CELEX: 62007TJ0252
Responsabilidad extracontractual
Política agrícola común
Modificación del régimen comunitario de ayudas al algodón
Título IV, capítulo 10 bis, del Reglamento (CE) nº 1782/2003, introducido por el artículo 1, punto 20, del Reglamento (CE) nº 864/2004
Anulación de las disposiciones controvertidas por una sentencia del Tribunal de Justicia
Relación de causalidad

Marco jurídico
En 1980, con ocasión de la adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas, se estableció un régimen de ayudas al algodón en virtud del Protocolo n
o
4 relativo al algodón, anejo al Acta de adhesión de dicho Estado miembro (
DO 1979, L 291, p. 174
; en lo sucesivo, «Protocolo n
o
4»).
El mencionado régimen se aplicó por primera vez a la cosecha de 1981 y posteriormente se amplió su aplicación cuando el Reino de España y la República Portuguesa se adhirieron a las Comunidades en 1986.
A tenor del apartado 2 del Protocolo n
o
4, el mencionado régimen está destinado especialmente a sostener la producción de algodón en las regiones de la Comunidad donde tal producción sea importante para la economía agrícola, a proporcionar una renta equitativa a los productores interesados y a estabilizar el mercado mediante la mejora de las estructuras al nivel de la oferta y de la comercialización.
Tanto en su versión original como en la versión resultante del Reglamento (CE) n
o
1050/2001 del Consejo, de 22 de mayo de 2001, por el que se adapta por sexta vez el régimen de ayuda para el algodón, establecido por el Protocolo n
o
4 (
DO L 148, p. 1
), el apartado 3 del Protocolo n
o
4 dispone que dicho régimen «comprenderá la concesión de una ayuda a la producción».
El apartado 6 del Protocolo n
o
4, en su versión modificada por el Reglamento n
o
1050/2001, dispone que «el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, decidirá las adaptaciones necesarias del régimen establecido por el presente Protocolo y adoptará las normas básicas necesarias para la aplicación de las disposiciones previstas en el presente Protocolo».
Basándose en el referido apartado 6, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (CE) n
o
1051/2001 del Consejo, de 22 de mayo de 2001, sobre la ayuda a la producción de algodón (
DO L 148, p. 3
).
De los artículos 2, 11 y 12 del citado Reglamento resulta que la ayuda a la producción de algodón sin desmotar será igual a la diferencia existente entre el precio de objetivo establecido para el propio algodón sin desmotar de conformidad con dicho Reglamento y el precio del mercado mundial, y que dicha ayuda se abonará a las empresas desmotadoras por el algodón sin desmotar que compren a un precio no inferior al precio mínimo tal como se fija en el mismo Reglamento.
En el contexto de la reforma de la política agrícola común, el Consejo aprobó el Reglamento (CE) n
o
1782/2003, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n
o
2019/93, (CE) n
o
1452/2001, (CE) n
o
1453/2001, (CE) n
o
1454/2001, (CE) n
o
1868/94, (CE) n
o
1251/1999, (CE) n
o
1254/1999, (CE) n
o
1673/2000, (CEE) n
o
2358/71 y (CE) n
o
2529/2001 (
DO L 270, p. 1
).
Los considerandos 24 y 28 del Reglamento n
o
1782/2003 tienen el siguiente tenor:
«(24)
El aumento de la competitividad de la agricultura comunitaria y la promoción de la calidad alimentaria y de las normas medioambientales implican necesariamente un descenso de los precios institucionales de los productos agrarios y un incremento de los costes de producción para las explotaciones agrarias de la Comunidad. Para alcanzar estos objetivos y fomentar una agricultura más orientada al mercado y sostenible, es preciso llevar plenamente a cabo el proceso de transición de las ayudas a la producción a las ayudas a los agricultores, introduciendo un sistema de ayuda disociada a la renta de cada explotación. Si bien la disociación no alterará los importes reales pagados a los agricultores, aumentará sensiblemente la eficacia de la ayuda a la renta. Resulta, pues, procedente condicionar el pago único por explotación al cumplimento de una serie de requisitos medioambientales, de seguridad alimentaria, de salud y bienestar de los animales, así como de mantenimiento de la explotación en buenas condiciones agrarias y medioambientales.
[…]
(28)
Con objeto de que los agricultores puedan elegir libremente lo que desean producir en sus tierras, incluidos los productos que siguen estando sujetos a los regímenes de ayuda no disociada, y lograr así una agricultura más orientada al mercado, el pago único no debe subordinarse a la producción de ningún producto específico. No obstante, para evitar distorsiones de la competencia, algunos productos deberían ser excluidos de la producción en tierras subvencionables.»
Los considerandos 1, 2, 5, 6, 7, 22 y 23 del Reglamento (CE) n
o
864/2004 del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se modifica, y se adapta con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia a la Unión Europea, el Reglamento n
o
1782/2003 (
DO L 161, p. 48
; en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»), establecen:
«(1)
La disociación de la ayuda directa al productor y la introducción de un régimen de pago único constituyen elementos esenciales del proceso de reforma de la política agrícola común, cuyo objeto es el paso de una política de apoyo a los precios y la producción a otra de apoyo a la renta del agricultor. El Reglamento […] n
o
1782/2003 […] introducía dichos elementos en relación con una serie de productos agrícolas.
(2)
A fin de alcanzar los objetivos esenciales de la reforma de la política agrícola común, resulta oportuno disociar en gran medida las ayudas al algodón, el aceite de oliva, el tabaco y el lúpulo e integrarlas en el régimen de pago único.
