CELEX: 62000CJ0228
Manquement d'État
Article 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) nº 259/93
Qualification de la finalité d'un transfert de déchets (valorisation ou élimination)
Déchets incinérés
Point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442/CEE
Notion d'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 juin 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de larticle 226 CE, un recours visant à faire constater que, en soulevant des objections injustifiées contre certains transferts de déchets vers dautres États membres en vue de leur utilisation principale comme combustible, la République fédérale dAllemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à lentrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1, ci-après le «règlement»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
La directive 75/442/CEE
2 La directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32, ci-après la «directive»), a pour objectif essentiel la protection de la santé de lhomme et de lenvironnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets. En particulier, le quatrième considérant de la directive indique quil importe de favoriser la récupération des déchets et lutilisation des matériaux de récupération afin de préserver les ressources naturelles.
3 La directive définit à son article 1er, sous e), l«élimination» comme «toute opération prévue à lannexe II A» et à cet article, sous f), la «valorisation» comme «toute opération prévue à lannexe II B».
4 Selon larticle 3, paragraphe 1, de la directive:
«Les États membres prennent des mesures appropriées pour promouvoir :
a) en premier lieu, la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité [¼ ]
b) en deuxième lieu :
- la valorisation des déchets par recyclage, réemploi, récupération ou toute autre action visant à obtenir des matières premières secondaires
ou
- lutilisation des déchets comme source dénergie.»
5 Lannexe II A, intitulée «Opérations délimination», de la directive vise au point D 10 l«[i]ncinération à terre».
6 Lannexe II B, intitulée «Opérations de valorisation», de la directive vise au point R 1 l«[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie».
Le règlement
7 Le règlement organise notamment la surveillance et le contrôle des transferts de déchets entre États membres.
8 Le règlement définit à son article 2, sous i), l«élimination» comme «les opérations définies à larticle 1er point e) de la directive 75/442/CEE» et à cet article, sous k), la «valorisation» comme «les opérations définies à larticle 1er point f) de la directive 75/442/CEE».
9 Le titre II, intitulé «Transferts de déchets entre États membres», du règlement comporte notamment deux chapitres distincts traitant, pour lun, composé des articles 3 à 5, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être éliminés et, pour lautre, composé des articles 6 à 11, de la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés. La procédure prévue pour cette seconde catégorie de déchets est moins contraignante que celle applicable à la première catégorie.
10 En vertu des dispositions de larticle 6, paragraphe 1, du règlement, lorsque le producteur ou le détenteur de déchets a lintention de transférer dun État membre dans un autre et/ou de faire transiter par un ou plusieurs autres États membres des déchets destinés à être valorisés, énumérés à lannexe III du règlement (liste orange de déchets), il en informe lautorité compétente de destination et adresse copie de la notification aux autorités compétentes dexpédition et de transit ainsi quau destinataire.
11 Larticle 7, paragraphe 2, du règlement fixe le délai ainsi que les conditions et modalités que doivent respecter les autorités compétentes de destination, dexpédition et de transit pour soulever des objections contre un projet notifié de transfert de déchets destinés à être valorisés. Ladite disposition prévoit en particulier que les objections doivent être fondées sur le paragraphe 4 dudit article.
12 Larticle 7, paragraphe 4, sous a), du règlement dispose:
«Les autorités compétentes de destination et dexpédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé:
- conformément à la directive 75/442/CEE, et notamment à son article 7
ou
- sil nest pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de lenvironnement, dordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé
ou
- si le notifiant ou le destinataire sest, dans le passé, rendu coupable de transferts illicites; dans ce cas, lautorité compétente dexpédition peut refuser tout transfert impliquant la personne en question, conformément à sa législation nationale
ou
- si le transfert est contraire aux obligations résultant de conventions internationales conclues par lÉtat membre ou les États membres concerné(s)
ou
- si le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de lélimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas dun point de vue économique et écologique.»
