CELEX: 61994CJ0284
Talan om ogiltigförklaring
Gemensam handelspolitik
Förordningar (EG) nr 519/94 och nr 1921/94
Importkvoter för vissa leksaker från Folkrepubliken Kina

Domskäl
1 Konungariket Spanien har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 20 oktober 1994, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget, väckt talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 1921/94 av den 25 juli 1994 om ändring av rådets förordning (EG) nr 519/94 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder (EGT L 198, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 32, s. 112, nedan kallad den ifrågasatta förordningen).
Tillämpliga bestämmelser och faktiska omständigheter i målet
2 Före ikraftträdandet av rådets förordning (EG) nr 519/94 av den 7 mars 1994 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1765/82, 1766/82 och 3420/83 (EGT L 67, s. 89; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 206), som den ifrågasatta förordningen innehåller ändringar av, reglerades importen av varor med ursprung i statshandelsländer, däribland Folkrepubliken Kina (nedan kallad Kina), i flera förordningar från rådet.
3 Rådets förordning (EEG) nr 1766/82 av den 30 juni 1982 om gemenskapsregler för import från Kina (EGT L 195, s. 21) avsåg den import som i princip inte omfattades av några kvantitativa restriktioner, medan rådets förordning (EEG) nr 3420/83 av den 14 november 1983 om importordningen för de varor med ursprung i statshandelsländer som inte är liberaliserade på gemenskapsnivå (EGT L 346, s. 6) bland annat avsåg den import från Kina som inte omfattades av tillämpningsområdet för förordning nr 1766/82.
4 Enligt artikel 2.1 i förordning nr 3420/83 var övergången till fri omsättning av de varor som angavs i bilaga III till samma förordning, däribland vissa leksaker från Kina, underordnade kvantitativa restriktioner i en eller flera medlemsstater, vilka angavs i bilagan. Enligt artikel 3.1 i förordningen skulle rådet före den 1 december varje år, i enlighet med artikel 113 i EEG-fördraget, besluta vilka importkvoter som medlemsstaterna kommande år skulle öppna för olika statshandelsländer med avseende på dessa varor. I artikel 3.2 föreskrevs att om något sådant beslut inte hade fattats, skulle gällande importkvoter tillfälligt förlängas till följande år.
5 I artikel 7-10 i förordning nr 3420/83 fastställdes olika förfaranden som gjorde det möjligt att på en medlemsstats begäran ändra importreglerna genom ett beslut av kommissionen, fattat i enlighet med artikel 9.1, 9.3 eller 9.4, eller i förekommande fall genom ett beslut av rådet.
6 Förordning nr 3420/83 ändrades senare genom rådets förordning (EEG) nr 2456/92 av den 13 juli 1992 om fastställelse av de importkvoter som medlemsstaterna skall öppna för statshandelsländerna år 1992 (EGT L 252, s. 1). I fråga om leksaker från Kina fastställdes i artikel 1 i denna förordning och i bilaga VIII till denna kvoter för Tyskland och Spanien för år 1992.
7 I artikel 5 i förordning nr 2456/92 angavs att bestämmelserna i artikel 3.2 i förordning nr 3420/83, om eventuell automatisk förlängning av tidigare års kvoter, inte skulle gälla år 1993. Enligt femte övervägandet var detta undantag motiverat av att det var nödvändigt att ersätta det befintliga system som var grundat på upprätthållandet av nationella regler, och som inte var förenligt med den inre marknadens funktion, med en gemenskapsmekanism som omfattade alla restriktioner som fanns kvar den 31 december 1992.
8 Den aviserade gemenskapsmekanismen infördes emellertid inte år 1993 och någon ny förordning om fastställelse av importkvoter antogs inte. Dock fattade kommissionen, mellan den 1 mars 1993 och den 19 januari 1994, med stöd av artikel 9.1 och 9.3 i förordning nr 3420/83 sex beslut om att ge Konungariket Spanien tillstånd att öppna kvoter för leksaker med ursprung i Kina som omfattades av HS/KN-numret 9503. Ingen annan medlemsstat begärde att kvoter skulle fastställas för dessa varor.
