CELEX: 62002CJ0234
Appel
afvisning
ansvar uden for kontrakt
Den Europæiske Ombudsmands behandling af en klage vedrørende en intern udvælgelsesprøve

Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 24. juni 2002 har Den Europæiske Ombudsmand (herefter »ombudsmanden«)
i medfør af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen iværksat appel til prøvelse af dom afsagt af Retten i Første Instans den
10. april 2002, Lamberts mod Ombudsmanden (sag T-209/00, Sml. II, s. 2203, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten
antog et erstatningssøgsmål, der angik fejl, som ombudsmanden hævedes at have begået i forbindelse med behandling af en klage,
til realitetsbehandling.
Retsforskrifter
Artikel 195, stk. 1, 2 og 3, EF bestemmer:
»1. Europa-Parlamentet udnævner en ombudsmand, som skal være beføjet til at modtage klager fra enhver unionsborger eller enhver
fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat over tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse
med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer, med undtagelse af Domstolen og Retten i Første Instans
under udøvelsen af deres domstolsfunktioner.
Ombudsmanden skal i overensstemmelse med sit hverv foretage de undersøgelser, som han finder berettigede, enten på eget initiativ
eller på grundlag af de klager, der forelægges ham direkte eller gennem et medlem af Europa-Parlamentet, medmindre de påståede
forhold er under eller har været under retslig behandling. Konstaterer ombudsmanden, at der foreligger fejl eller forsømmelser,
forelægger han sagen for den pågældende institution, som har en frist på tre måneder til at meddele ham sin udtalelse. Ombudsmanden
sender derpå en rapport til Europa-Parlamentet og til den pågældende institution.
Den person, som klagen hidrører fra, underrettes om resultatet af disse undersøgelser.
Ombudsmanden aflægger en årlig beretning til Europa-Parlamentet om resultatet af sine undersøgelser.
2. [...]
Domstolen kan på begæring af Europa-Parlamentet afskedige ombudsmanden, hvis han ikke længere opfylder de nødvendige betingelser
for at udøve sit hverv, eller hvis han har begået en alvorlig forseelse.
3. Ombudsmanden udfører sit hverv i fuldstændig uafhængighed. Han må ved udøvelsen af sine pligter hverken søge eller modtage
instruktioner fra noget andet organ. [...]«
Den 9. marts 1994 vedtog Europa-Parlamentet afgørelse 94/262/EKSF, EF, Euratom vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige
betingelser for udøvelsen af hans hverv (EFT L 113, s. 15). I henhold til denne afgørelses artikel 14 fastlagde ombudsmanden
den 16. oktober 1997 gennemførelsesbestemmelser, som trådte i kraft den 1. januar 1998 (herefter »gennemførelsesbestemmelserne«).
Fremgangsmåden ved behandlingen af en klage, der indgives til ombudsmanden, fremgår således af artikel 195, stk. 1, EF, af
afgørelse 94/262 og af nævnte gennemførelsesbestemmelser.
Det følger i det væsentligste af artikel 2, stk. 4, 7 og 8, i afgørelse 94/262 samt gennemførelsesbestemmelsernes artikel
3 og artikel 4, stk. 1 og 2, at ombudsmanden, når han modtager en klage vedrørende et tilfælde af fejl eller forsømmelser
i forbindelse med handlinger, der er foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer, skal foretage en undersøgelse
heraf, medmindre denne klage skal afvises af en af de grunde, der er angivet i disse bestemmelser, bl.a. når ombudsmanden
ikke finder, at der er tilstrækkelige grunde til at åbne en undersøgelse.
I overensstemmelse med artikel 2, stk. 5, i afgørelse 94/262 kan »ombudsmanden [...] råde klageren til at henvende sig til
en anden myndighed«. Endvidere følger det af artikel 2, stk. 6, i afgørelse 94/262, at indbringelse af klager for ombudsmanden
ikke fører til en afbrydelse af fristerne for søgsmål eller rekurs.
I henhold til artikel 195, stk. 1, andet afsnit, EF og artikel 3, stk. 1, i afgørelse 94/262 foretager ombudsmanden på eget
initiativ eller på grundlag af klager, alle de undersøgelser, som han finder berettigede for at belyse mulige tilfælde af
fejl eller forsømmelser.
I overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i afgørelse 94/262 oplyser ombudsmanden den berørte fællesskabsinstitution eller
det berørte fællesskabsorgan herom, og disse kan »tilsende ham alle relevante bemærkninger«.
Efter behandling af den berørte institutions eller det berørte organs udtalelse og eventuelle bemærkninger fra den berørte
borger kan ombudsmanden afslutte behandlingen af sagen med en begrundet afgørelse eller fortsætte undersøgelsen. Han informerer
den berørte borger herom i overensstemmelse med gennemførelsesbestemmelsernes artikel 4, stk. 5.
Når ombudsmanden har fastslået et tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med en fællesskabsinstitutions eller et
fællesskabsorgans handling, forsøger han »[s]å vidt muligt [...] sammen med den berørte institution eller det berørte organ
at finde en løsning, der kan bringe [dette] tilfælde [...] til ophør og imødekomme klagen« således som bestemt i artikel 3,
stk. 5, i afgørelse 94/262.
I denne forbindelse bestemmer gennemførelsesbestemmelsernes artikel 6, stk. 1, under overskriften »Mindelige løsninger«, at
ombudsmanden »så vidt muligt sammen med den berørte institution [forsøger] at finde en mindelig løsning, der kan bringe fejlen
eller forsømmelsen til ophør og imødekomme borgeren«. Hvis samarbejdet efter ombudsmandens mening har ført til det ønskede
resultat, afslutter han behandlingen af sagen med en begrundet afgørelse og informerer borgeren og den berørte institution
herom. Derimod følger det af artikel 6, stk. 3, at »[f]inder ombudsmanden, at en mindelig løsning ikke er mulig, eller at
forsøget på at nå frem til en mindelig løsning ikke har ført til det ønskede resultat, afslutter han behandlingen af sagen
med en begrundet afgørelse, som kan omfatte en kritisk bemærkning, eller udarbejder en beretning med forslag til henstillinger«.
