CELEX: 61995CJ0096
Inadempimento di Stato
Diritto di soggiorno
Direttive del Consiglio 90/364/CEE e 90/365/CEE

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 24 marzo 1995, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo emanato entro il termine prescritto o non avendo comunicato immediatamente alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie ai fini della trasposizione nel diritto nazionale della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/365/CEE, relativa al diritto di soggiorno dei lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la propria attività professionale (GU L 180, pag. 28), e della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno (GU L 180, pag. 26), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del Trattato CE.
Le direttive 90/365 e 90/364
2 L'art. 1 della direttiva 90/365 prevede che gli Stati membri concedano il diritto di soggiorno ai cittadini di uno Stato membro che hanno esercitato nella Comunità un'attività lavorativa subordinata o autonoma, nonché ai loro familiari, a condizione che beneficino di una pensione di invalidità, di un pensionamento anticipato o di una pensione di vecchiaia ovvero di una rendita per infortunio sul lavoro o per malattia professionale di livello sufficiente ad evitare che, durante il loro soggiorno, costituiscano un onere per l'assistenza sociale dello Stato membro ospitante e a condizione che dispongano di un'assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante.
3 L'art. 1 della direttiva 90/364 dispone che gli Stati membri concedano il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che non beneficiano di questo diritto in virtù di altre disposizioni del diritto comunitario, nonché ai loro familiari, a condizione che dispongano per sé e per i propri familiari di un'assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di risorse sufficienti per evitare che divengano durante il soggiorno un onere per l'assistenza sociale dello Stato membro ospitante.
4 L'art. 2 di entrambe le direttive prescrive che tale diritto venga constatato mediante il rilascio di una carta di soggiorno.
5 Ai sensi dell'art. 5 di entrambe le direttive, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle dette direttive entro il 30 giugno 1992, dandone immediata informazione alla Commissione.
La normativa nazionale
6 L'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz del 9 luglio 1990 (legge sugli stranieri, BGBl. I, pag. 1354) così dispone:
«La presente legge non si applica agli stranieri che beneficiano della libera circolazione sulla base del diritto comunitario salvo che il diritto comunitario e la legge relativa al soggiorno nell'ambito della CEE non prevedano disposizioni derogatorie».
7 Gli artt. 15 e 15a dell'Aufenthaltsgesetz/EWG del 22 luglio 1969 (legge relativa al soggiorno/CEE, BGBl. I, pag. 927), nel testo risultante dalla comunicazione del 31 gennaio 1980 (BGBl. I, pag. 116, BGBl. III, pag. 26-2), così recitano:
«Art. 15: Applicazione della legge sugli stranieri
Salvo disposizioni derogatorie della presente legge, la legge sugli stranieri e le disposizioni regolamentari di attuazione della legge sugli stranieri si applicano nel rispettivo testo vigente.
Art. 15a: Regolamento e direttive delle Comunità europee
1) Non vi sono deroghe al regolamento della Commissione delle Comunità europee (CEE) 29 giugno 1970, n. 1251, relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego (GU L 142, pag. 24); pertanto, l'art. 1, primo comma, punto 5, l'art. 1, secondo comma, prima frase, l'art. 2, secondo comma, l'art. 6a e l'art. 7, secondo, terzo, quarto e ottavo comma, hanno soltanto valore dichiarativo.
2) Il ministro federale degli Affari interni può adeguare la presente legge, mediante decreto e con l'accordo del Bundesrat, agli emanandi regolamenti delle Comunità europee diretti a disciplinare l'ingresso ed il soggiorno dei cittadini degli Stati membri.
3) Il ministro federale degli Affari interni può emanare, mediante decreto e con l'accordo del Bundesrat, le disposizioni relative all'ingresso e al soggiorno delle persone diverse da quelle menzionate dall'art. 1, nn. 1 e 2, ove ciò risulti necessario ai fini dell'applicazione delle direttive del Consiglio delle Comunità europee in materia di:
1. diritto di soggiorno ai sensi della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE (GU L 180, pag. 26);
2. diritto di soggiorno dei lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la propria attività professionale ai sensi della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/365/CEE (GU L 180, pag. 28);
3. diritto di soggiorno degli studenti ai sensi della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/366/CEE (GU L 180, pag. 30)».
