CELEX: 61997CJ0189
Euroopan yhteisön ja Mauritanian välinen kalastussopimus
Sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon

Tuomion perustelut
1 Euroopan parlamentti on yhteisöjen tuomioistuimeen 16.5.1997 jättämällään kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan yhteisön ja Mauritanian islamilaisen tasavallan välistä yhteistyötä merikalastuksen alalla koskevan sopimuksen tekemisestä ja sen soveltamissäännöistä 24 päivänä helmikuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 408/97 (EYVL L 62, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus).
2 Espanjan kuningaskunta hyväksyttiin yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 2.10.1997 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
3 Mauritanian islamilainen tasavalta irtisanoi 18.1.1996 kalastusta Mauritanian merialueella koskeneen ja Euroopan talousyhteisöä sitoneen sopimuksen. Sen jälkeen alkaneiden sopimuspuolten välisten neuvottelujen seurauksena aikaansaatu uusi sopimus (jäljempänä Mauritanian kanssa tehty kalastussopimus) parafoitiin 20.6.1996.
4 Tällä 1.8.1996 alkaen viideksi vuodeksi tehdyllä sopimuksella varmistetaan Euroopan yhteisön kalastajien kalastusmahdollisuudet Mauritanian islamilaisen tasavallan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä. Sopimuksen 7 artiklassa säädetään Mauritanian hyväksi tulevasta yhteisön rahallisesta korvauksesta ja taloudellisesta tuesta. Mauritanian kanssa tehdyn kalastussopimuksen liitteenä olevassa kalastusmahdollisuuksien sekä rahallisen korvauksen ja taloudellisen tuen määrien vaihtamisesta jaksolle 1 päivästä elokuuta 1996  31 päivään heinäkuuta 2001 tehdyn pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavasti:
"Sopimuksen 7 artiklassa säädetyn rahallisen kokonaiskorvauksen suuruudeksi vahvistetaan edellä olevassa 1 artiklassa tarkoitetulle jaksolle 266,8 miljoonaa ecua. Kyseinen rahallinen korvaus jakautuu viiteen erään seuraavasti:
- ensimmäinen vuosi: 55 160 000 - toinen vuosi:  54 360 000 - kolmas vuosi:  53 560 000 - neljäs vuosi:  52 160 000 - viides vuosi:  51 560 000."
5 Neuvosto teki komission ehdotuksesta 26.11.1996 päätöksen 96/731/EY, joka koski Euroopan yhteisön ja Mauritanian islamilaisen tasavallan välistä yhteistyötä merikalastuksen alalla koskevan sopimuksen väliaikaista soveltamista koskevan sopimuksen tekemisestä kirjeenvaihtona (EYVL L 334, s. 16).
6 Komissio antoi neuvostolle 9.9.1996 myös ehdotuksen neuvoston asetukseksi (EY) Euroopan yhteisön ja Mauritanian islamilaisen tasavallan välistä yhteistyötä merikalastuksen alalla koskevan sopimuksen tekemisestä ja sen soveltamissäännöistä (EYVL C 352, s. 5). Tämä ehdotus on tehty EY:n perustamissopimuksen ja "erityisesti sen 43 artiklan ja 228 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan" perusteella; näiden säännösten mukaan sopimuksen tekemiseen vaaditaan parlamentin puoltava lausunto.
7 Neuvosto päätti 13.11.1996 kuulla parlamenttia asetusehdotuksesta. Neuvosto esitti kuulemispyynnön perustamissopimuksen 43 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 37 artikla) ja 228 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan (joista on muutettuina tullut EY 300 artiklan 2 kohta ja 3 kohdan ensimmäinen alakohta) perusteella ja ilmoitti, että se tarvitsi ainoastaan parlamentin lausunnon.
8 Parlamentin toimivaltainen valiokunta hyväksyi asetusehdotuksen kuitenkin sillä varauksella, että se halusi komission ehdottaman oikeudellisen perustan. Se korosti erityisesti, että Mauritanian kanssa tehdystä kalastussopimuksesta aiheutuisi perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon ja että sen tekeminen edellyttäisi parlamentin puoltavaa lausuntoa.