La réglementation allemande
13 Des circulaires ont été adoptées par le ministère de lEnvironnement du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, les 19 juin et 8 décembre 1995, ainsi que par le ministère de lEnvironnement du Land de Bade-Wurtemberg, le 24 mars 1995, au sujet du transfert vers dautres États membres de déchets destinés à être incinérés dans des fours de lindustrie du ciment.
14 Ces circulaires établissent des critères de distinction afin de déterminer si un transfert de déchets relève dune opération de valorisation ou dune opération délimination.
15 Ces critères sinspirent des critères généraux prévus par le Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (loi relative au recyclage et aux déchets), du 27 septembre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2705), pour distinguer, dans les opérations purement nationales, la valorisation énergétique du traitement thermique, cest-à-dire de lélimination.
16 Ainsi, en application des circulaires mentionnées au point 13 du présent arrêt, ne peuvent relever de lopération visée au point R 1 de lannexe II B de la directive que les déchets:
destinés à être utilisés principalement comme combustible;
dont la valeur calorifique minimale atteint 11 000 kJ/kg;
dont la combustion atteint un taux de chauffe dau moins 75 %;
dont les impuretés peuvent se valoriser sans dommage;
qui respectent certains seuils concernant les teneurs en substances nocives, et
qui remplissent les conditions énoncées ci-dessus sans nécessiter un mélange ou un conditionnement avec des déchets hautement inflammables.
17 Le gouvernement allemand a indiqué par ailleurs que les Länder de Basse-Saxe et de Rhénanie-Palatinat sinspirent eux aussi du Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz pour définir des critères de distinction entre valorisation et élimination en cas dincinération de déchets.
La procédure précontentieuse
18 À la suite dune plainte dont elle avait été saisie, la Commission a, par une lettre de mise en demeure adressée le 3 juillet 1997 à la République fédérale dAllemagne, invité celle-ci à présenter ses observations dans un délai de deux mois au sujet du grief tiré de ce que les autorités allemandes compétentes auraient violé les dispositions de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement en sopposant à des transferts de déchets vers la Belgique, au motif quil sagissait de déchets destinés à être éliminés et non, comme indiqué par le notifiant, de déchets destinés à être valorisés. Selon la Commission, les déchets en cause devaient être utilisés principalement comme combustible dans des fours de lindustrie du ciment en Belgique et ils étaient donc bien destinés à être valorisés, de sorte que leur transfert ne pouvait faire lobjet dune objection de la part des autorités allemandes que sur le fondement de larticle 7, paragraphe 4, du règlement.
19 Dans sa réponse à cette lettre de mise en demeure, transmise le 30 décembre 1997, après une prolongation du délai de réponse, le gouvernement allemand a soutenu que, dans la mesure où lobjectif principal de lincinération des déchets en cause ne pouvait pas, à la lumière de différents critères, être considéré comme étant la production dénergie, ces déchets faisaient lobjet non dune opération de valorisation visée au point R 1 de lannexe II B de la directive, mais dune simple opération délimination visée au point D 10 de lannexe II A de ladite directive.
20 Insatisfaite de cette réponse, la Commission a, par lettre du 19 février 1999, adressé à la République fédérale dAllemagne un avis motivé dans lequel elle a réitéré, en mentionnant également une autre plainte reçue par elle concernant des transferts de déchets à destination de la Belgique, son point de vue selon lequel, dune part, les transferts de déchets en cause relevaient bien dopérations de valorisation et, dautre part, les critères utilisés par les autorités allemandes compétentes pour qualifier une opération de traitement des déchets nétaient pas conformes au droit communautaire. En conclusion, la Commission a indiqué quelle considérait que la République fédérale dAllemagne avait violé les dispositions de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement et elle a invité ledit État membre à se conformer à cet avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
21 Après avoir demandé une prorogation de ce délai, la République fédérale dAllemagne a transmis, le 23 juillet 1999, sa réponse à la Commission. Dans cette réponse, les autorités allemandes ont pour lessentiel réitéré les arguments quelles avaient invoqués antérieurement, en insistant sur le fait que les autorités nationales doivent pouvoir préciser les critères permettant de distinguer les opérations délimination et de valorisation en cas dincinération de déchets, en labsence de définition au niveau communautaire de critères précis sur ce point.