8 L'art. 15a, n. 3, dell'Aufenthaltsgesetz/EWG è stato aggiunto dall'EWR-Ausführungsgesetz del 27 aprile 1993 (legge di attuazione dell'Accordo sullo Spazio economico europeo, BGBl. I, pag. 512, in particolare pag. 528) ed è entrato in vigore il 1_ gennaio 1994.
Il procedimento precontenzioso
9 La Commissione, non avendo ricevuto alcuna comunicazione né altre informazioni relative alle misure di trasposizione delle direttive 90/364 e 90/365 in Germania, invitava il governo tedesco, con lettera di diffida del 14 ottobre 1992, a presentarle osservazioni entro due mesi, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE.
10 Con comunicazione 17 dicembre 1992, trasmessa alla Commissione con lettera 5 gennaio 1993, il governo tedesco faceva anzitutto presente che, mediante una circolare del 30 giugno 1992, il ministro federale degli Affari interni aveva informato i ministri degli Affari interni dei Länder che, sulla base dell'Ausländergesetz, il permesso di soggiorno previsto per i cittadini comunitari doveva essere concesso alle categorie di soggetti contemplate dalle due direttive, che costituivano quindi parte integrante della normativa vigente. In tale comunicazione si faceva inoltre presente l'intento di integrare anche formalmente le due direttive nell'Aufenthaltsgesetz/EWG mediante l'adozione di un nuovo art. 15a, n. 3, che prevedesse la delega ad emanare decreti.
11 Successivamente, con lettera 5 maggio 1993, il governo tedesco inviava alla Commissione una comunicazione, datata 31 marzo 1993, in merito alla trasposizione delle direttive 90/364 e 90/365 nonché della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/366/CEE, relativa al diritto di soggiorno degli studenti (GU L 180, pag. 30). In tale comunicazione il governo tedesco sosteneva che la disposizione generale di cui all'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz garantiva l'applicabilità delle direttive 90/364 e 90/365 sul territorio tedesco. Esso ricordava poi la propria volontà di integrare le due direttive nell'Aufenthaltsgesetz/EWG.
12 Con lettera 2 giugno 1993, il governo tedesco trasmetteva infine alla Commissione una comunicazione, datata 20 maggio 1993, riguardante la direttiva 90/366. La lettera 5 maggio 1993, precedentemente menzionata, veniva inoltre allegata a tale nuova lettera, che costituiva la risposta alla lettera della Commissione 23 aprile 1993, relativa alla direttiva 90/366.
13 Il 22 settembre 1993 la Commissione inviava alla Repubblica federale di Germania un parere motivato in cui la invitava ad emanare, entro un termine di due mesi, i provvedimenti necessari per conformarsi al parere medesimo. Secondo la Commissione, dalle comunicazioni del governo tedesco 17 dicembre 1992 e 20 maggio 1993 emergeva che le autorità tedesche stavano approntando i provvedimenti necessari per integrare le due direttive nell'Aufenthaltsgesetz/EWG e che, pertanto, esse non avevano ancora emanato tali provvedimenti o, in ogni caso, non li avevano ancora comunicati alla Commissione.
14 Il 24 novembre 1993 il governo tedesco rispondeva al parere motivato. A tale risposta erano allegate, da un lato, la comunicazione 31 marzo 1993, precedentemente menzionata, e, dall'altro, una comunicazione 23 novembre 1993 riguardante la trasposizione delle direttive 90/364 e 90/365.
15 Nella detta comunicazione 23 novembre 1993 il governo tedesco sosteneva di aver già contestato, con la comunicazione 31 marzo 1993, la tesi della Commissione secondo cui la Repubblica federale di Germania non aveva emanato i provvedimenti necessari per conformarsi alle direttive 90/364 e 90/365, e rilevava che la Commissione, nel suo parere motivato, non aveva esaminato gli argomenti che esso aveva dedotto al riguardo. Richiamandosi alla detta comunicazione 31 marzo 1993, il governo tedesco sottolineava che la preminenza del diritto comunitario sul diritto nazionale relativo agli stranieri era stata sancita dalla disposizione generale introdotta nell'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz.
