CELEX: 61996CJ0147
Annullationssøgsmål
Kommissionens afslag på at opføre et oversøisk land på den foreløbige liste over tredjelande i henhold til artikel 23 i direktiv 92/46/EØF
Anfægtelig retsakt

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. maj 1996 har Kongeriget Nederlandene i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning, der er truffet ved skrivelse af 26. februar 1996, meddelt De Nederlandske Antillers premierminister (herefter »den anfægtede skrivelse«), hvori det afslås at optage De Nederlandske Antiller på den foreløbige liste over tredjelande, som opstillet i medfør af artikel 23, stk. 3, litra a), i Rådets direktiv 92/46/EØF af 16. juni 1992 om sundhedsbestemmelser for produktion og afsætning af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter (EFT L 268, s. 1).
Relevante bestemmelser
2 Kapitel II i direktiv 92/46 indeholder forskrifter for fællesskabsprodukter, der anvendes til fremstilling af mælkebaserede produkter eller varmebehandlet konsummælk. Direktivets artikel 3, stk. 1, fastsætter de krav, som den rå mælk, der anvendes til fremstilling af de nævnte produkter, skal opfylde. Det er navnlig i artikel 3, stk. 1, litra a), fastsat, at medlemsstaterne påser, at rå mælk kun anvendes til fremstilling af mælkebaserede produkter eller varmebehandlet konsummælk, hvis den opfylder kravet om, at den kommer fra dyr eller bedrifter, der regelmæssigt kontrolleres af de kompetente myndigheder.
3 Kapitel III i direktiv 92/46 indeholder bestemmelser, der sikrer, at import af sådanne produkter fra tredjelande for at blive bragt i omsætning på fællesskabsmarkedet opfylder de samme krav til sundhedsbeskyttelsen.
4 Artikel 22 i direktiv 92/46, der står i direktivets kapitel III, fastsætter med henblik herpå: »Bestemmelserne for import fra tredjelande af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter, der er omfattet af dette direktiv, skal mindst svare til dem, der er fastsat i kapitel II for fællesskabsproduktionen.«
5 Vedrørende indførsel af mælkeprodukter fra tredjelande, der er omhandlet i artikel 22 i direktiv 92/46, bestemmer direktivets artikel 23 følgende:
»1. For at sikre ensartet anvendelse af bestemmelserne i artikel 22 gælder bestemmelserne i det følgende.
2. I Fællesskabet kan kun indføres mælk eller mælkebaserede produkter:
a) der kommer fra et tredjeland, der skal opføres på en liste, som er opstillet i overensstemmelse med stk. 3, litra a)
...
3. Efter fremgangsmåden i artikel 31:
a) opstilles der en foreløbig liste over tredjelande eller dele af tredjelande, der er i stand til at give medlemsstaterne og Kommissionen samme garantier som dem, der er omhandlet i kapitel II, samt en liste over virksomheder, for hvilke de kan give sådanne garantier.
Denne foreløbige liste opstilles på grundlag af listerne over de virksomheder, der er autoriseret og kontrolleret af de kompetente myndigheder, efter at Kommissionen forinden har sikret sig, at virksomhederne er i overensstemmelse med de generelle principper og regler i dette direktiv
b) ajourføres denne liste på baggrund af den kontrol, der er fastsat i stk. 4
...
4. Eksperter fra Kommissionen og fra medlemsstaterne efterprøver ved kontrol på stedet, om de garantier, tredjelandet har givet vedrørende betingelserne for produktion og afsætning, kan betragtes som svarende til dem, der gælder i Fællesskabet.
...«
6 Fremgangsmåden i artikel 31 i direktiv 92/46 fastsætter, at sagen indbringes for Den Stående Veterinærkomité (herefter »veterinærkomitéen«), der er nedsat ved afgørelse 68/361/EØF af 15. oktober 1968 (EFT 1968 II, s. 465). Artikel 31, stk. 2 og 3, har følgende ordlyd:
»2. ... Kommissionens repræsentant [forelægger veterinærkomitéen] et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes. [Veterinærkomitéen] afgiver udtalelse om disse foranstaltninger inden for en frist, som formanden fastsætter under hensyntagen til, hvor meget spørgsmålet haster. Den udtaler sig med det flertal, som er fastsat i traktatens artikel 148, stk. 2, for vedtagelse af de afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. ...
