CELEX: 62008CJ0127
Směrnice 2004/38/CE
Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členského státu
Rodinní příslušníci, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí
Státní příslušníci třetích zemí, kteří vstoupili na území hostitelského členského státu předtím, než se stali manžely nebo manželkami občana Unie

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. L 158, s. 77
, a – opravy –
Úř. věst. 2004, L 229, s. 35
,
Úř. věst. 2005, L 197, s. 34
a
Úř. věst. 2007, L 204, s. 28
; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
Tato žádost byla předložena v rámci čtyř řízení týkajících se soudního přezkumu zahájených u High Court, z nichž každé směřuje k získání zejména usnesení
certiorari
zrušujícího rozhodnutí, kterým Minister for Justice, Equality and Law Reform (ministr spravedlnosti, rovnosti a legislativní reformy, dále jen „Minister for Justice“) odmítl udělit povolení k pobytu státnímu příslušníkovi třetí země, který uzavřel manželství s občankou Unie usazenou v Irsku.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Směrnice 2004/38 byla přijata na základě článků 12 ES, 18 ES, 40 ES, 44 ES a 52 ES.
První až pátý, jedenáctý, čtrnáctý a třicátý první bod odůvodnění této směrnice zní následovně:
„(1)
Občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
(2)
Volný pohyb osob představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu, který zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je v souladu se Smlouvou zajištěna tato svoboda.
(3)
Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.
(4)
Aby byl překonán tento odvětvový a rozdrobený přístup k právu volného pohybu a pobytu a usnadněn výkon tohoto práva, je třeba jediného právního předpisu […].
(5)
Má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost. […]
[…]
(11)
Základní a individuální právo pobytu v jiném členském státě je občanům Unie přiznáno přímo Smlouvou a nezávisí na splnění správních postupů.
[…]
(14)
Je třeba podrobně stanovit podklady, které mohou být vyžadovány příslušnými orgány k vydání osvědčení o registraci nebo pobytové karty, aby se předešlo rozdílným správním postupům nebo výkladu, které by zakládaly nepřípustnou překážku výkonu práva pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků.
[…]
(31)
Tato směrnice ctí základní lidská práva a svobod[y] a dodržuje zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie. V souladu se zákazem diskriminace zakotveným v Listině by členské státy měly tuto směrnici provádět bez diskriminace osob požívajících práv podle této směrnice z důvodu pohlaví, rasy, barvy pleti, etnického nebo sociálního původu, genetických znaků, jazyka, náboženství nebo přesvědčení, politického nebo jakéhokoli jiného přesvědčení, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, původu, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace.“
Podle svého čl. 1 písm. a) směrnice 2004/38 stanoví zejména „podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie a jejich rodinnými příslušníky.“
Podle čl. 2 bodu 2 písm. a) směrnice 2004/38 se pro účely této směrnice „rodinným příslušníkem“ rozumí zejména manžel nebo manželka.
Článek 3 směrnice 2004/38, nazvaný „Oprávněné osoby“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
Článek 5 směrnice 2004/38, nazvaný „Právo na vstup“, uvádí:
„1.   Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a [jejich] rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem.
[…]
2.   Po rodinných příslušnících, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je požadováno pouze vstupní vízum v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice jsou od vízové povinnosti osvobozeni rodinní příslušníci s platnou pobytovou kartou [uvedenou v článku 10].
[…]
5.   Členský stát může od dotyčné osoby vyžadovat, aby v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlásila svou přítomnost na jeho území. Při nesplnění tohoto požadavku může dotyčná osoba podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím.“
Článek 7 směrnice 2004/38, nazvaný „Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce“, uvádí:
„1.   Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
a)
jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; nebo
b)
mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika; nebo
c)
—
jsou zapsáni u soukromého či veřejného subjektu, akreditovaného nebo financovaného hostitelským členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo správní praxí z prvotního důvodu studia, včetně odborné přípravy, a
—
jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, a prohlášením nebo jiným podobným prostředkem podle své volby ujistí příslušný vnitrostátní orgán, že mají dostatečné prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, aby se po dobu jejich pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu; […]
[…]
2.   Právo pobytu stanovené v odstavci 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky doprovázející nebo následující v hostitelském členském státě občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, za předpokladu, že tento občan Unie splňuje podmínky stanovené v odst. 1 písm. a), b) nebo c).
[…]“
Článek 9 směrnice 2004/38, nazvaný „Správní formality pro rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu“, stanoví:
„1.   Rodinným příslušníkům občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a jejichž plánovaná doba pobytu přesahuje tři měsíce, vydají členské státy pobytovou kartu.
