CELEX: 62006CJ0242
Dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom
Voľný pohyb pracovníkov
Zavedenie správnych poplatkov za vydanie povolenia na pobyt v prijímajúcom členskom štáte
Porušenie klauzuly ‚standstill‘ zakotvenej v článku 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie (ďalej len „rozhodnutie č. 1/80“). Asociačná rada bola zriadená Asociačnou dohodou medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na strane druhej a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z (
Ú. v. ES, 1964, 217, s. 3685
; Mim. vyd. 11/011, s. 10, ďalej len „dohoda o pridružení“).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pánom Sahinom a Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (minister pre cudzinecké otázky a integráciu, ďalej len „minister“), ktorý sa týka povinnosti tureckých štátnych príslušníkov zaplatiť správny poplatok za vybavenie žiadosti o povolenie na pobyt alebo predĺženie jeho platnosti.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
Pridruženie Turecka k EHS
— Dohoda o pridružení
V súlade so svojím článkom 2 ods. 1 dohody o pridružení je jej cieľom podporovať pretrvávajúce a vyrovnané posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami, zahŕňajúc aj oblasť pracovnej sily, najmä postupnou realizáciou voľného pohybu pracovníkov (článok 12 dohody o pridružení), ako aj odstránením prekážok slobody usadiť sa (článok 13 uvedenej dohody) a slobodného poskytovania služieb (článok 14 tej istej dohody), s cieľom zlepšiť životnú úroveň tureckého ľudu a uľahčiť neskoršie prijatie Turecka do Spoločenstva (štvrté odôvodnenie a článok 28 tejto dohody).
Na tieto účely dohoda o pridružení obsahuje prípravné obdobie, ktoré umožní Tureckej republike posilniť jej ekonomiku s pomocou Spoločenstva (článok 3 tejto dohody), prechodné obdobie, v priebehu ktorého sa zabezpečí progresívne zavedenie colnej únie a zbližovanie hospodárskych politík (článok 4 uvedenej dohody), a záverečné obdobie, ktoré je založené na existencii colnej únie a zahŕňa posilňovanie koordinácie hospodárskych politík zmluvných strán (článok 5 tej istej dohody).
Článok 6 dohody o pridružení stanovuje:
„Na zabezpečenie uplatnenia a postupného rozvoja pridruženia sa zmluvné strany schádzajú v Asociačnej rade, ktorá koná v rozsahu právomoci zverenej dohodou.“ [
neoficiálny preklad
]
Podľa článku 8 dohody o pridružení, vloženého do hlavy II uvedenej dohody, nazvanej „Uplatňovanie prechodného obdobia“ [
neoficiálny preklad
]:
„Na účely dosiahnutia cieľov stanovených v článku 4 Asociačná rada ešte pred začatím prechodného obdobia a v súlade s postupom stanoveným v článku 1 dočasného protokolu stanoví podmienky, mechanizmy a časové harmonogramy vykonania ustanovení súvisiacich s oblasťami upravenými Zmluvou o založení Európskeho spoločenstva, ktoré sa musia zohľadniť, a to osobitne s oblasťami uvedenými v rámci tejto hlavy, a akýchkoľvek ochranných doložiek, ktoré sa ukážu ako potrebné.“ [
neoficiálny preklad
]
Články 12 až 14 dohody o pridružení sa nachádzajú aj v rámci hlavy II tejto dohody, a to v kapitole 3, nazvanej „Iné ustanovenia hospodárskej povahy“ [
neoficiálny preklad
].
Článok 12 stanovuje:
„Zmluvné strany sa dohodli, že budú uplatňovať články [39 ES], [40 ES] a [41 ES], aby medzi sebou postupne dosiahli voľný pohyb pracovníkov.“ [
neoficiálny preklad
]
Článok 13 stanovuje:
„Zmluvné strany sa dohodli, že budú uplatňovať články [43 ES] až [46 ES] vrátane a článok [48 ES], aby medzi sebou postupne odstránili prekážky slobody usadiť sa.“ [
neoficiálny preklad
]
Článok 14 znie:
„Zmluvné strany sa dohodli, že budú uplatňovať články [45 ES], [46 ES] a [48 ES] až [54 ES] vrátane, aby medzi sebou postupne odstránili prekážky slobodného poskytovania služieb.“ [
neoficiálny preklad
]
Podľa článku 22 ods. 1 dohody o pridružení:
„Na realizáciu cieľov stanovených dohodou a v prípadoch, ktoré táto dohoda predvída, patrí rozhodovacia právomoc Asociačnej rade. Každá zo zmluvných strán je povinná prijať opatrenia na vykonanie prijatých rozhodnutí…“ [
neoficiálny preklad
]
— Dodatkový protokol
Dodatkový protokol podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z (
Ú. v. ES L 293, s. 1
; Mim vyd. 11/011, s. 41, ďalej len „dodatkový protokol“), ktorý je podľa svojho článku 62 neoddeliteľnou súčasťou dohody o pridružení, vo svojom článku 1 stanovuje podmienky, mechanizmy a časové harmonogramy realizácie prechodného obdobia uvedeného v článku 4 danej dohody.
