CELEX: 62007CJ0189
Manquement d'État
Règlement (CEE) nº 2847/93
Articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2
Règlements (CE) nos 2406/96 et 850/98
Régime de contrôle dans le secteur de la pêche
Normes communes de commercialisation pour certains produits
Contrôles et inspections non satisfaisants
Non-adoption des mesures adéquates pour sanctionner les infractions
Exécution des sanctions
Manquement d'ordre général aux dispositions d'un règlement
Production devant la Cour d'éléments complémentaires visant à étayer la généralité et la constance du manquement
Admissibilité

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
–        en n’exerçant pas de façon satisfaisante le contrôle, l’inspection et la surveillance, sur son territoire et dans les eaux
maritimes relevant de sa souveraineté, de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de vente d’espèces
soumises à des dispositions sur la taille minimale en vertu des règlements (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant
à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins
(JO L 125, p. 1), et (CE) n° 2406/96 du Conseil, du 26 novembre 1996, fixant des normes communes de commercialisation pour
certains produits de la pêche (JO L 334, p. 1), et
–        en ne veillant pas avec la fermeté nécessaire à l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des responsables d’infractions
à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales
et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables,
le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes
1 et 2, du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique
commune de la pêche (JO L 261, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998 (JO
L 358, p. 5, ci-après le «règlement n° 2847/93»).

Le cadre juridique

Le droit communautaire
Les deuxième, troisième et cinquième considérants du règlement n° 2847/93 énoncent:
«[…] la réussite de la politique commune de la pêche suppose l’application d’un régime efficace de contrôle portant sur l’ensemble
des volets de cette politique;
[…] pour atteindre cet objectif, il y a lieu de prévoir des règles visant le contrôle des mesures de conservation et de gestion
des ressources, des mesures structurelles et des mesures portant organisation commune des marchés ainsi que certaines dispositions
réprimant l’inobservation des mesures, qui doivent s’appliquer à l’ensemble du secteur de la pêche, du producteur au consommateur;
[…]
[…] le contrôle relève en tout premier lieu de la responsabilité des États membres, [...] la Commission doit aussi veiller
à ce que le contrôle et la prévention des infractions soient effectués de manière équitable par les États membres et [...]
il convient par conséquent de lui donner les moyens financiers, juridiques et législatifs lui permettant de s’acquitter le
plus efficacement possible de cette mission».
L’article 1
er
, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 prévoit:
«Afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, il est établi un régime communautaire comprenant
notamment des dispositions visant le contrôle technique:
–        des mesures de conservation et de gestion des ressources,
–        des mesures structurelles,
–        des mesures portant organisation commune des marchés,
ainsi que certaines dispositions concernant l’efficacité des sanctions à appliquer en cas de non-respect des mesures précitées.»
L’article 2, paragraphe 1, de ce règlement dispose:
«Afin d’assurer le respect de l’ensemble de la réglementation en vigueur, chaque État membre contrôle, inspecte et surveille,
sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, toutes les activités de la
filière pêche, et notamment l’exercice de la pêche, les activités de transbordement, de débarquement, de commercialisation,
de transport et de stockage des produits de la pêche ainsi que l’enregistrement des débarquements et des ventes. Les États
membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le meilleur contrôle possible sur leur territoire et dans les eaux maritimes
relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, en tenant compte de la situation particulière de chacun.»
L’article 28, paragraphe 2 bis, dudit règlement énonce:
«Lorsque […] une taille minimale a été fixée pour une espèce déterminée, tout opérateur responsable de la vente, du stockage
ou du transport de lots de produits de la pêche de cette espèce et de taille inférieure à la taille minimale doit être en
mesure de prouver, à tout moment, la zone géographique d’origine de ces produits ou de prouver que ces produits proviennent
de l’aquaculture. Les États membres effectuent les contrôles nécessaires pour éviter les problèmes qui pourraient se poser
sur leur territoire en raison du transport ou de la commercialisation de poissons qui n’ont pas la taille requise.»
L’article 31, paragraphes 1 et 2, de ce même règlement prévoit:
«1.      Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale,
l’ouverture d’une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu’il est
établi, notamment à l’issue d’un contrôle ou d’une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la
politique commune de la pêche n’ont pas été respectées.
2.      Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation
nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés
à la gravité de l’infraction de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.»
Le règlement n° 850/98 précise, à son article 1
er
, que, «prévoyant certaines mesures techniques de conservation, [il] concerne la capture et le débarquement des ressources
halieutiques évoluant dans les eaux maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction des États membres […]».
L’article 17 du règlement n° 850/98, lu en combinaison avec l’annexe XII de ce dernier, soumet certains organismes marins
à des dimensions minimales pour qu’ils puissent être considérés comme possédant la «taille requise».
Aux termes de l’article 19, paragraphe 1, du règlement n° 850/98:
«Les organismes marins n’ayant pas la taille requise ne peuvent être conservés à bord ou être transbordés, débarqués, transportés,
stockés, vendus, exposés ou mis en vente, mais doivent être rejetés immédiatement à la mer.»
Le règlement n° 2406/96 fixe, à son article 7, paragraphe 2, lu en combinaison avec son annexe II, les calibres minimaux qui
doivent être respectés pour la commercialisation des produits concernés.
Selon le dix-neuvième considérant du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation
et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59),
«[a]fin d’assurer une mise en œuvre efficace de la politique commune de la pêche, il convient de renforcer le système de contrôle
et d’exécution de la pêche […]».
Aux termes de l’article 23, paragraphes 1 à 3, de ce règlement:
«1.      Sauf si la législation communautaire en dispose autrement, les États membres assurent la mise en œuvre efficace du contrôle
et de l’inspection ainsi que de l’exécution des règles de la politique commune de la pêche.
2.      Les États membres contrôlent les activités exercées dans le cadre de la politique commune de la pêche sur leur territoire
ou dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction. […]
3.      Les États membres adoptent les mesures, fournissent les ressources financières et humaines et établissent la structure administrative
et technique nécessaires à la mise en œuvre efficace du contrôle, de l’inspection et de l’exécution […]»
Il ressort de l’article 25, paragraphes 3 et 5, dudit règlement que, d’une part, les sanctions résultant des procédures engagées
par les États membres, lorsque les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées, peuvent notamment
comprendre, selon la gravité de l’infraction, des amendes, la saisie des engins et des captures prohibés, la saisie conservatoire
du navire, l’immobilisation temporaire du navire, la suspension ainsi que le retrait de la licence. D’autre part, les États
membres doivent prendre des mesures immédiates afin d’empêcher les navires et les personnes physiques ou morales trouvés en
flagrant délit d’infraction grave au sens du règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil, du 24 juin 1999, fixant une liste des
types de comportement qui enfreignent gravement les règles de la politique commune de la pêche (JO L 167, p. 5), de poursuivre
leur activité illégale.
L’article 27, paragraphe 1, du règlement n° 2371/2002 dispose:
«Aux fins de l’évaluation et du contrôle de l’application des règles de la politique commune de la pêche par les États membres,
la Commission peut, d’office et avec ses moyens propres, engager et réaliser des audits, des enquêtes, des vérifications et
des inspections concernant l’application des règles de la politique commune de la pêche par les États membres. […]»

Le droit national
L’article 149.1, paragraphe 19, de la Constitution espagnole attribue à l’État une compétence exclusive en matière de pêche
maritime, sans préjudice des compétences qui, dans l’organisation de ce secteur, sont accordées aux communautés autonomes.
L’article 148.1, paragraphe 11, de ladite Constitution attribue une compétence exclusive aux communautés autonomes en matière
de pêche dans les eaux intérieures, d’exploitation des fruits de mer et d’aquaculture. Conformément à ce qui précède, les
différents statuts d’autonomie attribuent aux communautés autonomes des compétences réglementaires et exécutives en ce qui
concerne la législation nationale en matière d’organisation du secteur de la pêche et confirment leurs compétences statutaires
dans les domaines du commerce intérieur, du développement et de l’application de la législation nationale sur leur territoire.
