CELEX: 61998CJ0473
Vrij verkeer van goederen
Principieel nationaal verbod op gebruik van trichloorethyleen
Artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG)

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 17 december 1998, ingekomen bij het Hof op 21 december daaraanvolgend, heeft Kammarrätten i Stockholm krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28 EG en 30 EG).
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen Kemikalieinspektionen (Inspectie van chemische producten) en Toolex Alpha AB (hierna: Toolex"), ter zake van het recht van laatstgenoemde, beroepsmatig trichloorethyleen te gebruiken.
De communautaire regeling
3 De toepasselijke communautaire regeling bestaat uit drie handelingen:
- richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen (PB 1967, 196, blz. 1; hierna: indelingsrichtlijn");
- richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB L 262, blz. 201; hierna: beperkingsrichtlijn"); en
- verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad van 23 maart 1993 inzake de beoordeling en de beperking van de risico's van bestaande stoffen (PB L 84, blz. 1; hierna: risicobeoordelingsverordening").
4 De indelingsrichtlijn streeft twee doelstellingen na, namelijk de bescherming van de bevolking, in het bijzonder van de werknemers die omgaan met gevaarlijke stoffen en preparaten (eerste overweging van de considerans), en de opheffing van de belemmeringen van de handel in deze stoffen en preparaten (tweede overweging van de considerans). De richtlijn, die herhaaldelijk is gewijzigd, formuleert de algemene beginselen voor de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen en preparaten, maar laat de aanpassing van de bepalingen betreffende het gebruik van deze gevaarlijke stoffen en preparaten aan latere richtlijnen over (vijfde overweging van de considerans).
5 Trichloroethyleen, gewoonlijk trichloorethyleen genoemd, wordt ingedeeld als kankerverwekkend, categorie 3, in de zinnen R40 (schadelijk) en R52/53 (gevaarlijk voor het milieu). De gevaarcategorie kankerverwekkend" omvat drie subcategorieën, waarvan categorie 3 de minst gevaarlijke is. Zin R40 betekent mogelijk onomkeerbare gevolgen" en zin R53 kan schadelijke effecten op lange termijn voor het aquatische milieu veroorzaken".
6 In artikel 112 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1), juncto de bepalingen van bijlage XII bij deze Akte, wordt een overgangsperiode van vier jaar genoemd, te rekenen vanaf de datum van toetreding, die tot en met 31 december 2000 is verlengd bij richtlijn 1999/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 1999 houdende wijziging van richtlijn 67/548 van de Raad voor wat betreft het kenmerken van bepaalde gevaarlijke stoffen in Oostenrijk en Zweden (PB L 199, blz. 57). Gedurende die periode blijft de Zweedse indeling van trichloorethyleen van kracht, hoewel zij een bijkomende R-zin gebruikt, die niet in de communautaire indeling is opgenomen.
7 De beperkingsrichtlijn beperkt het op de markt brengen en het gebruik van gevaarlijke stoffen en preparaten. Artikel 2 van deze richtlijn luidt:
De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de gevaarlijke stoffen en preparaten die in de bijlage zijn aangegeven, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt (...)"
8 Trichloorethyleen komt niet voor in de in bijlage opgenomen lijst van gevaarlijke stoffen en preparaten.
9 Volgens de risicobeoordelingsverordening stelt de Commissie op basis van de door de fabrikanten en importeurs overeenkomstig de artikelen 3 en 4 verstrekte informatie en op basis van de nationale lijsten van prioriteitsstoffen in overleg met de lidstaten regelmatig lijsten op van prioriteitsstoffen of groepen prioriteitsstoffen die bijzondere aandacht behoeven wegens hun mogelijke effecten op de mens of het milieu (artikel 8, lid 1).
10 Voor iedere op de prioriteitslijsten staande stof wordt een lidstaat aangewezen die verantwoordelijk is voor de beoordeling van die stof. Hij wijst uit de in artikel 13 bedoelde bevoegde instanties de rapporteur voor die stof aan (artikel 10, lid 1, van de risicobeoordelingsverordening).
11 Op basis van de risicobeoordeling van de rapporteur en de door hem aanbevolen strategie om deze risico's te beperken, besluit de Commissie, indien nodig, communautaire maatregelen voor te stellen in het kader van de beperkingsrichtlijn of in het kader van andere relevante bestaande communautaire instrumenten (artikel 11 van de risicobeoordelingsverordening).
