CELEX: 62008CJ0475
Nesplnění povinnosti státem
Směrnice 2003/55/ES
Vnitřní trh se zemním plynem
Konečné určení provozovatelů soustavy
Rozhodnutí osvobozující nové větší plynárenské infrastruktury od použití některých ustanovení této směrnice
Povinnosti zveřejnění, konzultace a oznámení

Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Belgické království tím, že:
—
neurčilo provozovatele soustavy, jak to vyžaduje článek 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (
Úř. věst. L 176, s. 57
; Zvl. vyd. 12/02, s. 230; dále jen „směrnice“);
—
v rozporu s článkem 18 směrnice ve spojení s jejím čl. 25 odst. 2 stanovilo nejen regulovaný, ale i sjednaný přístup třetích osob do soustavy, a
—
neprovedlo čl. 22 odst. 3 písm. d) a ) a čl. 22 odst. 4 směrnice,
nesplnilo povinnosti, které pro ně ze směrnice vyplývají.
Dopisem došlým kanceláři Soudního dvora dne 31. března 2009 vzala Komise zpět svůj druhý žalobní důvod, jelikož Belgické království ve své žalobní odpovědi uvedlo, že zrušilo vnitrostátní právní úpravu, podle které umožňovalo sjednaný přístup třetích osob do přenosové soustavy, jakož i ke skladovacím zařízením a zařízením pro zkapalněný zemní plyn (dále jen „LNG“).
Právní rámec
Směrnice
Článek 7 směrnice stanoví:
„Členské státy určí nebo požádají plynárenské podniky, které vlastní přepravní soustavu, skladovací zařízení nebo zařízení LNG, aby na dobu stanovenou členskými státy a s přihlédnutím k účinnosti a hospodářské rovnováze určily jednoho nebo více provozovatelů soustavy. Členské státy zabezpečí, aby provozovatelé přepravních soustav, skladovacích zařízení a zařízení LNG jednali v souladu s články 8 až 10.“
Článek 11 směrnice uvádí:
„Členské státy určí nebo požádají podniky, které vlastní distribuční soustavu nebo za ni odpovídají, aby na dobu stanovenou členskými státy a s přihlédnutím k účinnosti a hospodářské rovnováze určily jednoho nebo více provozovatelů distribuční soustavy, a zajistí, aby provozovatelé distribuční soustavy jednali v souladu s články 12 až 14.“
Článek 22 směrnice zní takto:
„1.   Větším novým plynárenským infrastrukturám, tj. propojovacímu vedení mezi členskými státy, zařízením LNG a skladovacím zařízením mohou být na základě žádosti uděleny výjimky z článků 18, 19, 20 [přístup k distribuční soustavě, přístup ke skladování a přístup k těžebním plynovodním zařízením] a čl. 25 odst. 2, 3 a 4 [týkající se regulačních orgánů] za těchto podmínek:
[…]
3.   […]
[…]
d)
Rozhodnutí o výjimce […] musí být řádně odůvodněno a zveřejněno.
e)
V případě propojovacího vedení je rozhodnutí o výjimce přijato po konzultaci s ostatními členskými státy nebo dotyčnými regulačními orgány.
4.   Výjimku musí příslušný orgán neprodleně oznámit Komisi společně se všemi důležitými informacemi ve vztahu k rozhodnutí. Tyto informace se předkládají v úhrnné podobě, aby mohla Komise přijmout podložené rozhodnutí.
[…]“
Podle článku 33 směrnice členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 1. července 2004.
Belgický zákon o provedení směrnice
Směrnice byla provedena do belgického práva zákonem ze dne 1. června 2005 o změně zákona ze dne 12. dubna 1965 o přepravě plynových a dalších produktů rozvodnou soustavou (
Moniteur belge
ze 14. června 2005, s. 27164 V).