For så vidt som der er mulighed for at fremsætte en »kritisk bemærkning« som omhandlet i artikel 6, stk. 3, bestemmer gennemførelsesbestemmelsernes
artikel 7, stk. 1, at ombudsmanden fremsætter en kritisk bemærkning, når han bl.a. anser, »at den berørte institution [ikke]
længere kan rette op på den konstaterede fejl eller forsømmelse«, og »at den konstaterede fejl eller forsømmelse ikke har
generelle følgevirkninger«.
Faktiske omstændigheder
Det fremgår af den appellerede doms præmis 16-36, at de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten, er følgende.
Frank Lamberts deltog i en intern udvælgelsesprøve organiseret af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber med henblik
på ansættelse af midlertidigt ansatte i kategori A. Frank Lamberts bestod ikke den mundtlige prøve og tilskrev dette det forhold,
at han under denne prøve var under påvirkning af medikamenter, der kunne forårsage en træthedstilstand og nedsætte hans koncentrationsevne.
Denne behandling var blevet ham ordineret, efter han havde været udsat for en ulykke, der fandt sted et par uger før den mundtlige
prøve. Han har understreget, at han ikke anmodede om at få udsat den mundtlige prøve på grund af en bestemmelse i indkaldelsen
til prøven. Ifølge denne bestemmelse [var det] »af organisatoriske grunde […] ikke muligt at ændre det angivne mødetidspunkt«.
Efter uden held at have krævet, at Kommissionens tjenestegrene foretog en fornyet vurdering af sagen, indgav han klage til
ombudsmanden.
Efter vurdering af denne klage underrettede ombudsmanden den 21. oktober 1999 Frank Lamberts om sin afgørelse vedrørende den
indbragte klage. Ombudsmanden bemærkede, at hans undersøgelse havde vist, at Kommissionen i praksis skal tage hensyn til særlige
omstændigheder, der forhindrer en ansøger i at være til stede på den dato, der er angivet i en indkaldelse til mundtlige prøver.
Ombudsmanden tilføjede, at Kommissionen i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik skulle indføje en sådan
klausul i skrivelsen om indkaldelse til den mundtlige prøve for at informere ansøgerne om denne mulighed.
Imidlertid bemærkede ombudsmanden i punkt 2.2. og 2.3. i sin afgørelse – med hensyn til den omstændighed, at institutionen
i den foreliggende sag havde afvist at give klageren mulighed for at komme til en ny mundtlig prøve – navnlig, at en udvælgelsesprøve
»skal tilrettelægges under overholdelse af princippet om ligebehandling af ansøgerne. En manglende overholdelse af dette princip
kan medføre, at udvælgelsesprøven bliver annulleret. Dette kan medføre betydelige økonomiske og administrative omkostninger
for forvaltningen. Det fremgår af Kommissionens udtalelse, at den fandt, at den ikke var beføjet til at give en ansøger mulighed
for at komme til en ny mundtlig prøve. Ombudsmanden anfører, at der ikke er noget i sagen, der giver anledning til at antage,
at Kommissionens afgørelse om ikke at give ansøgeren mulighed for at komme til en ny mundtlig prøve blev truffet i strid med
regler eller principper, der binder Kommissionen«. Af disse grunde fandt ombudsmanden ikke, at der i den foreliggende sag
»var tale om fejl eller forsømmelser«.
Sammenfattende fremsatte ombudsmanden en kritisk bemærkning med hensyn til Kommissionens forvaltningspraksis generelt. I denne
bemærkning gentog han sin opfattelse, hvorefter Kommissionen af hensyn til god forvaltningsskik i fremtiden altid bør medtage
en særlig klausul i de skrivelser, hvormed den indkalder til en mundtlig prøve, der informerer ansøgerne om, at den angivne
dato kan ændres i tilfælde af usædvanlige omstændigheder. Med hensyn til Frank Lamberts klage konkluderede ombudsmanden imidlertid,
at idet »dette aspekt af sagen vedrører procedurer, der omhandler særlige omstændigheder, der hører fortiden til, er der ikke
anledning til at søge en mindelig løsning«. Ombudsmanden afsluttede derfor sagen.
Sagen ved Retten og den appellerede dom
Ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 9. august 2000 anlagde Frank Lamberts sag mod ombudsmanden og Parlamentet
med påstand om erstatning for den økonomiske skade og godtgørelse for den ikke-økonomiske skade, som han hævder at have lidt
som følge af ombudsmandens behandling af hans klage. Ombudsmanden og Parlamentet nedlagde påstand om sagens afvisning.
Ved kendelse af 22. februar 2001 afviste Retten sagen, for så vidt som den var anlagt mod Parlamentet (sag T-209/00, Lamberts
mod Ombudsmanden og Parlamentet, Sml. II, s. 765). Ved kendelse af samme dato henskød Retten behandlingen af ombudsmandens
formalitetsindsigelse til afgørelse i forbindelse med sagens realitet. Ombudsmanden havde fremsat en subsidiær påstand om
frifindelse.
I den appellerede dom tog Retten først stilling til spørgsmålet om søgsmålet mod ombudsmanden kunne antages til realitetsbehandling.
