CELEX: 61989CJ0155
Agricultura
Anticipos sobre restituciones a la exportación
Declaración errónea de libertad de responsabilidad de una fianza
Incumplimiento del plazo para presentar los documentos
Concesión de plazos suplementarios
Preclusión
Consecuencias
Proporcionalidad

Mediante resolución interlocutoria de 3 de febrero de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de mayo siguiente, la Cour d'appel de París planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, diversas cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación y a la validez de los artículos 25 y 31 del Reglamento (CEE) n° 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979, sobre modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrarios (
DO L 317, p. 1
; EE 03/17, p. 3).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Estado belga y la sociedad francesa Philipp Brothers SA (en lo sucesivo, «Philipp Brothers») sobre el pago de una suma equivalente al importe de las fianzas que Philipp Brothers había constituido para garantizar la exportación de dos lotes de trigo blando con destino a Noruega y Finlandia respectivamente y que fueron declaradas libres de responsabilidades con posterioridad.
En virtud del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 2730/79, en la versión aplicable en la época en que se produjeron los hechos controvertidos, los Estados miembros podrán anticipar al exportador la totalidad o parte del importe de la restitución después del cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación, siempre que se garantice, mediante la prestación de una fianza, el importe de dicho anticipo, incrementado en un 15 %. El apartado 2 del mismo artículo establece que la fianza se perderá en proporción a las cantidades de productos para las que no se hayan aportado las pruebas reglamentarias en el plazo señalado. No obstante, si dichas pruebas no pueden aportarse como consecuencia de un caso de fuerza mayor, no se recuperará el incremento del 15 %.
El apartado 3 del artículo 20 del mismo Reglamento establece que la prueba de la importación en el tercer país para el que está prevista la restitución se aportará mediante la presentación del documento aduanero o de su copia o fotocopia certificadas conformes o mediante el certificado de despacho de aduana. El apartado 4 se refiere a un determinado número de documentos de sustitución que pueden ser presentados cuando los documentos previstos en el apartado 3 no han podido ser presentados o se consideran insuficientes. Además, el apartado 5 obliga al exportador a presentar en todos los casos una copia o fotocopia del documento de transporte.
Procede asimismo recordar que el artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 impone, en su apartado 1, un plazo de seis meses, salvo caso de fuerza mayor, para presentar el documento (léase, la solicitud) de pago de la restitución. Este plazo fue ampliado a doce meses por el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1663/81 de la Comisión, de 23 de junio de 1981, por el que se modifica por quinta vez el Reglamento n° 2730/79, por segunda vez el Reglamento (CEE) n° 798/80 y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 52/81, en lo que se refiere en particular a los plazos fijados para la presentación de los documentos necesarios para los pagos que deban efectuarse (
DO L 166, p. 9
; EE 03/22, p. 42).
El artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 dispone además, en su apartado 2, que, cuando el documento aduanero, el certificado de despacho de aduana o los documentos de sustitución (en lo sucesivo, «documentos aduaneros») no hayan podido presentarse en los plazos prescritos, aun cuando el exportador haya actuado con diligencia para obtenerlos en dicho plazo, se podrán conceder plazos suplementarios para su presentación. Esta facultad fue ampliada ulteriormente al supuesto del retraso en la presentación de los documentos de transporte mediante el apartado 14 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 568/85 de la Comisión, de 4 de marzo de 1985, por el que se modifica por décima vez el Reglamento n° 2730/79 (
DO L 65, p. 5
; EE 03/33, p. 240), cuya entrada en vigor es posterior a los hechos discutidos.
En enero de 1981, Philipp Brothers obtuvo del organismo belga de intervención, Office central des contingents et des licences (en lo sucesivo, «OCCL»), dos certificados de exportación de trigo blando con destino a Finlandia ya Noruega. El 18 de marzo siguiente, la OCCL le abonó los anticipos correspondientes a la totalidad de las restituciones fijadas con antelación para ambas operaciones, es decir 4351899 BFR y 8298816 BFR respectivamente. Philipp Brothers constituyó las fianzas exigidas a través de un banco.