Článek 8 odst. 4 zákona ze dne 12. dubna 1965 ve znění zákona ze dne 1. června 2005 (dále jen „zákon o plynárenství“) stanoví:
„Po vyjádření Komise pro bankovnictví, finanční záležitosti a pojišťovnictví ke kritériím uvedeným v § 3, vyjádření Komise [pro regulaci v plynárenství a energetice] ohledně dalších kritérií, po usnesení Rady ministrů, [federální] ministr [mající v působnosti energetiku] určí nejpozději devět měsíců po zveřejnění oznámení uvedeného v § 2 na návrh jednoho nebo více držitelů povolení pro přepravu zemního plynu:
provozovatele pověřeného provozem soustavy pro přepravu zemního plynu;
provozovatele zařízení pro skladování zemního plynu a provozovatele zařízení pro LNG na období dvaceti let s možností obnovení.
[…]“
Podle čl. 8/1 odst. 1 zákona o plynárenství:
„Odchylně od článku 8 se plynárenský podnik mající k 1. červenci 2004 jedno či více povolení k přepravě zemního plynu na základě tohoto zákona a jeho prováděcích vyhlášek nebo povolení ke skladování zemního plynu včetně povolení vydaných na základě zákona ze dne 18. července 1975 a jeho prováděcích vyhlášek, ode dne nabytí účinnosti tohoto článku ze zákona určuje podle případu jako:
1°
provozovatel přepravní soustavy zemního plynu;
2°
provozovatel skladovacího zařízení zemního plynu;
3°
provozovatel zařízení LNG.
Každé z uvedených tří určení platí až do konečného určení provozovatele dotčeného zařízení v souladu s článkem 8 nebo dokud [federální] ministr [mající v působnosti energetiku] takové určení neodmítne přijmout.“
Článek 8/2 zákona o plynárenství stanoví:
„Následující podmínky se použijí na každého ze tří provozovatelů uvedených v článku 8 a čl. 8/1 bez ohledu na to, zda se jedná o společnost kotovanou na burze, či nikoliv:
1°
musí být založen ve formě akciové společnosti, která má své sídlo a své ústředí ve státu, který je součástí Evropského hospodářského prostoru,
2°
musí splňovat všechny podmínky stanovené zákonem ze dne 2. srpna 2002, kterým se mění zákoník společností, a zákonem ze dne 2. března 1989 o zveřejňování významných podílů ve společnostech kotovaných na burze a o úpravě veřejných nabídek převzetí.“
Článek 15/5k zákona o plynárenství ve znění zákona ze dne 27. prosince 2006 o změně některých právních předpisů (
Moniteur belge
ze dne 28. prosince 2006, s. 75266) stanoví:
„§ 1.   Větším novým plynárenským infrastrukturám, tj. propojovacímu vedení se sousedícími členskými státy, zařízením LNG a skladovacím zařízením lze udělit výjimku z ustanovení této hlavy a tarifní metodiky, s výhradou článků 15/7, 15/8 a 15/9. Tato výjimka je udělována králem po vyjádření Komise [pro regulaci v plynárenství a energetice] […]:
[…]
§ 4.   Veškeré žádosti o výjimku se bez odkladu oznámí Komisi [Evropských společenství] společně se všemi důležitými informacemi ve vztahu k rozhodnutí.“
Postup před zahájením soudního řízení
Dne 10. dubna 2006 zaslala Komise Belgickému království výzvu dopisem, ve které mu vytkla, že nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z některých ustanovení směrnice.
Belgické orgány uvedly své vyjádření v dopise zaslaném Komisi dne 13. června 2006.
Vzhledem k tomu, že Komise nepovažovala takové vyjádření za přesvědčivé, zaslala dne 15. prosince 2006 Belgickému království odůvodněné stanovisko, ve kterém je vyzvala, aby přijalo opatření nezbytná k ukončení údajného porušení ve lhůtě dvou měsíců od doručení stanoviska.
Belgické orgány odpověděly dopisem, který byl Komisi předán dne 27. února 2007.