2.   Lhůta pro podání žádosti o pobytovou kartu nesmí být kratší než tři měsíce ode dne příjezdu.
3.   Při nesplnění povinnosti registrace může dotyčná osoba podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím.“
Článek 10 směrnice 2004/38, nazvaný „Vydávání pobytových karet“, stanoví:
„1.   Právo pobytu rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je nejpozději šest měsíců ode dne podání žádosti potvrzeno vydáním dokladu, který se nazývá ‚Pobytová karta rodinného příslušníka občana Unie‘. Osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu se vydává okamžitě.
2.   K vydání pobytové karty vyžadují členské státy předložení těchto dokladů:
a)
platného cestovního pasu;
b)
dokladu potvrzujícího rodinný vztah nebo registrované partnerství;
c)
osvědčení o registraci, nebo neexistuje-li systém registrace, jakýkoliv jiný doklad o pobytu občana Unie, kterého doprovázejí nebo následují, v hostitelském členském státě;
d)
v případech spadajících pod čl. 2 odst. 2 písm. c) a d) doklady o splnění podmínek uvedených ustanovení;
[…]“
Článek 27 směrnice 2004/38, který je uveden v kapitole VI této směrnice nazvané „Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“, ve svých odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.
2.   Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“
Článek 35 směrnice 2004/38, nazvaný „Zneužití práv“, uvádí:
„Členské státy mohou přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu, například účelových sňatků. Veškerá taková opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami stanovenými v článcích 30 a 31.“
Podle svého článku 38 směrnice 2004/38 zrušila zejména články 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (
Úř. věst. L 257, s. 2
), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2434/92 ze dne 27. července 1992 (
Úř. věst. L 245, s. 1
, dále jen „nařízení č. 1612/68“).
Vnitrostátní právní úprava
V rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení bylo provedení směrnice 2004/38 do irského práva zajištěno nařízením o volném pohybu osob v Evropských společenstvích z roku 2006 [European Communities (Free Movement of Persons) (č. 2) Regulations 2006], které bylo přijato dne 18. prosince 2006 a vstoupilo v platnost dne 1. ledna 2007 (dále jen „nařízení z roku 2006“).
Článek 3 odst. 1 a 2 nařízení z roku 2006 stanoví:
„1.   Toto nařízení se vztahuje
a)
na občany Unie,
b)
s výhradou odstavce 2 na uznané rodinné příslušníky občanů Unie, kteří sami nejsou občany Unie, a
c)
s výhradou odstavce 2 na oprávněné rodinné příslušníky občanů Unie.
2.   Toto nařízení se vztahuje na rodinného příslušníka pouze v případě, že tento rodinný příslušník pobývá legálně v jiném členském státě a
a)
zamýšlí vstoupit na území státu v doprovodu občana Unie, jehož je rodinným příslušníkem, nebo
b)
zamýšlí následovat občana Unie, jehož je rodinným příslušníkem, který na území státu pobývá legálně.“
„Uznaní rodinní příslušníci občanů Unie“ ve smyslu článku 3 nařízení z roku 2006 zahrnují manžele nebo manželky občanů Unie.
Spor v původním řízení
Věc Metock
Blaise Baheten Metock, kamerunský státní příslušník, do Irska přijel dne 23. června 2006 a požádal o politický azyl. Tato žádost byla s konečnou platností zamítnuta dne 28. února 2007.
Hanette Eugenie Ngo Ikeng, narozená v Kamerunu, získala britské státní občanství. V Irsku pobývá a pracuje od konce roku 2006.
Blaise Baheten Metock a Hanette Eugenie Ngo Ikeng se potkali v Kamerunu v roce 1994 a od tohoto data udržují vztah. Mají dvě děti, které se narodily v roce 1998 a 2006. Dne 12. října 2006 v Irsku uzavřeli manželství.
Dne 6. listopadu 2006 B. B. Metock podal žádost o povolení k pobytu jakožto manžel občana Unie, který v Irsku pracuje a pobývá. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím Minister for Justice ze dne 28. června 2007 z důvodu, že B. B. Metock nesplňuje podmínku předchozího legálního pobytu v jiném členském státě, vyžadovanou v čl. 3 odst. 2 nařízení z roku 2006.
Blaise Baheten Metock, Hanette Eugenie Ngo Ikeng a jejich děti proti tomuto rozhodnutí podali žalobu.