12 Op grond van de risicobeoordelingsverordening is een beoordeling gemaakt van het risico van trichloorethyleen. Volgens deze beoordeling moeten de risico's waaraan werknemers, consumenten en de bevolking via het milieu worden blootgesteld, worden beperkt. Bij de beoordeling van het ecologisch risico is vastgesteld, dat er sprake kan zijn van een zekere verontreiniging van planten. Er wordt thans gewerkt aan een strategie om het risico te beperken.
De nationale regeling
13 Lagen (1985:426) om kemiska produkter (Zweedse wet inzake chemische producten) machtigt de regering of de door deze aangewezen autoriteit, het omgaan met, de invoer of de uitvoer van een chemisch product te verbieden indien zulks uit hoofde van de bescherming van de gezondheid of van het milieu van bijzonder belang is.
14 Op basis van deze machtiging heeft de Zweedse regering förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel (Zweedse verordening inzake bepaalde gechloreerde oplosmiddelen) vastgesteld. Volgens § 2 van deze verordening mogen chemische producten die geheel of gedeeltelijk uit trichloorethyleen bestaan, niet worden verkocht, overgedragen of voor beroepsmatig gebruik worden aangewend. Dit verbod is op 1 januari 1996 in werking getreden.
15 Volgens § 3 van voormelde verordening mag Kemikalieinspektionen evenwel behalve in algemene dispensaties die om specifieke redenen gerechtvaardigd zijn, ook voorzien in individuele dispensaties die hun rechtvaardiging vinden in bijzondere" omstandigheden.
16 Op grond van dit artikel heeft Kemikalieinspektionen Kemikalieinspektionens föreskrifter om undantag från förbud i förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel, KIFS 1995:6 (voorschriften van Kemikalieinspektionen betreffende dispensaties op het verbod in verordening 1991:1289; hierna: KIFS 1995:6") vastgesteld, die ook vanaf 1 januari 1996 gelden.
17 Luidens § 4 van KIFS 1995:6 kon een onderneming die problemen met de omschakeling had, in 1996 onder bepaalde voorwaarden trichloorethyleen voor ontvetten en drogen gebruiken. Zij mocht onder meer nog niet met het gebruik van deze stof zijn begonnen, voordat haar aanmelding schriftelijk was bevestigd en de desbetreffende rechten waren betaald; in de aanmelding moesten onder meer het voor elke arbeidsplaats geschatte verbruik van het product, de gebruikte methoden en de problemen met de omschakeling worden vermeld, alsmede hoe en wanneer de onderneming dacht daarvoor een oplossing te hebben gevonden.
18 § 5 van KIFS 1995:6 bepaalde, dat Kemikalieinspektionen een besluit bekend zou maken waarin werd aangegeven, in welke gevallen het overeenkomstig § 2 aangemelde gebruik van trichloorethyleen ook na 31 december 1996 kon worden toegestaan.
19 KIFS 1995:6 werden in 1996 en 1997 gewijzigd bij KIFS 1996:8 respectievelijk 1997:3. Zij zijn sindsdien vervangen door de bepalingen van KIFS 1998:8, afdeling 4, hoofdstuk 9.
20 Na de wijziging van KIFS 1995:6 in 1996 konden de ondernemingen die melding hadden gemaakt van problemen met de omschakeling en een schriftelijke bevestiging van Kemikalieinspektionen hadden ontvangen, tot en met 31 maart 1997 trichloorethyleen voor ontvetten en drogen blijven gebruiken.
21 Bij KIFS 1997:3, die op 1 april 1997 in werking zijn getreden, is in KIFS 1995:6 een nieuwe § 1 a ingevoegd, op grond waarvan in beginsel sprake is van bijzondere redenen wanneer de verzoekende onderneming aantoont:
1. dat zij voortdurend mogelijke alternatieven tracht te vinden;
2. dat er nog geen bruikbaar alternatief beschikbaar is dat aan haar behoefte voldoet, en
3. dat aan het gebruik dat zij [van trichloorethyleen] maakt, geen onaanvaardbaar risico kleeft".