[…]
(5)
La plena integración del régimen de ayudas vigente en el sector del algodón en el régimen de pago único llevaría aparejado un notable riesgo de perturbación de la producción en las regiones comunitarias productoras. Por lo tanto, conviene que una parte de la ayuda siga vinculada al cultivo del algodón mediante un pago específico por hectárea admisible. Es preciso que el cálculo del importe de dicho pago se efectúe tratando de garantizar unas condiciones económicas que permitan la pervivencia del cultivo del algodón en las regiones dedicadas a dicha actividad y eviten su sustitución por otros cultivos. A fin de lograr tal objetivo, resulta justificado fijar la ayuda total disponible por hectárea para cada Estado miembro en un 35% de la parte nacional de la ayuda que se concedía indirectamente a los productores.
(6)
Resulta oportuno integrar en el régimen de pago único el 65% restante de la parte nacional de la ayuda que se concedía indirectamente a los productores.
(7)
Por razones de carácter ambiental, procede establecer una superficie básica por Estado miembro con objeto de limitar las zonas de cultivo de algodón. Por otro lado, las superficies subvencionables deben quedar limitadas a aquellas autorizadas por los Estados miembros.
[…]
(22)
La instauración de una ayuda disociada en favor del algodón y del tabaco puede exigir el desarrollo de medidas para la reestructuración. Así pues, resulta conveniente fijar una ayuda comunitaria adicional en favor de las regiones de producción de los Estados miembros a las que se concedió ayuda comunitaria para el algodón y el tabaco crudo durante los años 2000, 2001 y 2002 mediante una transferencia de fondos de la rúbrica 1 a) a la rúbrica 1 b) de las perspectivas financieras. Resulta oportuno utilizar dicha ayuda de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n
o
1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) […]
(23)
Para garantizar la continuidad armoniosa del pago de las ayudas a la renta a los productores de los sectores del algodón, el aceite de oliva y el tabaco, no debería aplicarse la alternativa de aplazar la integración de estos regímenes de ayudas en el régimen de pago único.»
El Reglamento controvertido introdujo en el título IV del Reglamento n
o
1782/2003 el capítulo 10
bis,
titulado «Ayuda específica al cultivo de algodón», que comprende los artículos 110
bis
a 110
septies
(en lo sucesivo, «disposiciones controvertidas»).
A tenor de los artículos 110
bis
a 110
quater
del Reglamento n
o
1782/2003 modificado:
«Artículo 110
bis
Ámbito de aplicación
Se concederá una ayuda a los agricultores que produzcan algodón del código NC 520100 con arreglo a las condiciones establecidas en el presente capítulo.
Artículo 110
ter
Condiciones para acogerse a la ayuda
1.   La ayuda se concederá por hectárea admisible de algodón. Para poder acogerse a la ayuda, la superficie deberá estar situada en tierra agraria autorizada para la producción de algodón por el Estado miembro, sembrada con variedades autorizadas y mantenida, como mínimo, hasta la apertura de las cápsulas en condiciones normales de crecimiento.
No obstante, cuando el algodón no logre alcanzar la fase de apertura de las cápsulas debido a condiciones climáticas excepcionales reconocidas como tales por el Estado miembro, las superficies sembradas de algodón seguirán pudiendo acogerse a la ayuda siempre que, hasta el periodo en que hubiera debido producirse la apertura de las cápsulas, no hayan sido utilizadas con una finalidad distinta de la de producción de algodón.
2.   Los Estados miembros autorizarán la tierra y las variedades indicadas en el apartado 1 de acuerdo con las disposiciones de aplicación y las condiciones que se establezcan de conformidad con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 144.
Artículo 110
quater
Superficies básicas e importes
1.   Se establece la siguiente superficie básica nacional:
—
Grecia: 370.000 ha
—
España: 70.000 ha
—
Portugal: 360 ha.
2.   El importe de la ayuda por hectárea admisible será el siguiente:
—
Grecia: 594 euros para 300.000 hectáreas y 342,85 euros para las restantes 70.000 hectáreas
—
España: 1.039 euros
—
Portugal: 556 euros.
[…]»
Los artículos 110
quinquies
y 110
sexies
del Reglamento n
o
1782/2003 modificado versan sobre las organizaciones interprofesionales autorizadas, compuestas por productores de algodón y, como mínimo, una desmotadora, y «cuyo cometido sea, en particular, el suministro de algodón sin desmotar de calidad adecuada a la desmotadora». Tales organizaciones profesionales pueden proceder a la diferenciación de la mitad, como máximo, del importe de la ayuda a la que tengan derecho los agricultores afiliados a ellas, según un baremo fijado por ellas que otorgue especial importancia a la calidad del algodón sin desmotar.
El Reglamento controvertido también insertó en el Reglamento n
o
1782/2003 el título IV
ter,
denominado «Transferencias financieras», que comprende, entre otros, el artículo 143
quinquies,
denominado «Transferencia financiera en favor de la reestructuración de las regiones productoras de algodón» y redactado del siguiente modo:
«A partir del ejercicio presupuestario 2007, se asignará por año natural un importe de 22 millones de euros, obtenido a partir de la media del gasto en el sector del algodón durante los años 2000, 2001 y 2002, en concepto de ayuda comunitaria adicional para financiar medidas en las regiones productoras de algodón inscritas en los programas de desarrollo rural financiados con cargo a la Sección de Garantía del FEOGA de acuerdo con el Reglamento […] n
o
1257/1999.»