Dodatkový protokol obsahuje hlavu II nazvanú „Pohyb osôb a služieb“, ktorej kapitola I sa týka „pracovníkov“ a kapitola II je venovaná „právu usadiť sa, službám a doprave“.
Článok 36 dodatkového protokolu, ktorý je súčasťou kapitoly I, stanovuje, že voľný pohyb pracovníkov medzi členskými štátmi Spoločenstva a Tureckom sa bude uskutočňovať postupne v súlade so zásadami uvedenými v článku 12 dohody o pridružení medzi koncom dvanásteho a dvadsiateho druhého roka po nadobudnutí platnosti tejto dohody a že asociačná rada rozhodne o pravidlách potrebných na tieto účely.
Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorý sa nachádza v kapitole II uvedenej hlavy II, znie:
„Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa voľnosti usadenia [slobody usadiť sa —
neoficiálny preklad
] a voľnosti poskytovať služby [slobodného poskytovania služieb —
neoficiálny preklad
].“
Článok 59 tohto dodatkového protokolu stanovuje:
„V oblastiach, na ktoré sa vzťahuje tento protokol, Turecko nemôže získať priaznivejší režim, ako je režim, ktorý si členské štáty vzájomne udeľujú [priaznivejšie zaobchádzanie, ako je zaobchádzanie, ktoré si členské štáty vzájomne priznávajú —
neoficiálny preklad
] podľa Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva.“
— Rozhodnutie č. 1/80
Dňa 19. septembra 1980 prijala Asociačná rada, ktorá bola zriadená dohodou o pridružení a zložená na jednej strane z členov vlád členských štátov, Rady Európskej únie a Komisie Európskych spoločenstiev a na druhej strane členov tureckej vlády, rozhodnutie č. 1/80.
Článok 6 tohto rozhodnutia sa nachádza v jeho kapitole II, nazvanej „Sociálne ustanovenia“, oddiele 1 týkajúceho sa „Otázok súvisiacich so zamestnávaním a voľným pohybom pracovníkov“. Odsek 1 tohto článku stanovuje:
„S výhradou ustanovení článku 7 o slobodnom prístupe rodinných príslušníkov k zamestnaniu turecký pracovník, ktorý patrí do legálneho trhu práce v členskom štáte:
—
má právo v tomto členskom štáte, po roku legálneho zamestnania, na obnovu svojho pracovného povolenia u toho istého zamestnávateľa, ak má voľné pracovné miesto,
—
má právo v tomto členskom štáte, po troch rokoch legálneho zamestnania a s výhradou prednosti poskytovanej pracovníkom z členských štátov Spoločenstva, odpovedať na pracovnú ponuku v rovnakej profesii u zamestnávateľa podľa svojho výberu, urobenú za normálnych podmienok, zaregistrovanú na úrade práce v tomto členskom štáte,
—
požíva v tomto členskom štáte, po štyroch rokoch legálneho zamestnania, výhodu slobodného prístupu ku každej pracovnej činnosti podľa svojho výberu.“ [
neoficiálny preklad
]
Článok 13 rozhodnutia č. 1/80, ktorý sa nachádza v tom istom oddiele 1, stanovuje:
„Členské štáty Spoločenstva a Turecka nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a členov rodín týchto pracovníkov, ktorí majú na území týchto štátov legálny pobyt alebo sú legálne zamestnaní.“ [
neoficiálny preklad
]
Podľa svojho článku 30 vstúpilo rozhodnutie č. 1/80 do platnosti 1. júla 1980. Ako stanovuje jeho článok 16, ustanovenia oddielu 1 kapitoly II daného rozhodnutia sú uplatniteľné od .
Smernica 68/360/EHS
Článok 9 ods. 1 smernice Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva (
Ú. v. ES L 257, s. 13
; Mim. vyd. 05/001, s. 27) stanovuje:
„Doklady o pobyte udeľované štátnym príslušníkom členského štátu EHS… sa vydávajú a predlžujú bezplatne alebo za čiastku, ktorá neprevyšuje poplatky účtované vlastným štátnym príslušníkom za vydávanie preukazov totožnosti.“
Smernica 68/360 bola zrušená s účinnosťou od 30. apríla 2006 smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Ú. v. EÚ L 158, s. 77
; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
Smernica 2004/38
Podľa článku 8 smernice 2004/38 môžu členské štáty na dlhšie obdobia pobytu ako tri mesiace vyžadovať, aby sa občania Európskej únie zaregistrovali na príslušných úradoch v mieste bydliska, pričom pri splnení tejto formality sa na tento účel vydá registračné potvrdenie. Rovnako podľa článku 9 uvedenej smernice môžu členské štáty upraviť povinnosť pre rodinných príslušníkov občanov Únie, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, vybaviť si pobytový preukaz, ak sa plánujú zdržovať sa na území členského štátu počas obdobia presahujúceho tri mesiace. Nesplnenie tejto požiadavky požiadať o pobytový preukaz môže viesť k tomu, že daná osoba bude podliehať primeraným a nediskriminačným sankciám. Podľa článku 11 ods. 1 tej istej smernice je pobytový preukaz platný päť rokov od dátumu vydania alebo počas predpokladaného obdobia pobytu občana Únie, ak je toto obdobie kratšie ako päť rokov.
