CELEX: 62007CJ0424
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Comunicații electronice
Directiva 2002/19/CE
Directiva 2002/21/CE
Directiva 2002/22/CE
Rețele și servicii
Reglementare națională
Piețe noi

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin adoptarea articolului 3 punctul 12b și a articolului 9a din Legea privind telecomunicațiile (Telekommunikationsgesetz) din 22 iunie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1190, denumită în continuare „TKG”), introdus prin Legea de modificare a dispozițiilor în materie de telecomunicații (Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften) din 18 februarie 2007 (BGB1. 2007 I, p. 106), Republica Federală Germania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (4) din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora („Directiva privind accesul”) (
JO L 108, p. 7
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 169), al articolelor 6 și 7, al articolului 8 alineatele (1) și (2), al articolului 15 alineatul (3) și al articolului 16 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice („Directiva-cadru”) (
JO L 108, p. 33
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 195), precum și al articolului 17 alineatul (2) din Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații („Directiva privind serviciul universal”) (
JO L 108, p. 51
, Ediție specială, 13/vol. 35, p. 213).
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
Articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul prevede:
„Obligațiile impuse în conformitate cu prezentul articol sunt bazate pe natura problemei identificate, proporționale și justificate în ceea ce privește obiectivele stabilite la articolul 8 din [D]irectiva-[cadru]. Aceste obligații pot fi impuse numai în urma consultării în conformitate cu articolele 6 și 7 din directiva menționată anterior.”
În conformitate cu considerentul (27) al Directivei-cadru, „[e]ste esențial ca obligațiile de reglementare
ex ante
să fie impuse numai atunci când nu există concurență efectivă, ca de exemplu pe piețele în care există una sau mai multe întreprinderi cu o putere semnificativă pe piață și în care soluțiile oferite de dreptul concurenței intern și comunitar nu sunt suficiente pentru rezolvarea problemei. Prin urmare, Comisia trebuie să stabilească orientări la nivel comunitar în conformitate cu principiile dreptului concurenței, care să fie urmate de autoritățile naționale de reglementare [denumite în continuare «autoritățile»] în determinarea eficienței concurenței de pe o piață dată și a puterii semnificative a întreprinderilor pe piață. Autoritățile […] ar trebui să analizeze dacă pe piața unui anumit produs sau serviciu concurența este efectivă într-o zonă geografică ce poate fi reprezentată de întreg teritoriul sau de o parte din teritoriul unui stat membru în cauză, sau de părți învecinate din teritoriile anumitor state membre considerate în ansamblu. Analiza caracterului efectiv al concurenței ar trebui să stabilească dacă există perspective de concurență pe piață și dacă, prin urmare, se prevede o persistență a lipsei concurenței efective. Orientările menționate anterior se vor referi și la problema piețelor nou apărute, pe care liderul de piață deține
de facto
un sector de piață mare, dar căruia nu ar trebui să i se impună obligații nejustificate. Comisia trebuie să revizuiască periodic aceste orientări pentru a se asigura că sunt întotdeauna adaptate la o piață care evoluează rapid. Autoritățile […] vor trebui să coopereze în cazul în care piața în cauză este transnațională”.
Potrivit considerentului (11) al Directivei-cadru, „[î]n conformitate cu principiul separării funcțiilor de reglementare și de operare, statele membre ar trebui să garanteze independența autorității sau a autorităților […] în vederea asigurării imparțialității deciziilor acestora. […]”.
Articolul 1 alineatul (1) din Directiva-cadru precizează:
„Prezenta directivă stabilește un cadru armonizat pentru reglementarea serviciilor de comunicații electronice, a rețelelor de comunicații electronice, a infrastructurilor și a serviciilor asociate. Directiva prevede sarcini pentru autorități […] și stabilește o serie de proceduri care să asigure o aplicare armonizată a cadrului de reglementare pe teritoriul Comunității.”
Articolul 3 alineatele (2) și (3) din această directivă prevede:
„(2)   Statele membre garantează independența autorităților […], asigurându-se că acestea sunt distincte din punct de vedere juridic și independente din punct de vedere funcțional de toate organizațiile care furnizează rețele, echipamente sau servicii de comunicații electronice. Statele membre care păstrează proprietatea sau controlul asupra unor întreprinderi care furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice asigură separarea structurală efectivă a funcției de reglementare, pe de o parte, de activitățile legate de proprietate sau control, pe de altă parte.
(3)   Statele membre se asigură că autoritățile […] își exercită puterea în mod imparțial și transparent.”
Potrivit articolului 6 din Directiva-cadru:
„Cu excepția cazurilor care intră sub incidența articolului 7 alineatul (6), a articolului 20 sau a articolului 21, statele membre se asigură că, atunci când autoritățile […] intenționează să ia măsuri, în conformitate cu dispozițiile prezentei directive sau ale directivelor speciale, care au un impact major asupra pieței relevante, acestea dau ocazia părților interesate să își prezinte observațiile cu privire la proiectul de măsuri într-un termen rezonabil. Autoritățile […] publică procedurile naționale de consultare. Statele membre asigură înființarea unui singur punct de informare care să permită accesul la toate consultările în curs. Rezultatele procedurii de consultare se fac publice de către autorități […], cu excepția cazului în care este vorba de informații confidențiale în sensul dreptului comunitar și intern privind secretele de afaceri.”
Articolul 7 din această directivă prevede:
„(1)   La îndeplinirea sarcinilor care decurg din prezenta directivă și din directivele speciale, autoritățile […] țin seama în cea mai mare măsură de obiectivele prevăzute la articolul 8, inclusiv de cele privind funcționarea pieței interne.
