CELEX: 61990CJ0048
Concorrência
Empresa pública
Correios e telecomunicações (PTT)
Serviços de correio acelerado

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Março de 1990, o Reino dos Países Baixos requereu, nos termos do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação da Decisão 90/16/CEE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989, relativa à prestação do serviço de correio rápido nos Países Baixos (
JO L 10, p. 47
, processo C-48/90).
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Março de 1990, as sociedades Koninklijke PTT Nederland NV e PTT-Post BV (a seguir «PTT») requereram, nos termos do artigo 173.°, segundo parágrafo, do Tratado, a anulação da mesma decisão (processo C-66/90).
Por despacho de 5 de Dezembro de 1990, o Tribunal de Justiça autorizou a Nederlandse Vereniging van Internationale Koeriers- en Expresbedrijven, a Nationale Organisatie voor het Beroepsgoederenvervoer Wegtransport, a European Express Organisation e a Association of European Express Carriers a intervir em apoio dos pedidos da Comissão no processo C-66/90.
Por despacho de 4 de Junho de 1991, o Tribunal de Justiça remeteu o processo
C-66/90 ao Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Colect., p. I-2723)
.
Por despacho de 21 de Junho de 1991, o Tribunal de Primeira Instância declinou a sua competência nesse processo, a fim de o Tribunal de Justiça decidir sobre o pedido de anulação (
T-42/91, Colect., p. II-273
).
Por despacho de 22 de Junho de 1991, o Tribunal de Justiça decidiu apensar os processos C-48/90 e C-66/90 para efeitos da audiência e do acórdão.
O artigo 2.° da Nederlandse wet van 26 oktober 1988 houdende herziening van de postwetgeving met betrekking tot de uitvoering van de postdienst (lei neerlandesa de 26 de Outubro de 1988, que altera a legislação relativa à execução do serviço postal — lei do serviço postal,
Staatsblad,
1988, 522, a seguir «lei do serviço postal») substituiu o monopólio legal atribuído à anterior Staatsbedrijf der PTT por um regime de concessão exclusiva do transporte de correspondência até 500 g nos Países Baixos, com origem e destino nas Antilhas neerlandesas e em Aruba, bem como com origem e destino no estrangeiro.
O titular desta concessão exclusiva, os PTT Nederland NV, tem a obrigação de assegurar a qualquer pessoa, em todo o país, contra remuneração, o transporte de cartas e outros objectos, nas condições fixadas por decreto ministerial. Os PTT Nederland NV encarregaram a sua filial, PTT-Post BV, da execução das obrigações que lhe incumbem por força desta concessão.
O artigo 12.°, n.° 1, da lei do serviço postal proíbe a qualquer pessoa ou entidade que não o concessionário o transporte, contra remuneração, de correspondência até 500 g, excepto se preencherem três condições previstas no n.° 2, alínea a), pontos 1 a 3, ou seja, se
—
a prestação oferecida for de nível consideravelmente superior, no que diz respeito à rapidez do transporte, à garantia desta e à possibilidade de localização durante o transporte, ao das prestações de serviços em matéria de transporte acelerado normal;
—
o transporte, nos Países Baixos ou para o estrangeiro, for efectuado por preço superior ao fixado para essa prestação na regulamentação pública, no caso concreto, 11,90 HFL para a correspondência com destino nos Países Baixos ou na Comunidade e 17,50 HFL para a correspondência com outro destino; e, por último
—
o transporte for efectuado por um transportador registado.
Após contactos informais com os PTT, em 5 de Outubro de 1988, a Comissão deu-lhes conhecimento, em 7 de Novembro de 1988, de que a lei do serviço postal suscitava alguns problemas à luz das regras de concorrência estabelecidas no Tratado.
