CELEX: 61992CJ0021
Prélèvement supplémentaire sur le lait
Calcul de la quantité de référence spécifique
Abattements et diminutions

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 8 janvier 1992, parvenue à la Cour le 28 janvier suivant, le Finanzgericht Duesseldorf (Allemagne) a posé, en application de l' article 177 du traité CEE, quatre questions relatives à l' interprétation et à la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) n  857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 13), tel que modifié par le règlement (CEE) n  1639/91 du Conseil, du 13 juin 1991 (JO L 150, p. 35).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige opposant M. et Mme Kamp, producteurs de lait, au Hauptzollamt Wuppertal au sujet de leur quantité de référence spécifique, fixée à 85 % de la quantité de lait sur la base de laquelle une prime de non-commercialisation leur avait été accordée.
3 En 1981, M. et Mme Kamp ont pris, pour une période allant de 1981 à la fin de l' année 1985, un engagement de non-commercialisation de lait au titre du règlement (CEE) n 1078/77 du Conseil, du 17 mai 1977, instituant un régime de prime de non-commercialisation du lait et des produits laitiers et de reconversion de troupeaux bovins à orientation laitière (JO L 131, p. 1). En contrepartie de leur engagement, ils ont bénéficié d' une prime de non-commercialisation correspondant à une quantité de 118 201 kg de lait.
4 Après l' expiration de leur engagement de non-commercialisation, il leur a été impossible d' obtenir une quantité de référence dans le cadre du régime de prélèvement supplémentaire sur le lait introduit entre-temps par le règlement (CEE) n 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n  804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 90, p. 10), et le règlement n 857/84, précité. Après la modification du règlement n 857/84 par le règlement n 1639/91, il leur a été attribué une quantité de référence de livraison spécifique de 100 471 kg, égale à 85 % de la quantité qui avait donné lieu au versement de la prime de non-commercialisation. La diminution totale appliquée, d' un taux de 15 %, a été fixée en vertu de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n  857/84, tel que modifié.
5 M. et Mme Kamp ont introduit devant le Finanzgericht Duesseldorf un recours tendant à ce que leur quantité de référence de livraison spécifique soit portée à 100 % de celle qui avait donné lieu au versement de la prime. En conséquence, M. et Mme Kamp sollicitent une augmentation de 17 730 kg de leur quantité de référence de livraison.
6 Estimant que la décision à rendre dépendait de l' interprétation et de la validité de la réglementation communautaire en cause, la juridiction nationale a sursis à statuer et a saisi la Cour, en application de l' article 177 du traité, des questions préjudicielles suivantes:
"1) L' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 857/84, tel que modifié par le règlement (CEE) nº 1639/91, doit-il être interprété en ce sens que l' abattement appliqué à la quantité de référence spécifique est fixé uniquement par référence au pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements avec un minimum égal à la diminution de base, ou la diminution de base vient-elle s' ajouter au pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements appliqués?
2) L' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 857/84, tel que modifié par le règlement (CEE) nº 1639/91, est-il valide en dépit du fait que le mode de calcul de la diminution de base est incompréhensible?
3) L' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 857/84, tel que modifié par le règlement (CEE) nº 1639/91, est-il valide eu égard au fait que la quantité ayant donné lieu au versement d' une prime au titre du règlement (CEE) nº 1078/77 est fondée sur la production de l' année 1981 alors que les abattements représentatifs ont été calculés sur la base de la production de 1983 et ont donc atteint un niveau plus élevé par suite de l' accroissement de la production entre 1981 et 1983?
4) L' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 857/84, tel que modifié par le règlement (CEE) nº 1639/91, est-il valide dans la mesure où il n' accorde aux États membres aucune possibilité, comme celle prévue à l' article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 857/84, de moduler le taux d' abattement lors du calcul de la quantité de référence spécifique des producteurs ayant souscrit un engagement de non-commercialisation au titre du règlement (CEE) nº 1078/77?"
