, dans les décisions attaquées, qu'il s'agit, au contraire, d'accords entre entreprises. Cependant, ils ne comporteraient pas de dispositions impliquant des obligations ou des recommandations en relation avec les activités économiques des membres de la SSR. En effet, l'objectif et les moyens envisagés pour atteindre l'assainissement du secteur, à savoir l'achat massif de capacités d'abattage bovin pour, ensuite, les mettre durablement hors service, devaient faire l'objet de mesures d'exécution. Seules ces mesures pourraient faire l'objet d'une application de l'article 85, paragraphe 1, du traité.
69 Enfin, selon les décisions attaquées, les conventions de rachat que le SSR conclut avec les abattoirs sont assujetties à l'article 85 du traité, nonobstant le fait qu'elles sont une composante fondamentale de la réalisation de l'objectif poursuivi par le programme public d'assainissement. Toutefois, la Commission constate, dans lesdites décisions, que ces conventions, en tant qu'élément fondamental de la réalisation dudit objectif, n'en ont pas de propre, c'est-à-dire qu'elles n'ont pas pour but de restreindre la concurrence.
70 Aux termes des décisions attaquées, lesdits accords n'auraient pas non plus pour effet de restreindre sensiblement la concurrence: en premier lieu, la Commission définit les marchés géographiques concernés, au moins en ce qui concerne le commerce de gros, comme englobant au minimum l'EEE; en second lieu, elle établit que le nombre d'abattages et, donc, par voie de conséquence, la production de viande bovine, n'ont pas diminué à cause des mesures d'assainissement. Sur la base des éléments qu'elle a recueillis, la Commission conclut que les effets des conventions de rachat sur le marché des bovins de boucherie ont été positifs puisque certains abattoirs ont pu augmenter le nombre de leurs abattages, ce qui aurait amélioré leur rendement. Il en résulte une pression à la baisse sur les prix des bovins de boucherie aux Pays-Bas.
71 Toujours selon les décisions attaquées, les effets sur les marchés des carcasses et de la viande bovine n'ont pas été perceptibles ou, dans le cas contraire, ont été positifs. Compte tenu des surcapacités dans le secteur de l'abattage bovin, la Commission n'y relève non plus aucun effet sur le marché des services d'abattage. Enfin, en prenant en considération le fait que les marchés des bovins de boucherie, des carcasses et des services d'abattage sont situés en amont du marché de la viande bovine, la Commission considère aussi les effets sur ce dernier marché en concluant qu'ils ne sont pas sensibles.
72 À la lumière de ce qui précède, il y a lieu de constater non seulement qu'il n'y a aucune mention dans les décisions attaquées de l'intérêt communautaire, mais aussi qu'il est évident que ce motif de rejet ne sous-tend pas lesdites décisions. Au contraire, les éléments retenus dans les décisions attaquées doivent être considérés comme une appréciation juridique au titre de l'article 85 du traité. Cela vaut également en ce qui concerne les considérations de la Commission quant aux effets concrets des conventions de rachat sur le marché en aval de la viande bovine, qu'elle qualifie de non sensibles. En effet, cette conclusion n'amène pas la Commission à conclure qu'il n'y a pas d'intérêt communautaire à poursuivre la plainte mais la conduit à exclure l'application de l'article 85 du traité en ce qu'il ne s'applique que si les effets anticoncurrentiels des accords examinés ont une incidence sensible sur le marché.
73 Il convient, dès lors, de rejeter l'argumentation de la Commission selon laquelle elle aurait seulement basé son rejet sur le manque d'intérêt communautaire et d'en conclure que, puisque dans les décisions attaquées il est question d'un rejet des plaintes dûment motivé par des motifs de fond, l'analyse juridique des faits opérée par la Commission doit être examinée.
74 À ce propos, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, lorsque la Commission a pris une décision de classement d'une plainte, sans mener d'instruction, le contrôle de légalité auquel le Tribunal doit procéder vise à vérifier si la décision litigieuse ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, n'est entachée d'aucune erreur de droit ni d'aucune erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir (notamment, arrêt du Tribunal du 18 septembre 1992, Automec/Commission, T-24/90, Rec. p. II-2223, point 80).
