CELEX: 61993CJ0131
Vrij verkeer van goederen
Verbod op invoer van levende zoetwaterkreeften

Overwegingen van het arrest
1 Bij een op 31 maart 1993 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland, door te verbieden dat levende zoetwaterkreeften van Europese soorten, van herkomst uit de Lid-Staten of uit derde landen en die zich in de andere Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden, anders dan voor onderzoek of onderwijs worden ingevoerd, de krachtens de artikelen 30 en 36 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Bij de op 24 juli 1989 vastgestelde eerste verordening tot wijziging van de Bundesartenschutzverordnung (BGBl I 1989, blz. 1525; hierna: "BArtSchV"), die op 1 augustus daaraanvolgend in werking is getreden, heeft de Bondsrepubliek Duitsland de invoer van levende rivierkreeften van alle soorten afhankelijk gesteld van een vergunning, die wordt afgegeven overeenkomstig § 21 b van het Bundesnaturschutzgesetz (in de versie bekendgemaakt in BGBl I 1987, blz. 889; hierna: "BNatSchG"). Volgens die bepaling kan een vergunning slechts worden verleend voor onderzoek of onderwijs; de invoer van levende rivierkreeften voor commerciële doeleinden, met name om ze uit te zetten in particuliere wateren of voor consumptie, is echter in beginsel verboden, behoudens het bepaalde in § 31, lid 1, BNatSchG, volgens hetwelk het Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (hierna: "Bundesamt") op verzoek van dit verbod kan afwijken wanneer toepassing van de bepaling "tot ongewilde hardheid zou leiden".
3 Uit het verzoekschrift van de Commissie blijkt, dat als gevolg van de watervervuiling en vooral van de kreeftenpest (aphanomycose), waarvan de verspreiding hoofdzakelijk te wijten zou zijn aan de invoer van besmette kreeften uit Noord-Amerika, er in de Bondsrepubliek Duitsland evenals in de andere Europese landen nagenoeg geen wateren met in het wild levende rivierkreeften meer zijn. Dit zou de reden zijn waarom de BArtSchV de inheemse rivierkreeften als bijzonder beschermde soorten, ja zelfs als met uitsterving bedreigde soorten aanmerkt. Omdat de inheemse soorten de behoeften niet konden dekken, zou de Bondsrepubliek Duitsland jarenlang enkele tientallen tonnen levende zoetwaterkreeften per jaar hebben ingevoerd.
4 Omdat de inwerkingtreding van bovengenoemde regeling hun activiteiten nadelig zou hebben beïnvloed, en hun omzet zodanig zou zijn afgenomen, dat zij in hun bestaan werden bedreigd, stelden een aantal Duitse ondernemingen, gespecialiseerd in de invoer van levende rivierkreeften, beroep in bij de nationale rechter. Dit heeft ertoe geleid, dat het Bundesamt voorlopig de uitzonderingsregel van § 31 BNatSchG toepast, waardoor de importeurs tot op heden vergunningen kunnen krijgen voor de invoer van rivierkreeften. Die vergunningen, waarin nauwkeurig de ingevoerde hoeveelheid, het land van herkomst en de naam van de betrokken soort is aangegeven, zijn slechts zes maanden geldig. Aan die vergunningen zijn voorwaarden verbonden, die onder meer moeten verzekeren, dat de kreeften slechts worden overgedragen aan de eindafnemer ° met uitzondering van groothandelaren en wederverkopers °, die moet worden gevraagd, passende voorzorgs- en desinfectiemaatregelen te nemen om te beletten, dat de ingevoerde kreeften in het wild terechtkomen, en om ervoor te zorgen, dat het water waarin de dieren zijn bewaard, wordt gedesinfecteerd voordat het wordt weggegoten. Indien die voorwaarden niet in acht worden genomen, kan de vergunning worden ingetrokken.
