CELEX: 62001CJ0331
FEOGA
Liquidación de cuentas
Pagos adicionales concedidos a ganaderos de vacuno en 1996
Retraso de la notificación de los resultados de las verificaciones

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de septiembre de 2001, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafos primero y segundo, la anulación, en la parte que le afecta, de la Decisión 2001/557/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 200, p. 28).
2 El Reino de España se opone a que se excluya de la financiación comunitaria, con cargo al ejercicio de 1997, el importe de 185.046.088 pesetas correspondiente a primas animales. La Decisión 2001/557 indica que se trata de la partida presupuestaria 2133 y que el motivo de exclusión es la existencia de un «sistema que no se ajusta a las normas».
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Procedimiento de liquidación de cuentas
3 Con arreglo a los artículos 2, apartado 1, y 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), la sección «Garantía» del FEOGA financiará las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas cuando se concedan o emprendan según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
4 El artículo 5 del Reglamento nº 729/70 regula la liquidación de las cuentas anuales presentadas por los organismos pagadores autorizados de los Estados miembros. Dicha disposición fue modificada en profundidad por el Reglamento nº 1287/95.
5 En consecuencia, dicho artículo 5, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 729/70 dispone:
«1. Los Estados miembros remitirán periódicamente a la Comisión la siguiente información sobre las operaciones financiadas por la sección de Garantía del FEOGA que hayan realizado los organismos pagadores autorizados y los organismos de coordinación a los que se hace referencia en el artículo 4:
a) las declaraciones de gastos y las previsiones de necesidades financieras;
b) las cuentas anuales, acompañadas de la información necesaria para su liquidación, así como de un certificado de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas.
2. La Comisión, previa consulta al Comité del Fondo:
[...]
b) liquidará, antes del 30 de abril del año siguiente al ejercicio de que se trate, las cuentas de los organismos pagadores, basándose a tal fin en la información mencionada en la letra b) del apartado 1.
La decisión de liquidación de cuentas se tomará en función de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas.
Dicha decisión no obstará para que se adopte una decisión ulterior de conformidad con la letra c);
c) decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
No podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión [...]»
6 El artículo 8, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 729/70 alude a las irregularidades o negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.
7 Los considerandos cuarto, quinto y sexto del Reglamento nº 1287/95 son pertinentes para la interpretación del artículo 5 del Reglamento nº 729/70. Dichos considerandos disponen lo siguiente:
«Considerando que es necesario acortar el plazo para tomar la decisión de liquidación de cuentas y que, en consecuencia, es preciso hacer el máximo uso posible de la informática para elaborar los datos que hayan de transmitirse a la Comisión; que, en el curso de sus verificaciones, la Comisión debe poder tener acceso pleno e inmediato a los datos de los gastos, tanto en forma de documento como de fichero informático;
Considerando que el hecho de que se adopte una sola decisión anual de liquidación de cuentas ocasiona numerosas dificultades dado que, por cada ejercicio, se cumple con ella simultáneamente, para todas las medidas dependientes de la sección de Garantía del FEOGA y en todos los Estados miembros, un objetivo contable y un objetivo de comprobación de la conformidad de los gastos con las disposiciones comunitarias; que esa decisión única, además de adoptarse siempre con considerables retrasos, implica reservas y desgloses; que es conveniente, por tanto, proceder a su división en dos tipos de decisión, una que se centre en la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA para el ejercicio de referencia y la otra fije las consecuencias, incluyendo las correcciones financieras, que deban extraerse de las auditorías de conformidad;
Considerando que, tras esa división, las auditorías de conformidad y las correspondientes decisiones de liquidación de cuentas dejarán de estar vinculadas a la ejecución del presupuesto en un ejercicio determinado y que, por consiguiente, es necesario establecer el período máximo al que puedan afectar las consecuencias que deban extraerse de dichas auditorías».
8 El 7 de julio de 1995, la Comisión aprobó el Reglamento (CE) nº 1663/95 por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6).