Por último, el Reglamento controvertido insertó en el artículo 153 del Reglamento n
o
1782/2003, en particular, el apartado 4
bis,
que derogaba el Reglamento (CE) n
o
1051/2001, el cual, no obstante, continúa aplicándose a la campaña de comercialización 2005/2006. Según el artículo 156, apartado 2, letra g), del Reglamento n
o
1782/2003 modificado, el nuevo régimen de ayudas para el algodón se aplica desde el 1 de enero de 2006 al algodón sembrado a partir de dicha fecha.
Antecedentes del litigio
Mediante recurso interpuesto el 22 de julio de 2004 ante el Tribunal de Justicia, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, la anulación del capítulo 10
bis
del título IV del Reglamento n
o
1782/2003, introducido por el Reglamento controvertido. En apoyo de su recurso, el Reino de España invocaba cuatro motivos basados, respectivamente, en la infracción del Protocolo n
o
4, el incumplimiento de la obligación de motivación, la desviación de poder y, por último, la vulneración de los principios generales del Derecho comunitario, en particular los principios de proporcionalidad y de protección de la confianza legítima.
Mediante sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo (
C-310/04, Rec. p. I-7285
), el Tribunal de Justicia estimó el recurso. Si bien desestimó los tres primeros motivos invocados por el Reino de España, el Tribunal de Justicia estimó la primera parte del cuarto motivo y anuló las disposiciones controvertidas debido a que el Consejo había vulnerado el principio de proporcionalidad. No obstante, para evitar toda inseguridad jurídica en cuanto al régimen aplicable a las ayudas en el sector del algodón a raíz de esta anulación, suspendió los efectos de dicha anulación hasta que se adoptase, dentro de un plazo razonable, un nuevo reglamento.
El 19 de marzo de 2007, las demandantes, Sungro, S.A., Eurosemillas, S.A., y Surcotton, S.A., que son empresas desmotadoras de algodón bruto establecidas en España que han venido beneficiándose del régimen de ayuda al algodón instaurado por el Protocolo n
o
4, solicitaron al Consejo y a la Comisión de las Comunidades Europeas que se les indemnizase por el perjuicio sufrido a causa de las disposiciones controvertidas, evaluado respectivamente en 37.188 euros para Sungro, en 2.661.427 euros para Eurosemillas, y en 1.734.027 euros para Surcotton.
Con fecha 1 de junio de 2007, cada una de las demandantes recibió un escrito del Consejo mediante el cual se les comunicaba que, tras examinar su solicitud de indemnización así como los documentos anexos, dicha institución estimaba que no concurrían los requisitos necesarios para que se generase su responsabilidad extracontractual.
El 9 de mayo de 2007, la Comisión también respondió negativamente a la solicitud de indemnización formulada por cada una de las demandantes.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal entre el 26 de junio y el , registradas con los números de referencia T-217/07, T-218/07, T-244/07 a T-246/07, T-252/07 a T-255/07, T-258/07 a T-260/07, T-268/07 a T-272/07 y T-394/07, 18 empresas desmotadoras de algodón, entre las que se encuentran las demandantes, interpusieron recursos que tenían por objeto obtener la reparación del perjuicio presuntamente sufrido por ellos debido a la adopción y aplicación, durante la campaña 2006/2007, de las disposiciones controvertidas.
Mediante auto de 18 de octubre de 2007, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal decidió, oídas las partes, acumular estos asuntos a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento.
Ese mismo día, el Tribunal (Sala Octava) adoptó una diligencia de ordenación del procedimiento que limitaba los debates al principio de la generación de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad y a la metodología de la evaluación del perjuicio.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 18 de julio de 2008, las partes demandantes en los asuntos T-217/07, T-218/07, T-244/07 a T-246/07, T-253/07 a T-255/07, T-258/07 a T-260/07, T-268/07 a T-270/07 y T-394/07 comunicaron al Tribunal que desistían de sus recursos. Mediante auto de archivo parcial del Presidente de la Sala Octava del Tribunal de , se archivaron estos quince asuntos haciéndose constar en el Registro del Tribunal.
En la vista de 22 de abril de 2009 se oyeron los informes orales de las partes en los asuntos T-252/07, T-271/07 y T-272/07 y sus respuestas a las preguntas orales planteadas por el Tribunal.
En el asunto T-252/07, Sungro solicita al Tribunal que:
—
Declare la admisibilidad del recurso.
—
Dicte sentencia por la que, estimando el recurso de indemnización por daños y perjuicios, interpuesto a tenor de lo establecido en el artículo 288 CE, declare su derecho a ser reparada económicamente por el Consejo y la Comisión solidariamente en la cuantía total de 37.188 euros por los daños y perjuicios que le han sido ocasionados por la adopción ilícita y aplicación en el sector del algodón, durante la campaña 2006/2007, de las disposiciones controvertidas.
—
Condene en costas al Consejo y a la Comisión.
En el asunto T-271/07, Eurosemillas solicita al Tribunal que:
—
Declare la admisibilidad del recurso.
—
Dicte sentencia por la que, estimando el recurso de indemnización por daños y perjuicios, interpuesto a tenor de lo establecido en el artículo 288 CE, declare su derecho a ser reparada económicamente por el Consejo y la Comisión solidariamente en la cuantía total de 2.661.427 euros por los daños y perjuicios que le han sido ocasionados por la adopción ilícita y aplicación en el sector del algodón, durante la campaña 2006/2007, de las disposiciones controvertidas.
—
Condene en costas al Consejo y a la Comisión.
En el asunto T-272/07, Surcotton solicita al Tribunal que:
—
Declare la admisibilidad del recurso.
