CELEX: 61985CJ0188
Processos anti-subvenções
Regulamento n.º 2176/84

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 18 de Junho de 1985, a Federação da Indústria Oleícola da CEE (a seguir "Fediol") interpôs, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação da Decisão 85/233 da Comissão, de 16 de Abril de 1985, pela qual aquela encerrou o processo anti-subvenções, iniciado por denúncia da recorrente, relativo às importações de bagaço de soja originário do Brasil, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1983 (JO L 106, p. 19).
2 A denúncia da Fediol, apresentada por carta de 6 de Janeiro de 1984, em conformidade com o artigo 5.° do Regulamento n.° 2176/84 do Conselho, de 23 de Julho de 1984,relativo à defesa contra as importações que são objecto de dumping ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO L 201, p. 1; EE 11 F21 p. 3), incidia sobre as seguintes práticas: a) financiamento preferencial das importações de favas de soja; b) financiamento preferencial das exportações através de um programa de ajuda ao desenvolvimento das exportações; c) imposto diferencial à exportação dos produtos do complexo soja; d) obstáculos à exportação de favas de soja; e) financiamento preferencial da armazenagem das favas de soja; f) financiamento preferencial das exportações de óleo de soja; g) isenção de imposto sobre o rendimento dos lucros realizados sobre as exportações de óleo de soja; h) financiamento preferencial das exportações de bagaço de soja; i) benefícios fiscais concedidos às operações financeiras a prazo nos mercados estrangeiros.
3 Na sua decisão de 16 de Abril de 1985, já referida, a Comissão declarou que as duas primeiras práticas, acima indicadas, não tinham ocorrido durante o período de inquérito. Quanto às práticas indicadas sob c), d), e), f) e g), a Comissão considerou que as mesmas não tinham carácter de subvenção ao bagaço de soja. Finalmente, quanto às duas últimas práticas referidas em h) e i), a Comissão declarou que as mesmas constituíam subvenções mas considerou que os interesses da Comunidade não justificavam a instituição de direitos de compensação.
4 O recurso impugna, por um lado, a parte da decisão de 16 de Abril de 1985 que diz respeito à recusa da Comissão de qualificar como subvenções as práticas mencionadas sob c), d), e), f), e g) e, por outro, a parte desta decisão em que a Comissão considera que as duas últimas práticas acima mencionadas ((sob h) e i) )), apesar da sua natureza de subvenção, não justificavam a instituição de direitos de compensação.
5 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos só serão a seguir retomados na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao alcance do controlo jurisdicional
6 Tendo em conta as observações da Comissão e da interveniente sobre os eventuais limites de um controlo jurisdicional da decisão, convém declarar que decorre da jurisprudência do Tribunal (veja-se nomeadamente o acórdão de 4 de Outubro de 1983, Fediol/Comissão, 191/82, Recueil, p. 2913), que, mesmo quando haja um poder discricionário da Comissão na matéria em causa, o Tribunal tem competência para verificar se aquela respeitou as garantias processuais concedidas aos denunciantes pelas disposições comunitárias em questão, se não cometeu erros manifestos na sua apreciação dos factos, ou se se absteve de tomar em consideração elementos essenciais susceptíveis de fazerem crer na existência de um efeito de subvenção, ou incluiu na sua fundamentação considerações constitutivas de um desvio de poder.
7 É neste enquadramento que se devem examinar os fundamentos da recorrente de acordo com os quais a Comissão não teve em conta elementos essenciais susceptíveis de fazerem crer na existência, nos termos do Regulamento n.° 2176/84, de uma subvenção, bem como no interesse da Comunidade na instituição de um direito de compensação.
Quanto à prática de impostos diferenciais à exportação de produtos do complexo soja
8 No acto impugnado (n.° 12) a Comissão diz que, segundo a Fediol, durante o período de inquérito, as taxas do imposto sobre a circulação de mercadorias aplicadas à exportação dos produtos do complexo soja eram de 13% para as favas, 11,1% para o bagaço e de 8% para o óleo; esta tributação diferencial tinha por efeito restringir a exportação de favas e garantir, assim, à indústria brasileira um abastecimento em matéria-prima a baixo preço. Esta vantagem, em termos de preço de custo, constituía um incentivo à exportação de bagaço de soja para a Comunidade, a que acresce a vantagem à exportação resultante da sua tributação inferior à das favas. O acto impugnado reconhece que os elementos factuais da alegação da Fediol eram exactos.