9 El artículo 4 del Reglamento nº 1663/95, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1663/95») establece que, a más tardar el 10 de febrero del año siguiente a la finalización del ejercicio financiero al que se refieran, el Estado miembro remitirá a la Comisión las cuentas anuales de los gastos imputados a la sección «Garantía» del FEOGA, los informes elaborados por cada servicio u organismo con arreglo al artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento y los certificados e informes elaborados por el organismo u organismos de certificación.
10 El artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95 establece:
«En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.»
Normativa sobre los pagos adicionales
11 En el marco de la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), el Consejo aprobó el Reglamento (CE) nº 1357/96, de 8 de julio de 1996, que dispone pagos adicionales para 1996 a las primas contempladas en el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino y por el que se modifica dicho Reglamento (DO L 175, p. 9).
12 El Reglamento nº 1357/96 prevé el pago de primas adicionales a los productores de ganado vacuno (en lo sucesivo, «pagos adicionales»). Con el fin de agilizar al máximo el pago de los importes establecidos, los artículos 1 a 3 de dicho Reglamento disponen que los pagos adicionales se efectuarán sobre la base de los datos relativos a las primas abonadas en el año civil de 1995 y que posteriormente se realizará una regularización para tener en cuenta el número de animales que dan derecho a prima en el año civil de 1996. El artículo 1, apartado 3, de dicho Reglamento dispone al respecto:
«El derecho a cada uno de los pagos adicionales contemplados en los apartados 1 y 2 y recibidos por lo que se refiere al año civil 1995 dependerá del número de animales por los que el productor tenga derecho a prima en el año civil 1996.»
13 El artículo 4 del Reglamento nº 1357/96 permite que los Estados miembros efectúen pagos adicionales en circunstancias particulares. El artículo 4, letra a), contempla las ayudas comunitarias y el artículo 4, letra b), las ayudas nacionales.
14 El artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 dispone:
«No obstante lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 4, los Estados miembros podrán conceder a los productores de bovinos el importe total de las ayudas derivadas de la aplicación de los apartados 1 y 2 del artículo 1 y de la letra a) del artículo 4 con arreglo a criterios objetivos, siempre que se evite una compensación superior a la pérdida de renta que hayan sufrido los mismos y toda distorsión de competencia.»
15 El quinto considerando de ese mismo Reglamento, que es pertinente para la interpretación de su artículo 5, establece:
«Considerando que aquellos Estados miembros cuya estructura de producción haga más adecuado un sistema de pagos distinto del citado aumento de primas y/o cuando la necesidad de completar todos los pagos antes del 15 de octubre así lo exija, deberán ser autorizados, como excepción a lo anteriormente expuesto, a distribuir entre los productores de bovinos, con arreglo a criterios objetivos, el total de la ayuda que de otro modo se hubiese pagado mediante aumentos de primas, así como la cantidad prevista en el Anexo».
16 Con arreglo al artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento nº 1357/96:
«La Comunidad sólo financiará los gastos en que hayan incurrido los Estados miembros en relación a los pagos a que se refieren el artículo 1, la letra a) del artículo 4 y el artículo 5 cuando dichos pagos hayan sido efectuados por los Estados miembros el 15 de octubre de 1996 a más tardar.»
17 El 29 de julio de 1996, la Comisión aprobó el Reglamento (CE) nº 1504/96 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1357/96 (DO L 189, p. 77).
18 El primer considerando del Reglamento nº 1504/96 precisa que «para garantizar la transparencia entre los Estados miembros, así como el seguimiento y la buena gestión de los pagos adicionales previstos en el Reglamento (CE) nº 1357/96, es conveniente que los Estados miembros comuniquen a la Comisión las condiciones de concesión y las disposiciones nacionales de aplicación de las medidas contenidas en el Reglamento citado, así como el balance final».
