CELEX: 62001CJ0272
Traktatbrud
direktiv 76/160/EØF
kvaliteten af badevand
manglende overholdelse af grænseværdierne
manglende angivelse af alle de indenlandske badeområder i Portugal
utilstrækkeligt antal prøveudtagninger

Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. juli 2001 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør
af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat de forpligtelser,
der påhviler den i henhold til artikel 4, stk. 1, jf. artikel 1, stk. 2, og artikel 3 samt bilaget, og i henhold til artikel
6, stk. 1 og 2 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1, herefter »direktivet«),
og at denne medlemsstat tilpligtes at betale sagens omkostninger, idet den
–
ikke har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier,
der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3
–
ikke har gennemført prøveudtagninger med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, og
–
ikke har angivet alle de indenlandske badeområder, der findes i Portugal.
Den Portugisiske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Det fremgår af første betragtning til direktivet, at det har til formål at beskytte miljøet og den offentlige sundhed gennem
en formindskelse af forureningen af badevand og at beskytte dette mod enhver yderligere forringelse. Med henblik herpå indeholder
bilaget til direktivet en række fysiske og kemiske samt mikrobiologiske parametre, der finder anvendelse på badevand, ligesom
der deri er fastsat vejledende værdier og bindende værdier, på grundlag af hvilke medlemsstaterne fastsætter grænseværdierne
for badevand.
Det fremgår af direktivets artikel 1, stk. 1, at direktivet »angår kvaliteten af badevand, undtagen vand til terapeutiske
formål og vand i svømmebassiner«.
Direktivets artikel 1, stk. 2, bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»badevand«, rindende eller stillestående ferskvand eller havvand, der
–
af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning

eller
–
i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende
b)
»badeområde«, et område, hvor der findes badevand
c)
»badesæson«, den periode, i hvilken der efter lokal sædvane, herunder eventuelle lokale bestemmelser om badning, samt meteorologiske
forhold kan ventes en stærk tilstrømning af antal badende.«
I henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, fastsætter medlemsstaterne for alle badeområder eller for hvert enkelt badeområde
de værdier, der skal gælde for badevandet med hensyn til de i bilaget anførte parametre. Artiklens stk. 2 bestemmer, at de
i henhold til stk. 1 fastsatte værdier ikke må være lempeligere end de i kolonne I i bilaget anførte værdier.
Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten
inden ti år efter meddelelsen af direktivet bringes i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af artikel
3.
I forventning om, at anvendelsen af direktivet ville give visse problemer, anmodede Den Portugisiske Republik ved tiltrædelsen
af De Europæiske Fællesskaber om undtagelse fra gennemførelse og anvendelse af direktivet.  Den Portugisiske Republik blev
indrømmet en undtagelse indtil den 1. januar 1993 i medfør af artikel 395 og afsnit III, punkt 3, i bilag XXXVI til akten
vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Den Portugisiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT
1985 L 302, s. 23).
I henhold til direktivets artikel 5, stk. 1, anses badevand, ved anvendelsen af direktivets artikel 4, for at være i overensstemmelse
med de parametre, som gælder for det, hvis stikprøver af dette vand, udtaget med den i bilaget fastsatte hyppighed på ét og
samme prøveudtagningssted viser, at det er i overensstemmelse med parameterværdierne for den pågældende vandkvalitet for så
vidt angår en procentdel af de prøver, der er fastsat i dette stykke.
Det følger af direktivets artikel 6, stk. 1, at medlemsstaternes kompetente myndigheder udfører de prøveudtagninger, hvis
mindstehyppighed er fastsat i bilaget. Ifølge artiklens stk. 2, første og tredje punktum, udtages prøverne på steder, hvor
det daglige gennemsnitsantal af badende er højest og prøveudtagningen skal indledes femten dage før badesæsonens begyndelse.
Direktivets artikel 8, stk. 1, indeholder visse undtagelser dels for visse parametre, der er omfattet af bilaget, bl.a. som
følge af usædvanlige meteorologiske eller geografiske forhold, dels hvor badevand er udsat for naturlig berigelse med bestemte
stoffer ud over de grænser, der er fastsat i bilaget. Når en medlemsstat gør brug af en undtagelsesbestemmelse, skal den,
jf. direktivets artikel 8, stk. 4, omgående underrette Kommissionen herom med angivelse af årsag og varighed.
