CELEX: 61995TJ0081
Politique sociale
Fonds social européen
Concours au financement d'actions de formation professionnelle
Recours en annulation
Communication de la décision d'agrément
Décision sur la demande de paiement du solde
Sécurité juridique
Confiance légitime
Motivation

Motifs de l'arrêt
Faits à l'origine du recours et procédure
1 Le projet contenant une demande de concours financier en faveur de la requérante que le Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (département des affaires du Fonds social européen, ci-après «DAFSE») à Lisbonne a proposé au titre de l'exercice 1987, et qui a reçu le n_ 870840/P1, a été approuvé par la Commission par une décision d'agrément du 30 avril 1987 avec certains changements. Alors que la requérante avait demandé du Fonds social européen (ci-après «FSE») un montant de 152 466 071 ESC pour la formation de 284 personnes, un concours financier s'élevant à 121 647 958 ESC lui a été octroyé par le FSE en vue de la formation de 277 personnes.
2 La Commission a communiqué au DAFSE une note intitulée «annexe A1 à la décision C(87)0860 de la Commission» (annexe 1 au mémoire en défense) contenant les informations suivantes :
nombre de personnes concernées 277 montant demandé152 466 071 ESC montant accordé121 647 958 ESC non éligible27 766 349 ESC réduction3 051 763 ESC montant total refusé30 818 112 ESC
3 Le DAFSE a ensuite, le 27 mai 1987, informé la requérante de cette décision par une lettre indiquant le montant accordé et le nombre de personnes approuvé (annexe 4 à la requête). Dans cette communication, il était rappelé que les concours du FSE sont des crédits subordonnés à la réalisation de l'action dans le respect des règles communautaires et que l'inobservation de cette condition entraîne le remboursement des avances et le non-paiement du solde. En outre, il était souligné que toute modification par rapport à ce qui est prévu dans le dossier de candidature doit être communiquée au DAFSE.
4 L'action s'est déroulée en 1987. Par la circulaire n_ 10/87, datée du 8 janvier 1987 et, d'après la requérante, reçue par elle le 29 juin 1987, le DAFSE a demandé aux bénéficiaires de concours du FSE de réduire les périodes de formation pratique à une durée équivalente à celle de l'enseignement théorique. Pour se conformer aux exigences de la circulaire, la requérante a réduit de 36,13 % le nombre d'heures de formation pratique projeté. Elle prétend avoir également appliqué, de sa propre initiative, une réduction proportionnelle de 36,13 % des coûts dans toutes les rubriques du budget de l'action.
5 La requérante a reçu une avance de 50 % du concours du FSE, à savoir une avance de 60 823 979 ESC. Lorsque l'action a été terminée, elle a présenté sa demande de paiement du solde, dans laquelle elle a réclamé au FSE une somme de 73 496 941 ESC, soit le montant de l'avance plus 12 672 962 ESC.
6 Le 19 juillet 1989, le DAFSE a informé la requérante que, selon une décision de la Commission jointe à cette communication, le concours du FSE ne pouvait finalement être supérieur à 42 569 539 ESC au motif que certaines dépenses, relatives aux points 14.1, 14.2, 14.3, 14.6 et 14.8 du formulaire n'étaient pas éligibles «puisqu'il n'y a pas eu de réduction proportionnelle à la réduction des heures de formation et que certains des éléments de la proposition initiale n'ont pas été respectés (14.1)».
7 A la suite d'un recours formé par la requérante, ladite décision de la Commission a été annulée par la Cour, au motif que la Commission n'avait pas donné à la République portugaise l'occasion de présenter ses observations préalablement à l'adoption de la décision définitive de réduction du concours (arrêt du 7 mai 1991, Interhotel/Commission, C-291/89, Rec. p. I-2257, ci-après «affaire C-291/89»).
8 En vue de prendre une nouvelle décision sur la demande de paiement du solde de la requérante, la Commission a, le 6 août 1991, transmis au DAFSE un premier projet de décision. Par lettre du 26 août 1991, le DAFSE lui a fait connaître son désaccord sur certaines des réductions proposées.
9 Le 9 février 1993, la requérante a demandé à la Commission de prendre une nouvelle décision dans les délais prévus par le traité, à savoir dans les deux mois à compter de la demande.
10 À la suite des observations du DAFSE et de la demande de la requérante visée au point précédent, la Commission a organisé une mission de contrôle le 19 février 1993, qui a eu une suite le 18 mars de la même année, pour vérifier sur place les éléments justificatifs de l'exécution de l'action. La requérante a eu l'occasion d'être entendue lors de cette mission de contrôle. Selon la Commission, les éléments disponibles étaient peu nombreux et difficilement exploitables, notamment parce que la requérante avait confié certains travaux à une entreprise sous-traitante, Partex, qui avait, pour sa part, engagé deux sous-traitantes, Europraxis et Fortécnica. Dans ces circonstances, il a été procédé à une vérification des éléments financiers et comptables des sous-traitantes de l'entreprise sous-traitante à laquelle s'était adressée la requérante. Les résultats de cette vérification ont été examinés, du 24 au 26 mai 1993, par un groupe de travail où étaient représentés la Commission et le DAFSE.
11 Ensuite, le 12 novembre 1993, par une note n_ 22917 (ci-après «note n_ 22917»), la Commission a communiqué au DAFSE un nouveau projet de décision, selon lequel le concours du FSE serait fixé à 41 190 905 ESC à moins que les observations du DAFSE justifient une modification de ce montant.
12 Cette note n_ 22917 contient un certain nombre d'explications quant aux réductions proposées. Tout d'abord, la note relève l'existence de divergences entre les durées indiquées dans la demande de paiement du solde, les registres de présence des stagiaires et les rapports établis par les enseignants. La note ajoute qu'il n'a pas été possible de confirmer la ventilation de la durée de la formation entre les parties théorique et pratique. Enfin, les périodes de stage n'auraient pas pu être identifiées en termes d'horaires et d'objectifs.