—
Dicte sentencia por la que, estimando el recurso de indemnización por daños y perjuicios, interpuesto a tenor de lo establecido en el artículo 288 CE, declare su derecho a ser reparada económicamente por el Consejo y la Comisión solidariamente en la cuantía total de 1.734.027 euros por los daños y perjuicios que le han sido ocasionados por la adopción ilícita y aplicación en el sector del algodón, durante la campaña 2006/2007, de las disposiciones controvertidas.
—
Condene en costas al Consejo y a la Comisión.
El Consejo solicita al Tribunal que:
—
Desestime los recursos en su conjunto.
—
Condene solidariamente a las demandantes al pago de las costas.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime íntegramente los recursos por infundados.
—
Condene en costas a las demandantes.
Oídas las partes en la vista, el Tribunal (Sala Octava) decidió acumular los tres asuntos también a efectos de la sentencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
Fundamentos de Derecho
Observaciones preliminares
Como confirmaron en la vista en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, las demandantes se basan, para fundamentar su recurso, en la existencia de un derecho a indemnización por comportamiento ilícito de los órganos de la Comunidad. En efecto, éstas declararon que no tenían intención de invocar, en los presentes recursos, la responsabilidad de la Comunidad por comportamiento lícito de sus órganos.
Las demandantes sostienen más concretamente que, en el presente caso, concurren los tres requisitos cumulativos para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Comunidad por comportamiento ilícito de sus órganos, con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo, a saber, la ilegalidad del comportamiento que se imputa a la institución comunitaria, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado.
El Consejo y la Comisión estiman en cambio que no concurre ninguno de los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Consideran que las demandas parten de una premisa errónea dado que deforman el sentido y el alcance de la sentencia España/Consejo, antes citada.
El Tribunal recuerda que, según reiterada jurisprudencia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad por comportamiento ilícito de sus órganos, en el sentido del artículo 288 CE, párrafo segundo, es necesario que concurran un conjunto de requisitos en lo que respecta a la ilicitud de la actuación imputada a las instituciones comunitarias, a la realidad del daño y a la existencia de una relación de causalidad entre esa actuación y el perjuicio invocado (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre de 2006, Agraz y otros/Comisión, C-243/05 P, Rec. p. I-10833, apartado 26, y de , FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C-120/06 P y C-121/06 P, Rec. p. I-6513, apartado 106, y la jurisprudencia citada).
El carácter cumulativo de estos requisitos implica que, de no cumplirse uno de ellos, deberá desestimarse el recurso de indemnización en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos de la citada responsabilidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2003, T. Port/Comisión, C-122/01 P, Rec. p. I-4261, apartado 30; véase también, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de , Lucaccioni/Comisión, C-257/98 P, Rec. p. I-5251, apartados 14 y 63).
En el presente caso, procede comenzar examinando si se cumple el requisito relativo a la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento ilegal de las instituciones comunitarias y el perjuicio invocado por las demandantes.
Sobre la relación de causalidad entre la vulneración del principio de proporcionalidad de que adolece el Reglamento controvertido y los perjuicios invocados
Alegaciones de las partes
Las demandantes sostienen que las disposiciones controvertidas que fueron anuladas por la sentencia España/Consejo, antes citada, pero cuyos efectos se mantuvieron hasta que se adoptase un nuevo reglamento, provocaron el perjuicio que afirman haber sufrido.
Según ellas, este perjuicio consiste, en primer lugar y con carácter principal, en un lucro cesante
(lucrum cessans)
resultante de la disminución significativa de las cantidades de algodón sembradas, producidas y, por consiguiente, desmotadas durante la campaña 2006/2007 en relación con la media de las cantidades de algodón sembradas, producidas y desmotadas durante las tres campañas anteriores (2003/2004, 2004/2005 y 2005/2006) reguladas por el Reglamento n
o
1051/2001. El Reglamento controvertido, que establece un régimen de ayuda disociada de la producción en un nivel de 65% en forma de una subvención por hectárea cultivada abonada directamente al agricultor, e independientemente de la cantidad de algodón producida, en sustitución del régimen de ayuda totalmente vinculada a la producción abonada a través de las empresas desmotadoras que existía hasta entonces, provocó una disminución brutal de la superficie cultivada, del rendimiento por hectárea y de la producción de algodón del orden del 60%. Las demandantes recuerdan, a este respecto, que, en España, la producción de algodón y la actividad desmotadora son actividades económicas estrechamente vinculadas. En segundo lugar, las demandantes afirman haber sufrido pérdidas financieras
(damnum emergens)
correspondientes a los costes de servicios de asesoramiento legal y económico en que incurrieron a raíz de la adopción del Reglamento controvertido.
En apoyo de sus pretensiones, las demandantes señalan que los documentos elaborados por un gabinete de peritaje en marzo de 2007 que adjuntaron a sus recursos, a saber, el informe sobre el impacto de la reforma del régimen de ayuda al algodón sobre la producción en España (en lo sucesivo, «informe de 2007») y los dictámenes de los daños y perjuicios sufridos por cada una de ellas (en lo sucesivo, «dictámenes»), prueban fehacientemente no sólo la realidad del daño, sino también la relación de causalidad entre la aplicación en España de las disposiciones controvertidas y el perjuicio que sufrieron durante la campaña 2006/2007, período durante el que se aplicaron las citadas disposiciones. La adopción de las disposiciones controvertidas anuladas por el Tribunal de Justicia y su aplicación durante esta campaña en el sector del algodón han ocasionado un descenso considerable de la superficie sembrada de algodón por agricultor y de los rendimientos por hectárea y, en consecuencia, una caída muy importante de la producción y, por ende, del suministro de algodón a las industrias desmotadoras. A juicio de las demandantes, de no haberse adoptado dichas disposiciones o de haberse adoptado otras disposiciones más adecuadas a los objetivos consagrados en el Protocolo n
o
4 y en el considerando 5 del Reglamento controvertido, los daños y perjuicios sufridos no se habrían producido o, en todo caso, habrían sido significativamente menores.