I dommens præmis 48-52 henviste Retten til Domstolens praksis, hvorefter der i henhold til artikel 235 EF og 288 EF kan anlægges
sag om ansvar uden for kontraktforhold mod alle Fællesskabets organer, med henblik på at få godtgjort den skade, som er forvoldt
ved de handlinger, som disse organer foretager i forbindelse med udøvelsen af deres kompetence. Retten fastslog, at den havde
kompetence til at behandle en erstatningssag anlagt mod ombudsmanden.
I den appellerede doms præmis 57 fastslog Retten, at:
»[…] afgørelse 94/262 [har] ikke kun givet ombudsmanden den opgave i almenhedens interesse at finde og søge at fjerne tilfælde
af fejl og forsømmelser, men også den opgave, i den udstrækning det er muligt, at forsøge at finde en løsning, der imødekommer
den berørte borgers særlige interesse. Det er ganske vist korrekt, at ombudsmanden, som han selv har understreget, har et
vidt skøn med hensyn til, om klagerne er begrundede, og hvilke følger de skal have; han er i den sammenhæng ikke underlagt
nogen resultatsforpligtelse. Selv om den kontrol, Fællesskabets retsinstanser skal udøve, derfor er begrænset, forholder det
sig ikke desto mindre således, at det ikke kan udelukkes, at en borger under ganske særlige omstændigheder vil kunne godtgøre,
at ombudsmanden har begået en åbenbar fejl i udøvelsen af sine opgaver, der kan medføre en skade for den pågældende borger.«
I samme doms præmis 58 og 59 udtalte Retten:
»58 […] den del af ombudsmandens argumentation, der bygger på den ikke-bindende karakter af de handlinger, han kan iværksætte
på grundlag af sine undersøgelser, [kan] heller ikke følges. Det bemærkes således, at erstatningssøgsmålet er indført ved
traktaten som et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er underkastet
betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål […]. Mens formålet med et annullations- og passivitetssøgsmål er henholdsvis
at få kendt en retligt bindende retsakt ugyldig eller at fastslå, at det er retsstridigt, at en sådan retsakt ikke er vedtaget,
er erstatningssøgsmålets genstand erstatning for en skade, der er en følge af en retsakt, uanset om den er retligt bindende
eller ej, eller en adfærd, der kan tilregnes en institution eller et fællesskabsorgan […]
I den foreliggende sag har [Frank Lamberts] kritiseret ombudsmanden for at have begået en fejl ved behandlingen af hans klage.
Det kan ikke udelukkes, at denne adfærd kan tilsidesætte den ret, som traktaten og afgørelse 94/262 tillægger borgerne, for
så vidt som ombudsmanden søger at opnå en udenretlig løsning på et tilfælde af fejl eller forsømmelser, der berører borgerne,
og at han kan skade dem.«
Retten frifandt ombudsmanden, idet Frank Lamberts ikke havde godtgjort, at ombudsmanden havde begået tjenestefejl i forbindelse
med behandlingen af hans klage.
For så vidt angår de anbringender, der er relevante inden for rammerne af nærværende appel, fremgår følgende af den appellerede
dom.
For det første bebrejdede Frank Lamberts ombudsmanden, at han ikke gjorde ham opmærksom på muligheden for at anlægge annullationssøgsmål
ved Retten til prøvelse af Kommissionens afgørelse. Retten fastslog imidlertid, at en af Fællesskabets ansatte må formodes
at kende betingelserne for anlæggelse af en sag ved Retten. Ombudsmanden kan vejlede borgeren herom, men der findes ingen
fællesskabsbestemmelse, der forpligter ham til det.
For det andet kritiserede Frank Lamberts ombudsmanden for ikke at have været upartisk og for ikke at have udvist objektivitet
i behandlingen af hans klage, da ombudsmanden tog hensyn til Kommissionens udtalelse, selv om udtalelsen i den engelske version,
hvilket var det sprog, Frank Lamberts havde klaget på, var blevet fremsendt efter den af ombudsmanden fastsatte frist. Endvidere
svarede denne version af udtalelsen ikke til den franske version, der blev fremsendt først. I den forbindelse fastslog Retten,
at den af ombudsmanden fastsatte frist for den berørte institution til at fremsætte sine bemærkninger ikke er en forældelsesfrist,
og at de forskellige sprogversioner ikke frembød nogle forskelle for så vidt angik de afgørende punkter for ombudsmandens
undersøgelse af den klage, der var indgivet til ham.
For det tredje gjorde Frank Lamberts gældende, at der påhviler ombudsmanden en forpligtelse til at anvende bestemte midler
med henblik på at opnå en mindelig løsning, der imødekommer borgeren. Retten bemærkede, at ombudsmanden råder over et meget
vidt skøn i denne forbindelse. Følgelig kan ombudsmanden kun ifalde ansvar uden for kontrakt, hvor der er sket en klar og
åbenbar tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler ham i denne sammenhæng. Ombudsmanden kan i princippet ikke begrænse
sig til at fremsende den berørte institutions udtalelse til borgeren. I den foreliggende sag vurderede ombudsmanden Kommissionens
bemærkninger, og han kunne uden at begå en fejl konkludere i sin afgørelse, at forsøget på at nå en mindelig løsning, der
imødekom Frank Lamberts, ikke ville kunne lykkes.
Parternes påstande for Domstolen
I sin appel har ombudsmanden nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves, i det omfang erstatningssøgsmålet antages til realitetsbehandling.
–
Sagen afvises.
Frank Lamberts har indgivet svarskrift til Domstolens Justitskontor. Han har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Den appellerede dom ophæves for så vidt angår realiteten i den i første instans nedlagte påstand, og derfor:
–
Principalt:
–
Ombudsmanden tilpligtes at betale Frank Lamberts et beløb på 2 468 787 EUR i erstatning for økonomisk skade og et beløb på
124 000 EUR i godtgørelse for ikke-økonomisk skade med renter efter loven, til betaling sker.
