CELEX: 61993TJ0432
Fondo sociale europeo
Decisione di riduzione di un contributo finanziario
Violazione di forme sostanziali

Motivazione della sentenza
Contesto normativo, fatti e procedimento
1 Ai sensi del combinato disposto dell' art. 1, n. 2, lett. a), e dell' art. 3, n. 1, della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 38, in prosieguo: la "decisione 83/516"), il Fondo sociale europeo (in prosieguo: il "Fondo") partecipa al finanziamento di azioni di formazione ed orientamento professionale realizzate nell' ambito della politica del mercato del lavoro degli Stati membri.
2 L' art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l' applicazione della decisione 83/516/CEE relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 1, in prosieguo: il "regolamento n. 2950/83"), stabilisce che l' approvazione da parte del Fondo di una domanda di contributo, presentata ai sensi dell' art. 3, n. 1, della decisione 83/516, comporta il versamento, alla data prevista per l' inizio dell' azione di formazione, di un anticipo del 50% del contributo concesso dal Fondo.
3 Ai sensi dell' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, qualora il contributo del Fondo non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione della domanda di finanziamento, la Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere il contributo, dopo aver dato allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni.
4 Nel 1986 il Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (Dipartimento per gli affari del Fondo sociale europeo, in prosieguo: il "DAFSE") presso il ministero portoghese del Lavoro e della Previdenza sociale inoltrava al Fondo una domanda di contributo per un complesso di progetti di formazione professionale presentati da varie imprese, tra cui la Socurte ° Sociedade de Curtumes a Sul do Tejo, Lda, la Quavi ° Revestimentos de Cortiça, Lda e la Stec ° Sociedade Transformadora de Carnes, Lda (in prosieguo: le "ricorrenti"), le quali esercitano la propria attività, rispettivamente, nel settore conciario, nella produzione di agglomerati ed elementi decorativi di sughero, nella preparazione e commercializzazione di sughero per rivestimenti e infine nella produzione e commercializzazione della carne suina. La pratica che accorpava i diversi progetti, contrassegnata con il n. 860012/P1, veniva approvata con decisione della Commissione 7 maggio 1986, C(86) 0736, che fissava l' importo del contributo del Fondo per il progetto in 874 905 836 ESC su un ammontare complessivo di 1 905 322 299 ESC.
5 Il 16 giugno 1986 il DAFSE informava le imprese interessate, tra cui le ricorrenti, della decisione di approvazione adottata dalla Commissione, precisando a ciascuna di esse l' ammontare del concorso del Fondo al progetto di formazione da esse presentato (39 954 074 ESC per la Socurte, 61 955 645 ESC per la Quavi e 202 073 029 ESC per la Stec). Il DAFSE specificava inoltre a tali imprese l' ammontare del finanziamento concesso dalle autorità portoghesi per le azioni di formazione che sarebbero state intraprese (29 416 970 ESC per la Socurte, 50 690 990 ESC per la Quavi e 165 332 478 ESC per la Stec).
6 In base all' importo fissato per le azioni suddette, le prime due ricorrenti ricevevano un anticipo pari al 50% del contributo concesso dal Fondo ai sensi dell' art. 5, n. 1, del regolamento n. 2950/83, mentre la terza, a causa di un ritardo intervenuto nell' avvio dell' azione di formazione, percepiva due anticipi. Ciascuna delle imprese ricorrenti riceveva peraltro numerosi versamenti dalle autorità nazionali nell' ambito della quota di finanziamento a carico dei fondi pubblici portoghesi.
7 Al termine delle rispettive azioni di formazione professionale, le ricorrenti presentavano domanda per il saldo del contributo finanziario del Fondo, avendo previamente trasmesso la relazione conclusiva sulle azioni di cui all' art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83, dalla quale risultava che il costo delle loro azioni era stato inferiore allo stanziamento approvato di 14 962 107 ESC per la Socurte (ovvero del 20,6%), di 7 864 023 ESC per la Quavi (6,3%) e di 130 377 456 ESC per la Stec (45,2%).
8 Nelle more della decisione della Commissione in merito alla domanda di saldo presentata dalle ricorrenti, il DAFSE effettuava nel 1988 e nel 1990 alcuni versamenti integrativi a favore delle ricorrenti, relativi sia al finanziamento pubblico portoghese sia al contributo del Fondo.
9 Il 18 marzo 1991 il DAFSE inviava alle ricorrenti una lettera per informarle del fatto che "la Commissione delle Comunità europee aveva approvato la domanda di saldo relativa alla pratica sopra menzionata" (n. 860012/P1) e che "conformemente alla decisione della Commissione sopra citata" il contributo del Fondo sarebbe stato di 17 977 037 ESC per l' azione realizzata dalla Socurte, di 30 977 827 ESC per l' azione della Quavi e di 49 500 000 ESC per l' azione della Stec. Conseguentemente, il contributo a carico dei fondi pubblici portoghesi sarebbe ammontato, secondo il DAFSE, a 14 708 485 ESC per la Socurte, a 24 345 495 ESC per la Quavi e a 40 500 000 ESC per la Stec. Il DAFSE invitava quindi le ricorrenti, considerati gli importi già versati a ciascuna di esse, a rimborsargli rispettivamente 17 105 465 ESC (Socurte), 22 160 566 ESC (Quavi) e 46 354 557 ESC (Stec). Nella medesima lettera il DAFSE informava inoltre le ricorrenti che copie della stessa lettera nonché della decisione della Commissione erano state trasmesse alla società Area Critica, cui era intestata la pratica n. 860012/P1.
10 Con lettera 15 aprile 1991 il legale delle ricorrenti chiedeva al DAFSE di rendergli nota la motivazione della richiesta di rimborso degli importi sopra menzionati e di trasmettergli copia della decisione della Commissione cui si riferiva la lettera del DAFSE del 18 marzo 1991.