9 Parlamentti teki 28.11.1996 päätöksen Euroopan yhteisön ja Mauritanian islamilaisen tasavallan välistä yhteistyötä merikalastuksen alalla koskevan sopimuksen tekemisestä ja sen soveltamissäännöistä annetusta neuvoston asetusta koskevasta ehdotuksesta (EYVL C 380, s. 19). Parlamentti vaihtoi neuvoston käyttämän oikeudellisen perustan perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toiseksi alakohdaksi ja puolsi lausunnossaan riidanalaisen asetuksen antamista.
10 Neuvosto antoi 24.2.1997 riidanalaisen asetuksen. Asetus on annettu perustamissopimuksen ja erityisesti sen 43 artiklan ja 228 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella. Asetuksessa viitataan "Euroopan parlamentin lausuntoon".
11 Parlamentin mukaan sille kuuluvia oikeuksia on loukattu, ja se esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa on rikottu siten, että koska Mauritanian kanssa tehdystä kalastussopimuksesta aiheutuu huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon, riidanalainen asetus olisi pitänyt antaa tämän artiklan perusteella, ja toisen kanneperusteen mukaan asiassa on jätetty noudattamatta EY:n perustamissopimuksen 190 artiklaa (josta on tullut EY 253 artikla), koska neuvosto on laiminlyönyt osoittamisen, mistä syystä se on muuttanut komission ehdottamaa oikeudellista perustaa.
12 Neuvosto esittää Espanjan hallituksen tukemana, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se perustuu perustamissopimuksen 190 artiklan rikkomiseen, koska parlamentti ei ole osoittanut asianmukaisella tavalla, miten sellaisella rikkomisella oli loukattu sen oikeuksia. Se väittää lisäksi, että asianmukainen oikeudellinen perusta, jonka perusteella riidanalainen asetus voitiin antaa, oli perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta, koska Mauritanian kanssa tehdystä kalastussopimuksesta ei aiheudu tämän säännöksen toisessa alakohdassa tarkoitettuja huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
13 Perustamissopimuksen 173 artiklan kolmannen kohdan mukaan parlamentilla on oikeus nostaa yhteisöjen tuomioistuimessa kumoamiskanne toisen toimielimen säädöstä, päätöstä tai muuta toimea vastaan sillä edellytyksellä, että kanteella pyritään turvaamaan sen oikeuksia. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kanne täyttää nämä edellytykset, jos parlamentti osoittaa asianmukaisella tavalla turvattavan oikeuden kohteen sekä sen, miten tätä oikeutta väitetään loukatun (ks. asia C-303/94, parlamentti v. neuvosto, tuomio 18.6.1996, Kok. 1996, s. I-2943, 17 kohta).
14 Näiden edellytysten mukaisesti yhteisöjen tuomioistuin on jättänyt tähän asti parlamentin kanteet tutkimatta siltä osin kuin ne ovat perustuneet perustamissopimuksen 190 artiklan rikkomiseen. Väittäessään, että riidanalaisia säännöksiä ei ole tämän artiklan kannalta perusteltu riittävästi tai että säännökset on perusteltu virheellisesti, parlamentti ei ole osoittanut asianmukaisella tavalla, miten tämä rikkominen, mikäli se oletettaisiin tapahtuneeksi, saattaisi loukata sen oikeuksia (ks. asia C-156/93, parlamentti v. komissio, tuomio 13.7.1995, Kok. 1995, s. I-2019, 11 kohta ja em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 18 kohta).
15 Parlamentti katsoo kuitenkin, että se on osoittanut tässä tapauksessa, miten perustamissopimuksen 190 artiklan rikkomisella saatetaan loukata sen oikeuksia, kun se on esittänyt, että ne edellytykset, joiden mukaisesti se osallistui Mauritanian kanssa tehdyn kalastussopimuksen tekemiseen, muuttuivat siksi, että neuvosto oli syitä ilmoittamatta vaihtanut oikeudellista perustaa.