(2)   Autoritățile […] contribuie la dezvoltarea pieței interne cooperând reciproc și cu Comisia într-un mod transparent, pentru a asigura aplicarea consecventă, în toate statele membre, a dispozițiilor prezentei directive și ale directivelor speciale. În acest scop, statele membre încearcă, în special, să convină asupra tipurilor de instrumente și de soluții adecvate pe care să le aplice în cazul diferitelor situații de pe piață.
(3)   În afara consultării prevăzute la articolul 6, în cazurile în care o autoritate […] intenționează să ia o măsură.
(a)
care intră sub incidența articolului 15 sau 16 din prezenta directivă, a articolului 5 sau 8 din […] Directiva privind accesul sau a articolului 16 din […] Directiva privind serviciul universal și
(b)
care ar afecta comerțul între statele membre,
aceasta pune proiectul de măsură, precum și motivele pe care se bazează măsura respectivă și la dispoziția Comisiei, și a autorităților […] din alte state membre, în conformitate cu articolul 5 alineatul (3), și informează Comisia și alte autorități […] cu privire la aceasta. Autoritățile […] și Comisia pot face observații autorității […] în cauză doar în termen de o lună sau în termenul prevăzut la articolul 6, în cazul în care termenul respectiv este mai lung. Termenul de o lună nu poate fi prelungit.
(4)   Atunci când o măsură prevăzută la alineatul (3) are ca scop:
(a)
să definească o piață relevantă diferită de cele prevăzute în recomandarea adoptată în conformitate cu articolul 15 alineatul (1) sau
(b)
să decidă dacă desemnează sau nu o întreprindere care are, individual sau împreună cu altele, o putere semnificativă pe piață, în conformitate cu articolul 16 alineatul (3), (4) sau (5),
și ar putea afecta comerțul dintre statele membre, iar Comisia a indicat autorității […] că estimează că proiectul de măsură va crea o barieră în calea pieței unice sau, în cazul în care are mari îndoieli în ceea ce privește compatibilitatea măsurii cu dreptul comunitar și în special cu obiectivele prevăzute la articolul 8, adoptarea proiectului de măsură se amână cu încă două luni. Acest termen nu poate fi prelungit. În acest termen, Comisia poate, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 22 alineatul (2), să adopte o decizie prin care să ceară autorității […] în cauză să retragă proiectul de măsură. Decizia menționată anterior este însoțită de o analiză amănunțită și obiectivă cu privire la motivele pentru care Comisia consideră că proiectul de măsură nu trebuie adoptat, precum și de propuneri precise de modificare a proiectului de măsură.
(5)   Autoritatea […] în cauză ține seama în cea mai mare măsură de observațiile formulate de alte autorități […] și de Comisie și poate, cu excepția cazurilor prevăzute la alineatul (4), să adopte proiectul de măsură final și, după caz, comunică acest lucru Comisiei.
[…]”
Sub titlul „Obiective generale și principii de reglementare”, articolul 8 alineatele (1) și (2) din Directiva-cadru prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că, la îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute de prezenta directivă și de directivele speciale, autoritățile […] iau toate măsurile rezonabile care vizează atingerea obiectivelor prevăzute la alineatele (2), (3) și (4). Aceste măsuri sunt proporționale cu obiectivele respective.
Statele membre se asigură că, la îndeplinirea sarcinilor de reglementare prevăzute de prezenta directivă și de directivele speciale, în special cele menite să asigure o concurență efectivă, autoritățile […] țin seama în cea mai mare măsură de faptul că este de dorit ca reglementările tehnologice să fie neutre.
[…]
(2)   Autoritățile […] promovează concurența în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a serviciilor și infrastructurilor asociate, în special:
(a)
asigurându-se că utilizatorii, inclusiv utilizatorii cu handicap, au un beneficiu maxim în termeni de alegere, preț și calitate;
(b)
asigurându-se că nu există nici un fel de denaturare sau restricție a concurenței în sectorul comunicațiilor electronice;
(c)
încurajând investițiile eficiente în infrastructură și promovând inovația și
(d)
încurajând utilizarea eficientă și asigurând o gestionare eficientă a frecvențelor radio și a resurselor de numerotare.”
Articolul 15 din Directiva-cadru privește procedura de definire a pieței. Alineatul (3) al acestuia prevede:
„Autoritățile […], ținând seama în cea mai mare măsură de recomandare și de orientări, definesc piețe relevante corespunzătoare circumstanțelor naționale, în special piețele geografice relevante de pe teritoriul lor, în conformitate cu dreptul concurenței. Autoritățile […] urmează procedurile prevăzute la articolele 6 și 7 înainte de a defini piețele care diferă de cele prevăzute în recomandare.”
Articolul 16 din această directivă care prevede procedura de analiză a pieței prevede:
„(1)   În cel mai scurt termen de la adoptarea recomandării sau a oricărei actualizări a acesteia, autoritățile […] efectuează o analiză a piețelor relevante, ținând seama în cea mai mare măsură de orientări. Statele membre se asigură că analiza este efectuată, după caz, în colaborare cu autoritățile naționale în domeniul concurenței.
(2)   Atunci când, în conformitate cu articolul 16, 17, 18 sau 19 din […] Directiva privind serviciul universal sau în conformitate cu articolul 7 sau 8 din […] Directiva privind accesul, autoritatea […] trebuie să se pronunțe asupra impunerii, menținerii, modificării sau eliminării unor obligații pentru întreprinderi, aceasta stabilește pe baza analizei pieței prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol dacă piața în cauză este efectiv concurențială.
