CELEX: 61994TJ0298
Gemensam jordbrukspolitik
Kvotsystem avseende produktionen av potatisstärkelse
Förordning (EG) nr 1868/94
Talan om ogiltigförklaring
Sluten krets av aktörer
Avvisning

Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 Rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT nr L 181, s. 21, nedan kallad grundförordningen), vilken även omfattar sådan potatis som är utbytbar mot spannmål vid produktionen av potatisstärkelse, utgör grundförordningen för systemet avseende produktion av potatisstärkelse. Med beaktande av att de särskilda strukturella svårigheterna inom stärkelseindustrin gör det befogat att vidta en kompensationsåtgärd till förmån för denna sektor antog rådet, med stöd av artikel 8.4 i grundförordningen, rådets förordning (EEG) nr 1543/93 av den 14 juni 1993 om fastställande av det bidrag som beviljas producenter av potatisstärkelse under regleringsåren 1993/94, 1994/95 och 1995/96 (EGT nr L 154, s. 4, nedan kallad förordning nr 1543/93). I förordningen anges att medlemsstaterna till producenter av potatisstärkelse skall utbetala ett bidrag per ton producerad stärkelse för regleringsåret 1993/94. Samma bidrag skulle tillämpas för regleringsåren 1994/95 och 1995/96 förutsatt att den totala produktionen av potatisstärkelse inte översteg 1,5 miljoner ton under ett eller två av de föregående regleringsåren.
2 Eftersom produktionen för regleringsåret 1993/94 emellertid översteg 1,5 miljoner ton, antog rådet, enligt artikel 1 i förordning nr 1543/93, rådets förordning (EG) nr 1868/94 av den 27 juli 1994 om upprättandet av ett kvotsystem avseende produktionen av potatisstärkelse (EGT nr L 197, s. 4, nedan kallad förordning nr 1868/94 eller den ifrågasatta förordningen).
3 Inom ramen för kvotsystemet tilldelas varje medlemsstat inom vilken potatisstärkelse har producerats en kvot på grundval av den genomsnittliga kvantitet potatisstärkelse som producerades i den medlemsstaten under regleringsåren 1990/91, 1991/92 och 1992/93, för vilken bidrag har mottagits. Tyskland tilldelades, med hänsyn till övergången till marknadsekonomi från den planekonomi som före återföreningen rådde i de nya förbundsstaterna och de därmed förenade förändringarna av produktionsstrukturen inom jordbruket samt nödvändiga investeringar, en kvot beräknad på grundval av den genomsnittliga kvantitet som producerades under regleringsåret 1992/93, ökad med 90 000 ton. Dessutom infördes en reserv om högst 110 000 ton för att täcka produktionen i Tyskland från och med regleringsåret 1996/97, förutsatt att sådan produktion härrör från investeringar som oåterkalleligen hade gjorts före den 31 januari 1994.
4 Det ankommer på medlemsstaterna att fördela kvoterna mellan företag som producerar potatisstärkelse för regleringsåren 1995/96, 1996/97 och 1997/98. Kvoterna för varje företag som producerar potatisstärkelse skall tilldelas dem som har mottagit ett bidrag och beräknas på grundval av antingen den genomsnittliga kvantitet stärkelse som de har producerat under regleringsåren 1990/91, 1991/92 och 1992/93, eller den kvantitet stärkelse som de har producerat regleringsåret 1992/93. Vid beräkningen av kvoterna skall medlemsstaterna även beakta de investeringar som företag som producerar stärkelse har gjort före den 31 januari 1994 för produktionen av potatisstärkelse.
Faktiska omständigheter och förfarandet
5 Sökanden Roquette Frères SA driver i Frankrike två företag som producerar potatisstärkelse. Under regleringsåret 1993/94 mottog sökanden ett bidrag per ton producerad stärkelse i enlighet med förordning nr 1543/93. På grund av detta hade den även rätt till en kvot enligt det kvotsystem som infördes genom förordning nr 1868/94.