75 La Cour a jugé qu'il résulte de l'économie générale du traité que la procédure prévue aux articles 92 et 93 du traité ne doit jamais aboutir à un résultat qui serait contraire aux dispositions spécifiques du traité (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 21 mai 1980, Commission/Italie, 73/79, Rec. p. 1533, point 11, et Matra/Commission, précité, point 41). Cette obligation, pour la Commission, de respecter la cohérence entre les articles 92 et 93 du traité et d'autres dispositions du traité s'impose tout particulièrement dans l'hypothèse où ces autres dispositions visent également, comme en l'espèce, l'objectif d'une concurrence non faussée dans le marché commun. En effet, en adoptant une décision sur la compatibilité d'une aide avec le marché commun, la Commission ne saurait ignorer le risque d'une atteinte à la concurrence dans le marché commun de la part d'opérateurs économiques particuliers (arrêt Matra/Commission, précité, points 42 et 43).
76 Cependant, la Cour a également jugé que les modalités d'une aide qui contreviendraient à des dispositions particulières du traité, autres que les articles 92 et 93 du traité, peuvent être à ce point indissolublement liées à l'objet de l'aide qu'il ne serait pas possible de les apprécier isolément (arrêt Matra/Commission, précité, point 41).
77 Plus particulièrement, la Cour a jugé, dans cette hypothèse, que les effets de ces modalités sur la compatibilité ou l'incompatibilité de l'aide dans son ensemble doivent nécessairement être appréciés à travers la procédure de l'article 93 du traité. Il en va cependant différemment lorsqu'il est possible, dans l'analyse d'un régime d'aides, d'isoler des conditions ou des éléments qui, bien que faisant partie de ce régime, peuvent être considérés comme n'étant pas nécessaires à la réalisation de son objet ou à son fonctionnement (arrêt du 22 mars 1977, Iannelli et Volpi, précité, point 14).
78 Il convient, en conséquence, de déterminer tout d'abord si les mesures d'assainissement sont des modalités ou des éléments de l'aide autorisée par la Commission et si, dans l'affirmative, elles impliquent des effets restrictifs qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour que l'aide puisse atteindre les objectifs admis par le traité.
79 À titre liminaire, il convient de noter que les parties ne sont pas d'accord sur la nature des mesures en discussion. Tandis que la Commission retient que le schème d'assainissement dans son ensemble découle des règlements du PVV et que, par conséquent, les conventions conclues par la SSR sont un élément fondamental de la réalisation de l'objectif poursuivi par les pouvoirs publics, les requérantes considèrent que le régime d'assainissement est le résultat d'accords privés et que seules les mesures de financement dudit schème sont de nature publique. En substance, tandis que la défenderesse soutient que le régime d'assainissement est le résultat d'une action publique, les requérantes affirment que celui-ci est le résultat d'une concertation privée, qui ensuite a obtenu des financements publics.
80 Ce débat est dénué de pertinence pour l'appréciation du lien entre ces mesures et l'objet de l'aide: que, d'un point de vue factuel, l'initiative de l'assainissement vienne des entreprises ou qu'elle vienne des autorités publiques (du PVV), il est constant qu'il s'agit de mesures destinées à la réduction de capacité du secteur subventionnée par l'État. De plus, les requérantes elles-mêmes ont déclaré dans leurs recours que «l'établissement du prélèvement et la décision de transférer le produit du prélèvement [à la] SSR sont indissolublement liés à l'assainissement. Sans prélèvement, il n'y aurait pas eu d'assainissement et sans assainissement, il n'y aurait pas eu de prélèvement».