Věc Ikogho
Hencheal Ikogho, státní příslušník třetí země, do Irska přijel v listopadu 2004 a požádal o politický azyl. Jeho žádost byla s konečnou platností zamítnuta a Minister for Justice vydal dne 15. září 2005 rozhodnutí o jeho vyhoštění. Žaloba podaná proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta usnesením High Court ze dne 19. června 2007.
Donna Ikogho, která je státní příslušnicí Spojeného království a občankou Unie, v Irsku pobývá a pracuje od roku 1996.
Hencheal Ikogho a Donna Ikogho se potkali v Irsku v prosinci 2004 a dne 7. června 2006 tam uzavřeli manželství.
Dne 6. července 2006 H. Ikogho podal žádost o povolení k pobytu jakožto manžel občana Unie, který v Irsku pobývá a pracuje. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím Minister for Justice ze dne 12. ledna 2007 z důvodu, že s ohledem na rozhodnutí o vyhoštění ze dne 15. září 2005 H. Ikogho v okamžiku, kdy uzavřel manželství, v Irsku pobýval protiprávně.
Hencheal Ikogho a Donna Ikogho proti tomuto rozhodnutí podali žalobu.
Věc Chinedu
Roland Chinedu, nigerijský státní příslušník, do Irska přijel v prosinci 2005 a požádal o politický azyl. Tato žádost byla s konečnou platností zamítnuta dne 8. srpna 2006. Marlene Babucke Chinedu, která je německou státní příslušnicí, pobývá v Irsku.
Roland Chinedu a Marlene Babucke Chinedu v Irsku uzavřeli manželství dne 3. července 2006.
Žádostí obdrženou Minister for Justice dne 1. srpna 2006 R. Chinedu požádal o povolení k pobytu jakožto manžel občana Unie. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím Minister for Justice ze dne 17. dubna 2007 z důvodu, že R. Chinedu nesplňuje podmínku předchozího legálního pobytu v jiném členském státě, vyžadovanou v čl. 3 odst. 2 nařízení z roku 2006.
Roland Chinedu a Marlene Babucke Chinedu proti tomuto rozhodnutí podali žalobu.
Věc Igboanusi
Henry Igboanusi, nigerijský státní příslušník, do Irska přijel dne 2. dubna 2004 a požádal o politický azyl. Jeho žádost byla zamítnuta dne 31. května 2005 a Minister for Justice vydal dne 15. září 2005 rozhodnutí o jeho vyhoštění.
Roksana Batkowska, polská státní příslušnice, v Irsku pobývá a pracuje od dubna 2006.
Henry Igboanusi a Roksana Batkowska se potkali v Irsku a dne 24. listopadu 2006 tam uzavřeli manželství.
Dne 27. února 2007 H. Igboanusi podal žádost o povolení k pobytu jakožto manžel občana Unie. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím Minister for Justice ze dne27. srpna 2007 z důvodu, že H. Igboanusi nesplňuje podmínku předchozího legálního pobytu v jiném členském státě, vyžadovanou v čl. 3 odst. 2 nařízení z roku 2006.
H. Igboanusi a R. Batkowska proti tomuto rozhodnutí podali žalobu.
Dne 16. listopadu 2007 byl H. Igboanusi zadržen a umístěn do zařízení pro zajištění cizinců v rámci výkonu rozhodnutí o jeho vyhoštění. Do Nigérie byl vyhoštěn v prosinci 2007.
Původní řízení a předběžné otázky
Všechny čtyři věci byly v původním řízení spojeny.
Všichni žalobci v původním řízení v podstatě tvrdili, že čl. 3 odst. 2 nařízení z roku 2006 není v souladu se směrnicí 2004/38.
Uvedli, že státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou manžely nebo manželkami občanů Unie, mají právo, které je odvozené a závislé na právu občana Unie, pohybovat se a pobývat v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je tento občan Unie státním příslušníkem, a které vyplývá ze samotného rodinného vztahu.
Směrnice 2004/38 podle nich upravuje taxativně podmínky, za kterých mohou občan Unie, který je státním příslušníkem jiného členského státu a jeho rodinní příslušníci vstoupit na území členského státu a pobývat v něm, takže členské státy nejsou oprávněny ukládat dodatečné podmínky. Vzhledem k tomu, že tato směrnice nestanoví takovou podmínku předchozího legálního pobytu v jiném členském státě, jakou ukládá irská právní úprava, tato právní úprava není v souladu s právem Společenství.
Žalobci v původním řízení rovněž uvedli, že státní příslušník třetí země, který se stane rodinným příslušníkem občana Unie během pobytu tohoto občana Unie v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, tohoto občana doprovází ve smyslu čl. 3 odst. 1 a čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38.