9 Genom förordning nr 519/94, som trädde i kraft den 15 mars 1994, upphävdes förordningarna nr 1766/82 och nr 3420/83. I första övervägandet i ingressen till förordningen anges att "[d]en gemensamma handelspolitiken bör grunda sig på enhetliga principer", medan förordningarna nr 1766/82 och nr 3420/83 fortfarande tillät undantag och avvikelser som gjorde det möjligt för medlemsstaterna att fortsätta tillämpningen av nationella regler på importen av varor från statshandelsländer. I fjärde övervägandet anges att "[f]ör att uppnå större enhetlighet i importreglerna är det nödvändigt att upphöra med de undantag och avvikelser som är resultatet av kvarvarande nationella handelspolitiska program, särskilt de kvantitativa restriktioner som medlemsstaterna upprätthåller i enlighet med förordning (EEG) nr 3420/83". I femte och sjätte övervägandet anges att principen om liberalisering av importen måste vara utgångspunkten för denna enhetlighet, utom för "ett begränsat antal varor med ursprung i Kina". Enligt förklaringen i sjätte övervägandet bör dessa varor, "[p]å grund av känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri", omfattas av kvantitativa kvoter och kontrollåtgärder på gemenskapsnivå.
10 I artikel 1.2 i förordning nr 519/94 föreskrivs att import till gemenskapen av de varor som avses i artikeln skall vara fri och därför inte vara föremål för kvantitativa restriktioner, utan att detta dock påverkar tillämpningen av eventuella skyddsåtgärder och de gemenskapskvoter som avses i bilaga 2. Enligt artikel 1.3 skall import till gemenskapen av de varor som avses i bilaga 3 vara föremål för gemenskapskontroll. Bilagorna 2 och 3 avser enbart varor med ursprung i Kina.
11 I bilaga 2 fastställs kvoter för vissa kategorier av leksaker från Kina. Närmare bestämt hade det, före de ändringar som infördes genom den ifrågasatta förordningen, fastställts årliga kvoter på 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU och 508 016 000 ECU för leksaker som omfattas av HS/KN-numren 9503 41 (stoppade leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser), 9503 49 (andra leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser) respektive 9503 90 (vissa andra slags leksaker). Mellan den 15 mars och den 31 december 1994 uppgick således dessa kvoter till 158 965 083 ECU, 66 382 042 ECU respektive 402 179 333 ECU.
12 Bilaga 3 till denna förordning omfattar varor som tidigare var föremål för nationella restriktioner, bland annat byggsatser och byggleksaker, pussel och spelkort, vilka omfattas av HS/KN-numren 9503 30, 9503 60 respektive 9504 40, och som följaktligen är föremål för gemenskapskontroll.
13 Genom artikel 1 i den ifrågasatta förordningen ändrades förordning nr 519/94 på så sätt att kvoten för leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41 ökades från 158 965 083 ECU till 204 500 000 ECU för perioden mellan den 15 mars och den 31 december 1994.
14 I första och andra övervägandet i den ifrågasatta förordningen anges att rådet, vid antagandet av förordning nr 519/94 och vid fastställandet av nivåerna för de kvoter som gäller för vissa varor med ursprung i Kina, har strävat efter att finna en balans mellan ett lämpligt skydd för de berörda sektorerna av gemenskapens industri och behovet av att behålla en acceptabel nivå vad gäller handeln med Kina, med hänsyn till de varierande intressen som finns. Vad avser förvaltningen av kvoten för de leksaker som omfattas av KN-nummer 9503 41, framgår av tredje övervägandet att det uppstod störningar i handeln med Kina, vilket påverkade de ekonomiska sektorer inom gemenskapen som sysslade med import, marknadsföring och bearbetning av dessa leksaker. Enligt fjärde övervägandet borde under dessa omständigheter kvoten i fråga ökas, utan att det påverkade en omprövning av situationen, för att underlätta övergången från den tidigare importordningen till den ordning som infördes genom förordning nr 519/94.
15 Den spanska regeringen har åberopat två grunder till stöd för sin talan: otillräcklig motivering av den ifrågasatta förordningen och åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar.
Otillräcklig motivering
16 För det första menar den spanska regeringen att den ifrågasatta förordningen strider mot artikel 190 i EG-fördraget, eftersom den är otillräckligt motiverad.
17 Den spanska regeringen har härvid påpekat att det av motiveringen klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit akten har resonerat, så att de som berörs därav får kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen kan utöva sin prövningsrätt (se bland annat dom av den 14 juli 1994 i mål C-353/92, Grekland mot rådet, REG 1994, s. I-3411).
18 För övrigt har den spanska regeringen påpekat att det framgår av domen av den 7 april 1992 i mål C-358/90, Compagnia italiana alcool mot kommissionen (REG 1992, s. I-2457) att när en institution, som har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av komplicerade ekonomiska situationer, utövar denna befogenhet, skall den beakta omständigheter som kan komma att medföra störningar på marknaden och därvid inte enbart ange vilka omständigheter som har påverkat beslutet utan även vilken betydelse de har haft.