Plus précisément, s'agissant des différentes rubriques de la demande de paiement du solde, les réductions proposées étaient motivées comme suit:
14.1 Rémunérations des stagiaires en formation Aides à la formation 3 180 878 ESC
- Il a été constaté que 56 stagiaires n'avaient pas reçu de formation pratique éligible, d'où une réduction correspondante, calcul à l'appui.
14.2 Préparation des cours Recrutement et sélection des stagiaires 1 456 000 ESC
- Il a été constaté que la facture de Partex tout comme la demande de paiement du solde faisait référence à 490 tests au prix unitaire de 7 000 ESC, alors que ces travaux avaient été réalisés par une organisation tierce qui avait facturé à Partex la réalisation de 282 tests au coût unitaire de 12 000 ESC. En conséquence, puisque Partex n'avait fourni aucun service additionnel, il a été considéré qu'il était raisonnable de fixer le coût relatif aux 282 stagiaires à 7 000 ESC par unité.
Reproduction de documents  1 183 680 ESC
- Cette dépense n'avait pas été approuvée dans la décision d'agrément et n'était pas justifiée compte tenu des montants présentés au titre du matériel pédagogique et eu égard au type d'action réalisée.
14.3 Fonctionnement et gestion des cours  Personnel enseignant 21 705 954 ESC
- Cette rubrique porte sur les rémunérations, les frais de déplacements, de séjour et de nourriture des enseignants.
Le montant relatif aux enseignants a été facturé dans sa totalité par Partex qui, à son tour, s'est adressée à une entreprise sous-traitante. La vérification opérée chez la sous-traitante a permis de constater que Partex avait conclu un contrat aux termes duquel la sous-traitante devait assurer l'organisation des cours dans le cadre des actions engagées par Interhotel, d'une part, et par une autre entreprise, Grão-Pará, d'autre part, sans différence de valeurs. Le montant maximum éligible pour les actions de formation a été déterminé sur la base des coûts supportés par la sous-traitante du fait des enseignants ayant donné des cours aux stagiaires d'Interhotel, majorés d'une marge brute de 50 %. Le montant maximum éligible pour les actions de formation était ainsi de 10 613 646 ESC.
En ce qui concerne les frais de séjour et de nourriture des enseignants, la demande initiale se référait à deux spécialistes et à un directeur. Les coûts afférents aux deux premiers avaient été rejetés dans la décision d'agrément, de sorte que, pour le solde, seuls ont été considérés comme éligibles les coûts afférents à un cadre. Le montant éligible de 462 000 ESC a été calculé en application du coût prévu et approuvé de 700 ESC par jour.
Personnel administratif 2 912 955 ESC
- Les dépenses dont il est fait état dans la demande de solde se rapportaient au travail d'un spécialiste et de deux secrétaires tandis que, dans la décision d'agrément, seul le montant relatif à une secrétaire avait été approuvé.
Frais de séjour, de nourriture et de déplacement du personnel non enseignant
2 409 940 ESC
- Les dépenses relatives au personnel administratif et technique non enseignant et non éligible (11 personnes) avaient été totalement rejetées dans la décision d'agrément.
Gestion et contrôle budgétaire 2 241 136 ESC
- Dépense non justifiée et non approuvée dans la décision d'agrément.
Travaux spécialisés 2 363 000 ESC
- Dépense non justifiée et non approuvée dans la décision d'agrément.
Frais de location et loyers 4 841 969 ESC
- Conformément à ce qui avait été prévu et approuvé dans la décision d'agrément, seul un coût journalier de 8 000 ESC a été pris en compte pour la location de chaque salle déjà équipée.
Matériel et biens non durables 4 550 324 ESC
- Conformément à ce qui avait été prévu et approuvé dans la décision d'agrément, a été considéré comme éligible un coût unitaire de 2 500 ESC par semaine et par stagiaire pendant la période de formation pratique.
Autres livraisons et services fournis par des tiers 1 777 183 ESC
- Dépenses non justifiées et non approuvées dans la décision d'agrément.
14.6 Amortissements normaux 3 668 700 ESC
- Dans la décision d'agrément, les amortissements accélérés avaient été refusés et leur reclassement en amortissements normaux n'a pas été accepté au stade de la demande de paiement du solde.
14.8 Frais de logement et de nourriture des stagiaires 5 673 000 ESC
Ces coûts n'avaient pas été prévus ni acceptés dans la décision d'agrément.
13 A la demande du DAFSE, la requérante a présenté ses observations sur ce projet de décision le 17 décembre 1993. Pour sa part, le DAFSE a envoyé ses observations à la Commission par lettre du 7 février 1994, en reconnaissant que les réductions proposées par la Commission étaient justifiées.
14 La République portugaise ayant ainsi été entendue conformément à l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983, portant application à la décision 83/516/CEE concernant les missions du Fonds social européen, modifié par le règlement (CEE) n_ 3823/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal (respectivement JO L 289, p. 1, et JO L 370, p. 23, ci-après «règlement n_ 2950/83»), la Commission a pris, le 12 juillet 1994, une nouvelle décision (C(94)1410/11), par laquelle le concours du FSE a été ramené à 41 190 905 ESC (ci-après «décision litigieuse»). D'après cette décision, l'analyse de la demande de paiement du solde avait relevé qu'une partie du concours du FSE n'avait pas été utilisée dans les conditions fixées par la décision d'agrément pour les raisons exposées dans la note n_ 22917, susvisée. Cette décision a été notifiée à la requérante le 27 décembre 1994, accompagnée d'une lettre du DAFSE.
15 C'est dans ces circonstances que, par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 mars 1995, la requérante a introduit le présent recours. La procédure écrite a suivi un cours régulier.
16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions écrites et orales posées par le Tribunal à l'audience qui s'est déroulée le 15 janvier 1997.
Conclusions
17 La requérante conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- annuler la décision litigieuse,
- condamner la Commission aux dépens.
18 La défenderesse conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- rejeter le recours comme non fondé,
- condamner la requérante aux dépens.
Sur le fond
19 La requérante invoque deux moyens. Le premier est tiré d'une violation de principes généraux du droit, à savoir les principes de la protection des droits acquis, de la sécurité juridique et de la confiance légitime, ainsi que d'une violation du principe de bonne administration et du devoir de diligence. Le second est tiré d'une violation de l'obligation de motivation.