Direktivets artikel 13 bestemmer, at medlemsstaterne regelmæssigt og første gang fire år efter direktivets meddelelse tilsender
Kommissionen en sammenfattende rapport vedrørende badevandet og dets vigtigste karakteristika (herefter »årsrapporten«). Denne
rapport er fremlagt årligt efter den 1. januar 1993, hvor ændringen af direktivets artikel 13 trådte i kraft i medfør af Rådets
direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række
miljødirektiver (EFT L 377, s. 48).
Nationale bestemmelser
Direktivet er blevet gennemført i portugisisk ret ved lovdekret nr. 74/90 af 7. marts 1990 (
Diário da República
I, serie nr. 55 af 7.3.1990). Dette lovdekret blev ophævet ved og erstattet af lovdekret nr. 236/98 af 1. august 1998 (
Diário da República
I, serie A, nr. 176 af 1.8.1998), der blandt andet omfatter de værdier, der skal gælde for badevandet, med hensyn til de
i bilaget anførte parametre.
Det følger af § 3, punkt 24, i lovdekret nr. 236/98, at den portugisiske badesæson på kontinentet strækker sig over perioden
mellem den 1. juni til den 30. september hvert år, mens badesæsonen i den selvstyrende region Azorerne løber fra den 15. juni
til den 15. september.
Begrebet »et stort antal badende«, der er fastsat i direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, er defineret i § 3,
punkt 12, i lovdekret nr. 236/98 som svarende til »omkring 100 badende pr. dag i løbet af badesæsonen«.
Den administrative procedure
Da Kommissionen var af den opfattelse dels, at visse portugisiske badeområder ikke var i overensstemmelse med de bindende
værdier i direktivet og ikke gjort til genstand for tilstrækkelige prøveudtagninger, dels at Den Portugisiske Republik ikke
havde angivet alle de indenlandske badeområder, indledte Kommissionen traktatbrudsproceduren.
Efter at have tilstillet Den Portugisiske Republik en åbningsskrivelse fremsatte Kommissionen den 11. december 1998 en begrundet
udtalelse, hvori den opfordrede Den Portugisiske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen
inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse. Da Kommissionen ikke fandt de svar, som de portugisiske myndigheder
gav, fyldestgørende, har den besluttet at anlægge den foreliggende sag.
Søgsmålet
Kommissionen har gjort tre klagepunkter gældende over for Den Portugisiske Republik. Kommissionen har anført, at Den Portugisiske
Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, idet den ikke har
–
overholdt de kvalitetskrav, der er fastsat ved direktivet
–
angivet alle badeområderne, og
–
overholdt mindstehyppigheden for prøveudtagninger.
Det første klagepunkt: manglende overholdelse af de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet
Parternes argumenter
Kommissionen har foreholdt Den Portugisiske Republik, at der findes et væsentligt antal badeområder, hvor vandkvaliteten ikke
overholder de bindende værdier, der er fastsat i direktivet. Dette er i modstrid med direktivets artikel 4, stk. 1, jf. artikel
3.
Kommissionen har gjort gældende, at det følger af oversigten i punkt 2 i Kommissionens rapport om badesæsonen 1998, at den
procentvise uoverensstemmelse i løbet af denne sæson har været på 10,5% for kystfarvandene og 79,1% for de indre farvande.
Overensstemmelsesprocenterne i løbet af 1998-sæsonen viser et klart fald i forhold til 1997, hvor den procentvise uoverensstemmelse
var henholdsvis 9,8% og 66,7% for kystfarvandene og de indre farvande.
Kommissionen har anført, at det fremgår af den rapport om badevandskvaliteten i løbet af badesæsonen 1999, der er udarbejdet
af de portugisiske myndigheder, at situationen til trods for en forbedring stadig ikke var tilfredsstillende i det omfang,
at 6,1% af havvandet og 21,6% af ferskvandet ikke var i overensstemmelse med de bindende værdier.
Kommissionen har desuden anført, at dens første klagepunkt ikke er støttet på de tal, den har fået tilsendt for badesæsonen
2000.
Den portugisiske regering har gjort gældende, at der var en væsentlig og varig forbedring i Portugal indtil 1999. Denne forbedring
gjaldt både i forhold til et tilstrækkeligt antal prøveudtagninger og til grænseværdierne.