(3)   Atunci când o autoritate […] stabilește că o piață este efectiv concurențială, aceasta nu impune sau nu menține niciuna dintre obligațiile de reglementare specifice prevăzute la alineatul (2) din prezentul articol. Atunci când există deja obligații de reglementare specifice sectorului, autoritatea […] retrage obligațiile impuse întreprinderilor de pe piața în cauză. Se acordă o perioadă de înștiințare adecvată părților cărora o astfel de retragere a obligațiilor le aduce atingere.
(4)   Atunci când o autoritate […] stabilește că o piață nu este efectiv concurențială, aceasta identifică întreprinderile cu putere semnificativă pe piața respectivă în conformitate cu articolul 14 și impune acestora obligații de reglementare specifice în conformitate cu alineatul (2) din prezentul articol sau menține ori modifică obligațiile deja existente.
(5)   În cazul piețelor transnaționale prevăzute de decizia menționată la articolul 15 alineatul (4), autoritățile […] competente efectuează împreună analiza pieței, ținând seama în cea mai mare măsură de orientări, și se pronunță în comun asupra oricărei impuneri, mențineri, modificări sau retrageri de obligații de reglementare în conformitate cu alineatul (2) din prezentul articol.
(6)   Măsurile adoptate în conformitate cu dispozițiile alineatelor (3), (4) și (5) din prezentul articol se supun procedurilor prevăzute la articolele 6 și 7.”
Articolul 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal prevede:
„Obligațiile impuse în conformitate cu alineatul (1) sunt în funcție de natura problemei identificate, proporționale și justificate, având în vedere obiectivele prevăzute la articolul 8 din Directiva-[cadru]. Obligațiile impuse pot include cerința ca întreprinderile identificate să nu practice prețuri excesive, să nu blocheze accesul pe piață sau să nu limiteze concurența prin fixarea unor prețuri excesive, dar nici să nu privilegieze în mod abuziv anumiți utilizatori finali sau să își grupeze serviciile în mod nejustificat. Autoritățile […] pot aplica acestor întreprinderi măsuri de încadrare a prețurilor cu amănuntul, măsuri de control al anumitor tarife sau măsuri de orientare a tarifelor în funcție de costurile sau prețurile de pe alte piețe comparabile, pentru a proteja interesele utilizatorilor finali, favorizând în același timp concurența efectivă.”
Potrivit considerentului (15) al Recomandării Comisiei din 11 februarie 2003 privind piețele relevante de produse și de servicii din sectorul comunicațiilor electronice care pot face obiectul unei reglementări
ex ante
, în conformitate cu Directiva 2002/21 (
JO L 114, p. 45
, denumită în continuare „recomandarea Comisiei”), piețele noi și emergente pe care întreprinderile pot deține putere semnificativă datorită „avantajelor precursorului” nu ar trebui să fie supuse în principiu unei reglementări
ex ante
.
Punctul 1 din recomandarea Comisiei prevede:
„Se recomandă autorităților […] să analizeze piețele produselor și serviciilor enumerate în anexă înainte de a defini piețele relevante conform articolului 15 alineatul (3) din Directiva-[cadru].” [traducere neoficială]
Potrivit punctului 1 din Orientările Comisiei privind analizele de piață și evaluarea puterii semnificative pe piață, conform cadrului de reglementare comunitar pentru rețele și servicii de comunicații electronice (
JO 2002, C 165, p. 6
, denumite în continuare „orientările”):
„Prezentele orientări prevăd principiile pe care autoritățile […] trebuie să își întemeieze analiza cu privire la piețe și la concurența efectivă în aplicarea noului cadru de reglementare pentru rețele și servicii de comunicații electronice.” [traducere neoficială]
Punctul 6 din aceste orientări prevede:
„Prezentele orientări au drept scop să orienteze autoritățile […] în exercitarea noilor responsabilități pe care le au în materie de definire a piețelor și de evaluare a puterii semnificative pe aceste piețe. […]” [traducere neoficială]
În conformitate cu punctul 32 din orientări:
„În ceea ce privește piețele emergente, considerentul (27) al Directivei-cadru arată că aceste piețe, în care,
de facto,
întreprinderea care domină piața riscă să dețină o cotă de piață considerabilă, nu trebuie totuși supuse unei reglementări
ex ante
neadaptate. Într-adevăr, impunerea prematură a unei reglementări
ex ante
poate altera factorii concurenței în dezvoltare pe o piață nouă și emergentă. […]” [traducere neoficială]
Reglementarea națională
Potrivit articolului 2 alineatul 2 din TKG, intitulat „Reglementare și obiective”:
„Obiectivele de reglementare constau în:
1.
protejarea intereselor utilizatorilor, în special a consumatorilor, în domeniul telecomunicațiilor, precum și secretul telecomunicațiilor,
2.
garantarea unei concurențe echitabile și promovarea unor piețe de telecomunicații concurențiale durabile în domeniul serviciilor și al rețelelor de telecomunicații, precum și al resurselor și al serviciilor asociate, și aceasta atât în zonele rurale, cât și în cele urbane,
3.