Sur le moyen tiré d'une violation de principes généraux du droit, ainsi que d'une violation du principe de bonne administration et du devoir de diligence
Exposé sommaire des arguments des parties
20 La requérante estime que la décision litigieuse doit être annulée pour violation des principes généraux de droit, à savoir les principes de protection des droits acquis, de la sécurité juridique et de la confiance légitime, ainsi que pour manquement par la Commission au principe de bonne administration et au devoir de diligence. Elle souligne l'importance des principes généraux qu'elle invoque dans le contexte des actions du FSE, particulièrement lorsque sont mises en cause des mesures qui peuvent conduire à la privation du paiement d'un appui financier auquel prétend un État membre ou un particulier (arrêt de la Cour du 26 mai 1982, Allemagne/Commission, 44/81, Rec. p. 1855).
21 Elle fait valoir, à titre liminaire, sa propre inexpérience en la matière en 1987, ainsi que celle du DAFSE, étant donné le caractère récent de l'adhésion du Portugal aux Communautés européennes. Elle fait aussi état des problèmes d'adaptation de la situation juridique, économique et sociale du Portugal à l'époque, dont la Commission a dû tenir compte. Sous cet aspect, elle fait référence à la décision n_ 86/221/CEE de la Commission, du 30 avril 1986, concernant les orientations pour la gestion du FSE pour les exercices 1987 à 1989 (JO L 153, p. 59, ci-après «décision n_ 86/221»). Or, même dans de telles circonstances, elle aurait respecté la réglementation en vigueur et les instructions applicables, et son action aurait été conforme aux objectifs du FSE. Elle renvoie, à cet égard, à la décision n_ 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983, concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289, p. 38) et au règlement n_ 2950/83.
22 La requérante soutient que la décision d'agrément de la Commission, telle qu'elle a été portée à sa connaissance, était subordonnée uniquement à la fixation du montant du concours du FSE à 121 647 958 ESC et à celle du nombre de stagiaires à 277. Elle estime qu'il n'y avait aucune raison de penser qu'il était nécessaire de procéder à quelque vérification supplémentaire que ce soit. Elle explique que, dans ces circonstances, elle a distribué la différence entre le montant demandé dans la demande de concours et le montant approuvé dans la décision d'agrément, telle qu'elle lui a été communiquée, de façon linéaire ou proportionnelle pour l'ensemble des rubriques.
23 La requérante prétend avoir présenté la méthode selon laquelle elle avait procédé à ces réductions dans sa demande de paiement d'une avance, à laquelle elle avait joint un document intitulé «point de la situation» indiquant les heures de formation à effectuer. Elle ajoute que la méthode utilisée ressort également du rapport d'évaluation quantitative et qualitative qui accompagnait la demande de paiement du solde. Elle souligne que ni la Commission ni le DAFSE n'ont fait d'objections ou de commentaires sur ce point. En fait, le DAFSE aurait certifié l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans le rapport d'évaluation.
24 La requérante aurait donc agi avec la conviction légitime que toutes les dépenses figurant dans la demande initiale de concours, sous réserve de la réduction linéaire qu'elle avait effectuée à la suite de la décision d'agrément, d'une part, et de la circulaire du DAFSE, d'autre part, étaient régulièrement effectuées, acceptées et, partant, éligibles. Selon elle, toute autre interprétation entraînerait une violation des principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime, d'une part, et de la décision n_ 86/221, d'autre part.
25 En effet, selon la requérante, la décision par laquelle le DAFSE lui a communiqué les conditions d'agrément de son projet est un acte administratif qui lui a conféré certains droits et qui est valide même si l'on considère qu'il fait partie d'un processus plus large et inachevé de prise de décision par la Commission. Le retrait d'un tel acte violerait des espérances légitimes et des droits qu'elle a acquis.
26 Quant au prétendu défaut de justification de certaines dépenses, elle souligne, premièrement, que les montants facturés correspondent aux valeurs normales du marché à l'époque, deuxièmement, que les services facturés ont réellement été fournis et, troisièmement, que les montants présentés dans la demande de paiement du solde correspondent aux coûts qu'elle a réellement supportés. Elle a ajouté, à l'audience, qu'en 1987 il suffisait, en tenant compte des normes nationales en vigueur, de présenter le contrat à titre de justification, et que c'est seulement depuis 1988 que des factures acquittées sont exigées.
27 En ce qui concerne, plus précisément, la justification des coûts figurant sous la rubrique «fonctionnement et gestion des cours - personnel enseignant», le montant initialement agréé n'aurait pas été dépassé. De même, s'agissant des coûts relatifs à la préparation des cours, la Commission se serait bornée à contester la facture présentée par Partex à la requérante. La requérante souligne que les tests de sélection des stagiaires, tels qu'ils ont été facturés, ont bien été effectués. Pour ce qui concerne la rubrique «matériel et biens non durables», le montant indiqué correspondrait au coût réel et aurait dû être pris en considération en tant que tel. Enfin, quant aux amortissements normaux, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir admis, au stade de la demande de paiement du solde, la rectification de l'erreur contenue dans la demande de concours.
28 De toute manière, il incomberait à la Commission de faire la preuve de l'éventuelle irrégularité des montants présentés et des pièces justificatives, ce qu'elle n'aurait pas fait.
29 Lors de l'audience, la requérante a encore expliqué que, si elle a encouru des dépenses non prévues en matière de logement et de nourriture des stagiaires, c'est parce que, étant obligée de réduire la charge horaire, elle a dû organiser l'action en haute saison hôtelière et n'a pu dès lors loger les stagiaires dans les hôtels comme cela était pourtant prévu.