S’agissant de la compétence de l’État, conformément à la loi 3/2001 relative à la pêche maritime de l’État (Ley 3/2001 de
Pesca Marítima del Estado), du 26 mars 2001 (BOE n° 75, du 28 mars 2001, p. 11509), les inspecteurs de la pêche maritime de
l’État exercent leur fonction d’inspection dans les eaux extérieures lorsque le navire est en mer, bord à quai ou dans le
port. L’inspection des engins de pêche et des captures peut être effectuée à l’occasion de leur débarquement ou de leur déchargement,
avant la première mise en vente des produits ou avant le début du transport, lorsqu’il s’agit de produits qui ne sont pas
mis en vente dans la halle de criée du port de débarquement. S’agissant des importations de produits de la pêche, l’inspection
peut être effectuée lors de leur débarquement ou de leur déchargement sur le territoire national.
En ce qui concerne la Communauté autonome d’Andalousie, l’article 7 du décret 204/2004 établissant la structure organique
du département de l’agriculture et de la pêche (Decreto 204/2004, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería
de Agricultura y Pesca), du 11 mai 2004, charge la Dirección General de Pesca y Acuicultura (direction générale de la pêche
et de l’aquaculture) d’inspecter et de surveiller les activités aquacole et conchylicole ainsi que les activités de pêche
dans les eaux intérieures, et, également, d’inspecter les captures mises en vente dans les halles de criée. Plus généralement,
ledit article confie à cette direction le soin d’effectuer toutes les tâches d’inspection résultant de ses compétences d’organisation
du secteur de la pêche.

La procédure précontentieuse
Le 23 mars 2000, la Commission a reçu une plainte de l’association dénommée Consejo Ibérico de la Defensa de la Naturaleza
(Conseil ibérique de défense de la nature) dénonçant le fait que, pour certaines espèces, des poissons de taille inférieure
à la taille fixée dans la réglementation communautaire étaient commercialisés sur les marchés andalous. Au cours du mois de
mai 2000, la Commission a transmis cette plainte au Royaume d’Espagne en lui demandant de fournir ses observations à ce sujet.
Après avoir reçu, par lettres des 4 et 24 juillet 2000, les observations du Royaume d’Espagne, la Commission a effectué deux
visites d’inspection sur place, du 20 au 29 novembre 2000 et du 12 au 23 novembre 2001. Ces dernières lui ont permis de confirmer
que les cas de débarquement de poisson de taille inférieure à la taille réglementaire, notamment en ce qui concerne le merlu
(Merluccius merluccius) et l’anchois (Engraulis encrasicolus), constituaient une pratique courante en Andalousie. La Commission
a également constaté plusieurs autres lacunes dans le système espagnol de contrôle des débarquements et d’inspection des marchés
au poisson ainsi que l’insuffisance des mesures adoptées à l’encontre des responsables d’infractions à la réglementation communautaire
relative à la pêche. Par conséquent, cette institution a, le 21 mars 2002, adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise
en demeure invitant ce dernier à lui communiquer ses observations sur les constatations ainsi effectuées.
Dans sa réponse du 3 juillet 2002, le Royaume d’Espagne a contesté les critiques de la Commission quant à l’existence de plusieurs
lacunes dans le système de contrôle et d’inspection mis en place. Par lettre du 11 décembre 2003, cet État membre a transmis
des observations complémentaires selon lesquelles un plan d’action commune destiné à renforcer l’inspection et le contrôle
des activités de pêche dans le golfe de Cadix (Plan de Acción conjunta para reforzar la inspección y control de las actividades
pesqueras en el Golfo de Cádiz, ci-après le «plan d’action commune du golfe de Cadix») avait été adopté au cours du mois de
septembre 2003. Selon le Royaume d’Espagne, ce plan devrait s’étendre ultérieurement à l’ensemble de l’Andalousie.
Les services de la Commission ont réalisé, du 2 au 6 juin 2003, une troisième visite d’inspection et, du 8 au 17 septembre
2004, une quatrième visite d’observation et de vérification. Dans leurs rapports, les inspecteurs communautaires ont formulé
des conclusions globalement négatives quant à l’efficacité du système de contrôle et d’inspection mis en place par les autorités
espagnoles en ce qui concerne les espèces de poisson faisant l’objet de dispositions relatives aux tailles minimales.
Considérant que le Royaume d’Espagne avait manqué de façon répétée à ses obligations, la Commission lui a envoyé, le 18 octobre
2005, un avis motivé l’invitant à se conformer à ce dernier dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
Ne s’estimant satisfaite ni de la réponse du Royaume d’Espagne audit avis motivé, ni des résultats de la cinquième mission
d’inspection effectuée par ses services du 29 mars au 7 avril 2006, ni des informations fournies par cet État membre à la
suite d’une réunion bilatérale tenue le 7 avril 2006, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours
La Commission reproche au Royaume d’Espagne, d’une part, de n’avoir pris à aucun moment des mesures efficaces, alors qu’il
a toujours été conscient de la gravité de la situation d’infraction aux articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et
2, du règlement n° 2847/93 dans laquelle il se trouvait et, d’autre part, de ne pas avoir réussi à infirmer les conclusions
de la vaste et longue enquête réalisée par ses services. Les résultats obtenus à la suite de nombreuses visites d’inspection
démontreraient que cet État membre n’a pas procédé de manière satisfaisante au contrôle ainsi qu’à l’inspection des activités
de débarquement et de commercialisation d’espèces faisant l’objet de dispositions relatives aux tailles minimales et n’a pas
infligé de sanctions dissuasives aux responsables concernés.
Le Royaume d’Espagne soutient qu’il n’a jamais admis l’existence du manquement qui lui est imputé par la Commission et qu’il
ne reconnaît que les données factuelles figurant dans les documents échangés entre la Commission et les autorités espagnoles
ainsi que celles relatives aux visites effectuées au cours de la phase précontentieuse.
Cet État membre considère que les moyens tant matériels qu’humains qu’il a affectés aux activités d’inspection sont suffisants,
que le contrôle de la pêche est assuré au moyen de différents types d’actions adéquats et qu’une coopération a été instaurée
entre les administrations concernées afin de garantir l’efficacité des actions entreprises par ces dernières. Selon lui, le
nombre d’inspections effectuées et de procès-verbaux dressés, les quantités de marchandises confisquées ainsi que le nombre
de sanctions infligées confirment également ce constat.

Observations liminaires
En premier lieu, ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction
de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements
intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 2 juin 2005, Commission/Irlande,
C‑282/02, Rec. p. I‑ 4653, point 40).
Ainsi, dans la présente affaire, la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé a été fixée au 18 décembre 2005
et les données factuelles relatives à la situation du Royaume d’Espagne telle qu’elle se présentait postérieurement à cette
date, que ce dernier a produites, ne sauraient être prises en considération pour apprécier le bien-fondé du présent recours.
Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, dans la mesure où le recours vise à dénoncer un manquement d’ordre
général aux obligations découlant des dispositions du règlement n° 2847/93, qui serait tiré, selon la Commission, notamment
de l’attitude systématique et constante de tolérance adoptée par les autorités espagnoles à l’égard de situations non conformes
à ce règlement, la production d’éléments complémentaires visant, au stade de la procédure devant la Cour, à étayer la généralité
et la constance du manquement ainsi allégué ne saurait être exclue en principe (voir, par analogie, arrêt du 26 avril 2005,
Commission/Irlande, C‑494/01, Rec. p. I‑3331, point 37).
La Cour a, en particulier, considéré que l’objet du litige peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé pour autant
qu’ils sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par ledit avis (arrêt du 9 novembre
2006, Commission/Royaume-Uni, C‑236/05, Rec. p. I‑10819, point 12 et jurisprudence citée).
En l’occurrence, dans la mesure où les faits ainsi invoqués ne concernent qu’une éventuelle évolution de la situation dans
la région du golfe de Cadix et à la vérification additionnelle in situ des affirmations des autorités espagnoles quant à une
amélioration substantielle de l’activité d’inspection en Andalousie à laquelle la Commission a procédé après l’émission de
l’avis motivé, lors de la sixième mission d’inspection conduite du 23 mai au 1
er
juin 2007, ils ont pu, dès lors, être valablement mentionnés par cette institution à l’appui de sa requête, à titre d’illustration
du manquement d’ordre général qu’elle dénonce.
En second lieu, le Royaume d’Espagne fait valoir que la Commission conclut à l’existence d’une situation de manquement généralisé
en se fondant sur des données obtenues à partir d’observations ponctuelles et en partie amplifiées. Selon lui, la Commission
méconnaît l’existence d’une évolution remarquable, tant au niveau central que régional, et d’une amélioration générale de
la situation à l’origine du présent recours. Ainsi, le Royaume d’Espagne considère que l’effort réalisé entre la transmission,
au cours du mois de mai 2000, de la plainte reçue par la Commission et le mois d’octobre 2006, et qui devrait être prolongé
dans les années à venir, permet de réfuter l’allégation selon laquelle il aurait manqué aux obligations lui incombant en vertu
du règlement nº 2847/93.