Sur le cadre réglementaire
7 A titre liminaire, il convient de rappeler que la réglementation communautaire relative au prélèvement supplémentaire sur le lait ne comportait, à l' origine, aucune disposition spécifique prévoyant l' attribution d' une quantité de référence aux producteurs qui, en exécution d' un engagement pris au titre du règlement n  1078/77, précité, n' avaient pas livré de lait pendant l' année de référence retenue par l' État membre concerné. Dans ses arrêts du 28 avril 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321, points 27 et 28) et Von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355, points 16 et 17), la Cour a déclaré que cette réglementation n' était pas valide, au motif qu' elle avait été prise en violation du principe de la confiance légitime.
8 Dans les arrêts précités, la Cour a constaté qu' un opérateur ayant librement arrêté sa production pendant un certain temps ne pouvait pas légitimement s' attendre à pouvoir reprendre la production dans les mêmes conditions que celles qui prévalaient auparavant et à ne pas être soumis à d' éventuelles règles, entre-temps arrêtées, relevant de la politique des marchés ou de la politique des structures (arrêts Mulder, précité, point 23, et Von Deetzen, précité, point 12). Elle a considéré en revanche qu' un tel opérateur, lorsqu' il avait été incité, par un acte de la Communauté, à suspendre la commercialisation de ses produits pour une période limitée, dans l' intérêt général et contre paiement d' une prime, pouvait légitimement s' attendre à ne pas être soumis, à la fin de son engagement, à des restrictions qui l' affectent de manière spécifique en raison précisément du fait qu' il avait fait usage des possibilités offertes par la réglementation communautaire (arrêts Mulder, point 24, et Von Deetzen, point 13).
9 A la suite de ces arrêts, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) n 764/89, du 20 mars 1989, modifiant le règlement (CEE) n 857/84 portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 84, p. 2). Ce règlement a ajouté un nouvel article 3 bis au règlement n  857/84, disposant en substance que les producteurs qui, en exécution d' un engagement pris au titre du règlement n 1078/77, n' ont pas livré de lait pendant l' année de référence obtiennent, dans certaines conditions, une quantité de référence spécifique. Celle-ci était, conformément au paragraphe 2 de l' article 3 bis, égale à 60 % de la quantité de lait livrée ou à la quantité d' équivalent lait vendue par le producteur pendant les douze mois précédant le mois du dépôt de la demande de la prime de non-commercialisation ou de reconversion.
10 Cette règle des 60 % a, elle aussi, été déclarée invalide par la Cour pour violation du principe de la confiance légitime, dès lors que l' application aux producteurs relevant de l' article 3 bis du règlement n 857/84, tel que modifié, d' un taux d' abattement de 40 % qui, loin de correspondre à une valeur représentative des taux applicables aux producteurs visés à l' article 2, excédait de plus du double le total le plus élevé de ces taux, devait être considérée comme une restriction qui affectait cette première catégorie d' opérateurs de manière spécifique en raison précisément de leur engagement de non-commercialisation ou de reconversion (arrêts du 11 décembre 1990, Spagl, C-189/89, Rec. p. I-4539, points 24 et 29, et Pastaetter, C-217/89, Rec. p. I-4585, points 15 et 20).
11 A la suite de ces deux arrêts Spagl et Pastaetter, précités, le règlement n  1639/91 a introduit, en ce qui concerne le mode de calcul de la quantité de référence spécifique, un nouvel article 3 bis, paragraphe 2. Celui-ci prévoit:
"La quantité de référence spécifique est établie par l' État membre selon des critères objectifs, la quantité pour laquelle a été gardé ou acquis le droit à la prime au titre du règlement (CEE) n 1078/77 étant diminuée d' un pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements appliqués aux quantités de référence fixées conformément à l' article 2, comprenant en tout cas une diminution de base de 4,5 %, ou à l' article 6."
12 En application de cette disposition, la République fédérale d' Allemagne a fixé le taux de la diminution à 15 % au total pour la période en cause.
13 Le taux de 15 % correspond à la somme du pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements, soit 10,5 %, et du taux de 4,5 % établi à titre de diminution de base.
14 Selon les explications données par le ministère fédéral de l' Alimentation, de l' Agriculture et des Forêts à la juridiction de renvoi au sujet du calcul du taux de 15 %, le pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements, appelé par lui "taux d' abattement", représente la différence entre les livraisons effectuées en 1983 en Allemagne et la quantité globale garantie à la République fédérale pour l' excercice 1990/91.