11 Il 24 aprile 1991 il DAFSE inviava alle ricorrenti una lettera nella quale precisava che gli importi che esse dovevano rimborsare erano in effetti inferiori a quelli precedentemente indicati nella sua lettera 18 marzo 1991 ed ammontavano a 12 904 116 ESC, per la Socurte, a 11 395 613 ESC, per la Quavi, e a 34 969 210 ESC, per la Stec. Il DAFSE spiegava inoltre che la riduzione degli importi da rimborsare da parte delle ricorrenti era motivata dal fatto che i suoi uffici avevano inizialmente ritenuto, in base ad una prima interpretazione della decisione della Commissione, che il Fondo avrebbe concesso un finanziamento pari a 379 373 605 ESC invece dei 437 452 918 ESC effettivamente erogati.
12 La decisione della Commissione menzionata nella lettera del DAFSE 24 aprile 1991, che era stata allegata a quest' ultima e nuovamente trasmessa alle ricorrenti con lettera del DAFSE 26 aprile 1991, consisteva in una lettera degli uffici della Commissione al DAFSE in data 14 febbraio 1991, il cui tenore era il seguente:
"Oggetto: Pratica n. 860012/P1 ° 'Area Critica'
In risposta alla vostra lettera n. 9055 del 24 aprile 1989, vi informiamo che la domanda di pagamento del saldo per la pratica in oggetto è stata tempestivamente esaminata dagli uffici della Commissione; in esito a tale esame, è stato approvato un contributo del Fondo per un importo complessivo di 437 452 918 ESC, già versato a titolo di primo anticipo e non è stato pertanto disposto alcun ulteriore pagamento a saldo.
Vi comunichiamo inoltre che, per giungere a tale conclusione, sono stati presi in considerazione i seguenti elementi:
° l' esistenza di numerosi contratti di prestazione di servizi,
° le ispezioni effettuate sia presso l' impresa intestataria della pratica sia presso le imprese beneficiarie del contributo previsto nell' ambito della medesima pratica".
13 Con lettere inviate al DAFSE il 14 maggio 1991 e alla Commissione il 17 maggio 1991 le ricorrenti chiedevano comunicazione di una copia autenticata della decisione iniziale della Commissione di approvazione del contributo finanziario del Fondo per le azioni di formazione di cui alla pratica n. 860012/P1 e della decisione della Commissione relativa alla loro domanda di pagamento del saldo del contributo del Fondo per le azioni di formazione da esse svolte, menzionate dal DAFSE nelle lettere 18 marzo e 24 aprile 1991 sopra citate.
14 Gli uffici del DAFSE, dopo aver informato verbalmente le ricorrenti di non essere in possesso dei documenti richiesti, trasmettevano alle stesse, con lettera 5 giugno 1991, copia della richiesta da essi inviata al Fondo per sollecitare l' invio di una copia della decisione della Commissione relativa alla pratica n. 860012/P1.
15 Con lettera 20 giugno 1991 la direzione generale Occupazione, Relazioni industriali e Affari sociali (DG V) della Commissione invitava le ricorrenti a rivolgersi agli uffici del DAFSE per ottenere i documenti richiesti.
16 Il 26 giugno 1991 il legale delle ricorrenti prendeva visione del fascicolo amministrativo relativo al progetto n. 860012/P1, in possesso del DAFSE.
17 Con lettera 30 luglio 1991 gli uffici del DAFSE inviavano alle ricorrenti "copia autenticata della notifica (...) della decisione di approvazione della Commissione", relativa alla pratica n. 860012/P1.
18 Il documento così trasmesso alle ricorrenti consisteva in una lettera della Commissione a firma di un capo unità, datata 10 luglio 1991 e indirizzata al DAFSE, con cui quest' ultimo veniva informato del fatto che gli uffici del Fondo avevano accertato, in relazione alle domande di saldo per la pratica n. 860012/P1, l' esistenza di spese reputate inammissibili in base ad una serie di dati che giustificavano una conclusione siffatta, per un importo pari a 423 853 516 ESC.
19 In primo luogo, dagli elementi raccolti nel corso di un' ispezione effettuata nella settimana dal 26 al 29 luglio 1988 presso la società ricorrente Stec, sarebbe emerso che una parte significativa delle spese per contratti di prestazione di servizi stipulati con terzi non era adeguatamente giustificata, sia sotto l' aspetto della documentazione contabile relativa a tali spese (assenza di fatture o ricevute per la maggior parte dei detti contratti) sia per quanto riguarda la natura stessa delle spese (gli stessi servizi essendo stati oggetto di più di un contratto).
20 In secondo luogo, le materie prime utilizzate nell' ambito dei programmi di formazione professionale, calcolate in base al 12% del valore del consumo totale di materie prime nel normale ciclo di produzione della Stec, sarebbero state imputate nelle perdite totali, mentre, trattandosi di formazione alle tecniche produttive, non poteva non esservi una contropartita negli utili.
21 Secondo quanto affermato dalla Commissione nella stessa lettera, sarebbero quindi state la mancanza di trasparenza e l' assenza di documentazione contabile per le spese più significative a determinare la scelta di compiere una stima dei costi ragionevoli, sulla scorta dei criteri nazionali stabiliti dalle autorità portoghesi dopo il 1986. Tale analisi avrebbe quindi consentito di fissare un ammontare ammissibile pari al 56% del totale delle spese presentate.
22 La medesima lettera precisava che, conformemente alle disposizioni dell' art. 7, n. 2, del regolamento n. 2950/83, la detta riduzione era stata applicata proporzionalmente a tutte le spese di cui era stato chiesto il pagamento nell' ambito della stessa pratica, arrivando in tal modo a formulare una richiesta di rimborso per un importo di 71 454 000 ESC in relazione al concorso del Fondo.