19 I dom av den 4 juni 1992 i mål C-181/90, Consorgan mot kommissionen (REG 1992, s. I-3557) angav domstolen dessutom att även om en kortfattad motivering var tillräcklig för ett beslut att avslå en ansökan om bidrag från Europeiska socialfonden, skall det av ett senare beslut att minska det beviljade beloppet, vilket får allvarliga följder för sökanden, klart framgå vilka skäl som gör detta befogat.
20 Den spanska regeringen anser att dessa domar, som avser beslut av kommissionen, är allmängiltiga, eftersom domstolen inte har begränsat de principer som anges i dem till vissa konkreta gemenskapsnormer och eftersom syftet med motiveringsskyldigheten inte är beroende av rättsaktens beskaffenhet.
21 Vad beträffar den rättsliga bakgrunden till den ifrågasatta förordningen, har den spanska regeringen framhållit att den omtvistade kvoten infördes genom förordning nr 519/94 i samband med omfattande åtgärder för att uppnå enhetlighet i reglerna för handel med statshandelsländer, på grund av "känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri" (sjätte övervägandet i nämnda förordning). Nivån på kvoten bestämdes med beaktande av tendensen till en mycket stark ökning av importen av kinesiska leksaker och situationen på gemenskapsmarknaden.
22 Genom den ifrågasatta förordningen ökades kvoten i fråga med 28,64 procent endast fyra månader efter ikraftträdandet av förordning nr 519/94, utan att rådet tillräckligt motiverade denna ökning. Den spanska regeringen menar framför allt att det inte förefaller som om ändringarna var motiverade av en förändring av de omständigheter som hade föranlett fastställandet av den första kvoten.
23 Enligt den spanska regeringen medförde således den ifrågasatta förordningen en väsentlig förändring utan att det tillhandahölls en motivering som inte enbart angav vilka omständigheter som hade föranlett åtgärden, utan också verkningarna av denna åtgärd, så att de som berördes därav fick möjlighet att försvara sina rättigheter och så att domstolen kunde utöva sin prövningsrätt. Hänvisningen till "störningar i handeln med Kina" i tredje övervägandet är bara ett enkelt konstaterande av fakta och är inte tillräckligt för att motivera det sätt på vilket institutionen utnyttjade sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovannämnda målet Compagnia italiana alcool mot kommissionen).
24 Rådet har gjort gällande att den spanska regeringen försöker tillämpa domstolens rättspraxis om motivering av kommissionens beslut på detta mål, som gäller en förordning från rådet, trots att dessa rättsakter inte nödvändigtvis omfattas av samma krav som besluten. Övervägandena i ingressen till den ifrågasatta förordningen är genomarbetade och uttömmande och består inte enbart av en hänvisning till störningar i handeln. Tvärtom framgår det klart vad som föranledde rådet att anta förordningen och motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i fördraget är följaktligen uppfylld.
25 För övrigt menar rådet att den ifrågasatta förordningen enbart ändrar nivån på en kvot som fastställdes i förordning nr 519/94 och därför inte medför någon väsentlig ändring av den befintliga situationen. I alla händelser är det gemenskapsinstitutionerna som skall bedöma eventuella störningar som påverkar den ekonomiska situation som förordningen avser och som skall besluta vilka åtgärder som skall vidtas i anledning av dessa.
26 Kommissionen har också framhållit att motiveringen i övervägandena i ingressen till den ifrågasatta förordningen är tillräckligt klar och precis. Den kvantitativa anpassningen av kvoten för år 1994 föranleddes av de störningar som hade konstaterats i handeln med Kina. Framför allt försökte rådet bevara en god balans mellan samtliga föreliggande intressen, det vill säga å ena sidan kravet på att skydda de berörda sektorerna av gemenskapens industri och å andra sidan behovet av att upprätthålla en godtagbar nivå på handeln med Kina. Avvägningen mellan dessa intressen krävde att rådet hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.
27 Kommissionen har tillagt att även om det är riktigt att den valda lösningen för de kvoterade varorna inte åtföljdes av någon särskild och detaljerad motivering, angavs de huvudsakliga faktiska och rättsliga omständigheter som låg till grund för förordningen, och skälen som föranledde rådet att anta den, klart och otvetydigt i ingressen till den ifrågasatta förordningen.