încurajarea investițiilor eficiente în materie de infrastructuri și susținerea inovațiilor,
4.
promovarea dezvoltării pieței interne de Uniunii Europene,
5.
garantarea la prețuri abordabile a unei oferte de bază de servicii de telecomunicații pe întreg teritoriul (furnizarea serviciului universal),
6.
promovarea serviciilor de telecomunicații la nivelul instituțiilor publice,
7.
garantarea unei utilizări de frecvențe eficiente și fără perturbări, deopotrivă în considerarea intereselor difuzării radio,
8.
asigurarea unei utilizări eficiente a resurselor de numerotare,
9.
protejarea intereselor siguranței publice.”
Conform articolului 3 punctul 12b din TKG, denumit „Definiții”:
„O «piață nouă» este o piață de servicii sau de produse care sunt foarte diferite de produsele și de serviciile disponibile până la acel moment pe piață în termeni de eficacitate, de întindere, de disponibilitate a acestora pentru un număr mare de utilizatori (capacitate a unei piețe de masă), de preț sau de calitate a acestora din punctul de vedere al unui consumator avizat, și care nu doar înlocuiesc respectivele produse; […]”
Potrivit termenilor articolului 9a din TKG, denumit „Piețe noi”:
„1.   Sub rezerva prevederilor alineatului următor, piețele noi nu vor face, în principiu, obiectul reglementării în sensul părții a doua.
2.   Atunci când anumite împrejurări permit să se presupună că, în lipsa reglementării, dezvoltarea unei piețe concurențiale sustenabile în domeniul rețelelor de telecomunicații ar fi împiedicată pe termen lung, «Bundesnetzagentur» [autoritatea germană de reglementare în sectorul telecomunicațiilor] poate, prin derogare de la alineatul (1), să supună reglementării o piață nouă în sensul părții a doua, în conformitate cu dispozițiile articolelor 9, 10, 11 și 12. Pentru a evalua necesitatea de a reglementa și pentru a impune măsuri specifice, «Bundesnetzagentur» va ține seama în mod deosebit de obiectivele de promovare a investițiilor eficiente în infrastructuri și de susținere a inovației.”
Procedura precontencioasă
În urma contactelor dintre Comisie și Republica Federală Germania, în legătură cu rezervele Comisiei cu privire la conformitatea noilor dispoziții ale TKG cu cadrul de reglementare comun privind comunicațiile electronice, Comisia a inițiat, prin scrisoarea din 26 februarie 2007, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 226 CE, punând Republica Federală Germania în întârziere pentru a-și prezenta observațiile în termen de 15 zile. La cererea acestui stat membru, acest termen a fost prelungit cu încă 15 zile.
Prin scrisoarea din 28 martie 2007, Republica Federală Germania a arătat că noile dispoziții ale TKG erau pe deplin conforme cu dreptul comunitar.
La 3 mai 2007, Comisia a emis un aviz motivat prin care invita acest stat membru să adopte măsurile necesare pentru a se conforma acestuia în termen de o lună de la primirea sa. Prin scrisoarea din 4 iunie 2007, Republica Federală Germania și-a apărat poziția și, la 5 iunie 2007, i-a prezentat Comisiei o dispoziție administrativă a Bundesnetzagentur, intitulată „Principii de interpretare ale Bundesnetzagentur privind articolul 9a din TKG”.
În aceste condiții, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
Cu privire la admisibilitate
Argumentele părților
Republica Federală Germania consideră prezenta acțiune ca fiind inadmisibilă pentru motivul că Comisia nici nu a inițiat, nici nu a desfășurat corect procedura precontencioasă, nici nu i-a respectat dreptul la apărare.
Pe de o parte, Comisia ar fi decis să inițieze procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor la 20 decembrie 2006, deși nu exista încă o lege națională susceptibilă să justifice o pretinsă neîndeplinire a obligațiilor, aceasta fiind publicată în
Bundesgesetzblatt
la 23 februarie 2007. Pe de o parte, ar reieși din atitudinea acestei instituții și în special din comunicatele sale de presă că aceasta era hotărâtă să respingă argumentele invocate de Republica Federală Germania fără orice fel de examinare și să sesizeze Curtea cât mai rapid cu putință. O astfel de atitudine ar fi împiedicat acest stat membru să își formuleze apărarea în mod eficient în cadrul procedurii precontencioase.
Statul membru menționat solicită de asemenea inadmisibilitatea acțiunii în măsura în care, pentru a constata o neîndeplinire a obligațiilor care îi revin în temeiul dispozițiilor directivelor în cauză, Comisia ar fi trebuit să utilizeze procedura prevăzută la articolul 7 din Directiva-cadru, care vizează consolidarea deciziilor autorităților față de Comisie. Această dispoziție ar prevedea o procedură autonomă, având același obiect cu o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, destinată să garanteze o aplicare conformă și coerentă a cadrului de reglementare comun în toate statele membre, pentru a permite realizarea pieței interne a rețelelor și serviciilor de comunicații.
Comisia răspunde, mai întâi, că a notificat scrisoarea de punere în întârziere Republicii Federale Germania după publicarea legii în litigiu în
Bundesgesetzblatt
. Comisia arată, de asemenea, că nu este obligată să aștepte îndeplinirea tuturor formalităților prevăzute de dreptul național înainte de a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
Aceasta consideră în continuare că a examinat argumentele Republicii Federale Germania în cadrul procedurii precontencioase, dar nu s-a putut ralia acestora. În orice caz, acest stat membru nu ar invoca cu această ocazie o problemă de inadmisibilitate, ci ar contesta temeinicia acțiunii.
În sfârșit, Comisia susține că Curtea a statuat deja că nu se poate deroga de la competența generală conferită Comisiei în temeiul articolului 226 CE printr-o procedură specială prevăzută de o directivă.