23 Vi si esponeva inoltre che la Commissione aveva già esaminato i seguenti documenti, allegati alla domanda di pagamento del saldo:
° le copie dei contratti di prestazione di servizi stipulati tra l' impresa Partex e ciascuna delle società incluse nella pratica;
° le relazioni sulle ispezioni comunitarie effettuate presso le società Area Critica, Stec (settimana dal 27 ottobre al 3 novembre 1986) e Granicentro (settimana dal 28 settembre al 2 ottobre 1987);
° la relazione conclusiva di valutazione quantitativa delle azioni di ciascuna delle imprese rientranti nella pratica.
24 Infine, la Commissione precisava nella medesima lettera che, nel corso di una riunione svoltasi presso il DAFSE, avente ad oggetto la presentazione e la discussione delle conclusioni finali relative alla pratica, i responsabili nazionali avevano formulato le loro osservazioni, nell' ambito delle quali avevano richiamato "le difficoltà inerenti all' anno di avvio delle azioni che fruiscono del contributo del Fondo".
25 La Commissione concludeva quindi che, rispettato l' iter contemplato dall' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, era stato deciso che il contributo del Fondo sarebbe stato di 437 452 918 ESC, importo già versato a titolo di primo anticipo.
26 Stando così le cose, le ricorrenti hanno proposto i presenti ricorsi, depositati presso la cancelleria della Corte il 10 ottobre 1991 e rispettivamente registrati con i numeri C-252/91, C-253/91 e C-254/91.
27 Con atto depositato il 13 novembre 1991 la Commissione ha sollevato un' eccezione di irricevibilità a norma degli artt. 91 e seguenti del regolamento di procedura della Corte. Le ricorrenti hanno presentato le proprie osservazioni in ordine a tale eccezione il 16 gennaio 1992.
28 Il 9 novembre 1992 la Corte ha deciso di esaminare l' eccezione d' irricevibilità insieme al merito delle cause.
29 Con ordinanza 12 gennaio 1993 il presidente della Corte ha disposto la riunione delle cause ai fini della fase scritta e orale del procedimento e della decisione.
30 La fase scritta del procedimento si è svolta ritualmente e si è conclusa con il deposito della controreplica il 2 luglio 1993.
31 Con ordinanza 27 settembre 1993 la Corte, ai sensi dell' art. 4 della decisione del Consiglio 8 giugno 1993, 93/350/Euratom, CECA, CEE, recante modifica della decisione del Consiglio 24 ottobre 1988, 88/591/CECA, CEE, Euratom, che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU L 144, pag. 21), ha rinviato le presenti cause al Tribunale, presso il quale sono state registrate con i numeri T-432/93, T-433/93 e T-434/93.
32 Con decisione 7 luglio 1994 il Tribunale, sentite le osservazioni delle parti, ha rimesso le cause alla Prima Sezione, composta di tre giudici.
33 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di passare alla fase orale e ha invitato la Commissione e il DAFSE a rispondere la prima a quattro quesiti scritti e il secondo a due quesiti scritti. Le parti hanno svolto le proprie difese orali ed hanno risposto alle domande rivolte loro dal Tribunale nel corso dell' udienza del 30 novembre 1994.
Conclusioni delle parti
34 Le ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
° ai fini probatori:
° ordinare la produzione dei fascicoli amministrativi riguardanti le ricorrenti (pratica n. 860012/P1-FSE) predisposti dagli uffici della Commissione e dagli uffici del DAFSE;
° nel merito:
° dichiarare i ricorsi ricevibili;
° dichiarare giuridicamente inesistente la decisione della Commissione cui fanno riferimento le lettere del DAFSE 18 marzo e 24 aprile 1991;
° annullare il provvedimento risultante dalla lettera 10 luglio 1991 della DG V della Commissione;
° condannare la convenuta al pagamento del saldo del contributo;
° condannare la convenuta alle spese.
35 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
° dichiarare i ricorsi irricevibili;
° respingere i ricorsi;
° in subordine, dichiarare irricevibile la domanda diretta ad ottenere la condanna della Commissione al pagamento del saldo del contributo;
° condannare le ricorrenti alle spese.
Sulla ricevibilità delle conclusioni dirette all' annullamento
Sintesi degli argomenti delle parti
36 La Commissione sostiene in primo luogo che i ricorsi, essendo diretti contro la decisione comunicata alle ricorrenti con lettere del DAFSE 18 marzo e 24 aprile 1991, sono da considerarsi irricevibili essendo stati proposti il 10 ottobre 1991, dopo la scadenza del termine fissato dall' art. 173, terzo comma, del Trattato CEE (ordinanza della Corte 27 aprile 1988, causa 352/87, Farzoo e Kortmann/Commissione, Racc. pag. 2281).
37 Secondo la Commissione, alle date di ricevimento delle due lettere sopra menzionate, vale a dire rispettivamente il 21 marzo ed il 30 aprile 1991, le ricorrenti avrebbero avuto conoscenza, da un lato, della sua decisione di limitare l' ammontare del contributo complessivo del Fondo al progetto n. 860012/P1 a 437 452 918 ESC nonché di negare il diritto delle stesse a ricevere il saldo del contributo e, dall' altro, dei motivi di tale decisione.
38 Di conseguenza, al più tardi alla data del 30 aprile 1991, le ricorrenti avrebbero avuto conoscenza della decisione della Commissione, la quale poteva eventualmente considerarsi inficiata da alcuni vizi, ma il cui oggetto rimaneva perfettamente comprensibile e chiaro e poteva pertanto essere oggetto di un ricorso di annullamento.
39 In secondo luogo, la Commissione asserisce che il ricorso è da ritenersi irricevibile anche per il fatto che è diretto contro la lettera della Commissione 10 luglio 1991, trasmessa alle ricorrenti con lettera del DAFSE 30 luglio 1991.
40 Tale lettera, che si limitava a precisare i motivi in base ai quali era stato determinato l' importo del concorso comunitario al progetto n. 860012/P1, senza modificare l' ammontare previamente fissato, non conterrebbe alcuna decisione che possa formare oggetto di un' impugnazione in merito alla domanda di pagamento del saldo presentata dalle ricorrenti.