Or, il convient de relever, d’une part, que l’article 226 CE permet à la Commission d’intenter une procédure en manquement
chaque fois qu’elle estime qu’un État membre a méconnu l’une de ses obligations communautaires, sans qu’il y ait lieu de distinguer
selon la nature ou l’importance de l’infraction (arrêts du 27 novembre 1990, Commission/Italie, C‑209/88, Rec. p. I‑4313,
point 13, et du 1
er
février 2001, Commission/France, C‑333/99, Rec. p. I‑1025, point 32). La procédure visée à l’article 226 CE repose sur la
constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité CE ou un acte de droit
dérivé (arrêt Commission/France, précité, point 33 et jurisprudence citée).
D’autre part, en ce qui concerne l’amélioration générale des activités de contrôle, d’inspection et de surveillance ainsi
que du système de sanctions mis en œuvre par les autorités espagnoles, il convient de relever qu’il est sans pertinence que
le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés
techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté (arrêt Commission/France, précité, point 36 et jurisprudence citée).

Sur l’étendue des obligations incombant aux États membres dans le cadre de la politique commune de la pêche
L’article 1
er
du règlement n° 2847/93, qui constitue, dans le domaine de la pêche, une expression particulière des obligations imposées
aux États membres par l’article 10 CE, prévoit que ces derniers arrêtent les mesures appropriées pour assurer l’efficacité
du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources en matière de pêche (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France,
C‑304/02, Rec. p. I‑6263, point 32).
Le respect des obligations incombant aux États membres en vertu des règles communautaires s’avère impératif afin d’assurer
la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation sur des bases
durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France, précité,
point 34).
À cet effet, l’article 2 du règlement n° 2847/93 impose aux États membres de contrôler l’exercice de la pêche et les activités
connexes à cette dernière. Il requiert que les États membres inspectent les navires de pêche et contrôlent toutes les activités,
notamment les activités de débarquement, de vente, de transport et de stockage du poisson ainsi que l’enregistrement des débarquements
et des ventes.
L’article 31, paragraphe 1, du règlement n° 2847/93 impose  aux États membres de prendre les mesures appropriées lorsqu’il
est établi que les règles de la politique commune de la pêche n’ont pas été respectées et de poursuivre les infractions constatées.
L’article 31, paragraphe 2, de ce règlement prévoit que les procédures ouvertes doivent être de nature à priver effectivement
les responsables du profit économique de l’infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l’infraction
de façon à décourager efficacement d’autres infractions de même nature.
L’obligation des États membres de veiller à ce que les infractions à la réglementation communautaire fassent l’objet de sanctions
ayant un caractère effectif, proportionné et dissuasif revêt une importance essentielle dans le domaine de la pêche. En effet,
si les autorités compétentes d’un État membre s’abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables de telles infractions,
tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l’application uniforme de la politique commune de la pêche
seraient compromises (arrêt du 12 juillet 2005, Commission/France, précité, point 69).
Le règlement n° 2847/93 donne ainsi des indications précises quant au contenu des mesures qui doivent être prises par les
États membres pour assurer la régularité des opérations de pêche en poursuivant un objectif à la fois de prévention d’éventuelles
irrégularités et de répression de celles-ci. Cet objectif implique que les mesures mises en œuvre aient un caractère effectif,
proportionné et dissuasif.
C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui
incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93.
À l’appui de son recours, la Commission fait valoir deux griefs.

Sur le premier grief, tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement nº 2847/93
À l’appui de son premier grief, la Commission invoque trois moyens.
Sur le premier moyen, tiré d’un manque d’efficacité du système national de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche
–       Argumentation des parties
La Commission fait valoir qu’il ressort tant des informations obtenues et des conclusions formulées par les inspecteurs communautaires
que des éléments fournis par les autorités espagnoles et des propres conclusions de ces dernières que l’inefficacité du système
espagnol de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche est manifeste, compte tenu précisément de la situation particulière
de l’Espagne où la capture illégale de poisson constitue une pratique enracinée. Selon cette institution, l’efficacité voulue
par la réglementation communautaire exige la mise en œuvre d’un système spécifique de contrôle et d’inspection adapté aux
besoins concrets de l’État membre concerné. L’existence, en Espagne, d’une flotte composée de très nombreux navires de faible
tonnage qui utilisent des engins de pêche différents et qui ont une importante capacité d’impact sur le milieu marin nécessiterait,
contrairement à ce que soutiennent les autorités espagnoles, une intensification de l’effort d’inspection de ces navires.
Le fait que les quantités de poisson débarquées ne fassent pas l’objet d’un contrôle systématique constituerait une preuve
évidente de l’inefficacité du système espagnol de contrôle et d’inspection.
Selon la Commission, les inspections aériennes ne jouent qu’un rôle secondaire, le nombre d’infractions détectées par les
services de la Guardia Civil (Garde civile) est faible et les contrôles terrestres ont un caractère accessoire. Il serait
manifeste que ledit système n’est pas satisfaisant tant en ce qui concerne les opérations de contrôle ayant une incidence
directe sur des cas de capture de poissons de taille non réglementaire (nombre, dates, lieux et résultats) qu’en ce qui concerne
les mesures prises à l’encontre des responsables de pratiques illégales en matière de capture de poisson de taille non réglementaire
(nombre, identification des procès-verbaux dressés, résultats des procédures engagées et sanctions ou autres mesures effectivement
appliquées).
Ainsi, elle considère que le Royaume d’Espagne n’est pas parvenu à établir le temps effectivement consacré au contrôle ainsi
qu’à la répression de la capture et de la commercialisation de juvéniles. En tout état de cause, le nombre et la qualité des
inspections effectuées par les autorités espagnoles auraient été sensiblement inférieurs à ce qui pourrait être considéré
comme adapté à l’ampleur du problème et cet État membre n’aurait pas mis en œuvre un dispositif opérationnel efficace.
Dans son mémoire en réplique, la Commission souligne que sa sixième mission d’inspection a établi que la situation d’infraction
décrite dans l’avis motivé, loin de s’améliorer, perdurait, étant donné que le débarquement et la commercialisation de poisson
de taille inférieure à la taille réglementaire constituaient toujours une pratique répandue dans les provinces de Cadix et
de Huelva et que des lots de poisson de taille inférieure à la taille minimale ont été trouvés à toutes les étapes de la chaîne
de commercialisation, depuis le débarquement jusqu’au consommateur final.
Pour sa part, le Royaume d’Espagne conteste les critiques de la Commission tirées de l’inefficacité théorique du système de
contrôle, d’inspection et de surveillance de l’exercice de la pêche mis en place par les autorités espagnoles, en faisant
état des trois types d’inspections (terrestre, maritime et aérienne) menées par les inspecteurs de la pêche de l’État ainsi
que les différentes mesures adoptées pour parvenir à une plus grande efficacité des contrôles, et en décrivant les compétences
des services du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie en matière d’inspection. Cet État membre conteste le manque
d’efficacité des inspections effectuées par le service maritime de la Garde civile, en raison du caractère multidisciplinaire
de ce dernier, ainsi que le caractère inadapté des inspections allégués par la Commission.
Dans ce contexte, il souligne que toutes les heures de travail effectuées par les inspecteurs de la pêche de l’État ne constituent
pas des heures d’inspection in situ, puisque leur mission comprend nécessairement d’autres tâches, telles que la vérification
de documents, la réalisation des travaux consécutifs aux inspections et des journées de formation.
Afin d’établir l’absence de fondement des allégations de la Commission, le Royaume d’Espagne soutient que, si les données
relatives, notamment, aux activités de contrôle et d’inspection des captures et de commercialisation de poisson de taille
non réglementaire sont indiquées dans la majorité des cas figurant dans le rapport du 17 octobre 2006 adressé à la Commission
à la suite de la demande formulée par cette dernière lors de la réunion bilatérale du 7 avril 2006, il n’est cependant pas
toujours possible de procéder ainsi, étant donné que les inspections ne se limitent pas à cet aspect du contrôle, mais tentent
de garantir le respect de l’intégralité de la réglementation communautaire applicable à l’activité en cause. Néanmoins, il
conviendrait de tenir compte du fait que, dans tous les cas où les missions d’inspection établissent l’existence de captures,
une  vérification de la taille des prises est effectuée.