6 Eftersom sökanden ansåg att systemet var diskriminerande, väckte den talan, genom ansökan som ingavs till förstainstansrättens kansli den 30 september 1994, och yrkade att förordning nr 1868/94 skulle ogiltigförklaras.
7 Rådet framställde, genom en handling som ingavs till förstainstansrättens kansli den 8 november 1994, en invändning om rättegångshinder som grundade sig på att sökanden varken berördes direkt eller personligen av den ifrågasatta rättsakten.
8 Sökanden yrkade, i sitt yttrande över invändningen om rättegångshinder vilket ingavs den 12 december 1994, att denna invändning skulle ogillas.
9 Den 13 februari 1995 ingav kommissionen en ansökan om att få intervenera till stöd för rådets yrkande, vilken beviljades genom beslut av förstainstansrättens ordförande den 3 april 1995.
10 Kommissionens interventionsinlaga angående talans upptagande till sakprövning ingavs den 26 april 1995.
11 Förstainstansrätten, fjärde avdelningen, förklarade genom beslut av den 25 oktober 1995 att invändningen om rättegångshinder skulle förenas med sakfrågan i målet.
12 Den 24 januari 1996 ingav kommissionen en interventionsinlaga avseende sakfrågan i målet.
13 Efter referentens rapport beslutade förstainstansrätten (fjärde avdelningen) att muntligt förfarande skulle hållas utan att det vidtogs föregående åtgärder för bevisupptagning.
14 Parterna utvecklade sin talan och svarade på muntliga frågor från förstainstansrätten vid det offentliga sammanträdet den 11 juli 1996. Vid detta tillfälle uppgav sökanden att den också hade väckt en talan vid Tribunal administratif d'Amiens om ogiltigförklaring av de franska författningarna som innehåller verkställighetsföreskrifter till den ifrågasatta förordningen, varvid Tribunal administratif uppmanades att tillämpa artikel 177 i EG-fördraget och att genom en begäran om förhandsavgörande förhöra sig hos domstolen om den ifrågasatta förordningens giltighet.
Parternas yrkanden
15 Sökanden yrkar att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara förordning nr 1868/94, och
- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Rådet, som är svarande, yrkar att förstainstansrätten skall
- förklara att talan inte kan prövas eller, i andra hand, ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Kommissionen, som är intervenient, yrkar att förstainstansrätten skall
- förklara att talan inte kan prövas eller, i andra hand, ogilla talan.
Parternas grunder och argument
18 Sökanden har som stöd för sina yrkanden åberopat två ogiltighetsgrunder. För det första att icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts, eftersom det inte finns något som gör det objektivt berättigat att ge Tyskland en särbehandling och, för det andra att proportionalitetsprincipen har åsidosatts, eftersom den särbehandling som Tyskland har getts i varje fall är överdriven.
19 Rådet och kommissionen har i första hand gjort gällande att talan inte kan prövas och, i andra hand, att talan saknar grund.
Upptagande till sakprövning
Sammanfattning av parternas argument
20 Rådet har anfört att den ifrågasatta förordningen varken berör sökanden direkt eller personligen.
21 Rådet har erinrat om att, för att en enskild skall anses direkt berörd så måste en ifrågasatt förordnings verkan nödvändigtvis och automatiskt följa av rättsakten utan att det krävs ett senare och fristående beslut från en gemenskapsinstitution eller stat vid utövningen av ett utrymme för skönsmässig bedömning (se domstolens domar av den 16 juni 1970, Alcan Aluminium Raeren m.fl. mot kommissionen, 69/69, Rec. s. 385, och av den 6 mars 1979, Simmenthal mot kommissionen, 92/78, Rec. s. 777).