19 El artículo 1 del Reglamento nº 1504/96 dispone:
«En lo que respecta a los pagos adicionales establecidos en el Reglamento (CE) nº 1357/96, los Estados miembros comunicarán a la Comisión:
a) en caso de aplicación de los artículos 1 a 4 de dicho Reglamento:
- el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997 a más tardar, el número de importes adicionales concedidos en virtud del artículo 1, desglosado con arreglo a los regímenes [...]
- con la mayor brevedad, las condiciones de concesión de los importes y ayudas contemplados en la letra a) del artículo 4 y, en su caso, en la letra b) del mismo artículo y, en particular, el tipo o la categoría de los animales destinatarios de las ayudas, los importes unitarios previstos, su forma de cálculo y las fechas finales de pago,
- el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997 a más tardar, los importes totales de las ayudas concedidas en virtud de la letra a) del artículo 4 y, en su caso, de la letra b) del mismo artículo, respectivamente, así como el número de beneficiarios y de animales;
b) en caso de aplicación del artículo 5 y, en su caso, de la letra b) del artículo 4 de dicho Reglamento:
- con la mayor brevedad, las condiciones de concesión de las ayudas contempladas en dicho Reglamento y, en particular, el tipo o la categoría de los animales destinatarios de las ayudas, los importes unitarios previstos, su forma de cálculo y las fechas finales de pago;
- el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997 a más tardar, los importes totales de las ayudas concedidas en virtud del artículo 5 y de la letra b) del artículo 4, respectivamente, así como el número de beneficiarios y de animales.»
Normativa nacional
20 La Orden del Ministerio español de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 19 de septiembre de 1996 (BOE nº 228, de 20 de septiembre de 1996; en lo sucesivo, «Orden Ministerial») regula el procedimiento relativo a los pagos adicionales a las primas en beneficio de los productores de ganado vacuno macho y de vacas nodrizas.
21 La Orden Ministerial se basa en el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, pero utiliza el número de animales de cada productor que daba derecho a prima en la campaña de 1995 como criterio para la concesión de los pagos adicionales.
22 La exposición de motivos de la Orden Ministerial establece:
«En este sentido, el artículo 5 del Reglamento (CE) 1357/96 faculta a los Estados miembros para que, no obstante lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 4 del mismo, puedan conceder a los productores de bovinos el importe total de las ayudas derivadas de la aplicación de los apartados 1 y 2 de su artículo 1 y de la letra a) de su artículo 4, con arreglo a criterios objetivos, siempre que se evite una compensación superior a la pérdida de renta que hayan sufrido los mismos y toda distorsión de competencia. Al amparo de ello, se ha considerado necesario utilizar como criterio más objetivo para la concesión de las ayudas, el número de animales de cada productor por el que se estableció el derecho a la prima en la campaña 1995. De esta manera, es posible conseguir una mayor agilidad en la obtención de las ayudas por parte de los productores y simplificar al máximo los trámites y procedimientos de la Administración para el pago, puesto que el derecho al cobro en la campaña 1995 se encuentra ya perfectamente establecido en cada caso.»
23 Como alegó el Gobierno español ante el Tribunal de Justicia, la referida Orden Ministerial menciona la urgencia para justificar la adopción de tal Orden y no de un Real Decreto.
Procedimiento de corrección controvertido
24 El 8 de junio de 1998, el Ministerio español de Agricultura, Pesca y Alimentación remitió, mediante fax, una comunicación a la Comisión para informarla, «de conformidad con el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 1504/96», de los pagos adicionales realizados en aplicación del Reglamento nº 1357/96 (en lo sucesivo, «comunicación de 8 de junio de 1998»). El documento contiene un cuadro de cuatro columnas que recoge, en la primera columna, el tipo de animal; en la segunda, el número de animales primados; en la tercera, el importe unitario de las primas y en la cuarta, la disposición reglamentaria que se aplicó para conceder dichas primas. Las disposiciones mencionadas son, según los casos, el artículo 1 y/o el artículo 4, letra a), y/o el artículo 4, letra b), del Reglamento nº 1357/96.