15 La "diminution de base" figurant à l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n  857/84, trouve son origine dans le règlement (CEE) n  775/87 du Conseil, du 16 mars 1987, relatif à la suspension temporaire d' une partie des quantités de référence visées à l' article 5 quater, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 804/68 (JO L 78, p. 5). Elle représente la proportion des quantités de référence attribuées à chaque État membre, qui est temporairement suspendue à un taux uniforme. Modifié à plusieurs reprises, le taux pertinent pour la période en cause a été fixé à 4,5 % par le règlement (CEE) n 3882/89 du Conseil, du 11 décembre 1989 (JO L 378, p. 6).
Sur la première question
16 Il ressort des motifs de l' ordonnance de renvoi que la juridiction nationale est d' avis que l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n  857/84 doit être interprété en ce sens que la diminution de base ne vient pas s' ajouter au pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements, mais, au contraire, en fait partie intégrante. La juridiction nationale se fonde sur le libellé de la disposition en cause qui ne serait pas contredit par les considérants du règlement n 1639/91. Selon elle, additionner le pourcentage représentatif et la diminution de base, comme l' a fait le Hauptzollamt, ne serait conforme ni au principe de non-discrimination énoncé par l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, ni au principe de la confiance légitime.
17 Contrairement à l' avis du juge national, ni le texte de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84 ni le sixième considérant du règlement n 1639/91 ne permettent, du fait de leur ambiguïté, l' interprétation proposée. Dès lors, il convient de s' en tenir au sens et à l' objectif de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84.
18 En vertu de la disposition en cause, la quantité de référence spécifique à attribuer individuellement à chaque producteur est calculée sur le fondement d' une quantité de base reflétant le niveau de production antérieur à la période de non-commercialisation. La quantité de base est diminuée dans un premier temps d' un pourcentage qui représente l' ensemble des abattements intervenus dans l' État membre en cause, soit un pourcentage de 10,5 % pour la République fédérale d' Allemagne. La mention expresse et séparée de la "diminution de base" de 4,5 % ne serait pas justifiée si celle-ci faisait déjà partie intégrante du pourcentage représentatif.
19 Les objectifs poursuivis par les deux modes de diminution des quantités de référence sont différents. La diminution par application d' un pourcentage représentatif n' était qu' une première tentative en vue de réduire les livraisons de lait. La diminution de base de 4,5 %, prévue par le règlement n 775/87, tel que modifié, est le résultat d' une suspension temporaire d' une proportion uniforme de chaque quantité de référence. Ainsi que cela résulte du premier considérant du règlement n 775/87, cette mesure est destinée à renforcer les mesures déjà prises dans le cadre de l' article 5 quater du règlement n 804/68, à savoir les mesures qui ont déjà eu comme résultat la diminution exprimée par le pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements. Au moyen de la suspension temporaire, la Communauté fait un effort supplémentaire afin de maîtriser les excédents persistants de production laitière.
20 Un cumul du pourcentage représentatif et de la diminution de base ne se heurte pas au principe de la confiance légitime.
21 En premier lieu, il convient de relever que dans ses arrêts Spagl et Pastaetter, précités, la Cour a dégagé deux principes selon lesquels, d' une part, le producteur reprenant la production ne doit pas être soumis à des restrictions qui l' affectent de manière spécifique en raison de son engagement de non-commercialisation, d' autre part, il ne doit pas se voir attribuer un avantage indu par comparaison aux autres producteurs. Par suite, la Cour a admis que le Conseil pouvait valablement appliquer un taux d' abattement correspondant à une valeur représentative des taux applicables aux producteurs ayant poursuivi leur production. L' article 3 bis, paragraphe 2, prévoyant la déduction d' un pourcentage de diminution représentatif de l' ensemble des abattements appliqués, a respecté les principes dégagés par cette jurisprudence.
22 En second lieu, les producteurs reprenant la production ne pouvaient pas, à la fin de leur période de non-commercialisation, légitimement compter être exclus de l' application des dispositions nécessaires à la réduction de la production de lait même par voie de suspension temporaire d' une partie de la quantité de référence, comme celle imposée par le règlement n 775/87 à l' ensemble des autres producteurs, et fixée à 4,5 % pour la période en cause.