41 D' altro canto, anche nell' ipotesi in cui la lettera 10 luglio 1991 contenesse una decisione, si tratterebbe esclusivamente di una decisione di conferma della precedente decisione della Commissione, che aveva ridotto il contributo comunitario al progetto e che, notificata al DAFSE con lettera della Commissione 14 febbraio 1991, era stata portata a conoscenza delle ricorrenti con lettere del DAFSE in data 18 marzo e 24 aprile 1991. Secondo la Commissione, questa decisione sarebbe divenuta a questo punto definitiva nei confronti delle ricorrenti, non essendo stata impugnata nei termini stabiliti, di modo che il ricorso ora in esame sarebbe in realtà diretto avverso una decisione di natura esclusivamente confermativa e sarebbe quindi irricevibile (sentenza della Corte 11 maggio 1989, cause riunite 193/87 e 194/87, Maurissen e Union syndicale/Corte dei conti, Racc. pag. 1045, punto 26; ordinanza del presidente della Corte 21 novembre 1990, causa C-12/90, Infortec/Commissione, Racc. pag. I-4265).
42 Le ricorrenti, le quali sostengono che le decisioni contestate nei ricorsi, pur essendo rivolte al DAFSE, le riguardano direttamente e individualmente (sentenza della Corte 7 maggio 1991, causa C-304/89, Oliveira/Commissione, Racc. pag. I-2283), puntualizzano che la domanda da esse proposta è diretta non già all' annullamento della decisione menzionata nelle lettere del DAFSE 18 marzo e 24 aprile 1991, bensì a farne dichiarare l' inesistenza e che la proposizione di una siffatta domanda dinanzi al giudice comunitario non è sottoposta ad alcun termine.
43 A tale proposito, le ricorrenti rilevano, da un lato, che il DAFSE, con le lettere 18 marzo e 24 aprile 1991, non ha trasmesso loro copia di un atto che potesse essere considerato alla stregua di una decisione della Commissione e, dall' altro, che tali lettere non contenevano alcuna informazione dalla quale esse potessero desumere con un minimo di precisione il contenuto della decisione che vi era menzionata. Poiché le dette comunicazioni del DAFSE non costituiscono decisioni della Commissione, secondo la definizione data a tale nozione dalla giurisprudenza (sentenze della Corte 5 dicembre 1963, cause riunite 23/63, 24/63 e 52/63, Usines Emile Henricot e a./Alta Autorità, Racc. pag. 435, e 16 giugno 1966, causa 54/65, Compagnie des forges de Châtillon, Cemmentry et Neuves Maisons/Alta Autorità, Racc. pag. 381), e nemmeno contengono alcun dettaglio che permetta di individuare tale decisione e di conoscerne l' esatto contenuto, esse non consentirebbero alle ricorrenti di esercitare il proprio diritto di ricorso (sentenza della Corte 5 marzo 1980, causa 76/79, Koenecke/Commissione, Racc. pag. 665). Di conseguenza, il computo del termine per la proposizione di un ricorso d' annullamento non poteva decorrere, nei loro confronti, dal 30 aprile 1991, data alla quale hanno preso conoscenza della seconda lettera del DAFSE, datata 24 aprile 1991.
44 Le ricorrenti ritengono pertanto che soltanto la lettera della Commissione 10 luglio 1991, che è stata loro comunicata il 30 luglio 1991, possa essere legittimamente considerata alla stregua di una decisione. E ciò in quanto è soltanto in quella lettera che la Commissione ha chiarito che reputava inammissibili spese per un importo pari a 423 853 516 ESC ed ha esposto le motivazioni assunte a sostegno di tale conclusione (punti 1 e 2), facendo riferimento agli accertamenti effettuati presso la ricorrente Stec ed ai risultati di tali controlli, nonché alla riunione svoltasi con le autorità nazionali ed alle osservazioni presentate da queste ultime (punto 3), prima di indicare che aveva deciso di fissare l' ammontare del contributo del Fondo a 437 452 918 ESC (punto 4). Le ricorrenti concludono che, trattandosi di un provvedimento avente natura di decisione, la lettera 10 luglio 1991 non poteva avere carattere confermativo, giacché un provvedimento di conferma presuppone l' esistenza di una precedente decisione, che non vi è stata nel caso di specie.
45 Di conseguenza i presenti ricorsi, proposti il 10 ottobre 1991, sarebbero stati presentati tempestivamente essendo diretti contro l' unico provvedimento impugnabile nel caso di specie.
Giudizio del Tribunale
46 Il Tribunale osserva che, in seguito alle lettere inviate il 18 marzo ed il 24 aprile 1991 dal DAFSE alle ricorrenti, alla data del 30 aprile 1991 ° data di ricevimento della lettera 24 aprile 1991 del DAFSE sopra menzionata ° esse si trovavano in possesso della lettera della Commissione 14 febbraio 1991 ed erano pertanto venute a conoscenza della decisione della Commissione di ridurre il contributo del Fondo e del suo rifiuto di versarne il saldo, nonché delle conseguenze della decisione nei loro riguardi, elementi questi che erano stati esposti dall' organismo nazionale competente nelle lettere 18 marzo e 24 aprile 1991 sopra menzionate.