16 On todettava, että parlamentti on ainoastaan korostanut, että se, että neuvosto muutti komission ehdottamaa oikeudellista perustaa, vaikutti sen toimivaltaan. Sen sijaan se ei täsmennä sitä, miten erityisten perustelujen puuttuminen tältä osin kokonaan riidanalaisesta asetuksesta olisi katsottava itsenäiseksi oikeuksien loukkaamiseksi.
17 Tästä seuraa, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se perustuu perustamissopimuksen 190 artiklan rikkomiseen.
Aineellinen kysymys
18 Perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavasti:
"Neuvosto tekee sopimukset Euroopan parlamenttia kuultuaan, 113 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja sopimuksia lukuun ottamatta, sopimukset aloilla, joilla sisäiset säännöt annetaan 189 b tai 189 c artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen, mukaan luettuina.
Poiketen siitä, mitä edellisessä alakohdassa määrätään, 238 artiklassa tarkoitetut sopimukset, sopimukset, joissa määrätään erityisistä toimielinjärjestelmistä järjestämällä yhteistyömenettelyjä, sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon, sekä sopimukset, joista aiheutuu muutos 189 b artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen annettuun säädökseen, tehdään sen jälkeen, kun Euroopan parlamentin puoltava lausunto on saatu."
19 Parlamentti esittää toisaalta, että Euroopan unionista tehty sopimus on huomattavasti lisännyt sen osallistumista kansainvälisten sopimusten tekemiseen erityisesti laajentamalla hyväksyntämenettelyn soveltamisalaa. Sen asema muistuttaa siten jäsenvaltioiden parlamenttien asemaa; näiden parlamenttien toimivaltaa on siten käytettävä vertailukohtana perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan tulkinnassa.
20 Parlamentti korostaa toisaalta, että kun tässä määräyksessä vaaditaan, että parlamentin puoltava lausunto tarvitaan sellaisten sopimusten tekemiseen, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, määräyksellä pyritään suojelemaan parlamentille budjettivallan käyttäjänä kuuluvaa sisäistä toimivaltaa. Parlamentti ehdottaa tämän päämäärän perusteella, että arviointiperusteisiin, joiden perusteella määritellään, onko sopimuksella huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, on luettava se, aiheutuuko sopimuksesta menoja useiden vuosien aikana, näiden menojen suhteellinen osuus kyseiseen budjettikohtaan otetuista samanluonteisista menoista ja kyseisestä sopimuksesta johtuvien menojen kasvu edellisestä sopimuksesta aiheutuneisiin rahoitusosiin verrattuina.
21 Parlamentti lisää, että Mauritanian kanssa tehty kalastussopimus täyttää kiistatta nämä kaikki arviointiperusteet. Nimittäin ensinnäkin siinä sovitaan viiteen vuosittaiseen erään jakaantuvasta rahallisesta korvauksesta, joiden määrät vaihtelevat 51 560 000 ja 55 160 000 ecun välillä. Lisäksi tämän rahallisen korvauksen määrä vastaa yli 20:ta prosenttia jokaisena varainhoitovuonna kyseiseen budjettikohtaan otetuista määrärahoista (budjettikohta B7-8000 "Kansainväliset kalastussopimukset"). Lisäksi Mauritanian islamilaisen tasavallan hyväksi tuleva rahoituspanos on yli viisinkertainen edelliseen sopimukseen verrattuna tai yli kaksinkertainen, jos vertailukohdaksi otetaan pelkästään vuosi 1995, jonka osalta poikkeuksellisesti maksettiin lisäkorvausta.
Neu22 Neuvosto esittää Espanjan hallituksen tukemana, että perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa on tulkittava suppeasti, koska se on poikkeus siitä ensimmäisessä alakohdassa olevasta säännöstä, jonka mukaan neuvosto tekee sopimukset parlamentin kuulemisen jälkeen.