Daarentegen verlangt Kemikalieinspektionen niet meer, zoals met de eerder ingediende verzoeken het geval was, dat de aanvrager een plan presenteert waarin hij aangeeft hoe en wanneer het gebruik van trichloorethyleen wordt stopgezet.
Het hoofdgeding
22 Toolex, die gereedschapsonderdelen voor de fabricage van compactdiscs vervaardigt, gebruikt trichloorethyleen voor de verwijdering van het vet van de fabricageresten. Evenals ongeveer 220 andere ondernemingen verzocht zij om trichloorethyleen ook na maart 1997 te mogen gebruiken.
23 Bij besluit van 18 juni 1996 wees Kemikalieinspektionen het verzoek van Toolex af hoofdzakelijk op grond dat laatstgenoemde, evenals ongeveer 90 % van de andere verzoekende ondernemingen, geen plan voor de stopzetting van het gebruik van trichloorethyleen kon overleggen. Toolex ging van dit besluit in beroep bij Länsrätten i Stockholms län, dat het besluit vernietigde op grond dat de Zweedse wettelijke regeling op dit punt in strijd was met het gemeenschapsrecht.
24 Kemikalieinspektionen ging van de beslissing van Länsrätten in hoger beroep bij Kammarrätten i Stockholm, dat het Hof de volgende prejudiciële vraag heeft voorgelegd:
Is een verbod op het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen als in de verwijzingsbeschikking beschreven, gelet op het doel ervan, een maatregel die verenigbaar is met artikel 36 EG-Verdrag en met de toepassing die daaraan in het gemeenschapsrecht wordt gegeven, ook al is het in strijd met de bepalingen van artikel 30 EG-Verdrag?"
Inleidende opmerkingen
25 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat met een beroep op artikel 36 van het Verdrag weliswaar nationale beperkingen op het vrije verkeer van goederen kunnen worden gehandhaafd, die gerechtvaardigd zijn om bepaalde redenen die door het gemeenschapsrecht erkende fundamentele vereisten vormen, doch dat dit beroep niet meer mogelijk is, wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter verwezenlijking van de specifieke doelstelling die met het beroep op artikel 36 zou worden nagestreefd (zie, in die zin, arrest van 23 mei 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Jurispr. blz. I-2553, punt 18).
26 Alvorens de door de nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 van het Verdrag te beantwoorden, dient dan ook te worden uitgemaakt, of de lidstaten, gelet op de in de punten 3 tot en met 12 van het onderhavige arrest vermelde handelingen van afgeleid recht, bevoegd blijven regels vast te stellen inzake het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen.
De draagwijdte van de communautaire regeling
27 De Commissie stelt, dat de indelings- en beperkingsrichtlijnen en de risicobeoordelingsverordening tezamen een communautaire regeling inzake trichloorethyleen vormen, die aan strenge veiligheidseisen kan voldoen en voldoende is uitgewerkt om elk nationaal verbod op het gebruik van trichloorethyleen overbodig te maken.
28 Dit standpunt kan niet worden aanvaard.
29 De indelingsrichtlijn heeft namelijk een duidelijk afgebakend toepassingsgebied, te weten de aanmelding, de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen. Wat betreft het gebruik van die stoffen, stelt de indelingsrichtlijn enkel verplicht het aanbrengen op de verpakking van veiligheidsaanbevelingen die het grote publiek dienen te informeren over de bij het omgaan met deze stoffen te nemen maatregelen. Daarentegen harmoniseert deze richtlijn op generlei wijze de voorwaarden voor het op de markt brengen en het gebruik van deze gevaarlijke stoffen, terwijl deze vraagstukken juist worden geregeld in een nationale regeling als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde.
30 De beperkingsrichtlijn, die, zoals blijkt uit het in punt 7 van dit arrest vermelde artikel 2, slechts minimumbepalingen formuleert, staat uiteraard niet in de weg aan een regeling van een lidstaat inzake het op de markt brengen van stoffen als trichloorethyleen, waarop zij geen betrekking heeft.