25 La Orden Ministerial se remitió a la Comisión durante una misión de inspección llevada a cabo en España del 21 al 25 de septiembre de 1998 (en lo sucesivo, «misión de inspección»), que tenía por objeto la liquidación de cuentas para los ejercicios de 1997 y 1998.
26 El 12 de abril de 1999, la Comisión remitió al Reino de España, conforme al artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1663/95, una comunicación en la que señalaba que el hecho de que este Estado miembro no haya regularizado los pagos adicionales realizados con arreglo al Reglamento nº 1357/96 al objeto de tener en cuenta las solicitudes de primas presentadas en el año 1996 y, por consiguiente, no haya procedido a recuperar los importes indebidamente abonados parece constituir una infracción del artículo 2, apartados 1 y 2, de este último Reglamento. La Comisión solicitó al Gobierno español que aportara información sobre los importes en cuestión.
27 El intercambio de correspondencia entre el Reino de España y la Comisión continuó y culminó con la realización del procedimiento de conciliación.
28 De acuerdo con el informe de síntesis de la Comisión de 19 de junio de 2001, ésta considera que el Reino de España aplicó el artículo 1 del Reglamento nº 1357/96 y no su artículo 5. En consecuencia, dicho Estado miembro debía haber efectuado la regularización exigida por ese Reglamento para tener en cuenta el número de animales que daban derecho a prima en 1996. Afirma que la corrección financiera aplicada es del 2 % de los gastos efectuados por el Reino de España en 1996 en concepto de pagos adicionales.
El recurso
29 En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca dos motivos. El primero se basa en el error de apreciación en que incurre la Comisión por lo que respecta al cumplimiento de la normativa comunitaria aplicable en el presente caso. El segundo motivo se basa en el incumplimiento, por parte de la Comisión, de los plazos de notificación previstos en dicha normativa.
Sobre el primer motivo
30 El Reino de España sostiene, mediante su primer motivo, que la Comisión incurrió en un error al estimar que había incumplido el Reglamento nº 1357/96.
31 En apoyo de dicho motivo, el Reino de España alega que, cuando se concedieron los pagos adicionales, hizo uso de la excepción prevista en el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96. Considera que se cumplían los requisitos para la aplicación de dicha disposición. En primer lugar, el criterio de atribución era objetivo, puesto que se trataba de complementos de primas. A este respecto, nada hubiera impedido utilizar el mismo criterio de pago que el previsto en el Reglamento nº 1357/96. En segundo lugar, habida cuenta del escaso importe de la prima, que suponía el 2,9 % del precio de los animales considerados, en relación con la caída de más del 30 % de los precios entre febrero de 1995 y junio de 1996, la compensación no era superior a la pérdida de renta sufrida por los productores.
Por último, no había distorsión de la competencia ya que todos los beneficiarios percibían pagos adicionales idénticos.
32 El Gobierno español señala además que el importe que se hubiera abonado a los productores considerando los datos relativos al ejercicio de 1996 habría superado al que se pagó efectivamente tomando como base los datos correspondientes al ejercicio de 1995.
33 El mencionado Gobierno sostiene que el recurso al artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 estaba justificado por la urgencia y la obligación, conforme al artículo 7 del mismo Reglamento, de efectuar los pagos antes del 15 de octubre de 1996. Dicho Gobierno señala que los dos requisitos establecidos en el quinto considerando de ese Reglamento están separados por los términos «y/o» y que, por consiguiente, el segundo requisito, relativo a la fecha de los pagos, bastaba para justificar la aplicación de dicho artículo 5. A juicio del Gobierno español, el tipo de norma utilizada, a saber, una Orden Ministerial, y la exposición de motivos de ésta acreditan tal carácter urgente.