El 24 de abril de 1981, la OCCL declaró libre de responsabilidades la fianza relativa a la exportación con destino a Noruega; el 3 de febrero de 1982, hizo lo propio respecto a la fianza correspondiente a la exportación con destino a Finlandia. La OCCL mantuvo posteriormente que el hecho de declarar libres de responsabilidades las fianzas se debió a un error administrativo. Al considerar que Philipp Brothers estaba obligada a probar que se habían realizado ambas operaciones, la OCCL le requirió, el 10 de agosto de 1981, para que presentara los documentos reglamentarios. Como no obtuvo respuesta, la OCCL reclamó, el 27 de agosto de 1982, la devolución del importe de las restituciones, incrementado en un 15 °/o.
El 17 de septiembre de 1982, Philipp Brothers remitió a la OCCL el documento aduanero relativo a la operación noruega, en copia certificada conforme, así como el correspondiente a la operación finlandesa, en copia simple. El 24 de diciembre de 1982, se remitieron a la OCCL copias de los documentos de transporte, indicando que los originales habían sido remitidos el 19 de agosto de 1981. El 22 de marzo de 1983, la OCCL reiteró su reclamación de devolución, alegando que los documentos habían llegado fuera de plazo y que, además, el documento aduanero finlandés no había sido enviado en copia certificada conforme. Por otra parte, el 15 de abril de 1983, la OCCL denegó una petición de concesión de plazos suplementarios para regularizar los expedientes, presentada por Philipp Brothers. Habida cuenta que la OCCL no había podido cobrar los importes reclamados, el Estado belga planteó demanda ante el Tribunal de grande instance de París y, posteriormente, en apelación, ante la Cour d'appel de París.
Este último órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
El hecho de que el organismo nacional de intervención del Estado miembro que haya anticipado el importe de una restitución a la exportación declare libre de responsabilidades una fianza, con arreglo a lo previsto en el artículo 25 del Reglamento n° 2730/79, de 29 de noviembre de 1979, ¿produce el efecto de eximir al exportador, en todo o en parte, de sus obligaciones, especialmente en lo que se refiere a las formalidades y plazo de presentación de las pruebas exigidas para beneficiarse de la restitución?
2)
¿Puede un error cualquiera de la Administración permitir que se revoque la decisión por la que se declara libre de responsabilidades la fianza antes mencionada?
3)
¿Debe presentarse la solicitud de los plazos suplementarios previstos en el apartado 2 del artículo 31 del citado Reglamento antes de que finalice el plazo ordinario de preclusion?
4)
¿Subordina el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento antes mencionado la concesión de plazos suplementarios para la presentación de documentos aduaneros de sustitución a la prueba de la existencia de fuerza mayor?
5)
El apartado 2 del artículo 31 del Reglamento antes mencionado ¿se aplica por analogía a la presentación de los documentos de transporte de los productos exportados?
6)
En caso de respuesta negativa a la quinta cuestión, ¿es válido el apartado 2 del artículo 31 del citado Reglamento en relación con el principio de proporcionalidad, si se tiene en cuenta la discriminación que establece entre dos categorías de pruebas?
7)
¿Son válidos los artículos 25 y 31 del Reglamento antes citado en relación con el principio de proporcionalidad al imponer al exportador la devolución de la restitución percibida anticipadamente, incrementada en un 15 %, cuando las pruebas de la exportación, del transporte y del despacho al consumo no se hayan presentado dentro del plazo, aunque la operación se haya realizado efectivamente?»
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto principal, de las disposiciones comunitarias controvertidas y del desarrollo del procedimiento así como de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Efectos de declarar la fianza libre de responsabilidades (cuestiones primera y segunda)
Las dos primeras cuestiones planteadas por el Juez nacional se refieren, esencialmente, a si el hecho de que el organismo nacional de intervención declare erróneamente libre de responsabilidades la fianza prevista en el artículo 25 del Reglamento n° 2730/79 tiene el efecto de exonerar al exportador de sus obligaciones, especialmente de las relativas a las formalidades y plazos de presentación de las pruebas exigidas para la restitución.
Procede recordar a este respecto que, en la sentencia de 5 de diciembre de 1985 (Direktoratet for Markedsordningerne contra Corman,
124/83, Rec. 1985, p. 3777, apartado 44
), este Tribunal de Justicia decidió que el hecho de declarar libre de responsabilidades la fianza no impedía actuar contra el adjudicatario de una venta de mantequilla en posesión de los organismos de intervención por incumplimiento de su obligaciones. Este Tribunal consideró, en efecto, que la normativa comunitaria imponía al adjudicatario una responsabilidad independiente de la fianza, cuya liberación no podía exonerarle de sus obligaciones.