23 Neuvosto katsoo, että parlamentin ehdottamat arviointiperusteet eivät ole päteviä. Ensinnäkään asiassa ei voi olla ratkaisevaa se, että menot jakaantuvat useille vuosille, sillä talousarvio koskee määritelmänsä mukaisesti yhtä vuotta. Toiseksi rahallisten vaikutusten osuus budjettikohtaan otetuista samanluonteisista menoista ei voi olla merkityksellinen, koska budjettinimikkeistöä voidaan muuttaa talousarviomenettelyssä ja käytettävissä olevien määrärahojen määrää voidaan aina mukauttaa määrärahan siirroilla tai täydentävillä talousarvioilla. Viimein se, miten paljon menot ovat kasvaneet, on tuskin ratkaisevaa, sillä suuri kasvu voi hyvin liittyä vähäisiin menoihin.
24 Neuvosto väittää tämän takia, että sitä, onko sopimuksella huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, on arvioitava yhteisön kokonaistalousarvion perusteella ja että se ei ole toiminut ilmeisen virheellisesti tai mielivaltaisesti pyytäessään parlamentilta ainoastaan lausuntoa sellaisen kalastussopimuksen osalta, jonka vuosittaiset menot ovat 0,07 prosenttia talousarviosta.
25 Yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, joiden laillisuutta tuomioistuin voi valvoa (ks. esim. asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987, Kok. 1987, s. 1493, 11 kohta ja asia C-22/96, parlamentti v. neuvosto, tuomio 28.5.1998, Kok. 1998, s. I-3231, 23 kohta sekä yhdistetyt asiat C-164/97 ja C-165/97, parlamentti v. neuvosto, tuomio 25.2.1999, Kok. 1999, s. I-1139,12 kohta).
26 Neuvoston mukaan sitä, aiheutuuko sopimuksesta perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, on arvioitava yhteisön kokonaistalousarvion perusteella. Kuitenkin on korostettava sitä, että yhteisön ulkoisiin toimiin sidotut määrärahat ovat perinteisesti ainoastaan marginaalinen osa yhteisön talousarviosta. Esimerkiksi vuosina 1996 ja 1996 nämä alaluokkaan B7 "ulkoiset toimet" luokitellut määrärahat olivat tuskin viittä prosenttia kokonaistalousarviosta. Tällaisessa tilanteessa sopimuksesta aiheutuvan vuosittaisen rahallisen rasitteen vertaaminen yhteisön kokonaistalousarvioon tuntuu tuskin merkitykselliseltä, ja sellaisen arviointiperusteen käyttämisellä saatetaan tehdä tyhjäksi perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan tehokas vaikutus.
27 Neuvoston mukaan arviointiperusteesta, johon se on vedonnut, ei kuitenkaan seuraa, että tämän oikeudellisen perustan käyttäminen olisi kaikissa tapauksissa poissuljettua. Se esittää tästä todisteena Euroopan yhteisön ja Marokon kuningaskunnan välistä yhteistyötä merikalastuksen alalla koskevan sopimuksen (EYVL 1997, L 30, s. 5), jonka osalta se katsoi, että sopimuksen rahalliset vaikutukset, jotka olivat vuosittain 0,15 prosenttia yhteisön talousarviosta, olivat huomionarvoisia.
28 Neuvosto ei ole kuitenkaan millään tavoin selittänyt, miksi näin alhainen prosenttiosuus voisi aiheuttaa sen, että sopimuksella on huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, vaikka vain vähän pienemmän eli 0,07 prosentin suuruisen osuuden osalta katsotaan, ettei se riitä siihen.
29 Parlamentin ehdottamien kolmen arviointiperusteen osalta on todettava, että ensimmäinen arviointiperuste voi tosiasiallisesti vaikuttaa siihen, että sopimuksella on katsottava olevan huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon. Nimittäin suhteellisen vähäiset vuosittaiset menot voivat muodostua merkittäväksi talousarvioeräksi, jos menoja on usean vuoden ajan.
30 Sen sijaan parlamentin esittämät toinen ja kolmas arviointiperuste eivät näytä merkityksellisiltä. Toisaalta budjettikohdat, joita voidaan ensinnäkin muuttaa, ovat merkitykseltään hyvin erilaisia, joten sopimuksesta aiheutuvien menojen suhteellinen osuus kyseiseen budjettikohtaan otetuista samanluonteisista menoista voi olla suuri, vaikka näiden menojen määrä on sinänsä vähäinen. Toisaalta sopimuksesta johtuvien menojen kasvu edellisestä sopimuksesta aiheutuneisiin menoihin nähden voi olla prosentuaalisesti suuri, vaikkakin määrät olisivat edelleenkin pieniä.