Článok 25 smernice 2004/38 nazvaný „Všeobecné ustanovenia týkajúce sa dokladov o pobyte“ stanovuje:
„1.   Vlastnenie registračného potvrdenia uvedeného v článku 8, dokladu potvrdzujúceho trvalý pobyt, potvrdenia osvedčujúceho podanie žiadosti o pobytový preukaz rodinného príslušníka, pobytového preukazu alebo preukazu o trvalom pobyte nesmie za žiadnych okolností predstavovať predpoklady na uplatňovanie práva alebo dokončenie administratívnej formality, pretože nárok na práva sa môže dosvedčiť akýmkoľvek iným prostriedkom dôkazu.
2.   Všetky doklady uvedené v odseku 1 sa vydajú bezplatne alebo za poplatok, ktorý nepresahuje poplatok stanovený pre vlastných štátnych príslušníkov na vydanie podobných dokladov.“
Vnútroštátna právna úprava
Podľa údajov uvedených v rozhodnutí vnútroštátneho súdu 1. decembra 1980 vstúpili do platnosti pre územie Holandského kráľovstva ustanovenia v oblasti zamestnania a voľného pohybu pracovníkov stanovené v rozhodnutí č. 1/80, medzi ktorými je aj článok 13 daného rozhodnutia, pričom v tom čase nevyžadoval tento členský štát zaplatenie správneho poplatku pri podaní žiadosti o povolenie na pobyt a tento poplatok sa nevyberal ani v prípade žiadosti o predĺženie platnosti takého povolenia.
Až od 1. apríla 2001, keď nadobudli účinnosť zákon o celkovej rekodifikácii zákona o cudzincoch (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) z (Stb. 2000, č. 495, ďalej len „Vw z roku 2000“), nariadenie o cudzincoch z roku 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, č. 497), ako aj medzirezortné nariadenie o cudzincoch (Voorschrift Vreemdelingen), sú cudzinci povinní zaplatiť správne poplatky za vybavenie žiadosti o povolenie na pobyt.
Okrem toho, podľa zmeny medzirezortného nariadenia o cudzincoch, ktoré nadobudlo účinnosť 1. mája 2002, bolo vyberanie takých správnych poplatkov upravené aj pre prípad žiadosti o predĺženie platnosti povolenia na pobyt. Zároveň bola zvýšená výška vyberaných poplatkov.
Podľa článku 24 ods. 2 Vw z roku 2000 dôsledkom nezaplatenia poplatkov za vybavenie žiadosti o povolenie na pobyt v stanovenej lehote je, že táto žiadosť nebude prejednaná príslušným orgánom. Navyše sa zaplatené poplatky v prípade zamietnutia žiadosti nevracajú.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že pán Sahin je turecký štátny občan, ktorému bolo 13. júla 2000 vydané oprávnenie k prechodnému pobytu, na základe ktorého pricestoval daného roku do Holandska.
Dňa 2. októbra 2000 v čase, keď sa legálne zdržoval v Holandsku, podal žiadosť o povolenie na pobyt, aby mohol žiť so svojou manželkou, ktorá mala holandské občianstvo.
Dňa 14. decembra 2000 mu minister udelil dané povolenie na pobyt, ktoré bolo platné do . Toto povolenie neobsahovalo nijaké obmedzenie, ktoré by sa týkalo výkonu zamestnania.
Na základe žiadosti pána Sahina minister predĺžil 28. septembra 2001 platnosť tohto povolenia na pobyt do .
Pán Sahin však podal novú žiadosť o predĺženie platnosti tohto povolenia až 10. februára 2003.
Dňa 23. apríla 2003 odmietol minister v súlade s holandskou právnou úpravou vybaviť túto žiadosť, pretože pán Sahin nezaplatil správne poplatky potrebné na jej vybavenie, ktoré boli vo výške 169 eur.
Po tom, ako pán Sahin napokon zaplatil uvedenú sumu, avšak po uplynutí lehoty stanovenej na tento účel, podal 26. mája 2003 proti rozhodnutiu ministra z sťažnosť, ktorú minister zamietol ako nedôvodnú.
Dňa 16. mája 2004 pán Sahin podal proti uvedenému rozhodnutiu ministra žalobu na Rechtbank ’s-Gravenhage, pričom sa opieral o článok 13 rozhodnutia č. 1/80. Uvedený súd tejto žalobe vyhovel rozsudkom z , zrušil teda rozhodnutie ministra z a uložil mu povinnosť prijať nové rozhodnutie.
Dňa 17. septembra 2004 minister opäť zamietol sťažnosť pána Sahina ako nedôvodnú.
Rozsudkom z 30. mája 2005 Rechtbank ’s-Gravenhage vyhovel žalobe, ktorú pán Sahin podal proti tomuto druhému zamietajúcemu rozhodnutiu ministra, pričom vnútroštátny súd dospel k záveru, že povinnosť žalobcu zaplatiť správny poplatok pri podaní žiadosti o predĺženie platnosti jeho povolenia na pobyt v Holandsku je v rozpore s článkom 13 rozhodnutia č. 1/80.