22 Rådet har i detta hänseende påpekat att de enskilda kvoterna inte fastställs direkt i förordning nr 1868/94 utan av medlemsstaterna när de skönsmässigt väljer den referensperiod som är tillämplig, och att den ena eller den andra referensperioden kan medföra betydande konsekvenser för storleken av enskilda kvoter, särskilt när det har inträffat betydande förändringar av de kvantiteter som har producerats under den beaktade perioden, vilket är fallet i Tyskland.
23 Rådet har i detta sammanhang även påmint om att medlemsstaterna är skyldiga att beakta "de investeringar som potatisstärkelseproducerande företag har gjort före den 31 januari 1994 och som inte givit upphov till någon produktion under den referensperiod som medlemsstaten har valt" (se artikel 2.2 i den ifrågasatta förordningen).
24 Vidare har rådet hävdat att den ifrågasatta rättsakten är en rättsakt med generell räckvidd och med verkan för samtliga aktörer. Det är således inte frågan om ett beslut som har utfärdats i form av en förordning i den mening som avses i artikel 173 fjärde stycket i fördraget. Rådet har påpekat att domstolen har angett att en rättsakts normativa karaktär inte kan sättas i fråga på grund av att det är möjligt att med större eller mindre precision fastställa hur många rättssubjekt som vid ett givet tillfälle är föremål för rättsaktens tillämpning, eller till och med att identifiera dessa, så länge som denna tillämpning sker med stöd av objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter som anges i rättsakten och i enlighet med dess syfte (se domstolens domar av den 11 juli 1968, Zuckerfabrik Watenstedt mot rådet, 6/68, Rec. s. 595, och av den 24 november 1992, Buckl m.fl. mot kommissionen, C-15/91 och C-108/91, Rec. s. I-6061, punkt 25). Rådet har anfört att sökanden befinner sig i samma situation som alla andra ekonomiska aktörer, det vill säga i samma situation som alla de företag som producerar stärkelse och som under den ena eller den andra referensperioden har producerat stärkelse. Den ifrågasatta förordningen berör följaktligen inte sökanden på grund av vissa för denna utmärkande egenskaper eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer sökanden i förhållande till alla andra personer (se domstolens dom av den 18 maj 1994, Codorniu mot rådet, C-309/89, Rec. s. I-1853, punkt 20).
25 Sökanden anser emellertid att den ifrågasatta rättsakten som har utfärdats i form av en förordning skall anses som ett beslut som berör sökanden direkt och personligen. Rättsakten ger således fog för att det finns ett berättigat personligt intresse av att få saken prövad.
26 Sökanden har, vad beträffar kravet på att vara direkt berörd, påpekat att resultatet av att den ena eller den andra av de båda beräkningsmetoder som föreskrivs i den ifrågasatta förordningen tillämpas i Frankrike endast blir en skillnad på 0,2 procent. Eftersom den franska regeringens utrymme för skönsmässig bedömning i praktiken är obefintligt, bör det nationella genomförandet följaktligen anses vara av rent automatiskt slag (se bland annat domstolens dom av den 29 mars 1979, NTN Toyo Bearing m.fl. mot rådet, 113/77, Rec. s. 1185).
27 Sökanden har angett att bestämmelsen i den ifrågasatta förordningen, enligt vilken de investeringar som har gjorts före den 31 januari 1994 skall beaktas, inte har någon inverkan på fastställelsen av enskilda kvoter i Frankrike, eftersom de franska företag som producerar stärkelse inte har gjort någon investering.