9 No entanto, segundo a fundamentação do acto impugnado sobre este ponto, "em matéria de comércio internacional a subvenção caracteriza-se ... por uma contribuição financeira das autoridades públicas ..., um encargo para o Tesouro público" que "constitui uma condição necessária à existência de qualquer subvenção ...", e "... o conceito de encargo ... abrange a renúncia pelas autoridades públicas a impostos ou outros encargos devidos por um contribuinte..."; ora, no caso vertente, tal encargo não existia e, em especial, não havia renúncia das autoridades públicas brasileiras a créditos fiscais exigíveis.
10 Perante o Tribunal, a Comissão explicou que o imposto em questão não era um imposto à exportação, mas o imposto brasileiro sobre o volume de negócios (ICM) que era, em princípio, cobrado em todos os estádios da comercialização ou da transformação de produtos no território brasileiro. Em regra geral, as exportações de produtos transformados não estavam sujeitas ao ICM; consequentemente, devia ter sido tido em conta o ICM que tinha onerado as matérias-primas contidas nestes produtos exportados. Todavia, por excepção à regra geral e na sequência de uma intervenção da Comissão, o Brasil consentiu, em 1977, em tributar com o ICM, às taxas respectivamente de 11 e de 8% a exportação dos produtos transformados, ou seja, o bagaço e o óleo de soja. Segundo a Comissão, o sistema do ICM constituía uma imposição de alcance geral que se aplicava aos produtos do complexo soja com taxas diversas. Desta tributação diferencial não resultava para as favas uma vantagem que pudesse ser considerada uma subvenção na acepção do Regulamento n.° 2176/84, porque, de qualquer modo, o Tesouro público não suportava qualquer encargo.
11 De acordo com a recorrente, a noção de subvenção para efeitos do disposto no artigo 3.° do Regulamento n.° 2176/84, não pressupõe necessariamente um encargo para o Tesouro público, mas deve ser entendida de modo amplo; existe subvenção quando o conjunto das medidas tomadas tenha por resultado conceder uma vantagem aos seus beneficiários.
12 Em primeiro lugar convém salientar que a noção de subvenção visada no artigo 3.° do Regulamento n.° 2176/84 não é expressamente definida nem neste regulamento nem em outros actos da Comunidade. Todavia encontra-se no seu anexo uma "lista exemplificativa" de subvenções à exportação, a que se refere o n.° 2 do artigo 3.° daquele regulamento. Esta lista caracteriza, no seu último parágrafo, como subvenção à exportação na acepção do artigo XVI do GATT "qualquer outro encargo para o Tesouro público". Decorre tanto dos termos desta disposição geral como dos outros exemplos mencionados na lista que a noção de subvenção à exportação foi concebida, pelo legislador comunitário, como implicando necessariamente um encargo financeiro suportado directa ou indirectamente por organismos públicos. Decorre, além disso, do n.° 3 do artigo 3.° do referido regulamento, que exclui expressamente da noção de subvenção a isenção das mercadorias de determinadas imposições aquando da sua exportação, que o conceito de encargo abrange não só a hipótese em que o Estado procede a um pagamento de fundos, mas também aquela em que renuncia à cobrança de créditos fiscais introduzindo deste modo uma excepção a uma regra de tributação geralmente aplicável.
13 A noção de subvenção entendida deste modo não está em contradição com as obrigações da Comunidade decorrentes do direito internacional, nomeadamente do GATT e dos acordos concluídos no seu seio. A este respeito convém observar que, até ao presente, nem o GATT, nem o acordo relativo à interpretação e à aplicação dos artigos VI, XVI e XXIII do GATT contêm uma definição expressa do termo "subvenção" e que a lista mencionada é uma reprodução literal da "lista exemplificativa" anexada a este último acordo.