Cet État membre considère en outre que l’argument de la Commission, tiré de ce qu’il existe une relation directe entre le
nombre de dossiers de sanction ouverts et le degré d’efficacité de l’activité d’inspection, est erroné puisqu’il importe de
s’attacher de manière exclusive non pas au nombre de ces dossiers, mais à l’influence que ceux-ci exercent sur les professionnels
du secteur concerné. Ainsi, si un nombre relativement faible de dossiers entraîne un changement d’attitude important des professionnels,
l’objectif visé par le règlement n° 2847/93 devrait être considéré comme respecté.
–       Appréciation de la Cour
La Commission a fourni, à l’appui du présent moyen, des éléments de fait circonstanciés établissant, plus particulièrement,
que, premièrement, la Dependencia del Área de Cádiz (service extérieur de la zone de Cadix) a dressé, entre le mois de janvier
1997 et le mois de mai 2001, 1 204 rapports d’inspection, soit en moyenne 276 rapports par an ou un peu plus d’un rapport
par jour ouvrable. Deuxièmement, 2 070 inspections de navires ont été effectuées dans le golfe de Cadix durant les années
1999 à 2001, soit, en moyenne, 690 inspections par an. Si le nombre de navires qui exerçaient leur activité dans ce golfe
au cours de la période en question peut être estimé à environ 500, y compris les navires pêchant sans licence, ce chiffre
correspond à un peu plus d’une inspection par navire et par an. Troisièmement, au cours des années 2003 et 2004 ainsi que
durant les dix premiers mois de l’année 2005, un total de, respectivement, 253, 318 et 414 inspections à terre a été réalisé,
ce qui correspond, en ce qui concerne l’année 2005, à une moyenne de 1,3 inspection par jour.
La Commission relève que sa cinquième mission d’inspection a confirmé les insuffisances constatées dans l’avis motivé, plus
précisément le fait que le nombre de jours consacrés aux inspections était nettement inférieur à celui qu’indiquait le plan
d’action commune du golfe de Cadix, et que, selon l’analyse des données fournies par les autorités espagnoles, au cours des
années 2005 et 2006, un nombre total de, respectivement, 3,4 et 6,9 journées par mois avait été consacré à des inspections
communes.
La Commission fait également observer que les inspections maritimes effectuées durant l’année 2001 par le service maritime
de la Garde civile ont permis de relever au total 32 infractions consistant dans la conservation à bord ou la capture de juvéniles
d’une taille inférieure à la taille réglementaire et que, au cours des inspections effectuées dans les ports par ce service,
ont été découverts 17 cas de ce type d’infraction. En ce qui concerne les activités de la patrouille de la Garde civile de
Salema, celles-ci ont permis de détecter sept cas d’infractions de ce type pour l’année 2001. Au cours des années 2005 et
2006, le nombre d’infractions relevées en matière de capture de poissons de taille non réglementaire s’est élevé à, respectivement,
190 et 56, soit, respectivement, 0,5 et 0,95 par jour, en moyenne. Toutefois, selon la Commission, lors des visites sur place
des inspecteurs communautaires, un nombre d’infractions sensiblement supérieur a été relevé, correspondant, en moyenne, à
1,38 infraction par jour.
Pour démontrer le bien-fondé du présent moyen, la Commission ajoute que:
–        sur les 478 dossiers traités pendant les années 2000 à 2005 par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, 379, soit
80 % de ceux-ci, correspondent à des contrôles réalisés après la première vente, lorsque le poisson avait déjà quitté l’enceinte
de la criée et du port, et que ce n’est que dans 53 cas,  correspondant à 11 % des dossiers, que l’opération a eu pour résultat
d’empêcher que le poisson de taille non réglementaire entre dans la chaîne de commercialisation;
–        les inspecteurs communautaires ont constaté à diverses occasions que l’activité d’inspection ne revêtait aucun caractère confidentiel
et que les inspections en mer destinées à vérifier le respect des tailles minimales ne bénéficiaient pas de l’effet de surprise;
–        la qualité des inspections n’était pas conforme aux critères imposés par la législation communautaire. Par exemple, à la suite
de la cinquième visite d’inspection, la Commission a constaté l’absence de manuels spécifiques de procédure ou la non-conformité
des annotations effectuées par les inspecteurs nationaux aux dispositions du point 4.2.1 de l’annexe IV du règlement (CEE)
n° 2807/83 de la Commission, du 22 septembre 1983, définissant les modalités particulières de l’enregistrement des informations
relatives aux captures de poisson par les États membres (JO L 276, p. 1), et que
–        le nombre de contrôles des transports de poisson sur le territoire de la Communauté autonome d’Andalousie a, pour des motifs
budgétaires, diminué durant la période correspondant aux années 1999 à 2001. Entre l’année 2003 et l’année 2004, une baisse
du nombre de contrôles des transports et, par conséquent, une diminution du nombre d’inspections à terre en général ont été
enregistrées.
Le Royaume d’Espagne n’a pas contesté l’exactitude de ces constatations.
En particulier, le Royaume d’Espagne reconnaît que l’objectif d’éradication complète de la consommation de prises juvéniles
dans certaines zones n’a pas encore été atteint, car cette consommation correspond à une pratique populaire fortement enracinée.
Ledit État membre ne nie pas non plus l’existence d’un trafic illégal de poisson de taille non réglementaire, tout en reconnaissant
que la majeure partie de ce trafic s’effectue en dehors des commerces légaux.
Il ressort des données présentées devant la Cour par le Royaume d’Espagne que, s’agissant des activités d’inspection réalisées
par les sous-délégations du gouvernement de Cadix et de Huelva, 7 procédures d’infraction pour non-respect de la réglementation
sur les tailles minimales ont été ouvertes au cours de l’année 2005 à Cadix et 8 à Huelva, à la suite d’inspections de ces
services. Ces données correspondent, respectivement, à 0,58 et à 0,67 procédure d’infraction par mois. En ce qui concerne
le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, sur les 58 500 heures d’inspection réalisées au cours de l’année 2004,
101 procédures d’infraction ont été ouvertes. Pendant les années 2000 à 2003 et 2005, ont été engagées, respectivement, 33,
13, 93, 157 et 81 procédures pour non-respect de la réglementation sur les tailles minimales. Dans ce contexte, la Commission
relève que, alors que les vendeurs de poisson s’attendaient à la visite de ses services d’inspection, ces derniers ont détecté
une moyenne de trois infractions par jour.
Il y a lieu de relever également que ledit État membre considère, dans son mémoire en duplique, que les contrôles des embarcations
de petit tonnage, qui portent principalement sur les caractéristiques techniques des engins, les autorisations de pêche et
les espèces autorisées, par mode de pêche, permettent, en particulier en tant qu’ils concernent les engins, de s’assurer indirectement
que ces embarcations ne se consacrent pas à la capture de poissons de taille non réglementaire.
En outre, cet État membre a souligné, dans sa réponse à l’avis motivé, que, lors des contrôles effectués par le service maritime
de la Garde civile, il est pratiquement impossible de trouver, au moment de l’inspection, des organismes de taille non réglementaire
à bord des navires de pêche, car, si de tels organismes ont été capturés, ils sont habituellement rejetés à la mer dès que
la présence de la patrouille est détectée dans la zone concernée ou lorsque la patrouille informe le navire de son intention
d’effectuer une inspection à bord.
Le Royaume d’Espagne tire également argument de ce que l’inspection terrestre est visuelle et de ce qu’elle implique le mesurage
des prises, son objectif étant de détecter des prises de poisson de taille inférieure à la taille réglementaire ou des prises
d’espèces non autorisées et de vérifier le respect des pourcentages de captures.
Les chiffres ainsi que les faits figurant aux points 52 à 55 et 57 à 61 du présent arrêt doivent être appréciés par la Cour
compte tenu des nombreuses tâches que doivent accomplir les inspecteurs de la pêche espagnols intervenant dans la région du
golfe de Cadix, du nombre de ports à inspecter et du nombre de lieux de débarquement à couvrir, de la taille de la flotte
concernée, du nombre de marchés existant dans la région ainsi que du nombre de transports par route à contrôler.