El principio así enunciado debe aplicarse igualmente en el caso de que un exportador que haya percibido anticipos sobre la restitución no aporte la prueba de que la mercancía ha sido efectivamente importada en el tercer país de destino.
Procede considerar, no obstante, que, en determinadas circunstancias, el hecho de declarar equivocadamente libre de responsabilidades la fianza ha podido hacer creer al exportador que el expediente estaba definitivamente concluido, al haber considerado el organismo nacional de intervención que las mercancías se habían despachado a consumo en el país de destino. En dichas circunstancias, incumbe al organismo nacional de intervención competente para decidir sobre la concesión de plazos suplementarios para la presentación de los documentos necesarios considerar las repercusiones que ha podido producir su error sobre el comportamiento del exportador.
Procede, por consiguiente, responder a las dos primeras cuestiones en el sentido de que el hecho de que el organismo nacional de intervención declare erróneamente libre de responsabilidades la fianza prevista en el artículo 25 del Reglamento n° 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979, sobre modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrarios, no tiene el efecto de exonerar al exportador de sus obligaciones. El organismo de intervención está obligado a tener en cuenta, en su decisión sobre la concesión de plazos suplementarios para presentar los documentos reglamentarios, las consecuencias que ha podido provocar su error en el comportamiento del exportador.
Plazo para la presentación de la solicitud de plazos suplementarios (tercera cuestión)
Procede hacer constar que el texto del apartado 2 del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 permite la concesión de plazos suplementarios «cuando los documentos exigidos [...] no hayan podido presentarse en los plazos prescritos, aun cuando el exportador haya hecho lo posible para obtenerlos en dichos plazos». Esta formulación indica claramente que la solicitud de plazos suplementarios puede presentarse aun cuando haya transcurrido el plazo señalado para la presentación de los documentos.
Esta interpretación se ve corroborada por la consideración de que el exportador podría tener conocimiento de la imposibilidad de presentar los documentos necesarios sólo en una fecha próxima a la terminación del plazo señalado a tal fin. Por consiguiente, podría ocurrir que no pudiera presentar su solicitud antes de que transcurriera dicho plazo (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de enero de 1974, Kampffmeyer contra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,
158/73, Rec. 1974, p. 101
).
Procede añadir que el citado artículo 31 condiciona expresamente la concesión de plazos suplementarios al requisito de que el exportador haya actuado con diligencia para obtener los documentos aduaneros dentro de los plazos reglamentarios. Incumbe al exportador aportar la prueba de que se ha cumplido este requisito.
Por otra parte, de la estructura de la citada disposición se deduce que el exportador está obligado a exponer sus pretensiones lo antes posible (véase igualmente la sentencia de 28 de mayo de 1974, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel contra Pfützenreuter,
3/74, Rec. 1974, p. 589
) y que tiene que justificar cualquier retraso en la presentación de la solicitud de concesión de plazos suplementarios.
Por consiguiente, se debe responder a la tercera cuestión que la solicitud de plazos suplementarios prevista en el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 puede presentarse aun cuando hayan finalizado los plazos señalados para la presentación de los documentos aduaneros, siempre que el exportador pruebe que ha actuado con diligencia para obtenerlos dentro del plazo y que justifique cualquier retraso en la presentación de su solicitud.
Requisitos para la concesión de plazos suplementarios (cuarta cuestión)
Del texto del apartado 2 del artículo 31 se deduce claramente que la concesión de plazos suplementarios para la presentación de los documentos aduaneros no está subordinada a la comprobación de la fuerza mayor, sino únicamente al requisito de que el exportador haya actuado con diligencia para obtener los citados documentos.
Por otra parte, la lectura conjunta de los dos primeros apartados del artículo 31 excluye cualquier otra interpretación. Al prever el propio apartado 1 el caso de la fuerza mayor como excepción a la obligación de presentar la solicitud dentro de los seis meses siguientes al día del cumplimiento de las formalidades aduaneras, el apartado 2 carecería de alcance práctico si se limitara a repetir, refiriéndose al caso particular del documento aduanero, lo que se enuncia de forma general en el apartado anterior.
Procede pues responder a la cuarta cuestión que el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 no subordina la concesión de plazos suplementarios a la comprobación de la existencia de un caso de fuerza mayor, sino al único requisito de que el exportador haya actuado con diligencia para obtener los documentos aduaneros dentro de los plazos ordinarios.