–
Ombudsmanden tilpligtes at betale sagens omkostninger.
–
Subsidiært:
–
Ombudsmanden tilpligtes at betale 1 234 394 EUR i erstatning for økonomisk skade og et beløb på 124 000 EUR i godtgørelse
for ikke-økonomisk skade med renter efter loven, til betaling sker.
–
Ombudsmanden tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Parlamentet har indgivet interventionsindlæg til støtte for ombudsmanden.
Hovedappellen
Artikel 56 i statutten for Domstolen bestemmer, at der kan iværksættes appel til Domstolen af afgørelser, hvorved den pågældende
sags behandling ved Retten er blevet afsluttet, hvorved der tages stilling til en formalitetsindsigelse vedrørende Rettens
kompetence eller en påstand om afvisning af sagen, og at appel kan iværksættes af enhver part, som helt eller delvis ikke
har fået medhold.
I den appellerede dom forkastede Retten for det første den afvisningspåstand, som ombudsmanden havde fremsat vedrørende Frank
Lamberts søgsmål, for derefter at frifinde ombudsmanden.
Da ombudsmanden delvist har tabt sagen, kan hans appel til prøvelse af Rettens dom, i det omfang Retten forkastede hans afvisningspåstand,
antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 21.1.1999, sag C-73/97 P, Frankrig mod Comafrica m.fl., Sml. I,
s. 185, og af 26.2.2002, sag C-23/00 P, Rådet mod Boehringer, Sml. I, s. 1873, præmis 50).
Det bemærkes endvidere, at ombudsmanden ikke har anfægtet Rettens konklusion, hvorefter den i henhold til artikel 235 EF og
artikel 288, stk. 2, EF har kompetence til at påkende erstatningssøgsmål anlagt mod ombudsmanden som et af Fællesskabets organer.
Ombudsmanden har således ikke bestridt, at det i princippet er muligt for en borger at anlægge et erstatningssøgsmål mod ham
med henblik på at få erstatning for skade, som ombudsmanden har påført borgeren som følge af hans eventuelle fejlagtige handlinger
eller adfærd, det vil sige handlinger, som ikke har forbindelse med undersøgelsesprocedurer, og som er udført i strid med
de forpligtelser, der påhviler ombudsmanden i henhold til traktaten og statutten vedrørende ham, og som har medført en tilsidesættelse
af borgerens subjektive rettigheder såsom retten til fortrolig behandling af visse oplysninger.
Ombudsmanden er derimod af den opfattelse, at det er i strid med fællesskabsretten, at der anlægges erstatningssøgsmål mod
ham under omstændigheder som de foreliggende, idet søgsmålet har til formål at prøve, om den undersøgelsesprocedure, som han
har gennemført, var korrekt såvel som hans afgørelse om at afslutte proceduren. Da Retten har antaget søgsmålet til realitetsbehandling,
har den tilsidesat de grænser, der gælder for den retslige kontrol af ombudsmandens virksomhed.
Til støtte for sin appel har ombudsmanden fremsat et enkelt anbringende om, at Retten for det første har tilsidesat fællesskabsretten,
navnlig artikel 195 EF og afgørelse 94/262, og at Retten for det andet har tilsidesat eller anlagt en urigtig fortolkning
af sin egen såvel som Domstolens praksis.
Dette anbringende består af tre led.
Anbringendets første led
Fremstilling og argumenter
Med sit anbringendes første led har ombudsmanden, støttet af Parlamentet, gjort gældende, at Retten har foretaget en retslig
kontrol af, om undersøgelsesproceduren og afgørelsen om at afslutte behandlingen af sagen, var korrekt, til trods for, at
denne kontrol i henhold til de bestemmelser, der gælder for ombudsmandens udøvelse af sit hverv og hans ansvar, er tillagt
Parlamentet.
Ombudsmanden har herved henvist til artikel 195 EF og artikel 3, stk. 7 og 8, i afgørelse 94/262, hvorefter ombudsmanden skal
fremlægge særlige rapporter for Parlamentet og en årsrapport vedrørende sin virksomhed. Ombudsmanden har i det væsentlige
gjort gældende, at disse rapporter vurderes af Parlamentet og er genstand for en debat. Han har understreget, at undersøgelsen
af Frank Lamberts’ klage var nævnt i årsrapporten for 1999, der blev fremlagt for Parlamentet i april 2000. Efter at have
vurderet rapporten udarbejdede Parlamentet sin egen rapport, som det vedtog i juli 2000. Ved at antage et søgsmål til realitetsbehandling,
hvorved Frank Lamberts anfægter den måde, hvorpå ombudsmanden behandlede hans klage og de konklusioner, som behandlingen førte
til, har Retten ligeledes på fejlagtig måde kontrolleret lovligheden af ombudsmandens undersøgelsesprocedure og hans konklusioner,
hvilket udgør en overflødig gentagelse af den kontrol, som det tilkommer Parlamentet at foretage i henhold til EF-traktaten,
og som allerede var blevet gennemført.
Ombudsmanden har desuden anført, at artikel 195, stk. 2, EF og artikel 8 i afgørelse 94/262 fastsætter en bestemt procedure
for de tilfælde, hvor ombudsmanden begår en alvorlig fejl, eller flere fejl, som sår tvivl om hans evne til at varetage sit
hverv. I sådanne tilfælde kan ombudsmanden efter Parlamentets indstilling afskediges af Domstolen. Hvis Frank Lamberts antog,
at ombudsmanden ikke havde behandlet hans klage korrekt, skulle han have indbragt sagen for Parlamentet og ikke for Retten
i forbindelse med et erstatningssøgsmål.