Ainsi, même en tenant compte du fait qu’il ne doit pas nécessairement exister, comme le soutient à juste titre le Royaume
d’Espagne, une relation limitée au rapport existant entre le nombre de dossiers de sanction ouverts et le degré d’efficacité
de l’activité d’inspection, il ressort de l’importance de ces chiffres et de ces faits ainsi que de la circonstance que la
situation qu’ils décrivent a perduré que ces cas n’ont pu être que la conséquence de l’absence d’un système efficace de contrôle
et d’inspection de l’exercice de la pêche, dont l’intensité des activités et les méthodes permettraient d’exercer une pression
suffisante sur les activités illégales pratiquées dans ce domaine et, par conséquent, du manquement de l’État membre concerné
à son obligation d’assurer l’efficacité dudit système.
Cette conclusion est corroborée par les constatations suivantes, figurant dans le rapport de la sixième mission d’inspection
de la Commission, selon lesquelles, dans les provinces de Cadix et de Huelva:
–        les inspecteurs du ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation (ci-après le «ministère de la Pêche») éprouvent
d’importantes difficultés à exercer leur autorité dans les ports et les criées, si bien que, quand ils s’efforcent de vérifier
la conformité du poisson contenu dans une caisse à la réglementation communautaire sur la pêche, les autres caisses issues
du même débarquement sont impunément transportées dans la halle pour être vendues sans aucun contrôle de leur contenu;
–        les autorités autonomes ont reconnu, en présence des inspecteurs communautaires, les difficultés résultant du fait que l’administration
des criées est entre les mains d’associations professionnelles de pêcheurs qui permettent l’entrée de poissons de taille non
réglementaire dans leurs installations;
–        des lots de poisson de taille inférieure à la taille minimale ont été trouvés à toutes les étapes de la chaîne de commercialisation,
depuis le débarquement jusqu’au consommateur final. Par exemple, en ce qui concerne la province de Cadix, ce poisson a été
découvert sur le marché public de Sanlúcar de Barrameda, à la criée et sur le marché public de Puerto de Santa María et, en
ce qui concerne la province de Huelva, à la criée d’Isla Cristina et de Huelva Capital.
Enfin, le Royaume d’Espagne invoque la difficulté, pour ses inspecteurs, lors de la vérification de la taille du merlu sur
les marchés de détail, tant de faire la distinction entre les différentes espèces de merlu, puisque la taille minimale s’applique
uniquement à l’espèce Merluccius merluccius et non au merlu argenté (Merluccius bilinearis), que d’en déceler l’origine, la
taille réglementaire pour sa capture et sa commercialisation différant selon qu’il est originaire de la mer Méditerranée ou
du golfe de Cadix. Toutefois, à cet égard, il est constant, d’une part, que ces deux espèces de poisson présentent une différence
anatomique qui devrait permettre à un inspecteur dûment formé de les distinguer et, d’autre part, que, conformément aux dispositions
de l’article 28, paragraphe 2 bis, du règlement n° 2847/93, «[l]orsque […] une taille minimale a été fixée pour une espèce
déterminée, tout opérateur responsable de la vente, du stockage ou du transport de lots de produits de la pêche de cette espèce
et de taille inférieure à la taille minimale doit être en mesure de prouver, à tout moment, la zone géographique d’origine
de ces produits ou de prouver que ces produits proviennent de l’aquaculture». Dès lors, ledit argument ne saurait être retenu
pour justifier des cas de violation des règles relatives à la politique commune de la pêche.
Il résulte de ce qui précède que le premier moyen de la Commission, tiré du manque d’efficacité du système national de contrôle
et d’inspection de l’exercice de la pêche est fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’insuffisance des moyens humains et matériels nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection
de l’exercice de la pêche
Le présent moyen comporte deux branches tirées de l’insuffisance, respectivement, des moyens humains et des moyens matériels
nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection de l’exercice de la pêche.
–       Argumentation des parties
La Commission fait valoir que les moyens humains affectés aux tâches de contrôle et d’inspection qui incombent aux autorités
espagnoles sont peu importants et, par conséquent, inefficaces.
Elle considère que le Royaume d’Espagne n’a pas réussi à prouver le déploiement des ressources humaines nécessaires au contrôle
et à la répression de la capture et de la commercialisation de juvéniles et qu’il n’a pas mis en œuvre un dispositif opérationnel
efficace.
Dans son mémoire en réplique, la Commission considère que les données présentées sur ce point par le Royaume d’Espagne ne
sont pas significatives. Elle indique que sa sixième mission d’inspection a établi que le nombre d’inspecteurs employés par
le ministère de la Pêche dans les provinces de Cadix et de Huelva n’était toujours pas suffisant pour que soit mis en application
le plan d’action commune du golfe de Cadix.
Pour sa part, le Royaume d’Espagne soutient que les moyens tant matériels qu’humains affectés aux activités d’inspection sont
suffisants.
Selon cet État membre, il est clair qu’il ne serait ni rentable ni très efficace d’affecter à la recherche des captures de
taille non réglementaire des moyens humains et matériels spécifiques qui s’ajouteraient à ceux dédiés aux contrôles portant
sur d’autres aspects de l’exercice de la pêche, notamment les zones de capture, les appareils et les engins de pêche ainsi
que l’étiquetage des produits.
Le Royaume d’Espagne ajoute que le nombre de dossiers de sanction ouverts peut être considéré comme suffisant et représentatif
des contrôles effectués ainsi que du respect, par les professionnels du secteur, de la réglementation relative aux tailles
minimales. Le fait que le nombre de ces dossiers n’ait pas été plus important ne signifierait pas, contrairement à ce que
prétend la Commission, que les chiffres relatifs aux heures d’inspection fournis «ne sont pas exacts», ni que les inspections
en question ont été effectuées «d’une manière inefficace». Ces données démontreraient, au contraire, que les services de contrôle
et d’inspection n’ont pas décelé un nombre si élevé d’infractions pour inobservation de la réglementation sur les tailles
minimales, comme le prétend la Commission. En d’autres termes, en dépit d’une intense activité de contrôle, un plus grand
nombre de dossiers de sanction n’aurait pas été ouvert.
–       Appréciation de la Cour
Sur la première branche du moyen, tirée de l’insuffisance des moyens humains nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection
de l’exercice de la pêche
Au titre de l’administration générale de l’État, le Royaume d’Espagne indique que, s’agissant de la mise en œuvre des inspections
en matière de pêche dans la zone du golfe de Cadix, quatre inspecteurs de la pêche maritime étaient en activité durant les
années 2004 et 2005. Dans la province de Huelva, trois inspecteurs étaient en poste jusqu’au milieu de l’année 2005, cet effectif
ayant été ensuite réduit à deux personnes. Il ressort des statistiques présentées par cet État membre que, en multipliant
48 semaines ouvrées par un horaire hebdomadaire de 37,5 heures, le nombre d’heures dédiées à l’inspection de la pêche par
les inspecteurs affectés à la zone du golfe de Cadix s’est élevé à 12 600 pour l’année 2004 et à 9 900 pour l’année 2005.
Par ailleurs, il ressort de ces données statistiques que, en ce qui concerne le concours apporté par les inspecteurs des services
centraux en mission dans la zone du golfe de Cadix, douze missions d’inspection couvertes par 15 de ces inspecteurs, d’une
durée moyenne de cinq jours, ont été réalisées au cours de l’année 2004. En 2005, douze missions d’inspection, d’une durée
moyenne de cinq jours, ont été effectuées dans ladite zone et ont mobilisé 21 inspecteurs des services centraux. En tenant
compte d’une présence desdits inspecteurs de 8 heures par jour, le nombre d’heures consacrées par ces derniers aux missions
d’inspection dans le golfe de Cadix s’élève au total à 600 en 2004 et à 840 en 2005.
En ce qui concerne les données relatives au personnel dépendant d’autres services ministériels et effectuant des missions
d’inspection en vertu d’accords conclus avec le ministère de la Pêche, il apparaît que, en prenant en compte quatre personnes
par équipe d’inspection, le nombre total d’heures consacrées, par les inspecteurs de la Secretaría General de Pesca Marítima
(secrétariat général de la pêche maritime) et par ceux de la Marine espagnole, à l’inspection et à la surveillance des activités
de pêche maritime s’élèverait à 1 952 en 2004 et à 2 016 en 2005. En outre, le personnel de la Marine espagnole aurait effectué,
de manière indépendante, des inspections d’une durée de 512 heures au cours de chacune des années 2004 et 2005.