Jelikož Komise usoudila, že situace zůstala neuspokojivá, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu, který se týká neprovedení článku 7 směrnice
K přípustnosti
– Argumentace účastníků řízení
Belgické království uvádí, že Komise ve své žalobě uplatňuje neprovedení článku 7 směrnice, ačkoliv se výzvě dopisem opírala o článek 11 směrnice a v odůvodněném stanovisku se dovolávala porušení jejích článků 7 a 11. Komise tak vytvořila zmatečnost pokud jde o výtky, které mu v tomto ohledu zaslala.
Komise nejprve uvádí, že nezávisle na uplatňovaných článcích směrnice byl žalobní důvod, o který se jedná, vždy omezen na skutečnost, že nedošlo k určení jednotlivých správců systému. Ve svém odůvodněném stanovisku sice odkázala na články 7 a 11 směrnice, avšak článek 11 nebyl uveden v žalobě proto, že Belgické království určilo provozovatele distribuční soustavy v souladu s posledně uvedeným ustanovením. Belgické království tedy bylo schopno tomuto žalobnímu důvodu porozumět a uplatnit své argumenty.
Krom toho podle judikatury Soudního dvora nebrání nic Komisi v tom, aby ve svém odůvodněném stanovisku podrobněji rozvedla výhrady, které již uplatnila obecnějším způsobem ve své výzvě dopisem; Komise se v tomto ohledu dovolává rozsudku ze dne 28. března 1985, Komise v. Itálie (274/83, Recueil, s. 1077, body 19 až 21).
– Závěry Soudního dvora
Úvodem je třeba připomenout, že jelikož má výzva dopisem za cíl zejména vymezení předmětu sporu, aby dotčenému členskému státu bylo umožněno připravit svou obranu, nepodléhá tudíž stejným požadavkům na přesnost jako odůvodněné stanovisko (viz zejména rozsudek Komise v. Itálie, uvedený výše, body 19 a 21).
V projednávané věci vytýká Komise ve výzvě dopisem Belgickému království, že neprovedlo článek 11 směrnice, a tvrdí, že nepřistoupilo ke konečnému určení provozovatelů přenosových a distribučních soustav, jakož i skladovacích zařízení a zařízení LNG. Komise v odůvodněném stanovisku doplnila – aby odůvodnila své výtky – odkaz na článek 7 směrnice. Konečně vzala ve své žalobě zpět odkaz na článek 11, jelikož měla za to, že již byl předmětem řádného provedení do belgického práva v návaznosti na určení provozovatelů distribuční soustavy Belgickým královstvím.
První žalobní důvod Komise v rámci projednávané žaloby lze tedy zjevně vztahovat k první výtce jak v rámci výzvy dopisem, tak v rámci odůvodněného stanoviska, která se v obou případech týkala konečného určení provozovatelů soustavy. Změna příslušného ustanovení směrnice tak neporušila práva žalovaného členského státu na obhajobu.
V důsledku toho musí být žalobní důvod vycházející z porušení článku 7 směrnice považován za přípustný.
K věci samé
– Argumentace účastníků řízení
Komise vytýká Belgickému království, že nepřistoupilo ke konečnému určení jednotlivých provozovatelů přepravních soustav, skladovacích zařízení a zařízení LNG, jak je stanoveno v článku 7 směrnice.
Komise uvádí, že čl. 8 odst. 4 zákona o plynárenství stanoví konečné určení provozovatelů soustav na dobu dvaceti let s možností obnovení. Taková podmínka je v belgickém právu považována za adekvátní vzhledem k hlediskům účinnosti a hospodářské rovnováhy. Proto Belgické království až do určení uvedených provozovatelů na takové období zcela nesplnilo povinnosti vyplývající z článku 7 směrnice. Krom toho prozatímní určení na dobu neurčitou nemohlo subjektům poskytnout jistotu, která jim měla být nabídnuta v souladu se směrnicí určením na předem známé období.