28 Vidare har sökanden hävdat att förordningen berör den personligen. Den har anfört att den ifrågasatta förordningen tillämpas på ett begränsat antal angivna ekonomiska aktörer, vars särskilda situation har varit av betydelse för förordningens innehåll, eftersom den mottagna kvoten beräknades på grundval av de kvantiteter som hade producerats under de senaste åren. Sökanden har följaktligen en "särskild ställning", eftersom den endast delar denna med ett mycket begränsat antal ekonomiska aktörer och eftersom "de faktiska omständigheter som är utmärkande för sökanden" består i att den under de senare regleringsåren har producerat den kvantitet stärkelse för vilken bidrag har mottagits (se domstolens domar av den 15 juli 1963, Plaumann mot kommissionen, 25/62, Rec. s. 196, och av den 18 november 1975, CAM mot kommissionen, 100/74, Rec. s. 1393, samt domstolens beslut av den 7 december 1988, Flourez m.fl. mot rådet, 138/88, Rec. s. 6393, av den 4 december 1991, Matra mot kommissionen, C-225/91 R, Rec. s. I-5823, och av den 24 maj 1993, Arnaud m.fl. mot rådet, C-131/92, Rec. s. I-2573).
29 Kommissionen har inledningsvis påpekat att den ifrågasatta rättsakten har antagits av rådet för att kontrollera utvecklingen av produktionen av potatisstärkelse, som för regleringsåret 1993/94 hade överskridit den tröskel som tidigare hade fastställts till 1,5 miljoner ton. Den har hävdat att denna rättsakt till sin karaktär är normativ och inte utgör ett beslut som har utfärdats i form av en förordning, eftersom det genom rättsakten, i förhållande till en objektivt fastställd och obestridd marknadssituation, införs kontrollbestämmelser som för gemenskapslagstiftaren framstår som de mest lämpliga. Kommissionen har understrukit att denna kontroll i allmänna och abstrakta ordalag riktar sig till personkategorier som bestäms på grundval av deras objektiva egenskap av företag som producerar stärkelse av potatis.
30 Vidare har kommissionen förkastat sökandens argument, enligt vilket sökanden berördes personligen på grund av att den tillhör en sluten krets aktörer vars särskilda situation har varit av betydelse för den ifrågasatta rättsaktens innehåll.
31 Kommissionen har gjort gällande att det enligt domstolens gällande rättspraxis inte är fastställelsen av en berörd personkrets som är relevant för att avgöra frågan om sökanden berörs personligen eller inte, utan snarare huruvida den ifrågavarande förordningen är objektiv och varaktig. Den har i detta hänseende hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken en rättsakts normativa karaktär inte sätts i fråga på grund av att det är möjligt att med större eller mindre precision fastställa hur många rättssubjekt som vid ett givet tillfälle är föremål för rättsaktens tillämpning, eller till och med att identifiera dessa, så länge som denna tillämpning sker med stöd av objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter som anges i rättsakten och i enlighet med dess syfte (se den ovan nämnda domen i målet Zuckerfabrik Watenstedt mot rådet).
32 Kommissionen har därtill anfört att det dessutom måste finnas ett orsakssamband mellan institutionens kännedom om sökandens situation och de bestämmelser som har antagits (se generaladvokaten Van Gervens förslag till avgörande avseende domstolens domar av den 15 juni 1993, Abertal mot kommissionen, C-213/91, Rec. s. I-3177, och Abertal mot rådet, C-264/91, Rec. s. I-3265).
33 Kommissionen har i detta hänseende även åberopat den omständigheten att domstolen i de ovan nämnda domarna i målen Abertal mot kommissionen och Abertal mot rådet, samt i besluten av den 21 juni 1993, vilka meddelades i de mål som gällde bananer (se beslut i målet Van Parijs m.fl. mot rådet och kommissionen, C-257/93, Rec. s. I-3335), förklarade att talan inte kunde prövas, sedan den hade fastställt att de ifrågasatta bestämmelserna tillämpades på objektivt fastställda omständigheter och medförde rättsverkan gentemot personkategorier som definierades på ett allmänt och abstrakt sätt, trots att sökandena gjorde gällande att de utgjorde en sluten krets av aktörer. Kommissionen har framhållit att sökanden varken har lämnat någon uppgift som visar att dess situation skulle ha beaktats vid tidpunkten då den omtvistade rättsakten antogs eller att det fanns ett orsakssamband mellan sökandens särskilda situation och nämnda rättsakt.