Las demandantes subrayan también que los diferentes informes adjuntados por el Reino de España con su recurso en el asunto que dio lugar a la sentencia España/Consejo, antes citada, vaticinaban las consecuencias muy negativas que las disposiciones controvertidas tendrían para el mantenimiento del cultivo de algodón en España, dado que ya no se aseguraría su rentabilidad. Según las demandantes, estos informes preveían que las disposiciones controvertidas, en particular los porcentajes elegidos por el Consejo en concepto de ayuda acoplada y desacoplada, no podrían garantizar la rentabilidad de la producción en las zonas afectadas, lo que produciría el abandono de una parte considerable de la superficie sembrada y, por consiguiente, de la producción, así como su sustitución por otros cultivos, lo que provocaría una disminución importante del algodón a transformar por las industrias desmotadoras. Del mismo modo, la posición tanto del Parlamento Europeo como del Comité Económico y Social Europeo, contraria a los porcentajes de ayuda elegidos por el legislador comunitario, anunciaban la inadecuación de las medidas para alcanzar los objetivos enunciados.
Las demandantes observan que los hechos han venido a confirmar las previsiones antes señaladas y que la relación de causalidad entre las disposiciones controvertidas y el perjuicio sufrido por ellas es absoluta. A este respecto, el informe de 2007 acredita que la reducción del volumen de algodón producido en España, a raíz de la adopción de las disposiciones controvertidas, ha causado unos perjuicios muy considerables a la industria desmotadora, que ha visto como su volumen de ventas se ha reducido significativamente por una falta de abastecimiento de materia prima cuyo efecto se agrava, aún más, por el hecho de que la industria desmotadora no puede abastecerse de materia prima, es decir de algodón bruto, más que a través de la producción local. La importancia de dicho descenso no se encuentra asociado a ninguna otra de las variables típicamente consideradas como determinantes de la producción agrícola.
Las demandantes precisan que la aplicación de las disposiciones controvertidas durante la campaña 2006/2007 no sólo afecta negativamente a las cantidades desmotadas por ellas sino también al precio de venta obtenido por la fibra de algodón. Asimismo, la reducción del volumen de fibra producida, consecuencia del cambio reglamentario, podría afectar negativamente a la posición competitiva de las empresas desmotadoras en futuras campañas, al haberse facilitado la entrada en el mercado de nuevos competidores de terceros países.
Asimismo, del informe de 2007 resulta que los efectos del nuevo régimen pueden ser aún mayores para la campaña 2007/2008, ya que puede darse un escenario en el cual las demandantes no puedan hacer frente, desde un punto de vista financiero, a otra campaña bajo el nuevo régimen de ayudas al sector del algodón, pudiendo ser abocadas a la quiebra o al cierre empresarial.
En su réplica, las demandantes alegan que, en contra de lo que afirman las instituciones demandadas, el informe de 2007 y los dictámenes periciales no se fundamentan en meras presunciones, sino en datos reales, confirmados por el estudio de impacto efectuado por los servicios de la Comisión en 2007 y basados en los estados financieros de las empresas desmotadoras que constatan la existencia de un daño efectivo producido por el cambio regulatorio. Dicho daño ha sido estimado a partir de la comparación de los resultados reales obtenidos en uno y otro régimen, siendo éste, en opinión de los peritos, el método correcto. Las descalificaciones genéricas de las instituciones demandadas sobre la pertinencia y las conclusiones de los citados informes son reveladoras de que éstas no se han preocupado de examinarlos atentamente.
El Consejo y la Comisión consideran esencialmente que no concurre el requisito de la existencia de una relación de causalidad entre la ilegalidad cometida por el Consejo al adoptar el Reglamento controvertido y el perjuicio invocado. Subrayan, en particular, que las demandantes se limitan a afirmar que las pérdidas que presuntamente han sufrido son el resultado de la aplicación de las disposiciones controvertidas. Ahora bien, las indicaciones que han aportado no permiten considerar que las demandantes han satisfecho la carga de la prueba que les incumbe. A este respecto, carecen de pertinencia las conclusiones que se han extraído del informe de 2007 y de los dictámenes periciales, que se basan en la evaluación del volumen de algodón que se hubiera producido de no haberse reformado el régimen de ayudas al algodón por el Reglamento controvertido. Las demandantes deberían haberse basado en la diferencia entre, por una parte, los efectos del Reglamento controvertido y, por otra parte, los efectos de un Reglamento de reforma del régimen de ayuda al algodón que no adolezca de un error de Derecho, como el que el Consejo se propone adoptar lo antes posible.
Apreciación del Tribunal
Respecto al requisito relativo a la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado, de jurisprudencia reiterada resulta que el perjuicio alegado debe derivarse de forma suficientemente directa del comportamiento reprochado, debiendo este último constituir la causa determinante del perjuicio (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 1979, Dumortier y otros/Consejo, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 y 45/79, Rec. p. 3091, apartado 21; las sentencias del Tribunal General de , International Procurement Services/Comisión, T-175/94, Rec. p. II-729, apartado 55, y de , FG Marine/Comisión, T-360/04, no publicada en la Recopilación, apartado 50). Corresponde a las partes demandantes probar tal relación de causalidad (veánse la sentencia del Tribunal de Justicia de , Finsider y otros/Comisión,
C-363/88 y C-364/88, Rec. p. I-359
, apartado 25, y la sentencia del Tribunal General de , EVO/Consejo y Comisión, T-220/96, Rec. p. II-2265, apartado 41, y la jurisprudencia citada).