3. a) Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger og bringer dem straks i anvendelse, hvis de er i overensstemmelse med [veterinærkomitéens] udtalelse.
b) Er foranstaltningerne ikke i overensstemmelse med [veterinærkomitéens] udtalelse, eller hvis der ikke er afgivet nogen udtalelse, forelægger Kommissionen straks Rådet forslag til de foranstaltninger, der skal træffes. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
...«
7 Den foreløbige liste, der omhandles i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46, er udstedt ved Kommissionens beslutning 94/70/EF af 31. januar 1994 om den foreløbige liste over tredjelande, hvorfra medlemsstaterne tillader indførsel af rå mælk, varmebehandlet mælk og mælkebaserede produkter (EFT L 36, s. 5). Denne beslutning er blevet ophævet og erstattet af Kommissionens beslutning 95/340/EF af 27. juli 1995 (EFT L 200, s. 38). Det er ubestridt, at De Nederlandske Antiller, der har et særligt forhold til Kongeriget Nederlandene, og som er en del af de oversøiske lande og territorier (herefter »OLT«), ikke er optaget på listerne, der er opstillet ved disse beslutninger.
8 Ordningen for OLT er fastsat i fjerde del af EF-traktaten med overskriften »De oversøiske landes og territoriers associering«, som bl.a. indeholder artikel 131 (efter ændring nu artikel 182 EF), artikel 132 (nu artikel 183 EF), artikel 133 (efter ændring nu artikel 184 EF), artikel 134 og 135 (nu artikel 185 EF og 186 EF) samt artikel 136 (efter ændring nu artikel 187 EF).
9 Rådet har i medfør af traktatens artikel 136, stk. 2, vedtaget en række beslutninger vedrørende OLT's associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Rådets afgørelse 91/482/EØF af 25. juli 1991 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EFT L 263, s. 1, herefter »OLT-afgørelsen«) finder anvendelse for en periode på ti år fra den 1. marts 1990.
10 I tredje del af OLT-afgørelsen med overskriften »OLT/EØF-samarbejdets instrumenter« vedrører afsnit I handelssamarbejdet, og der er givet regler for den almindelige samhandelsordning i kapitel 1 i dette afsnit, navnlig i artikel 101, 102 og 103.
11 Særligt artikel 102 fastsætter, at Fællesskabet hverken anvender kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning ved indførsel af varer med oprindelse i OLT.
12 Artikel 103 fastsætter desuden følgende:
»1. Bestemmelserne i artikel 102 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter ...
2. Sådanne forbud eller restriktioner må dog under ingen omstændigheder udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af handelen i almindelighed.
...«
Sagsanlægget
13 Den nederlandske regering har i stævningen gjort gældende, at så længe De Nederlandske Antiller ikke fremgår af den foreløbige liste over tredjelande, der omhandles i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46, kan mælkeprodukter med oprindelse derfra ikke tillades indført i Fællesskabet. Regeringen tilføjer, at den som følge heraf har indledt uformelle drøftelser med Kommissionen og efterfølgende har anmodet om et partnerskabsmøde som omhandlet i artikel 234, stk. 2, i OLT-afgørelsen. Dette partnerskab består hovedsageligt af et samråd mellem Kommissionen, den medlemsstat, hvorunder et oversøisk land henhører, og dettes lokale myndigheder. Ifølge regeringen anmodede De Nederlandske Antiller under dette møde, der fandt sted den 27. april 1995, Kommissionen om at udsende en veterinær inspektionsdelegation med det formål at vurdere sundhedssituationen i dette oversøiske land.
14 De Nederlandske Antillers regeringen opfordrede efterfølgende ved skrivelse af 7. juli 1995 formelt Kommissionen til at optage De Nederlandske Antiller på den foreløbige liste.
15 Efter en korrespondance mellem De Nederlandske Antillers regering og Kommissionen fandt inspektionen, som anmodet af sidstnævnte, sted i slutningen af november 1995. Der blev i denne forbindelse udarbejdet en rapport (herefter »inspektionsrapporten«), som ved Kommissionens skrivelse af 29. januar 1996 blev fremsendt til den nævnte regering med henblik på bemærkninger.
