CELEX: 61989CJ0028
FEOGA
Liquidación de cuentas
Ejercicio 1986

Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de febrero de 1989, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al primer párrafo del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación parcial de la Decisión 88/630/CEE de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986 (
DO L 353, p. 30
).
El recurso pretende la anulación de esta Decisión en la medida en que declaró no imputables al FEOGA las siguientes cantidades :
—
61377605,77 DM en concepto de control de la desnaturalización homogénea de la leche desnatada en polvo,
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1947053 DM en concepto de control de calidad de la mantequilla durante el período de prueba de almacenamiento,
—
1789856,23 DM en concepto de aplazamiento de la fecha de aceptación de la mantequilla entregada a la intervención,
—
190429,76 DM en concepto de pago anticipado de restituciones a la exportación.
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Control de la desnaturalización homogénea de la leche desnatada en polvo
El Reglamento (CEE) n° 368/77 de la Comisión, de 23 de febrero de 1977, relativo a la venta mediante licitación de leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de ganado porcino y de aves de corral (
DO L 52, p. 19
; EE 03/12, p. 3), impone al licitador, en su artículo 6, la obligación de desnaturalizar la leche desnatada en polvo, bien de acuerdo con alguna de las fórmulas que figuran en el Anexo del Reglamento, o mediante incorporación directa en un alimento para animales, y establece, en el apartado 2 del artículo 16, que la autoridad competente del Estado miembro correspondiente garantizará el control de la desnaturalización o de la incorporación directa. El Anexo del Reglamento establece en su apartado 1 las diferentes fórmulas de desnaturalización y exige ¿n la letra D del apartado 3 una distribución uniforme del producto de desnaturalización, de modo que dos muestras de un peso determinado den esencialmente los mismos resultados al llevar a cabo la determinación química.
En la Decisión controvertida, la Comisión excluyó de la financiación del FEOGA los gastos efectuados por la República Federal de Alemania durante el ejercicio 1986 en concepto de desnaturalización homogénea de la leche desnatada en polvo, por no haber procedido la demandante a un análisis químico, exigido por la normativa comunitaria.
La demandante alega en primer lugar que el Reglamento n° 368/77, antes citado, no exige un análisis químico y añade que, en cualquier caso, la obligación de garantizar una distribución uniforme de los productos de desnaturalización se impone al licitador, y no al Estado miembro.
A este respecto, procede recordar que, en la sentencia de 19 de octubre de 1989, Italia/Comisión (
258/87, 337/87 y 338/87, Rec. p. 3359
), este Tribunal de Justicia decidió que, de las disposiciones del artículo 6 en relación con las del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento n° 368/77, se deduce que las prescripciones técnicas mencionadas en la letra D del apartado 3 del Anexo a la que remite el artículo 6 forman parte del sistema de control de la desnaturalización y que dichas prescripciones implican en sí mismas el carácter sistemático del análisis químico.
La demandante expone igualmente que, respecto al agente de desnaturalización y a la fórmula empleados, el análisis químico es un medio de control inadecuado y que los productos de desnaturalización, sulfato ferroso y sulfato de cobre, cuya distribución homogénea sólo puede verificarse mediante un análisis químico, no están permitidos por la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal (
DO L 270, p. 1
; EE 03/04, p. 82). Por ùltimo, subraya que el Reglamento n° 368/77, antes citado, no precisa el momento o la frecuencia de los análisis y que los análisis químicos de muestras de leche desnatada en polvo desnaturalizada en 1986, efectuados con posterioridad al 21 de septiembre de 1987, han demostrado la distribución homogénea de los productos de desnaturalización.
Por lo que respecta a la primera alegación, hay que destacar que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania/Comisión,
819/79, Rec. p. 21
), cuando un Reglamento instaura medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, no siendo necesario apreciar si su tesis, según la cual un sistema de control diferente sería más eficaz, es o no acertada.
En cuanto a la segunda alegación, procede afirmar que, si bien es cierto que la Directiva 70/524, antes citada, prohibe efectivamente que se incorporen a los alimentos para animales determinados productos como el sulfato ferroso o el sulfato de cobre en forma monohidratada, no prohibe la utilización de dichas sustancias bajo otras formas diferentes, previstas por determinadas fórmulas de desnaturalización enumeradas en el Anexo del Reglamento n° 368/77, antes citado.