Na podporu odvolania, ktoré podal minister proti tomuto rozsudku na Raad van State, tvrdil, že prvostupňový súd sa nesprávne domnieval, že na prípad pána Sahina sa vzťahuje uvedený článok 13.
Podľa Raad van State pán Sahin včas nezaplatil správne poplatky, takže podľa vnútroštátneho práva bol minister povinný jeho žiadosť neprejednať.
Je nesporné, že pán Sahin sa od 14. decembra 2000 do zdržiaval v Holandsku legálne v zmysle vnútroštátnej právnej úpravy, keďže počas celého tohto obdobia mal platné povolenie na pobyt. Taktiež bol oprávnený počas celého tohto obdobia vykonávať na holandskom štátnom území pracovnú činnosť. Pán Sahin bol od marca 2001 zamestnaný u viacerých zamestnávateľov, ale žiadny z týchto pracovnoprávnych pomerov nebol dlhší ako jeden rok bez prerušenia u toho istého zamestnávateľa, takže sa nemôže odvolávať na svoje práva upravené v článku 6 rozhodnutia č. 1/80.
Vzniká teda otázka, či nejaké iné ustanovenie upravené v rámci pridruženia medzi EHS a Tureckom bráni uplatňovaniu holandskej právnej úpravy, ktorá stanovuje povinnosť zaplatiť správne poplatky za vydanie povolenia na pobyt a ukladá ministrovi povinnosť neprejednať žiadosť podanú na tento účel v prípade nezaplatenia uvedeného poplatku.
V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že pán Sahin až 10. februára 2003, t. j. po uplynutí platnosti jeho povolenia na pobyt, podal žiadosť o predĺženie tohto povolenia, takže podľa vnútroštátneho práva sa už nezdržiaval na holandskom štátnom území legálne v období od do a už nemohol ani vykonávať na tomto území pracovnú činnosť dovtedy, kým sa o tejto žiadosti nerozhodlo. Preto podľa vnútroštátneho súdu boli zamestnania, ktoré pán Sahin vykonával v tomto období, vykonávané protiprávne z pohľadu holandskej vnútroštátnej právnej úpravy.
Podľa holandskej právnej úpravy mal však byť pobyt pána Sahina v Holandsku od podania žiadosti o predĺženie platnosti jeho povolenia na pobyt, t. j. od 10. februára 2003, znovu považovaný za legálny. Okrem toho, keďže táto oneskorená žiadosť bola podaná v primeranej lehote 6 mesiacov od skončenia legálneho pobytu, musí byť posúdená z pohľadu vnútroštátnych požiadaviek pre predĺženie pobytu, a nie požiadaviek na účely prvého vstupu na holandské štátne územie.
V tomto prípade, je potrebné presnejšie určiť, či sa môže turecký štátny občan, ktorý sa nachádza v takej situácii, ako bola opísaná v bodoch 29 až 44 tohto rozsudku, úspešne dovolávať článku 13 rozhodnutia č. 1/80. Okrem toho, hoci je nepochybné, že vnútroštátnu právnu úpravu dotknutú vo veci samej je potrebné v zmysle daného článku považovať za „novú“, keďže jej dôsledkom je zhoršenie situácie tureckých občanov v porovnaní so situáciou vyplývajúcou z pravidiel, ktoré sa na nich vzťahovali v čase, keď vstúpil do platnosti uvedený článok 13 pre Holandské kráľovstvo, je potrebné rozhodnúť, či požiadavky, ktoré týmto osobám ukladá, spadajú pod pojem „obmedzenia“ v zmysle uvedeného článku, najmä vzhľadom na skutočnosť, že výška vyberaných poplatkov pri podaní takejto žiadosti vysoko prekračuje výšku poplatkov ukladaných občanom Spoločenstva a ich rodinným príslušníkom.
Za týchto okolností Raad van State rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
a)
Má sa článok 13 rozhodnutia č. 1/80… v zmysle bodov 81 a 84 rozsudku z 21. októbra 2003, Abatay a i. (C-317/01 a C-369/01, Zb. s. I-12301), vykladať tak, že sa cudzinec — turecký štátny príslušník, ktorý dodržal predpisy pre prvé povolenie a pobyt v tuzemsku a od do legálne vykonával pracovnú činnosť v pracovnoprávnom pomere u rôznych zamestnávateľov, avšak nepožiadal včas o predĺženie platnosti povolenia na pobyt, takže po uplynutí platnosti tohto povolenia a v okamihu podania žiadosti na jeho predĺženie nemal podľa vnútroštátneho práva v tuzemsku legálny pobyt a nemal ani povolenie tam vykonávať zamestnanie, môže odvolávať na toto ustanovenie?
b)
Je odpoveď na prvú otázku písm. a) iná, ak sa v žiadosti o predĺženie, ktorú cudzinec nepodal včas, ale až v priebehu 6 mesiacov po uplynutí platnosti tohto povolenia na pobyt, skúmajú požiadavky platné na ďalší pobyt a cudzinec môže počkať na rozhodnutie o žiadosti v tuzemsku, hoci sa táto žiadosť podľa vnútroštátnej úpravy považuje za žiadosť o udelenie prvého povolenia na pobyt?