Belgické království namítá, že článek 7 směrnice nebrání tomu, aby členské státy přistoupily k dočasnému určení provozovatelů soustav. Tvrdí, že v belgickém právu podle článků 8/1 a 8/2 zákona o plynárenství plní dočasně určení provozovatelé soustavy povinnosti příslušející provozovatelům soustav podle směrnice. Podmínky a povinnosti uložené dočasným provozovatelům soustavy jsou totiž totožné s podmínkami a povinnostmi stanovenými pro konečně určené provozovatele, přičemž jediný rozdíl mezi statusy těchto dvou kategorií provozovatelů spočívá v postupu jejich určení a trvání jejich smlouvy. Krom toho určení dočasných provozovatelů je rovnocenné jejich konečnému určení, protože dotyčné podniky jsou jedinými podniky, které splňují požadavky stanovené pro konečné určení. V každém případě probíhá řízení k provedení definitivního určení.
– Závěry Soudního dvora
Článek 7 směrnice stanoví, že členské státy určí provozovatele přepravních soustav, skladovacích zařízení nebo zařízení LNG „na dobu stanovenou členskými státy a s přihlédnutím k účinnosti a hospodářské rovnováze“. V souladu s článkem 33 směrnice musela být prováděcí ustanovení k tomuto článku přijata nejpozději 1. července 2004.
Zákon o plynárenství, i když v článku 8 zavádí postup k určení uvedených provozovatelů na období dvaceti let, ve svém článku 8/1 stanoví dočasné určení – „až do konečného určení dotyčného provozovatele“ – pro podniky, které měly povolení již před nabytím účinnosti změn zavedených zákonem ze dne 1. července 2005. Prodlužuje tak povolení těchto provozovatelů až do ukončení řízení o určení zavedeného v souladu s požadavky stanovenými směrnicí.
Belgické království připouští, že dosud nepřistoupilo ke konečnému určení provozovatelů soustav, ale upřesňuje, že toto řízení probíhá.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku (viz zejména rozsudek ze dne 6. prosince 2007, Komise v. Německo,
C-456/05, Sb. rozh. s. I-10517
, bod 15). Při neexistenci takového určení v uvedené době je tedy třeba konstatovat, že žalobní důvod Komise je opodstatněný.
Okolnosti, kterých se dovolává Belgické království – podle kterých dočasně určení provozovatelé jednak podléhají stejným podmínkám a povinnostem jako konečně určení provozovatelé, a jednak jsou jediní, kdo splňuje požadavky stanovené pro takové konečné určení – neumožňují vyloučit určení nesplnění povinností, které pro uvedený členský stát vyplývají z článku 7 směrnice.
Dočasné určení takových provozovatelů totiž zpožďuje provedení článku 7, který – jak připustilo Belgické království – předpokládá určení takových provozovatelů na dobu dvaceti let.
V důsledku toho je třeba konstatovat, že Belgické království tím, že nepřistoupilo ke konečnému určení provozovatelů přepravní soustavy, skladovacích zařízení a zařízení LNG, stanovenému v článku 7 směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z uvedeného ustanovení.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, který vychází z neprovedení čl. 22 odst. 3 písm. d) a e) a čl. 22 odst. 4 směrnice
Argumentace účastníků řízení
Pokud jde o nové větší infrastruktury pro zemní plyn, Komise tvrdí, že článek 15/5k zákona o plynárenství zmocňuje krále, aby schválil takové výjimky, které jsou uvedeny v čl. 22 odst. 1 směrnice, avšak aniž by byly převzaty všechny podmínky stanovené v tomto ohledu v čl. 22 odst. 3 písm. d) a e) a čl. 22 odst. 4 směrnice. Podle posledně uvedených ustanovení musí vnitrostátní právní úprava zejména výslovně stanovit, že všechna rozhodnutí o výjimkách budou zveřejněna a oznámena Komisi, a povinnost konzultovat předem v případě propojovacího vedení takové rozhodnutí s ostatními členskými státy.