5 Tot staving van haar beroep heeft de Commissie in wezen gesteld, dat de betrokken Duitse regeling onverenigbaar is met de artikelen 30 en 36 van het Verdrag, omdat zij de invoer van levende zoetwaterkreeften van oorsprong uit andere Lid-Staten of die zich aldaar in het vrije verkeer bevinden, belemmert en verder gaat dan nodig is voor een doelmatige bescherming van de inheemse kreeftensoorten tegen de pest en het gevaar voor verandering van de fauna.
6 De Duitse regering heeft daarentegen betoogd, dat aangezien de importeurs aanzienlijke uitzonderingen op het gewraakte verbod worden toegestaan, de omstreden regeling niet elke invoer van zoetwaterkreeften heeft stopgezet noch de Duitse markt heeft afgeschermd. De verwerende regering heeft daaraan toegevoegd, dat die regeling in elk geval tot eind 1992 gerechtvaardigd was uit hoofde van artikel 36 van het Verdrag, omdat de omstreden maatregel absoluut noodzakelijk was om de kreeftenbestanden in de Bondsrepubliek doelmatig en duurzaam tegen pest te beschermen en de genetische identiteit ervan te behouden. De bondsregering heeft evenwel toegegeven, dat sinds 1 januari 1993, de datum waarop richtlijn 91/67/EEG van de Raad van 28 januari 1991 inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het in de handel brengen van aquicultuurdieren en aquicultuurprodukten (PB 1991, L 46, blz. 1) had moeten worden omgezet, het verbod op de invoer van zoetwaterkreeften niet meer gerechtvaardigd was ter voorkoming van een epizooetie. Om die reden was de procedure tot wijziging van de BArtSchV ingeleid en was aan de bevoegde autoriteiten in afwachting van de beëindiging daarvan instructie gegeven, de betrokken marktdeelnemers op eenvoudig verzoek te ontslaan van de verplichting om voor de invoer van levende zoetwaterkreeften in de Bondsrepubliek over een vergunning te beschikken.
7 Voor de beoordeling van de gegrondheid van de grief van de Commissie moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat de artikelen 30 en 36 van het Verdrag een wezenlijk onderdeel vormen van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector visserijprodukten, ingesteld bij verordening (EEG) nr. 3796/81 van de Raad van 29 december 1981 (PB 1981, L 379, blz. 1).
8 Ook al is in de bepalingen van die verordening geen uitdrukkelijk verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking met betrekking tot de intracommunautaire handel opgenomen, uit het bepaalde in de artikelen 38 tot en met 46 juncto artikel 8, lid 7, van het Verdrag volgt, dat dit verbod, althans sinds het einde van de overgangsperiode, van rechtswege voortvloeit uit de verdragsbepalingen, gelijk overigens is beklemtoond in de dertigste overweging van de considerans van verordening nr. 3796/81 (zie in die zin het arrest van 25 mei 1993, zaak C-228/91, Commissie/Italië, Jurispr. 1993, blz. I-2701, r.o. 11).
9 Vervolgens moet worden vastgesteld, dat de omstreden Duitse maatregel, door te verbieden dat levende zoetwaterkreeften, van herkomst uit een andere Lid-Staat of uit een derde land en die zich in de Gemeenschap in het vrije verkeer bevinden, voor handelsdoeleinden worden ingevoerd, tot gevolg heeft, dat de intracommunautaire handel wordt belemmerd.
10 Volgens vaste rechtspraak van het Hof valt die regeling derhalve onder het verbod van artikel 30 van het Verdrag, waarvan de bepalingen zonder onderscheid gelden voor produkten van oorsprong uit de Gemeenschap en voor produkten welke, ongeacht hun oorsprong, in één der Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht (zie arrest van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921, r.o. 18).