47 Si deve ricordare in proposito che, per giurisprudenza della Corte, l' esistenza giuridica di una decisione dev' essere valutata alla luce del contenuto e degli effetti dell' atto stesso (ordinanza del Tribunale 30 novembre 1992, causa T-36/92, SFEI e a./Commissione, Racc. pag. II-2479, punto 23; sentenza della Corte 16 giugno 1994, causa C-39/93 P, SFEI e a./Commissione, Racc. pag. I-2681, punti 26 e segg.; sentenza del Tribunale 24 marzo 1994, causa T-3/93, Air France/Commissione, Racc. pag. II-121, punti 57-59) e che d' altro canto, nell' ambito specifico dei compiti del Fondo, le decisioni di riduzione di un suo contributo possono essere notificate mediante una semplice lettera della DG V della Commissione (ordinanza del Tribunale 20 giugno 1994, causa T-446/93, Frinil/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punti 29 e 32). Di conseguenza, il fatto che la decisione controversa sia stata materialmente formalizzata soltanto tramite le notifiche di cui è stata oggetto (lettera 14 febbraio 1991 di un capo unità della DG V al DAFSE e lettera inviata il 24 aprile 1991 dal DAFSE alle ricorrenti con allegato il testo della prima lettera) non è tale da inficiarne l' esistenza giuridica. Stando così le cose, le ricorrenti, la cui posizione giuridica era stata pregiudicata in quanto, alla data del 30 aprile 1991, era stato loro negato il diritto di ricevere il saldo del contributo finanziario del Fondo relativo ai loro progetti e intimato il rimborso degli importi versati in eccesso per gli stessi progetti, non potevano contestare l' esistenza stessa di una decisione che determinava i suddetti effetti, ma soltanto la sua legittimità, al fine di vanificarne le conseguenze.
48 Occorre pertanto accertare se la decisione della Commissione, nei termini in cui è stata portata a conoscenza delle ricorrenti il 30 aprile 1991, era tale da consentire alle stesse di promuovere utilmente un ricorso.
49 Il Tribunale ricorda che la Corte ha dichiarato in relazione all' art. 173, terzo comma, del Trattato (sentenza 6 luglio 1988, causa 236/86, Dillinger/Commissione, Racc. pag. 3761, punto 14; v. anche sentenze della Corte, Koenecke/Commissione, citata, e 5 marzo 1986, causa 59/84, Tezi Textiel/Commissione, Racc. pag. 887, e sentenza del Tribunale 19 maggio 1994, causa T-465/93, Consorzio gruppo di azione locale "Murgia Messapica"/Commissione, Racc. pag. II-361, punto 29) che, in mancanza di pubblicazione o di notificazione di un atto, spetta al soggetto che ha avuto conoscenza dell' esistenza di un atto che lo interessa richiederne, entro un termine ragionevole, il testo integrale; ciò posto, il termine per il ricorso può decorrere solo dal momento in cui il terzo interessato abbia avuto conoscenza esatta del contenuto e della motivazione dell' atto di cui trattasi, in modo da poter fruire del suo diritto di promuovere un ricorso.
50 Nel caso di specie, è pacifico che la lettera 14 febbraio 1991, pur contenendo elementi che indicavano l' esistenza di una decisione e consentivano di individuarne la motivazione in termini astratti e generici ("esistenza di numerosi contratti di prestazione di servizi", "ispezioni effettuate (...)", non specificava con precisione i motivi che ne avevano giustificato l' adozione nei confronti delle ricorrenti. Ebbene, il 30 aprile 1991, all' atto stesso del ricevimento della lettera del DAFSE del 24 aprile 1991, le ricorrenti hanno chiesto al DAFSE, con lettera 14 maggio 1991, e alla Commissione, con lettera 17 maggio 1991, di puntualizzare i motivi della decisione che negava il pagamento del saldo. Esse hanno ricevuto comunicazione dei detti motivi soltanto il 30 luglio 1991, data alla quale il DAFSE ha trasmesso alle ricorrenti la citata lettera 10 luglio 1991 della Commissione. Tale lettera illustrava dettagliatamente gli accertamenti compiuti dagli uffici del Fondo, menzionando in particolare che i primi controlli erano stati effettuati presso l' impresa ricorrente Stec ed avevano evidenziato l' esistenza di contratti di prestazione di servizi inadeguatamente giustificati e di una sopravvalutazione delle perdite subite, circostanze queste che avevano determinato l' allargamento dei controlli al complesso delle spese presentate nell' ambito della pratica controversa. La lettera rilevava infine, in ordine al contributo del Fondo, l' esistenza di un importo da rimborsare pari a 71 454 000 ESC. Ne consegue che è soltanto con la citata lettera 10 luglio 1991 che le ricorrenti hanno avuto, alla data del 30 luglio 1991, un' adeguata conoscenza dei motivi della decisione della Commissione di negare il pagamento del saldo ed è quindi a decorrere da questa stessa data che hanno potuto utilmente promuovere un ricorso avverso tale decisione.
51 Di conseguenza è giocoforza constatare che il ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione, quale risulta dalla lettera 10 luglio 1991, è stato proposto entro il termine di due mesi dal giorno in cui le ricorrenti hanno avuto conoscenza di tale decisione. Il ricorso è pertanto ricevibile.
Sulla ricevibilità delle conclusioni dirette a far condannare la Commissione al versamento del saldo
Sintesi degli argomenti delle parti
52 La Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile nella parte in cui è diretto a far condannare la Commissione stessa al pagamento del saldo del contributo finanziario del Fondo. Essa rileva che una sua condanna al pagamento di un determinato importo nell' ambito di un ricorso d' annullamento può fondarsi soltanto su una domanda di risarcimento per perdite e danni. Poiché le ricorrenti non hanno formulato una pretesa in tal senso, la loro domanda presuppone che il giudice comunitario si sostituisca alla Commissione e le ordini di versare quell' importo, quando esso non dispone di un siffatto potere nell' ambito dell' art. 173 del Trattato, la cui applicazione sfocia esclusivamente nell' annullamento di una decisione.
53 Le ricorrenti si rimettono al giudizio del Tribunale in ordine alla sua competenza per statuire sulla loro domanda diretta a far condannare la Commissione al pagamento del saldo del contributo del Fondo per il progetto di cui trattasi.
Giudizio del Tribunale
54 Il Tribunale ricorda che, secondo una giurisprudenza constante, non spetta al giudice comunitario rivolgere ingiunzioni alle istituzioni o sostituirsi a queste ultime (v. sentenza del Tribunale 11 luglio 1991, causa T-19/90, Von Hoessle/Corte dei conti, Racc. pag. II-615, punto 30) nell' ambito del controllo di legittimità da esso esercitato ed è l' istituzione interessata che deve adottare i provvedimenti necessari per l' esecuzione di una sentenza pronunciata nell' ambito di un ricorso d' annullamento (v. sentenza della Corte 24 giugno 1986, causa 53/85, AKZO/Commissione, Racc. pag. 1965, e sentenza del Tribunale 7 luglio 1994, causa T-43/92, Dunlop/Commissione, Racc. pag. II-441, punto 181).