30 La requérante fait aussi valoir que le temps passé entre l'ouverture du dossier et l'adoption de la décision litigieuse a été d'environ huit années. Ce laps de temps lui aurait causé un préjudice significatif car elle a été obligée de supporter jusqu'à ce jour des charges financières élevées, dont elle estimait pouvoir attendre qu'elles soient assumées par la Commission. Elle demande au Tribunal d'apprécier dans quelle mesure le laps de temps écoulé implique une éventuelle violation des limites et principes qui conditionnent l'exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission. Elle fait valoir, en outre, l'impossibilité manifeste de reconstituer la totalité des faits après un tel laps de temps, étant donné que les personnes responsables qui ont suivi la réalisation de la formation ne sont plus disponibles pour fournir des informations. Quant à son obligation de conserver les pièces justificatives, la requérante fait valoir que le délai en vigueur jusqu'au 1er janvier 1989 était de cinq ans et n'est passé à dix ans qu'alors que les actions de formation étaient déjà terminées, même si ce changement est effectivement intervenu avant la réalisation de la mission de contrôle.
31 Dans sa réplique, la requérante fait valoir en outre que la décision litigieuse n'a pas été prise dans le délai prévu par le traité, à savoir dans les deux mois à compter de la demande qu'elle avait présentée à cet effet.
32 La défenderesse, quant à elle, soutient qu'elle n'a pas manqué de vérifier la régularité et la réalité des dépenses présentées dans la demande de paiement du solde. En ce qui concerne les dépenses qu'elle a rejetées dans la décision litigieuse parce que celles-ci avaient déjà été considérées comme inéligibles dans la décision d'agrément, la défenderesse fait valoir qu'elle est de nouveau arrivée à la conclusion qu'elles n'étaient pas éligibles. Quant aux autres réductions qu'elle a opérées, elle explique que certaines dépenses approuvées dans la décision d'agrément étaient insuffisamment documentées dans la demande de paiement du solde et, partant, non justifiées au stade de l'examen final.
33 La défenderesse, qui relève que l'action proposée n'aurait même pas été approuvée si elle n'avait pas été conforme aux objectifs du FSE, souligne qu'en l'espèce il s'agit de savoir si le promoteur de l'action a respecté toutes les règles applicables à l'exécution de celle-ci, notamment celles relatives à la justification des dépenses présentées dans la demande de paiement du solde. La Commission estime que tel n'a pas été le cas.
34 Quant à la façon d'appliquer les réductions et aux points sur lesquels celles-ci portent, la défenderesse explique qu'il aurait suffi à la requérante de diviser le coût de l'action proposée par le nombre de stagiaires indiqué dans la proposition et de comparer ce résultat avec celui obtenu en divisant le coût de l'action agréée par le nombre de stagiaires approuvé pour constater que la réduction totale décidée par la Commission dans la décision d'agrément ne correspondait pas à une simple réduction linéaire. En effet, si le coût par stagiaire a diminué, cela signifierait que certaines dépenses n'ont pas été considérées comme éligibles par la Commission. La Commission fait valoir, en se référant aux conclusions de l'avocat général M. Darmon dans l'affaire C-291/89, point 28, qu'il appartient au promoteur, avant d'effectuer toute dépense, de vérifier si la rubrique correspondante a été approuvée par la Commission, sous peine d'être lui-même responsable des conséquences. D'après la Commission, ni elle ni le DAFSE ont d'ailleurs été informés de la réduction linéaire effectuée par la requérante des dépenses prévues dans la demande initiale. Le rapport d'évaluation n'aurait pas été envoyé à la Commission dans sa totalité.
35 La défenderesse rappelle que la décision d'agrément qui a été communiquée au DAFSE indiquait clairement le montant demandé, le montant accordé, le montant des dépenses déclarées non éligibles, la réduction et le montant total refusé. Ces montants auraient représenté la part du financement du FSE, soit 49,5 % du coût total prévu dans la demande de concours. La Commission ignore si le DAFSE a communiqué cette décision à la requérante dans tous les détails ou s'il lui a simplement transmis la note figurant en annexe 4 à la requête (voir, ci-dessus, point 3).
36 Selon la défenderesse, si la requérante n'a pas vérifié que la rubrique correspondante avait été approuvée dans la décision d'agrément, elle ne peut invoquer aucune espérance légitime et encore moins des droits acquis quant à l'éligibilité d'une dépense visée dans la demande initiale de concours.
37 La défenderesse fait aussi valoir, en invoquant les conclusions de l'avocat général M. Darmon dans l'affaire C-291/89, point 38, que, même si le DAFSE a confirmé les coûts et le financement tels qu'ils avaient été présentés dans le dossier, «cet examen rapide, des autorités nationales, ne saurait consolider les droits que la requérante n'acquiert définitivement qu'au terme d'un examen approfondi, réalisé par les services de la Commission...» et que «l'analyse des autorités nationales qui précède la transmission de la demande de paiement à la Commission ne préjuge en rien la décision de cette institution».
38 La Commission n'accepte pas, par ailleurs, qu'une entreprise commerciale, qui en vertu de la loi nationale est juridiquement tenue de conserver sa documentation pendant dix ans, invoque sa propre incurie ou celle de tiers dans la conservation de documents pendant ce délai pour accuser la Commission de manquer à son devoir de diligence.
39 La défenderesse affirme que la procédure de décision s'est déroulée régulièrement, qu'elle n'a pas été trop longue et qu'elle a respecté scrupuleusement la défense des intérêts du promoteur de l'action.
Appréciation du Tribunal
40 Le Tribunal relève tout d'abord que la procédure relative aux contributions du FSE, régie par le règlement n_ 2950/83, comprend plusieurs étapes. Dans un premier temps, la Commission statue, en vertu de l'article 4, paragraphe 1, sur les demandes de concours introduites par les Etats membres en faveur d'entreprises (décision d'agrément). Selon l'article 5, paragraphes 1 et 2, l'agrément d'une demande entraîne le versement d'une avance. Ensuite, lorsque l'action est terminée, le bénéficiaire présente une demande de paiement du solde contenant un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects financiers de l'action concernée. L'article 5, paragraphe 4, prévoit que l'Etat membre certifie l'exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans les demandes de paiement.
41 Par ailleurs, l'avance perçue par le bénéficiaire couvre 50 % au maximum des dépenses agréées, de sorte qu'il est obligé d'avancer lui-même des fonds importants dans l'attente du versement du solde qu'il peut légitimement espérer percevoir, pour autant qu'il justifie avoir utilisé le concours dans les conditions fixées pour l'espèce (arrêt de la Cour du 4 juin 1992, Cipeke/Commission, C-189/90, Rec. p. I-3573, point 17).