Komise v tomto ohledu uvádí, že základní zásady vyplývající z vnitrostátního práva upravujícího správní akty a přímé použití výše uvedených ustanovení směrnice správními orgány nezajišťují plné provedení těchto ustanovení.
Pokud jde o pravidlo o zveřejnění rozhodnutí o výjimce, Belgické království tvrdí, že takové rozhodnutí, jakožto akt schválený králem na základě článků 105 a 108 belgické ústavy, se zveřejňuje v souladu se základními zásadami upravujícími zveřejňování aktů federální moci. Podle těchto zásad akt, který je v zájmu velkého počtu osob, bude povinně zveřejněn v
Moniteur belge
. V důsledku toho by bylo stanovení takové povinnosti v zákonu o plynárenství v rozporu se zásadami subsidiarity a proporcionality.
Pokud jde o provedení čl. 22 odst. 3 písm. e) a čl. 22 odst. 4 směrnice, které se týkají konzultací s jinými členskými státy v případě propojovacího vedení, jakož i oznámení rozhodnutí o výjimce Komisi, Belgické království zdůrazňuje, že s ohledem na přímý účinek směrnice a přednost práva Společenství jsou belgické orgány povinny takové povinnosti plnit bez dalšího, takže není nutné provádět je do vnitrostátního práva. V tomto ohledu připomíná judikaturu Soudního dvora, podle které neslučitelnost vnitrostátních právních předpisů s ustanoveními Společenství, dokonce i přímo použitelnými, může být definitivně odstraněna pouze závaznými vnitrostátními ustanoveními, pokud směrnice přiznává práva jednotlivcům (viz zejména rozsudek ze dne 8. července 1999, Komise v. Francie,
C-354/98, Recueil, s. I-4927
, bod 11). V projednávané věci podle tohoto členského státu směrnice jednotlivcům práva nepřiznává, takže takové ustanovení nemusí být nezbytně provedeno do vnitrostátního práva.
Konečně, Belgické království tvrdí jednak to, že instalace propojovacího vedení
ipso facto
vyžaduje překročení státní hranice, a tedy vyžaduje spolupráci s orgány ostatních dotčených členských států, a jednak to, že článek 15/5 zákona o plynárenství výslovně stanoví, že žádosti o výjimky musí být oznámeny Komisi.
Závěry Soudního dvora
Článek 22 odst. 1 směrnice stanoví, že větším plynárenským infrastrukturám mohou členské státy udělit výjimky zejména tehdy, pokud jde o pravidla o přístupu k soustavám. Uvedený článek ve svých odstavcích 3 písm. d) a e) a 4 stanoví, že všechna rozhodnutí o výjimkách musí být odůvodněna, zveřejněna a oznámena Komisi a že v případě propojovacího vedení musí být takové rozhodnutí přijato teprve po konzultaci s orgány dotčených členských států.
Komise vytýká Belgickému království, že tato ustanovení neprovedlo. Zákon o plynárenství nepřevzal všechny podmínky stanovené směrnicí ohledně postupu přijímání rozhodnutí o výjimkách. Belgické království toto tvrzení nezpochybňuje. Soudí nicméně, že nepodléhalo povinnosti provést uvedená ustanovení, a to s ohledem jak na obecná vnitrostátní pravidla o zveřejňování aktů krále, tak na přímou použitelnost ustanovení směrnice.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury provedení směrnice do vnitrostátního práva nevyžaduje v každém členském státě nezbytně legislativní činnost. Zejména existence obecných zásad ústavního a správního práva může způsobit nadbytečnost provedení zvláštními právními nebo správními opatřeními, avšak za podmínky, že tyto zásady zaručují účinně plné uplatnění směrnice vnitrostátními správními orgány a že v případě, kdy je cílem dotčeného ustanovení směrnice vznik práv jednotlivců, je právní situace vyplývající z těchto zásad dostatečně přesná a jasná a oprávněné osoby mohou zjistit úplný rozsah svých práv a případně se jich dovolat u vnitrostátních soudů (viz rozsudky ze dne 23. května 1985, Komise v. Německo, 29/84, Recueil, s. 1661, bod 23, a ze dne 16. června 2005, Komise v. Itálie,
C-456/03, Sb. rozh. s. I-5335
, bod 51).
