CELEX: 62000CJ0480
Landwirtschaft
Gemeinsame Marktorganisation
Milch und Milcherzeugnisse
Zusätzliche Abgabe für Milch
Verordnungen (EWG) Nrn. 3950/92 und 536/93
Referenzmengen
Nachträgliche Berichtigung
Mitteilung an die Erzeuger

Das Tribunale amministrativo regionale del Lazio hat mit Urteilen vom 6. Juli 2000, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen
am 29. Dezember 2000, gemäß Artikel 234 EG sieben Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit der Artikel 1, 2 und 4 der
Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405,
S. 1) und der Artikel 3 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen
zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 57, S. 12) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Diese Fragen stellen sich in Rechtsstreitigkeiten verschiedener italienischer Milcherzeuger gegen die Azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (Staatliche Einrichtung für Agrarmarktinterventionen, im Folgenden: AIMA) und – in einigen
dieser Rechtssachen – das Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica oder das Ministero delle Politiche
Agricole e Forestali, in denen es um die Rechtmäßigkeit der von der AIMA im Jahr 1999 getroffenen Entscheidungen geht, die
für die Milchwirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 zugeteilten Referenzmengen zu berichtigen, ungenutzte Referenzmengen für
diese Wirtschaftsjahre neu zuzuweisen und demzufolge die von den Erzeugern für diese Wirtschaftsjahre geschuldeten Abgaben
neu zu berechnen.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsregelung
1984 wurde wegen des fortbestehenden Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Milchsektor eine Zusatzabgabenregelung
eingeführt, und zwar mit der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation
für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984
(ABl. L 90, S. 10) (im Folgenden: Verordnung Nr. 804/68) und mit der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984
über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 (ABl. L 90, S. 13). Nach Artikel
5c der Verordnung Nr. 804/68 wird eine zusätzliche Abgabe auf die Milchmengen erhoben, die eine zu bestimmende Referenzmenge
überschreiten.
Diese Zusatzabgabenregelung, die ursprünglich für die Zeit bis zum 31. März 1993 vorgesehen war, wurde durch die Verordnung
Nr. 3950/92 bis zum 31. März 2000 verlängert.
Artikel 1 der Verordnung Nr. 3950/92 lautet:
„Bei den Erzeugern von Kuhmilch wird für weitere sieben aufeinander folgende Zeiträume von zwölf Monaten ab 1. April 1993
eine zusätzliche Abgabe auf die Mengen Milch oder Milchäquivalent erhoben, die in dem jeweiligen Zwölfmonatszeitraum an einen
Abnehmer geliefert oder direkt an den Verbraucher verkauft wurden und eine bestimmte Referenzmenge überschreiten.
Die Abgabe wird auf 115 v. H. des Milchrichtpreises festgesetzt.“
Artikel 2 dieser Verordnung bestimmt:
„(1)

Die Abgabe wird auf alle Milch- oder Milchäquivalenzmengen erhoben, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum vermarktet
werden und die eine der beiden in Artikel 3 genannten Mengen überschreiten. Sie wird auf die Erzeuger verteilt, die zur Mengenüberschreitung
beigetragen haben.
Je nach Entscheidung des Mitgliedstaats wird der Beitrag der Erzeuger zur fälligen Abgabe nach eventueller Neuzuweisung der
ungenutzten Referenzmengen entweder auf der Ebene des Abnehmers nach Maßgabe der Überschreitungsmengen, die nach Aufteilung
der ungenutzten Referenzmengen entsprechend den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger noch verbleiben, oder auf einzelstaatlicher
Ebene nach Maßgabe der Überschreitung der Referenzmenge des einzelnen Erzeugers festgelegt.
…
(4)

Wenn die Abgabe fällig und der erhobene Betrag höher als diese Abgabe ist, kann der Mitgliedstaat den Überschussbetrag zur
Finanzierung der Maßnahmen nach Artikel 8 erster Gedankenstrich verwenden bzw. ihn an solche Erzeuger zurückerstatten, die
vorrangigen Gruppen angehören, die von dem Mitgliedstaat aufgrund noch festzulegender objektiver Kriterien zu bestimmen sind
bzw. die von einer außergewöhnlichen Lage infolge einer innerstaatlichen Bestimmung, die in keinem Zusammenhang mit dieser
Regelung steht, betroffen sind. “
Artikel 4 der Verordnung Nr. 3950/92, der die Kriterien für die Berechnung der jedem Erzeuger zur Verfügung stehenden einzelbetrieblichen
Quote festlegt, bestimmt:
„(1)

Die einzelbetriebliche Referenzmenge entspricht der am 31. März 1993 zur Verfügung stehenden Menge, die gegebenenfalls für
jeden der betreffenden Zeiträume angepasst wird, damit die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen gleicher Art die entsprechenden
in Artikel 3 genannten Gesamtmengen nicht überschreitet, wobei Kürzungen zur Aufstockung der einzelstaatlichen Reserve gemäß
Artikel 5 zu berücksichtigen sind.
(2)

Eine einzelbetriebliche Referenzmenge wird auf begründeten Antrag des Erzeugers erhöht oder zugeteilt, um Änderungen bei seinen
Lieferungen bzw. Direktverkäufen Rechnung zu tragen. Voraussetzung für die Erhöhung oder Zuteilung einer Referenzmenge ist
die entsprechende Senkung oder Aufhebung der jeweiligen anderen Referenzmenge des Erzeugers. Diese Anpassungen dürfen für
den betreffenden Mitgliedstaat keine Erhöhung der in Artikel 3 genannten Gesamtmengen für Lieferungen und Direktverkäufe bewirken.
Bei endgültigen Änderungen der einzelbetrieblichen Referenzmengen werden die in Artikel 3 genannten Mengen nach den Verfahren
des Artikels 11 entsprechend angepasst.
…“
Artikel 10 dieser Verordnung lautet schließlich:
„Die Abgabe gilt als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor
eingesetzt.“
In der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 536/93 heißt es: „Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Regelung infolge
erheblicher Verzögerungen bei der Übermittlung der Zahlen über die Lieferungen oder Direktverkäufe sowie bei der Zahlung der
Abgabe nicht voll wirksam sein konnte. Daraus sind die erforderlichen Folgerungen zu ziehen, indem strenge Anforderungen in
Form von Übermittlungs- und Zahlungsfristen gestellt werden, die mit Strafmaßnahmen bewehrt sein müssen.“
Artikel 3 der Verordnung Nr. 536/93 bestimmt:
„(1)

Nach Ablauf jedes der Zeiträume gemäß Artikel 1 der Verordnung … Nr. 3950/92 erstellt der Abnehmer für jeden Erzeuger eine
Abrechnung, aus der im Hinblick auf die Referenzmenge und den repräsentativen Fettgehalt, die jeweils für den Erzeuger ermittelt
wurden, Menge und Fettgehalt der von ihm gelieferten Milch und/oder des von ihm gelieferten Milchäquivalents hervorgehen.
…
(2)

Vor dem 15. Mai jedes Jahres übermittelt der Abnehmer der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats eine Aufstellung der Abrechnungen
für jeden Erzeuger bzw. unterrichtet sie aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Mitgliedstaats über die Gesamtmenge,
die gemäß Artikel 2 Absatz 2 berichtigte Menge und den Durchschnittsfettgehalt der Milch und/oder des Milchäquivalents, die
bzw. das ihm von Erzeugern geliefert worden ist, sowie über die Summe der einzelbetrieblichen Referenzmengen und den jeweils
für diese Erzeuger ermittelten repräsentativen Durchschnittsfettgehalt.
Bei Nichteinhaltung der Frist muss der Abnehmer einen Strafbetrag zahlen, der der Abgabe entspricht, die bei einer Überschreitung
in Höhe von 0,1 % der ihm von den Erzeugern gelieferten Milch- oder Milchäquivalentmengen zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag
darf 20 000 ECU nicht überschreiten.
(3)