16 Efter fremsendelsen af inspektionsrapporten vedtog De Nederlandske Antillers regering den 7. februar 1996 en almengyldig ministeriel beslutning (»ministeriële beschikking«, PB (lovtidende), 1996 nr. 34, herefter den »ministerielle beslutning«) i medfør af artikel 6 i Landsverordening In- en Uitvoer (PB, 1968 nr. 42). Denne beslutning blev, som den nederlandske regering har gjort gældende, samme dag sendt til Kommissionen med skrivelse fra De Nederlandske Antillers premierminister. Den nederlandske regering gør ligeledes gældende, at denne ministerielle beslutning forbød eksport af mælkeprodukter fra De Nederlandske Antiller til Fællesskabets toldområde uden tilladelse fra ministeren for offentlig sundhed og hygiejne. I overensstemmelse med denne beslutning gives der kun tilladelse, hvis fremstillingen er sket efter forskrifterne og i virksomheder svarende til dem, som er beskrevet i kapitel II i direktiv 92/46 for fællesskabsproduktionen. Denne tilladelse udstedes desuden kun for produkter fremstillet af ingredienser med oprindelse i Fællesskabet og i tredjelande, der står opført på listen ifølge artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46. Herudover skal ansøgninger om tilladelse være bilagt et sundhedscertifikat udstedt af De Nederlandske Antillers hygiejnetjeneste. Denne ministerielle beslutning trådte i kraft straks.
17 Veterinærkomitéen omtalte inspektionsrapporten under sit møde den 13. og 14. februar 1996, og Kommissionens repræsentant gjorde under mødet mundtligt rede for den ministerielle beslutning. Det er imidlertid ubestridt, at veterinærkomitéen under dette møde ikke afgav en udtalelse angående De Nederlandske Antillers anmodning om optagelse på den foreløbige liste over tredjelande, der er fastsat i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46.
18 Som svar på fremsendelsen af den ministerielle beslutning til Kommissionen sendte denne den anfægtede skrivelse til De Nederlandske Antillers premierminister. Skrivelsen var underskrevet af generaldirektøren for landbrug og havde følgende ordlyd:
»Ang.: Rapport vedrørende en veterinærdelegation i De Nederlandske Antiller med henblik på en eventuel tilladelse til indførsel i Fællesskabet af mælkebaserede produkter
...
Jeg takker Dem for Deres skrivelse af 7. februar 1996 vedrørende ovennævnte spørgsmål.
Deres skrivelse ... giver mig anledning til følgende bemærkninger:
For så vidt angår Deres anmodning om at udelade kendsgerningerne vedrørende dyresundheden og den offentlige sundhed fra rapporten ... skal jeg understrege følgende punkter:
...
Der er således ingen grund til at udelade disse dele af delegationsrapporten. Da Deres skrivelse er kommet mig for sent i hænde, er rapporten i sin helhed blevet forelagt medlemsstaterne ... under Den Stående Veterinærkomités møde den 14. februar 1996.
... Det blev oplyst i Deres skrivelse, at en kopi af den ministerielle beslutning [der fastsatte sundhedskravene til mælkeprodukterne] var vedlagt som bilag. Dette er af ukendte årsager desværre ikke tilfældet. Vi vil være Dem taknemmelige for at sende et eksemplar af denne tekst til Kommissionen.
Man har ikke desto mindre fundet det nødvendigt at specificere de foranstaltninger, der kan træffes for at sikre, at den ovenfor nævnte ministerielle beslutning fuldt ud finder anvendelse og undgå risikoen for, at produkter, der ikke opfylder de europæiske krav, anvendes i de autoriserede virksomheder ...
...
Det er følgelig ikke hensigtsmæssigt på dette tidspunkt at træffe beslutning om optagelsen af De Nederlandske Antiller på listen, der er omhandlet i direktivet, medmindre myndighederne kan tilvejebringe supplerende, egnede garantier.
Jeg venter Deres svar med interesse.
...«
19 Den nederlandske regerings sagsanlæg vedrører denne skrivelse, der af regeringen betragtes som en kommissionsbeslutning, for så vidt som det heri afslås at optage De Nederlandske Antiller på den liste, der omhandles i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46.
20 Den nederlandske regering har til støtte for påstanden gjort syv anbringender om annullation gældende, støttet på en tilsidesættelse af henholdsvis artikel 3, stk. 1, litra a), og artikel 31 i direktiv 92/46, subsidiært på EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF), principperne om kontradiktion og en omhyggelig forberedelse af fællesskabsretsakter, på artikel 2, stk. 2, i aftalen om anvendelse af sundheds- og plantesundhedsmæssige foranstaltninger, der er bilag 1 A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen, på proportionalitetsprincippet samt på OLT-afgørelsens artikel 103.