For at imødegå de velkendte vanskeligheder i problemområderne, der stadig forelå til trods for denne væsentlige forbedring,
har de portugisiske myndigheder tilskyndet forskellige korrigerende og forebyggende foranstaltninger, der blev meddelt Kommissionen
efter den begrundede udtalelse. Med hensyn til de iværksatte foranstaltninger har den portugisiske regering eksempelvis nævnt
programmet for sundhedsmæssig kontrol af badeområder, der fremgår af regeringens skrivelse af 30. april 1999, de forskellige
programmer for forbedring af de områder, der ikke opfylder kravene ved hver badesæson, som vedlægges hver årsrapport vedrørende
direktivets anvendelse, herunder saneringsarbejder, der er under udførelse eller planlagte, samt aktivitetsprogrammet, der
tager sigte på at beskytte og forbedre badevandskvaliteten.
Den portugisiske regering har anført, at overensstemmelsesprocenten for kystbadeområderne har ligget i nærheden af det europæiske
gennemsnit på 90%. I 1999 var niveauet for overensstemmelse næsten 94%.
Med hensyn til badeområderne i de indre farvande har den portugisiske regering tilkendegivet sin uenighed i de tal, der er
angivet i Kommissionens rapport om badesæsonen fra 1998. Den procentvise manglende overholdelse for det pågældende år lå nemlig
på 54% og ikke på 79%.
Den portugisiske regering har anført, at badeområderne i de indre farvande giver anledning til problemer, hvis løsning er
mere kompliceret.
Domstolens bemærkninger
Det følger af fast praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene
i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 15.3.2001, sag C-147/00, Kommissionen
mod Frankrig, Sml. I, s. 2387, præmis 26).
I den foreliggende sag blev der i den begrundede udtalelse givet Den Portugisiske Republik en frist på to måneder fra udtalelsens
meddelelse til at efterkomme denne. Da den begrundede udtalelse blev meddelt den 11. december 1998, udløb fristen den 11.
februar 1999. Det er derfor på denne sidste dato, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes.
Selv om de nøjagtige parametre, som det pågældende badevand viste den 11. februar 1999, er ukendte, er der ikke tvivl om,
at ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, var kvaliteten af dette vand ikke i overensstemmelse
med de bindende værdier, der fremgår af bilaget til direktivet. I lyset af rapporterne vedrørende kvaliteten af det portugisiske
badevand i løbet af de foregående og efterfølgende badesæsoner kan man nemlig kun nå frem til, at der ikke er overensstemmelse.
Det fremgår således af den rapport om badevandskvaliteten i løbet af badesæsonen 1998, som de portugisiske myndigheder selv
har udarbejdet, at badevandet i badesæsonen 1998 ikke fuldstændigt overholdt de bindende værdier, der er fastsat i bilaget
til direktivet.
Det er ikke blevet bestridt, at på trods af en vis forbedring under badesæsonen 1999, der er anerkendt af Kommissionen, var
det portugisiske badevand heller ikke fuldstændig i overensstemmelse med de bindende værdier, der fremgår af bilaget til direktivet.
Med hensyn til de foranstaltninger og vanskeligheder, som den portugisiske regering har påberåbt sig, bemærkes, at direktivets
artikel 4, stk. 1, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at nå det resultat, at badevandskvaliteten overholder de bindende
værdier i direktivet.  Bortset fra de i direktivet fastsatte undtagelser giver direktivet ikke medlemsstaterne ret til at
gøre særlige omstændigheder gældende som begrundelse for ikke at overholde denne forpligtelse (jf. bl.a. dom af 12.2.1998,
sag C-92/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 505, præmis 28, og af 25.5.2000, sag C-307/98, Kommissionen mod Belgien,
Sml. I, s. 3933, præmis 49).
Den portugisiske regering har ikke gjort nogen af de i direktivet fastsatte undtagelser gældende.
Kommissionens første klagepunkt må herefter tages til følge.
Det andet klagepunkt: ufuldstændig angivelse af de indenlandske badeområder
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at de portugisiske myndigheder ikke har angivet alle de indenlandske badeområder i henhold
til direktivets artikel 1, stk. 2. Kommissionen har fastslået, at der foreligger en afvigelse mellem det angivne antal indenlandske
badeområder, nemlig 26 i 1998, og antallet af strande ved flodbredder, nemlig 91, der fremgår af et arbejdsprogram, som Den
Portugisiske Republik har forelagt for at opnå fællesskabsfinansiering.