Minister for Justice v podstatě odpověděl tak, že směrnice 2004/38 nebrání podmínce předchozího legálního pobytu v jiném členském státě stanovené v čl. 3 odst. 2 nařízení z roku 2006.
Mezi členskými státy a Společenstvím podle něj existuje rozdělení pravomocí, na základě něhož mají členské státy pravomoc v oblasti přijímání státních příslušníků třetích zemí pocházejících z území mimo Společenství na území členského státu, zatímco Společenství má pravomoc v oblasti úpravy pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků uvnitř Unie.
Směrnice 2004/38 tedy členským státům ponechává diskreční pravomoc, aby státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou manžely nebo manželkami občanů Unie, ukládaly podmínku předchozího legálního pobytu v jiném členském státě. Krom toho soulad takové podmínky s právem Společenství vyplývá z rozsudků ze dne 23. září 2003, Akrich (
C-109/01, Recueil, s. I-9607
), a ze dne 9. ledna 2007, Jia (
C-1/05, Sb. rozh. s. I-1
).
Předkládající soud zdůrazňuje, že žádný ze sňatků dotčených v původním řízení není účelovým sňatkem.
Vzhledem k tomu, že vyřešení sporu v původním řízení vyžaduje výklad směrnice 2004/38, se High Court rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Umožňuje směrnice 2004/38, aby členský stát ukládal obecnou podmínku, podle níž manžel nebo manželka občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, musejí k tomu, aby se na ně mohla vztahovat ustanovení směrnice 2004/38, legálně pobývat v jiném členském státě před jejich příchodem do hostitelského členského státu?
2)
Vztahuje se čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 na státního příslušníka třetí země:
—
který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v hostitelském členském státě a splňujícího podmínku stanovenou v čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) uvedené směrnice, a
—
který napříště pobývá v hostitelském členském státě s občanem Unie jako jeho manžel nebo manželka,
bez ohledu na místo a datum uzavření jejich manželství a datum a způsob, jakým státní příslušník třetí země vstoupil na území hostitelského členského státu?
3)
Je-li odpověď na předcházející otázku záporná, vztahuje se čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 na manžela nebo manželku občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu:
—
kteří jsou manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v hostitelském členském státě a splňujícího podmínku stanovenou v čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) uvedené směrnice,
—
kteří pobývají v hostitelském členském státě, ve kterém žijí s občanem Unie jako jeho manžel nebo manželka,
—
kteří vstoupili na území hostitelského členského státu nezávisle na občanovi Unie, a
—
kteří později v hostitelském členském státě s občanem Unie uzavřeli manželství?“
K první otázce
Svou první předběžnou otázkou se předkládající soud dotazuje, zda směrnice 2004/38 brání právní úpravě členského státu, která od státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v tomto členském státě, jehož není státním příslušníkem, vyžaduje k tomu, aby se na něj vztahovala ustanovení této směrnice, aby před svým příchodem do hostitelského členského státu nejdříve legálně pobýval v jiném členském státě.
Zaprvé je třeba konstatovat, že pokud jde o rodinné příslušníky občana Unie, žádné ustanovení směrnice 2004/38 nepodmiňuje její použití skutečností, že předtím pobývali v některém členském státě.
Podle svého čl. 3 odst. 1 se totiž směrnice 2004/38 vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice, kteří je v tomto členském státě doprovázejí nebo následují. Vymezení rodinných příslušníků, které je uvedeno v čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38, přitom nerozlišuje podle toho, zda již legálně pobývali v jiném členském státě, či nikoli.
Je třeba rovněž zdůraznit, že článek 5, čl. 6 odst. 2 a čl. 7 odst. 2 směrnice 2004/38 přiznávají státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, kterého v tomto členském státě doprovázejí nebo následují, právo na vstup, právo pobytu po dobu do tří měsíců a právo pobytu po dobu delší než tři měsíce v hostitelském členském státě, aniž by odkazovaly na jejich místo či podmínky pobytu před vstupem na území uvedeného členského státu.
Článek 5 odst. 2 první pododstavec směrnice 2004/38 konkrétně stanoví, že po státních příslušnících třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, je požadováno vstupní vízum, ledaže by byli držiteli platné pobytové karty uvedené v článku 10 téže směrnice. Jelikož je pobytová karta dokladem, který pro rodinné příslušníky občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, potvrzuje právo pobytu přesahující tři měsíce v členském státě, jak vyplývá z čl. 9 odst. 1 a čl. 10 odst. 1 směrnice 2004/38, okolnost, že uvedený čl. 5 odst. 2 upravuje vstup rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou držiteli pobytové karty, na území hostitelského členského státu ukazuje, že se směrnice 2004/38 může vztahovat rovněž na rodinné příslušníky, kteří již legálně nepobývali v jiném členském státě.