42 En examinant la demande de paiement du solde, la Commission est tenue de vérifier si les conditions auxquelles était subordonnée l'action ont été respectées. L'article 6, paragraphe 1, prévoit que, lorsque le concours du FSE n'a pas été utilisé dans les conditions fixées par la décision d'agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l'État membre concerné l'occasion de présenter ses observations. En effet, il ressort clairement de cette disposition que l'octroi du concours du FSE est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions de l'action énoncées, par la Commission, dans la décision d'agrément ou, par le bénéficiaire, dans la demande de concours qui a fait l'objet de cette décision d'agrément.
43 Enfin, la Cour a qualifié d'incontestable le point de vue selon lequel «ce n'est qu'après avoir reçu un rapport détaillé sur l'action concernée entre-temps accomplie qu'il est possible de calculer le montant exact des dépenses éligibles» (arrêt du 1er octobre 1987, Royaume-Uni/Commission, 84/85, Rec. p. 3765, point 23). Il en résulte que la Commission doit disposer du pouvoir de rejeter mêmes des dépenses préalablement agréées pour insuffisance de justification, sans porter atteinte aux droits acquis du bénéficiaire du concours. Par conséquent, il est essentiel de ménager à la Commission une telle marge d'appréciation lors de l'examen de la demande de paiement du solde, étant donné que ce n'est qu'à ce stade qu'elle pourra vérifier in concreto les justifications présentées par l'entreprise (voir aussi les conclusions de l'avocat général M. Darmon dans l'affaire C-291/89, points 35 et 36).
44 En l'occurrence, la requérante ayant présenté sa demande de paiement du solde, la Commission a rejeté un certain nombre de dépenses pour trois différentes raisons (voir, ci-dessus, point 12). Premièrement, ont été rejetées des dépenses non prévues par le bénéficiaire dans sa demande de concours. Deuxièmement, la Commission a considéré certaines dépenses comme non dûment documentées et partant, non justifiées. Troisièmement, elle a mis en évidence l'existence de certaines dépenses non approuvées dans la décision d'agrément. Par conséquent, elle a, après avoir entendu le DAFSE, qui avait, pour sa part, entendu la requérante, réduit, par la décision litigieuse, le concours du FSE à un montant inférieur au montant initialement octroyé. Le DAFSE a d'ailleurs approuvé ces réductions.
45 Le Tribunal estime qu'il convient d'examiner d'abord le grief tiré d'une violation du principe de la protection de la confiance légitime. Le droit de se prévaloir de la protection de la confiance légitime est ouvert à tout opérateur économique dans le chef duquel une institution a fait naître des espérances fondées (arrêt du Tribunal du 13 juillet 1995, O'Dwyer e.a./Conseil, T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 et T-477/93, Rec. p. II-2071, point 48). La question de savoir si la décision litigieuse est conforme aux exigences du principe de la protection de la confiance légitime doit être appréciée en examinant séparément les trois catégories des réductions susmentionnées.
46 Il découle des règles citées ci-dessus (points 42 et 43) que, d'une part, la Commission était en droit de rejeter la demande de paiement du solde de la requérante, dans la mesure où il y était demandé l'approbation de coûts qui n'avaient pas été prévus dans la demande de concours, sans qu'il soit porté par là atteinte au principe de la protection de la confiance légitime. D'autre part, il était également légitime, du point de vue du respect de ce principe, de rejeter sa demande de paiement du solde pour autant qu'il y était demandé l'approbation de dépenses qui n'étaient pas étayées par des pièces justificatives démontrant leur réalité et leur lien avec l'action telle qu'elle avait été approuvée.
47 En effet, il incombe au bénéficiaire de démontrer la réalité des dépenses et leur lien avec l'action approuvée. Il est le mieux placé pour le faire et il doit établir que l'obtention de moyens provenant de fonds publics est justifiée. Or, la requérante s'est bornée à affirmer que les méthodes de calcul utilisées par la Commission pour déterminer le montant global des dépenses agréées étaient arbitraires et que les coûts dont elle a fait état ont été réellement exposés, sans toutefois fournir ni des pièces justificatives ni le moindre élément permettant d'établir que les informations et constatations sur lesquelles s'est fondée la Commission étaient erronées. Il s'ensuit que les arguments de la requérante concernant la justification des dépenses indiquées dans la demande de paiement du solde ne sauraient être accueillis.
48 Le principe de la protection de la confiance légitime n'a ainsi pas été violé en ce qui concerne ces deux premières catégories de réductions.
49 Quant à la troisième catégorie de réductions, il y a lieu de rappeler liminairement que la communication de la décision d'agrément du DAFSE n'indique que le montant total octroyé et le nombre de personnes approuvé (voir, ci-dessus, point 3). Ainsi, les appréciations de la Commission, faites dans le cadre de la décision d'agrément sur l'éligibilité des dépenses proposées, n'ont pas été portées à la connaissance de la requérante avant l'achèvement de l'action de formation, de telle manière que celle-ci aurait pu constater leur ventilation rubrique par rubrique. La requérante, en exécutant l'action, n'a ainsi pas pu identifier les postes agréés, les postes refusés et les postes affectés d'une diminution.
50 Il est également constant que la requérante, ayant reçu la communication succincte susmentionnée, a décidé, au lieu de se renseigner afin de savoir si certaines dépenses avaient été considérées comme non éligibles, de répartir la différence entre le montant demandé et celui approuvé, soit le total des réductions, proportionnellement dans toutes les rubriques de sa demande de concours. En outre, elle a effectué d'autres réductions, conformément à la circulaire du DAFSE citée ci-dessus (voir point 4), dans toutes les rubriques de sa demande de concours. En effet, le montant réclamé dans la demande de paiement du solde, soit 73 496 941 ESC, était nettement inférieur au montant accordé par la Commission dans la décision d'agrément, soit 121 647 958 ESC.