28 Det skall härvid erinras om att, såsom rådet med rätta har hävdat, enligt fast rättspraxis efter dom av den 13 mars 1968 i mål 5/67, Beus (REG 1968, s. 125, s. 143) är motiveringsskyldighetens omfattning beroende av beskaffenheten av rättsakten i fråga och att, vad beträffar rättsakter med allmän räckvidd, motiveringen kan begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av den och de allmänna mål som skall uppnås med den.
29 Härav följer att den rättspraxis som har åberopats av den spanska regeringen, och som avser beslut av kommissionen som berör enskilda sökande, inte är relevant för rättsakter som i likhet med den ifrågasatta förordningen har allmän räckvidd.
30 Dessutom har domstolen vid upprepade tillfällen fastslagit att om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av rättsakten, är det onödigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts (se bland annat dom av den 22 januari 1986 i mål 250/84, Eridania m.fl., REG 1986, s. 117, punkt 38).
31 I detta fall erinrade rådet till att börja med, i ingressen till den ifrågasatta förordningen, om den bakgrund mot vilken den ursprungliga nivån på den omtvistade kvoten hade bestämts och de mål som därvid eftersträvades. Därefter förklarade rådet att denna kvot hade orsakat störningar som påverkade de berörda ekonomiska sektorerna. Det drog av detta slutsatsen att kvoten borde ökas för att underlätta övergången från den gamla till den nya importordningen.
32 Det kan konstateras att denna motivering innehåller en klar beskrivning av den faktiska situationen och de mål som eftersträvas och att den mot bakgrund av omständigheterna i detta fall förefaller vara tillräcklig.
33 Det behöver inte kontrolleras om den ändring som den ifrågasatta förordningen medförde var väsentlig, utan det skall erinras om att gemenskapsinstitutionerna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av de medel som är nödvändiga för att genomföra den gemensamma handelspolitiken (dom av den 15 juli 1982 i mål 245/81, Edeka, REG 1982, s. 2745, punkt 27, av den 28 oktober 1982 i mål 52/81, Faust mot kommissionen, REG 1982, s. 3745, punkt 27, av den 7 maj 1987 i mål 256/84, Koyo Seiko mot rådet, REG 1987, s. 1899, punkt 20, i mål 258/84, Nippon Seiko mot rådet, REG 1987, s. 1923, punkt 34, och i mål 260/84, Minebea mot rådet, REG 1987, s. 1975, punkt 28).
34 Framför allt ankommer det på rådet att bedöma om resultaten av tillämpningen av en förordning som det har utfärdat medför att det finns anledning att göra vissa ändringar i denna. Följaktligen behövde rådet, i motsats till vad den spanska regeringen har gjort gällande, inte i motiveringen åberopa en förändring av de omständigheter som hade lett fram till fastställandet av den första kvoten.
35 Eftersom rådet redogjorde för de eftersträvade målen, behövde det inte motivera de tekniska lösningar som det valde och i synnerhet inte storleken på ökningen av den omtvistade kvoten.
36 Härav följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
sidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
37 För det andra har den spanska regeringen gjort gällande att rådet vid antagandet av den ifrågasatta förordningen åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar, genom att det underlät att beakta situationen för medlemsstaterna och för de berörda ekonomiska aktörerna. Dessa ställdes efter mycket kort tid inför en ändring av status quo enligt den föregående förordningen, trots att de faktiska omständigheterna inte hade ändrats och denna förändring inte var motiverad av något överordnat allmänintresse. Resultatet blev mycket negativt för samtliga aktörer, vilka till följd av den ursprungliga förordningen hade sagt upp eller skjutit upp sina avtal.
38 Den spanska regeringen har framhållit att den anser sig ha rätt att åberopa åsidosättandet av de berörda aktörernas berättigade förväntningar, och i synnerhet de spanska aktörernas, i samband med en talan om ogiltigförklaring, särskilt med hänsyn till att de berörda aktörerna inte kan väcka en sådan talan i detta fall.
39 Den spanska regeringen har tillagt att det inte kan krävas att en försiktig och förståndig aktör skall förutse en förändring som medför att den tidigare kvoten förlorar all praktisk betydelse, och detta knappt fyra månader efter att den infördes. De berörda aktörerna kan därför varken klandras för att ha brustit i aktsamhet eller åläggas en skyldighet att ta på sig andra risker än de som normalt ingår i deras verksamhet.