Stejně tak čl. 10 odst. 2 směrnice 2004/38, který taxativně vyjmenovává doklady, jejichž předložení může hostitelský členský stát požadovat od státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, za účelem vydání pobytové karty, nestanoví, že hostitelský členský stát může požadovat doklady prokazující případný předchozí legální pobyt v jiném členském státě.
Za těchto podmínek musí být směrnice 2004/38 vykládána v tom smyslu, že se vztahuje na všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice a kteří doprovázejí nebo následují občana Unie v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, a přiznává jim právo na vstup a právo pobytu v tomto členském státě bez rozlišení podle toho, zda uvedený státní příslušník třetí země již legálně pobýval v jiném členském státě, či nikoli.
Tento výklad je podpořen judikaturou Soudního dvora týkající se aktů sekundárního práva v oblasti volného pohybu osob přijatých dříve než směrnice 2004/38.
Již před přijetím směrnice 2004/38 zákonodárce Společenství uznal za účelem odstranění překážek výkonu základních svobod zaručených Smlouvou o ES důležitost zajištění ochrany rodinného života státních příslušníků členských států (rozsudky ze dne 11. července 2002, Carpenter,
C-60/00, Recueil, s. I-6279
, bod 38; ze dne 25. července 2002, MRAX,
C-459/99, Recueil, s. I-6591
, bod 53; ze dne 14. dubna 2005, Komise v. Španělsko,
C-157/03, Sb. rozh. s. I-2911
, bod 26; ze dne 31. ledna 2006, Komise v. Španělsko,
C-503/03, Sb. rozh. s. I-1097
, bod 41; ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo,
C-441/02, Sb. rozh. s. I-3449
, bod 109, a ze dne 11. prosince 2007, Eind,
C-291/05, Sb. rozh. s. I-10719
, bod 44).
Za tímto účelem zákonodárce Společenství v nařízení č. 1612/68 a ve směrnicích o volném pohybu osob přijatých dříve než směrnice 2004/38 značně rozšířil použití práva Společenství v oblasti vstupu a pobytu na území členských států na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou manžely nebo manželkami státních příslušníků členských států (viz v tomto smyslu výše citovaný rozsudek ze dne 31. ledna 2006, Komise v. Španělsko, bod 41).
Je pravda, že Soudní dvůr v bodech 50 a 51 výše citovaného rozsudku Akrich rozhodl, že k tomu, aby státní příslušník třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie, mohl požívat práv stanovených v článku 10 nařízení č. 1612/68, musí legálně pobývat v některém členském státě v okamžiku, kdy se stěhuje do jiného členského státu, do kterého občan Unie migruje nebo migroval. Tento závěr však musí být přehodnocen. Požívání takových práv totiž na předchozím legálním pobytu takového manžela nebo manželky v jiném členském státě záviset nemůže (viz v tomto smyslu výše citovaný rozsudek MRAX, bod 59, a výše citovaný rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Komise v. Španělsko, bod 28).
Tentýž výklad musí být přijat
a fortiori,
pokud jde o směrnici 2004/38, která změnila nařízení č. 1612/68 a zrušila dřívější směrnice o volném pohybu osob. Jak totiž vyplývá z jejího třetího bodu odůvodnění, je cílem směrnice 2004/38 zejména to, „aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie […] posílilo“, takže občanům Unie nemůže na základě této směrnice příslušet méně práv než na základě aktů sekundárního práva, které mění nebo zrušuje.
Zadruhé je předcházející výklad směrnice 2004/38 v souladu s rozdělením pravomocí mezi členskými státy a Společenstvím.
Je totiž nesporné, že Společenství na základě čl. 18 odst. 2 ES a článků 40 ES, 44 ES a 52 ES – na základě nichž byla směrnice 2004/38 zejména přijata – přísluší pravomoc k přijetí opatření nezbytných za účelem zavedení volného pohybu občanů Unie.
V tomto ohledu, jak již bylo zdůrazněno v bodě 56 tohoto rozsudku, jestliže by občané Unie nebyli oprávněni v hostitelském členském státě vést normální rodinný život, výkon svobod, které jim zaručuje Smlouva, by byl vážně narušen.