14 Resulta do que precede que a Comissão não agiu de modo errado ou arbitrário ao concluir que a noção de subvenção, na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 2176/84, pressupõe a concessão de uma vantagem económica através de um encargo para o Tesouro público.
Quanto aos obstáculos à exportação das favas de soja
15 No acto impugnado (n.° 13), menciona-se que uma eventual restrição à exportação de favas não constitui uma subvenção ao bagaço, em razão da ausência de encargo para o Tesouro público.
16 A recorrente alega que as exportações de favas de soja são objecto, no Brasil, de um registo no âmbito de um regime de quotas e são, por este motivo, entravadas. Esta prática tem, assim, efeitos similares e convergentes com os da prática dos impostos diferenciais.
17 A este respeito basta salientar que adiantando este fundamento a recorrente se baseia na tese de que pode haver subvenção mesmo na ausência de encargo para o Tesouro público. Tendo esta tese sido rejeitada, há que rejeitar este fundamento.
Quanto ao financiamento preferencial da armazenagem das favas de soja
18 No acto impugnado (n.° 7), menciona-se que para financiar a preparação e, sobretudo, a armazenagem de 27 produtos agrícolas de base, o Governo brasileiro aplica um programa de empréstimos, concedidos à taxa de 45%, que é uma taxa preferencial, dado que é inferior tanto ao custo do dinheiro para o Tesouro brasileiro como à taxa do mercado. Não constituindo esta prática uma subvenção directa à exportação, o acto impugnado analisa se a mesma constitui uma subvenção interna.
19 Segundo o acto impugnado, a existência de uma subvenção interna pressupõe que a intervenção estatal, de que é o resultado, não tem carácter geral, mas tem por finalidade conceder uma vantagem apenas a certas empresas, tendo, assim, por efeito uma distorção da concorrência. No caso em apreço, o programa dos empréstimos concedidos com taxa preferencial não beneficiava especificamente o sector da soja mas abrangia 27 produtos agrícolas de base. Embora certos produtos agrícolas de base não estejam abrangidos, este programa é, no entanto, aplicado de modo geral, uma vez que todos os produtos agrícolas de base que necessitem de auxílios à armazenagem ou que sejam susceptíveis de deles ser objecto, podem beneficiar dos mesmos.
20 Tendo em conta esta fundamentação, constante do acto impugnado, a recorrente alega que a prática em causa tem carácter específico porque beneficia essencialmente as indústrias de transformação dos produtos agrícolas, nomeadamente no sector da soja. Recusando-se a qualificar esta prática de subvenção interna, a Comissão violou os artigos 3.° e 7.° do Regulamento n.° 2176/84. Do mesmo modo, não investigou nem teve em conta certos elementos essenciais e cometeu erros manifestos na apreciação dos factos.
21 A Comissão sustenta, sobretudo, que a prática em questão era destituída de "especificidade sectorial" porque era concedida a todos os principais produtos agrícolas de base (27 produtos) sem beneficiar especificamente as favas de soja que, representanto 31,9% da produção agrícola de base, absorviam 31,7% do financiamento.
22 Deve ser aceite a tese da Comissão, dado que a recorrente não provou que o financiamento preferencial concedido pelo Estado brasileiro tende a favorecer especificamente um certo sector da agricultura ou da indústria agro alimentar. Com efeito, decorre do processo, que o financiamento em causa constitui uma medida geral aplicada a 27 produtos agrícolas de base.
23 Este fundamento deve, pois, ser rejeitado.
Quanto ao financiamento preferencial das exportações de óleo de soja e à isenção do imposto sobre o rendimento dos lucros realizados com tais exportações
24 No acto impugnado (n.° 10), declara-se que, em 1983, as sociedades de exportação brasileiras beneficiaram de financiamentos à exportação de certos produtos, entre os quais o óleo de soja, a uma taxa que varia entre 40 e 60%. Esta taxa era preferencial por ser inferior ao custo do dinheiro para o Estado e às taxas em vigor no mercado. Esta vantagem foi no entanto suprimida a partir de 2 de Janeiro de 1984.