Der Mitgliedstaat kann vorsehen, dass die zuständige Behörde dem Abnehmer die Höhe der von ihm zu entrichtenden Abgabe mitteilt,
nachdem sie aufgrund einer entsprechenden Entscheidung des Mitgliedstaats die nicht genutzten Referenzmengen gar nicht, ganz
oder teilweise entweder unmittelbar den betreffenden Erzeugern oder den Abnehmern neu zugewiesen hat, damit diese sie wiederum
auf die betreffenden Erzeuger aufteilen.
(4)

Vor dem 1. September jedes Jahres zahlt der abgabenpflichtige Abnehmer der zuständigen Stelle den geschuldeten Betrag nach
den vom Mitgliedstaat festgelegten Modalitäten.
Bei Nichteinhaltung der Zahlungsfrist werden auf die geschuldeten Beträge Jahreszinsen erhoben, deren Satz vom Mitgliedstaat
festgesetzt wird und der nicht unter dem Zinssatz liegen darf, den der Mitgliedstaat bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter
Beträge anwendet.“
In Artikel 4 dieser Verordnung heißt es:
„(1)

Bei Direktverkäufen macht der Erzeuger am Ende jedes der Zeiträume gemäß Artikel 1 der Verordnung … Nr. 3950/92 eine Aufstellung
über die Menge Milch und/oder Milcherzeugnisse, aufgeschlüsselt nach Erzeugnissen, die er direkt zum menschlichen Verbrauch
und/oder an Großhändler, Verarbeitungsbetriebe oder Einzelhändler verkauft hat.
…
(2)

Vor dem 15. Mai jedes Jahres übersendet der Erzeuger seine Aufstellung der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats.
Bei Nichteinhaltung der Frist hat der Erzeuger die Abgabe auf die Gesamtheit der Milch- und Milchäquivalentmengen zu entrichten,
die er direkt verkauft hat und die die für ihn ermittelte Referenzmenge übersteigen, oder, falls die Referenzmenge nicht überschritten
wurde, einen Strafbetrag zu zahlen, der der Abgabe entspricht, die bei einer Überschreitung in Höhe von 0,1 % der für ihn
ermittelten Referenzmenge zu entrichten ist. Dieser Strafbetrag darf 1 000 ECU nicht überschreiten.
Wird die Aufstellung nicht vor dem 1. Juli übermittelt, so findet Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung … Nr. 3950/92 Anwendung,
nachdem eine Frist von dreißig Tagen nach Aufforderung durch den Mitgliedstaat verstrichen ist.
(3)

Der Mitgliedstaat kann vorsehen, dass die zuständige Behörde dem Erzeuger die Höhe der von ihm zu entrichtenden Abgabe mitteilt,
nachdem sie aufgrund einer entsprechenden Entscheidung des Mitgliedstaats die nicht genutzten Referenzmengen den betreffenden
Erzeugern gar nicht, ganz oder teilweise neu zugewiesen hat.
(4)

Vor dem 1. September jedes Jahres zahlt der Erzeuger der zuständigen Stelle den geschuldeten Betrag nach den vom Mitgliedstaat
festgelegten Modalitäten.
Bei Nichteinhaltung der Zahlungsfrist werden auf die geschuldeten Beträge Jahreszinsen erhoben, deren Satz vom Mitgliedstaat
festgesetzt wird …“
In Artikel 5 der Verordnung Nr. 536/93 heißt es:
„(1)

Gegebenenfalls bestimmen die Mitgliedstaaten die vorrangigen Erzeugergruppen im Sinne von Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung
… Nr. 3950/92, indem sie eines oder mehrere der nachstehenden objektiven Kriterien heranziehen, und zwar in folgender Reihenfolge:
…
b)
die geografische Lage des Betriebs und insbesondere die Berggebiete gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie 75/268/EWG des
Rates …;
…“
Artikel 7 dieser Verordnung bestimmt:
„(1)

Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Kontrollmaßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Abgabe auf die Milch- und
Milchäquivalentmengen erhoben wird, die über eine der in Artikel 3 der Verordnung … Nr. 3950/92 genannten Mengen hinaus vermarktet
werden. …
…
(3)