51 Il importe d'analyser la justification de la troisième catégorie de réductions en tenant compte du fait que la décision d'agrément n'a pas été communiquée à la requérante dans tous ses détails, de sorte que celle-ci n'a pas été informée en temps utile des réductions opérées par rubriques. La question est de savoir si la non-observation des conditions d'une décision d'agrément qui n'ont pas été communiquées au bénéficiaire avant l'achèvement de l'action, de sorte que celui-ci puisse en tenir compte, est de nature à justifier la conclusion de la Commission, selon laquelle les dépenses qui ont été prévues dans la demande de concours mais qui ont été rejetées dans la décision d'agrément sont inéligibles, même si le bénéficiaire fournit des pièces justificatives démontrant leur réalité.
52 En l'espèce s'il est vrai que la réglementation n'exigeait pas la communication des détails de la décision d'agrément à l'intéressé, ces informations étaient néanmoins, en réalité, indispensables pour que celui-ci puisse respecter les conditions d'octroi du concours pour ce qui est des dépenses dont la Commission fait valoir qu'elles n'avaient pas été approuvées dans la décision d'agrément.
53 Le Tribunal estime que le bénéficiaire d'un concours ne peut être censé comprendre à la lecture d'une décision sous la forme qui a été communiquée en l'espèce à la requérante que les réductions opérées par la Commission se rapportaient à certaines rubriques. Au contraire, il peut raisonnablement penser et accepter qu'une réduction globale a été opérée et que, par conséquent, il n'a été imposé qu'une limite globale aux dépenses. Dans une telle situation, pour que la Commission puisse, en examinant la demande de paiement du solde, considérer comme non éligibles les dépenses qui étaient prévues dans la demande de concours mais qui ont été prétendument rejetées dans la décision d'agrément, il faut que la décision d'agrément ait été portée à la connaissance du bénéficiaire avec suffisamment de précision. Cette condition n'est remplie que si la communication indique les réductions par rubriques ou, tout au moins, contient les informations que la Commission a communiquées en l'espèce au DAFSE, à savoir le nombre de personnes concernées, le montant accordé, le montant des dépenses non éligibles, le montant des autres réductions et le montant total refusé. En effet, en vertu notamment du principe de la sécurité juridique, pour être tenue de respecter les conditions de la décision d'agrément pour ce qui est des réductions par rubriques, le bénéficiaire doit être en mesure, lors de l'exécution de l'action de formation, d'identifier les postes agréés, les postes refusés et les postes affectés d'une diminution.
54 Dans ces conditions, étant donné que la requérante a été informée de l'adoption d'une décision qui lui était partiellement favorable mais dont le contenu ne lui a pas été communiqué en son entier, il ne peut lui être reproché de ne pas avoir réagi, à l'époque, à la décision d'agrément en demandant au DAFSE des précisions sur la répartition du montant accordé.
55 Le Tribunal constate que la décision d'agrément, sous la forme qui a été communiquée à la requérante, ne contenait aucune indication de la répartition des réductions effectuées. De ce fait, elle doit être considérée comme susceptible d'avoir fait naître dans le chef de la requérante des espérances fondées, de telle sorte qu'elle a pu croire qu'il n'y avait pas d'autres réductions et qu'elle était autorisée à répartir proportionnellement, comme elle l'a fait en l'espèce, le total des réductions dans toutes les rubriques.
56 De plus, la Commission ne peut se prévaloir des termes d'une décision qui n'ont pas été communiqués au bénéficiaire. Il est sans importance à cet égard que ce soit le DAFSE qui a fait savoir à la requérante que son projet avait été approuvé. En effet, lorsque la Commission ne prend pas les précautions nécessaires pour s'assurer de ce que le bénéficiaire d'un concours du FSE soit informé des conditions imposées par la décision d'agrément, elle ne peut raisonnablement attendre que celui-ci les respecte.
57 Le Tribunal conclut que, pour autant que la réalité et le lien avec l'action de telles dépenses sont démontrés par des pièces justificatives, il est contraire au principe de la protection de la confiance légitime que la Commission, au stade de l'examen de la demande de paiement du solde, ait rejeté la demande dans la mesure où elle concernait des dépenses qui étaient prévues dans la demande de concours mais qui n'avaient prétendument pas été approuvées dans la décision d'agrément, sans que cela ait été communiqué au bénéficiaire.
58 Le présent moyen, dans la mesure où il fait état d'une violation du principe de la protection de la confiance légitime, doit en conséquence être accueilli pour autant qu'il concerne les réductions opérées par la Commission au seul motif que les coûts n'avaient pas été approuvés dans la décision d'agrément.
59 Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, il y lieu d'annuler la décision litigieuse dans la mesure où la Commission a opéré des réductions sur les montants réclamés dans la demande de paiement du solde de la requérante au seul motif que les coûts correspondants n'avaient pas été approuvés dans la décision d'agrément.
60 S'agissant en revanche des autres réductions opérées au motif que les coûts correspondants étaient soit non prévus, soit non documentés, force est de considérer que, contrairement aux allégations de la requérante, elles ne portent pas atteinte aux principes de la sécurité juridique et de la protection des droits acquis ni au principe de bonne administration et au devoir de diligence.
61 En effet, pour ce qui est du principe de la protection de la sécurité juridique, il exige notamment qu'une réglementation communautaire permette à l'intéressé de connaître sans ambiguïté ses droits et obligations et de prendre ses dispositions en conséquence (voir, en ce sens, l'arrêt de la Cour du 13 février 1996, van Es Douane Agenten e.a., C-143/93, Rec. p. I-431, point 27). Bien que ce principe joue un rôle, entre autres, lors de l'examen de la légalité des décisions portant sur la répétition de prestations, il ne saurait être question de violation de ce principe lorsque, comme en l'espèce, la réglementation en vigueur prévoit clairement la possibilité de la répétition du concours financier dans les cas où les conditions auxquelles le soutien était subordonné n'ont pas été respectées. Parmi ces conditions figurent, comme cela a déjà été relevé, l'exigence que le coût ait été prévu et qu'il soit dûment documenté.