25 Segundo o acto impugnado este financiamento preferencial não podia ser considerado uma subvenção ao bagaço de soja, pela razão de que tem por objectivo a promoção das exportações de óleo de soja e de o seu benefício ser atribuído segundo as quantidades de óleo efectivamente exportadas. Além disso, a influência que este benefício podia ter sobre as exportações de bagaços de soja não foi comprovada aquando da realização do inquérito e, por último, trata-se de uma influência indirecta e impossível de demonstrar.
26 Além disso, o acto impugnado (n.° 11) refere que as alegações da Fediol, de acordo com as quais os lucros realizados com a exportação de óleo de soja estão isentos do imposto sobre o rendimento, são fundadas. Além disso o Governo brasileiro confirmou a existência desta prática. No entanto a prática em causa não constitui uma subvenção à exportação de bagaço mas uma subvenção à exportação de óleo de soja.
27 A recorrente acusa a Comissão de ter violado os artigos 3.° e 7.° do Regulamento n.° 2176/84, ao não investigar os efeitos precisos produzidos, em relação ao bagaço, pela subvenção e pela isenção do imposto concedidas ao óleo de soja. Em especial, a recorrente sustenta que os exportadores brasileiros têm a possibilidade de transferir o benefício obtido com a subvenção e a isenção, respeitante ao óleo, para o produto associado que é o bagaço (exportado em 80% contra 40% em relação ao óleo) que assim beneficiava de uma subvenção indirecta.
28 Basta salientar, a este respeito, que o facto de o operador económico obter benefícios no âmbito do conjunto das actividades da sua empresa, aproveitando, entre outros, da taxa preferencial dos financiamentos concedidos à exportação de óleo de soja e da isenção do imposto não implica que estes lucros beneficiem especificamente ao bagaço. Consequentemente o fundamento deve ser rejeitado.
Quanto às duas práticas reconhecidas como subvenções
29 No acto impugnado (n.os 5 e 6), a Comissão reconheceu a existência de duas subvenções efectuadas: a) através do financiamento preferencial das exportações de bagaço de soja consistente na concessão de empréstimos com taxas preferenciais de 40% (60% desde 10 de Junho de 1983) ao passo que o custo do dinheiro para o Estado era de 156,6% e b) através de benefícios fiscais concedidos às operações de bolsa a prazo nos mercados estrangeiros (operações "hedging") efectuadas pelos exportadores de bagaço. O montante da primeira das subvenções foi avaliado pela Comissão em 7,66% e o da segunda em 0,09% do valor fob das exportações de bagaço (7,75% no total).
30 A Comissão declarou igualmente verificada no acto impugnado a existência de um prejuízo importante sofrido pela indústria oleícola europeia devido aos baixos preços do bagaço brasileiro, provocados por aquelas duas subvenções.
31 Considerou no entanto que os interesses da Comunidade não exigiam a instituição de direitos de compensação, porque a primeira vantagem, que representava a quase totalidade do montante da subvenção e do subsequente prejuízo sofrido pela indústria europeia, foi suprimida em relação ao bagaço de soja, a partir de 14 de Setembro de 1983.
32 Contra esta parte do acto impugnado a recorrente adianta os seguintes fundamentos.
33 Pelo primeiro fundamento, a recorrente sustenta que a Comissão não tem competência para encerrar o processo sem propor medidas anti-subvenções invocando o fundamento extraído dos "interesses da Comunidade". Após a verificação definitiva da existência da subvenção e do prejuízo dela resultante, os interesses da Comunidade só podiam ser examinados pelo Conselho, no âmbito do artigo 12.° do Regulamento n.° 2176/84, com vista à instituição de direitos de compensação definitivos. A Comissão podia, igualmente, examinar os "interesses da Comunidade" mas apenas para instaurar direitos provisórios, em conformidade com o artigo 11.° do Regulamento n.° 2176/84, e não para encerrar o processo.