16 Il governo tedesco aggiungeva infine che, sebbene non occorresse alcuna trasposizione espressa delle direttive, esso intendeva integrarle espressamente nell'Aufenthaltsgesetz/EWG per ragioni di certezza del diritto. Il detto governo faceva inoltre presente che la delega necessaria a tal fine, già approvata dal legislatore nazionale mediante l'emanazione della legge di attuazione dell'Accordo sullo Spazio economico europeo, sarebbe entrata in vigore contemporaneamente all'Accordo stesso.
Sulla ricevibilità
17 Il governo tedesco deduce l'irricevibilità del ricorso in quanto il suo oggetto differisce da quello del procedimento precontenzioso. Infatti, la Commissione sosterrebbe nel ricorso che il principio della preminenza del diritto comunitario, sancito all'art. 15 dell'Aufenthaltsgesetz/EWG, in combinato disposto con l'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz, non costituisce una trasposizione sufficiente delle direttive 90/364 e 90/365, mentre, nel parere motivato, si sarebbe limitata a rilevare che i provvedimenti annunciati nelle lettere 5 gennaio e 2 giugno 1993 non erano stati ancora adottati o, quantomeno, comunicati. La Commissione avrebbe quindi omesso di pronunciarsi, in tale fase del procedimento, in merito alla comunicazione 31 marzo 1993, da cui risulterebbe la tempestiva trasposizione nel diritto tedesco, per effetto dell'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz, delle direttive 90/364 e 90/365.
18 La Commissione avrebbe conseguentemente violato il principio secondo cui l'oggetto della controversia nei procedimenti giurisdizionali ex art. 169 del Trattato non è determinato unicamente dall'asserito inadempimento, bensì anche dagli elementi dedotti a sostegno delle censure di inadempimento nei confronti dello Stato membro.
19 La Commissione ribatte che la censura di mancata trasposizione delle due direttive è rimasta identica nel corso di tutto il procedimento e che, conseguentemente, non vi è stato alcun mutamento dell'oggetto della controversia.
20 A sostegno di tale affermazione, la Commissione osserva che il parere motivato si richiama espressamente alla lettera 2 giugno 1993, cui era allegata la comunicazione 31 marzo 1993. Dal tenore stesso del parere motivato risulterebbe come la Commissione abbia esaminato non solo la risposta formale del 5 gennaio 1993 alla lettera di diffida, bensì anche le successive comunicazioni che, tuttavia, non riguarderebbero il procedimento in corso.
21 La Commissione aggiunge che, se il parere motivato non rispondeva dettagliatamente agli argomenti esposti nella comunicazione 31 marzo 1993, ciò si spiega in quanto essa sperava che il governo tedesco adottasse i provvedimenti legislativi supplementari annunciati nella lettera 5 gennaio 1993 e nelle successive comunicazioni. La Commissione fa presente di non aver attribuito, all'atto della redazione del parere motivato, rilevanza determinante agli argomenti relativi alla preminenza del diritto comunitario, atteso che tali elementi non potevano, in ogni caso, legittimare l'infrazione.
22 In proposito, si deve anzitutto ricordare che il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v. sentenza 2 febbraio 1988, causa 293/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 305, punto 13).
23 Secondo la costante giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 12 gennaio 1994, causa C-296/92, Commissione/Italia, Racc. pag. I-1, punto 11), l'oggetto del ricorso ai sensi dell'art. 169 del Trattato è determinato dal procedimento precontenzioso previsto dallo stesso articolo. Pertanto, l'atto introduttivo del ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel parere motivato (v. anche sentenza 17 novembre 1992, causa C-157/91, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-5899,punto 17).