31 Ten slotte verzet de risicobeoordelingsverordening als zodanig er zich evenmin tegen, dat een dergelijke bevoegdheid door een lidstaat wordt uitgeoefend. Doel van deze verordening is de invoering van een procedure voor de risicobeoordeling van de bestaande stoffen en voor de bepaling van de prioriteitsstoffen die wegens hun potentiële gevolgen voor de mens en het milieu op communautair niveau onmiddellijke aandacht behoeven. Hoewel de risicobeoordelingsverordening het beheer van die risico's op communautair niveau wil vergemakkelijken, legt zij geen verplichtingen op en strekt zij niet tot harmonisatie van de regelingen inzake het gebruik van stoffen in het algemeen en van trichloorethyleen in het bijzonder.
32 Hoewel de Commissie volgens artikel 11, lid 3, van de risicobeoordelingsverordening op basis van de overeenkomstig de bepalingen van deze verordening gedane risicobeoordeling en de strategieaanbeveling in voorkomend geval communautaire maatregelen moet voorstellen in het kader van de beperkingsrichtlijn of in het kader van andere relevante communautaire instrumenten, moet worden vastgesteld, dat zij met betrekking tot trichloorethyleen van deze mogelijkheid nog geen gebruik heeft gemaakt.
33 Daar afgeleid gemeenschapsrecht er niet aan in de weg staat, dat een lidstaat regels stelt voor het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen, moet op de vraag over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 van het Verdrag worden ingegaan.
De artikelen 30 en 36 van het Verdrag
34 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 30 en 36 van het Verdrag aldus moeten worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die een principieel verbod op het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen bevat en een stelsel van dispensaties in individuele gevallen invoert.
35 In de eerste plaats zij vastgesteld, dat een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding aan de orde is, in beginsel een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag is.
36 Het principiële verbod op het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen kan immers leiden tot een daling van de invoer van trichloorethyleen.
37 Wanneer voorts in individuele gevallen door de bevoegde nationale autoriteit dispensaties kunnen worden verleend, strekt het begrip maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking zich ook uit tot de aan een ondernemer opgelegde verplichting een dispensatie of ontheffing te vragen van een nationale maatregel die zelf een kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking is (zie, onder meer, arresten van 24 januari 1978, Van Tiggele, 82/77, Jurispr. blz. 25, punt 19, en 8 november 1979, Denkavit Futtermittel, 251/78, Jurispr. blz. 3369, punt 11). Voor het overige blijkt uit de memories en de opmerkingen ter terechtzitting, dat de dispensaties tijdelijk zijn, daar de langetermijndoelstelling van de Zweedse wetgever nog steeds volledige afschaffing van het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen is.
38 In de tweede plaats zij eraan herinnerd, dat onder de goederen en belangen die door artikel 36 van het Verdrag worden beschermd, de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen (zie arrest van 10 november 1994, Ortscheit, C-320/93, Jurispr. blz. I-5243, punt 16).
39 Dienaangaande is niet gesteld, dat een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding aan de orde is, die beoogt elk beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen te verbieden, zou kunnen worden gebaseerd op andere overwegingen dan de bescherming van de gezondheid en het leven van personen of de bescherming van het milieu. Bovendien blijkt uit de indeling van trichloorethyleen op basis van de indelingsrichtlijn, dat het gevaar van dit product op communautair niveau is erkend.
40 Een nationale regeling of praktijk evenwel die de invoer van producten beperkt of kan beperken, is slechts verenigbaar met het Verdrag voor zover zij noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Een nationale regeling of praktijk komt derhalve niet in aanmerking voor de afwijking van artikel 36 van het Verdrag, wanneer de gezondheid en het leven van personen even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die de intracommunautaire handel minder beperken (zie, met betrekking tot farmaceutische producten, arresten van 7 maart 1989, Schumacher, 215/87, Jurispr. blz. 617, punt 18; 21 maart 1991, Delattre, C-369/88, Jurispr. blz. I-1487, punt 53; 16 april 1991, Eurim-Pharm, C-347/89, Jurispr. blz. I-1747, punt 27, en arrest Ortscheit, reeds aangehaald, punt 17).
41 De Zweedse regering merkt op, dat trichloorethyleen het centrale zenuwstelsel, de lever en de nieren aantast. Door zijn zeer grote vluchtigheid verveelvoudigt het de situaties van blootstelling, die gemakkelijk negatieve gevolgen voor de gezondheid kunnen hebben. Inademing ervan kan vermoeidheid, hoofdpijn, alsmede geheugen- en concentratiestoornissen veroorzaken.