Der Mitgliedstaat prüft die Richtigkeit der Verbuchung der vermarkteten Milch- und Milchäquivalentmengen und nimmt zu diesem
Zweck Kontrollen bei der Beförderung der Milch während der Abholung in den Betrieben und vor Ort insbesondere folgende Kontrollen
vor:
a)
bei den Abnehmern Kontrolle der Abrechnungen gemäß Artikel 3 Absatz 1, der Zuverlässigkeit der Bestandsbuchführung und der
Lieferungen gemäß Absatz 1 Buchstaben c) und d) im Hinblick auf die Geschäfts- und sonstigen Unterlagen, aus denen die Verwendung
der Anlieferungen von Milch und Milchäquivalent hervorgeht;
b)
bei den Erzeugern mit einer Referenzmenge ‚Direktverkäufe‘ die Kontrolle der Zuverlässigkeit der Aufstellung gemäß Artikel
4 Absatz 1 und der Bestandsbuchhaltung gemäß Absatz 1 Buchstabe f).
…“
Nationale Regelung
Die italienische Regelung der Zusatzabgabe für Milch wurde mit dem Gesetz Nr. 468 vom 26. November 1992 (GURI Nr. 286 vom
4. Dezember 1992, S. 3, im Folgenden: Gesetz Nr. 468/92) eingeführt. Dieses Gesetz bestimmte u. a. die Kriterien für die Zuteilung
der einzelbetrieblichen Referenzmengen und die Modalitäten des nationalen Ausgleichs (Neuzuweisung der ungenutzten Referenzmengen).
Auf dieses Gesetz folgte eine umfangreiche Regelung, die mehrmals geändert wurde. Im Zuge dieser Änderung der Rechtsvorschriften
ergingen u. a. das Decreto-legge Nr. 727 vom 23. Dezember 1994 (GURI Nr. 304 vom 30. Dezember 1994, S. 5, im Folgenden: Decreto-legge
Nr. 727/94), nach Änderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 46 vom 24. Februar 1995 (GURI Nr. 48 vom 27. Februar 1995, S. 3,
im Folgenden: Gesetz Nr. 46/95), das die Systeme für die Senkung der zugeteilten Mengen regelte, und das Haushaltsgesetz Nr.
662 vom 23. Dezember 1996 (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 303 vom 28. Dezember 1996, S. 233, im Folgenden: Gesetz Nr.
662/96), dessen Artikel 2 Absatz 168 Kriterien für den nationalen Ausgleich festlegte.
Die italienische Corte costituzionale erklärte mit Urteil Nr. 520 vom 28. Dezember 1995 Artikel 2 Absatz 1 des Decreto-legge
Nr. 727/94, umgewandelt in das Gesetz Nr. 46/95, insoweit für ungültig, als darin bei der Festlegung der Senkung der den Milcherzeugern
zugeteilten einzelbetrieblichen Mengen jede Beteiligung der betroffenen Regionen – auch nur in Form einer Aufforderung zur
Stellungnahme – ausgeschlossen wurde. Mit Urteil Nr. 398 vom 11. Dezember 1995 erklärte die Corte costituzionale außerdem
Artikel 2 Absatz 168 des Gesetzes Nr. 662/96 für nichtig, weil darin keine Stellungnahme der Regionen und der autonomen Provinzen
vorgesehen war.
Inzwischen hatte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften ein Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226
EG) gegen die Italienische Republik eingeleitet, das die in Artikel 5 des Gesetzes Nr. 468/92 vorgesehene Methode für die
Neuzuweisung der ungenutzten einzelbetrieblichen Mengen betraf. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 20. Mai 1996
beanstandete die Kommission in Bezug auf die Lieferungen die Möglichkeit, die ungenutzten Mengen auf der Ebene der Erzeugervereinigungen
und nicht, wie in den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 vorgesehen, auf der Ebene der Erzeuger oder der Abnehmer neu zuzuweisen.
Dieses Verfahren wurde eingestellt, nachdem die italienischen Behörden den beanstandeten Vertragsverstoß mit Erlass des Gesetzes
Nr. 662/96 abgestellt hatten, nach dessen Artikel 2 Absatz 166 die fragliche Methode vom Milchwirtschaftsjahr 1995/96 an nicht
mehr anwendbar war.
Um die Unsicherheiten bei der Bestimmung der tatsächlichen Milcherzeugung auszuräumen, die auf ein System zurückgingen, das
insbesondere für die Milchwirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 keine Erhebung zuverlässiger Daten ermöglicht hatte, setzte
der italienische Gesetzgeber mit dem Decreto-legge Nr. 11 vom 31. Januar 1997 (GURI Nr. 25 vom 31. Januar 1997, S. 3), nach
Änderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 81 vom 28. März 1997 (GURI Nr. 81 vom 1. April 1997, S. 4), eine staatliche Untersuchungskommission
ein. Diese Kommission hatte die Aufgabe, das Vorliegen etwaiger Unregelmäßigkeiten bei der Quotenverwaltung durch Privatpersonen
und öffentliche oder private Einrichtungen sowie bei der Vermarktung von Milch und Milchprodukten durch die Erzeuger oder
bei ihrer Verwendung durch die Abnehmer festzustellen.
In diesem Kontext kam es im Licht der Schlussfolgerungen, zu denen die staatliche Untersuchungskommission gelangt war, zu
einer erneuten Änderung der italienischen Regelung durch das Decreto-legge Nr. 411 vom 1. Dezember 1997 (GURI Nr. 208 vom
1. Dezember 1997, S. 3, im Folgenden: Decreto-legge Nr. 411/97), nach Änderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 5 vom 27. Januar
1998 (GURI Nr. 22 vom 28. Januar 1998, S. 3, im Folgenden: Gesetz Nr. 5/98),  und das Decreto-legge Nr. 43 vom 1. März 1999
(GURI Nr. 50 vom 2. März 1999, S. 8, im Folgenden: Decreto-legge Nr. 43/99), nach Änderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 118
vom 27. April 1999 (GURI Nr. 100 vom 30. April 1999, S. 4, im Folgenden: Gesetz Nr. 118/99).
Nach Artikel 2 des Gesetzes Nr. 5/98 ist es Aufgabe der AIMA, insbesondere aufgrund des Berichts der staatlichen Untersuchungskommission
sowie der von den Regionen durchgeführten und mitgeteilten Kontrollen die in den Milchwirtschaftsjahren 1995/96 und 1996/97
tatsächlich erzeugten und abgesetzten Mengen festzustellen. Nach Absatz 5 dieses Artikels teilt die AIMA den Erzeugern binnen
60 Tagen nach Inkrafttreten des Decreto-legge die ihnen zugeteilten einzelbetrieblichen Referenzmengen und die abgesetzten
Milchmengen mit. Die Erzeuger können eine Überprüfung dieser von der AIMA festgesetzten Mengen bei den Regionen und den autonomen
Provinzen beantragen, die binnen 80 Tagen nach Ablauf der für die Antragstellung geltenden Frist von 60 Tagen zu entscheiden
haben. Nach Absatz 11 dieses Artikels berichtigt die AIMA, nachdem sie ihre Feststellungen getroffen und über die Anträge
auf Überprüfung entschieden hat, die Angaben auf den  verwendeten Formularen und die einzelbetrieblichen Referenzmengen, damit
die nationalen Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt und die Zusatzabgaben erhoben werden können.
Artikel 1 Absatz 1 des Decreto-legge Nr. 43/99 bestimmt, dass die AIMA den nationalen Ausgleich für die Milchwirtschaftsjahre
1995/96 und 1996/97 aufgrund der Angaben über die von ihr festgestellte Milchproduktion durchführt und die auf den einzelnen
Erzeuger entfallende Zusatzabgabe berechnet. Außerdem ist die AIMA nach dieser Vorschrift verpflichtet, den Erzeugern, den
Abnehmern sowie den Regionen und den autonomen Provinzen das Ergebnis ihrer Berechnungen binnen 60 Tagen nach Inkrafttreten
dieses Decreto-legge mitzuteilen.
Nach Absatz 12 dieses Artikels sind die Ergebnisse des nach den neuen Rechtsvorschriften durchgeführten innerstaatlichen Ausgleichs
in Bezug auf die Zahlung der Zusatzabgabe, die entsprechenden Ausgleichsrechnungen und die Freigabe der Sicherheiten endgültig.
Nach Absatz 15 dieses Artikels müssen die Abnehmer nach Erhalt der Mitteilung der AIMA über die für die Milchwirtschaftsjahre
1995/96 und 1996/97 zu erhebenden Abgaben binnen 30 Tagen die fraglichen Beträge abführen sowie etwaige Überschüsse zurückführen
und die Regionen und die autonomen Provinzen davon unterrichten.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Die Kläger der Ausgangsverfahren zweifelten mit ihren beim Tribunale amministrativo regionale del Lazio erhobenen Klagen die
Rechtmäßigkeit der Entscheidungen der AIMA an, für die Milchwirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 ungenutzte Referenzmengen
nach Artikel 1 des Decreto-legge Nr. 43/99, nach Änderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 118/99, neu zuzuweisen. Sie stützten
ihre Klagen insbesondere darauf, dass diese Entscheidungen rechtswidrig seien, weil sie auf der Grundlage einer rückwirkenden
Festlegung der einzelbetrieblichen Referenzmengen ergangen seien.
Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass in den Ausgangsverfahren allgemein festzustellen sei, ob nationale Rechtsvorschriften,
die eine rückwirkende Zuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmenge oder jedenfalls eine rückwirkende Zuteilung durch die