Den portugisiske regering har anført, at programmet for udnyttelse af strande ved flodbredder skal skabe nye arealer til rekreative
aktiviteter og forlystelser i de indenlandske områder, og herunder falder meget naturligt områder, der er egnet til badning.
Ifølge den portugisiske regering tilsigter programmet dog på samme tid at få udnyttet områderne ved flodbredderne ud fra et
miljømæssigt og landskabsmæssigt synspunkt. Mange af områderne er uegnede til badning på grund af de naturlige forhold.
Den portugisiske regering har anført, at i de ferskvandsområder, der er omhandlet i det pågældende program, hvor badning ikke
er forbudt, findes der ikke et stort antal badende.
Den portugisiske regering har gjort gældende, at det antal badende pr. dag, der er fastsat i lovdekret nr. 236/98 ikke skal
betragtes som et strengt kriterium for anvendelse. Det drejer sig snarere om et vejledende antal, som de portugisiske myndigheder
skal tage i betragtning, når de foretager mere omfattende sundhedskontroller på de betingelser, der er defineret i dette lovdekret
og i overensstemmelse med direktivet.
Den portugisiske regering har sammenfattende præciseret, at anvendelsen af den nationale lovgivning vedrørende gennemførelsen
af direktivet fører til følgende resultater:
–
Når vand bliver klassificeret som badevand giver de portugisiske myndigheder udelukkende tilladelse til badning, såfremt vandkvaliteten
ikke frembyder nogen risiko for folkesundheden. De omhandlede områder bliver ligeledes medtaget i årsrapporten om badevandskvaliteten,
der fremsendes til Kommissionen.
–
Når vand ikke bliver klassificeret som badevand, men regelmæssigt besøges af et stort antal badende, bliver vandkvaliteten
kontrolleret under hensyntagen til de parametre og den hyppighed af prøveudtagninger, der er fastsat i direktivet. Vandet
bliver klassificeret som badevand, så snart overensstemmelsen med disse parametre er godtgjort, på grundlag af resultaterne
fra mindst en undersøgelseskampagne under den tidligere badesæson. Såfremt de konstaterede værdier ikke er i overensstemmelse
med parametrene i direktivet, bliver badning udtrykkeligt forbudt. Dette vand medtages kun i årsrapporten om badevandskvaliteten,
hvis det er betegnet som sådan.
På baggrund af en analyse af de områder, der er omhandlet i programmet for udnyttelse af strande ved flodbredder, har Kommissionen
anført, at de indenlandske badeområder sædvanligvis besøges af et dagligt antal badende, der er mindre end den grænse, der
er fastsat af de portugisiske myndigheder. Følgelig vil de portugisiske myndigheder fortsætte med ikke at registrere samtlige
indenlandske badeområder.
Domstolens bemærkninger
De forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 3 og 4 gælder for samtlige badeområder.
Ifølge direktivets artikel 1, stk. 2, litra b), er et badeområde, et område, hvor der findes badevand. Det følger af artiklens
stk. 2, litra a), at bestemmelsen af, om der er tale om badevand, forudsætter, at badning i det vand, der er opregnet i direktivet,
dels udtrykkeligt er godkendt af de kompetente myndigheder i hver stat, dels ikke er forbudt, og sædvanligvis anvendes til
dette formål af et stort antal badende.
Parterne er i det væsentlige uenige om kvalifikationen af strande ved flodbredder, hvis antal overstiger antallet af de områder,
der er angivet som badeområder.
Med sin argumentation drager Kommissionen indirekte lovdekret nr. 236/98’s forenelighed med direktivet i tvivl, for så vidt
som begrebet et stort antal badende heri fortolkes som svarende til omkring 100 badende pr. dag i løbet af badesæsonen.
Under den administrative procedure har Kommissionen imidlertid ikke gjort gældende, at Den Portugisiske Republik ikke har
foretaget en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 1, stk. 2, litra b), i national ret, for så vidt som denne bestemmelse
henviser til et stort antal badende. Imidlertid skal Kommissionens begrundede udtalelse og stævningen være baseret på de samme
begrundelser og anbringender (jf. dom af 24.11.1992, sag C-237/90, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5973, præmis 20).