Para determinar el perjuicio imputable a una acción irregular de una institución comunitaria, procede tomar en consideración los efectos del incumplimiento que genera la responsabilidad y no los del acto en el que se inscribe éste, en la medida en que la institución hubiera podido o debido adoptar un acto de igual efecto sin violar la norma jurídica. En otros términos, el análisis de la relación de causalidad no puede partir de la premisa incorrecta según la cual, en ausencia del comportamiento ilegal, la institución se habría abstenido de actuar o habría adoptado un acto contrario, lo cual podría ser también un comportamiento ilegal por su parte, sino que debe realizar una comparación entre la situación generada, respecto al tercero afectado, por la acción irregular y la situación que habría resultado para éste de un comportamiento de la institución respetuoso con la norma jurídica.
Por consiguiente, procede averiguar si la ilegalidad de que se trata en el presente caso es la causa directa del perjuicio invocado (véase, en este sentido, la sentencia Finsider y otros/Comisión, antes citada, apartado 28) para acreditar la existencia de una relación directa de causa a efecto entre el comportamiento reprochado a la Comunidad y el daño alegado (veánse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 1963, Société des Aciéries du Temple/Alta Autoridad, 36/62, Rec. pp. 583 y ss., especialmente p. 603, y Finsider y otros/Comisión, antes citada, apartados 41 y 50).
En cuanto al comportamiento ilegal de que se trata en el presente caso, como confirmaron en la vista en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, las demandantes identifican el hecho generador del perjuicio que afirman haber sufrido exclusivamente en la ilegalidad cometida por el Consejo al adoptar el Reglamento controvertido, a saber, la vulneración del principio de proporcionalidad tal como fue declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia España/Consejo, antes citada.
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia España/Consejo, antes citada, que debían anularse las disposiciones controvertidas en la medida en que se había vulnerado el principio de proporcionalidad.
Más en concreto, el Tribunal de Justicia señaló que constaba en autos que la adopción de las disposiciones controvertidas no había estado precedida por un estudio de la Comisión que evaluara los probables efectos socio-económicos de la reforma propuesta en el sector del algodón, mientras que sí se habían llevado a cabo estudios de este tipo en el marco de la reforma de los regímenes de ayudas en algunos otros sectores, como el del tabaco (apartado 103 de la sentencia). Así pues, se planteaba la cuestión de determinar sobre qué bases se había fijado el importe de la ayuda específica para el algodón y, por lo tanto, si el legislador comunitario, sin rebasar su amplia facultad de apreciación, había podido sobre tales bases llegar a la conclusión de que el referido importe, fijado en el 35% del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas, era suficiente para alcanzar el objetivo perseguido de garantizar la rentabilidad y, por ende, la continuación del cultivo del algodón.
Pronunciándose sobre el respeto del principio de proporcionalidad, que exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida (apartado 97 de la sentencia), el Tribunal de Justicia consideró que las instituciones comunitarias debían estar en condiciones, cuando menos, de aportar y exponer de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas que son objeto de impugnación y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación (apartado 123 de la sentencia). Pues bien, en el presente caso, en primer lugar, no se habían tenido en cuenta ciertos costes salariales en el marco del estudio comparativo sobre la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo el régimen de ayudas, análisis que había servido de fundamento para determinar el importe de la ayuda específica para el algodón, y, en segundo lugar, no se habían examinado los potenciales efectos de la reforma sobre la situación económica de las empresas desmotadoras, aun cuando se trataba de un dato básico que había de tenerse en cuenta para valorar la rentabilidad del cultivo de algodón (véanse los apartados 124 a 132 de la sentencia).
El Tribunal de Justicia dedujo de ello que el Consejo, del que emana el Reglamento controvertido, no había demostrado que el nuevo régimen de ayudas al algodón establecido por dicho Reglamento hubiera sido adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual suponía la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes del caso concreto, entre los cuales se incluyen el conjunto de los costes salariales ligados al cultivo del algodón y la viabilidad de las empresas desmotadoras, datos todos ellos cuya consideración era necesaria para valorar la rentabilidad de dicho cultivo (apartado 133 de la sentencia). Según el Tribunal de Justicia, de lo anterior se deduce que los datos aportados por las instituciones comunitarias no permitían verificar si el legislador comunitario había podido legítimamente, sin rebasar los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone, llegar a la conclusión de que fijar el importe de la ayuda específica para el algodón en el 35% del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas era suficiente para garantizar el objetivo formulado en el considerando 5 del Reglamento controvertido, que era hacer posible la rentabilidad y, por ende, la continuación del cultivo de este producto, objetivo que constituye el reflejo de los fines enunciados en el apartado 2 del Protocolo n
o
4 (apartado 134 de la sentencia). El Tribunal de Justicia declaró, por ello, que se había vulnerado el principio de proporcionalidad (apartado 135 de la sentencia).
Procede examinar a la luz de estas precisiones si las demandantes han aportado pruebas o indicios que demuestren que hubo una relación de causa a efecto entre la ilegalidad cometida al adoptarse el Reglamento controvertido y los diferentes perjuicios alegados.