22 Cest dans ces conditions que la Commission a introduit le présent recours.
Sur la recevabilité
23 La République fédérale dAllemagne oppose au recours une exception dirrecevabilité, tirée de ce que, ni lors de la procédure précontentieuse ni dans la requête, la Commission naurait indiqué lobjet exact du litige de manière suffisamment claire pour lui permettre de se défendre contre les griefs qui lui sont adressés.
24 Le gouvernement allemand soutient à ce propos que la Commission na pas identifié clairement les décisions administratives individuelles qui étaient en cause. Sagissant des trois circulaires des Länder de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Bade-Wurtemberg mentionnées au point 13 du présent arrêt, elles ne constituent pas, selon le gouvernement allemand, des objections à lencontre de certains transferts de déchets déterminés, puisquelles se bornent à définir de manière générale certains critères permettant de distinguer lélimination thermique de la valorisation énergétique.
25 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure précontentieuse a pour but de donner à lÉtat membre concerné loccasion, dune part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, dautre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à lencontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment, arrêts du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas, C-152/98, Rec. p. I-3463, point 23, et du 15 janvier 2002, Commission/Italie, C-439/99, Rec. p. I-305, point 10).
26 Il sensuit, premièrement, que lobjet dun recours intenté en application de larticle 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition (arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 23). Dès lors, le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que lavis motivé (voir, notamment, arrêt du 18 juin 1998, Commission/Italie, C-35/96, Rec. p. I-3851, point 28).
27 Deuxièmement, lavis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que lÉtat membre intéressé a manqué à lune des obligations qui lui incombent en vertu du traité CE (voir, notamment, arrêt du 4 décembre 1997, Commission/Italie, C-207/96, Rec. p. I-6869, point 18).
28 Or, il y a lieu de constater que ces exigences ont été respectées en lespèce.
29 En effet, tant lors de la procédure précontentieuse que dans sa requête la Commission a clairement indiqué quelle reprochait à la République fédérale dAllemagne davoir manqué aux dispositions de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement en soulevant des objections injustifiées à lencontre de certains transferts de déchets vers un autre État membre en vue de lutilisation principale de ceux-ci comme combustible. La Commission a indiqué quelle se référait à cet égard aux pratiques administratives de certains Länder et elle a cité les dates de certaines décisions administratives individuelles adoptées par les autorités compétentes allemandes, de même que les dates dadoption par lesdites autorités de circulaires servant de fondement à ces pratiques administratives.
30 Lors de la procédure précontentieuse, le gouvernement allemand na pas nié lexistence de ces pratiques administratives, mais a développé des arguments tendant à démontrer que celles-ci étaient conformes aux dispositions du règlement.
31 Dans ces conditions, alors même que la Commission na ni produit ni identifié par des références détaillées les décisions administratives individuelles auxquelles elle se référait, il y a lieu de considérer quelle a mis la République fédérale dAllemagne en mesure de faire utilement valoir ses moyens de défense à lencontre des griefs quelle avait formulés.
32 Il sensuit que le recours doit être déclaré recevable.
Sur le fond
33 Il y a lieu de rappeler à titre liminaire que, dans le système mis en place par le règlement, toutes les autorités compétentes destinataires de la notification dun projet de transfert de déchets doivent vérifier que la qualification retenue par le notifiant est conforme aux dispositions du règlement et sopposer au transfert lorsque cette qualification est erronée (arrêt du 27 février 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, point 40).