34 El Gobierno español niega que la comunicación de 8 de junio de 1998 reconociera la aplicación de los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 1357/96. Si bien es verdad que dicha comunicación mencionaba tales disposiciones, lo hacía en línea con lo dispuesto en el artículo 5 del mismo Reglamento, que prevé que los Estados miembros podrán conceder a los productores de bovinos el importe total de las ayudas derivadas de la aplicación de dichos artículos 1 y 4, letra a), con arreglo a criterios objetivos. Por lo tanto, lo que se quiere indicar en la mencionada comunicación es que los importes abonados a los ganaderos conforme al artículo 5 tenían en cuenta los importes previstos en dichos artículos 1 y 4, letra a).
35 El hecho de que se declarara el gasto en las partidas presupuestarias 2133.001 y 2133.002, tituladas respectivamente «Suplemento de la prima por vaca nodriza» y «Suplemento de la prima especial», que se establecen para aplicar el artículo 1 del Reglamento nº 1357/96, no puede interpretarse como una aplicación de dicha disposición. A este respecto, el Gobierno español sostiene que sólo debería haber declarado el gasto en la partida presupuestaria 2133.004, establecida para la aplicación del artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, si hubiera recurrido al primero de los dos requisitos expuestos en su quinto considerando, es decir, si hubiera empleado un sistema de pago distinto al del aumento de primas.
36 El Gobierno español concluye que, al haber aplicado el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, no estaba obligado a llevar a cabo las regularizaciones contempladas en el mismo Reglamento al objeto de tener en cuenta el derecho a prima en el año 1996.
37 La Comisión observa que el Reino de España utilizó los criterios de concesión de los pagos adicionales previstos por el Reglamento nº 1357/96. Por otra parte, señala que, en varias ocasiones, dicho Estado miembro ha hecho referencia a la aplicación de los artículos 1 y 4, letras a) y b), del mencionado Reglamento pero no de su artículo 5. Así, la comunicación de 8 de junio de 1998 sólo menciona los artículos 1 y 4, letras a) y b), de dicho Reglamento. Este documento se envió de nuevo el 2 de octubre de 1998 a la Comisión, a raíz de una solicitud de información adicional formulada por ésta durante la misión de inspección. Por otra parte, los gastos efectuados se declararon en las partidas presupuestarias 2133.001 y 2133.002, establecidas para aplicar el artículo 1 del citado Reglamento, en contraste con la partida presupuestaria 2133.004, que se refiere a la aplicación del artículo 5.
38 Por consiguiente, la Comisión considera que el Reino de España no aplicó, como alega éste, el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, sino sus artículos 1 y 4, letra a). De ello se deriva que dicho Gobierno debía respetar el artículo 1, apartado 3, del mencionado Reglamento y efectuar los ajustes necesarios en función de las primas correspondientes al ejercicio de 1996.
39 Con carácter subsidiario, la Comisión alega que, aunque se considerase que el Reino de España aplicó el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, no habría respetado las condiciones previstas en tal disposición.
40 En primer lugar, del quinto considerando del Reglamento nº 1357/96 se desprende, a juicio de la Comisión, que la ayuda en cuestión debía haberse distribuido de un modo diferente al del aumento de primas. En segundo lugar, para cumplir el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, el Reino de España debía haber establecido criterios relacionados con la pérdida de ingresos sufrida por los productores en 1996, año de la crisis de la EEB contemplada en dicho Reglamento, y haber excluido de la concesión de ayudas a los que habían cesado o reducido drásticamente su actividad durante los años 1995 y 1996. En tercer lugar, dicho Estado miembro no había demostrado la razón por la cual el recurso al artículo 5 estuviera justificado por la urgencia. El plazo de pago previsto en la normativa comunitaria obligaba a todos los Estados miembros. Por otra parte, los datos relativos a las primas de 1995 estaban disponibles y permitían efectuar los pagos adicionales tal y como se establecía en el mencionado Reglamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
41 Es preciso destacar, de entrada, que el Reglamento nº 1357/96 se adoptó al objeto de ayudar, mediante la ejecución rápida de pagos adicionales, a los productores de carne de vacuno a raíz de la crisis de la EEB que apareció en marzo de 1996.