— Sobre la relación de causalidad entre la vulneración del principio de proporcionalidad de que adolece el Reglamento controvertido y el perjuicio resultante de la reducción de la producción de algodón y de la subsiguiente disminución de las rentas esperadas por las empresas desmotadoras durante la campaña 2006/2007
De las alegaciones expuestas por las demandantes, tanto en su demanda como en su réplica, así como de los informes y dictámenes periciales que han presentado en su apoyo, resulta que el examen al que proceden consiste en demostrar que existe una relación entre la disminución del volumen de ventas de algodón observado durante la campaña 2006/2007 y la entrada en vigor del Reglamento controvertido y no entre la citada disminución y la ilegalidad cometida por el Consejo al adoptar el citado Reglamento.
En primer lugar, respecto al informe de 2007, éste consiste, como resulta de su objeto, en hacer constar el «impacto de la reforma del régimen de ayuda al algodón sobre la producción en España». Las consideraciones expuestas en este informe se dedican, como se desprende claramente del tenor de sus diferentes secciones, bien al examen del «efecto de la reforma sobre los incentivos a cultivar algodón», o bien en la«cuantificación del impacto de la reforma sobre la producción en España». Asimismo, debe señalarse que esta evaluación tiene por objeto principalmente los efectos globales de la transición de un régimen de ayuda exclusivamente vinculado a la producción de algodón a un régimen de ayuda disociada en un nivel de 65% de la citada producción.
En cuanto a los dictámenes periciales, éstos pretenden evaluar, en su primera parte, el impacto de la reforma sobre la totalidad del sector desmotador y, en su segunda parte, el importe del perjuicio sufrido por cada una de las demandantes por referencia a las tres campañas anteriores, en las que estaba en vigor el régimen anterior de ayuda al algodón. Las demandantes subrayan, a este respecto, que el perjuicio que sufrieron se ha calculado en los dictámenes periciales «como la diferencia entre los resultados estimados para la campaña [2006/2007] dada la actual regulación de las ayudas al algodón (estimación de cierre de la campaña) y los resultados que hubiera obtenido la sociedad en el caso de que se hubiese mantenido el régimen de ayudas anterior (escenario alternativo)».
Debe señalarse que estos elementos no acreditan que el perjuicio invocado se vincule directamente a la vulneración del principio de proporcionalidad cometido por el Consejo al adoptar el Reglamento controvertido. En efecto, como se ha indicado en el apartado 48
supra,
el análisis de la relación de causalidad no puede partir de la premisa incorrecta según la cual, en ausencia del comportamiento ilegal, la institución se habría abstenido de actuar o habría adoptado un acto contrario, sino que debe realizar una comparación entre la situación generada, respecto al tercero afectado, por la acción irregular y la situación que habría resultado para éste de un comportamiento de la institución respetuoso con la norma jurídica.
En el presente caso, de la sentencia España/Consejo, antes citada, resulta que no son las propias disposiciones controvertidas, sino la falta de toma en consideración de todos los elementos y circunstancias pertinentes, en particular a través de la realización de un estudio del impacto de la reforma, antes de su adopción lo que se ha censurado como una vulneración del principio de proporcionalidad. De ello resulta que toda disminución de las rentas debida únicamente a la reforma no tiene una relación de causalidad con la ilegalidad constatada por el Tribunal de Justicia, ya que esta ilegalidad no cuestiona la elección de proceder a tal reforma. Por tanto, correspondía a las demandantes aportar datos con el fin de demostrar que los tipos de las ayudas no disociadas y disociadas adoptados en la reforma de 2004, a saber, los tipos de, respectivamente, 35% y 65%, que causaron el perjuicio que invocan, habrían sido diferentes si las instituciones comunitarias, conforme a esta sentencia, hubieran tenido en cuenta la totalidad de los datos pertinentes (impacto sobre la producción de algodón, costes salariales ligados al cultivo del algodón e impacto del nuevo régimen sobre el sector desmotador).
Ahora bien, las demandantes no han demostrado que, sin la ilegalidad constatada por el Tribunal de Justicia en su sentencia España/Consejo, antes citada, el Reglamento controvertido no se habría adoptado o habría tenido necesariamente un contenido diferente. A este respecto, es preciso recordar que el Reglamento controvertido y, en particular, el capítulo 10
bis
que introduce en el Reglamento n
o
1782/2003 se inserta, como resulta claramente de su exposición de motivos, en el marco del proceso de reforma de la política agrícola común iniciada por el Reglamento n
o
1782/2003, cuyo objetivo es sustituir una política de ayudas a los precios y a la producción por una política de ayuda directa a la renta del agricultor y uno de cuyos elementos esenciales es la disociación de la ayuda directa al productor y la introducción de un régimen de pago único (véase el considerando 1). Dado que el paso a un régimen de ayuda progresivamente disociado de la producción era una parte fundamental de la reforma de la política agrícola común, las demandantes no pueden, en los presentes recursos, remitirse al régimen de ayuda a la producción existente antes de la adopción del Reglamento controvertido.
Asimismo, es necesario subrayar que, en la fecha de introducción de los presentes recursos, el Consejo todavía no había adoptado el nuevo Reglamento y que por ello, en esa fase, era imposible prejuzgar el contenido de las disposiciones de reforma del régimen de ayuda al algodón que serían adoptadas a raíz y de conformidad con la sentencia España/Consejo, antes citada. En estas condiciones, correspondía a las demandantes aportar datos concretos que permitiesen acreditar con certeza que el futuro Reglamento debería, habida cuenta de la obligación de tomar en consideración todos los factores y circunstancias correspondientes a la situación específica del sector del algodón, incluidos todos los elementos necesarios para valorar la rentabilidad de dicho cultivo, establecer un sistema de ayudas a los productores de algodón diferente del establecido por el Reglamento controvertido.