Verwaltung vorsähen, mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechtsrechts vereinbar seien. Diese Feststellung sei
notwendig, bevor über die Ausgangsverfahren entschieden werden könne, da von ihr die Entscheidung über die in erster Linie
geltend gemachten Rügen abhänge.
In diesem Zusammenhang vertritt das vorlegende Gericht die Auffassung, dass die Mitgliedstaaten in der Lage sein müssten,
die in Artikel 33 EG genannten Ziele – wenn auch mit Verspätung – zu verfolgen, was durch eine rigide Auslegung der Gemeinschaftsregelung,
die es nicht erlaube, den Grundsatz des Vertrauensschutzes mit diesen Zielen in Einklang zu bringen, eindeutig gefährdet wäre.
Die Tatsache, dass das Gemeinschaftsrecht selbst den Mitgliedstaaten im Wesentlichen verbiete, die Last der Abgaben zu übernehmen,
spreche für eine Auslegung, die es in Streitfällen ermögliche, die für die Abgaben erforderlichen Maßnahmen noch nach Ablauf
der Fristen vorzunehmen, die in den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 festgelegt seien.
Vor diesem rechtlichen und tatsächlichen Hintergrund hat das Tribunale amministrativo regionale del Lazio das Verfahren ausgesetzt
und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Erste Frage (C-480/00 bis C-482/00, C-484/00, C-489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C-499/00)
Sind die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 und die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 dahin auszulegen, dass
von den Fristen für die Zuteilung der Quoten und von denen für die Durchführung der Ausgleichszahlungen und die Erhebung der
Abgaben im Fall des Widerspruchs oder der Klage gegen die entsprechenden Maßnahmen abgewichen werden kann?
Zweite Frage (C-480/00 bis C-482/00, C-484/00, C-489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C-499/00)
Bei Verneinung dieser [ersten] Frage:
Sind die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 und die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 im Hinblick auf Artikel 33
EG (früher Artikel 39 EG-Vertrag) gültig, soweit sie nicht vorsehen, dass im Fall des Widerspruchs oder der Klage gegen die
Maßnahmen zur Zuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen, zur Durchführung des Ausgleichs oder zur Erhebung der Abgaben
von den in ihnen enthaltenen Fristen abgewichen werden kann?
Dritte Frage (C-480/00, C-482/00, C-489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C-499/00)
Sind die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 dahin auszulegen, dass das mit ihnen eingeführte System angewandt werden kann,
ohne dass den Erzeugern die einzelbetrieblichen Referenzmengen zugeteilt und offiziell mitgeteilt werden oder ohne dass der
Mitgliedstaat die ihm zustehende Gesamtgarantiemenge unter seinen Erzeugern offiziell neu verteilt?
Vierte Frage (C-480/00, C-482/00, C-489/00 bis C‑491/00 und C‑497/00 bis C-499/00)
Sind die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 dahin auszulegen, dass die einzelbetrieblichen Referenzmengen den Erzeugern
nicht offiziell mitgeteilt werden müssen oder dass sie unabhängig von der individuellen Mitteilung an die Erzeuger zugeteilt
werden können?
Fünfte Frage (C-484/00)
Sind die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 dahin auszulegen, dass die einzelbetrieblichen Referenzmengen nicht notwendigerweise
jedem Erzeuger individuell bekannt gegeben werden müssen, sondern dass sie auch in anderer Form, z. B. durch Veröffentlichung
in Mitteilungsblättern, mitgeteilt werden können?
Sechste Frage (C-480/00, C-490/00 und C-491/00)
Sind Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92 und Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 536/93 dahin auszulegen, dass
sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit lassen, privilegierte Gruppen von Erzeugern zu bestimmen, denen Ausgleichsleistungen
vorrangig vor anderen zukommen müssen?
Siebte Frage (C-481/00)
Sind die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 dahin auszulegen, dass sie den Mitgliedstaaten erlauben, privilegierte Gruppen
von Erzeugern zu bestimmen, denen Ausgleichsleistungen vorrangig vor anderen zukommen müssen, indem sie insbesondere den Berggebieten
den Vorrang vor den so genannten „benachteiligten Regionen“ geben?
Zur ersten Frage
Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92
sowie die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 dahin auszulegen sind, dass es danach einem Mitgliedstaat verwehrt ist,
im Anschluss an Kontrollen die den einzelnen Erzeugern zugeteilten einzelbetrieblichen Referenzmengen zu berichtigen und dementsprechend
die geschuldeten Zusatzabgaben nach Neuzuweisung der nicht genutzten Referenzmengen und nach Ablauf der Frist für die Zahlung
der für die betreffende Produktionsperiode geschuldeten Abgaben neu zu berechnen.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Die Kläger der Ausgangsverfahren machen geltend, die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 hätten sehr genaue Fristen
für die Handlungen bestimmt, die von den Abnehmern, den Erzeugern und den Mitgliedstaaten in Bezug auf den innerstaatlichen
Ausgleich und die Erhebung der Zusatzabgabe vorzunehmen seien. Es liege daher auf der Hand, dass diese in der Gemeinschaftsregelung
vorgesehenen Fristen nur dann eingehalten werden könnten, wenn die Zuteilung sowie etwaige Änderungen der einzelbetrieblichen
Referenzmengen vor Beginn des Wirtschaftsjahres erfolgten, um den Erzeugern eine Planung der Tätigkeiten ihres Betriebes zu
ermöglichen.
Der zwingende Charakter dieser Fristen sei auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes bekräftigt worden, und zwar sowohl
hinsichtlich der Zusatzabgabe für Milch (Urteile vom 13. April 2000 in der Rechtssache C‑292/97, Karlsson u. a., Slg. 2000,
I-2737, Randnr. 32, und vom 6. Juli 2000 in der Rechtssache C‑356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, Slg. 2000, I-5461,
Randnrn. 38, 40 und 41) als auch des Zuckersektors (Urteil vom 11. August 1995 in der Rechtssache C-1/94, Cavarzere Produzioni
Industriali u. a., Slg. 1995, I-2363).
Wenn außerdem die Einhaltung der in den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 vorgesehenen Fristen nicht streng und absolut
vorgeschrieben wäre, könnte die Gemeinschaftsregelung in diesem Bereich weder ihre spezifischen Ziele noch die allgemeinen
Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik erreichen.
Eine Auslegung, die Abweichungen von diesen Fristen zulasse und nach der die Referenzmengen noch nach dem Ende des betreffenden
Milchwirtschaftsjahres rückwirkend zugeteilt und demgemäß die geschuldeten Abgaben rückwirkend erhoben werden könnten, wäre
sowohl mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als auch mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
unvereinbar.
Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit führen die Kläger der Ausgangsverfahren aus, dass die Sanktion der Zusatzabgabe nur
zulässig sei, wenn sie nicht über das hinausgehe, was geeignet und erforderlich sei, um das mit der fraglichen Regelung angestrebte
Ziel zu erreichen. Die Aufforderung zur Zahlung einer Zusatzabgabe nach Ablauf der Frist, die für die Entrichtung dieses Betrages
für das betreffende Milchwirtschaftsjahr vorgesehen sei, sei aber nicht sachgerecht, wenn die Referenzmenge, anhand deren
diese Abgabe berechnet worden sei, nicht auf der Produktion beruhe, die in diesem Wirtschaftsjahr tatsächlich erzielt worden
sei.
Was den Grundsatz des Vertrauensschutzes angehe, so sei er verletzt worden, weil die Erzeuger hätten erwarten dürfen, dass
ihnen Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Investitionen im Bereich der Milcherzeugung und -vermarktung hätten, rechtzeitig
mitgeteilt würden. In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger betont, dass sie nicht in Erfahrung hätten bringen können,
welche einzelbetrieblichen Referenzmengen ihnen für die betreffenden Milchwirtschaftsjahre zugeteilt worden seien, so dass
die Berichtigungen, die die italienischen Behörden 1999 vorgenommen hätten, in Wirklichkeit eine rückwirkende Zuteilung der
Quoten gewesen sei.
Die italienische Regierung macht geltend, dass, falls es bei der Festlegung der Referenzerzeugung zu Fehlern und Streitigkeiten
komme, davon der ganze Mechanismus mit mehr oder weniger bedeutenden Änderungen der zulässigen Referenzmengen, die nur nachträglich
bestimmt werden könnten, betroffen sei.