24 La Corte ha inoltre affermato (v., in particolare, sentenza 1_ marzo 1983, causa 301/81, Commissione/Belgio, Racc. pag. 467, punto 8) che il parere motivato deve contenere un'esposizione coerente e dettagliata delle ragioni che hanno indotto la Commissione al convincimento che lo Stato interessato ha mancato a uno degli obblighi impostigli dal Trattato.
25 Nella specie, è vero che solamente nel ricorso la Commissione espone espressamente gli argomenti diretti a dimostrare che l'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz non costituisce adeguata trasposizione delle direttive 90/364 e 90/365.
26 Tuttavia, si deve anzitutto rilevare che, nel corso di tutto il procedimento, l'inadempimento contestato alla Repubblica federale di Germania è rimasto identico, vale a dire la mancata trasposizione delle direttive 90/364 e 90/365.
27 Si deve considerare inoltre che la Commissione non ha modificato l'oggetto dell'accertamento dell'inadempimento adducendo motivi diversi. Al riguardo, si deve infatti rilevare che, nelle comunicazioni alla Commissione, la Repubblica federale di Germania aveva sottolineato, pur ritenendo che la normativa nazionale vigente realizzasse già la trasposizione delle due direttive, di voler procedere, per ragioni di certezza del diritto, all'integrazione formale delle dette direttive nel proprio diritto interno. Essa aveva peraltro precisato alla Commissione quali fossero i provvedimenti previsti e, nella fase precontenziosa, era stato dato corso all'attuazione di tali provvedimenti mediante l'inserimento nell'art. 15a dell'Aufenthaltsgesetz/EWG di un nuovo n. 3, successivamente entrato in vigore.
28 Pertanto, la Commissione, rilevando nel parere motivato che le autorità tedesche non avevano ancora emanato i provvedimenti previsti, non ha dato adito ad alcuna incertezza né quanto ai motivi della censura né quanto ai provvedimenti che la Commissione stessa riteneva necessari per porre rimedio all'inadempimento contestato.
29 Inoltre, dal fascicolo non emerge che la Commissione abbia omesso di prendere in considerazione gli argomenti esposti nella comunicazione del 31 marzo 1993, atteso che il parere motivato si richiama peraltro alla lettera del governo tedesco 2 giugno 1993, cui la detta comunicazione era allegata (v., al riguardo, ordinanza 11 luglio 1995, causa C-266/94, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-1975, punto 20).
30 Alla luce degli elementi sopraesposti, si deve ritenere che l'argomento dedotto dalla Commissione nel ricorso, secondo cui l'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz non è sufficiente ai fini della trasposizione delle due direttive di cui trattasi, non ha prodotto alcuna modifica dell'oggetto del preteso inadempimento e che il parere motivato contiene una motivazione sufficiente.
31 Il ricorso è quindi ricevibile.
Nel merito
32 Il governo tedesco contesta la fondatezza del ricorso sostenendo che il principio della preminenza del diritto comunitario rispetto al diritto nazionale, sancito dall'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz, ha prodotto l'effetto di consentire una deroga generale alle norme di diritto nazionale applicabili agli stranieri per quanto riguarda i soggetti rientranti nell'ambito delle due direttive di cui trattasi. La trasposizione delle dette direttive non presenterebbe quindi alcuna lacuna.
33 A sostegno di tale affermazione il governo tedesco sottolinea, in primo luogo, che le due direttive sono caratterizzate da norme dettagliate, che consentono alle autorità nazionali di riconoscere il diritto alla libera circolazione sulla base di criteri di valutazione esaustivi e chiaramente disciplinati. Esso aggiunge al riguardo che le amministrazioni dei Länder sono state debitamente informate in ordine alla modificazione della situazione normativa.
34 In secondo luogo, il governo tedesco ritiene che una norma nazionale di rinvio possa soddisfare l'obbligo di certezza del diritto, quando i singoli siano posti in grado di conoscere le norme giuridiche loro favorevoli per mezzo di fonti accessibili al pubblico, quali la Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, ed essere quindi informati, in modo esauriente e definitivo, in ordine alla situazione giuridica in cui si vengano a trovare per effetto di tali norme (v. sentenza 30 maggio 1991, causa C-361/88, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2567). Ciò varrebbe a maggior ragione nella specie, in quanto le due direttive sarebbero direttamente efficaci e consentirebbero ai singoli di avere piena conoscenza dei limiti e delle condizioni del diritto di soggiorno.