Følgelig kan Kommissionen ikke i den foreliggende sag modsætte sig, at strande ved flodbredder, der besøges af et antal badende,
der er mindre end den grænse, der er fastsat i lovdekret nr. 236/98, og hvor badning hverken udtrykkeligt er godkendt eller
forbudt, ikke angives som badeområder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivet.
Det fremgår ganske vist af den portugisiske regerings skriftlige indlæg, at strande ved flodbredder kun bliver klassificeret
som badevand, når deres parametres overensstemmelse er godtgjort på grundlag af resultaterne fra mindst en undersøgelseskampagne
under den tidligere badesæson – en betingelse, der ikke er fastsat i direktivet.
Kommissionen har dog ikke gjort gældende, at denne praksis vedrører de strande ved flodbredder, der besøges af et stort antal
badende, sådan som det er præciseret ved den portugisiske lovgivning.
Kommissionens andet klagepunkt må derfor forkastes.
Det tredje klagepunkt: manglende overholdelse af den mindstehyppighed for prøveudtagninger, der er fastsat i direktivet
Parternes argumenter
På grundlag af direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, har Kommissionen foreholdt Den Portugisiske Republik, at selv om de procentvise
prøveudtagninger er på 100% både i badeområder med havvand og i badeområder med ferskvand, vedrører de udelukkende de angivne
badeområder. Den Portugisiske Republik har således ikke opfyldt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 6,
idet den ikke har overholdt mindstehyppigheden for prøveudtagninger på grund af en utilstrækkelig angivelse af det indenlandske
badevand.
Den portugisiske regering har gjort gældende, at Kommissionen med urette ikke på noget tidspunkt under den administrative
procedure har gjort manglende overholdelse af hyppigheden af prøveudtagninger gældende på baggrund af den ovennævnte argumentation,
det vil sige vedrørende den manglende angivelse af badevand.  De anbringender, der er fremført i den begrundede udtalelse,
og dem, der er fremsat i stævningen, skal være identiske, eller i de må i modsat fald afvises. Den portugisiske regering har
anført, at Kommissionen i den foreliggende sag med urette har ændret sagens genstand, idet den i stævningen har gjort argumenter
gældende, der er ikke er forekommet under den administrative procedure. Dette udgør en alvorlig tilsidesættelse af retten
til kontradiktion, der er et grundlæggende princip i fællesskabsretten.
Kommissionen henviser til punkt 11, litra d), i den begrundede udtalelse, hvorefter »[d]et kan derfor udledes heraf, at badevandet
ved strande ved flodbredder falder ind under anvendelsesområdet for direktivets bestemmelser, for så vidt som den omstændighed,
at der ikke opfordres til badning, ikke betyder, at badning er forbudt, hvorfor disse strande skal betegnes som badeområder
i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2, litra a) og b). Det kan ligeledes udledes heraf, at det omhandlede badevand ikke
er i overensstemmelse med de parametre, der er fastsat i direktivet«.
Domstolens bemærkninger
Eftersom det tredje klagepunkt vedrører manglende overholdelse af mindstehyppigheden for prøveudtagninger på grund af en utilstrækkelig
angivelse af det indenlandske badevand, og eftersom den foreliggende dom har forkastet det andet klagepunkt, der omhandler
ufuldstændig angivelse, er det tilstrækkeligt at fastslå, at det tredje klagepunkt under alle omstændigheder heller ikke kan
tages til følge.
På grundlag af samtlige foranstående betragtninger skal det fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser
i henhold til direktivets artikel 4, jf. artikel 3 og bilaget, idet den ikke har truffet alle de nødvendige foranstaltninger
for at sikre, at kvaliteten af badevand bringes i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i medfør
af direktivets artikel 3.
I øvrigt frifindes Den Portugisiske Republik.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part
skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Kommissionen
og Den Portugisiske Republik har delvis tabt sagen, og hver part bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
1)
Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, jf. artikel 3 og bilaget, i Rådets direktiv
76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand, idet den ikke har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for
at sikre, at kvaliteten af badevand bringes i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets
artikel 3.
2)
I øvrigt frifindes Den Portugisiske Republik.
3)
Hver part bærer sine egne omkostninger.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Colneric
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juli 2004.
R. Grass
C.W.A. Timmermans
Justitssekretær
Formand for Anden Afdeling
–
Processprog: portugisisk.