V rámci pravomoci, kterou mu přiznávají uvedené články Smlouvy, tedy zákonodárce Společenství může upravit podmínky vstupu a pobytu pro rodinné příslušníky občana Unie na území členských států, jelikož skutečnost, že by občana Unie jeho rodina nemohla v hostitelském členském státě doprovázet nebo následovat, by mohla narušit jeho svobodu pohybu tím, že by jej odradila od výkonu jeho práva na vstup a práva pobytu v tomto členském státě.
Skutečnost, že hostitelský členský stát odmítne rodinným příslušníkům občana Unie přiznat právo na vstup a právo pobytu, přitom tohoto občana Unie může odradit od toho, aby se přestěhoval do tohoto členského státu nebo tam pobýval, i když jeho rodinní příslušníci již legálně nepobývají na území jiného členského státu.
Z toho vyplývá, že zákonodárce Společenství má pravomoc k tomu, aby upravil, jak to učinil směrnicí 2004/38, vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, v členském státě, v němž tento občan Unie vykonal své právo volného pohybu, včetně případu, kdy rodinní příslušníci již legálně nepobývali v jiném členském státě.
Analýza Minister for Justice, jakož i několika vlád, které předložily vyjádření, podle níž členské státy mají i nadále výlučnou pravomoc, s výhradou hlavy IV třetí části Smlouvy, upravovat první vstup rodinných příslušníků občana Unie, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, na území Společenství, tedy musí být odmítnuta.
Účinkem skutečnosti, že by členským státům byla přiznána výlučná pravomoc k tomu, aby na svém území státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie a kteří již legálně nepobývali v jiném členském státě, přiznávaly či odmítaly vstup a pobyt, by ostatně bylo to, že by se svoboda pohybu občanů Unie v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, měnila podle konkrétního členského státu v závislosti na ustanoveních vnitrostátního práva v oblasti přistěhovalectví vzhledem k tomu, že by některé členské státy rodinným příslušníkům občana Unie vstup a pobyt povolily, zatímco jiné členské státy by je odmítly.
Takový výsledek by byl neslučitelný s cílem vnitřního trhu, který se vyznačuje odstraněním překážek volného pohybu osob mezi členskými státy, uvedeným v čl. 3 odst. 1 písm. c) ES. Zavedení vnitřního trhu vyžaduje, aby podmínky vstupu a pobytu občana Unie v členském státě, jehož není státním příslušníkem, byly ve všech členských státech stejné. Svoboda pohybu občanů Unie tudíž musí být vykládána jako právo opustit kterýkoli členský stát, a zejména členský stát, jehož je občan Unie státním příslušníkem, aby se za stejných podmínek usadil v kterémkoli jiném členském státě, než je členský stát, jehož je občan Unie státním příslušníkem.
Navíc by analýza uvedená v bodě 66 tohoto rozsudku vedla k paradoxnímu výsledku, že by členský stát musel na základě směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (
Úř. věst. L 251, s. 12
; Zvl. vyd. 19/06, s. 224) povolit vstup a pobyt manžela nebo manželky státního příslušníka třetí země, který legálně pobývá na jeho území, jestliže tento manžel nebo manželka již legálně nepobývá v jiném členském státě, ale mohl by za stejných okolností odmítnout vstup a pobyt manžela nebo manželky občana Unie.
V důsledku toho směrnice 2004/38 přiznává všem státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice a kteří doprovázejí nebo následují tohoto občana Unie v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, právo na vstup a právo pobytu v hostitelském členském státě nezávisle na tom, zda uvedený státní příslušník třetí země již legálně pobýval v jiném členském státě, či nikoli.
Minister for Justice, jakož i několik vlád, které předložily vyjádření, nicméně uvádějí, že v kontextu poznamenaném silným přistěhovaleckým tlakem je nezbytné, aby bylo přistěhovalectví na vnějších hranicích Společenství kontrolováno, což předpokládá individuální přezkum všech okolností prvního vstupu na území Společenství. Výklad směrnice 2004/38, který by členskému státu zakázal, aby vyžadoval předchozí legální pobyt v jiném členském státě, by přitom ohrozil pravomoc členských států zvládat přistěhovalectví na jejich vnějších hranicích.
Minister for Justice konkrétně tvrdí, že tento výklad by pro členské státy měl závažné následky, jelikož by způsobil obrovský nárůst počtu osob, které by mohly požívat práva pobytu ve Společenství.
V tomto ohledu je třeba odpovědět jednak to, že právo na vstup a právo pobytu v členském státě přísluší na základě směrnice 2004/38 nikoli všem státním příslušníkům třetích zemí, ale pouze těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který vykonal své právo volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem.