Sobre la última alegación, referente a la falta de precisión de que adolece el Reglamento en cuanto al momento o la frecuencia de los análisis químicos, debe destacarse que, en la sentencia de 19 de octubre de 1989, Italia/Comisión (antes citada), este Tribunal de Justicia reconoció que el análisis químico debía tener carácter sistemático. Procede, pues, afirmar que un análisis químico de muestras de leche desnatada en polvo desnaturalizada en 1986, que no se realizó hasta el mes de septiembre de 1987, no es conforme con el sistema establecido por el Reglamento n° 368/77, mencionado con anterioridad.
Por todo lo anterior, debe desestimarse el motivo de anulación de la Decisión controvertida relativo a la desnaturalización homogénea de la leche desnatada en polvo.
El control de calidad de la mantequilla durante el período de prueba de almacenamiento
El apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CEE) n° 685/69 de la Comisión, de 14 de abril de 1969, relativo a las modalidades de aplicación de las intervención en el mercado de la mantequilla y de la nata (
DO L 90, p. 12
; EE 03/03, p. 83), tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1836/86 de la Comisión, de 12 de junio de 1986 (
DO L 158, p. 57
), somete a la mantequilla entregada a la intervención a un período de prueba de almacenamiento de dos meses, a partir del día de entrada de la mantequilla al almacén frigorífico. El apartado 2 de esta misma disposición, tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1829/80 de la Comisión, de 11 de julio de 1980 (
DO L 178, p. 22
; EE 03/18, p. 149), establece que el vendedor se compromete por su oferta, en caso de disminución anormal de la calidad de la mantequilla, a hacerse cargo de la mercancía de que se trate, a devolver el precio eventualmente pagado por ella y a pagar los gastos de almacenamiento.
La demandante impugna, de forma general, la negativa de la Comisión de imputar al FEOGA los gastos causados por el control de calidad de conservación de la mantequilla efectuado antes de expirar el período de prueba. Alega, además, que la Comisión no ha motivado en absoluto su decisión de excluir de la financiación el 0,25 % de la totalidad de los gastos efectuados.
A este respecto, procede destacar que, en la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Países Bajos/Comisión (
C-22/89, Rec. p. I-4799
), este Tribunal de Justicia decidió que el apartado 1 en relación con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento n° 685/69, antes citado, pretende garantizar una buena conservación de la mantequilla antes de su aceptación definitiva por el organismo de intervención y hacer recaer sobre el vendedor las consecuencias de una disminución anormal de la calidad de la mantequilla producida en el curso del período de prueba. El Tribunal de Justicia dedujo de ello, en razón del objetivo del artículo 6, que el control de calidad de conservación de la mantequilla almacenada no puede realizarse antes de finalizar el período de prueba de dos meses.
En la citada sentencia, este Tribunal de Justicia reconoció asimismo que el interés legítimo del operador económico en conocer cuanto antes la suerte de la operación no puede justificar una interpretación del citado Reglamento n° 685/69 que le libere de la obligación de asumir, hasta el final del período de prueba de almacenamiento, las consecuencias perjudiciales resultantes de una disminución anormal de la calidad de la mantequilla almacenada. Estimó igualmente que el informe de síntesis relativo a la liquidación de cuentas del FEOGA de 1986 indica expresamente las razones que llevaron a la Comisión a excluir de la financiación el 0,25 % de los gastos de que se trata.
Por lo que se refiere a la alegación expuesta por la demandante de que los métodos de análisis aplicados permiten comprobar, a partir del decimocuarto día siguiente a su entrada en almacén, una disminución de la calidad de la mantequilla superior a la normal durante el período de prueba de almacenamiento, se debe recordar, como se ha subrayado ya en el apartado 9 de la presente sentencia, que, cuando un Reglamento instaura medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, no siendo necesario apreciar si su tesis, según la cual un sistema de control diferente sería más eficaz o igualmente eficaz, es o no acertada.
Respecto a las dificultades de proceder a los controles una vez transcurrido el período de prueba, basta recordar la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase, más recientemente, la sentencia de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Irlanda,
C-39/88, Rec. p. I-4271, apartado 11
) según la cual las dificultades de aplicación suscitadas en la fase de ejecución de un acto comunitario no permiten que un Estado miembro se libere unilateralmente del cumplimiento de sus obligaciones.