34 De acordo com o segundo fundamento, a Comissão, tendo ela própria admitido a necessidade de instituir direitos de compensação e tendo assim proposto ao Conselho, em 4 de Janeiro de 1985, a instituição de um direito de compensação de 7,27% cuja aplicação seria suspensa, já não podia retirar esta proposta e impedir, assim, o Conselho de tomar uma decisão a este respeito.
35 Convém salientar, no que diz respeito à competência da Comissão, que o Regulamento n.° 2176/84 prevê no n.° 1 do seu artigo 9.° que o processo é encerrado "quando, após a realização de consultas não se revelar necessária a tomada de medidas de defesa e se, no âmbito do comité consultivo não for levantada qualquer objecção a esse respeito". Esta disposição não exige à Comissão que encerre o procedimento apenas no caso de não ter sido verificada a existência de uma subvenção ou de um prejuízo, mas em todos os casos em que não se afigure necessária a adopção de medidas de defesa e portanto também no caso em que a apreciação dos interesses da Comunidade demonstre que a adopção de medidas de defesa é inoportuna.
36 Esta interpretação do n.° 1 do artigo 9.° não pode ser contrariada pelo facto de, segundo o artigo 12.°, competir ao Conselho decidir, sob proposta da Comissão, se se devem ou não tomar medidas de defesa, porque esta disposição só tem por objectivo conferir ao Conselho o poder de se pronunciar, a título definitivo, sobre a adopção de medidas de defesa, e apenas no caso em que a Comissão, considerando necessária a adopção de tais medidas tenha submetido ao Conselho uma proposta neste sentido.
37 Além disso a Comissão é livre de retirar ou de alterar a sua proposta enquanto o Conselho não tiver decidido, se na sequência de uma nova apreciação dos interesses da Comunidade considerar supérflua a adopção de medidas de defesa.
38 Pelo terceiro fundamento a recorrente sustenta que, face ao n.° 1, alínea c), do artigo 7.° e ao n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 2176/84, a verificação da existência de uma subvenção e do prejuízo sofrido pela indústria comunitária tem um carácter determinante e não pode ser afectada pela supressão posterior da subvenção. A noção de interesses da Comunidade, enquanto critério de decisão, não pode ter um conteúdo tão lato que permita que não sejam consideradas, a existência de um prejuízo real, a manutenção da subvenção e a probabilidade da sua reintrodução após a sua supressão.
39 No caso em apreço, as verificações efectuadas aquando da investigação demonstram a necessidade da adopção de medidas de defesa, na acepção do n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2176/84, e qualquer outra decisão estaria afectada de desvio de poder, consistindo a prática do Governo brasileiro na concessão de subvenções cumuladas e camufladas, incessantemente retiradas e reintroduzidas sob várias formas.
40 A este respeito convém observar que, embora a Comissão tenha a obrigação de constatar de modo objectivo os factos relativos à existência de práticas de subvenções e ao prejuízo que daí pode resultar para as empresas da Comunidade, dispõe de um amplo poder discricionário para decidir, em função dos interesses da Comunidade, se deve ou não ser encerrado o processo, em conformidade como o n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2176/84 (ver acórdão de 4 de Outubro de 1983, Fediol/Comissão, atrás referido).
41 No presente caso, a Comissão considerou que os interesses da Comunidade não justificavam a adopção de medidas de defesa dado que o Governo brasileiro tinha suprimido, durante o período de referência, o financiamento preferencial em questão constituindo a quase totalidade do montante da subvenção que tinha causado o prejuízo sofrido pela indústria comunitária em causa. Esta apreciação não excede o poder conferido à Comissão pelo n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2176/84 e não se pode considerar constitutiva de um desvio de poder.
42 Daqui resulta que os fundamentos adiantados pela recorrente quanto às duas subvenções verificadas devem ser rejeitados.
43 Pelo que precede deve ser negado provimento ao recurso
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
44 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas, inclusive nas da parte interveniente.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos
O TRIBUNAL
declara e decide:
1) O recurso é rejeitado.
2) A recorrente é condenada nas despesas, inclusive nas da parte interveniente.