Bei sachgerechter Auslegung der Gemeinschaftsverordnungen sei die rückwirkende Bestimmung der Quoten mit der erlassenen Regelung
vereinbar, wenn die ursprünglich festgelegten Quoten aufgrund einer Änderung der Durchführungsbestimmungen zu diesen Verordnungen
berichtigt worden seien.
Außerdem müssten die Berichtigungen, die sich aus der Anwendung nationaler Vorschriften ergäben, die nur erlassen worden seien,
um die Fälligkeit der Zusatzabgabe herbeizuführen, notwendigerweise Rückwirkung haben, da mit ihnen die jedem einzelnen Erzeuger
zuzuteilenden Mengen und demzufolge die tatsächlich erzeugte und vermarktete Milchmenge hätten festgelegt werden sollen. Auch
müsse die Maßnahme der italienischen Regierung, mit der die Last der Zusatzabgabe, wie die Kommission dies 1997 bei der Einleitung
des Vertragsverletzungsverfahrens verlangt habe, auf diejenigen Erzeuger abgewälzt werden solle, die für die Überschüsse verantwortlich
seien, zwangsläufig auf die rückwirkende Festsetzung der Referenzmengen gestützt sein.
Die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 und die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 seien somit dahin auszulegen,
dass die Fristen für die Zuteilung der Quoten sowie die Fristen für die Vornahme der Ausgleichszahlungen und die Erhebung
der Abgaben ganz gewöhnliche Fristen seien und von ihnen daher im Streitfall in Verwaltungs- oder gerichtlichen Verfahren
abgewichen werden könne.
Zum angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes trägt die italienische Regierung vor, dass die einzelnen
Wirtschaftsteilnehmer die geltenden Gemeinschaftsvorschriften und die Produktionshöchstgrenzen, die darin für die nationale
und folglich auch für die einzelbetriebliche Ebene festgelegt seien und wonach jedenfalls eine Überschreitung der Produktion
des Referenzjahres untersagt gewesen sei, gekannt hätten oder hätten kennen müssen. Die nachträgliche Bestimmung der einzelbetrieblichen
Mengen sei mit den Erzeugern im Rahmen des Möglichen kontradiktorisch erörtert worden und daher mit deren Beteiligung erfolgt.
Die Kommission führt aus, dass mit den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 keine neue Zuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen
gegenüber der vorherigen Regelung eingeführt worden sei und auch keine Fristen für eine solche Zuteilung vorgesehen worden
seien. Ebenso wenig stelle die Neuzuweisung ungenutzter einzelbetrieblicher Mengen nach den Artikeln 3 Absatz 3 und 4 Absatz
3 der Verordnung Nr. 536/93 eine neue Zuteilung einzelbetrieblicher Referenzmengen an die Erzeuger dar.
Nach diesen Vorbemerkungen verweist die Kommission auf den Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten. Dass weder
in der Verordnung Nr. 3950/92 noch in der Verordnung Nr. 536/93 ausdrücklich der Fall geregelt werde, dass es nach den Kontrollen
zu Berichtigungen komme, weise darauf hin, dass der Mitgliedstaat nach den in seinem nationalen Recht aufgestellten Kriterien
die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen habe.
Daraus folge, dass, um eine ordnungsgemäße und wirksame Durchführung der Gemeinschaftsregelung zu gewährleisten, das Ergebnis
der von den Mitgliedstaaten vorgenommenen  Kontrollen auch noch nach dem Ende der Produktionsperiode, auf die sie sich beziehen,
zu einer Berichtigung der fraglichen Referenzmenge und folglich des Betrages der geschuldeten Abgaben führen könne, aber auch
müsse. Dass Berichtigungen der einzelbetrieblichen Referenzmengen und Neuberechnungen der Abgaben nach dem Ende der betreffenden
Produktionsperioden erfolgt seien, entbinde weder den Mitgliedstaat noch die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer – auch nicht
mittelfristig – von der Beachtung der einschlägigen Verordnungen.
Antwort des Gerichtshofes
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass keine Vorschrift der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 die nachträgliche Berichtigung
der den Milcherzeugern zugeteilten einzelbetrieblichen Referenzmengen und eine sich daraus ergebende Berichtigung der von
den Erzeugern geschuldeten Zusatzabgaben vorsieht.
Gemäß den allgemeinen Grundsätzen, auf denen die Gemeinschaft beruht und die die Beziehungen zwischen ihr und den Mitgliedstaaten
beherrschen, ist es nach Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) Sache der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet für
die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen zu sorgen. Soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich seiner allgemeinen Grundsätze
hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei der Durchführung dieser Regelungen nach
den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor (vgl. u. a. Urteile vom 23. November 1995 in der Rechtssache
C-285/93, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, Slg. 1995, I-4069, Randnr. 26, und Karlsson u. a., Randnr. 27).
Beim Erlass von Maßnahmen zur Durchführung einer Gemeinschaftsregelung haben die nationalen Behörden jedoch ihr Ermessen unter
Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts auszuüben, zu denen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der
Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören (in diesem Sinne u. a. Urteil vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C‑313/99,
Mulligan u. a., Slg. 2002, I-5719, Randnrn. 35 und 36).
Daraus folgt, dass für eine sachdienliche Beantwortung der ersten Frage, konkreter, um festzustellen, ob die einschlägigen
Vorschriften der Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 nachträglichen Berichtigungen der den Erzeugern zugeteilten Referenzmengen
und einer sich daraus ergebenden Berichtigung der Beträge der von ihnen geschuldeten Zusatzabgaben entgegenstehen, zu prüfen
ist, ob diese Maßnahmen mit Wortlaut und Zweck dieser Vorschriften, mit den Zielen und der allgemeinen Systematik der Regelung
über das Zusatzabgabensystem für Milch und mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbar sind.
Zum Wortlaut der einschlägigen Vorschriften ist festzustellen, dass die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 sowie 3
und 4 der Verordnung Nr. 536/93 keine Bestimmung enthalten, die es den nationalen Behörden ausdrücklich untersagen würde,
Maßnahmen zu treffen, wie sie in den Ausgangsverfahren in Rede stehen. Das gilt für sämtliche Bestimmungen dieser Verordnungen.
Was den Zweck dieser Vorschriften angeht, so kann nicht angenommen werden, dass die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92
eine neue Zuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen vorsehen, und damit auch nicht, dass sie eine spezielle Frist für
eine solche Zuteilung festlegen.
Die Verordnung Nr. 3950/92 bezweckt nämlich eine Verlängerung des mit der vorherigen Regelung im Milchsektor eingeführten
Zusatzabgabensystems und beruht auf der Prämisse, dass die Milchquoten für alle Mitgliedstaaten bereits zugeteilt wurden (in
diesem Sinne Urteil Karlsson u. a., Randnr. 32).
So heißt es in der ersten Begründungserwägung dieser Verordnung, dass die mit der Verordnung Nr. 856/84 eingeführte Regelung
„[weiter] anzuwenden“ ist, und nach ihrem Artikel 1 wird die Zusatzabgabe für Milch für „weitere“ sieben aufeinander folgende
Zeiträume von zwölf Monaten erhoben. Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92 sieht folgerichtig vor, dass sich die einzelbetrieblichen
Referenzmengen für die zukünftigen Produktionsperioden nach den Referenzmengen bestimmen, über die die Erzeuger am letzten
Tag der Geltung der zuvor anwendbaren Rechtsvorschriften, am 31. März 1993, verfügen.
Da der Gemeinschaftsgesetzgeber jedoch nicht beabsichtigte, diese Referenzmengen für die gesamte Dauer der verlängerten Regelung
der Zusatzabgabe für Milch endgültig festzulegen, bestimmt Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3950/92 im Wesentlichen,
dass diese Mengen für jedes der betreffenden Milchwirtschaftsjahre angepasst werden können, sofern die Summe der einzelbetrieblichen
Referenzmengen für die Verkäufe an die Molkereien und für die Direktverkäufe die dem Mitgliedstaat zugeteilte Gesamtgarantiemenge
nicht überschreitet, wobei Kürzungen, die der Mitgliedstaat gegebenenfalls zur Aufstockung seiner einzelstaatlichen Reserve
vorgenommen hat, berücksichtigt werden.
Unter diesen Umständen können die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 nicht so ausgelegt werden, dass es den nationalen