Por telex de 29 de Novembro de 1988, a Comissão avisou o Governo neerlandês que, no termo de um primeiro inquérito, os seus serviços tinham chegado à conclusão de que os artigos 2° e 12.° da lei do serviço postal eram incompatíveis com o artigo 90.° do Tratado, conjugado com os seus artigos 30.°, 59.°, 85.° e 86.°
A Comissão afirmou, nomeadamente, que a lei do serviço postal sujeitava as empresas de correio acelerado a condições restritivas que as prejudicavam consideravelmente em relação aos serviços de correio acelerado dos PTT e as impediam de continuar a oferecer alguns dos seus serviços, designadamente os prestados a preço inferior ao preço mínimo fixado por decreto real. O requisito estabelecido no artigo 12.°, n.° 2, alínea a), ponto 1, da lei do serviço postal não oferecia a menor segurança jurídica aos serviços de correio acelerado internacionais. O requisito estabelecido no ponto 2 impossibilitava, em numerosos casos, qualquer concorrência em matéria de preços e tinha o mesmo efeito que um acordo sobre os preços. O artigo 90.°, n.° 2, do Tratado não era aplicável, atendendo a que os rendimentos obtidos pelos PTT com a correspondência encaminhada por serviço acelerado não eram indispensáveis para lhes permitir cumprir a sua missão. Após convidar o Governo neerlandês a dar a conhecer o seu ponto de vista, a Comissão indicou que, caso os elementos enunciados no telex fossem confirmados, poderia ter de tomar uma decisão com base no artigo 90.°, n.° 3, do Tratado.
Por cana de 16 de Janeiro de 1989, o Governo neerlandês apresentou observações que, em seu entender, justificavam as normas criticadas.
A Comissão manteve também contactos com organizações profissionais dos serviços de correio acelerado, que lhe fizeram chegar os seus comentários sobre a posição tomada pelo Governo neerlandês em 16 de Janeiro de 1989.
Em 20 de Dezembro de 1989, a Comissão adoptou a decisão impugnada, sem entretanto ter procedido a nova troca de pontos de vista com o Governo neerlandês.
Esta decisão, dirigida aos Países Baixos, contém a seguinte parte decisória:
«Artigo 1.°
As disposições dos artigos 2° e 12.° da lei neerlandesa, de 26 de Outubro de 1988, relativa à execução do serviço postal, conjugadas com as disposições do decreto de aplicação de 19 de Dezembro de 1988, que estabelecem uma reserva do serviço rápido de recolha, transporte e distribuição de cartas até 500 gramas a um preço inferior a 11,9 florins para destinos CEE e a 17,5 florins para destinos fora da CEE, bem como a obrigação de registar previamente as tarifas, imposta pelo decreto de 12 de Maio de 1989, são incompatíveis com o n.° 1 do artigo 90.° do Tratado CEE, conjugado com o artigo 86.° do mesmo Tratado.»
Nos considerandos da decisão, após afirmar que os PTT-Post BV dispõem de uma posição dominante no mercado do correio até 500 g com origem nos Países Baixos, a Comissão explica de que modo a lei do serviço postal leva a abusos dessa posição dominante. Esta lei, afirma, conduz a uma extensão da posição dominante existente no mercado do serviço postal de base ao dos serviços de correio acelerado; para o correio rápido até 500 g, na categoria de preços até 11,90 HFL, a lei do serviço postal obriga os utentes a recorrer aos serviços dos PTT-Post BV e, deste modo, leva a que lhes sejam impostos preços e condições não equitativas; por último, a lei do serviço postal conduz a uma limitação da oferta no mercado. A Comissão considera ainda que a lei do serviço postal exerce um efeito negativo nas trocas entre os Estados-membros. Por outro lado, não estão preenchidas as condições de aplicação do artigo 90.°, n.° 2, uma vez que, nomeadamente, a extensão da posição dominante não é necessária para garantir aos PTT as receitas necessárias que lhes permitam prosseguir a sua missão.
Para mais ampla exposição dos factos nos dois processos, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
O Reino dos Países Baixos e os PTT invocam um determinado número de fundamentos de anulação baseados, essencialmente, em incompetência da Comissão para adoptar a decisão impugnada com fundamento no artigo 90.°, n.° 3, do Tratado, em desrespeito, por parte da Comissão, dos direitos da defesa, em violação de formalidades essenciais, em insuficiência de fundamentação da decisão impugnada e em violação dos artigos 86.° e 90.°, n.
os
1 e 2, do Tratado.