Estas consideraciones ponen de manifiesto que debe desestimarse el motivo de anulación relativo al control de calidad de la mantequilla durante el período de prueba de almacenamiento.
Plazos de aceptación de la mantequilla entregada a la intervención
Las modalidades de aplicación de las intervenciones en el mercado de la mantequilla y de la nata constituyen el objeto del Reglamento n° 685/69, antes citado. Con el fin de frenar las especulaciones sobre los precios, la Comisión estableció plazos de aceptación hasta cuya expiración el vendedor debía soportar los gastos de intervención; en el curso del año 1986, estos plazos eran los siguientes:
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Antes del 28 de febrero de 1986, no existía plazo de aceptación.
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Del 28 de febrero al 11 de mayo de 1986, 60 días.
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Del 12 de mayo al 12 de junio de 1986, no existía plazo.
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Del 13 de junio al 11 de septiembre de 1986, 60 días.
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Del 12 de septiembre al 31 de diciembre de 1986, 120 días.
Reprochando a la demandante haber aceptado que los licitadores retiraran las ofertas presentadas durante el período comprendido entre el 12 de mayo y el 12 de junio de 1986 y que presentaran después del 12 de junio nuevas ofertas de mantequilla ofrecida con anterioridad, así como de mantequilla aún no fabricada, la Comisión excluyó de la financiación del FEOGA gastos relativos a las cantidades de mantequilla que habían sido objeto de dichas operaciones.
La demandante subraya en primer lugar que ni el Derecho alemán ni la normativa comunitaria prohiben retirar la oferta, como lo confirma la postura adoptada por la Comisión en una carta dirigida a las autoridades alemanas en 1982, en la que aceptaba expresamente ofertas de mantequilla aún no fabricada. Sostiene seguidamente que incumbe a la Comisión soportar las consecuencias de las lagunas de que adolece la normativa comunitaria.
En cuanto al efecto jurídico de la oferta, se debe subrayar que la normativa comunitaria en materia de intervención sobre el mercado constituye una excepción al Derecho común, por cuanto el organismo nacional de intervención está obligado a aceptar una oferta de venta procedente de un operador económico siempre que se reúnan las condiciones para la intervención. El hecho de que el destinatario de la oferta no pueda rechazarla justifica la prohibición impuesta al licitador de retirar su oferta cuando dicha retirada sea contraria a los objetivos del régimen de intervención. Esto es lo que ocurre en el presente caso, dado que la posibilidad de retirar la oferta y de presentar una nueva, tanto de cantidades ya ofrecidas como de cantidades aún no producidas, favorecería la especulación y llevaría a resultados no conformes con la finalidad perseguida por la normativa comunitaria.
La autorización dada por la Comisión en 1982 a las autoridades alemanas de aceptar ofertas de mantequilla aún no fabricada se produjo en una situación específica, en la que no existía ningún riesgo de incremento de los gastos imputables al FEOGA o de incumplimiento de la normativa comunitaria. En consecuencia, no puede alegarse esta autorización para rebatir la postura adoptada por la Comisión tras la instauración del sistema de plazos de aceptación, necesaria para alcanzar los objetivos del citado régimen.
Respecto a la pretendida obligación de la Comisión de soportar las consecuencias pecuniarias de las lagunas de la normativa comunitaria, procede recordar que este Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 23, que la prohibición de retirar una oferta es inherente a los objetivos de la normativa comunitaria y que, por ello, el motivo relativo a las lagunas de esta normativa carece de justificación.
De ello se deduce que procede desestimar el motivo de anulación sobre los plazos de aceptación para el almacenamiento de la mantequilla.
El pago anticipado de las restituciones a la exportación
El régimen de pago anticipado de las restituciones a la exportación para los productos agrarios constituye el objeto del Reglamento (CEE) n° 565/80 del Consejo, de 4 de marzo de 1980 (
DO L 62, p. 5
; EE 03/17, p. 182). A tenor del apartado 1 del artículo 5 el pago de la restitución se produce cuando los productos o mercancías se someten al régimen aduanero de almacén de depósito o de zona franca para su exportación en un plazo determinado. En virtud del artículo 6, el pago está sujeto a la constitución de una fianza que se pierde si se comprueba que -no existe ningún derecho a la restitución o únicamente un derecho a una restitución por un importe inferior.