42 Además, es importante señalar que, para garantizar la transparencia entre los Estados miembros, así como el seguimiento y la buena gestión de los pagos adicionales, el Reglamento nº 1504/96 establecía que debían comunicarse a la Comisión determinados datos en los plazos fijados, a saber, el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997 a más tardar.
43 En el presente caso, tan sólo mediante la comunicación del 8 de junio de 1998, es decir, con un retraso de diecisiete meses, el Gobierno español hizo llegar a la Comisión algunos datos referentes a los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 1357/96. Basándose en dicha comunicación, la Comisión tenía sobrados motivos para creer que el Gobierno español había aplicado el artículo 1 de ese Reglamento, sobre todo porque no se ha negado que los gastos presupuestarios se declararon en las partidas 2133.001 y 2133.002, establecidas para la aplicación del artículo 1 de dicho Reglamento, y no en la partida 2133.004, relativa a la aplicación de su artículo 5.
44 El Gobierno español alega que la Orden Ministerial de 19 de septiembre de 1996, que no fue comunicada a la Comisión hasta finales del mes de septiembre de 1998, indica que se aplica el artículo 5 del Reglamento nº 1357/96. A este respecto, es preciso señalar, en primer lugar, que, aunque menciona efectivamente dicha disposición, esa Orden utiliza los mismos criterios para la concesión de los pagos adicionales que los previstos en el artículo 1 del mismo Reglamento para los pagos provisionales, a saber, los derechos a primas por los animales mantenidos durante el año civil de 1995.
45 En segundo lugar, procede constatar que la Orden Ministerial no contiene ninguna motivación conforme a lo requerido en el Reglamento nº 1357/96 para poder utilizar su artículo 5. La urgencia que resulta de las fechas límite de pago impuestas sólo se menciona por razones de Derecho interno, con objeto de justificar la competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para adoptar dicha Orden. En cualquier caso, como señala el Abogado General en los puntos 46 a 48 de sus conclusiones, el Gobierno español no ha demostrado que existiera una urgencia particular y excepcional que justificase recurrir al artículo 5 puesto que los plazos de pago eran los mismos para todos los Estados miembros y, como se indicó en la Orden Ministerial, estaban disponibles los datos relativos a las primas para el año 1995.
46 Por último, es preciso señalar que la única motivación del recurso a dicho artículo 5 que se recoge en la Orden Ministerial es la relativa a la necesidad de «conseguir una mayor agilidad en la obtención de las ayudas por parte de los productores y simplificar al máximo los trámites y procedimientos de la Administración para el pago, puesto que el derecho al cobro en la campaña 1995 se encuentra ya perfectamente establecido en cada caso». Esta motivación induce a pensar que el recurso al artículo 5 podría obedecer tan sólo al deseo de evitar los procedimientos administrativos relacionados con las regularizaciones destinadas a tener en cuenta los derechos a las primas para el año 1996.
47 El motivo de oposición subsidiario de la Comisión, basado en una aplicación incorrecta del artículo 5 del Reglamento nº 1357/96, puede considerarse fundado. En efecto, sin que sea necesario determinar si los requisitos que se recogen en el quinto considerando del Reglamento nº 1357/96 tienen carácter acumulativo o alternativo, basta señalar que la urgencia, única justificación invocada por el Gobierno español, no ha quedado demostrada, como se acaba de manifestar en el apartado 45 de la presente sentencia.
48 Sin embargo, habida cuenta de las circunstancias del presente caso, es preciso estimar el motivo de oposición principal de la Comisión, basado en el incumplimiento de los artículos 1 a 3 del Reglamento nº 1357/96. En efecto, la Comisión estimó con razón que, en realidad, el Gobierno español había aplicado el artículo 1 del Reglamento nº 1357/96. A este respecto, la Comisión pudo tener en cuenta las condiciones de concesión de los pagos adicionales, que corresponden a las previstas en dicha disposición, el hecho de que no se cumplían los requisitos de aplicación del artículo 5 de dicho Reglamento, la falta de motivación relativa a la utilización del artículo 5 y los datos facilitados por el Reino de España a la Comisión, en particular, en la comunicación del 8 de junio de 1998 y en el momento de realizar los desgloses presupuestarios relativos a los gastos del año considerado.