11 Aan die conclusie wordt geenszins afgedaan door de door de bondsregering aangevoerde omstandigheid, dat de bevoegde nationale autoriteiten de in de Duitse regeling voorziene uitzonderingsmogelijkheid ruimschoots hebben benut, door tussen januari 1989 en juni 1993 vergunningen af te geven voor de invoer van in totaal 961 400 kg rivierkreeften, die de betrokken importeurs overigens niet volledig zouden hebben gebruikt.
12 Gelijk het Hof immers reeds oordeelde (zie bij voorbeeld arrest van 8 februari 1983, zaak 124/81, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1983, blz. 203, r.o. 9 en 10), verzet artikel 30 van het Verdrag zich tegen de toepassing, in de intracommunautaire betrekkingen, van een nationale wetgeving waarbij, zij het ook zuiver formeel, het vereiste van invoervergunningen of enig soortgelijk middel wordt gehandhaafd, en ontsnapt een maatregel van een Lid-Staat niet aan dat verbod op grond van de enkele omstandigheid dat het bevoegde gezag bij de toepassing ervan over een discretionaire bevoegdheid beschikt.
13 Aangezien de Duitse regering haar regeling inzake de invoer van levende zoetwaterkreeften heeft willen rechtvaardigen met een beroep op de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren en op het behoud van de inheemse soorten, moet nog worden onderzocht, of de omstreden regeling valt binnen de bevoegdheden waarover de Lid-Staten beschikken om die doelstellingen te verwezenlijken.
14 Richtlijn 91/67 is vastgesteld nadat de Commissie in de onderhavige zaak haar met redenen omkleed advies had uitgebracht. De termijn voor omzetting van de richtlijn in het recht van de Lid-Staten is pas sinds 31 december 1992 verstreken.
15 Op het moment waarop het voorwerp van het onderhavige geding in de precontentieuze procedure werd bepaald, beschikte de Gemeenschap dus nog niet over gemeenschappelijke of geharmoniseerde veterinairrechtelijke voorschriften voor aquicultuurdieren, waaronder rivierkreeften.
16 In die omstandigheden stond het aan de Lid-Staten om te beslissen, in welke mate zij de bescherming van de gezondheid en het leven van de betrokken dieren wilden verzekeren, waarbij zij rekening dienden te houden met de vereisten van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap.
17 Niet betwist wordt, dat de betrokken nationale maatregel tot doel heeft de gezondheid en het leven van de inheemse rivierkreeften te beschermen, zodat deze maatregel onder de in artikel 36 van het Verdrag genoemde uitzondering valt.
18 Een regeling die het intracommunautaire handelsverkeer beperkt, is echter slechts verenigbaar met het Verdrag, voor zover zij absoluut noodzakelijk is om de gezondheid en het leven van de dieren op doeltreffende wijze te beschermen. Zij valt derhalve niet onder de in artikel 36 geformuleerde uitzondering wanneer die doelstelling evengoed kan worden bereikt met maatregelen die minder beperkende gevolgen hebben voor het intracommunautaire handelsverkeer.
19 Derhalve dient te worden nagegaan, of de omstreden Duitse beperkingen voldoen aan het aldus geformuleerde evenredigheidsbeginsel.
20 De bondsregering heeft dienaangaande betoogd, dat het volledige verbod op de invoer van levende zoetwaterkreeften de enige maatregel was waarmee de inheemse rivierkreeften doeltreffend tegen aphanomycose konden worden beschermd, aangezien niet alleen dieren uit derde landen, maar ook dieren van soorten afkomstig uit andere Lid-Staten drager van het pestvirus kunnen zijn. De omstreden regeling zou bovendien noodzakelijk zijn om de verspreiding van niet-inheemse soorten in de Duitse wateren zoveel mogelijk te beperken, teneinde de genetische identiteit van de lokale populaties van rivierkreeften te beschermen tegen veranderingen van de fauna die het gevolg zouden zijn van de invoering op het nationale grondgebied van dieren van dezelfde soort, maar van verschillende herkomst. Het verbod op de invoer van levende zoetwaterkreeften zou eveneens gerechtvaardigd zijn uit hoofde van artikel 15 van verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantesoorten (PB 1982, L 384, blz. 1).