23 Une interprétation dégageant le principe d' un cumul du pourcentage représentatif et de la diminution de base ne méconnaît pas davantage le principe de non-discrimination.
24 Il convient de relever, au vu des éléments contenus au dossier, que contrairement à l' avis de la juridiction nationale, le cumul du pourcentage représentatif et de la diminution de base n' a pas pour effet une double prise en compte de la diminution de 4,5 %. En effet, le pourcentage représentatif a été établi, en raison des différences de caractère entre ces deux sortes de déduction, sur le fondement des abattements réels, à l' exclusion de la diminution de base.
25 La diminution de base de 4,5 % ne reflète qu' une suspension temporaire d' une proportion de la quantité globale garantie à chaque État membre pour la période pertinente. Le taux de cette diminution de base étant le même dans tous les États membres, la diminution a le caractère d' un abattement uniforme. De surcroît, le taux de 4,5 % applicable à tous les producteurs de lait pour la période en cause, a le même objectif économique, à savoir une baisse de la production.
26 Il ressort de toutes ces considérations que l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84, tel que modifié par le règlement n 1639/91, doit être interprété en ce sens que la diminution de base s' ajoute au pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements appliqués aux quantités de référence fixées conformément à l' article 2.
Sur la deuxième question
27 Par cette question, éclairée par les motifs de l' ordonnance de renvoi, le juge national s' interroge sur la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84, en tant qu' il vise une diminution de base de 4,5 %. Il relève que selon le septième considérant du règlement n 1639/91, ce taux repose sur les dispositions du règlement n 775/87, alors que celui-ci n' aurait pas prévu un tel taux.
28 Il convient de rappeler que le taux de 4,5 % a effectivement été prévu par le règlement n 775/87: en effet, ce règlement a été modifié à plusieurs reprises; le taux de suspension de 4,5% applicable au moment de l' adoption du règlement n  1639/91 a été fixé par le règlement modificatif n 3882/89.
29 Dès lors, le mode de détermination de la diminution de base prévue à l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84, peut être objectivement fixé et n' est pas de nature à affecter la validité de cette disposition, telle que modifiée par le règlement n 1639/91.
Sur la troisième question
30 Par cette question, éclairée par les motifs de l' ordonnance de renvoi, le juge national s' interroge sur la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84, dans la mesure où il pourrait être considéré comme violant le principe de non-discrimination énoncé par l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité. Dans une telle analyse, l' article 3 bis, paragraphe 2, désavantagerait les producteurs qui ont souscrit un engagement de non-commercialisation puisque leur dernière année de production était antérieure à 1981. Étant donné que le pourcentage représentatif des abattements est calculé, en Allemagne, sur la base de la production de lait en 1983, il reflète par son taux l' augmentation de production intervenue entre 1981 et 1983, à laquelle les producteurs se trouvant dans la situation de M. et Mme Kamp n' ont toutefois pas contribué.
31 A titre liminaire, il convient d' admettre que la production plus élevée de l' année 1983, prise en compte pour la détermination du pourcentage représentatif, peut désavantager les producteurs concernés dans le litige au principal.
32 Toutefois, en raison de l' aspect hypothétique de l' évolution probable de la production laitière des producteurs ayant participé au régime de non-commercialisation pendant la période en cause, le Conseil a été tenu de recourir à une comparaison globale par catégories de producteurs en vue de l' adoption d' une réglementation sur l' attribution d' une quantité de référence spécifique en faveur des producteurs reprenant la production.
33 A cet égard, le Conseil a pu partir à juste titre de l' hypothèse que la catégorie de producteurs ayant souscrit un engagement de non-commercialisation ne peut pas être comparée au groupe limité de producteurs qui, poursuivant leur production, sont parvenus à l' augmenter pendant cette période de 1981 à 1983. L' objet de la comparaison doit être l' ensemble des producteurs ayant continué leur production. En effet, l' augmentation de production pouvant résulter de divers facteurs, le législateur communautaire n' était pas tenu de partir de l' hypothèse que les producteurs reprenant leur production auraient participé à cette augmentation s' ils n' avaient pas interrompu leur activité. Dans ces conditions, le Conseil pouvait placer la catégorie des producteurs en cause dans la même situation que celle des producteurs ayant continué à produire, indépendamment du point de savoir si ceux-ci avaient ou non contribué à une augmentation quelconque.