V projednávané věci, pokud jde o provedení čl. 22 odst. 3 písm. d) směrnice, který se týká zveřejňování rozhodnutí o výjimce, je třeba uvést, že obecné zásady belgického práva týkající se zveřejňování aktů, jichž se Belgické království dovolává, podle kterých jsou zveřejňovány veškeré akty, které se týkají velkého počtu osob, nemohou být považovány za zásady, které zajišťují správné a úplné provedení tohoto ustanovení směrnice. Toto ustanovení totiž ukládá, aby všechna rozhodnutí týkající se výjimek poskytnutých provozovatelům byla zveřejněna. Belgické království přitom nepředložilo důkaz, který by dostatečně přesně a určitě prokazoval, že taková rozhodnutí jsou vždy považována za rozhodnutí týkající se velkého počtu osob, a jsou tak vždy zveřejněna.
Proto, jak již uvedla Komise, v rozsahu, v němž uvedené obecné zásady nezaručují úplné a správné použití čl. 22 odst. 3 písm. d), je třeba určit, že Belgické království toto ustanovení neprovedlo řádně.
Pokud jde o argumenty uplatněné Belgickým královstvím ohledně neexistence povinnosti provést ta ustanovení směrnice, která se týkají požadavku předchozí konzultace s dotčenými členskými státy v případě propojovacího vedení, jakož i oznámení rozhodnutí o výjimkách Komisi, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury z čl. 249 třetího pododstavce ES vyplývá, že provedení směrnic Společenství musí být zajištěno vhodnými opatřeními, která přijmou členské státy. Skutečnost, že za zvláštních okolností, při neexistenci požadovaných prováděcích opatření nebo jsou-li přijata opatření, která nejsou v souladu se směrnicí, mají právní subjekty právo dovolávat se směrnice v soudním řízení proti státu, který nesplnil svou povinnost, nemůže členskému státu sloužit jako odůvodnění k tomu, aby se zprostil povinnosti přijmout včas opatření odpovídající předmětu každé směrnice (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 6. května 1980, Komise v. Belgie, 102/79, Recueil, s, 1473, bod 12; ze dne 11. srpna 1995, Komise v. Německo,
C-433/93, Recueil, s. I-2303
, bod 24, a ze dne 2. května 1996, Komise v. Německo,
C-253/95, Recueil, s. I-2423
, bod 13). Rovněž – a tím spíše – okolnost, že některá ustanovení dotčené směrnice jsou přímo použitelná ve vnitrostátním právním řádu, nepředstavuje odůvodnění zprošťující členské státy jejich povinností provedení.
Konečně čl. 15/4 odst. 4 zákona o plynárenství, který stanoví oznámení žádostí o výjimky Komisi, nemůže být považován za provedení čl. 22 odst. 4 směrnice, jelikož posledně uvedené ustanovení stanoví povinnost oznámit tomuto orgánu konečné rozhodnutí, jakož i všechny důležité informace ve vztahu k rozhodnutí.
V důsledku toho je třeba určit, že Belgické království tím, že neprovedlo čl. 22 odst. 3 písm. d) a e) a čl. 22 odst. 4 směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z uvedených ustanovení.
K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Belgické království nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:

1)
Belgické království tím, že nepřistoupilo ke konečnému určení provozovatelů přepravní soustavy, skladovacích zařízení a zařízení pro zkapalněný zemní plyn stanovenému v článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES, a tím, že neprovedlo čl. 22 odst. 3 písm. d) a e) a čl. 22 odst. 4 této směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z uvedených ustanovení.

2)
Belgickému království se ukládá náhrada nákladů řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.