2.
a)
Má sa pojem ‚obmedzenie‘ v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 vykladať tak, že do neho spadá povinnosť zaplatiť poplatok za vybavenie žiadosti na predĺženie platnosti povolenia na pobyt, uložená cudzincovi — tureckému štátnemu príslušníkovi, na ktorého sa vzťahuje rozhodnutie č. 1/80, a pri nezaplatení ktorého nebude jeho žiadosť podľa článku 24 ods. 2 Vw z roku 2000 prejednaná?
b)
Je odpoveď na druhú otázku písm. a) iná, ak výška poplatkov nepresiahne náklady za vybavenie žiadosti?
3.
Má sa článok 13 rozhodnutia č. 1/80, ktorý slúži tiež na vykonanie dodatkového protokolu k [dohode o pridružení], v spojení s článkom 59 tohto protokolu vykladať v tom zmysle, že výška poplatkov (pre cudzinca to bolo v danom čase 169 eur) pre tureckých štátnych príslušníkov, ktorí spadajú do pôsobnosti rozhodnutia č. 1/80, na vybavenie žiadosti o udelenie povolenia na pobyt alebo jeho predĺženie nesmie prekročiť čiastku (30 eur), ktorá sa vyberá od štátnych príslušníkov Európskeho spoločenstva za vybavenie žiadosti na preskúmanie podľa práva Spoločenstva a vydanie s tým spojeného dokumentu o pobyte (pozri článok 9 ods. 1 smernice [68/360], ako aj článok 25 ods. 2 smernice [2004/38])?“
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
Svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa vnútroštátny súd snaží v podstate zistiť, či na jednej strane turecký štátny občan, ako pán Sahin, sa v hostiteľskom členskom štáte zdržiava legálne, aby sa tak na neho mohol vzťahovať článok 13 rozhodnutia č. 1/80. Na druhej strane sa tento vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora, či klauzula „standstill“ uvedená v tomto článku bráni zavedeniu v danom štáte, ako záťaže pre takého občana, povinnosti zaplatiť správny poplatok za prejednanie jeho žiadosti o vydanie povolenia na pobyt alebo predĺženie jeho platnosti, predovšetkým keď sú tieto poplatky značne vyššie, ako tie, ktoré sa vyžadujú od občanov Spoločenstva nachádzajúcich sa v podobnej situácii.
S cieľom podať uvedenému súdu užitočnú odpoveď, aby mohol rozhodnúť vo veci, ktorú prejednáva, je potrebné tieto dva aspekty postupne preskúmať.
O osobnej pôsobnosti článku 13 rozhodnutia č. 1/80
Vnútroštátny súd položil otázku, či turecký štátny príslušník, ako pán Sahin, splnil požiadavku v oblasti legálneho pobytu a zamestnania podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80. Tento súd jednak konštatoval, že dotknutý turecký príslušník spĺňal do 2. októbra 2002 nielen príslušné vnútroštátne pravidlá týkajúce sa prvého vstupu na holandské územie, ale aj pravidlá upravujúce pobyt, a jednak, že tento turecký príslušník bol do daného dátumu legálne zamestnaný z hľadiska vnútroštátneho práva. Uvedený vnútroštátny súd sa však pýta, či sa pán Sahin môže v dôsledku toho stále platne odvolávať na uvedený článok 13, hoci podľa vnútroštátneho práva uplynutím platnosti povolenia na pobyt a podaním žiadosti o jeho predĺženie až po uplynutí na to stanovenej lehoty v dôsledku neskorého zaplatenia správnych poplatkov došlo k nesúladu jeho situácie s vnútroštátnymi ustanoveniami v oblasti pobytu, ako aj zamestnania, a že okrem toho ani nesplnil podmienky na priznanie určitých práv v oblasti zamestnania a pobytu v hostiteľskom členskom štáte vyplývajúcich z článku 6 ods. 1 tohto rozhodnutia.
V tejto súvislosti treba na jednej strane pripomenúť, že Súdny dvor v bodoch 75 až 84 už citovaného rozsudku Abatay a i. rozhodol, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 nie je podmienený tým, či dotknutý turecký štátny príslušník spĺňa požiadavky podľa článku 6 ods. 1 tohto rozhodnutia, a že dosah ustanovenia článku 13 sa neobmedzuje len na migrujúcich tureckých príslušníkov vykonávajúcich pracovnú činnosť.
Tieto dve ustanovenia rozhodnutia č. 1/80 sa totiž týkajú rozdielnych prípadov, keďže článok 6 upravuje podmienky výkonu zamestnania, na základe ktorých dôjde k postupnej integrácii dotknutého tureckého príslušníka v hostiteľskom členskom štáte, kým článok 13 sa vzťahuje na vnútroštátne opatrenia týkajúce sa prístupu k zamestnaniu, pričom do svojej pôsobnosti zahŕňa rodinných príslušníkov, ktorých vstup na územie členského štátu nezávisí od výkonu zamestnania. Súdny dvor na základe toho v už citovanom rozsudku Abatay a i. rozhodol, že daný článok 13 nie je určený na ochranu tureckých príslušníkov, ktorí sú už integrovaní na trhu práce členského štátu, ale sa snaží upraviť práve postavenie tureckých príslušníkov, ktorí ešte nemajú práva v oblasti zamestnanosti a s tým spojené právo na pobyt podľa článku 6 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80.