55 Ne consegue che le conclusioni delle ricorrenti dirette ad ottenere la condanna della Commissione al pagamento del saldo del contributo, che sarebbe stato loro illegittimamente negato con la decisione impugnata, devono essere respinte in quanto irricevibili.
Nel merito
56 Le ricorrenti formulano quattro censure in relazione alla legittimità della decisione della Commissione, quale risulta dalla lettera 10 luglio 1991, dedotte dalla violazione dei principi di legalità e di tutela del legittimo affidamento, dall' inosservanza di forme essenziali e delle norme di procedura fissate dagli artt. 6, n. 1, e 7, n. 2, del regolamento n. 2950/83, nonché dalla violazione delle norme relative alla gestione del Fondo, in particolare degli artt. 1 e 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83.
57 Il Tribunale considera che, nel caso di specie, si debba esaminare in primo luogo il motivo attinente all' inosservanza di forme essenziali, che consiste, nella fattispecie in esame, nell' inosservanza delle citate norme di procedura stabilite dal regolamento n. 2950/83 e, in particolare, dal suo art. 6, n. 1.
Sulla violazione delle norme di procedura fissate dall' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83
Sintesi degli argomenti delle parti
58 Le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata, quale risulta dalla lettera 10 luglio 1991, deve essere annullata per inosservanza di forme prescritte ad substantiam, in quanto non sarebbe stato rispettato l' iter contemplato dall' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, ai sensi del quale la Commissione, prima di adottare una decisione che disponga la sospensione, la riduzione o la soppressione del contributo del Fondo, deve dare allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni.
59 Esse sottolineano come la presentazione da parte delle autorità nazionali delle loro osservazioni in merito a questo punto specifico è cosa ben diversa dalle eventuali osservazioni presentate dallo Stato membro interessato nell' ambito di altri rapporti intercorsi tra la Commissione e le autorità nazionali durante i controlli effettuati dalla Commissione. Esse asseriscono che la pratica n. 860012/P1, quale figurante nell' archivio del DAFSE, non contiene alcun documento relativo ad un invito rivolto dalla Commissione a tale organismo nazionale a presentare le sue osservazioni sui motivi addotti per giustificare la riduzione del contributo del Fondo al progetto di cui trattasi, o relativo ad una riunione che si sarebbe svolta tra gli uffici della Commissione e le autorità nazionali, cui fa però riferimento la lettera 10 luglio 1991.
60 Le ricorrenti rilevano infine che, secondo la giurisprudenza della Corte, esse possono legittimamente avvalersi di un siffatto vizio procedurale (v. sentenze 7 maggio 1991, causa C-291/89, Interhotel/Commissione, Racc. pag. I-2257, e Oliveira/Commissione, citata).
61 La Commissione osserva che l' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83 non prevede alcuna formalità specifica per sentire lo Stato membro interessato, ma pone soltanto l' obbligo di dare a quest' ultimo la possibilità di presentare le sue osservazioni. Nel caso di specie, benché non vi sia traccia negli archivi del DAFSE delle riunioni svoltesi nel giugno 1988, cosa di cui la Commissione non può essere ritenuta responsabile, essa avrebbe dato in più occasioni la possibilità allo Stato membro di presentare le sue osservazioni, segnatamente durante le missioni di controllo, poiché i suoi funzionari erano sempre accompagnati dai responsabili del DAFSE, come pure durante le molteplici riunioni tenutesi a Lisbona per discutere l' esito di tali missioni e, infine, nell' ambito dei contatti ad alto livello tra il vicepresidente della Commissione e il ministro portoghese del Lavoro e della Previdenza sociale. La convenuta menziona in proposito le missioni di controllo effettuate a Lisbona dal 27 ottobre al 3 novembre 1986, dal 28 settembre al 2 ottobre 1987 e dal 26 al 29 luglio 1988, in esito alle quali sono state redatte le relazioni che figurano rispettivamente negli allegati 3, 6, 12 e 13 del controricorso, nonché due riunioni svoltesi rispettivamente nel giugno 1988 a Bruxelles, tra il ministro portoghese del Lavoro e della Previdenza sociale ed il vicepresidente della Commissione, e il 26 giugno 1988 a Lisbona, tra i rappresentanti della Commissione e le autorità portoghesi, cui si riferiscono i documenti prodotti negli allegati 12-14 del controricorso.
62 La Commissione considera infine che, in ogni caso, le ricorrenti non possono legittimamente avvalersi di un siffatto vizio procedurale, che può essere rilevato soltanto dallo Stato membro interessato, il quale vi avrebbe rinunciato accettando la decisione di riduzione del contributo del Fondo.
Giudizio del Tribunale
63 In ordine alla ricevibilità del presente motivo, messa in dubbio dalla Commissione, il Tribunale considera che l' interesse delle ricorrenti ad avvalersene non possa essere contestata. Infatti, secondo la giurisprudenza (v. sentenze Oliveira/Commissione, citata, punti 17 e 18, e Interhotel/Commissione, citata, punto 14), i privati hanno un interesse legittimo ad avvalersi dinanzi al giudice comunitario dell' eventuale inosservanza della formalità prescritta dall' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, in quanto detta irregolarità ha potuto incidere sulla legittimità delle decisioni impugnate che li riguardano. Si deve inoltre rilevare che, in ogni caso, emerge dalla giurisprudenza sopra menzionata che il giudice comunitario può rilevare d' ufficio l' eventuale violazione di forme essenziali.