Ombudsmanden og Parlamentet har tilføjet, at de fortolkninger, som Retten lagde til grund for at antage et søgsmål, der har
til formål at opnå erstatning for tab forårsaget af ombudsmanden, til realitetsbehandling, kan skade den institutionelle ligevægt,
der er skabt omkring ombudsmanden og anfægte hans uafhængighed, der er foreskrevet i artikel 195, stk 3, EF.
Domstolens bemærkninger
Det bemærkes, at Retten ikke har begået en retlig fejl, idet den fastslog, at domstolskontrol af ombudsmandens handlinger
ikke er udelukket på grund af den kontrolkompetence, som Parlamentet er tillagt i forhold til ombudsmanden.
For det første kan ombudsmandens pligt til at aflægge rapport til Parlamentet nemlig ikke anses for en kontrol, som Parlamentet
foretager med hensyn til ombudsmandens korrekte varetagelse af sine opgaver i forbindelse med behandling af borgernes klager.
For det andet omfatter proceduren med afskedigelse af ombudsmanden en vurdering af hans aktiviteter samlet set og ikke en
kontrol, som Parlamentet foretager med hensyn til ombudsmandens varetagelse af sine opgaver i forbindelse med en klage indgivet
af en borger.
Under alle omstændigheder er den kompetence, som Parlamentet er tillagt i forhold til ombudsmanden, ikke en kompetence til
at udøve retslig kontrol.
Følgelig udgør domstolskontrol med ombudsmandens handlinger ikke en gentagelse af den kontrol, som Parlamentet foretager.
For så vidt angår den hævdede risiko for, at domstolskontrol med ombudsmandens handlinger skulle anfægte hans uafhængighed,
indebærer fastlæggelse af et ansvar på grund af skade, som er forårsaget af ombudsmandens handlinger, ikke, at ombudsmanden
ifalder personligt ansvar, men at Fællesskabet gør det. Det fremgår imidlertid ikke, at muligheden for, at Fællesskabet under
visse betingelser kan ifalde ansvar på grund af ombudsmandens adfærd i forbindelse med udøvelsen af hans hverv, der måtte
være i strid med fællesskabsretten, kan rejse tvivl om ombudsmandens uafhængighed.
Det følger af fast retspraksis vedrørende Fællesskabets ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtrædelse af fællesskabsretten,
som kan tilskrives en fællesskabsinstitution eller et fællesskabsorgan, at der anerkendes en ret til erstatning, såfremt tre
betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er overtrådt, har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at overtrædelsen
er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der
påhviler den, der har udstedt retsakten, og de skadelidtes tab (jf. dom af 10.7.2003, sag C-472/00 P, Kommissionen mod Fresh
Marine, Sml. I, s. 7541, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis). Hvad angår den anden betingelse er det afgørende kriterium
for, om en overtrædelse af fællesskabsretten kan anses for tilstrækkelig kvalificeret – under omstændigheder som de foreliggende
– om den pågældende fællesskabsinstitution eller det pågældende fællesskabsorgan åbenbart og groft har overskredet grænserne
for sine skønsbeføjelser (dommen i sagen Kommissionen mod Fresh Marine, præmis 26).
For at afgøre, om der er tale om en tilstrækkeligt kvalificeret overtrædelse af fællesskabsretten, der medfører, at Fællesskabet
ifalder ansvar uden for kontrakt på grund af ombudsmandens adfærd, skal der tages hensyn til den særlige karakter af ombudsmandens
hverv. I denne forbindelse skal det bemærkes, at ombudsmanden alene er forpligtet til at anvende bestemte midler, og at han
er tillagt et vidt skøn.
I modsætning til det, som ombudsmanden og Parlamentet har gjort gældende, udelukker sidstnævntes kontrol med førstnævnte således
ikke domstolskontrol, som skal udøves under hensyn til den særlige karakter af ombudsmandens hverv.
Følgelig tilsidesatte Retten ikke fællesskabsbestemmelserne om ombudsmandens udøvelse af sit hverv og kontrollen hermed, da
den fastslog, at et erstatningssøgsmål, baseret på Fællesskabets ansvar uden for kontrakt på grund af ombudsmandens påståede
fejlagtige behandling af en klage, i princippet kan antages til realitetsbehandling. Det var således med rette, at Retten
i den appellerede doms præmis 57 – efter at have bemærket, at ombudsmanden råder over et vidt skøn med hensyn til, om klagerne
er begrundede og hvilke følger de skal have, og at han i den sammenhæng ikke er underlagt nogen resultatsforpligtelse – fastslog,
at selv om den kontrol, Fællesskabets retsinstanser skal udøve, derfor er begrænset, kan det ikke udelukkes, at en borger
under ganske særlige omstændigheder vil kunne godtgøre, at ombudsmanden har begået en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse
af fællesskabsretten i udøvelsen af sine opgaver, der kan medføre en skade for den pågældende borger.
Anbringendets første led kan derfor ikke lægges til grund.
Anbringendets andet led
Fremstilling og argumenter
Med anbringendets andet led har ombudsmanden, støttet af Parlamentet, foreholdt Retten at have begået en retlig fejl, idet
den antog et erstatningssøgsmål til realitetsbehandling, som i virkeligheden havde til formål at rejse tvivl om, hvorvidt
undersøgelsesproceduren og afgørelsen om at afslutte sagens behandling var korrekt, idet det følger af Rettens og Domstolens
praksis, at de retsmidler, der med henblik herpå er fastsat i traktaten, ikke finder anvendelse for ombudsmanden.
Ombudsmanden har bl.a. gjort gældende, at de undersøgelser, han foretager, og de afgørelser, han træffer, selv om de benævnes
»afgørelser«, hverken har nogen form for retligt bindende virkning for borgernes situation eller nogen retligt bindende virkning
for den pågældende institution. Han er derfor af den opfattelse, at selv om hans undersøgelser måtte være behæftet med formelle
fejl og hans afgørelser med retlige fejl, kan disse undersøgelser og afgørelser under ingen omstændigheder forårsage et tab
for de klagere, som har lidt tab på grund af fejl eller forsømmelser, der er foretaget af en fællesskabsinstitution og ikke
af ombudsmanden.