Quanto ao fundamento baseado em incompetência da Comissão
Os recorrentes sustentam, em substância, que a Comissão não é competente para adoptar, com base no artigo 90.°, n.° 3, do Tratado, a decisão impugnada. Com efeito, uma vez que não derroga expressamente aos artigos 169.° e 170.° do Tratado, essa norma não permite à Comissão declarar que um Estado-membro violou as regras do Tratado, autorizando-a, quando muito, conforme o Tribunal afirmou no acórdão de 19 de Março de 1991, dito «Telecom», França/Comissão (
C-202/88, Colect., p. I-1223
), a esclarecer, por meio de regras gerais, as obrigações que resultam do artigo 90.°, n.° 1, do Tratado para os Estados-membros.
A Comissão replica que o artigo 90.°, n.° 3, pode constituir a base jurídica de um acto destinado a declarar e a fazer cessar uma infracção ao artigo 90.°, n.° 1, do Tratado.
Com vista a determinar a extensão da competência atribuída à Comissão ao abrigo do artigo 90.°, n.° 3, deve inserir-se esta norma no contexto do artigo 90.°, considerado na sua globalidade, e da missão atribuída à Comissão por força dos artigos 85.° a 93.° do Tratado.
A este propósito, deve recordar-se que o artigo 90.°, n.° 1, impõe aos Estados-membros a obrigação, no que respeita às empresas públicas e às empresas a que concedam direitos especiais ou exclusivos, de não tomar nem manter qualquer medida contrária ao disposto no Tratado, designadamente ao disposto em matéria de concorrência.
O n.° 2 do artigo 90.° estabelece que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal se subtraem à aplicação do disposto no Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação dessas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada.
O artigo 90.°, n.° 3, confia à Comissão a missão de velar pelo cumprimento, por parte dos Estados-membros, das obrigações que lhes são impostas, no que diz respeito às empresas referidas no artigo 90.°, n.° 1, e confere-lhe expressamente competência para intervir nesse sentido por via de dois instrumentos jurídicos de natureza diferente, a saber, as directivas e as decisões.
No que concerne às directivas, o Tribunal afirmou no acórdão de 19 de Março de 1991, França/Comissão, já referido, que a Comissão tem o poder de adoptar regras gerais, especificando as obrigações resultantes do Tratado que se impõem aos Estados-membros no que diz respeito às empresas referidas no n.° 1 desse artigo.
Quanto aos poderes que o artigo 90.°, n.° 3, autoriza a Comissão a exercer por via de decisões, são diferentes dos que ela pode exercer por via de directivas. Com efeito, adoptada em função de uma situação determinada num ou mais Estados-membros, a decisão inclui necessariamente uma apreciação desta situação à luz do direito comunitário e determina as consequências que dela resultam para o Estado-membro em causa, tendo em conta as exigências inerentes ao cumprimento da missão particular conferida a uma empresa, se esta estiver encarregada da gestão de serviços de interesse económico geral.
Deste modo, sob pena de privar de qualquer efeito útil a competência para adoptar decisões, conferida pelo artigo 90.°, n.° 3, à Comissão, há que lhe reconhecer o poder de declarar que uma medida estatal determinada é incompatível com as regras do Tratado e de indicar as medidas que o Estado destinatário deve adoptar para cumprir as obrigações resultantes do direito comunitário.
O reconhecimento deste poder da Comissão também é indispensável para lhe permitir prosseguir a missão que lhe é conferida nos artigos 85.° a 93.° do Tratado de velar pela aplicação das regras de concorrência e, deste modo, contribuir para o estabelecimento de um regime de concorrência não falseada no mercado comum, na acepção do artigo 3.°, alínea f), do Tratado.
Com efeito, a Comissão não pode cumprir integralmente a sua missão, se só puder punir os comportamentos anticoncorrenciais das empresas, por força do poder de decisão que o Conselho lhe conferiu, com base no artigo 87.° do Tratado, sem poder agir directamente, ao abrigo do artigo 90.°, n.° 3, do Tratado, contra os Estados-membros que tomam ou mantêm, em relação às empresas públicas e às empresas a que concedem direitos especiais ou exclusivos, medidas que produzem um efeito anticoncorrencial similar.
Deve salientar-se igualmente que os poderes que a Comissão pode exercer relativamente aos Estados-membros, por via de decisões, ao abrigo do artigo 90.°, n.° 3, do Tratado, devem estar próximos dos que lhe são conferidos no artigo 93.° do Tratado, para declarar a incompatibilidade com o mercado comum de um auxílio estatal que falseia ou é susceptível de falsear a concorrência.