Au titre du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, le Royaume d’Espagne précise que les délégations provinciales
de la  Consejería de Agricultura y Pesca (département de l’agriculture et de la pêche) ont disposé, durant l’année 2004, de
60 fonctionnaires et de 40 membres du personnel d’appui affectés aux tâches de contrôle. Cet État membre ajoute que, au cours
de l’année 2004, 58 500 heures ont été consacrées aux activités d’inspection par les 51 inspecteurs en fonction.
S’agissant des journées en mer consacrées à l’inspection de la pêche, le Royaume d’Espagne soutient que, si l’on considère
comme telle chacune des journées où une embarcation ayant au moins un inspecteur à son bord a réalisé un contrôle, 769 journées
de travail ont été effectuées à ce titre au cours de l’année 2004.
En ce qui concerne la collaboration mise en place entre le personnel du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie et
les agents affectés à d’autres organismes administratifs, il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre des programmes
annuels de contrôle intégral des activités de pêche, deux à trois agents du Servicio de Protección de la Naturaleza (service
de protection de la nature) de la Garde civile participaient normalement aux contrôles. Ils auraient été accompagnés de deux
autres agents de la Agrupación de Tráfico (Groupe de lutte contre les trafics) de la Garde civile, d’un à deux inspecteurs
du service de la santé et de la consommation de la communauté autonome, d’un conducteur et d’un assistant. Chaque journée
de travail au cours de laquelle ce type d’action était mené durait de 6 à 8 heures environ. Au cours d’une telle journée,
quatre opérations de vérification d’une durée de 45 à 60 minutes chacune étaient prévues.
Il ressort également des pièces du dossier que les services du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie ont dressé,
tant individuellement qu’en collaboration avec d’autres administrations, dans la zone du golfe de Cadix, au cours des années
2004 et 2005, respectivement 588 et 495 procès-verbaux, et ont confisqué, respectivement, 37 970 et 63 686 kg de poisson pour
non-respect de la législation relative à la taille minimale des prises.
Enfin, le Royaume d’Espagne indique que, depuis la mise en place, au cours de l’année 1998, des programmes annuels de contrôle
intégral des activités de pêche et jusqu’à la fin de l’année 2005, 9 567 actions ont été menées par le service de protection
de la nature de la Garde civile et que 1 709 463 kg de marchandises ont été saisis.
Avant de procéder à l’appréciation par la Cour de l’existence du manquement invoqué, il convient de rappeler que, si, dans
le cadre d’une procédure en manquement en vertu de l’article 226 CE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement
allégué en apportant à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans
pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec.
p. 1791, point 6; du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 26, et du 20 novembre 2008, Commission/Irlande,
C‑66/06, point 78), les États membres sont tenus, en vertu de l’article 10 CE, de faciliter à la Commission l’accomplissement
de sa mission (voir, notamment, arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, précité, point 42 et jurisprudence citée). Il
s’ensuit notamment que, lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits situés sur
le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données
ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, précité, point 44).
Ainsi, il y a lieu de constater, premièrement, que les éléments produits par le Royaume d’Espagne au titre de l’année 2006
concernent la situation telle qu’elle se présentait postérieurement à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé
et qu’ils ne sauraient être pris en considération aux fins de l’appréciation du bien-fondé du présent moyen.
Deuxièmement, force est de relever que, ainsi qu’il vient d’être indiqué au point 74 du présent arrêt, l’administration générale
de l’État disposait, dans la province de Cadix, de quatre inspecteurs de la pêche maritime en activité au cours des années
2004 et 2005. Cette administration disposait, dans la province de Huelva, de trois inspecteurs en poste jusqu’au milieu de
l’année 2005, cet effectif ayant été par la suite réduit à deux personnes.
Or, eu égard à l’existence du problème particulier, constaté par la Commission, admis par le Royaume d’Espagne et rappelé
au point 47 du présent arrêt, ce nombre d’inspecteurs employés par le ministère de la Pêche dans la zone du golfe de Cadix
ne peut être considéré comme suffisant pour assurer un contrôle et une inspection efficaces de l’activité de pêche afin d’éviter
la capture et la commercialisation de poisson de taille non réglementaire.
Enfin, il ressort de l’examen des données statistiques présentées par le Royaume d’Espagne devant la Cour que, s’agissant
des années 2004 et 2005, le nombre d’heures et de missions dédiées à l’inspection de la pêche ainsi que de journées de contrôle
à bord est, de manière significative, inférieur à celui de l’année 2006. En outre, certaines de ces données traduisent une
diminution d’intensité des activités de contrôle et d’inspection de l’exercice de la pêche durant la même période. Tel est
notamment le cas en ce qui concerne le nombre d’heures d’inspection réalisé par les inspecteurs affectés à la zone du golfe
de Cadix. Une certaine amélioration des données statistiques générales relatives aux activités de contrôle, d’inspection et
de surveillance de la pêche dans ladite zone n’a été observée qu’en 2006.
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les informations fournies par le Royaume d’Espagne ne sont pas de nature
à remettre en cause les preuves présentées par la Commission et que, dès lors, il y a lieu de considérer les moyens humains
mis en œuvre pour assurer le contrôle et l’inspection de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et
de commercialisation d’espèces soumises à des dispositions relatives à la taille minimale, comme insuffisants. Le Royaume
d’Espagne a d’ailleurs prévu la création, à brève échéance, de neuf emplois d’inspecteur de la pêche maritime de l’État dans
la province de Cadix et de six autres dans la province de Huelva.
Compte tenu de ce qui précède, la première branche du deuxième moyen doit être considérée comme fondée.
Sur la seconde branche du moyen, tirée de l’insuffisance des moyens matériels nécessaires au contrôle ainsi qu’à l’inspection
de l’exercice de la pêche.
Il y a lieu de relever que le Royaume d’Espagne a soutenu, sans être contredit sur ce point par la Commission, que l’administration
générale de l’État disposait, en plus du matériel habituel spécifique à chaque inspection, de deux voitures officielles dans
la province de Cadix et d’une voiture dans la province de Huelva. Les moyens matériels mis à la disposition du service d’inspection
par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie comprenaient seize embarcations de différents types, quatre camions
frigorifiques destinés à la saisie des marchandises et 21 véhicules d’autres types. En outre, le personnel de ladite communauté
autonome disposait également, dans le cadre de son activité de contrôle exercée avec des agents affectés à d’autres organismes
administratifs, d’un camion frigorifique pour le transfert de la marchandise saisie vers son lieu de destruction ou de remise
à un organisme caritatif.
Or, pour sa part, la Commission n’a avancé aucune argumentation exposant de façon circonstanciée les raisons pour lesquelles
les matériels d’inspection ne seraient pas suffisants et elle se borne à indiquer, dans son mémoire en réplique, que les données
présentées à cet égard par le Royaume d’Espagne ne sont pas significatives.
Dans ces conditions, la Commission ne rapporte pas la preuve qui lui incombe que les moyens matériels d’inspection mis en
œuvre dans la zone du golfe de Cadix sont insuffisants.
Il y a lieu, par suite, de rejeter la seconde branche du deuxième moyen.
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le deuxième moyen est fondé uniquement en tant qu’il repose sur sa première
branche, tirée de l’insuffisance des moyens humains nécessaires au contrôle et à l’inspection de l’exercice de la pêche.
Sur le troisième moyen, tiré du caractère non satisfaisant de la coordination des différentes administrations et autorités
nationales disposant de compétences en matière de contrôle des activités de pêche
–       Argumentation des parties
La Commission soutient que, malgré une indubitable amélioration, la situation est loin d’être satisfaisante en matière de
coordination des différentes administrations et autorités nationales disposant de compétences en matière de contrôle des activités
de pêche et que le niveau d’efficacité nécessaire pour obtenir un contrôle fiable du processus de commercialisation du poisson
n’est pas encore atteint. Le plan d’action commune du golfe de Cadix mis en œuvre par les autorités espagnoles n’aurait pas
porté les fruits escomptés ainsi qu’il ressortirait des conclusions que les services de la Commission ont tirées des inspections
effectuées.