31 Kuten tämän tuomion 26 kohdassa on todettu, kansainvälisestä sopimuksesta aiheutuvan vuosittaisen rahallisen rasitteen vertaaminen yhteisön kokonaistalousarvioon on tuskin merkityksellistä. Sen sijaan sopimuksen paikka yhteisön ulkosuhteita koskevaa politiikkaansa varten myöntämien talousarviomäärärahojen ryhmässä voidaan selvittää vertaamalla siitä johtuvia menoja talousarvion alaluokkaan B7 luokiteltujen, yhteisön ulkoisten toimien rahoittamiseen tarkoitettuihin määrärahoihin. Tämän vertaamisen avulla voidaan siten tarkoituksenmukaisemmalla tavalla arvioida sopimuksen tosiasiallinen rahallinen merkitys yhteisölle.
32 Silloin kun on kysymys, kuten tässä tapauksessa, alakohtaisesta sopimuksesta, edellä olevaa erittelyä voidaan tarvittaessa - ja siten, että se ei estä ottamasta huomioon muita seikkoja -, täydentää vertaamalla sopimuksesta aiheutuvia menoja ja kaikkia kyseistä alaa varten talousarvioon otettuja määrärahoja keskenään siten, että vertailussa ei eroteta ulkoisia ja sisäisiä osia toisistaan. Tällaisen lähestymistavan avulla voidaan arvioida toisesta näkökulmasta ja niin ikään yhdenmukaisesti sitä, minkälaiseen rahoituspanokseen yhteisö on sitoutunut kyseistä sopimusta tehdessään. Koska eri aloilla on kuitenkin talousarvion kannalta hyvin erilainen merkitys, tämä tarkastelu ei saa johtaa siihen, että sopimukseksi, jolla on huomionarvoisia vaikutuksia talousarvioon, katsottaisiin sellainen sopimus, joka ei muodostaisi merkittävää osaa yhteisön ulkoisten toimien rahoittamiseen tarkoitetuista määrärahoista.
33 Tässä tapauksessa Mauritanian kanssa tehty kalastussopimus on viisivuotinen, eli se ei ole kestoltaan erityisen pitkä. Sitä paitsi siinä sovittu rahallinen korvaus jakaantuu viiteen vuosittaiseen erään, joiden määrät vaihtelevat 51 560 000 ja 55 160 000 ecun välillä. Huolimatta siitä, että nämä menot olivat kuluneiden varainhoitovuosien aikana määrältään yli viisi prosenttia kalastusalan menoista, ne vastasivat vain vähän yli yhtä prosenttia ulkoisiin toimiin sidotuista yhteisön määrärahamaksuista, eli kysymyksessä on osuus, joka ei ole väheksyttävä, mutta jota tuskin voidaan katsoa merkittäväksi. Vaikka neuvosto olisi ottanut huomioon nämä vertailuedellytykset, se olisi tästä syystä voinut perustellusti katsoa, että Mauritanian kanssa tehdystä kalastussopimuksesta ei aiheudu perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon.
34 Asiassa on syytä vielä lisätä, että kansallisten parlamenttien toimivallan laajuus sellaisten kansainvälisten sopimusten hyväksymisen osalta, joista aiheutuu rahallisia vaikutuksia, ei voi vaikuttaa tämän säännöksen ulottuvuuteen sellaisena kuin se ilmenee perustamissopimuksessa, vaikka parlamentti on näin ehdottanut.
35 Kaikesta edellä olevasta seuraa, että neuvosto on perustellusti tehnyt Mauritanian kanssa tehdyn kalastussopimuksen muun muassa perustamissopimuksen 228 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella. Tämä kanne on siten hylättävä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
36 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on vaatinut parlamentin velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska parlamentti on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan Espanjan kuningaskunnan, joka on asiassa väliintulijana, on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanne hylätään.
2) Euroopan parlamentti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.