En otros términos, les correspondía demostrar que, al adoptar un nuevo régimen que respetase no sólo la norma jurídica a través de la realización de un estudio de impacto de la reforma, sino también los objetivos que subyacen a la reforma de la política agrícola común, el Consejo estaba inevitablemente obligado a utilizar un sistema y un porcentaje de disociación de la ayuda a los productores diferentes de los previstos por las disposiciones controvertidas.
Pues bien, las demandantes no sólo no han aportado tales elementos, sino que del estudio de impacto, efectuado por los servicios de la Comisión durante el año 2007 de conformidad con la sentencia España/Consejo, antes citada, resulta que, entre las tres opciones estratégicas estudiadas, a saber, la «ayuda a la producción» (denominada «situación previa a la reforma»), la «disociación plena» y la «disociación cuasi plena» (denominada «situación de la reforma de 2004»), es esta última la que ofrece los mejores medios para alcanzar los diferentes objetivos de la reforma, dado que cumple los requisitos enunciados en el Protocolo n
o
4 y va en el sentido del proceso de reforma de la política agrícola común.
En el mismo sentido, la nueva propuesta de Reglamento presentada por la Comisión, con fecha de 9 de noviembre de 2007, señala que los estudios efectuados llegan a la conclusión de que debían mantenerse los porcentajes de 35% de ayudas no disociadas y de 65% de ayudas disociadas de la producción.
Por último, debe señalarse que el nuevo Reglamento adoptado a raíz de la sentencia España/Consejo, antes citada, a saber, el Reglamento (CE) n
o
637/2008 del Consejo, de 23 de junio de 2008, por el que se modifica el Reglamento n
o
1782/2003 y se establecen programas nacionales de reestructuración para el sector del algodón (
DO L 178, p. 1
), establece estos mismos porcentajes de ayudas no disociadas y disociadas (véanse los considerandos 9 y 10).
La circunstancia mencionada por las demandantes en la vista según la cual el Reglamento n
o
637/2008 incluye disposiciones que son aparentemente más favorables a las empresas desmotadoras que las establecidas por el Reglamento controvertido tampoco prueba que exista una relación de causalidad suficientemente directa entre la ilegalidad cometida y los perjuicios alegados, dado que no se ha acreditado que las nuevas disposiciones contenidas en este Reglamento, que pretenden contribuir a la estabilización del sector del algodón en el nuevo contexto jurídico y de mercado, sean necesariamente el resultado de los diferentes estudios de impacto efectuados por los servicios de la Comisión de conformidad con la sentencia España/Consejo, antes citada. En efecto, no resulta en absoluto de las conclusiones de estos estudios (véase el apartado 5 del resumen del estudio de impacto antes citado) ni de la exposición de motivos del Reglamento n
o
637/2008 (véanse los considerandos 16 a 24) que la inserción de estas disposiciones se haya realizado a raíz de la toma en consideración, de conformidad con la sentencia España/Consejo, antes citada, de todos los datos y circunstancias pertinentes.
— Sobre la relación de causalidad entre la vulneración del principio de proporcionalidad de que adolece el Reglamento controvertido y los gastos de asesoramiento jurídico y económico
Respecto al perjuicio consistente en los «gastos de asesoramiento legal y económico» y, en su caso, en los gastos de dotación de amortización y de provisión del inmovilizado material, debe considerarse también que las demandantes no han indicado en qué medida estos gastos de asesoramiento en que han incurrido «a raíz de la adopción del Reglamento controvertido», suponiendo que efectivamente hayan incurrido en los mismos, tengan una relación directa con la ilegalidad declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia España/Consejo, antes citada.
En efecto, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista, las demandantes precisaron que los gastos de que se trata se referían en realidad a los gastos en que incurrieron a efectos del presente procedimiento. Pues bien, los gastos realizados a efectos de los procedimientos de control jurisdiccional ante el juez comunitario deben considerarse cubiertos por las decisiones adoptadas respecto a las costas, en virtud de las normas procesales específicas aplicables a este tipo de gastos, en las resoluciones que ponen fin al procedimiento y al término de los procedimientos especiales previstos en caso de impugnación del importe de las costas. Estos procedimientos excluyen una reclamación de los mismos importes, o de los importes soportados a los mismos efectos, en el marco de una acción relativa a la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, incluyendo la que procede de partes que, habiendo perdido el proceso, han tenido que cargar con las costas.
Del conjunto de las consideraciones anteriores se desprende que las demandantes no han podido acreditar que el perjuicio que han sufrido se vincule, debido a una relación de causa a efecto, a la vulneración del principio de proporcionalidad de que adolece el Reglamento controvertido.
Por consiguiente, los recursos deben desestimarse por infundados, sin necesidad de examinar si se reúnen en el presente caso los demás requisitos exigidos para acreditar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas a cargar con sus propias costas y solidariamente con las del Consejo y la Comisión, conforme a lo solicitado por éstos.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Acumular a efectos de la sentencia los asuntos T-252/07, T-271/07 y T-272/07.

2)
Desestimar los recursos.

3)
Sungro, S.A., Eurosemillas, S.A., y Surcotton, S.A., cargarán con sus propias costas así como, solidariamente, con las del Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea.

Martins Ribeiro
Papasavvas
Wahl
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de enero de 2010.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.