64 Per quanto riguarda la fondatezza del presente motivo, il Tribunale ricorda che in forza dell' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, qualora il contributo del Fondo non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione, la Commissione può ridurre il contributo, dopo aver dato allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni.
65 Va inoltre sottolineato che la possibilità per lo Stato membro interessato di presentare le sue osservazioni prima dell' adozione di una decisione definitiva di riduzione, sia in merito al principio stesso della riduzione sia in merito al suo importo, costituisce una formalità sostanziale la cui inosservanza comporta la nullità delle decisioni di cui trattasi (v. sentenze della Corte Interhotel/Commissione, citata, punto 17, 4 giugno 1992, causa C-157/90, Infortec/Commissione, Racc. pag. I-3525, punto 20, 25 maggio 1993, causa C-199/91, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commissione, Racc. pag. I-2667, punto 34, e, in ultimo, sentenza del Tribunale 6 dicembre 1994, causa T-450/93, Lisrestal e a./Commissione, Racc. pag. II-1177, punti 40 e 47).
66 Ne consegue che, in quanto formalità essenziale, la presentazione da parte dello Stato membro interessato delle sue osservazioni prima dell' adozione di una decisione di riduzione di un contributo del Fondo deve, da un lato, precedere tale decisione e, dall' altro, poter essere dimostrata in modo inequivocabile e con sufficiente chiarezza, escludendosi con ciò che possa essere provata in via presuntiva.
67 Per poter accertare se tali requisiti siano stati soddisfatti nella fattispecie, occorre esaminare l' oggetto ed il contenuto delle missioni di controllo effettuate dalla Commissione in Portogallo nei periodi 27 ottobre - 3 novembre 1986, 28 settembre - 2 ottobre 1987 e 26 - 29 luglio 1988, nonché l' oggetto ed il contenuto delle riunioni menzionate dalla Commissione, che si sono svolte nel mese di giugno 1988, la prima a Bruxelles tra il membro competente della Commissione ed il ministro portoghese del Lavoro e della Previdenza sociale e la seconda a Lisbona tra i rappresentanti della Commissione e le autorità portoghesi.
68 Va rilevato, al riguardo, che la missione effettuata a Lisbona dal 27 ottobre 1986 al 3 novembre 1986 è anteriore alla domanda di pagamento del saldo per la pratica n. 860012/P1, la quale, secondo quanto affermato dalla Commissione in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, è stata presentata il 31 luglio 1987; d' altro canto, gli uffici della Commissione, nella relazione figurante all' allegato 3 del controricorso, si limitano a constatare, in primo luogo, che il computo delle spese considerate all' interno del bilancio di previsione era talvolta basato su stime fin troppo generose, in secondo luogo, che nei casi di formazione pratica svolta nelle imprese vi era una tendenza manifesta ad assimilare la formazione alla produzione e che il Fondo dovrebbe riaffermare l' esigenza del rispetto del carattere specifico delle azioni di formazione e, infine, che i contributi del Fondo dovevano essere concentrati laddove vi erano necessità reali di formazione. La relazione redatta in esito a tale missione dagli uffici competenti della Commissione non fa invece menzione di eventuali osservazioni da parte delle autorità portoghesi, né in ordine alle conclusioni della detta relazione, né in ordine ad un' eventuale riduzione del finanziamento del Fondo.
69 Per quanto riguarda la missione effettuata dagli uffici della Commissione dal 28 settembre al 2 ottobre 1987 a Lisbona, è pacifico che un rappresentante dell' ispettorato generale portoghese delle finanze ha accompagnato i funzionari della Commissione in qualità di osservatore. Nel corso di questa missione, come risulta dalla relazione che ne è stata fatta successivamente e che figura nell' allegato 6 del controricorso, è stato rilevato che dovevano essere fornite informazioni aggiuntive prima del versamento del saldo ed è stato dato alle autorità nazionali il suggerimento di prendere a modello, per il complesso delle pratiche, quelle nell' ambito delle quali la domanda di versamento del saldo era stata presentata nel modo più corretto. Anche in questo caso, la relazione conclusiva della missione non riportava osservazioni delle autorità portoghesi in merito alla riduzione del contributo del Fondo.
70 Per quanto riguarda la missione effettuata a Lisbona dal 26 al 29 luglio 1988, gli uffici della Commissione hanno rilevato, nella relazione che figura nell' allegato 12 al controricorso, che non era stata ancora formulata una proposta di versamento del saldo a causa della mancanza di trasparenza delle spese e dell' elevato costo pro capite delle ore di formazione e che il controllo tradizionale dell' ammissibilità delle spese non era fattibile per ragioni attinenti all' esistenza e alla natura dei contratti, concludendo che le spese sostenute non erano sufficientemente motivate né dal punto di vista della documentazione contabile né da quello di una sana gestione finanziaria di un corso di formazione. La relazione conclusiva della missione contiene inoltre un resoconto dei controlli effettuati presso l' impresa Stec ed espone la nuova formulazione dei costi definita in esito a tali controlli, che ha determinato la fissazione delle spese ammissibili al 56% dell' importo chiesto. Nella medesima relazione, infine, gli uffici della Commissione concludono che, vista la diversità delle situazioni dei singoli fascicoli che compongono la pratica e per tener conto delle difficoltà di avvio dell' azione in Portogallo, benché vi fossero gli estremi per chiedere all' intestatario della pratica n. 860012/P1 il rimborso di un importo pari a 71 454 000 ESC, era parso opportuno rinunciare a ogni azione di recupero, considerando che l' anticipo versato all' atto dell' approvazione sarebbe stato sufficiente a coprire le spese sostenute e chiudendo la pratica senza versamento del saldo. Ebbene, mentre emerge da tali conclusioni che la Commissione considerava l' eventualità di dover ridurre il finanziamento del Fondo viste le circostanze sopra menzionate, dallo stesso documento non risulta che le autorità portoghesi abbiano avuto la possibilità di presentare le loro osservazioni al riguardo. Questa considerazione è avvalorata dal documento n. XX/42/88 del 12 agosto 1988, prodotto come allegato 13 del controricorso, relativo alla medesima missione compiuta dal 26 al 29 luglio 1988. In quest' ultimo documento, che consiste in una relazione sulla stessa missione di controllo effettuata in Portogallo dal 26 al 29 luglio 1988, la Commissione afferma che il Fondo disponeva a quel punto della documentazione contabile, finanziaria o di altra natura, che le era indispensabile per prendere una decisione a ragion veduta e che le pratiche sarebbero state quindi riesaminate applicando criteri uniformi, con l' auspicio di poterle liquidare a breve termine, il che esclude, vista l' assenza di una decisione definitiva da parte della Commissione, che le autorità nazionali abbiano potuto presentare le loro osservazioni sul principio stesso della riduzione del contributo del Fondo e sul suo ammontare.