El Reglamento (CEE) n° 798/80 de la Comisión, de 31 de marzo de 1980 (
DO L 87, p. 42
; EE 03/17, p. 208), determina las modalidades de aplicación relativas al pago anticipado de las restituciones a la exportación. El artículo 2 del citado Reglamento establece, en su apartado 1, que el pago está supeditado a la presentación de una declaración de pago ante las autoridades aduaneras, y el artículo 3 que, al producirse la aceptación de esta declaración, los productos se someten a control aduanero. El régimen de la fianza constituye el objeto del artículo 7, que exige una fianza igual al importe que debía pagarse antes de la exportación, al cual se añade en su caso el montante compensatorio monetario positivo, así como un incremento, y del artículo 10, que fija las condiciones para declarar libre de responsabilidades una fianza.
La Comisión reprochó a la demandante no haber recuperado, en 1986, una restitución a la exportación pagada anticipadamente y no haber declarado la pérdida de la fianza constituida, siendo así que una parte de las mercancías declaradas para la exportación no habían sido fabricadas o no fueron presentadas en el lugar indicado en la declaración de pago.
La demandante alega que, según el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (
DO L 94, p. 13
; EE 03/03, p. 220), la recuperación de las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias se efectúa de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros. Dado que la recuperación del pago a la exportación no se produjo hasta 1988, no pudo tenerse en cuenta en el marco de la liquidación de cuentas de 1986. Por lo que se refiere a la fianza, la República Federal de Alemania sostiene que con arreglo al Derecho alemán una declaración de pago relativa a una mercancía inexistente es nula, lo que prohibe declarar la pérdida de la fianza. Expone, además, que la decisión de imputarle a ella el importe de la fianza no está motivada.
En cuanto a la recuperación del importe calculado antes de la exportación, procede referirse al sistema establecido por el artículo 8 del Reglamento n° 729/70, antes mencionado, considerado, en lo tocante a la financiación de la política agraria común, como la expresión de la obligación de diligencia general impuesta por el artículo 5 del Tratado CEE (sentencia de 11 de octubre de 1990, Italia/Comisión,
C-34/89, Rec. p. I-3603
). El apartado 1 del artículo 8 impone a los Estados miembros la obligación de recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias y establece, en su apartado 2, que a falta de recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias imputables a las Administraciones u organismos de los Estados miembros serán soportadas por éstos.
Las autoridades nacionales no pueden justificar el incumplimiento de su obligación de corregir con celeridad las irregularidades cometidas aludiendo a la lentitud de los procedimientos administrativos o judiciales entablados por el operador económico.
Respecto a la imposibilidad, con arreglo al Derecho alemán, de declarar la pérdida de la fianza, se debe destacar que la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 798/80, antes mencionado, exige expresamente la presentación de la prueba de que los productos de que se trata dan derecho a la restitución para poder declarar libre de responsabilidades la totalidad de la fianza. En un ámbito regido por el Derecho comunitario, no puede aplicarse una disposición de Derecho nacional que impide la aplicación del Derecho comunitario y posibilita operaciones especulativas que el Derecho comunitario pretende frenar.
En cuanto al motivo de falta de motivación de la Decisión, basta con decir que el octavo considerando de la Decisión impugnada indica expresamente que los gastos no reconocidos a Alemania corresponden al importe de una fianza por una determinada cantidad de almidón de trigo perdida en beneficio del FEOGA. El carácter sucinto de esta motivación responde, como se deduce del mismo considerando y del informe de síntesis, al hecho de que la denegación de aceptación de la fianza era provisional, en espera de que el Estado miembro de que se trata aportara, antes de una fecha determinada, las pruebas exigidas. El intercambio de correspondencia entre la República Federal de Alemania y la Comisión tras la adopción de la Decisión impugnada evidencia, por otra parte, que la demandante conocía las razones que motivaron la Decisión de la Comisión.
En consecuencia, debe desestimarse el motivo de anulación relativo al pago anticipado de las restituciones a la exportación.
De la exposición anterior se deduce que el recurso de anulación interpuesto por la República Federal de Alemania debe desestimarse en su totalidad.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido destimados los motivos de la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Due
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.