A dále směrnice 2004/38 členské státy nezbavuje veškeré pravomoci v oblasti kontroly vstupu rodinných příslušníků občanů Unie na jejich území. Na základě kapitoly VI uvedené směrnice totiž členské státy mohou, je-li to odůvodněno, odmítnout vstup a pobyt z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Takové odmítnutí je přitom založeno na individuálním přezkumu každého jednotlivého případu.
Krom toho v souladu s článkem 35 směrnice 2004/38 mohou členské státy přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu, například účelových sňatků, přičemž veškerá taková opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami stanovenými v uvedené směrnici.
Tytéž vlády ještě uvádějí, že uvedený výklad směrnice 2004/38 vede k neodůvodněné obrácené diskriminaci, jelikož státním příslušníkům hostitelského členského státu, kteří nikdy nevykonali své právo volného pohybu, právo Společenství nepřiznává právo na vstup a právo pobytu pro jejich rodinné příslušníky, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí.
V tomto ohledu podle ustálené judikatury pravidla Smlouvy v oblasti volného pohybu osob a akty přijaté k jejich provedení nelze použít na činnosti, které nevykazují žádnou spojitost s jakoukoliv ze situací upravených právem Společenství a jejichž všechny relevantní prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (rozsudek ze dne 1. dubna 2008, Vláda Francouzského společenství a valonská vláda,
C-212/06, Sb. rozh. s. I-0000
, bod 33).
Případné rozdílné zacházení mezi těmito občany Unie a občany Unie, kteří vykonali svou svobodu pohybu, pokud jde o vstup a pobyt jejich rodinných příslušníků, tedy nespadá do působnosti práva Společenství.
Krom toho je třeba připomenout, že všechny členské státy jsou smluvními stranami Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, která ve svém článku 8 zakotvuje právo na respektování soukromého a rodinného života.
Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že směrnice 2004/38 brání právní úpravě členského státu, která od státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v tomto členském státě, jehož není státním příslušníkem, vyžaduje k tomu, aby se na něj vztahovala ustanovení této směrnice, aby před svým příchodem do hostitelského členského státu nejdříve legálně pobýval v jiném členském státě.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda manžel nebo manželka občana Unie, který vykonal své právo volného pohybu tím, že se usadil v členském státě, jehož není státním příslušníkem, tohoto občana doprovázejí nebo následují ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38, a tudíž se na ně vztahují ustanovení této směrnice nezávisle na místě a datu uzavření manželství, jakož i na okolnostech, za jakých vstoupili na území hostitelského členského státu.
Úvodem je třeba připomenout, že jak vyplývá z jejího prvního, čtvrtého a jedenáctého bodu odůvodnění, je účelem směrnice 2004/38 usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které je občanům Unie přiznáno přímo Smlouvou.
Krom toho, jak zdůrazňuje pátý bod odůvodnění směrnice 2004/38, má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost.
S ohledem na kontext a cíle sledované směrnicí 2004/38 nelze ustanovení této směrnice vykládat restriktivně a nesmějí být v žádném případě zbavena svého užitečného účinku (viz v tomto smyslu výše citovaný rozsudek Eind, bod 43).
Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví, že se tato směrnice vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2 uvedené směrnice, kteří je doprovázejí nebo následují.
Článek 6 směrnice 2004/38, který se týká práva pobytu po dobu do tří měsíců a její článek 7, který se týká práva pobytu po dobu delší než tři měsíce, vyžadují rovněž, aby rodinní příslušníci občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, tohoto občana Unie v hostitelském členském státě „doprovázeli“ nebo „následovali“, mají-li v něm požívat práva pobytu.
Zaprvé žádné z těchto ustanovení nevyžaduje k tomu, aby rodinní příslušníci občana Unie, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, mohli požívat práv zavedených uvedenou směrnicí, aby občan Unie již předtím, než se přestěhuje na území hostitelského členského státu, založil rodinu.
Zákonodárce Společenství tím, že stanovil, že rodinní příslušníci občana Unie mohou tohoto občana Unie následovat v hostitelském členském státě, naopak připustil možnost, že občan Unie založí rodinu až poté, co vykoná své právo volného pohybu.
Takový výklad je v souladu s cílem směrnice 2004/38 usnadnit výkon základního práva pobytu občanů Unie v jiném členském státě, než je členský stát, jehož jsou státními příslušníky. Jestliže totiž občan Unie založí rodinu poté, co se usadil v hostitelském členském státě, odmítnutí tohoto členského státu povolit jeho rodinným příslušníkům, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, aby jej následovali, jej může odradit od toho, aby i nadále v tomto členském státě pobýval a může jej podnítit k tomu, aby tento členský stát opustil, aby mohl vést rodinný život v jiném členském státě nebo ve třetí zemi.