21 Dit laatste argument moet zonder meer worden verworpen.
22 Gelijk de Commissie terecht heeft beklemtoond, bepaalt artikel 15, lid 1, van verordening nr. 3626/82 immers uitdrukkelijk, dat wanneer een Lid-Staat met het oog op onder meer de instandhouding van inheemse soorten strengere maatregelen handhaaft of neemt dan die waarin de verordening voorziet, hij het Verdrag, inzonderheid artikel 36 ervan, in acht dient te nemen.
23 Welnu, niet betwist wordt, dat het in de Bondsrepubliek geldende volledige invoerverbod een strengere maatregel is dan die waarin verordening nr. 3626/82 voorziet.
24 Aangaande de voorkoming van het risico van verspreiding van de kreeftenpest en het vermijden van veranderingen van de fauna heeft de Commissie gesteld, dat die doelstellingen ook konden worden bereikt met maatregelen die minder beperkende gevolgen hebben voor het intracommunautaire handelsverkeer.
25 Zo had de Bondsrepubliek Duitsland, in plaats van de invoer van levende zoetwaterkreeften van alle soorten eenvoudigweg te verbieden, zich ertoe kunnen beperken, de partijen rivierkreeften afkomstig uit andere Lid-Staten of die zich reeds in de Gemeenschap in het vrije verkeer bevonden, aan veterinaire controles te onderwerpen en slechts steekproefsgewijze controles te verrichten, voor zover die partijen vergezeld gaan van een door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer afgegeven gezondheidscertificaat waarin wordt verklaard, dat het betrokken produkt geen enkel gevaar voor de gezondheid oplevert. Ook had de Bondsrepubliek Duitsland zich ertoe kunnen beperken, de handel in rivierkreeften op haar grondgebied te regelen, met name door alleen het uitzetten in de nationale wateren van rivierkreeften van soorten die mogelijk drager zijn van de pestbacterie, aan een vergunning te onderwerpen, en door het in vrijheid stellen van de dieren en het uitzetten in gebieden waar inheemse soorten voorkomen, te beperken.
26 Welnu, de bondsregering heeft niet op overtuigende wijze aangetoond, dat dergelijke maatregelen, die minder ernstige beperkingen van de intracommunautaire handel met zich brengen, niet geschikt waren om de aangevoerde belangen op doelmatige wijze te beschermen.
27 De voorwaarden die aan de importeurs waren opgelegd in het kader van het vergunningstelsel dat door de Duitse autoriteiten werd toegepast om de hardheid van het in de federale regeling opgenomen invoerverbod wat af te zwakken, en waarbij de betrokken marktdeelnemers werden verplicht, alle veterinairrechtelijke voorschriften in acht te nemen, de ingevoerde rivierkreeften aldus te gebruiken dat deze niet in de vrije natuur terechtkomen, en ervoor te zorgen dat het water waarin zij werden bewaard, wordt gedesinfecteerd, tonen bovendien aan, dat de verwerende regering zelf deze middelen, die de intracommunautaire handel minder beperken dan een volledig invoerverbod, voldoende acht om de doelstelling van bescherming van de inheemse rivierkreeften tegen pest en verandering van de fauna te verwezenlijken.
28 Hieruit volgt, dat de grief van de Commissie gegrond is.
29 Mitsdien moet overeenkomstig de conclusie van de Commissie worden vastgesteld, dat de Bondsrepubliek Duitsland de op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
30 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer)
rechtdoende, verstaat:
1) Door te verbieden dat levende zoetwaterkreeften van Europese soorten, van herkomst uit de Lid-Staten of uit derde landen en die zich in de andere Lid-Staten in het vrije verkeer bevinden, anders dan voor onderzoek of onderwijs worden ingevoerd, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten van de procedure.