Behörden untersagt wäre, fehlerhafte einzelbetriebliche Referenzmengen nach Ablauf des betreffenden Milchwirtschaftsjahres
zu berichtigen, da solche Berichtigungen insbesondere bewirken sollen, dass die von der Zusatzabgabe befreite Produktion eines
Mitgliedstaats die ihm zugeteilte Gesamtgarantiemenge nicht überschreitet.
Das Gleiche gilt für die Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich aus Artikel
3 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 2 ergibt, dass der Abnehmer sowie der Erzeuger, der seine Produktion direkt
verkauft, der zuständigen nationalen Behörde vor dem 15. Mai die Abrechnung über die Milchanlieferungen und die Abrechnung
über die im abgelaufenen Wirtschaftsjahr verkaufte Erzeugung zu übermitteln haben. Außerdem können die Mitgliedstaaten nach
Artikel 3 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 4 Absatz 3 vorsehen, dass die zuständige Behörde dem Abnehmer sowie dem Erzeuger
die Höhe der von ihnen zu entrichtenden Abgabe mitteilt, nachdem sie die nicht genutzten Referenzmengen gar nicht, ganz oder
teilweise neu zugewiesen hat. Nach Absatz 4 dieser Artikel schließlich haben der Abnehmer sowie der Erzeuger die geschuldeten
Beträge vor dem 1. September desselben Jahres zu entrichten.
Zwar sind die in diesen Artikeln vorgesehenen Fristen zwingend (in diesem Sinne Urteil Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen,
Randnrn 38 bis 40), doch verwehren sie es den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats nicht, Kontrollen und nachträgliche
Berichtigungen vorzunehmen, mit denen gesichert werden soll, dass die Produktion dieses Mitgliedstaats die ihm zugeteilte
Gesamtgarantiemenge nicht überschreitet.
Im Gegenteil, sowohl die in den Artikeln 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehenen Fristen als auch die Kontrollen und
die nachträglichen Berichtigungen, wie sie die AIMA in den Ausgangsverfahren vorgenommen hat, bezwecken, das wirksame Funktionieren
der Zusatzabgabenregelung im Milchsektor und die ordnungsgemäße Anwendung der einschlägigen Regelung zu gewährleisten.
Insoweit ist außerdem darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr.
536/93 „über angemessene Kontrollmittel verfügen [müssen], um prüfen zu können, ob und in welchem Maße die Abgabe vorschriftsgemäß
erhoben worden ist“. Solche Kontrollen sind in Artikel 7 dieser Verordnung vorgesehen, um die Richtigkeit der von den Abnehmern
und Erzeugern erstellten Abrechnungen über Milchanlieferungen und Direktverkäufe zu gewährleisten. Es ist offensichtlich,
dass solche Kontrollen erst nach Ablauf des betreffenden Milchwirtschaftsjahres stattfinden können und dass sie möglicherweise
zu einer Berichtigung der zugeteilten Referenzmengen und demgemäß zu einer Neuberechnung der geschuldeten Abgaben führen.
Für diese Auslegung der Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 sowie 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 spricht auch der
Zweck der Regelung über die Einführung der Zusatzabgabe für Milch. Wie der Generalanwalt in Nummer 66 seiner Schlussanträge
ausgeführt hat, wären die Ziele dieser Regelung gefährdet, wenn infolge einer ungenügenden Feststellung der einzelbetrieblichen
Referenzmengen die Milchproduktion in einem Mitgliedstaat die diesem zugeteilte Gesamtgarantiemenge überschreiten würde, ohne
dass diese Überschreitung die Zahlung der geschuldeten Zusatzabgabe nach sich ziehen würde. In einem solchen Fall wäre nämlich
die Solidarität, auf der die Zusatzabgabenregelung im Milchsektor beruht, insofern gestört, als Erzeuger von den durch die
Festlegung eines Richtpreises für Milch verschafften Vorteilen profitieren würden, ohne die Einschränkungen hinnehmen zu müssen,
durch die ein solcher Richtpreis beibehalten werden kann. Die Erzeuger, deren Überproduktion so zu Unrecht von der Zusatzabgabe
befreit wäre, würden einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber den Erzeugern derjenigen Mitgliedstaaten erlangen,
die die Gemeinschaftsregelung ordnungsgemäß anwenden.
Was schließlich die Vereinbarkeit von Kontroll- und Berichtigungsmaßnahmen, wie sie die AIMA in den Ausgangsverfahren getroffen
hat, mit den allgemeinen Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes angeht, so kann dem Vorbringen der
Kläger der Ausgangsverfahren nicht gefolgt werden.
Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Zusatzabgabenregelung darauf abzielt, auf
dem durch strukturelle Überschüsse gekennzeichneten Milchmarkt durch eine Beschränkung der Milcherzeugung das Gleichgewicht
zwischen Angebot und Nachfrage wieder herzustellen. Diese Maßnahme hält sich daher im Rahmen der Ziele, die Milcherzeugung
zu rationalisieren und für die betroffene landwirtschaftliche Bevölkerung durch einen Beitrag zur Stabilisierung ihres Einkommens
eine angemessene Lebenshaltung aufrechtzuerhalten (Urteil vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache 84/87, Erpelding, Slg. 1988,
2647, Randnr. 26).
Daraus folgt, dass die Zusatzabgabe entgegen dem Vorbringen der Kläger der Ausgangsverfahren nicht als eine Sanktion angesehen
werden kann, die den in den Artikeln 3 und 4 der Verordnung Nr. 536/93 vorgesehenen Strafbeträgen entspricht. Denn die Zusatzabgabe
für Milch stellt eine Beschränkung dar, die sich aus markt- oder strukturpolitischen Bestimmungen ergibt (in diesem Sinne
Urteil vom 10. Januar 1992 in der Rechtssache C‑177/90, Kühn, Slg. 1992, I-35, Randnr. 13).
Sodann ist die Zusatzabgabe, wie sich eindeutig aus Artikel 10 der Verordnung Nr. 3950/92 ergibt, Teil der Interventionen
zur Regulierung der Agrarmärkte und wird zur Finanzierung der Ausgaben im Milchsektor verwendet. Folglich hat die Zusatzabgabe,
außer dass sie offenkundig bezweckt, die Milcherzeuger zur Einhaltung der ihnen zugeteilten Referenzmengen zu zwingen, auch
einen wirtschaftlichen Zweck, da sie der Gemeinschaft die Mittel verschaffen soll, die für den Absatz der von den Erzeugern
durch Überschreitung ihrer Quoten erreichten Produktion benötigt werden.
Insoweit ist hinzuzufügen, dass, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, diese Überschussproduktion
noch lange nach Abschluss des fraglichen Milchwirtschaftsjahres insbesondere in Form von Lagerbeständen an Milcherzeugnissen
andauert.
Daher ist festzustellen, dass bei Maßnahmen, wie sie die AIMA in den Ausgangsverfahren getroffen hat, die Problematik der
Vereinbarkeit der rückwirkenden Anwendung der Sanktionen mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine Rolle spielt.
Darüber hinaus steht fest, dass Maßnahmen wie die in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden geeignet sind, das angestrebte
Ziel zu erreichen.
Was die Frage betrifft, ob diese Maßnahmen über das hinausgehen, was zur Erreichung ihres Zieles erforderlich ist, so ist
zu berücksichtigen, dass, wie sich aus den Vorlageurteilen ergibt, die ursprünglich von den italienischen Behörden zugeteilten
einzelbetrieblichen Referenzmengen sehr viele Fehler enthielten, die vor allem darauf zurückzuführen waren, dass die tatsächliche
Produktion, auf deren Grundlage die Referenzmengen zugeteilt wurden, von den Erzeugern selbst bescheinigt worden war. Zu diesen
Fehlern gehörte nach den Feststellungen der staatlichen Untersuchungskommission insbesondere auch, dass mehr als 2 000 Agrarbetriebe,
die als Milch produzierende Betriebe gemeldet waren, über keine Kühe verfügten.
Demnach können Maßnahmen, wie sie die AIMA unter den Umständen der Ausgangsverfahren getroffen hat, nicht als unverhältnismäßig
gegenüber dem verfolgten Zweck angesehen werden.
Was schließlich den Grundsatz des Vertrauensschutzes angeht, so vertreten die Kläger der Ausgangsverfahren die Ansicht, die
italienischen Behörden hätten beim Erlass der in Rede stehenden Maßnahmen nicht ihr berechtigtes Vertrauen beachtet, weil
die Berichtigungen der einzelbetrieblichen Referenzmengen und die Neuberechnung der geschuldeten Zusatzabgaben zwei und drei
Jahre nach den betreffenden Wirtschaftsjahren erfolgt seien und weil die Kläger erst 1999 Kenntnis von den zugeteilten Referenzmengen
hätten erlangen können.
Zum ersten Argument ist festzustellen, dass, da die einzelbetriebliche Referenzmenge eines Erzeugers tatsächlich der von ihm
im Referenzjahr vermarkteten Milchmenge entspricht, der Erzeuger, der grundsätzlich weiß, welche Menge er produziert hat,