Aprecierea Curții
În primul rând, trebuie arătat că noile dispoziții ale TKG au fost publicate în
Bundesgesetzblatt
la 23 februarie 2007 și au intrat în vigoare în ziua următoare publicării acestora. Deși, cu siguranță, la 20 decembrie 2006, Comisia l-a însărcinat pe comisarul răspunzător pentru inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Federale Germania, nu este mai puțin adevărat că această procedură a fost inițiată împotriva statului membru menționat numai prin trimiterea scrisorii de punere în întârziere, la 26 februarie 2007, ulterior publicării și intrării în vigoare a dispozițiilor în cauză. Constatările invocate privind neîndeplinirea obligațiilor erau în orice caz prealabile emiterii scrisorii de punere în întârziere.
În al doilea rând, Republica Federală Germania susține că reiese din atitudinea Comisiei că acesta era hotărâtă să respingă argumentele invocate de acest stat membru fără orice fel de examinare.
În această privință, trebuie arătat mai întâi că respectivul comunicat de presă al Comisiei din 26 februarie 2007 la care se referă Republica Federală Germania nu relevă că Comisia nu ar fi respectat dreptul la apărare al statului membru în cauză. Astfel, împrejurarea că Comisia a anunțat în acest comunicat lansarea unei proceduri accelerate împotriva statului membru menționat nu înseamnă totuși că Comisia ar fi avut intenția de a nu lua în considerare argumentația pe care statul membru urma să o dezvolte în cursul procedurii precontencioase.
În continuare, trebuie să se constate, pe de o parte, că Republica Federală Germania a putut să își prezinte în mod util punctul de vedere în cursul procedurii precontencioase și, pe de altă parte, că Comisia a luat în considerare în mod efectiv poziția adoptată de acest stat membru. În acest scop, trebuie să se amintească faptul că, în scrisoarea de punere în întârziere din 26 februarie 2007, Republica Federală Germania a fost invitată să depună observații în termen de 15 zile, care a fost prelungit ulterior la cererea statului membru menționat. Acesta din urmă a comunicat răspunsul său la scrisoarea de punere în întârziere la 28 martie 2007. Din răspunsul motivat și în special din cuprinsul punctului 4 al acestuia, intitulat „argumentele Germaniei și răspunsul Comisiei”, rezultă că în mod corect Comisia a luat în considerare argumentația dezvoltată de acest stat membru în răspunsul său la scrisoarea de punere în întârziere.
În aceste condiții, motivul întemeiat pe o încălcare a dreptului la apărare trebuie respins. În măsura în care Comisia ar fi făcut o analiză eronată a răspunsului Republicii Federale Germania la scrisoarea de punere în întârziere, trebuie amintit că, chiar presupunând întemeiată respectiva afirmație, acest fapt nu constituie o cauză de inadmisibilitate, ci un element a cărui luare în considerare revine, eventual, Curții, în aprecierea fondului cauzei (Hotărârea din 14 iunie 2007, Comisia/Irlanda, C-148/05, punctul 39).
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să utilizeze procedura prevăzută la articolul 7 din Directiva-cadru pentru a constata o neîndeplinire a obligațiilor care îi revin în temeiul dispozițiilor directivelor în cauză în prezenta acțiune, trebuie amintit că proceduri speciale ale unei directive nu pot deroga și nu pot înlocui competențele pe care Comisia le are în temeiul articolului 226 CE (a se vedea în special Hotărârea din 24 ianuarie 1995, C-359/93, Comisia/Țările de Jos, Rec., p. I-157, punctul 13).
Din considerațiile ce precedă rezultă că acțiunea trebuie declarată admisibilă.
Cu privire la fond
În susținerea acțiunii introduse, Comisia invocă, în esență, două critici. Prima se întemeiază pe faptul că Republica Federală Germania, cu încălcarea articolului 8 alineatele (1) și (2), a articolelor 15 și 16 din Directiva-cadru, a articolului 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul și a articolului 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal, a limitat puterea discreționară a autorităților prin definirea în noile dispoziții ale TKG a noțiunii „piețe noi”, prin prevederea în cadrul acestora a principiului nereglementării acestor piețe, prin impunerea unor condiții mai restrictive decât cele prevăzute de cadrul de reglementare comun, atunci când, cu titlu excepțional, aceste piețe sunt susceptibile de a fi supuse unei reglementări, și prin privilegierea unui obiectiv de reglementare specific în contextul analizei piețelor respective. A doua critică se întemeiază pe nerespectarea procedurilor de consultare și de consolidare prevăzute la articolele 6 și 7 din Directiva-cadru.
Republica Federală Germania contestă constatarea neîndeplinirii obligațiilor care îi este imputată.
Cu privire la critica întemeiată pe limitarea puterii discreționare a autorității
Argumentele părților
Comisia arată că noile norme introduse prin articolul 3 punctul 12b și prin articolul 9a din TKG reduc puterea discreționară a autorității. Aceste dispoziții ar eluda procedurile de definire și de analiză a pieței, precum și pe cele de impunere a unor măsuri de reglementare corective, care au fost instituite prin cadrul de reglementare comun privind comunicațiile electronice.
Prin adoptarea articolului 3 punctul 12b și a articolului 9a din TKG, legiuitorul german ar fi definit noțiunea „piețe noi”, ar fi enunțat principiul nereglementării acestor piețe, ar fi stabilit în prealabil condițiile restrictive în care autoritatea ar fi autorizată, cu titlu excepțional, să reglementeze aceste piețe și ar fi impus ca respectiva autoritate să acorde o atenție deosebită unui obiectiv de reglementare specific. Dispozițiile menționate din TKG ar contraveni dispozițiilor cadrului de reglementare comunitar care privesc întinderea puterii autorităților, cum sunt articolul 8 din Directiva privind accesul, articolele 8, 15 și 16 din Directiva-cadru, precum și articolul 17 din Directiva privind serviciul universal.