En effet, l’application dudit plan ainsi que des accords conclus entre le ministère de la Pêche et les ministères de la Défense
ainsi que de l’Intérieur n’aurait pas contribué à améliorer les résultats de la lutte contre les opérations illégales de débarquement
et de commercialisation de poisson de taille non réglementaire. Dans ce contexte, la Commission ajoute que, d’une part, les
données figurant dans le dossier d’infraction exigeaient des autorités espagnoles une réaction plus rapide, plus souple et
plus efficace et que, d’autre part, sa cinquième mission d’inspection, destinée à vérifier si le plan d’action commune du
golfe de Cadix avait été mis en œuvre et s’il avait conduit à une amélioration du système national de contrôle et d’inspection,
a confirmé les insuffisances dénoncées dans l’avis motivé.
Le Royaume d’Espagne estime que l’appréciation à laquelle se livre la Commission ne correspond aucunement à la réalité et
que l’existence d’un haut niveau de coordination entre les différentes administrations espagnoles compétentes en matière de
contrôle des activités halieutiques est parfaitement attestée non seulement par l’existence de plusieurs plans, programmes
et accords, mais également par la pratique quotidienne des contrôles, auxquels participent normalement de manière conjointe
des fonctionnaires appartenant à différents ministères et administrations.
Ledit État membre soutient, notamment, que le plan d’action commune du golfe de Cadix met en place un cadre adéquat en vue
de la mise en œuvre du premier niveau de coopération institutionnelle de base requis, à savoir la coopération entre les autorités
de contrôle de la pêche de l’État et celles du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie ainsi que la coordination de
ces autorités. Des missions d’inspection, auxquelles participeraient aussi bien des inspecteurs du ministère de la Pêche,
en poste sur le terrain ou originaires des services centraux, que des inspecteurs dudit conseil, appuyés par la Garde civile,
lesquels concentreraient leur activité sur les ports qui présentent le plus de problèmes, seraient effectuées à partir de
ce plan d’action commune.
En défense, le Royaume d’Espagne fait valoir que les services ministériels et ceux du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie
se réunissent toutes les semaines et que, normalement, deux inspections conjointes par semaine sont prévues, les ports à inspecter
et les horaires des inspections variant chaque semaine. La coordination instaurée entre le ministère de la Pêche, d’une part,
et le service de protection de la nature ainsi que le groupe de lutte contre les trafics de la Garde civile relevant du ministère
de l’Intérieur, d’autre part, serait mise en œuvre au travers de programmes annuels de contrôle intégral des activités de
pêche.
En outre, cet État membre fait état du plan d’action commune relatif au contrôle, à l’inspection et à la surveillance des
activités en matière de pêche non réglementaire («Plan de actuaciones conjuntas sobre el control, inspección y vigilancia
de las actividades en materia de especies pesqueras antirreglamentarias»), adopté le 21 avril 1998 par la direction générale
de la garde civile et le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie. Il rappelle également l’existence d’un accord visant
à coordonner l’action du ministère de la Pêche et celle du ministère de la Défense afin que la Marine espagnole participe
aux tâches d’inspection des activités de pêche. Par ailleurs, l’existence du système d’échange d’informations relevant du
Centro de Seguimiento Pesquero (Centre de suivi de la pêche) ne saurait être ignorée.
–       Appréciation de la Cour
À cet égard, la Commission n’a pas apporté la preuve que la coordination des différentes administrations et autorités nationales
disposant de compétences en matière de contrôle et d’inspection des activités de pêche n’est pas satisfaisante.
En effet, elle s’est bornée à répéter, dans son mémoire en réplique, que, contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne
dans son mémoire en défense, même si le plan d’action commune du golfe de Cadix a été adopté au mois de septembre 2003 et
même si les accords conclus avec les ministères de la Défense et de l’Intérieur ont été signés, respectivement en 1988 et
en 1997, leur application n’a pas eu pour conséquence d’améliorer les résultats de la lutte contre les activités illégales
de débarquement et de commercialisation de poisson de taille non réglementaire.
Il s’ensuit que le recours n’est pas fondé en tant qu’il repose sur le troisième moyen, tiré du caractère non satisfaisant
de la coordination des différentes administrations et autorités nationales disposant de compétences en matière de contrôle
des activités de pêche.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que le premier moyen ainsi que la première
branche du deuxième moyen invoqués au soutien du premier grief sont fondés.

Sur le second grief, tiré de la violation de l’article 31, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93
Argumentation des parties
La Commission fait valoir que les informations fournies par le Royaume d’Espagne ne permettent pas de conclure que les autorités
concernées de cet État membre veillent de manière satisfaisante à ce que soient prises les mesures appropriées à l’encontre
des personnes responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, en particulier des mesures
administratives ou pénales suffisantes ainsi que des sanctions efficaces et dissuasives. Il n’existerait pas de données concrètes
concernant les sanctions infligées et celles qui ont été effectivement exécutées. Il ne semblerait pas que les sanctions prononcées
aient été effectivement exécutées, ni que les auteurs d’infractions aient été privés des profits tirés de leur comportement
illicite, ni que les mesures nécessaires pour éviter la réitération des infractions aient été prises.
Afin de relativiser et d’apprécier à leur juste valeur les données chiffrées fournies par le Royaume d’Espagne, la Commission
ajoute que les inspecteurs communautaires ont détecté, lors d’une visite de trois jours et pour la seule zone du golfe de
Cadix, sept cas d’infraction à la réglementation communautaire relative à la taille minimale du poisson.
Pour sa part, le Royaume d’Espagne conteste le présent grief. En ce qui concerne, premièrement, l’ouverture de dossiers de
sanction, il soutient que les autorités espagnoles concernées prévoient et mettent en œuvre, dans tous les cas où les services
correspondants détectent une infraction présumée, l’ouverture de procédures administratives et, exceptionnellement, pénales
à l’encontre de l’auteur de cette infraction, en ayant toujours pour objectif de priver ce dernier du profit économique qu’il
comptait retirer de ladite infraction et en appliquant des sanctions proportionnées à la gravité de cette dernière, dans le
cadre du barème autorisé par la loi 3/2001.
En ce qui concerne, deuxièmement, le caractère dissuasif des sanctions, le Royaume d’Espagne soutient que, d’une manière générale,
l’administration espagnole a, au cours des dernières années, veillé à ce que les sanctions infligées aient un caractère dissuasif,
en particulier en accroissant le montant des amendes, en saisissant les engins ou les appareils de pêche interdits ou qui
violent la législation en vigueur, en confisquant les produits ou les biens, en saisissant le navire, ou encore en suspendant
temporairement la licence de pêche des contrevenants. S’agissant de l’action du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie,
cet État membre indique que la confiscation de marchandises en raison du non-respect de la législation en matière de pêche,
en particulier pour des prises de poisson de taille non réglementaire, constitue une pratique habituelle.
Selon le Royaume d’Espagne, les procédures de sanction ouvertes par les différentes autorités administratives espagnoles à
la suite de procès-verbaux d’infraction en matière de pêche sont réellement efficaces. Elles privent les contrevenants des
bénéfices économiques résultant de l’infraction commise ou permettent, le cas échéant, de leur infliger  des sanctions proportionnées.
En outre, ces procédures de sanction auraient également un effet dissuasif important sur les contrevenants potentiels.
Le Royaume d’Espagne considère que l’exécution des sanctions constitue un sujet délicat, car cette dernière doit nécessairement
concilier, d’une part, la garantie de l’efficacité de la procédure de sanction, qui disparaîtrait si cette procédure n’aboutissait
pas à une pleine application de la sanction et, d’autre part, les garanties procédurales dont bénéficient les citoyens et
dont le respect doit être scrupuleusement assuré en cas de recours à des procédures de type répressif.
Cet État membre explique que les poursuites prévues par le droit espagnol sont engagées à l’encontre des personnes physiques
et morales responsables des infractions. Les poursuites viseraient non seulement le patron du navire, débiteur principal de
la sanction, mais également, le cas échéant, l’armateur ou la société d’armement, débiteurs solidaires de l’amende infligée.
La sanction ne serait ni ferme ni exécutoire tant que le prévenu n’a pas épuisé les voies de recours administratives et contentieuses
dont il dispose. Par conséquent, dans certains cas, en application du droit interne, plusieurs mois pourraient s’écouler entre
la commission de l’infraction et l’application effective de la sanction pécuniaire.
Conformément aux considérations qui précèdent, le système de garanties procédurales dont bénéficie le citoyen en vertu du
droit espagnol rendrait impossible l’exécution immédiate de la sanction infligée en première instance, avant l’épuisement
des voies de recours. Cette situation aurait conduit l’administration espagnole à multiplier les mesures provisoires, dès
le début de la procédure de sanction, dès lors que les faits reprochés revêtent un caractère de gravité majeure du point de
vue de la protection des ressources de pêche et de la préservation de l’intérêt général. En tout état de cause, selon le Royaume
d’Espagne, les cas de suspension ou d’inexécution d’une sanction définitive sont très exceptionnels.