81 Par ailleurs, il est de jurisprudence constante que, pour l'application de l'article 92 du traité, ce sont essentiellement les effets de l'aide en ce qui concerne les entreprises ou producteurs bénéficiaires qu'il y a lieu de prendre en considération et non la situation des organismes distributeurs ou gestionnaires de l'aide (arrêt de la Cour du 22 mars 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, point 21). Par conséquent, puisque les effets de l'aide se réalisent par l'ensemble du régime d'assainissement, y inclus la sélection des bénéficiaires de l'aide par la SSR, le schème doit être considéré comme constituant les modalités de cette dernière. Par ailleurs, une mesure de l'autorité publique favorisant certaines entreprises ou certains produits ne perd pas son caractère d'avantage gratuit et donc d'aide par le fait qu'elle serait partiellement ou totalement financée par des contributions imposées par l'autorité publique et prélevées sur les entreprises concernées (arrêt Steinike & Weinlig, précité, point 22).
82 Il est pour autant artificiel de distinguer les mesures du schème de la façon proposée par les requérantes. Dans leurs requêtes, elles affirment reconnaître que les prestations provenant du fonds institué par le PVV ont été approuvées par la Commission en vertu de l'article 92 du traité, «mais une telle approbation ne s'étend pas à des prélèvements visant au financement des mesures d'assainissement». Les requérantes paraissent donc distinguer entre les prélèvements pour financer l'assainissement et les mesures d'emploi de ces prélèvements, alors que les deux opérations sont indissolublement liées et, dans leur ensemble, destinées à satisfaire l'objectif de réduction de la surcapacité du secteur.
83 Il y a lieu dès lors de conclure que, même s'il est admis que certaines des mesures concernant l'assainissement du secteur de l'abattage bovin pourraient tomber sous l'application de l'article 85 du traité (à savoir les accords de constitution de la SSR et les conventions de rachat), elles sont à ce point indissolublement liées à l'objet de l'aide qu'il n'est pas possible de les apprécier isolément.
84 Cependant, il convient encore de déterminer si lesdites mesures impliquent des effets restrictifs qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour que l'aide puisse atteindre les objectifs admis par le traité. À ce propos, les requérantes ne fournissent aucun élément utile puisque toutes leurs observations se focalisent sur les effets anticoncurrentiels de la réduction de capacité due au régime d'assainissement et sur la discrimination générée par le caractère obligatoire du prélèvement à l'égard de tous les opérateurs du secteur. Ces effets sont inhérents aux objectifs de l'aide.
85 En particulier, les requérantes affirment que le régime d'assainissement restreint la concurrence du fait que les avantages de son application bénéficient seulement aux abattoirs bovins souffrant de surcapacité, ce qui est une conséquence inhérente à l'aide. Par ailleurs, même si les requérantes font mention du fait que la réduction de capacité aurait pu être gérée individuellement par chaque entreprise, sans qu'il ait été nécessaire de créer une fondation chargée d'évaluer les demandes de bénéfice de l'aide de façon coordonnée, elles basent leurs argumentations non sur le fait que l'action était coordonnée, mais sur le fait que seuls les abattoirs souffrant de surcapacité bénéficient des mesures. Or, cet effet aurait été le même en cas d'assainissement non coordonné et est ainsi la conséquence de l'aide et non de la coordination.
86 Il convient, dès lors, d'en conclure que tous les effets anticoncurrentiels que, de l'avis des requérantes, le régime implique sont à imputer aux mesures d'aide et à retenir comme nécessaires pour la réalisation de son objectif et pour son fonctionnement.
87 Cependant, les requérantes objectent que, dans les décisions attaquées, la Commission qualifie d'aide les seules mesures relatives aux primes de rachat, tandis qu'elle définit toutes les autres mesures comme découlant simplement d'une loi et donc comme étant strictement liées à des mesures publiques. Elles en tirent la conséquence que la Commission ne pourrait maintenant soutenir que la totalité des mesures relèvent du régime des aides d'État.
88 Même si, dans les décisions attaquées, la Commission qualifie d'aide d'État les seules primes de rachat, elle affirme dans les mêmes décisions que les mesures d'assainissement font partie d'un dessein public dont les aspects financiers relèvent du régime des aides d'État. Plus particulièrement, les autorités néerlandaises ont mis en place un régime d'aide pour l'assainissement du secteur de l'abattage bovin, lequel, sur le plan du droit privé, s'effectue sur la base de conventions de rachat conclues entre la SSR et les abattoirs assainis (conventions assujetties à l'article 85 du traité).