34 Slutligen har kommissionen hävdat att sökanden i varje fall inte har lämnat - och än mindre klarlagt - någon som helst uppgift som visar att sökanden befann sig i en specifik situation som omfattades av ett särskilt skydd som har kränkts genom den ifrågasatta rättsakten, eller att dess ekonomiska verksamhet allvarligt har störts av nämnda rättsakt.
Förstainstansrättens bedömning
35 Enligt fast rättspraxis från domstolen och förstainstansrätten ger artikel 173 fjärde stycket en rätt åt enskilda att ifrågasätta varje beslut som, fastän det har utfärdats i form av en förordning, berör dem direkt och personligen. Syftet med denna bestämmelse är framför allt att undvika att gemenskapsinstitutionerna, endast genom att välja en förordnings form, kan beröva en enskild hans möjlighet att föra talan mot ett beslut som berör honom direkt och personligen och att på så sätt klargöra att valet av form inte kan ändra en rättsakts karaktär (se domstolens dom av den 17 juni 1980, Calpak och Società Emiliana Lavorazione Frutta mot kommissionen, 789/79 och 790/79, Rec. s. 1949, och förstainstansrättens beslut av den 28 oktober 1993, FRSEA och FNSEA mot rådet, T-476/93, Rec. s. II-1187).
36 Kriteriet för att skilja mellan en förordning och ett beslut står att finna i huruvida den ifrågavarande rättsakten har en generell räckvidd eller inte genom att uppskatta den ifrågasatta rättsaktens karaktär och, i synnerhet, den rättsverkan som den syftar till att ge upphov till eller faktiskt ger upphov till (se domstolens dom av den 24 februari 1987, Deutz und Geldermann mot rådet, 26/86, Rec. s. 941, punkt 7, och domstolens beslut av den 23 november 1995, Asocarne mot rådet, C-10/95 P, REG s. I-4149, punkt 28, och av den 24 april 1996, CNPAAP mot rådet, C-87/95 P, ännu inte publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 33).
37 Det är emellertid inte uteslutet att en bestämmelse som till sin beskaffenhet och räckvidd har en generell karaktär kan beröra en fysisk eller juridisk person personligen, då denne drabbas på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för den eller på grund av en faktisk situation som särskiljer personen i förhållande till alla andra personer och därigenom försätter denne i en ställning motsvarande den som gäller för den person som ett beslut är riktat till (se till exempel de ovan nämnda domarna i målen Plaumann mot kommissionen, s. 223, och Codorniu mot rådet, punkterna 19 och 20, samt det ovan nämnda beslutet i målet Asocarne mot rådet, punkt 43).
38 I detta fall finns det inte någon uppgift i den ifrågasatta förordningen som gör det möjligt att karakterisera den som ett beslut som har utfärdats i form av en förordning. Den är nämligen avfattad i generella och abstrakta ordalag och är tillämplig i alla medlemsstater, utan att det på något sätt tas hänsyn till enskilda producenters situation. Förordningens syfte är att styra all industri inom gemenskapen som producerar potatisstärkelse, vilket visas av den omständigheten att de antagna bestämmelserna förutses i förordning nr 1543/93, i vilken det för de fall där stärkelseindustrins totala produktion överskrider 1,5 miljoner ton föreskrivs att rådet skall besluta om vilka åtgärder som skall vidtas (se punkt 1-4 ovan).
39 Av detta följer således att den ifrågasatta förordningen skall tillämpas på objektivt fastställda situationer och medför rättsverkan gentemot en personkrets som definieras på ett generellt och abstrakt sätt.
40 Det finns anledning att konstatera att denna slutsats inte motsägs av den omständigheten att det system som införs genom den ifrågasatta förordningen innebär att Tyskland särbehandlas, eftersom denna särbehandling faktiskt ingår i den nämnda förordningens allmänna syfte och därför inte är knuten till några särskilda egenskaper hos de personer som berörs av skillnaden i behandling.