34 A l' audience, les requérants ont relevé que la méthode choisie par le Conseil diffère, à leur désavantage, de celle retenue par la Cour dans son arrêt du 19 mai 1992, Mulder II (C-104/89 et C-37/90, Rec. p. I-3061).
35 Cependant, on ne saurait comparer le calcul de la quantité de référence hypothétique qu' un producteur aurait dû recevoir dans le passé, calcul effectué par une juridiction dans le cadre du contentieux de la responsabilité extracontractuelle de la Communauté pour déterminer le quantum de dommages-intérêts, et le calcul effectué par le Conseil en vertu d' un large pouvoir discrétionnaire, pour déterminer la quantité de référence future dont pourra bénéficier un producteur.
36 Il convient, dès lors, de constater que l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n' est pas invalide en raison du fait que la quantité ayant donné lieu au versement d' une prime au titre du règlement n  1078/77 est fondée sur la production d' une année antérieure à 1981, année de référence, alors que le pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements a été calculé sur la base de la production plus élevée d' une autre année de référence, à savoir 1983.
Sur la quatrième question
37 Par cette question, éclairée par les motifs de l' ordonnance de renvoi, le juge national s' interroge sur la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84, dans la mesure où il pourrait être considéré comme violant le principe de non-discrimination énoncé par l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, pour un autre motif que celui avancé dans le cadre de la question précédente. Il souligne que l' article 2, paragraphe 2, du règlement n 857/84, accorde une possibilité de moduler le taux d' abattement, en faveur de certaines catégories de producteurs ayant continué leur production, en fonction de particularités qui leur sont propres. Selon les éléments d' interprétation avancés par le juge national, mais contestés par le Royaume-Uni, le Conseil et, à l' audience, également par la Commission, l' article 3 bis, paragraphe 2, exclurait cette modulation pour l' ensemble des producteurs ayant repris leur production après une période de non-commercialisation. Ainsi, les petits producteurs, comme ceux de l' espèce au principal, seraient au moins partiellement désavantagés. Ils devraient subir une charge supplémentaire, dès lors qu' ils ne bénéficieraient pas des taux d' abattement prévus par la législation allemande en application de l' article 2, paragraphe 2, en faveur des petits producteurs n' ayant pas interrompu leur production en exécution d' un engagement de non-commercialisation.
38 Il convient de constater, comme l' a fait l' avocat général dans ses conclusions, que l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84 permet, en raison du fait que le pourcentage représentatif doit être déterminé conformément à des critères objectifs, de le moduler conformément aux modulations prévues à l' article 2, paragraphe 2. En raison de l' évolution hypothétique de la production de la catégorie de producteurs ayant souscrit à un moment donné un engagement de non-commercialisation, la possibilité de modulation est toutefois malaisée. Le pourcentage représentatif ne peut en pratique être modulé qu' en fonction du seul niveau des livraisons de certaines catégories de redevables, c' est-à-dire en fonction de la taille de l' exploitation.
39 Il y a dès lors lieu de constater que l' article 3 bis, paragraphe 2, permet de moduler le pourcentage représentatif en fonction de la taille de l' exploitation. La validité de cette disposition ne peut donc pas être mise en cause en raison d' une prétendue impossibilité de modulation en faveur de petits producteurs.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
40 Les frais exposés par les gouvernements allemand et du Royaume-Uni, par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Finanzgericht Duesseldorf, par ordonnance du 8 janvier 1992, dit pour droit:
1) L' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement (CEE) n 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, tel que modifié par le règlement (CEE) n 1639/91, du 13 juin 1991, doit être interprété en ce sens que la diminution de base s' ajoute au pourcentage représentatif de l' ensemble des abattements appliqués aux quantités de référence fixées conformément à l' article 2.
2) L' examen des autres questions posées n' a fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité de l' article 3 bis, paragraphe 2, du règlement n 857/84, tel que modifié par le règlement n 1639/91.