89 Sur cette base, la Commission a examiné l'aspect financier de l'assainissement, les conséquences du versement de la prime de rachat et les obligations découlant des règlements du PVV au moment où elle a évalué lesdits règlements dans le cadre des articles 92 et 93 du traité et n'a soulevé aucune objection. Parmi les conséquences de l'aide, la Commission a constaté les effets sur le marché en aval de la production de la viande bovine. Ces effets découlent directement du versement par le PVV, par le biais du fonds d'assainissement, de primes de rachat. Par conséquent, la Commission en conclut que le régime d'assainissement en tant que tel et son financement ne peuvent pas être interdits en vertu de l'article 85 du traité.
90 De plus, la Commission déclare expressément aux points 36 et 37 des décisions attaquées que les conventions de rachat, qui, en tant que mesures de droit privé, sont assujetties à l'article 85 du traité, doivent être appréciées en tenant compte du contexte concret dans lequel s'inscrit le comportement des entreprises. Elle relève ensuite que, en l'espèce, ce contexte est justement le schème d'assainissement du secteur opéré par la loi («les arrangements sont cependant un élément fondamental de la réalisation de l'objectif poursuivi par la loi», point 39 des décisions attaquées) et que, par conséquent, ces conventions n'ont pas d'objectif propre.
91 Il convient d'en conclure que le raisonnement indiqué aux points précédents sous-tend tout le texte desdites décisions. En effet, compte tenu de la description des faits par la Commission dans les décisions attaquées, il doit être noté qu'elle s'est toujours référée au régime d'assainissement comme à un seul et unique schème à examiner dans le cadre des règles relatives aux aides d'État. De même, dans l'ensemble du texte des décisions, la Commission poursuit le même raisonnement juridique tendant à démontrer la nature publique du schème, dont les aspects relatifs au financement sont le noyau.
92 Il y a lieu d'en conclure que la Commission a licitement considéré ne pas pouvoir interdire au titre de l'article 85 du traité les mesures de nature privée qui font partie du schéma en raison des effets d'un régime d'aide qui a été approuvé et que ce motif de rejet sous-tend toute la décision.
93 Enfin, en ce qui concerne l'affirmation des requérantes selon laquelle lors de l'adoption des décisions concernant l'aide relative à l'assainissement la Commission n'aurait pas tenu compte des accords entre entreprises qui étaient à la base des règlements du PVV, il a été établi au cours de la procédure orale que la Commission, au moment de l'adoption des décisions relatives à cette aide, avait connaissance des statuts de la SSR, dont l'article 3 fait mention expresse des mesures de réalisation de l'assainissement, y inclus les conventions de rachat. N'étant pas, au contraire, au courant des applications concrètes des accords sur l'assainissement, la Commission a donc apprécié le système en tant que tel et non les possibles effets anticoncurrentiels des conventions spécifiques de rachat.
94 À la lumière de ce qui précède, il résulte que les décisions litigieuses ne reposent pas sur des faits matériellement inexacts et ne sont entachées d'aucune erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation et que la Commission a, à bon droit, exclu l'existence d'effets anticoncurrentiels sensibles du régime d'assainissement du secteur bovin, tels que connus par elle à l'époque des décisions attaquées, allant au-delà de ceux inhérents à l'aide relative à ce régime ayant fait l'objet d'une appréciation dans le cadre des articles 92 et 93 du traité.
95 Il s'ensuit que les recours doivent être rejetés dans leur ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
96 Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.
97 Les requérantes ayant succombé et la Commission ayant conclu en ce sens, il y a lieu de les condamner aux dépens.
98 Aux termes de l'article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Tribunal peut ordonner qu'une partie intervenante supporte ses propres dépens. Les parties intervenantes supporteront leurs propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête:
1) Les recours sont rejetés.
2) Les parties requérantes supporteront leur propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission.
3) Les parties intervenantes supporteront leurs propres dépens.