40 Rådet betvivlar till att börja med att den ifrågasatta förordningen kan ha medfört ett åsidosättande av Konungariket Spaniens berättigade förväntningar. Vidare anser rådet att även om det antas att en medlemsstat har rätt att för berörda ekonomiska aktörers räkning åberopa att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts, kan det konstateras att rådet fullständigt har respekterat denna princip. Varje gång som gemenskapskvoter införs eller ändras får det verkningar för handeln och möjligheten att denna väsentligen påverkas ingår i de ekonomiska riskerna i de berörda sektorerna och är något som varje försiktig och förståndig ekonomisk aktör känner till. Slutligen betvivlar rådet att berättigade förväntningar kan åberopas när den enda eventuella följden för de berörda aktörerna av ökningen av kvoten består i en annan konkurrensnivå på gemenskapmarknaden för leksaker. I alla händelser skall den spanska regeringen bevisa att de ekonomiska aktörer som berördes av förordning nr 519/94 hade berättigade förväntningar.
41 Kommissionen har för sin del gjort gällande att om en försiktig och förståndig ekonomisk aktör kan förutse vidtagandet av en gemenskapsåtgärd som kan komma att påverka hans intressen, kan han inte åberopa åsidosättande av principen om berättigade förväntningar när åtgärden vidtas. I förevarande fall har den spanska regeringen inte några bevis, inte ens en tillstymmelse därtill, för sina påståenden om åsidosättande av berättigade förväntningar. I alla händelser fanns det inget som gav en försiktig och förståndig aktör anledning att tro att rådet inte skulle ändra kvoten. Dessutom deltog både de spanska myndigheterna och de ekonomiska aktörerna i sektorn mycket aktivt i utarbetandet av såväl förordning nr 519/94 som den ifrågasatta förordningen, vilket gav dem möjlighet att i god tid känna till innehållet i dessa förordningar. Slutligen föreskrivs uttryckligen i förordning nr 519/94 att kvantitativa kvoter skall införas och att dessa skall ändras för att regelbundet anpassas till den ekonomiska utvecklingen. Följaktligen var det känt att de fastställda kvoterna kunde komma att ändras, till och med upphävas, och sådana åtgärder var därmed förutsebara.
42 Domstolen konstaterar till att börja med att även om den spanska regeringen har påstått att den ifrågasatta förordningen även kränker medlemsstaternas berättigade förväntningar, hänför sig dess argument huvudsakligen till åsidosättandet av de berörda aktörernas berättigade förväntningar. Oaktat de tvivel som rådet har uttryckt finns det emellertid inget som hindrar att en medlemsstat i samband med en talan om ogiltigförklaring gör gällande att en rättsakt från institutionerna kränker vissa enskildas berättigade intressen (se i detta hänseende dom av den 14 januari 1987 i mål 278/84, Tyskland mot kommissionen, REG 1987, s. 1, punkt 34-36, av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet, REG s. 4563, punkt 17-20, och av den 14 januari 1997 i mål C-169/95, Spanien mot kommissionen, REG 1997, s. I-135, punkt 49-54).
43 Vad beträffar om det finns fog för grunden, kan det erinras om att enligt fast rättspraxis har gemenskapsinstitutionerna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av de medel som är nödvändiga för att genomföra den gemensamma handelspolitiken och att de ekonomiska aktörerna därför inte kan ha berättigade förväntningar på vidmakthållandet av en situation, som kan ändras genom beslut som institutionerna fattar inom ramen för sin skönsmässiga bedömning (domarna i de ovannämnda målen Edeka, punkt 27, Faust mot kommissionen, punkt 27, Koyo Seiko mot rådet, punkt 20, Nippon Seiko mot rådet, punkt 34, och Minebea mot rådet, punkt 28).
44 I detta fall följer det vidare uttryckligen av förordning nr 519/94, och i synnerhet av sjätte övervägandet och artiklarna 1.4 och 4.3, att kvoterna i bilaga 2 kunde bli föremål för ändringar. Under dessa omständigheter var de åtgärder som föreskrivs i den ifrågasatta förordningen förutsebara för de berörda aktörerna.
45 Detta betyder att rådet inte åsidosatte principen om berättigade förväntningar när det antog den ifrågasatta förordningen och att talan därför inte kan vinna bifall på denna grund.
46 Eftersom talan inte kan vinna bifall på någon av de grunder som den spanska regeringen har åberopat, skall talan ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
47 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall detta i enlighet med rådets yrkande ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall medlemsstater och institutioner som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
48 Talan ogillas.
49 Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
50 Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sin rättegångskostnad.