41 Vad beträffar argumentet enligt vilket sökanden "berörs personligen" av den ifrågasatta förordningen på grund av att denna tillämpas på ett begränsat antal angivna ekonomiska aktörer, vars särskilda situation har haft betydelse för den nämnda förordningens innehåll, kan det konstateras att endast den omständigheten att en aktör ingår i en sluten krets av aktörer, till vilken inget ytterligare rättssubjekt har kunnat tillkomma vid tidpunkten då förordningen antogs, i sig inte är tillräcklig för att det skall anses att en aktör berörs personligen (se förstainstansrättens domar av den 15 december 1994, Unifruit Hellas mot kommissionen, T-489/93, Rec. s. II-1201, punkt 25, och av den 10 juli 1996, Weber mot kommissionen, T-482/93, ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 63-65).
42 Av en fast rättspraxis från domstolen och förstainstansrätten följer nämligen att en rättsakts generella räckvidd och därmed normativa karaktär inte kan sättas i fråga på grund av att det är möjligt att med större eller mindre precision fastställa hur många rättssubjekt som vid ett givet tillfälle är föremål för rättsaktens tillämpning, eller till och med att identifiera dessa, så länge som denna tillämpning sker med stöd av objektiva rättsliga eller faktiska omständigheter som anges i rättsakten och i enlighet med dess syfte (se till exempel den ovan nämnda domen i målet Zuckerfabrik Watenstedt mot rådet, s. 605 och 606, förstainstansrättens beslut av den 29 juni 1995, Cantina cooperativa fra produttori vitivinicoli di Torre di Mosto m.fl. mot kommissionen, T-183/94, Rec. s. II-1941, punkt 48, och den ovan nämnda domen i målet Weber mot kommissionen, punkt 64).
43 I detta fall berörs sökanden just av de ifrågavarande bestämmelserna på grund av en situation som fastställs objektivt i den ifrågasatta förordningen och i enlighet med förordningens syfte. Att antalet berörda aktörer är begränsat beror på själva naturen hos det system som införs genom förordningen, nämligen att de företag som producerar stärkelse och som tidigare har dragit fördel av gemenskapsåtgärder, via medlemsstaterna, tilldelas ett gemenskapsstöd. Det finns i detta hänseende anledning att dessutom notera, såsom rådet påpekade vid sammanträdet, att en sådan situation inte är ovanlig inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
44 Av det föregående följer att sökanden befinner sig i samma situation som alla andra företag som producerar stärkelse och som under regleringsåren 1990-1993 har producerat en kvantitet stärkelse för vilken ett bidrag har mottagits. Det finns följaktligen inte någon särskild egenskap eller några faktiska omständigheter som särskiljer sökanden i förhållande till övriga ekonomiska aktörer som befinner sig i samma situation. Av detta följer att sökanden inte berörs personligen av den ifrågasatta förordningen.
45 Förstainstansrätten noterar för övrigt att eftersom sökanden vid den behöriga nationella domstolen har klagat på de franska författningar enligt vilka sökanden beviljas sin enskilda kvot med stöd av förordning nr 1868/94 (se punkt 14 ovan), har den nationella domstolen möjlighet att i förekommande fall vända sig till domstolen med en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 första stycket b i fördraget, inom ramen för vilken domstolen är behörig att avgöra giltigheten och tolkningen av de rättsakter som har beslutats av gemenskapens institutioner.
46 Följaktligen skall talan avvisas utan att det är nödvändigt att avgöra frågan om sökanden är direkt berörd av denna förordning.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
47 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, skall sökanden, utöver att bära sina egna rättegångskostnader, förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som har förorsakats rådet. I enlighet med artikel 87.4 i rättegångsreglerna skall kommissionen, som är intervenient, bära sina egna rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(fjärde avdelningen)
följande dom:
48 Talan avvisas.
49 Sökanden skall bära sina egna rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader.
50 Kommissionen skall bära sina egna rättegångskostnader.