Za týchto podmienok nemôže okolnosť, že pán Sahin nespĺňa požiadavky na priznanie určitých práv podľa ustanovení článku 6 ods. 1, ho pripraviť o možnosť účinne sa dovolávať článku 13 rozhodnutia č. 1/80.
Čo sa na druhej strane týka pojmu „legálne“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80, z ustálenej judikatúry vyplýva, že tento pojem znamená, že turecký pracovník alebo príslušník jeho rodiny musí dodržať predpisy hostiteľského členského štátu v oblasti vstupu, pobytu a prípadne zamestnania, aby sa legálne zdržiaval na území daného štátu (pozri najmä rozsudok Abatay a i., už citovaný, bod 84 a citovanú judikatúru). Tento článok však nie je v prospech tureckého príslušníka, ktorý sa tam zdržiava nelegálne (rozsudok Abatay a i., už citovaný, bod 85).
V tejto súvislosti zo spisu vyplýva, že pán Sahin legálne vstúpil a zdržiaval sa na holandskom štátnom území a že okrem toho mu príslušné vnútroštátne orgány priznali bezpodmienečné právo vykonávať v hostiteľskom členskom štáte pracovnú činnosť podľa svojho výberu, pričom toto právo aj skutočne využil.
Je teda nesporné, že pán Sahin dodržal od svojho legálneho vstupu do Holandska 12. septembra 2000 všetky relevantné vnútroštátne ustanovenia v oblasti cudzineckej politiky, ako aj politiky zamestnanosti, a to až do , keď uplynula platnosť jeho povolenia na pobyt. Predovšetkým sa dotknutý zdržiaval legálne v tomto členskom štáte v čase, keď nadobudla účinnosť nová vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej sa vyberajú správne poplatky za vydanie a predĺženie povolenia na pobyt a ktorá je podľa spisu predloženého Súdnemu dvoru jediným predmetom sporu vo veci samej.
Podľa informácií predložených vnútroštátnym súdom postavenie pána Sahina, čo sa týka pobytu a zamestnania, nebolo dočasne od 3. októbra 2002 v súlade s požiadavkami vnútroštátnej právnej úpravy, a to až dovtedy, keď v lehote kratšej ako šesť mesiacov od uplynutia platnosti svojho povolenia na pobyt, požiadal prostredníctvom formulára o predĺženie uvedeného povolenia, pričom zároveň splnil povinnosť zaplatiť na tento účel stanovený správny poplatok.
Ako totiž spresnil vnútroštátny súd, od podania tejto žiadosti bolo podľa ustanovení vnútroštátneho práva potrebné považovať pobyt pána Sahina v Holandsku za opäť legálny. Navyše podľa toho istého zákona, musí byť taká žiadosť o neskoré obnovenie posúdená z hľadiska vnútroštátnych podmienok pre predĺženie povolenia na pobyt a nie tých, ktoré upravovali prvé vydanie povolenia.
Treba dodať, že nie je spochybnené, že povolenie na pobyt pána Sahina by bolo predĺžené, ak by načas zaplatil správne poplatky v súvislosti so svojou žiadosťou. Zo spisu nevyplývajú nijaké skutočnosti, na základe ktorých by bolo možné sa domnievať, že by príslušné holandské orgány zamýšľali skončiť jeho pobyt, alebo hrozili jeho vyhostením.
V každom prípade Súdny dvor už rozhodol, že hoci povolenie na pobyt vydané vnútroštátnymi orgánmi má len deklaratórnu a dôkaznú povahu, členské štáty môžu požadovať, aby cudzinci nachádzajúci sa na ich území mali platné povolenie na pobyt a podávali načas žiadosti o jeho predĺženie, a porušenia pri plnení týchto povinností sú v zásade oprávnené potrestať, nič to však nemení na skutočnosti, že štáty nemôžu v tejto súvislosti prijímať opatrenia, ktoré by boli neprimerané v porovnaní s podobnými vnútroštátnymi situáciami (pozri rozsudok zo 16. marca 2000, Ergat,
C-329/97, Zb. s. I-1487
, body 52, 55, 56, 61 a 62).
Vnútroštátnemu súdu prináleží posúdiť na základe všetkých týchto osobitných okolností vo veci samej, či postavenie pána Sahina v hostiteľskom členskom štáte na účely uplatnenia článku 13 rozhodnutia č. 1/80 už nebolo legálne, čo sa týka jeho pobytu a zamestnania.
Ak bola v tomto prípade uvedená podmienka legality splnená, je potrebné rozhodnúť o druhej otázke podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako bola uvedená v bode 47 tohto rozsudku, v ktorej ide o presný význam klauzuly „standstill“ podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80.