35 Si deve ricordare al riguardo che, secondo costante giurisprudenza (v. in particolare sentenza Commissione/Germania, citata, punto 15), la trasposizione di una direttiva nel diritto nazionale non implica necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma espressa e specifica, potendo essere sufficiente, a seconda dal contenuto della direttiva stessa, il contesto giuridico generale, purché quest'ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali. Tale requisito assume particolare importanza quando la direttiva miri ad attribuire diritti ai cittadini di altri Stati membri (v. sentenza 23 marzo 1995, causa C-365/93, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-499, punto 9).
36 Nella fattispecie, si deve tuttavia considerare che il mero rinvio generico al diritto comunitario, operato dall'art. 2, n. 2, dell'Ausländergesetz, non può costituire una trasposizione che garantisca in modo sufficientemente chiaro e preciso la piena ed effettiva attuazione delle direttive 90/364 e 90/365, che mirano ad attribuire diritti ai cittadini degli altri Stati membri. A tal riguardo, si deve anche rilevare che la circostanza che la normativa tedesca tenga espressamente conto di disposizioni comunitarie in materia di libera circolazione di talune categorie di soggetti diverse da quelle contemplate dalle due direttive di cui trattasi aumenta le difficoltà per queste ultime categorie di soggetti di conoscere i diritti loro attribuiti.
37 Tale conclusione non è inficiata dall'argomento dedotto dal governo tedesco, secondo cui le due direttive sono, quanto al loro contenuto, talmente dettagliate che le autorità nazionali e i singoli sarebbero in grado di riconoscere il diritto alla libera circolazione sulla sola base delle disposizioni delle direttive medesime. Infatti, il diritto, per gli amministrati, di far valere una direttiva in sede giurisdizionale nei confronti di uno Stato membro in presenza di determinate circostanze costituisce solamente una garanzia minima, derivante dal carattere vincolante dell'obbligo imposto dalle direttive, ai sensi dell'art. 189, terzo comma, del Trattato, agli Stati membri, che non può essere addotta da uno Stato membro a giustificazione della mancata adozione in tempo utile delle misure di attuazione adeguate allo scopo di ciascuna direttiva (v., in particolare, sentenza 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio, Racc. pag. 1473, punto 12).
38 Per quanto attiene all'argomento relativo all'informazione delle amministrazioni dei Länder circa le due direttive di cui trattasi, si deve ricordare che uno Stato membro non può adempiere gli obblighi ad esso imposti da una direttiva per mezzo di una semplice circolare modificabile a piacimento da parte dell'amministrazione (sentenza 2 dicembre 1986, causa 239/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 3645, punto 7).
39 Si deve pertanto ritenere che l'informazione data alle competenti autorità amministrative nazionali in ordine alle due direttive di cui trattasi non risponde, di per sé, ai requisiti di pubblicità, di chiarezza e di certezza quanto alle situazioni giuridiche disciplinate dalle direttive medesime.
40 Per quanto attiene all'argomento relativo alla pubblicazione delle direttive di cui trattasi nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, è sufficiente rilevare che una siffatta pubblicazione non può far venir meno l'obbligo dello Stato membro, espressamente previsto dall'art. 5 delle due direttive, di adottare i necessari provvedimenti di trasposizione.
41 Si deve quindi dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo emanato entro il termine prescritto le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie ai fini della trasposizione nel diritto nazionale delle direttive 90/364 e 90/365, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 5 delle direttive medesime.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
42 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania alle spese. Quest'ultima è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica federale di Germania, non avendo emanato entro il termine prescritto le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie ai fini della trasposizione nel diritto nazionale della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno, e della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/365/CEE, relativa al diritto di soggiorno dei lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la propria attività professionale, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 5 delle direttive medesime.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.