21 Den Franske Republik og Rådet, der har søgt tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande, har ved kendelser afsagt af Domstolens præsident henholdsvis den 14. og den 19. november 1996 fået tilladelse til at intervenere.
Formaliteten
22 Ved særskilt processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. juli 1996 har Kommissionen i medfør af procesreglementets artikel 91, stk. 1, rejst indsigelse mod realitetsbehandling af sagen under henvisning til, at den anfægtede skrivelse på ingen måde kan betragtes som udtryk for Kommissionens endelige standpunkt. Der foreligger derimod en forberedende retsakt, som udgør et led i den fremgangsmåde, der skal føre til en beslutning, og som i overensstemmelse med Domstolens faste praksis ikke har nogen retsvirkninger og følgelig ikke kan anfægtes på grundlag af traktatens artikel 173.
23 Den nederlandske regering har derimod gjort gældende, at den anfægtede skrivelse udgør en beslutning med retsvirkninger og følgelig er en anfægtelig retsakt, som berører De Nederlandske Antillers interesser negativt. Det anføres som begrundelse dels, at anmodningen om optagelse af disse på den liste, der omhandles i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46, afslås, dels, at eksporten af mælkeprodukter til Fællesskabets medlemsstater hindres, selv om det fremgår af inspektionsrapporten, at disse produkter i De Nederlandske Antiller behandles efter de sundhedsmæssige bestemmelser, der er fastsat i direktivet.
24 Den Franske Republik og Rådet, der er intervenienter i sagen, har ikke taget stilling til formalitetsspørgsmålet.
25 Ved afgørelsen af, om Kommissionens formalitetsindsigelse skal tages til følge, bemærkes indledningsvis, at der ifølge Domstolens faste praksis kun foreligger retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af traktatens artikel 173, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgernes interesser (jf. bl.a. kendelse af 8.3.1991, sagerne C-66/91 og C-66/91 R, Emerald Meats mod Kommissionen, Sml. I, s 1143, præmis 26, og af 13.6.1991, sag C-50/90, Sunzest mod Kommissionen, Sml. I, s. 2917, præmis 12, samt dom af 5.10.1999, sag C-308/95, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 6513, præmis 26).
26 Det er i øvrigt ubestridt, at ifølge samme praksis kan retsakter, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger Kommissionens eller Rådets standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning (jf. dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 10). Desuden følger det af samme praksis, at en retsakt, der ikke kan afføde retsvirkninger og heller ikke har til formål at skabe sådanne virkninger, ikke kan anfægtes gennem et annullationssøgsmål (jf. bl.a. dom af 27.3.1980, sag 133/79, Sucrimex og Westzucker mod Kommissionen, Sml. s. 1299, og kendelse af 17.5.1989, sag 151/88, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 1255, præmis 22, samt dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 27).
27 Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har sådanne virkninger, skal vægten imidlertid lægges på dens indhold (jf. dommen i sagen IBM mod Kommissionen, præmis 9).
28 I den foreliggende sag fremgår det for det første af første del af den anfægtede skrivelse, at Kommissionen besvarer De Nederlandske Antillers anmodning om udeladelse af visse kendsgerninger fra inspektionsrapporten. Forfatteren til den anfægtede skrivelse konkluderer nemlig efter at have kommenteret den nævnte anmodning, at der ikke er grundlag for at udelade de bestridte dele af inspektionsrapporten, og oplyser De Nederlandske Antillers regering om, at inspektionsrapporten som følge af den sene modtagelse af skrivelsen af 7. februar 1996 blev forelagt veterinærkomitéen under dens møde den 13. og 14. februar 1996.
29 Vedrørende denne del af den anfægtede skrivelse må det fastslås, at den ikke er en del af sagsgenstanden, der kun vedrører Kommissionens afslag på at optage De Nederlandske Antiller på den foreløbige liste over tredjelande, der omhandles i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46.