kein berechtigtes Vertrauen in die Beibehaltung einer falschen Referenzmenge haben kann.
Zum zweiten Argument ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus den Akten ergibt, in Italien die ersten Vorschriften zur Durchführung
der Zusatzabgabenregelung im Milchsektor erst 1992 erlassen wurden. Außerdem wurde die Zahlung der Zusatzabgabe von den italienischen
Milcherzeugern erst vom Milchwirtschaftsjahr 1995/96 an verlangt. Es kann aber kein berechtigtes Vertrauen in den Fortbestand
einer offenkundig gemeinschaftsrechtswidrigen Lage, nämlich in die Nichtanwendung der Zusatzabgabenregelung im Milchsektor,
geben. Unabhängig von den besonderen Umständen des Einzelfalls können die Milcherzeuger der Mitgliedstaaten elf Jahre nach
der Einführung dieser Regelung nicht erwarten, dass sie weiter unbeschränkt Milch produzieren können.
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Artikel 1 und 4 der Verordnung Nr. 3950/92 sowie die Artikel 3
und 4 der Verordnung Nr. 536/93 dahin auszulegen sind, dass es danach einem Mitgliedstaat nicht verwehrt ist, im Anschluss
an Kontrollen die den einzelnen Erzeugern zugeteilten einzelbetrieblichen Referenzmengen zu berichtigen und dementsprechend
die geschuldeten Zusatzabgaben nach Neuzuweisung der nicht genutzten Referenzmengen und nach Ablauf der Frist für die Zahlung
der für das betreffende Milchwirtschaftsjahr geschuldeten Abgaben neu zu berechnen.
Zur zweiten Frage
In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage erübrigt sich die Beantwortung der zweiten Frage.
Zur dritten, zur vierten und zur fünften Frage
Mit der dritten, der vierten und der fünften Frage, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen
wissen, ob die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 dahin auszulegen sind, dass sie eine Mitteilung der einzelbetrieblichen
Referenzmengen an die Erzeuger verlangen, und, wenn ja, ob diese Mitteilung gegenüber jedem einzelnen Erzeuger individuell
erfolgen muss oder ob sie in anderer Form wie z. B. durch Veröffentlichung in Mitteilungsblättern geschehen kann.
Zur Zulässigkeit
Die Kommission hat Zweifel an der Zulässigkeit dieser Fragen, da das vorlegende Gericht weder darlege, wie sich die Fragen
in den rechtlichen und tatsächlichen Rahmen der Ausgangsverfahren einfügten, noch, weshalb ihre Beantwortung für die Entscheidung
der bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten erheblich sei.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass allein das mit dem Rechtsstreit befasste nationale Gericht, das die Verantwortung für
die zu erlassende gerichtliche Entscheidung übernehmen muss, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die
Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten
Fragen zu beurteilen hat. Betreffen die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, so ist der Gerichtshof daher
grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden. Er kann die Entscheidung über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur
dann ablehnen, wenn die von diesem erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer Gemeinschaftsvorschrift offensichtlich
in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsverfahrens steht, wenn das Problem hypothetischer
Natur ist oder wenn er nicht über die erforderlichen tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, um die ihm vorgelegten
Fragen sachdienlich beantworten zu können (vgl. u. a. Urteile vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93, Bosman, Slg. 1995,
I-4921, Randnrn. 59 bis 61, vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-36/99, Idéal tourisme, Slg. 2000, I-6049, Randnr. 20, und
vom 9. September 2003 in der Rechtssache C‑137/00, Milk Marque und National Farmers' Union, Slg. 2003, I‑0000, Randnr. 37).
Was insbesondere das Erfordernis einer ausreichenden Darstellung des rechtlichen und tatsächlichen Rahmens des Ausgangsverfahrens
in der Vorlageentscheidung betrifft, so soll dieses Erfordernis zum einen es dem Gerichtshof erlauben, zu einer dem nationalen
Gericht nützlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu gelangen (vgl. u. a. Urteil vom 26. Januar 1993 in den Rechtssachen
C‑320/90 bis C‑322/90, Telemarsicabruzzo u. a., Slg. 1993, I-393, Randnr. 6), und zum anderen den Regierungen der Mitgliedstaaten
sowie den anderen Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit geben, nach Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes Erklärungen
einzureichen (vgl. u. a. Urteil vom 21. September 1999 in der Rechtssache C‑67/96, Albany, Slg. 1999, I-5751, Randnr. 40).
Auch wenn das vorlegende Gericht hier den Sachverhalt nur sehr kurz zusammengefasst hat, so ergibt sich doch aus den Vorlageurteilen,
dass die 1992 erlassenen italienischen Rechtsvorschriften vorsahen, dass Mitteilungsblätter der einzelnen Provinzen eine Aufstellung
der Erzeuger und der Milchquoten enthalten. Außerdem heißt es darin, dass diese Quoten in zwei Teile unterteilt und nach Maßgabe
der in den Milchwirtschaftsjahren 1988/89 oder 1991/92 erzielten Produktion zugeteilt werden. Daraus ergibt sich, dass die
einzelbetrieblichen Referenzmengen, die den Erzeugern in Italien erstmals nach 1992 zugeteilt wurden, in Mitteilungsblättern
veröffentlicht wurden. Darüber hinaus haben die Erörterungen in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass die Ausgangsverfahren
auch die Frage betrafen, ob eine solche Mitteilung den Anforderungen des geltenden Gemeinschaftsrechts entsprach, da die Kläger
vorgetragen haben, dass diese Mitteilungsblätter nicht zugänglich gewesen seien und es ihnen unmöglich gewesen sei, die ihnen
zugeteilten Milchquoten in Erfahrung zu bringen. Im Übrigen haben sowohl die italienische Regierung als auch die Kommission
Gelegenheit gehabt, zu dieser Frage schriftlich und mündlich Stellung zu nehmen.
Unter diesen Umständen sind die dritte, die vierte und die fünfte Frage zulässig.
Zur Sache
Beim Gerichtshof abgegebene Erklärungen
Die Kläger der Ausgangsverfahren sowie die italienische Regierung und die Kommission sind sich darin einig, dass die einzelbetrieblichen
Referenzmengen den Erzeugern mitgeteilt werden müssten.
Bezüglich der Form dieser Mitteilung tragen die Kläger der Ausgangsverfahren vor, dass die Milchquoten den betroffenen Erzeugern
individuell bekannt zu geben seien. Fehle eine solche individuelle Bekanntgabe, so stelle dies eine Verletzung des Grundsatzes
der Rechtssicherheit und des Eigentumsgrundrechts dar.
Die italienische Regierung macht geltend, dass die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 zu dieser Frage keine besonderen Anforderungen
enthielten und dass die vorliegend durch Mitteilungsblätter erfolgte Verbreitung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei.
In der mündlichen Verhandlung hat sie ausgeführt, dass die Mitteilungsblätter den zuständigen Dienststellen der Provinzen,
bei denen jeder Erzeuger sie habe einsehen können, zugesandt worden und außerdem in der
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
veröffentlicht worden seien.
Die Kommission trägt vor, dass die Mitteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen in Ermangelung spezifischer Gemeinschaftsvorschriften
nach den Bestimmungen des nationalen Rechts erfolgen müsse, wobei diese Bestimmungen so anzuwenden seien, dass die Ziele der
Zusatzabgabenregelung im Milchsektor erreicht würden. Dies bedeute, dass die Mitteilung ihrer Form nach gewährleisten müsse,
dass der Erzeuger von der ihm zugeteilten Milchquote tatsächlich Kenntnis erhalte. Die Kommission weist darauf hin, dass sie
die Form der Mitteilung, die die italienischen Behörden für die Erstzuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen nach
den Rechtsvorschriften von 1992 gewählt hätten, nämlich die Zustellung durch eingeschriebenen Brief mit Rückschein, für ausreichend
gehalten habe.
Antwort des Gerichtshofes
Zunächst ist festzustellen, dass, auch wenn in den Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 nicht ausdrücklich eine Verpflichtung
zur Mitteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen an die Erzeuger vorgesehen ist, eine solche Mitteilung sowohl bei der
Erstzuteilung einer Referenzmenge als auch bei jeder späteren Änderung dieser Menge angesichts des Hauptzwecks und der Systematik
der Zusatzabgabenregelung im Milchsektor sowie des Grundsatzes der Rechtssicherheit als obligatorisch zu betrachten ist.