O dosahu klauzuly „standstill“ podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80
V tejto súvislosti treba najskôr pripomenúť, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že tureckí štátni príslušníci, na ktorých sa toto ustanovenie vzťahuje, sa môžu oprávnene dovolávať článku 13 rozhodnutia č. 1/80 pred súdmi členských štátov, aby sa vyhli uplatňovaniu pravidiel vnútroštátneho práva, ktoré sú s ním v rozpore (pozri rozsudky z 20. septembra 1990, Sevince,
C-192/89, Zb. s. I-3461
, bod 26, ako aj Abatay a i., už citovaný, body 58, 59 a 117 prvú zarážku).
Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že klauzula „standstill“ uvedená v danom článku 13 zakazuje vo všeobecnosti zavedenie každého nového vnútroštátneho opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom je podmieniť výkon slobody voľného pohybu pracovníkov na vnútroštátnom území tureckými štátnymi príslušníkmi prísnejšími podmienkami, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia platnosti rozhodnutia č. 1/80 v dotknutom členskom štáte (pozri rozsudok Abatay a i., už citovaný, body 66 a 117 druhú zarážka, ako aj analogicky, čo sa týka klauzuly „standstill“ v oblasti práva usadiť sa a slobodného poskytovania služieb zakotvených v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, rozsudok z 19. februára 2009, Soysal a Savatli,
C-228/06, Zb. s. I-1031
, bod 47).
Súdny dvor teda presnejšie zastával názor, že článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu zakazuje od nadobudnutia platnosti právneho aktu, ktorého súčasťou je toto ustanovenie, v hostiteľskom členskom štáte, prijímanie akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa výkonu slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb, a to vrátane obmedzení týkajúcich sa hmotnoprávnych alebo procesných podmienok v oblasti prvého vstupu tureckých štátnych príslušníkov na územie dotknutého členského štátu, ktorí chcú tam využívať tieto hospodárske slobody (pozri rozsudky z 20. septembra 2007, Tum a Dari, C-16/05, Zb. s. I-7415, bod 69, ako aj Soysal a Savatli, už citovaný, body 47 a 49).
Vzhľadom na to, že Súdny dvor už rozhodol, že klauzula „standstill“ podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80 má rovnakú povahu ako tá podľa článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu a tieto dve klauzuly sledujú rovnaký cieľ (pozri rozsudky z 11. mája 2000, Savas,
C-37/98, Zb. s. I-2927
, bod 50, ako aj Abatay a i., už citovaný, body 70 až 74), výklad pripomenutý v predchádzajúcom bode musí tiež platiť aj v súvislosti s povinnosťou zachovávať
status quo
, ktorý je základom daného článku 13 v oblasti voľného pohybu pracovníkov.
V prejednávanej veci vnútroštátny súd už konštatoval, že spornú vnútroštátnu právnu úpravu je potrebné považovať za „novú“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80, keďže bola prijatá po nadobudnutí platnosti tohto rozhodnutia.
Súdny dvor však v tejto súvislosti tiež rozhodol, že prijatie nových pravidiel, ktoré sa budú rovnako uplatňovať na tureckých štátnych príslušníkov ako na príslušníkov Spoločenstva nie je v rozpore so žiadnou klauzulou „standstill“ upravených v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje pridruženie medzi EHS a Tureckom (pozri analogicky, čo sa týka článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, rozsudok Soysal a Savatli, už citovaný, bod 61). Súdny dvor dodal v tom istom bode daného rozsudku, že ak sa také pravidlá uplatnia na príslušníkov členských štátov bez toho, aby sa uplatňovali na tureckých príslušníkov, tureckí príslušníci sa budú nachádzať v priaznivejšej situácii ako príslušníci Spoločenstva, čo by bolo zjavne v rozpore s požiadavkou článku 59 dodatkového protokolu, podľa ktorého Turecká republika nemôže získať priaznivejšie zaobchádzanie, ako je zaobchádzanie, ktoré si členské štáty vzájomne priznávajú podľa Zmluvy ES.
Pritom vo veci samej na jednej strane zo spisu vyplýva, že v Holandsku podlieha vydávanie dokumentov určujúcich identitu štátnych príslušníkov zaplateniu správneho poplatku v určitej výške. Na druhej strane sa dokumenty podľa článku 25 ods. 2 smernice 2004/38 uvedené v jeho odseku 1, medzi ktorými sú dokumenty vzťahujúce sa na občanov Únie nachádzajúcich sa alebo zdržujúcich sa v inom v členskom štáte ako v členskom štáte, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, ako aj pobytové karty pre ich rodinných príslušníkov, bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť, ktorí sprevádzajú občanov Únie alebo sa k nim pripájajú, vydávajú za poplatok, ktorý nepresahuje poplatok stanovený pre vlastných štátnych príslušníkov na vydanie podobných dokladov.
Z toho vyplýva, že tureckí pracovníci a ich rodinní príslušníci sa nemôžu platne odvolávať na pravidlá zachovávajúce
status quo
, ktoré sú upravené v rámci pridruženia medzi EHS a Tureckom, akým je článok 13 rozhodnutia č. 1/80, aby dosiahli, že hostiteľský členský štát ich oslobodí od akéhokoľvek poplatku vyberaného za vybavenie žiadosti o vydanie povolenia na pobyt alebo predĺženie jeho platnosti, a to ani v prípade, že v čase nadobudnutia platnosti uvedeného rozhodnutia v tomto členskom štáte, im tento štát žiadnu takúto povinnosť neukladal. Iný výklad by totiž nebol v súlade s článkom 59 dodatkového protokolu, ktorý zakazuje členským štátom vyhradzovať tureckým štátnym príslušníkom priaznivejšie zaobchádzanie, ako je zaobchádzanie, ktoré členské štáty priznávajú príslušníkom Spoločenstva nachádzajúcim sa v podobnej situácii.