Ombudsmanden har desuden bebrejdet Retten for i den appellerede doms præmis 64-85 at have foretaget en detaljeret vurdering
af hans undersøgelser og hans afgørelser, på samme måde som hvis der havde været tale om et annullationssøgsmål, og for således
at have udøvet egentlig legalitetskontrol med hele undersøgelsesproceduren og hans afgørelser.
Retten har herved tilsidesat sondringen mellem erstatningssøgsmål på den ene side og annullations- og passitivitetssøgsmål
på den anden og har derved tilsidesat sin egen og Domstolens praksis, hvoraf det følger, at ombudsmandens undersøgelser og
afgørelser ikke kan gøres til genstand for domstolskontrol inden for rammerne af de to sidstnævnte former for søgsmål.
Ombudsmanden foreholder Retten, at den ikke desto mindre har gjort en sådan domstolskontrol mulig under dække af et erstatningssøgsmål,
og for således at have åbnet mulighed for, at der vil blive anlagt adskillige annullations- eller endog passivitetssøgsmål
mod ombudsmanden under dække af erstatningssøgsmål. Retten har ikke taget hensyn til, at erstatningssøgsmålet anlagt af Frank
Lamberts mod ombudsmanden i virkeligheden udgør en omgåelse af adgangen til at anlægge annullations- og passivitetssøgsmål.
Domstolens bemærkninger
Erstatningssøgsmålet er et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er
underkastet betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål (dom af 28.4.1971, sag 4/69, Lütticke mod Kommissionen,
Sml. 1971, s. 73, org.ref.: Rec. s. 325, præmis 6, og kendelse af 21.6.1993, sag C-257/93, Van Parijs m.fl. mod Rådet og Kommissionen,
Sml. I, s. 3335, præmis 14). Mens formålet med et annullations- og passivitetssøgsmål er henholdsvis at få kendt en retligt
bindende retsakt ugyldig eller at fastslå, at det er retsstridigt, at en sådan retsakt ikke er vedtaget, er erstatningssøgsmålets
genstand erstatning for en skade, der er en følge af en retsakt eller en ulovlig adfærd, der kan tilregnes en institution
eller et fællesskabsorgan (jf. i denne retning dom af 10.7.1985, sag 118/83, CMC mod Kommissionen, Sml. s. 2325, præmis 29-31,
af 27.3.1990, sag C-308/87, Grifoni mod Kommissionen, Sml. I, s. 1203, og af 15.9.1994, sag C-146/91, KYDEP mod Rådet og Kommissionen,
Sml. I, s. 4199).
En af erstatningsbetingelserne, således som beskrevet i denne doms præmis 49, er, at der er tale om en tilstrækkeligt kvalificeret
overtrædelse af en bestemmelse, der tillægger borgerne rettigheder. På området for Fællesskabets ansvar uden for kontrakt
skal der derfor foretages en vurdering af den adfærd, der har forårsaget skaden med henblik på at fastslå, om en fællesskabsinstitution
eller et fællesskabsorgan ifalder ansvar.
Hvis Fællesskabets retsinstanser således ikke faktisk kunne vurdere lovligheden af en fællesskabsinstitutions eller et fællesskabsorgans
adfærd, ville proceduren i artikel 235 EF blive berøvet sin effektive virkning.
Inden for rammerne af en sag om Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, og som angår erstatning for et tab, som hævdes
at være opstået som følge af den måde, hvorpå ombudsmanden har behandlet en klage, skal lovligheden af ombudsmandens adfærd
i forbindelse med udførelsen af sit hverv følgelig vurderes.
Det var således med føje, at Retten i den appellerede doms præmis 64-85 vurderede, om ombudsmanden havde gjort sig skyldig
i den tilstrækkeligt kvalificerede overtrædelse af fællesskabsretten, som Frank Lamberts har hævdet, og at Retten undersøgte
den måde, hvorpå ombudsmanden havde behandlet Frank Lamberts’ klage med henblik på at afgøre, om Frank Lamberts’ påstand skulle
tages til følge.
Sammenfattende har Retten ikke begået retlige fejl vedrørende rækkevidden af adgangen til at anlægge erstatningssøgsmål, da
den antog Frank Lamberts’ søgsmål til realitetsbehandling.
Følgelig kan anbringendets andet led ikke lægges til grund.
Anbringendets tredje led
Fremstilling og argumenter
Med sit anbringendes tredje led foreholder ombudsmanden, støttet af Parlamentet, nærmere bestemt Retten at have tilsidesat
fællesskabsretten, idet den antog Frank Lamberts’ erstatningssøgsmål mod ham til realitetsbehandling, selv om dette søgsmål
havde til formål at opnå erstatning for et tab, der skyldes Kommissionens adfærd. I virkeligheden har Frank Lamberts, som
ikke havde anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af Kommissionens beslutninger vedrørende ham inden for den fastsatte
frist, under dække af et erstatningssøgsmål mod ombudsmanden, til hensigt at omgå de ufravigelige procesfrister, der gælder
for iværksættelse af annullationssøgsmål ved Fællesskabets retsinstanser med henblik på at anfægte lovligheden af disse kommissionsbeslutninger.
Domstolens bemærkninger
Ombudsmanden kan under ingen omstændigheder drages til ansvar for Kommissionens adfærd. Et søgsmål anlagt med henblik på at
opnå erstatning for et tab, der er forårsaget ved en fællesskabsinstitutions eller et fællesskabsorgans adfærd, skal anlægges
mod denne institution eller dette organ.