Appréciation de la Cour
En ce qui concerne l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des personnes responsables d’infractions à la réglementation
relative à la pêche, y compris l’ouverture de procédures administratives ou pénales, force est de relever que, comme le soutient
la Commission sans être contredite sur ce point par le Royaume d’Espagne, en premier lieu, la sous-délégation du gouvernement
de Cadix n’a ouvert que 36 procédures de sanction au cours des années 2000 à 2005, soit six par an en moyenne, certaines d’entre
elles ayant été engagées plus d’un an après la date de contrôle. Certaines procédures ont fait l’objet d’une décision administrative
plus de deux ans après cette date. Ainsi, à titre d’exemple, le certificat n° 7 143, établi à la suite d’un contrôle effectué
le 25 octobre 2001, n’a pas donné lieu à l’ouverture d’une procédure disciplinaire avant le 7 novembre 2002 ou, encore, le
certificat n° 62 282 a donné lieu à l’ouverture de la procédure le 12 mars 2001, alors que le contrôle avait été effectué
le 8 mars 2000.
En deuxième lieu, ainsi que le soutient également la Commission sans être non plus contredite par le Royaume d’Espagne, en
ce qui concerne les dossiers traités par la sous-délégation du gouvernement de Huelva, leur nombre s’élève à 35 pour la même
période, soit moins de six par an en moyenne. La Commission souligne également le petit nombre de dossiers traités dans les
deux provinces concernées par les services du secrétariat général de la pêche maritime, dépendant du ministère de la Pêche,
lorsqu’ils sont compétents en matière de contrôle des déchargements de poisson.
En troisième lieu, comme le soutient dans les mêmes conditions la Commission, sur les 478 dossiers traités pendant les mêmes
années 2000 à 2005 par le conseil de la Communauté autonome d’Andalousie, ce n’est que dans 53 cas, représentant 11 % du nombre
des dossiers, que l’opération a eu pour résultat d’empêcher que le poisson de taille non réglementaire entre dans la chaîne
de commercialisation.
Eu égard à tout ce qui précède, force est de constater que les autorités espagnoles, tant centrales que régionales, n’ont
pas veillé de manière satisfaisante à ce que soient prises les mesures appropriées à l’encontre des personnes responsables
d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche.
Cette conclusion ne saurait être contredite par l’argument du Royaume d’Espagne tiré de ce que, dans la quasi-totalité des
cas mentionnés dans les tableaux figurant à l’annexe X du mémoire en défense et portant sur des dates antérieures à l’année
2006, des mesures provisoires précises, préalables à l’ouverture d’une procédure de sanction, ont été adoptées, à savoir la
confiscation des captures de poisson de taille non réglementaire et, dans certains cas, la saisie des engins de pêche.
En effet, les mesures provisoires, tout en étant efficaces dans le cadre de la lutte contre le débarquement et la commercialisation
de poisson de taille non réglementaire au moment où elles interviennent, ne peuvent être considérées, prises indépendamment
de la mise en œuvre d’une procédure de sanction, comme étant suffisantes en cas de violation des règles relatives à la politique
commune de la pêche.
Quant à l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel, en tout état de cause, sur le plan juridique, les cas mentionnés par
la Commission, relatifs aux déficiences apparentes de l’instruction en raison de délais excessifs, sont dénués de pertinence
en droit interne dès lors que, tant que le délai de prescription d’une infraction grave n’est pas expiré, l’administration
espagnole est habilitée à engager la responsabilité de l’auteur  de cette dernière et que, par conséquent, ces cas ne se sont
pas traduits par une absence de sanction, il suffit de constater que ledit délai ne saurait permettre à l’État membre concerné
de ne pas engager les procédures de sanction le plus tôt possible après la constatation de l’infraction. Cet argument ne saurait
donc prospérer.
Au surplus, ledit argument concerne, ainsi que le précise le Royaume d’Espagne, les cas d’infraction grave, alors que tous
les cas d’infraction détectés ne sont pas nécessairement de cette nature.
Dans ces conditions, le second grief doit être également considéré comme fondé sur ce point.
En ce qui concerne l’exécution des sanctions infligées et leur caractère dissuasif, il convient de constater que la Commission
a également établi le bien-fondé du présent grief sur ce dernier aspect.
En effet, ainsi que l’a relevé la Commission, il ressort des informations fournies devant la Cour par le Royaume d’Espagne
que, en l’espèce, sur les 36 procédures ouvertes par la sous-délégation du gouvernement de Cadix au cours des années 2000
à 2005, l’amende infligée n’a été versée que dans six d’entre elles. Dans certaines procédures, des moyens contraignants n’ont
été employés que plus d’un an après l’intervention de la décision administrative. Dans d’autres procédures, aucune mesure
d’exécution n’a été mise en œuvre. Sur les 478 dossiers traités pendant ces mêmes années par le conseil de la Communauté autonome
d’Andalousie, seules 108 amendes, représentant 22,5 % des dossiers, ont été payées. En outre, 232 amendes, soit 48,43 % des
dossiers, sont en attente de règlement, certaines depuis plus de sept ans. D’autres dossiers sont suspendus par une procédure
d’appel depuis plusieurs années. À cela s’ajoutent neuf procédures classées pour caducité.
La conclusion figurant au point 121 du présent arrêt ne saurait être remise en cause par l’argument du Royaume d’Espagne tiré
de ce que, entre les années 2000 et 2005, les services du conseil de la Communauté autonome d’Andalousie ont infligé, dans
la zone du golfe de Cadix, des amendes dont la somme s’élève à 2 308 081 euros, cet argument n’étant pas assorti d’autres
précisions permettant d’en apprécier la portée.
S’agissant des explications du Royaume d’Espagne quant à l’impossibilité de procéder à une exécution immédiate des sanctions
infligées en première instance ainsi qu’à la caducité de certaines procédures, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence
constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne
pour justifier le non-respect des obligations résultant des normes du droit communautaire (arrêt du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni,
C‑140/00, Rec. p. I‑10379, point 60 et jurisprudence citée). Les arguments spécifiques invoqués par le Royaume d’Espagne pour
justifier l’inexécution ou l’exécution insuffisante des sanctions infligées et le manque de caractère dissuasif de ces dernières
ne sauraient donc être retenus.
Il s’ensuit que le Royaume d’Espagne n’a pas satisfait, au terme du délai fixé dans l’avis motivé, à l’obligation, qui lui
incombait, de veiller avec la fermeté nécessaire à l’adoption et à l’exécution de mesures appropriées à l’encontre des personnes
responsables d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures
administratives ou pénales et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables.
Dès lors, eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que le Royaume d’Espagne,
–        en n’exerçant pas de façon satisfaisante le contrôle et l’inspection, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant
de sa souveraineté, de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de vente d’espèces soumises à des
dispositions sur la taille minimale en vertu des règlements n
os
850/98 et 2406/96, et en ne consacrant pas les moyens humains nécessaires au contrôle et à l’inspection de l’exercice de
la pêche, ainsi que
–        en ne veillant pas avec la fermeté nécessaire à l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des responsables d’infractions
à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales
et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement
n° 2847/93.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en l’essentiel
de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
Le Royaume d’Espagne,
–
en n’exerçant pas de façon satisfaisante le contrôle et l’inspection, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant
de sa souveraineté, de l’exercice de la pêche, notamment des activités de débarquement et de vente d’espèces soumises à des
dispositions sur la taille minimale en vertu des règlements (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation
des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d’organismes marins, et (CE) n° 2406/96
du Conseil, du 26 novembre 1996, fixant des normes communes de commercialisation pour certains produits de la pêche, et en
ne consacrant pas les moyens humains nécessaires au contrôle et à l’inspection de l’exercice de la pêche, ainsi que
–
en ne veillant pas avec la fermeté nécessaire à l’adoption de mesures appropriées à l’encontre des responsables d’infractions
à la réglementation communautaire relative à la pêche, principalement par l’ouverture de procédures administratives ou pénales
et l’infliction de sanctions dissuasives à ces responsables,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, et 31, paragraphes 1 et 2, du règlement
(CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la
pêche, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2846/98 du Conseil, du 17 décembre 1998.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l’espagnol.