49 En consecuencia, procede desestimar el primer motivo invocado por el Reino de España.
Sobre el segundo motivo
50 Mediante su segundo motivo, el Reino de España sostiene que la Comisión incumplió el plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70. En efecto, los gastos correspondientes a los pagos adicionales se habían efectuado en 1996, mientras que la primera notificación sobre ellos es un escrito de la Comisión del 12 de abril de 1999.
51 Para oponerse a la alegación de la Comisión de que es preciso tomar en consideración el año durante el cual se hubiera debido proceder a las regularizaciones, es decir, el año 1997, el Gobierno español invoca el informe del órgano de conciliación, que había señalado en concreto los siguientes extremos:
«- La obligación expresa de recuperar los pagos excesivos existe en caso de aplicación de los artículos 1 y 2, pero no en el contexto del artículo 5.
- En el marco de la interpretación que han hecho del artículo 5, las autoridades españolas no tenían ninguna razón para considerar que los pagos que habían efectuado debían dar lugar en parte a recuperación, y han sido advertidas formalmente de ello después de transcurridos veinticuatro meses; hasta entonces los gastos en cuestión tenían, contable y jurídicamente, el carácter de gastos definitivos.
- Aunque la posición de los servicios de la Comisión sea la de recalificar los pagos como si se hubieran efectuado en aplicación del artículo 1, debe constatarse forzosamente que esta recalificación no se ha operado sino pasados los veinticuatro meses [...]»
52 Por otra parte, el Reino de España considera que si lo que realmente pretendía la Comisión era realizar una corrección financiera para el ejercicio de 1997, debería haber tenido en cuenta los gastos de dicho ejercicio por los que se hubieran pagado cantidades superiores a los derechos y haberles aplicado la corrección del 2 %. Asimismo señala que, por lo que respecta a dicho ejercicio, no existía partida presupuestaria 2133 en la nomenclatura de los gastos. A su juicio, hubiera sido absurdo aplicar una corrección financiera a un ejercicio para el cual no existía la partida presupuestaria idónea.
53 Por último, recuerda el objetivo de seguridad jurídica que persigue el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70.
54 La Comisión sostiene que las afirmaciones del Gobierno español relativas a las diferentes partidas presupuestarias no ponen en entredicho la obligación, prevista en los artículos 1, apartado 3, y 2 del Reglamento nº 1357/96, de reconsiderar el derecho a los pagos adicionales abonados en 1995 en función del número de animales por los que el productor había conseguido una prima en 1996. Tales operaciones sólo podían tener lugar, lógicamente, en 1997.
55 Por lo que respecta al año de referencia para el cálculo de la corrección financiera, la Comisión considera que el Gobierno español no tiene en cuenta que los gastos que debían recuperarse durante el ejercicio de 1997 correspondían a pagos adicionales concedidos durante el ejercicio de 1996 a productores sin derecho a ellos y declarados por las autoridades españolas en la partida presupuestaria 2133. En consecuencia, estima que el hecho de que dicha partida presupuestaria se modificara con relación al ejercicio de 1997 no tiene relevancia alguna. El cambio de la nomenclatura de un ejercicio en relación con la correspondiente al ejercicio anterior no impide que la corrección financiera se refiera, como en el presente caso, al ejercicio de 1997.
56 Por último, la Comisión subraya que carece de fundamento referirse a la seguridad jurídica en el presente asunto, puesto que fueron las propias autoridades españolas quienes señalaron a la Comisión que los artículos 1 y 4 del Reglamento nº 1357/96 constituían las disposiciones por cuya aplicación se efectuaron los pagos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
57 Como se ha indicado en el apartado 48 de la presente sentencia, la Comisión estimó con razón que el Reino de España había aplicado, en realidad, el artículo 1 del Reglamento nº 1357/96.