Klauzula „standstill“ uvedená v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 teda nie je sama osebe prekážkou zavedenia takejto právnej úpravy, podľa ktorej sa vydanie povolenia na pobyt alebo jeho predĺženie vydáva za správny poplatok stanovený cudzincom zdržiavajúcim sa na území daného členského štátu.
Nič to však nemení na tom, že taká právna úprava nesmie spôsobiť obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80. Uvedený článok 13 v spojení s článkom 59 dodatkového protokolu totiž znamená, že tureckému štátnemu príslušníkovi, na ktorého sa vzťahujú tieto ustanovenia, hoci sa nemôže nachádzať v priaznivejšej situácii ako príslušníci Spoločenstva, nemôžu byť ani ukladané nové povinnosti, ktoré by boli neprimerané v porovnaní s povinnosťami stanovenými pre príslušníkov Spoločenstva.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu však vyplýva, že v čase skutkových okolností vo veci samej boli tureckí štátni príslušníci povinní podľa holandskej právnej úpravy zaplatiť poplatok vo výške 169 eur, aby boli vybavené ich žiadosti o povolenie na pobyt alebo predĺžená ich platnosť, hoci suma, ktorú bolo v Holandsku možné požadovať od príslušníkov Spoločenstva za vybavenie podobnej žiadosti bola iba 30 eur. Navyše je nesporné, že dĺžka platnosti dotknutých povolení bola v niektorých prípadoch kratšia, ak boli vydané tureckým štátnym príslušníkom, takže tí boli nútení požiadať o predĺženie týchto povolení častejšie ako príslušníci Spoločenstva, čo spôsobovalo značný finančný dopad na uvedených tureckých príslušníkov a to tým viac, že v prípade zamietnutia ich žiadosti sa zaplatený poplatok nevracia.
V tejto súvislosti holandská vláda neuviedla vo svojich pripomienkach predložených Súdnemu dvoru ani v odpovedi na otázky, ktoré jej boli položené na pojednávaní, žiadne relevantné tvrdenie odôvodňujúce tak veľký rozdiel medzi výškou dotknutých správnych poplatkov vyberaných od tureckých štátnych príslušníkov v porovnaní s výškou poplatkov vyberaných od príslušníkov Spoločenstva. V tejto súvislosti treba spresniť, že nie je možné prijať tvrdenie holandskej vlády, že prešetrovanie a kontrola pred vydaním povolenia na pobyt pre tureckého príslušníka sú komplikovanejšie, a preto nákladnejšie, ako prešetrovanie a kontrola v prípade príslušníka Spoločenstiev, a preto je podľa holandskej právnej úpravy zaplatenie správneho poplatku podmienkou samotného vybavenia žiadosti o povolenie na pobyt alebo jeho predĺženie, a že navyše nič nebráni členskému štátu, aby vyžadoval od žiadateľa predložiť príslušným orgánom spis obsahujúci všetky doklady potrebné na vybavenie takej žiadosti.
Treba preto dospieť k záveru, že vnútroštátna právna úprava, ako je tá vo veci samej, predstavuje obmedzenie zakázané podľa článku 13 rozhodnutia č. 1/80, keďže ukladá tureckým štátnym príslušníkom, na ktorých sa vzťahuje článok 13, zaplatiť poplatok na účely vybavenia žiadosti o povolenie na pobyt alebo jeho predĺženie, ktorého výška je neprimeraná v porovnaní s výškou poplatku žiadaného od príslušníkov Spoločenstva za podobných okolností.
So zreteľom na predchádzajúce úvahy treba na položené otázky odpovedať tak, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa má vykladať v tom zmysle, že odo dňa nadobudnutia platnosti tohto rozhodnutia v dotknutom členskom štáte bráni zavedeniu vnútroštátnej právnej úpravy, ako je tá vo veci samej, podľa ktorej vydanie povolenia na pobyt alebo predĺženie jeho platnosti závisí od zaplatenia správnych poplatkov, ak je výška týchto poplatkov pre tureckých štátnych príslušníkov neprimeraná v porovnaní s výškou poplatkov žiadaných od príslušníkov Spoločenstva.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie, ktoré bolo prijaté asociačnou radou zriadenou dohodou o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, sa má vykladať v tom zmysle, že odo dňa nadobudnutia platnosti tohto rozhodnutia v dotknutom členskom štáte bráni zavedeniu vnútroštátnej právnej úpravy, ako je tá vo veci samej, podľa ktorej vydanie povolenia na pobyt alebo predĺženie jeho platnosti závisí od zaplatenia správnych poplatkov, ak je výška týchto poplatkov pre tureckých štátnych príslušníkov neprimeraná v porovnaní s výškou poplatkov žiadaných od príslušníkov Spoločenstva.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: holandčina.