Com efeito, em ambos os casos a Comissão tem competência para intervir não em relação à empresa a quem foi dada possibilidade de iludir as regras de concorrência, mas sim em relação ao Estado-membro responsável pela violação da concorrência.
No âmbito deste fundamento, os recorrentes sustentam ainda que o reconhecimento desse poder da Comissão corresponde a autorizá-la a declarar que um Estado-membro não cumpriu as suas obrigações resultantes do Tratado, mediante um processo que priva o Estado em causa das garantias atribuídas no artigo 169.° do Tratado e pela usurpação das competências que esta norma reserva para o Tribunal de Justiça.
Na medida em que esse argumento tem por objectivo censurar a Comissão por ter cometido um desvio de procedimento, deve recordar-se que, conforme acima analisado, à semelhança do artigo 93.° do Tratado, que prevê um exame permanente pela Comissão dos auxílios públicos, o artigo 90.°, n.° 3, permite-lhe apreciar, por via de uma decisão, a conformidade com o Tratado das medidas que os Estados tomam ou mantêm em relação às empresas referidas no artigo 90.°, n.° 1.
Este poder de apreciação, por um lado, em nada usurpa as competencias conferidas ao Tribunal de Justiça no artigo 169.° do Tratado; por outro, não viola o respeito pelos direitos da defesa garantidos aos Estados-membros nessa norma.
Com efeito, no que diz respeito ao primeiro aspecto, conforme o Tribunal reconheceu no acórdão de 30 de Junho de 1988, Comissão/Grécia (
226/87, Colect., p. 3611
), a decisão adoptada pela Comissão pode ser objecto de recurso de anulação para o Tribunal de Justiça, interposto pelo Estado-membro destinatário, e servir de fundamento a uma acção por incumprimento nos termos do artigo 169.° do Tratado, quando o Estado-membro destinatário lhe não dê cumprimento.
No que se refere ao argumento relativo ao respeito pelos direitos de defesa do Estado-membro em causa, deve salientar-se que o simples facto de o artigo 90.°, n.° 3, não prever, ao contrário do artigo 93.°, um procedimento que garanta o respeito por esses direitos, não pode ser invocado para negar à Comissão competência para adoptar a decisão impugnada; com efeito, está assente na jurisprudência que, mesmo na falta de normas expressas, o princípio geral do respeito pelos direitos da defesa se impõe a qualquer instituição comunitária que deva adoptar um acto susceptível de afectar os interesses do destinatário (ver, por exemplo, o acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão,
C-301/87, Colect., p. I-307
).
A questão de saber se, no presente caso, a Comissão respeitou este princípio será analisada no âmbito do fundamento baseado em violação dos direitos da defesa.
Nestas condições, em ambos os processos, não procede o primeiro fundamento baseado em incompetência da Comissão para adoptar a decisão impugnada.
Quanto aos fundamentos baseados em violação dos direitos da defesa
Os recorrentes sustentam que, ao adoptar a decisão impugnada, a Comissão desrespeitou os direitos da defesa, que fazem parte dos princípios gerais do direito comunitário.
O Reino dos Países Baixos afirma que o telex da Comissão de 29 de Novembro de 1988 não pode ser considerado uma verdadeira comunicação das acusações pela qual se apresentam todas as considerações acolhidas na decisão impugnada. Além disso, sustenta que, durante o período de tempo entre a sua tomada de posição, em 16 de Janeiro de 1989, e a data de adopção da decisão impugnada, a saber, 20 de Dezembro de 1989, não teve oportunidade para apresentar o seu ponto de vista, embora a Comissão tenha entretanto recolhido a posição das empresas privadas de correio acelerado.
Os PTT alegam que, antes de adoptar uma decisão como a presente, a Comissão deveria ter ouvido as empresas interessadas, tal como está obrigada a ouvi-las antes da adopção de uma decisão, ao abrigo do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85.° e 86.° do Tratado (
JO 1962, 13, p. 204
; EE 08 FI p. 22). Ora, a Comissão contactou os recorrentes apenas uma única vez, em Outubro de 1988.
A Comissão contesta ter violado os direitos da defesa ao adoptar a decisão impugnada. O Governo neerlandês foi ouvido a propósito de cada uma das acusações formuladas na decisão impugnada. Uma vez que, nos termos artigo 90.°, n.° 3, o processo se desenrola entre a Comissão e o Estado-membro em causa, a primeira não tinha obrigação de ouvir os PIT em separado.