Til støtte for sit søgsmål i første instans ved Retten har Frank Lamberts gjort gældende, at han havde lidt et tab, som skyldes
fejl og forsømmelser, som ombudsmanden havde gjort sig skyldig i i forbindelse med behandlingen af hans klage. Hans søgsmål
tilsigter således ikke at opnå erstatning for et tab, der er forårsaget af en skadelig handling udført af Kommissionen
Retten fastslog således med føje i den appellerede doms præmis 51, at Frank Lamberts med denne sag søger at få erstatning
for den skade, som han mener at have lidt som følge af en forsømmelse, som ombudsmanden har udvist i forbindelse med udøvelsen
af det hverv, han er tillagt ved EF-traktaten.
Det tredje led af ombudsmandens anbringende kan derfor heller ikke lægges til grund.
Under disse omstændigheder bør hovedappellen forkastes.
Kontraappellen
Til støtte for sin kontraappel har Frank Lamberts gjort to anbringender gældende.
Ombudsmanden og Parlamentet har gjort gældende, at kontraappellen skal afvises.
Første anbringende
Med sit første anbringende har Frank Lamberts foreholdt Retten at have tilsidesat afgørelse 94/262, idet den fandt, at ombudsmanden
ikke havde begået nogen fejl. Retten tilsidesatte således denne afgørelses artikel 2, stk. 5, idet den ikke pålagde ombudsmanden
ansvar for ikke i tide at have rådet Frank Lamberts til at anlægge søgsmål ved Fællesskabets retsinstanser, såvel som afgørelsens
artikel 3, stk. 5, idet den heller ikke pålagde ham ansvar for ikke at have søgt at opnå en mindelig løsning, der gav Frank
Lamberts medhold, selv om ombudsmanden derved ikke havde udført den opgave, som han af Parlamentet er udpeget til.
Formaliteten med hensyn til anbringendet
Det bemærkes, at når en appellant anfægter Rettens fortolkning eller anvendelse af fællesskabsretten, kan de retlige spørgsmål,
der blev vurderet i første instans, blive diskuteret på ny i forbindelse med en appel. Hvis appellanten således ikke kunne
grunde sin appel på anbringender og argumenter, som allerede er blevet fremført for Retten, ville appelsagen delvist blive
berøvet sin mening (jf. kendelse af 11.11.2003, sag C-488/01 P, Martinez mod Parlamentet, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser,
præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår imidlertid af artikel 225 EF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Domstolen, og artikel 112, stk. 1, første afsnit,
litra c), i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som
påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand (jf. kendelsen i sagen Martinez mod Parlamentet,
præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
Dette krav er ikke opfyldt, når appelskriftet – endog uden at indeholde en argumentation, der har til formål præcist at angive
den retlige fejl, den appellerede dom angiveligt er behæftet med – blot gentager de anbringender og argumenter, der allerede
er blevet fremført for Retten. En sådan appel har i realiteten kun til formål at opnå, at de i stævningen for Retten fremsatte
påstande pådømmes endnu en gang, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence (dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm
og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 35).
I nærværende sag har Frank Lamberts med sit første anbringende imidlertid nøjagtigt angivet den retlige fejl, han foreholder
Retten, og anfægtet den fortolkning af fællesskabsretten, som Retten lagde til grund. Dette anbringende har til formål at
anfægte Rettens vurdering af et retligt spørgsmål, som var forelagt den i første instans, nemlig den måde, hvorpå de fællesskabsbestemmelser,
hvorefter ombudsmanden kan råde en klager til at henvende sig til en anden instans og skal forsøge i muligt omfang at opnå
en mindelig løsning, skal fortolkes.
Det første anbringende kan således antages til realitetsbehandling.
Om anbringendet er begrundet
Det bemærkes, at de bestemmelser, som angår ombudsmandens udøvelse af sit hverv, og nærmere bestemt artikel 2, stk. 5, i afgørelse
94/262, ikke pålægger ombudsmanden nogen pligt til at oplyse klageren om andre klageadgange, som han kan benytte, og om de
frister, der skal iagttages med henblik på at iværksætte søgsmål. Han har derfor så meget desto mere ikke pligt til at råde
klageren til at iværksætte nogen som helst form for søgsmål.
Selv om hensynet til en ordentlig udøvelse af det hverv, som ombudsmanden er tillagt ved traktaten, kunne tale for, at han
i givet fald oplyser den pågældende borger om de søgsmål, der bør anlægges for på bedst mulig måde at varetage dennes interesser,
kan artikel 2, stk. 5, i afgørelse 94/262 ikke fortolkes således, at den giver klageren en ret til at blive henvist til Retten
for dér at anlægge et annullationssøgsmål mod den beslutning, der er truffet af den institution, der er genstand for klagen.
For så vidt angår forsøget på at nå en mindelig løsning i tvisten mellem den person, der har indgivet klagen til ham, og en
fællesskabsinstitution, har ombudsmanden i henhold til artikel 3, stk. 5, i afgørelse 94/262 alene pligt til så vidt muligt
sammen med den berørte institution at finde en løsning, der kan bringe fejlen eller forsømmelsen til ophør og imødekomme klageren.