42 De laatste jaren is de bezorgdheid gestegen. Het Internationaal agentschap voor kankeronderzoek (hierna: IAK"), opgericht door de Wereldgezondheidsorganisatie, heeft onder meer beperkte, uit epidemiologische onderzoeken op de mens voortvloeiende bewijzen en afdoende, uit experimentele onderzoeken op dieren voortvloeiende bewijzen overgelegd dat trichloorethyleen kankerverwekkend is.
43 Na de in 1995 door het IAK verrichte beoordeling zijn andere epidemiologische onderzoeken naar het verband tussen de blootstelling aan trichloorethyleen en kanker bij de mens gepubliceerd. Onlangs heeft een Duits patient-controleonderzoek een statistisch verband tussen nierkanker en de blootstelling aan trichloorethyleen aangetoond. Dit resultaat bevestigt een ontdekking in een eerder, in 1995 bekendgemaakt onderzoek, waarin ook werd geconcludeerd, dat trichloorethyleen nierkanker bij de mens kan veroorzaken. Bovendien zou een nieuw Amerikaans epidemiologisch onderzoek aanwijzingen bevatten voor het verhoogde gevaar van nierkanker, met name na blootstelling aan trichloorethyleen op de werkplek.
44 Er zou ook betrouwbaar bewijs zijn, dat de nierkankerverwekkende uitwerking van trichloorethyleen bij ratten ook voor de mens geldt. De giftige en mutagene metabolieten die zich bij de proefdieren vormen, zouden ook bij de mens zijn vastgesteld. Dit versterkt het vermoeden, dat trichloorethyleen kankerverwekkend is voor de mens.
45 Gelet op de laatste medische onderzoekswerkzaamheden op dit gebied, maar ook op de omstandigheid dat bij de huidige stand van dit onderzoek moeilijk valt vast te stellen vanaf welk kritiek punt de blootstelling aan trichloorethyleen een ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens oplevert, bevat het dossier geen enkel element op grond waarvan het Hof kan vaststellen, dat een nationale regeling zoals in het hoofdgeding aan de orde, verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken van het beoogde doel (zie, in die zin, arrest van 18 mei 1989, Association of Pharmaceutical Importers, 266/87 en 267/87, Jurispr. blz. 1295, punt 22).
46 Inzonderheid is het in die regeling voorziene stelsel van individuele, aan bepaalde voorwaarden gebonden dispensaties passend en evenredig, daar het de verbetering van de bescherming van de werknemers mogelijk maakt en daarbij rekening houdt met de behoefte van de ondernemingen, hun activiteit voort te zetten.
47 De verlening van een dispensatie is afhankelijk gesteld van de voorwaarde, dat er geen minder gevaarlijk subsituut bestaat en dat de verzoeker zich ertoe verbindt, in de toekomst naar een alternatief te zoeken dat minder schadelijk voor de volksgezondheid en het milieu is. Deze eisen stroken met het zogenoemde substitutiebeginsel", dat onder meer volgt uit richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1), en richtlijn 90/394/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende de bescherming van de werknemers tegen de risico's van blootstelling aan carcinogene agentia op het werk (zesde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 89/391) (PB L 196, blz. 1), en dat erin bestaat, de risico's uit te schakelen of te verminderen door een gevaarlijke stof door andere, minder gevaarlijke stoffen te vervangen.
48 Het streven, de voortzetting van de onderneming niet in gevaar te brengen ingeval een alternatieve oplossing niet voorhanden is, rechtvaardigt de afgifte van een dispensatie slechts voor zover de blootstelling aan trichloorethyleen niet onaanvaardbaar is.
49 Gelet op een en ander is een nationale regeling die een principieel verbod op het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen en een stelsel van individuele, aan bepaalde voorwaarden gebonden dispensaties bevat, op grond van artikel 36 gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van personen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
50 De kosten door de Duitse en de Zweedse regering, alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door Kammarrätten i Stockholm bij beschikking van 17 december 1998 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Een nationale regeling die een principieel verbod op het beroepsmatig gebruik van trichloorethyleen en een stelsel van individuele, aan bepaalde voorwaarden gebonden dispensaties bevat, is op grond van artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de gezondheid van personen.