Concesión de plazos suplementarios para la presentación de los documentos de transporte (cuestiones quinta y sexta)
Mediante las cuestiones quinta y sexta, el Juez nacional plantea, esencialmente, si el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 permite al organismo de intervención conceder plazos suplementarios no sólo para la presentación de los documentos aduaneros, sino también para la presentación de los documentos de transporte. En caso de respuesta negativa, el Juez
a quo
pregunta si la citada disposición es válida en relación con el principio de proporcionalidad.
Procede hacer constar, en primer lugar, que el texto del apartado 2 del artículo 31 se refiere únicamente a los documentos aduaneros, de suerte que no se prevé expresamente la posibilidad de conceder plazos suplementarios para la presentación de los documentos de transporte, fuera del caso de fuerza mayor previsto en el apartado 1 del citado artículo.
Procede destacar seguidamente, como han observado acertadamente la Comisión y el Estado belga, que la distinción operada entre documentos aduaneros y documentos de transporte puede responder a la consideración de que los exportadores pueden encontrar dificultades para obtener los documentos aduaneros de las autoridades del tercer Estado de importación, sobre las que no poseen medios de presión. Por el contrario, dicha dificultad no puede presentarse tratándose de documentos de transporte, de los que los exportadores conservan una copia por ser quienes contratan el transporte, en caso de venta cif, o cuya copia certificada conforme pueden exigir fácilmente a los compradores, en virtud de las relaciones contractuales que les vinculan a estos últimos, en caso de venta fob.
Por su parte, Philipp Brothers aduce que, aunque el documento de transporte es el único documento que falta en el expediente, hay que admitir necesariamente que la mercancía ha sido transportada al tercer país para su despacho al consumo, lo que se acredita debidamente mediante el documento aduanero. En tal caso, sería contrario al principio de proporcionalidad que se perdiera la fianza debido a la falta de presentación del documento de transporte dentro del plazo señalado. Por el contrario, si el exportador ha obtenido un plazo suplementario para la presentación de los documentos aduaneros, sería absurdo excluir esta prórroga para el documento de transporte, dado que en cualquier caso hay aplazamiento de la terminación definitiva de la situación administrativa.
Según Philipp Brothers, la propia Comisión ha reconocido que no podía excluirse a los documentos de transporte de la facultad de conceder plazos suplementarios cuando modificó, en este sentido, la disposición del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 mediante el Reglamento n° 568/85.
Respecto a esta última alegación, procede hacer constar que, como ha explicado la Comisión en su respuesta a una pregunta escrita formulada por este Tribunal de Justicia, la modificación introducida por el Reglamento n° 568/85 tenía por objetivo simplificar la gestión administrativa de los expedientes que incumbe a los organismos nacionales de intervención. Por consiguiente, aquélla no implica en modo alguno que la distinción entre las dos categorías de documentos que se deduce del apartado 2 del artículo 31, en su versión original, sea contraria al principio de proporcionalidad.
Procede hacer constar seguidamente que esta diferencia de trato se basa en razones objetivas, mencionadas con anterioridad (apartado 27) y que tienen que ver con la mayor o menor facilidad de obtener los documentos de que se trata.
Procede pues responder a las cuestiones quinta y sexta que el apartado 2 del artículo 31 debe interpretarse en el sentido de que no autoriza la concesión de plazos suplementarios para la presentación de los documentos de transporte. El examen de la sexta cuestión planteada por el órgano jurisdiccional
a quo
no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de esta disposición.
Validez de los artículos 25 y 31 del Reglamento n° 2730/79 en relación con el principio de proporcionalidad (séptima cuestión)
De los fundamentos de derecho de la resolución de remisión se deduce que, según el órgano jurisdiccional nacional, podría parecer contrario al principio de proporcionalidad sancionar la falta de presentación, dentro de un plazo imperativo, de las pruebas reglamentarias de una operación efectivamente realizada, con la pérdida del importe de la restitución anticipada, incrementado en un 15 %. En efecto, la obligación esencial que la fianza debe garantizar es la realización efectiva de la exportación, y no la presentación de estos documentos.
Se debe recordar, a este respecto, que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase, en último lugar, la sentencia de 27 de junio de 1990, Lingenfelser contra República Federal de Alemania,
C-l 18/89, Rec. 1990, p. I-2637
) que, para determinar si una disposición del Derecho comunitario es conforme con el principio de proporcionalidad, se debe examinar si los medios que aplica para realizar el objetivo que persigue son acordes con la importancia de aquél y si son necesarios para alcanzarlo.