I denne forbindelse råder han over et meget vidt skøn. Han skal navnlig vurdere, om en mindelig løsning, der imødekommer klagen,
er sandsynlig, idet det herved udtrykkeligt bemærkes, at der findes situationer, hvor en mindelig løsning ikke er mulig, således
som det fremgår af gennemførelsesbestemmelsernes artikel 6, stk. 3, i hvilket tilfælde ombudsmanden afslutter behandlingen
af sagen med en begrundet afgørelse. Under alle omstændigheder kan det ikke gøres gældende, at ombudsmanden ikke har udført
den opgave, der er pålagt ham, korrekt, alene af den grund, at han har fastslået, at det ikke er muligt at nå en mindelig
løsning, der imødekommer klageren. Retten begik således ikke nogen som helst retlig fejl, hverken i forbindelse med fortolkningen
af de fællesskabsbestemmelser, hvorefter ombudsmanden, i det omfang det er muligt, søger at opnå en mindelig løsning, eller
ved i den appellerede doms præmis 85 at fastslå, at ombudsmanden uden at begå en fejl kunne konkludere i sin afgørelse om
at afslutte behandlingen af sagen, at forsøget på at nå en mindelig løsning, der imødekom klageren, ikke kunne lykkes.
Frank Lamberts’ første anbringende kan derfor ikke lægges til grund.
Andet anbringende
Med sit andet anbringende foreholder Frank Lamberts Retten at have begået to alvorlige skønsfejl.
For det første har han gjort gældende, at Retten har anlagt et urigtigt skøn, idet den i den appellerede doms præmis 82 udtalte,
at »[det] fremgår […] såvel af Kommissionens udtalelse til sagsøgerens klage som af skrivelsen af 15. december 1999 fra det
medlem af Kommissionen, der var ansvarlig for personalet, at Kommissionen afviste at give sagsøgeren mulighed for at komme
til en ny mundtlig prøve eller forsøge på at nå frem til en anden løsning«, selv om Frank Lamberts aldrig har anmodet om at
komme til en ny mundtlig prøve.
I denne forbindelse bemærkes for det første, at Retten i den appellerede doms præmis 81 fastslog, at der findes tilfælde,
hvor det ikke er muligt at opnå en mindelig løsning, og i præmis 82 bemærkede, at dette var tilfældet i nærværende sag, fordi
Kommissionen afviste at give Frank Lamberts mulighed for at komme til en ny mundtlig prøve eller forsøge på at nå en anden
løsning.
For det andet har Frank Lamberts med sin kritik af den appellerede doms præmis 82 ikke angivet, hvorledes Retten skulle have
begået en retlig fejl, da den undersøgte, om det i nærværende sag havde været muligt at nå en mindelig løsning.
Første del af Frank Lamberts anbringende skal således afvises af de grunde, der er angivet i denne doms præmis 76.
For det andet skulle Retten have anlagt et urigtigt skøn, idet den lagde en åbenbart fejlagtig begrundelse til grund, da den
i den appellerede doms præmis 84 fastslog, at »det først var inden for rammerne af sagen for Retten, at sagsøgeren som eksempel
angav de forskellige alternative løsninger, der ifølge ham burde og skulle have været forudset. Derfor kunne hverken ombudsmanden
eller Kommissionen tage særlig stilling til disse forslag under det sagsforløb, der gik forud for nærværende sag«, selv om
det i den forbindelse klart fremgår af sagens akter, navnlig bilag 26, hvori sagsøgeren henviser til begrebet »specialkonsulent«,
at Frank Lamberts har foreslået sådanne løsninger under klagens behandling, og inden ombudsmanden traf sin afgørelse, og at
sidstnævnte aldrig tog dette i betragtning.
Det skal bemærkes, at kritikken omfatter samtlige sagsakter, hvorfor kritikken af den appellerede doms præmis 84 skal anses
for en kritik af Rettens vurdering af de beviser, der blev fremlagt for den, hvilket ikke er undergivet Domstolens kontrol
i forbindelse med en appel, idet denne er begrænset til retsspørgsmål i overensstemmelse med artikel 225 EF og artikel 58
i statutten for Domstolen.
Hvis det antages, at henvisningen til bilag 26 i de sagsakter, Frank Lamberts fremlagde for Retten, kunne anses for et anbringende
om urigtig gengivelse af dette dokument, bemærkes, at bilaget består af en korrespondance mellem Frank Lamberts og ombudsmandens
sekretariat, og navnlig en skrivelse af 12. marts 1999, hvori der henvises til begrebet »specialkonsulent«. Frank Lamberts
henviser i denne skrivelse til en ansættelsespraksis uden forudgående udvælgelsesprøve – i strid med reglerne om adgang til
ansættelse ved Fællesskaberne, såsom dem, der er fastsat i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber – og som
skulle være indført i forbindelse med integrationen af Schengen-sekretariatets personale i Rådet for Den Europæiske Unions
Generalsekretariat, og anmoder om, at Kommissionens ansættelsesmyndighed udviser fleksibilitet i hans tilfælde.
Under hensyn til nævnte sagsakter kan det ikke antages, at Frank Lamberts forud for proceduren ved Retten konkret har foreslået
mulige løsninger i stedet for en ny indkaldelse til den mundtlige prøve. Det er desuden med rette, at Retten ikke tog forslaget
om at udvise fleksibilitet i forbindelse med Frank Lamberts’ sag i betragtning som en mulig alternativ løsning.
Retten gengav således ikke de beviser, som var fremlagt for den, på urigtig måde ved i den appellerede doms præmis 84 at fastslå,
at Frank Lamberts ikke havde fremlagt alternative løsninger forud for anlæggelsen af retssagen, hvorfor ombudsmanden ikke
havde kunnet tage konkret stilling til disse forslag før anlæggelsen af nævnte sag.
I lyset af ovenstående bør kontraappellen forkastes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. I henhold til samme reglements artikel 69, stk. 3, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger
eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et
eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde. Begge parter har delvist tabt sagen, og hver part bør
derfor pålægges at bære sine egne omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer Parlamentet, der
har interveneret i sagen, desuden sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN
1)
Hovedappellen og kontraappellen forkastes.
2)
Hver part bærer sine egne omkostninger.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
Rosas
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 23. marts 2004.
R. Grass
V. Skouris
Justitssekretær
Præsident
–
Processprog: fransk.