Comisia consideră, mai întâi, că, prin definirea piețelor noi, articolul 3 punctul 12b din TKG limitează puterea discreționară a autorității germane prevăzută la articolul 15 alineatul (3) din Directiva-cadru. Astfel, în temeiul acestei dispoziții, autoritățile ar defini piețele relevante corespunzător împrejurărilor naționale, în special piețele geografice relevante de pe teritoriul lor, în conformitate cu principiile dreptului concurenței.
Comisia susține în continuare că, contrar procedurilor de definire și de analiză a pieței, prevăzute de cadrul de reglementare comun, articolul 9a alineatul 1 din TKG prevede că, în principiu, piețele noi nu sunt supuse „reglementării” în sensul părții a doua a TKG.
În plus, Comisia arată că, atunci când articolul 9a alineatul (2) din TKG prevede supunerea, cu titlu excepțional, a unei piețe noi reglementării, condițiile prevăzute în acest scop sunt mai restrictive decât cele de la articolul 16 din Directiva-cadru. Astfel, acest din urmă articol ar impune numai lipsa unei concurențe efective pe piața relevantă, iar nu, astfel cum ar impune dispoziția din TKG sus-menționată, un obstacol pe termen lung în calea dezvoltării unei piețe concurențiale durabile.
În sfârșit, în opina Comisiei, articolul 9a alineatul 2 din TKG încalcă articolul 8 alineatele (1) și (2) din Directiva-cadru. Această dispoziție ar insista în mod specific asupra unui singur obiectiv dintre obiectivele de reglementare, și anume promovarea investițiilor eficiente în infrastructuri și susținerea inovațiilor. Or, articolul 8 alineatul (2) din Directiva-cadru nu ar stabili nicio ierarhizare a acestor obiective și articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul și articolul 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal ar dispune în mod evident că autoritățile impun măsuri corective proporționale și justificate având în vedere obiectivele stabilite la articolul 8 din Directiva-cadru, fără acordarea unei anumite priorități unuia dintre obiectivele menționate.
Republica Federală Germania consideră că articolul 3 punctul 12b și articolul 9a din TKG sunt conforme cadrului de reglementare comun privind comunicațiile electronice.
Acest stat membru arată că directivele din acest cadru de reglementare privesc armonizarea legislațiilor statelor membre și lasă, din această cauză, o marjă de manevră suficientă acestora pentru a clarifica noțiunile abstracte utilizate de aceste directive și pentru a garanta efectul util al obiectivelor urmărite de acestea. Criticile Comisiei ar fi întemeiate pe o interpretare extensivă a cadrului de reglementare privind telecomunicațiile, precum și pe o evaluare incorectă a efectelor dispozițiilor TKG.
Republica Federală Germania arată că articolul 3 punctul 12b și articolul 9a din TKG prestabilesc o structurare a puterii discreționare a autorității, urmărind să asigure un nivel mai ridicat de securitate juridică, în conformitate cu obiectivele articolului 4 din Directiva-cadru. În această privință, Comisia nu ar indica nici care dispoziție a directivelor din cadrul de reglementare comun privind comunicațiile electronice ar permite să se concluzioneze că există o astfel de putere discreționară, nici, în orice caz, care dispoziție din TKG ar limita această putere. Astfel, utilizarea termenului „poate” la articolul 9a alineatul (2) din TKG ar indica faptul că autoritatea trebuie să își utilizeze puterea discreționară pentru a examina necesitatea reglementării unei piețe noi Comisia ar impune, așadar, o transpunere textuală a dispozițiilor directivelor menționate, la fel ca în cazul unui regulament, urmărind astfel o uniformizare mai degrabă decât o armonizare a dreptului statelor membre.
Potrivit Republicii Federale Germania, rezultă din considerentul (27) al Directivei-cadru, din punctul 32 din orientări, precum și din considerentul (15) al recomandării Comisiei, ca regulă generală, că piețele noi nu ar trebui să fie supuse unei reglementări
ex ante
. În această privință, articolul 9a din TKG nu ar avea drept efect introducerea unei noi proceduri de verificare izolate, ci ar clarifica, în ceea ce privește piețele noi, dispozițiile privind procedura de reglementare generală a pieței, prevăzute la articolele 10 și 11 din TKG. Astfel, necesitatea de reglementare a unei piețe ar fi examinată în toate cazurile, dar luarea de măsuri de reglementare de către autoritate ar fi exclusă, în temeiul articolului 9a alineatul 1 din TKG, atunci când nu s-ar identifica o astfel de necesitate.
În ceea ce privește definirea pieței relevante, Republica Federală Germania afirmă că respectivul cadru de reglementare comun nu se opune unei reglementări a definirii pieței de către legiuitorul național. Aceasta arată că, în orice caz, articolul 3 punctul 12b din TKG nu constituie o definiție a pieței, ci prevede criterii abstracte ce permit, ca urmare a unei definiri a pieței, să stabilească dacă este sau nu este vorba despre o piață nouă. Astfel, articolul 3 punctul 12b și articolul 9a din TKG ar permite autorității să definească, de la caz la caz, piața relevantă în acord cu principiile dreptului concurenței și nu ar antrena o divergență în raport cu procedura obișnuită de definire a pieței.