58 De lo anterior se desprende que, con arreglo a los artículos 1 a 3 de dicho Reglamento, el Reino de España debía efectuar regularizaciones para tener en cuenta los derechos a las primas para el año 1996.
59 Puesto que tales regularizaciones sólo podían tener lugar durante el ejercicio de 1997, procede declarar que se respetó el plazo de veinticuatro meses establecido en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70.
60 En cualquier caso, para comprobar si se respetó dicho plazo de veinticuatro meses, el Reino de España no puede tomar en consideración únicamente la fecha de los gastos efectuados, sin tener en cuenta la fecha en que comunicó a la Comisión las informaciones pertinentes y suficientes relativas a dichos gastos, que permitieran a ésta proceder a la liquidación de cuentas.
61 Como se deduce del cuarto considerando del Reglamento nº 1287/95, el acortamiento del plazo de adopción de la decisión de liquidación de cuentas estaba relacionado con la informatización de los datos que debían transmitirse a la Comisión y al acceso pleno e inmediato, durante las verificaciones efectuadas por ésta, a los datos de los gastos, tanto en forma de documento como de fichero informático.
62 Por otra parte, es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1663/95, todos los documentos necesarios para la liquidación de cuentas de un ejercicio financiero determinado se han de remitir a la Comisión a más tardar el 10 de febrero del año siguiente a la finalización de dicho ejercicio. De dicha disposición se desprende implícitamente que los Estados miembros han de comunicar los documentos necesarios con toda la diligencia requerida para que la Comisión pueda disponer de un plazo suficiente para proceder a su comprobación.
63 En el presente caso, el Reino de España no comunicó la Orden Ministerial que indica que dicho Estado miembro había recurrido al artículo 5 del Reglamento nº 1357/96 sino a finales del mes de septiembre de 1998, durante la misión de inspección y a petición de la Comisión, cuando, de conformidad con el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 1504/96, por un lado, los importes totales de las ayudas concedidas así como el número de beneficiarios y de animales debían haberse comunicado respectivamente el 15 de noviembre de 1996 y el 31 de julio de 1997, y que, por otro lado, las condiciones de concesión de las ayudas contempladas en dicho artículo 5 debían haberse comunicado «con la mayor brevedad», es decir, para que dicha disposición tenga efecto útil, antes del 15 de noviembre de 1996.
64 Si se siguiera el razonamiento del Gobierno español y suponiendo que los pagos adicionales se hubieran efectuado en la fecha límite autorizada, en el presente caso el 15 de octubre de 1996, la Comisión sólo habría dispuesto de tres semanas, es decir, del 25 de septiembre de 1998, fecha en la que terminó la misión de inspección, al 15 de octubre siguiente, para negar la regularidad de los gastos en que incurrió el Reino de España. Tampoco cabe descartar que, en otros supuestos en que el Estado miembro no hubiera remitido ninguna de las informaciones necesarias para el control y la liquidación de cuentas, el derecho de la Comisión a negar la regularidad de los gastos declarados por ese Estado miembro hubiera caducado antes de haber tenido conocimiento de la existencia de tales gastos.
65 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la limitación del plazo de regularización de las cuentas tiene como objetivo proteger a los Estados miembros de la inseguridad jurídica que podría producirse si la Comisión tuviera la posibilidad de impugnar gastos realizados varios años antes de que se adoptara una decisión de no conformidad (sentencia de 21 de marzo de 2002, España/Comisión, C-130/99, Rec. p. I-3005, apartado 133). Sin embargo, un Estado miembro sólo puede reivindicar la protección de dicho plazo en la medida en que cumpla él mismo las obligaciones que la normativa comunitaria le impone, en particular respecto a la comunicación espontánea de los datos necesarios para el control.
66 De dichas consideraciones se desprende que el segundo motivo invocado por el Reino de España es infundado y que, en consecuencia, procede desestimar el recurso interpuesto por éste.
Decisión sobre las costas
Costas
67 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.