Diese Regelung zielt unzweifelhaft darauf ab, dass die Milchproduktion in der Gemeinschaft eine Gesamtgarantiemenge, die auf
Gemeinschaftsebene festgelegt und von den Mitgliedstaaten unter den Erzeugern verteilt wird, nicht überschreitet. Die Erreichung
dieses Zieles setzt zwangsläufig voraus, dass die Erzeuger über den Teil der Gesamtgarantiemenge, der ihnen zugeteilt ist
und den sie nicht überschreiten dürfen, unterrichtet werden.
Außerdem wäre es in Anbetracht der Tatsache, dass der Erzeuger, dessen Produktion seine einzelbetriebliche Referenzmenge überschreitet,
nach dieser Regelung eine Zusatzabgabe in Höhe von 115 % des Milchrichtpreises zu zahlen hat, offenkundig unvereinbar mit
dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wenn diese Referenzmenge dem betreffenden Erzeuger nicht mitgeteilt würde.
Bezüglich der Modalitäten dieser Mitteilung steht fest, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit für die aufgrund einer Gemeinschaftsregelung
eingeführten nationalen Maßnahmen eine angemessene Bekanntmachung verlangt (Urteil Mulligan u. a., Randnr. 51). Da es sich
bei der Mitteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen an die betroffenen Erzeuger um eine Maßnahme handelt, die die zuständigen
nationalen Behörden im Rahmen der Anwendung der Gemeinschaftsregelung über die Zusatzabgabe für Milch treffen, hat sie unter
Beachtung des Erfordernisses einer angemessenen Bekanntmachung zu erfolgen.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes schreibt der Grundsatz der Rechtssicherheit jedoch keine besondere Form wie etwa
die Veröffentlichung der Maßnahmen im Amtsblatt des betreffenden Mitgliedstaats, die Mitteilung durch eine Veröffentlichung
in Mitteilungsblättern oder die individuelle Zustellung an jeden einzelnen Erzeuger vor (in diesem Sinne Urteil Mulligan u. a.,
Randnr. 51).
Der Grund dafür, dass das Rechtssicherheitsprinzip als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts eine angemessene Bekanntmachung
der von den Mitgliedstaaten zur Erfüllung einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung erlassenen Maßnahmen verlangt, ist
nämlich das offenkundige Erfordernis, zu gewährleisten, dass die von diesen Maßnahmen betroffenen Rechtssubjekte den Umfang
ihrer Rechte und Pflichten in dem gemeinschaftsrechtlich geregelten besonderen Bereich erkennen können (Urteil Mulligan u. a.,
Randnr. 52).
Demgemäß muss eine angemessene Bekanntmachung geeignet sein, die betroffenen natürlichen oder juristischen Personen über ihre
einzelbetriebliche Referenzmenge zu unterrichten. Es ist daher nicht auszuschließen, dass eine Mitteilung der einzelbetrieblichen
Referenzmengen durch eine Veröffentlichung in Mitteilungsblättern, wie sie in den Ausgangsverfahren in Rede steht, diese Voraussetzung
erfüllen kann, berücksichtigt man außerdem, dass diese Mitteilungsblätter, wie die italienische Regierung erklärt hat, in
der
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
veröffentlicht wurden. Das nationale Gericht hat auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen und der ihm vorliegenden Tatsachen
zu prüfen, ob dies in den Ausgangsverfahren der Fall ist.
Nach alledem ist daher auf die dritte, die vierte und die fünfte Frage zu antworten, dass die Verordnungen Nrn. 3950/92 und
536/93 dahin auszulegen sind, dass die Erstzuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen und jede spätere Änderung dieser
Mengen den betroffenen Erzeugern von den zuständigen nationalen Behörden mitgeteilt werden müssen.
Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass diese Mitteilung geeignet ist, den betroffenen natürlichen oder juristischen
Personen jede Information über die Erstzuteilung ihrer einzelbetrieblichen Referenzmenge oder deren spätere Änderung zu erteilen.
Das nationale Gericht hat auf der Grundlage der ihm vorliegenden Tatsachen zu prüfen, ob dies in den Ausgangsverfahren der
Fall ist.
Zur sechsten und zur siebten Frage
Mit der sechsten und der siebten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 oder
einige ihrer Vorschriften dahin auszulegen sind, dass sie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit lassen, die Erzeugergruppen
zu bestimmen, denen die Neuzuweisungen der nicht genutzten einzelbetrieblichen Referenzmengen vorrangig zugute kommen müssen,
und ob insbesondere die Berggebiete den so genannten „benachteiligten Regionen“ vorgehen.
Die Kommission hat auch an der Zulässigkeit dieser Fragen Zweifel, da das vorlegende Gericht weder darlege, wie sich die Fragen
in den rechtlichen und tatsächlichen Rahmen der Ausgangsverfahren einfügten, noch, weshalb ihre Beantwortung für die Entscheidung
der bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten erheblich sei.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof nach der in den Randnummern 72 und 73 des vorliegenden Urteils angeführten
Rechtsprechung die Entscheidung über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts u. a. dann ablehnen kann, wenn er nicht über
die erforderlichen tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, um die ihm vorgelegten Fragen sachdienlich beantworten
zu können. Denn das Erfordernis, dass die Vorlageentscheidung eine ausreichende Darstellung des rechtlichen und tatsächlichen
Rahmens des Ausgangsverfahrens enthält, soll es dem Gerichtshof erlauben, zu einer dem nationalen Gericht nützlichen Auslegung
des Gemeinschaftsrechts zu gelangen, und den Regierungen der Mitgliedstaaten sowie den anderen Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit
geben, nach Artikel 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes Erklärungen einzureichen.
Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht nichts angegeben, was das Verständnis des rechtlichen und tatsächlichen Kontextes,
in dem die sechste und die siebte Frage gestellt werden, ermöglichen würde. Dieses Gericht hat sich in den vier Urteilen,
mit denen diese Fragen vorgelegt werden, nach einer wörtlichen Übernahme der Entscheidungsgründe in jeder Rechtssache darauf
beschränkt, hinzuzufügen, dass es ihm sachdienlich erschienen sei, von allen ihm von den Klägern der Ausgangsverfahren zur
Vorlage an den Gerichtshof vorgeschlagenen Fragen diese beiden auszuwählen.
Daher ist festzustellen, dass das vorlegende Gericht nicht die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben geliefert hat, die für
eine sachdienliche Beantwortung dieser Fragen erforderlich sind.
Demzufolge sind die sechste und die siebte Frage unzulässig.
Kosten
Die Auslagen der italienischen und der griechischen Regierung sowie des Rates und der Kommission, die Erklärungen vor dem
Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit
in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Tribunale amministrativo regionale del Lazio mit Urteilen vom 6. Juli 2000 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1.
Die Artikel 1 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe
im Milchsektor und die Artikel 3 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen
zur Zusatzabgabe im Milchsektor sind dahin auszulegen, dass es danach einem Mitgliedstaat nicht verwehrt ist, im Anschluss
an Kontrollen die den einzelnen Erzeugern zugeteilten einzelbetrieblichen Referenzmengen zu berichtigen und dementsprechend
die geschuldeten Zusatzabgaben nach Neuzuweisung der nicht genutzten Referenzmengen und nach Ablauf der Frist für die Zahlung
der für das betreffende Milchwirtschaftsjahr geschuldeten Abgaben neu zu berechnen.
2.
Die Verordnungen Nrn. 3950/92 und 536/93 sind dahin auszulegen, dass die Erstzuteilung der einzelbetrieblichen Referenzmengen
und jede spätere Änderung dieser Mengen den betroffenen Erzeugern von den zuständigen nationalen Behörden mitgeteilt werden
müssen.
Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass diese Mitteilung geeignet ist, den betroffenen natürlichen oder juristischen
Personen jede Information über die Erstzuteilung ihrer einzelbetrieblichen Referenzmenge oder deren spätere Änderung zu erteilen.
Das nationale Gericht hat auf der Grundlage der ihm vorliegenden Tatsachen zu prüfen, ob dies in den Ausgangsverfahren der
Fall ist.
Skouris
Gulmann
Puissochet
Macken
Colneric
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. März 2004.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris
–
Verfahrenssprache: Italienisch.