34 Si elle estime que la finalité dun transfert a été qualifiée de manière erronée dans la notification, lautorité compétente dexpédition doit fonder son objection au transfert sur le motif tiré de cette erreur de qualification, sans référence à lune des dispositions particulières du règlement qui définissent les objections que les États membres peuvent opposer aux transferts de déchets (arrêt ASA, précité, point 47).
35 Larticle 7, paragraphe 2, du règlement, dont il résulte que les autorités compétentes des États membres ne peuvent sopposer à un transfert de déchets destinés à être valorisés que dans les cas limitativement énumérés au paragraphe 4 dudit article, nempêche donc pas en principe ces autorités de soulever une objection à lencontre dun transfert déterminé, au motif quil concerne en réalité des déchets destinés à être éliminés, et ne soppose pas à ce que les États membres définissent par des actes à portée générale les critères permettant deffectuer la distinction entre une opération de valorisation et une opération délimination.
36 Toutefois, ces pratiques administratives ne sont conformes aux dispositions de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement quà la condition de mettre en oeuvre des critères de distinction entre lélimination et la valorisation des déchets qui soient conformes aux critères fixés par les dispositions de la directive auxquelles larticle 2, sous i) et k), du règlement renvoie pour définir ces notions.
37 Dès lors, en vue de déterminer si la République fédérale dAllemagne a, par les pratiques administratives en cause, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement, il convient dexaminer si les objections que les autorités compétentes allemandes ont soulevées à lencontre de certains transferts de déchets vers un autre État membre, ainsi que les circulaires qui définissent les critères généraux en application desquels ces objections ont été émises, sont conformes à la distinction entre opérations délimination et opérations de valorisation établie par la directive dans ses annexes II A et II B.
38 La Commission soutient que lutilisation dun mélange de déchets comme combustible dans des fours à ciment relève de lopération de valorisation visée au point R 1 de lannexe II B de la directive.
39 Selon le gouvernement allemand, les transferts de déchets en cause portent sur des déchets destinés à faire lobjet dune incinération à terre, opération mentionnée au point D 10 de lannexe II A de la directive, et concernent donc des opérations délimination au sens de ladite directive.
40 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes du point R 1 de lannexe II B de la directive, constitue une opération de valorisation des déchets leur «[u]tilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie».
41 Il y a lieu dinterpréter ladite disposition en ce sens quelle vise lutilisation de déchets comme combustible dans des fours à ciment dès lors que, premièrement, lopération en cause a pour objectif principal de permettre lemploi des déchets comme moyen de produire de lénergie. Le terme «utilisation» employé par le point R 1 de lannexe II B de la directive implique en effet que la finalité essentielle de lopération visée par cette disposition est de permettre aux déchets de remplir une fonction utile, à savoir la production dénergie.
42 Deuxièmement, lutilisation de déchets comme combustible dans des fours à ciment relève de lopération visée au point R 1 de lannexe II B de la directive lorsque les conditions dans lesquelles cette opération doit être réalisée permettent de considérer quelle est effectivement un «moyen de produire de lénergie». Ceci suppose, dune part, que lénergie générée par la combustion des déchets et récupérée soit supérieure à celle consommée lors du processus de combustion et, dautre part, quune partie du surplus dénergie dégagé lors de cette combustion soit effectivement utilisée, que ce soit immédiatement, sous la forme de la chaleur produite par lincinération, ou après transformation, sous la forme délectricité.
43 Troisièmement, il découle du terme «principale» employé par le point R 1 de lannexe II B de la directive que les déchets doivent être utilisés principalement comme combustible ou autre moyen de produire de lénergie, ce qui implique que la majeure partie des déchets doit être consumée lors de lopération et que la majeure partie de lénergie dégagée doit être récupérée et utilisée.
44 Une telle interprétation est conforme à la notion même de valorisation qui résulte de la directive.
45 En effet, il découle de larticle 3, paragraphe 1, sous b), de la directive, ainsi que du quatrième considérant de celle-ci, que la caractéristique essentielle dune opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à lusage dautres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles (arrêt ASA, précité, point 69).