Je tedy třeba konstatovat, že státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, přísluší na základě směrnice 2004/38 právo následovat tohoto občana Unie v hostitelském členském státě bez ohledu na to, zda se v něm tento občan Unie usadil předtím nebo poté, co založil rodinu.
Zadruhé je třeba určit, zda v případě, že státní příslušník třetí země vstoupil na území členského státu předtím, než se stal rodinným příslušníkem občana Unie, který v tomto členském státě pobývá, tohoto občana Unie doprovází nebo následuje ve smyslu čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38.
Je bezvýznamné, zda státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, vstoupili na území hostitelského členského státu předtím nebo poté, co se stali rodinnými příslušníky tohoto občana Unie, jelikož odmítnutí hostitelského členského státu přiznat jim právo pobytu může v obou případech stejným způsobem odradit uvedeného občana Unie od toho, aby i nadále v tomto členském státě pobýval.
S ohledem na nezbytnost, aby ustanovení směrnice 2004/38 nebyla vykládána restriktivně a nebyla zbavena svého užitečného účinku, je tedy třeba výrazy „rodinné příslušníky [občana Unie] […], kteří je doprovázejí“, uvedené v čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice, vykládat tak, že se týkají zároveň rodinných příslušníků občana Unie, kteří vstoupili na území hostitelského členského státu s tímto občanem Unie, a rodinných příslušníků občana Unie, kteří s ním v tomto členském státě pobývají, aniž by v tomto druhém případě bylo třeba rozlišovat podle toho, zda státní příslušníci třetích zemí vstoupili na území uvedeného členského státu před nebo po občanovi Unie nebo předtím nebo poté, co se stali jeho rodinnými příslušníky.
Použití směrnice 2004/38 pouze na rodinné příslušníky občana Unie, kteří jej „doprovázejí“ nebo „následují“, se tak rovná omezení práva na vstup a práva pobytu rodinných příslušníků občana Unie na členský stát, ve kterém tento občan Unie pobývá.
Jakmile státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, přísluší na základě směrnice 2004/38 právo na vstup a právo pobytu v hostitelském členském státě, tento hostitelský členský stát může toto právo omezit pouze při dodržení článků 27 a 35 této směrnice.
Dodržení uvedeného článku 27 je nutné zejména tehdy, kdy členský stát chce státnímu příslušníkovi třetí země uložit sankci za to, že vstoupil nebo pobýval na jeho území v rozporu s vnitrostátními pravidly v oblasti přistěhovalectví předtím, než se stal rodinným příslušníkem občana Unie.
I když osobní chování dotyčné osoby neodůvodňuje přijetí opatření z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti ve smyslu článku 27 směrnice 2004/38, je přesto členský stát i nadále oprávněn vůči němu přijmout jiné sankce, které nenarušují svobodu pohybu a pobytu, jako je pokuta, za podmínky, že jsou přiměřené (viz v tomto smyslu výše citovaný rozsudek MRAX, bod 77 a citovaná judikatura).
Zatřetí, čl. 3 odst. 1 ani žádné jiné ustanovení směrnice 2004/38 neobsahuje požadavky, co se týče místa, kde došlo k uzavření manželství občana Unie a státního příslušníka třetí země.
Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že na státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v členském státě, jehož není státním příslušníkem, jenž tohoto občana Unie doprovází nebo následuje, se vztahují ustanovení uvedené směrnice bez ohledu na místo a datum uzavření jejich manželství, jakož i způsob, jakým tento státní příslušník třetí země vstoupil na území hostitelského členského státu.
Ke třetí otázce
S ohledem na odpověď poskytnutou na druhou předběžnou otázku není třeba odpovídat na třetí otázku.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, brání právní úpravě členského státu, která od státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v tomto členském státě, jehož není státním příslušníkem, vyžaduje k tomu, aby se na něj vztahovala ustanovení této směrnice, aby před svým příchodem do hostitelského členského státu nejdříve legálně pobýval v jiném členském státě.

2)
Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že na státního příslušníka třetí země, který je manželem nebo manželkou občana Unie pobývajícího v členském státě, jehož není státním příslušníkem, jenž tohoto občana Unie doprovází nebo následuje, se vztahují ustanovení uvedené směrnice bez ohledu na místo a datum uzavření jejich manželství, jakož i způsob, jakým tento státní příslušník třetí země vstoupil na území hostitelského členského státu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.