62 De même, le bénéficiaire d'un concours dont la demande a été approuvée par la Commission n'acquiert, de ce fait, aucun droit définitif au paiement intégral du concours s'il ne respecte pas les conditions susmentionnées.
63 En ce qui concerne le principe de bonne administration et le devoir de diligence, le Tribunal considère que la Commission a fait preuve d'une bonne administration et de diligence en examinant soigneusement tous les éléments du dossier et, dans ce cadre, en prenant contact avec les sous-traitants en vue d'obtenir les informations et pièces justificatives que la requérante n'était pas à même de fournir. En tout état de cause, la requérante n'ayant pas développé ce grief davantage et n'ayant ainsi pas expliqué en quoi les prétendues violations consisteraient, il ne saurait être retenu.
64 Quant à l'argument tiré du laps de temps considérable qui se serait écoulé depuis l'ouverture du dossier, le Tribunal estime que le laps de temps pertinent en l'espèce, aux fins de l'examen du présent argument, se situe entre le prononcé de l'arrêt d'annulation dans l'affaire C-291/89, le 7 mai 1991, et la date de l'adoption de la décision litigieuse, le 12 juillet 1994, à savoir un délai de 38 mois ou plus de trois ans. En effet, étant donné que la Commission était tenue, à la suite de l'annulation de la première décision par la Cour, de réexaminer l'ensemble des données disponibles au moment de l'adoption de l'acte et d'adopter une nouvelle décision sur la demande de paiement du solde, la période écoulée avant l'annulation de la première décision de la Commission sur la demande de paiement du solde est privée de toute pertinence dans le cadre de l'appréciation de la régularité de la décision litigieuse.
65 La question de savoir si le délai a été raisonnable doit être appréciée cas par cas. Or, la Commission était tenue, à la suite de l'annulation de la première décision par la Cour, de réexaminer l'ensemble des données disponibles au moment de l'adoption de l'acte et d'adopter une nouvelle décision sur la demande de paiement du solde. Il y a donc lieu de tenir compte des différentes étapes qu'a comportées la procédure de décision de l'espèce. Il a fallu rétablir les éléments du dossier. Ce travail, qui a été orienté et conditionné par des soupçons d'irrégularités, a compris l'organisation d'une mission de contrôle au Portugal, les visites auprès des entreprises sous-traitantes, l'analyse des données recueillies et plusieurs consultations des autorités portugaises. Les autorités nationales ont également entendu la requérante sur les projets de décision de la Commission. Le Tribunal estime, au vu des circonstances particulières exposées ci-dessus, que la procédure a été longue, mais que sa durée n'est pas allée au-delà d'un délai raisonnable.
66 En tout état de cause, lorsqu'il s'agit d'un recours en annulation, un délai même déraisonnable ne saurait en soi rendre la décision litigieuse illégale et ainsi justifier son annulation en raison d'une violation du principe de sécurité juridique. Un retard survenu dans le déroulement de la procédure d'exécution d'un arrêt n'est pas de nature à affecter, à lui seul, la validité de l'acte qui en est issu puisque, si cet acte était annulé au seul motif de sa tardiveté, il resterait impossible d'adopter un acte valable, étant donné que l'acte qui devrait remplacer l'acte annulé ne pourrait être moins tardif que celui-ci (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 18 juin 1996, Vela Palacios/Comité économique et social, T-150/94, RecFP p. II-877, point 44).
67 Le Tribunal rejette enfin, pour les mêmes raisons, l'argument de la requérante selon lequel la décision litigieuse est viciée parce qu'elle n'a pas été prise dans un délai de deux mois à compter de la demande présentée par la requérante à cet effet. Il suffit de constater que la circonstance que la requérante ait invité la Commission à agir en application de l'article 175, troisième alinéa, du traité avait uniquement pour effet de lui permettre de former un recours en carence si l'institution en cause ne prenait pas position dans le délai de deux mois à partir de cette invitation, prescrit par l'article 175, deuxième alinéa, du traité. En l'occurrence, la requérante n'a pas intenté de recours en carence dans le délai de deux mois à compter de l'expiration du délai dans lequel l'institution aurait dû prendre position. En toute hypothèse, une décision ultérieure ne saurait être entachée d'irrégularité au seul motif qu'elle a été adoptée après l'expiration dudit délai parce qu'un tel résultat, s'il était admis, ferait définitivement obstacle, à ce stade, à l'adoption de toute décision valable.
Sur le moyen tiré d'une violation de l'obligation de motivation
68 Compte tenu de ce qui précède, il suffit d'examiner le moyen tiré d'une violation de l'obligation de motivation dans la seule mesure où le recours n'a pas encore été accueilli, à savoir pour autant qu'il porte sur les réductions opérées au motif que les dépenses n'avaient pas été prévues dans la demande de concours ou qu'elles n'étaient pas documentées par des pièces justificatives.
Exposé sommaire des arguments des parties
69 Selon la requérante, la décision litigieuse ne comporte aucune motivation satisfaisante des réductions imposées au motif que les dépenses relatives à la rubrique «fonctionnement et gestion des cours - personnel enseignant», à la préparation des cours, aux matériel et biens non durables et aux amortissements normaux étaient non justifiées et, partant, inéligibles. En effet, en ce qui concerne d'abord la rubrique «fonctionnement et gestion des cours - personnel enseignant», la Commission n'aurait pas expliqué le critère arbitraire qui lui a permis de fixer le montant global acceptable. De même, quant à la préparation des cours, la Commission se serait bornée à contester la facture présentée par Partex à la requérante, sans fournir de motifs suffisants. Pour ce qui concerne la rubrique «matériel et biens non durables», le montant indiqué correspondrait au coût réel et aurait dû être pris en considération en tant que tel. Cependant, la Commission n'aurait pas justifié sa position sur ce point.