En el presente caso, el objetivo perseguido por el régimen de prefinanciación de las restituciones y por la fianza correspondiente se deduce del decimonoveno considerando del citado Reglamento, según el cual «con objeto de facilitar a los exportadores la financiación de sus exportaciones, es conveniente autorizar a los Estados miembros para que les anticipen, en el momento del cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación, la totalidad o parte del importe de la restitución, siempre que se presente una fianza que garantice el reembolso de dicho anticipo en caso de que se considere ulteriormente que la restitución no debiera haber sido pagada».
Por otra parte, el objetivo del establecimiento de un plazo imperativo para la presentación de los documentos aduaneros y de transporte figura en el vigésimo tercer considerando del Reglamento n° 2730/79, a cuyo tenor, «por razones de buena gestión administrativa, es conveniente exigir que la solicitud y todos los demás documentos necesarios para el pago de la restitución se presenten en un plazo razonable».
Se debe destacar, además, que el hecho de que el importe de la fianza contemplada en el apartado 1 del artículo 25 del Reglamento n° 2730/79 sea superior en un 15 % al importe del anticipo recibido por el exportador responde al deseo de evitar que el exportador se beneficie de una ventaja financiera injustificada durante el período comprendido entre el pago del anticipo y la posible pérdida de la fianza en el supuesto de que la exportación no se realice.
A la vista de estas circunstancias, procede concluir que el establecimiento de un plazo imperativo para la presentación de los documentos acreditativos de la exportación es una medida necesaria para evitar que el exportador se beneficie de una ventaja injustificada.
No es irracional que el citado plazo se haya fijado en seis meses, si se tiene en cuenta que los mismos operadores económicos tienen interés en que la fianza sea declarada libre de responsabilidades en el plazo más breve posible, que los organismos de intervención no pueden mantener indefinidamente abiertos expedientes relativos a operaciones por las que el Estado miembro ha pagado anticipos a las restituciones, que se admite la concesión de plazos suplementarios para la presentación de los documentos aduaneros cuya obtención ante las autoridades de los terceros países puede presentar dificultades y que está prevista una excepción para el caso de fuerza mayor.
De ello se sigue que, en el supuesto en que los documentos reglamentarios no hayan sido presentados en un plazo de seis meses, la sanción consistente en la pérdida de la fianza o el pago de un importe equivalente cuando la fianza ha sido liberada no es desproporcionada en relación con las finalidades de la normativa discutida ni con las exigencias inherentes a la gestión administrativa de los expedientes relativos a las restituciones anticipadas.
Procede, por consiguiente, responder al órgano jurisdiccional nacional que el examen de la séptima cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 25 y 31 del Reglamento n° 2730/79.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Cour d'appel de París mediante sentencia interlocutoria de 3 de febrero de 1989, declara:

1)
El hecho de que el organismo nacional de intervención declare erróneamente libre de responsabilidades la fianza prevista en el artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979, sobre modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrarios, no tiene el efecto de exonerar al exportador de sus obligaciones. El organismo de intervención está obligado a tener en cuenta, en su decisión sobre la concesión de plazos suplementarios para presentar los documentos reglamentarios, las consecuencias que ha podido provocar su error en el comportamiento del exportador.

2)
La solicitud de plazos suplementarios prevista en el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 puede presentarse aun cuando hayan finalizado los plazos señalados para la presentación de los documentos aduaneros, siempre que el exportador pruebe que ha actuado con diligencia para obtenerlos dentro del plazo y que justifique cualquier retraso en la presentación de su solicitud.

3)
El apartado 2 del artículo 31 del Reglamento n° 2730/79 no subordina la concesión de plazos suplementarios a la comprobación de la existencia de un caso de fuerza mayor, sino al único requisito de que el exportador haya actuado con diligencia para obtener los documentos aduaneros dentro de los plazos ordinarios.

4)
El apartado 2 del artículo 31 debe interpretarse en el sentido de que no autoriza la concesión de plazos suplementarios para la presentación de los documentos de transporte. El examen de la sexta cuestión planteada por el órgano jurisdiccional a
quo
no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de esta disposición.

5)
El examen de la séptima cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 25 y 31 del Reglamento n° 2730/79.

Kakouris
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Diez de Velasco
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de julio de 1990.
El secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Sexta
C. N. Kakouris
(
*1
)	Lengua dc procedimiento: francés.