46 La combustion de déchets constitue donc une opération de valorisation lorsque son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en tant que moyen de produire de lénergie, en se substituant à lusage dune source dénergie primaire qui aurait dû être utilisée pour remplir cette fonction.
47 Dès lors que lutilisation de déchets comme combustible satisfait aux conditions mentionnées aux points 41 à 43 du présent arrêt, elle relève de lopération de valorisation mentionnée au point R 1 de lannexe II B de la directive, sans que puissent être pris en considération des critères tels que la valeur calorifique des déchets, la teneur en substances nocives des déchets incinérés ou le fait que les déchets aient été mélangés ou non.
48 Il y a lieu de rappeler à cet égard que, même si une opération déterminée dutilisation de déchets comme combustible peut être qualifiée dopération de valorisation, les autorités compétentes de destination et dexpédition peuvent soulever des objections à légard dun transfert de déchets réalisé en vue dune telle opération dans les cas mentionnés à larticle 7, paragraphe 4, sous a), du règlement.
49 En particulier, le cinquième tiret de ladite disposition permet aux autorités compétentes concernées de sopposer à un transfert de déchets destinés à être valorisés lorsque le rapport entre les déchets valorisables et non valorisables, la valeur estimée des matières qui seront finalement valorisées ou le coût de la valorisation et le coût de lélimination de la partie non valorisable sont tels que la valorisation ne se justifie pas dun point de vue économique et écologique.
50 Or, ces autorités pourraient notamment prendre en considération des critères tels que ceux mentionnés au point 47 du présent arrêt en vue de démontrer, au cas par cas, que sont remplies les conditions prévues à larticle 7, paragraphe 4, sous a), cinquième tiret, du règlement pour pouvoir soulever une objection à lencontre dun transfert de déchets déterminé.
51 En lespèce, force est de constater que les pratiques administratives des autorités compétentes allemandes ne satisfont pas aux exigences du règlement, telles quelles ont été exposées ci-dessus.
52 En effet, dans le cadre de ces pratiques administratives, les autorités compétentes allemandes se sont opposées à des transferts de déchets destinés à être utilisés comme combustible en Belgique dans des fours de lindustrie du ciment, au motif que ces transferts seraient effectués en vue dune opération délimination et non dune opération de valorisation, sans que cette opposition soit justifiée par le non-respect de lune des conditions mentionnées aux points 41 à 43 du présent arrêt.
53 Bien que les déchets concernés aient été destinés à être utilisés comme combustible en Belgique, où ils devaient se substituer à des sources dénergie primaire pour chauffer des fours à ciment, les autorités compétentes allemandes ont refusé de considérer que les opérations de transfert en cause constituaient lopération de valorisation mentionnée au point R 1 de lannexe II B de la directive, en se fondant uniquement sur le fait que les opérations concernées ne respectaient pas certains critères généraux énoncés dans les circulaires qu'elles avaient adoptées, tels que le critère de la valeur calorifique minimale des déchets.
54 Or, ainsi que cela résulte du point 47 du présent arrêt, ces critères ne sont pas pertinents aux fins de déterminer si lutilisation de déchets comme combustible dans un four à ciment constitue une opération délimination ou une opération de valorisation au sens de la directive et du règlement.
55 Dans ces conditions, il convient de constater que, en soulevant des objections injustifiées contre certains transferts de déchets vers dautres États membres en vue de leur utilisation principale comme combustible, la République fédérale dAllemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
56 Aux termes de larticle 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, sil est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale dAllemagne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) En soulevant des objections injustifiées contre certains transferts de déchets vers dautres États membres en vue de leur utilisation principale comme combustible, la République fédérale dAllemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de larticle 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à lentrée et à la sortie de la Communauté européenne.
La République fédérale dAllemagne est condamnée aux dépens.