În plus, Republica Federală Germania susține că respectivul criteriu privind piața concurențială durabilă, precum și cerința privind un obstacol pe termen lung pe piața relevantă, pe care le prevede articolul 9a alineatul (2) din TKG, nu sunt condiții mai restrictive decât cele impuse de directivele cadrului de reglementare comun și nu modifică procedura de definire și de analiză ce rezultă de la articolele 10 și 11 din TKG. Ar fi vorba despre condiții recunoscute în considerentul (27) al Directivei-cadru, precum și în recomandarea Comisiei, care ar clarifica noțiunea „concurență efectivă” în contextul piețelor noi.
Acest stat membru consideră, în sfârșit, că legiuitorul național poate, în temeiul marjei sale de manevră, să acorde o atenție deosebită unuia dintre obiectivele de reglementare recunoscute de directivele cadrului de reglementare comun privind comunicațiile electronice. Utilizarea termenului „în mod deosebit”, în a doua teză a alineatului 2 al articolului 9a din TKG, ar indica, în plus, că obiectivul menționat în cadrul acestuia nu este singurul care trebuie luat în considerare.
Aprecierea Curții
Cu titlu preliminar, trebuie arătat că, în conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Directiva-cadru, aceasta creează un cadru armonizat pentru reglementarea serviciilor de comunicații electronice, a rețelelor de comunicații electronice și a resurselor și serviciilor asociate. Această directivă stabilește sarcini ce revin autorităților și prevede o serie de proceduri care urmăresc garantarea aplicării armonizate a cadrului de reglementare în întreaga Comunitate.
Potrivit dispozițiilor articolului 3 alineatele (2) și (3) din Directiva-cadru, precum și ale considerentului (11) al acesteia, statele membre ar trebui, în conformitate cu principiul separării funcțiilor de reglementare și de operare, să garanteze independența autorităților pentru ca acestea să își exercite competențele în mod imparțial și transparent.
Directiva-cadru conferă autorităților sarcini specifice de reglementare a piețelor de comunicații electronice. În conformitate cu articolul 15 din Directiva-cadru și în special cu alineatul (3) al acestuia, autoritățile sunt obligate, în strânsă colaborare cu Comisia, să definească piețele relevante în sectorul comunicațiilor electronice.
În conformitate cu articolul 16 din Directiva-cadru, autoritățile efectuează analiza piețelor definite astfel și apreciază dacă aceste piețe sunt efectiv concurențiale. Dacă o piață nu este efectiv concurențială, autoritatea în cauză impune obligații de reglementare
ex ante
întreprinderilor cu putere semnificativă pe această piață.
Articolul 15 alineatul (3) din Directiva-cadru precizează că autoritățile, în scopul definirii piețelor relevante, țin seama în cea mai mare măsură de recomandarea Comisiei și de orientări.
Potrivit articolului 16 alineatul (1) din directiva menționată, autoritățile țin seama de asemenea în cea mai mare măsură de orientări atunci când analizează piețele relevante, pentru a stabili dacă acestea trebuie supuse unei reglementări
ex ante
.
În exercitarea sarcinilor lor, autoritățile sunt obligate, în temeiul articolului 7 alineatul (1) din Directiva-cadru, să țină seama în cea mai mare măsură de obiectivele prevăzute la articolul 8 din această directivă. În conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din aceeași directivă, revine statelor membre obligația de a se asigura că autoritățile adoptă toate măsurile rezonabile privind realizarea obiectivelor articolului 8 menționat. Această din urmă dispoziție precizează, pe de altă parte, că măsurile adoptate de autorități trebuie să fie proporționale cu aceste obiective.
De asemenea, articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul, precum și articolul 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal prevăd că autoritățile, atunci când adoptă obligații de reglementare
ex ante
în temeiul directivelor menționate, trebuie să țină seama de obiectivele enunțate la articolul 8 din Directiva-cadru. Obligațiile de reglementare
ex ante
trebuie să fie proporționale și justificate având în vedere obiectivele menționate.
În exercitarea acestor funcții de reglementare, autoritățile dispun de o putere extinsă pentru a putea aprecia necesitatea reglementării unei piețe în funcție de fiecare situație de la caz la caz (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 aprilie 2008, Arcor, C-55/06, Rep., p. I-2931, punctele 153-156).
Prin prisma acestor considerații trebuie să aprecieze Curtea temeinicia prezentei acțiuni.
În primul rând, Curtea consideră oportun să examineze dacă, astfel cum pretinde Comisia, Republica Federală Germania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 16 din Directiva-cadru, prin impunerea, la articolul 9a din TKG, a unui principiu de nereglementare a piețelor noi.
În această privință, trebuie să se amintească mai întâi că, în conformitate cu articolul 16 din Directiva-cadru, autoritățile efectuează analiza piețelor relevante definite în conformitate cu articolul 15 din directiva menționată, pentru a aprecia dacă aceste piețe trebuie supuse unei reglementări
ex ante
. Aceste articole se raportează la sectorul comunicațiilor electronice în general și nu exclud din domeniul lor de aplicare piețele noi, nici, de altfel, vreo altă piață.
În continuare, trebuie amintit, în această privință, că articolul 9a alineatul 1 din TKG precizează că, sub rezerva alineatului 2 al acestuia, în principiu, piețele noi nu sunt supuse „reglementării”, în sensul părții a doua din TKG. În conformitate cu alineatul 2 al acestui articol 9a, atunci când anumite fapte lasă să se presupună că, în lipsa unei reglementări, dezvoltarea unei piețe concurențiale durabile în domeniul serviciilor sau al rețelelor de telecomunicații ar fi împiedicată pe termen lung, autoritățile pot, prin derogare de la alineatul 1 al articolului menționat, să supună o piață nouă reglementării, în sensul părții a doua a TKG.