30 Det bemærkes herefter, at Kommissionen i den anfægtede skrivelse, uden at blive modsagt af den nederlandske regering på dette punkt, har hævdet, at den ministerielle beslutning, hvorefter en tilladelse fra ministeren for offentlig sundhed og hygiejne med mulighed for forbud til eksport af mælkeprodukter til Fællesskabet ifølge regeringen var påkrævet, ikke var vedlagt De Nederlandske Antillers regerings skrivelse af 7. februar 1996 til Kommissionen. Kommissionen var, som den har erklæret, ikke i stand til på datoen for den anfægtede skrivelses fremsendelse at vurdere indholdet af den ministerielle beslutning.
31 Dette bekræftes af tre yderligere forhold, der fremgår af den anfægtede skrivelse: For det første den omstændighed, at den indeholder en anmodning om fremsendelse af dels en kopi af den ministerielle beslutning, og dels oplysninger om dens iværksættelse. For det andet de forbehold, som Kommissionen giver udtryk for ved at angive i den nævnte skrivelse, at det »ikke [er] hensigtsmæssigt på dette tidspunkt at træffe beslutning om optagelsen af De Nederlandske Antiller, medmindre myndighederne kan tilvejebringe supplerende, egnede garantier«. Endelig viser formuleringen til sidst i skrivelsen klart, at underskriveren venter et svar. Henset til disse forhold erklærede Kommissionen, at den på datoen for fremsendelsen af den anfægtede skrivelse heller ikke var i besiddelse af de nødvendige data for at træffe en beslutning med fuldt kendskab til omstændighederne for så vidt angår optagelsen af De Nederlandske Antiller på den liste, der omhandles i artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46.
32 Det tilføjes i denne forbindelse - som den nederlandske regering erkender i både bemærkningerne til formalitetsindsigelsen og svaret på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen - at De Nederlandske Antillers regering ved skrivelse af 20. maj 1996 kun oplyste Kommissionen om den måde, hvorpå den ministerielle beslutning var blevet sat i kraft, hvilket ligger efter den anfægtede skrivelse, som er den omtvistede retsakt.
33 Den nederlandske regering har ligeledes gjort gældende, at den omstændighed, at veterinærkomitéen under mødet den 13. og 14. februar 1996 omtalte inspektionsrapporten, betyder, at Kommissionen anså sig for at være i stand til at fastlægge et endeligt standpunkt og følgelig på grundlag heraf træffe en beslutning. Ifølge den nederlandske regering fremgår det nemlig af direktiv 92/46, at veterinærkomitéen kun kan høres, hvis Kommissionen har fastlagt sit standpunkt vedrørende det spørgsmål, der forelægges komitéen.
34 Herved bemærkes blot, at inspektionsrapporten kun er blevet nævnt under mødet i veterinærkomitéen på et tidspunkt, der ligger forud for beslutningstagningen. Det er således ubestridt, at fremlæggelsen af rapporten for veterinærkomitéen fandt sted, uden at Kommissionens repræsentant i overensstemmelse med artikel 31, stk. 2, i direktiv 92/46 havde forelagt komitéen et udkast til de foranstaltninger, der skulle træffes, og uden at komitéen havde afgivet en udtalelse med kvalificeret flertal i medfør af samme bestemmelse. Det følger heraf, at såvel det manglende udkast til foranstaltninger, der skulle træffes, som veterinærkomitéens manglende udtalelse viser, at Kommissionen på datoen for fremlæggelsen af inspektionsrapporten for komitéen endnu ikke havde fastlagt et endeligt standpunkt.
35 Under disse omstændigheder må det fastslås, at den anfægtede skrivelse kun har en forberedende karakter, og at den følgelig hverken kan afføde retsvirkninger eller har til formål at skabe sådanne virkninger. Den kan således ikke være en endelig beslutning, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, da en sådan beslutning først kan træffes, efter at veterinærkomitéen har afgivet en udtalelse.
36 Da den ikke har haft retligt bindende virkning for så vidt angår optagelsen af De Nederlandske Antiller på den foreløbige liste over tredjelande, som opstillet i medfør af artikel 23, stk. 3, litra a), i direktiv 92/46, kan den anfægtede skrivelse ikke være en retsakt, der kan anfægtes i overensstemmelse med den retspraksis, som nævnes i præmis 25 og 26 i nærværende dom.
37 Det følger heraf, at sagen bør afvises.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
38 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da dette har tabt sagen, bør det pålægges Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger. Ifølge reglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer de medlemsstater, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.
3) Den Franske Republik og Rådet for Den Europæiske Union bærer deres egne omkostninger.