70 La défenderesse réfute les reproches que lui adresse la requérante quant à la motivation de la décision. Elle explique qu'elle a communiqué au DAFSE le montant global approuvé ainsi que le montant de la réduction effectuée pour chaque demande de concours. En l'espèce, elle lui aurait communiqué la note visée au point 2 ci-dessus. Cette procédure s'expliquerait par le fait que la Commission devait traiter dans un bref délai plusieurs milliers de demandes de concours et que, comme la Cour l'a déjà reconnu, il ne lui était dès lors pas possible de préciser et de justifier en si peu de temps les raisons pour lesquelles elle considerait certaines dépenses comme non éligibles (arrêts de la Cour du 25 octobre 1984, Rijksuniversiteit te Groningen/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, 185/83, Rec. p. 3623 et du 7 février 1990, Gemeente Amsterdam et VIA/Commission, C-213/87, Rec. p. I-221). La Commission ajoute que, lorsque le DAFSE a, en 1988, demandé à la Commission de lui fournir une ventilation des réductions par rubriques, elle a dûment répondu à cette demande.
71 La défenderesse explique longuement dans ses mémoires les réductions qu'elle a opérées dans la décision attaquée. Cet exposé répète, en substance, le raisonnement contenu dans la note n_ 22917.
Appréciation du Tribunal
72 Selon une jurisprudence constante, l'obligation de motiver une décision individuelle a pour but de permettre au juge communautaire d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision et de fournir à l'intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est éventuellement entachée d'un vice permettant d'en contester la validité. La portée de cette obligation dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (arrêt Cipeke/Commission, précité, point 14).
73 La question de savoir si la motivation de la décision litigieuse a été suffisante, et ainsi conforme au traité et à la jurisprudence, doit être appréciée en examinant séparément les réductions opérées au motif que les dépenses n'avaient pas été prévues dans la demande de concours et celles opérées au motif qu'elles n'étaient pas documentées par des pièces justificatives.
74 Pour ce qui est du rejet des dépenses non prévues dans la demande initiale de concours, ou la première catégorie susvisée, le Tribunal estime que la requérante, étant à l'origine de cette demande, après avoir reçu la note n_ 22917 et la décision litigieuse, a été suffisamment éclairée sur les motifs des réductions ou suppressions opérées par la Commission. En effet, les informations contenues dans ces deux documents suffisaient pour que la requérante puisse comprendre que la Commission avait dans la décision litigieuse imposé des réductions sous les rubriques «frais de location et loyers», «matériel et biens non durables» et «logement et nourriture [des stagiaires]» et qu'elle avait supprimé totalement la rubrique «amortissements normaux» parce que les dépenses correspondantes n'avaient pas été prévues dans sa demande de concours. Dans ces conditions, le Tribunal est en mesure d'exercer son contrôle également sur cette partie de la décision litigieuse.
75 Le grief de la requérante, pour autant qu'il vise la motivation de cette première catégorie des réductions, est dès lors sans fondement.
76 Quant à la seconde catégorie susvisée, c'est-à-dire les réductions opérées au motif que certaines dépenses n'étaient pas dûment documentées par des pièces justificatives, le Tribunal estime que la décision litigieuse est également suffisamment motivée. En effet, il ressort clairement de la note n_ 22917 que les réductions affectant les rubriques «rémunérations des stagiaires», «préparation des cours, recrutement et sélection des stagiaires», «reproduction de documents», «gestion et contrôle budgétaire», «travaux spécialisés» et «autres livraisons» ainsi qu'une part de la rubrique «fonctionnement et gestion des cours - personnel enseignant» ont été effectuées en raison de l'insuffisance de la documentation présentée. Les méthodes utilisées et les calculs ont été exposés avec une précision suffisante pour mettre la requérante en mesure d'apprécier leur régularité et, le cas échéant, de les contester en produisant une documentation adéquate.
77 Le grief de la requérante, pour autant qu'il vise la motivation de cette seconde catégorie des réductions, est également sans fondement.
78 Il s'ensuit que le moyen tiré d'une insuffisance de motivation, dans la mesure où il y a eu lieu de l'examiner, doit être rejeté dans son intégralité.
79 La demande en annulation doit dès lors être rejetée pour le surplus.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
80 Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.
81 En l'espèce, les conclusions en annulation de la partie requérante, qui a demandé la condamnation de la Commission à la prise en charge des dépens de la présente instance, ont été déclarées partiellement fondées. Le Tribunal estime que, bien que la requérante ait succombé dans une partie de ses prétentions, il convient toutefois de tenir compte également, pour le règlement des dépens, des développements de la procédure de décision, tels que décrits ci-dessus, qui ont été de nature à avoir placé la requérante pendant longtemps dans un état d'incertitude quant à son droit d'obtenir la totalité du concours financier qui lui avait été accordé. Dans de telles circonstances, on ne saurait tenir rigueur à la requérante d'avoir saisi le Tribunal en vue d'apprécier le comportement de la Commission et d'en tirer des conclusions. Il y a donc lieu de constater que la naissance du litige a été favorisée par le comportement de la défenderesse.
82 Ainsi, il convient d'appliquer, outre l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, précité, le paragraphe 3, deuxième alinéa, de cette disposition selon lequel le Tribunal peut condamner une partie, même gagnante, à rembourser à l'autre partie les frais d'une procédure occasionnée par son propre comportement (voir, mutatis mutandis, l'arrêt de la Cour du 27 janvier 1983, List/Commission, 263/81, Rec. p. 103, points 30 et 31, l'arrêt du Tribunal du 16 octobre 1996, Efisol/Commission, T-336/94, non encore publié au Recueil, points 38 et 39), et de condamner la Commission à supporter l'ensemble des dépens.
83 Il y a, par conséquent, lieu de condamner la Commission à supporter, outre ses propres dépens, l'ensemble des dépens exposés par la requérante.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
(première chambre)
déclare et arrête:
1) La décision C(94)1410/11 de la Commission, du 12 juillet 1994, notifiée à la requérante le 27 décembre 1994, dans le dossier n_ 870840/P1, relative à un concours financier du Fonds social européen au titre d'une action de formation, est annulée dans la mesure où elle impose des réductions aux montants réclamés par la requérante dans sa demande de paiement du solde au seul motif que les coûts correspondants n'avaient pas été approuvés dans la décision d'agrément.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Commission supportera ses propres dépens ainsi que l'ensemble des dépens exposés par la requérante.