Quanto ao fundamento baseado em violação dos direitos de defesa do Reino dos Países Baixos, deve salientar-se que, segundo jurisprudência constante, o respeito pelos direitos da defesa, em qualquer processo iniciado contra um terceiro e susceptível de culminar com um acto que afecte os seus interesses, constitui um princípio fundamental de direito comunitário e deve ser garantido, mesmo na falta de regulamentação específica (ver, por exemplo, o acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já referido).
Este principio exige que, antes da adopção da decisão, ao abrigo do artigo 90.°, n.° 3, do Tratado, seja feita ao Estado-membro em causa uma exposição precisa e completa das acusações contra ele formuladas pela Comissão.
O Tribunal considerou que esse princípio exige igualmente que ao Estado-membro em causa seja dada possibilidade de dar a conhecer de forma útil o seu ponto de vista sobre as observações apresentadas por terceiros interessados (ver o acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já referido).
Ora, no presente caso, forçoso é declarar que o telex de 29 de Novembro de 1988 não contém uma exposição completa e precisa das acusações que a Comissão pretende formular na decisão impugnada. Com efeito, a Comissão limita-se a suscitar, em termos gerais, a questão da compatibilidade da lei do serviço postal com o artigo 90.°, n.° 1, conjugado com o artigo 86.° do Tratado, sem referir os diferentes elementos constitutivos de violação desse artigo, conforme posteriormente referidos na decisão impugnada.
Deve acrescentar-se que o Reino dos Países Baixos também não foi ouvido pela Comissão, após a sua carta de 16 de Janeiro de 1989, nem teve, em especial, a possibilidade de tomar posição sobre as consultas efectuadas pela Comissão junto de organizações profissionais dos serviços de correio acelerado. Ora, a própria Comissão reconheceu, durante a fase escrita do processo, que essas consultas foram necessárias para lhe permitir formar uma opinião acerca dos efeitos previsíveis da lei do serviço postal nas actividades das empresas privadas de correio acelerado.
Nestas condições, deve declarar-se que foram violados os direitos de defesa dos Países Baixos, pelo facto de a Comissão não ter dirigido a este Estado-membro uma comunicação com uma exposição precisa e completa das acusações imputadas na decisão impugnada, e de o Governo neerlandês não ter sido ouvido entre 16 de Janeiro de 1989 e a data de adopção da decisão impugnada, em especial, sobre as consultas efectuadas pela Comissão junto das organizações profissionais dos serviços de correio acelerado.
No que diz respeito ao fundamento baseado em violação dos direitos de defesa dos PTT, que criticam a Comissão por não os ter ouvido, deve salientar-se, antes de mais, que estas empresas são beneficiárias directas da medida estatal impugnada, são nominalmente designadas na lei do serviço postal, e são ainda expressamente destinatárias da decisão impugnada, suportando directamente as consequências económicas desta última.
Nestas condições, há que reconhecer que estas empresas têm direito a ser ouvidas.
Deve observar-se em seguida que a Comissão só manteve contactos informais com os PTT em Outubro de 1988, que se limitou a informar estas empresas dos problemas suscitados pela lei do serviço postal, à luz das regras de concorrência do Tratado, e que nunca as esclareceu quanto às suas objecções concretas contra a medida estatal em causa.
Nestas condições, há que reconhecer que a Comissão violou o direito dos PTT a serem ouvidos.
Resulta das considerações precedentes que os recursos interpostos pelo Reino dos Países Baixos no processo C-48/90 e pelos PTT no processo C-66/90 têm fundamento, devendo anular-se a decisão impugnada.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida nos processos C-48/90 e C-66/90, há que condená-la nas despesas em ambos os processos. As intervenientes em apoio dos pedidos da Comissão suportarão as suas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
É anulada a Decisão 90/16/CEE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989, relativa à prestação do serviço de correio rápido nos Países Baixos.

2)
A Comissão é condenada nas despesas nos processos C-48/90 e C-66/90.

3)
As intervenientes suportarão as suas despesas.

Due
Slynn
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Mancini
Kakouris
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Zuleeg
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 12 de Fevereiro de 1992.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Lingua do processo: neerlandés.