71 Dalle considerazioni che precedono risulta che il requisito di forma essenziale consistente nel dare allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni prima della riduzione del contributo del Fondo non è stato rispettato in nessuna delle missioni di controllo effettuate dagli uffici della Commissione a Lisbona, dal 27 ottobre al 3 novembre 1986, dal 28 settembre al 2 ottobre 1987 e dal 26 al 29 luglio 1988.
72 Per quanto riguarda le due riunioni del giugno 1988 cui si riferisce la Commissione, il Tribunale rileva che la prima si sarebbe svolta ° secondo la Commissione ° a Lisbona tra i rappresentanti della Commissione e le autorità portoghesi, come appare dalla relazione relativa alla missione di controllo sopra menzionata, effettuata dal 26 al 29 luglio 1988 prodotta come allegato 12 del controricorso. Ebbene, come è già stato constatato (v. supra, punto 70), non risulta da tale documento che le autorità portoghesi abbiano avuto modo di pronunciarsi sul principio e sull' ammontare esatto della riduzione al contributo di cui trattasi. Quanto alla seconda delle riunioni citate, alla quale hanno partecipato il membro competente della Commissione ed il ministro portoghese del Lavoro e della Previdenza sociale, il Tribunale rileva che tale riunione ha dato luogo ad una nota della Commissione, datata 27 giugno 1988 e inviata alla rappresentanza permanente del Portogallo, del seguente tenore: "Facendo seguito all' incontro svoltosi la scorsa settimana tra il vostro ministro ed il vicepresidente della Commissione, precisiamo qui di seguito i numeri contrassegnanti le 9 pratiche sulle 54 che, secondo la Commissione, richiedono un' ispezione in loco e/o una vostra risposta ai quesiti aggiuntivi che la Commissione vi ha già posto o vi sottoporrà in futuro". Tra le pratiche elencate figura la pratica n. 860012/P1 che riguarda le ricorrenti. Il Tribunale considera che, se per la pratica di cui trattasi erano necessarie ispezioni in loco e/o ulteriori quesiti da parte della Commissione, quest' ultima non poteva, a quella data, aver già adottato una decisione di riduzione del contributo del Fondo, in merito alla quale le autorità nazionali avrebbero presentato le proprie osservazioni.
73 Inoltre, la medesima riunione, richiamata dalla Commissione, è stata seguita da una nota del gabinetto del vicepresidente della Commissione, signor Marín, datata 19 ottobre 1988 e inviata all' attenzione del direttore della DG V, che aveva il seguente tenore:
"Oggetto: Liquidazione delle pratiche nn. 860012/P1, 860288/P1, 860003/P3 e 86084/P3
Facendo seguito al ricevimento della relazione di missione per le pratiche menzionate in oggetto e vista la soluzione proposta dalla Commissione (signor Marín, DG XX e DG V) alle autorità portoghesi nel corso degli incontri tenutisi il giugno scorso in relazione a pratiche analoghe, il gabinetto è in grado di esprimere il proprio accordo sulle proposte contenute nella detta relazione. Vi prego quindi di dar corso al più presto ai relativi ordini di disimpegno e di pagamento (n. 860003/P3)".
74 Emerge da tale nota che, anche nell' ipotesi in cui gli incontri di cui trattasi avessero avuto ad oggetto una riduzione del contributo finanziario del Fondo, tale riduzione, proposta dalla Commissione, interesserebbe, secondo i termini stessi della nota, soltanto pratiche analoghe e non la pratica relativa alle ricorrenti, di modo che non si può affermare neppure sotto questo profilo che lo Stato membro interessato abbia potuto presentare le sue osservazioni, vuoi sul principio stesso della riduzione del finanziamento del Fondo per le azioni considerate nella pratica n. 860012/P1, vuoi sull' entità di tale riduzione.
75 Il Tribunale considera inoltre che il compromesso di natura politica che sarebbe stato raggiunto nel corso degli incontri tra il ministro portoghese ed il vicepresidente della Commissione non può in ogni caso sostituirsi al preciso requisito di forma di cui trattasi, contemplato dal regolamento n. 2950/83, com' è stato interpretato nella citata giurisprudenza della Corte e del Tribunale.
76 Dall' insieme delle considerazioni che precedono, e senza che occorra esaminare gli altri vizi di procedura allegati dalle ricorrenti né gli altri motivi di annullamento dedotti dalle stesse, emerge che non può considerarsi che la Commissione abbia ottemperato all' obbligo ad essa incombente di dare allo Stato membro interessato, in forza dell' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, la possibilità di presentare le sue osservazioni prima dell' adozione della decisione impugnata di ridurre il contributo del Fondo e la detta decisione dev' essere pertanto annullata.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
77 Ai sensi dell' art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Nel caso di specie, poiché la Commissione è rimasta sostanzialmente soccombente e le ricorrenti hanno concluso in tal senso, la Commissione va quindi condannata a tutte le spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione che riduce il contributo finanziario concesso dal Fondo sociale europeo per il progetto n. 860012/P1, relativo ad un programma di azione di formazione professionale nel Portogallo per il 1986, è annullata.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Commissione sopporterà tutte le spese.