Modul de redactare a articolului 9a alineatele 1 și 2 din TKG prevede în mod expres că piețele noi nu ar trebui să fie reglementate cu excepția situației în care anumite elemente, precum lipsa unei concurențe durabile pe piață, demonstrează necesitatea de a le reglementa. Astfel, o asemenea dispoziție generală și legală, mai întâi, impune, la alineatul 1, un principiu de nereglementare a piețelor noi, apoi prevede, la alineatul 2, excepții de la acest principiu.
Or, Republica Federală Germania arată că principiul de nereglementare a piețelor noi se înscrie în cadrul de reglementare comun privind comunicațiile electronice. Acest stat membru se sprijină, în această privință, pe considerentul (27) al Directivei-cadru, pe punctul 32 din orientări, precum și pe considerentul (15) al recomandării Comisiei, potrivit cărora, ca regulă generală, piețele nu ar fi supuse unei reglementări
ex ante
.
Cu toate acestea, un astfel de argument nu poate fi reținut.
Mai întâi, considerentul (27) al Directivei-cadru precizează că orientările ar aborda problema piețelor noi pe care,
de facto
, întreprinderea care domină piața riscă să aibă o cotă de piață considerabilă, dar nu trebuie totuși să fie supusă unor obligații nejustificate. Acest considerent urmărește ca reglementarea piețelor noi să ia în considerare specificitățile acestora. În consecință, trebuie să se constate că o astfel de dispoziție nu poate fi înțeleasă ca impunând un principiu general de nereglementare a piețelor menționate.
În continuare, în conformitate cu punctul 32 din orientări, considerentul (27) al Directivei-cadru arată că piețele emergente, pe care,
de facto
, întreprinderea care domină piața riscă să aibă o cotă de piață considerabilă, nu trebuie totuși să fie supuse unei reglementări
ex ante
inadaptate. Astfel, potrivit acestei dispoziții din orientări, impunerea prematură a unei reglementări
ex ante
poate altera factorii concurenței în dezvoltare pe o piață nouă și emergentă.
Dispoziția menționată se limitează, așadar, la reluarea conținutului considerentului (27) al Directivei-cadru, interzicând impunerea unor obligații
ex ante
inadaptate. Astfel, orientările nu prevăd nici ele o regulă generală de nereglementare a piețelor noi. Această constatare este de altfel confirmată de modul de redactare a ultimelor două teze ale punctului 32 din orientări menționat, care arată că trebuie să se preîntâmpine ca întreprinderile dominante să împiedice accesul pe piețele emergente și că autoritățile trebuie să se asigure că orice formă de intervenție
ex ante
precoce pe o piață emergentă este pe deplin justificată.
În sfârșit, considerentul (15) al recomandării Comisiei arată că piețele noi și emergente pe care anumite întreprinderi pot avea putere semnificativă datorită „avantajelor precursorului” nu ar trebui să fie supuse în principiu unei reglementări
ex ante
. O astfel de dispoziție prevede nereglementarea piețelor noi atunci când, având în vedere avantajele precursorului, există întreprinderi care dețin putere semnificativă pe aceste piețe. Prin urmare, dispoziția menționată necesită, eventual, verificarea de la caz la caz a condițiilor impuse din partea autorității pentru a putea concluziona cu privire la nereglementarea unei piețe noi.
Reiese din toate cele de precedă că, deși considerentul (27) al Directivei-cadru, punctul 32 din orientări și considerentul (15) al recomandării Comisiei sugerează că, în ceea ce privește piețele noi, autoritățile trebuie să acționeze prudent, nu este mai puțin adevărat că aceste dispoziții nu prevăd niciun principiu general de nereglementare a piețelor menționate.
Trebuie adăugat că, în orice caz, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 53-61 din prezenta hotărâre, Directiva-cadru conferă autorității, iar nu legiuitorului național, aprecierea necesității de reglementare a piețelor.
În această privință, trebuie arătat că articolele 15 și 16 din Directiva-cadru, care se adresează în mod expres autorităților, constituie temeiul juridic al orientărilor și al recomandării Comisiei și că aceste două instrumente juridice orientează autoritățile, cu ocazia definirii și a analizei piețelor relevante, pentru a stabili dacă trebuie supuse unei reglementări
ex ante
.
Astfel, potrivit punctului 1 din orientări, acestea enunță principiile pe care autoritățile trebuie să își întemeieze analiza cu privire la piețe și la concurența efectivă, în aplicarea cadrului de reglementare comun privind comunicațiile electronice. Punctul 6 din orientările respective arată de asemenea că acestea au ca scop să orienteze autoritățile în exercitarea noilor responsabilități pe care le au în materie de definire a piețelor și de evaluare a puterii semnificative pe aceste piețe.
În conformitate cu punctul 1 din recomandarea Comisiei, se recomandă autorităților să analizeze piețele produselor și ale serviciilor enumerate în anexa la aceasta înainte de a defini piețe relevante în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) din Directiva-cadru.
În consecință, prin prevederea unei astfel de dispoziții legale, potrivit căreia, de regulă, reglementarea piețelor noi de către autoritate este exclusă, articolul 9a din TKG afectează competențele extinse acordate acesteia în temeiul cadrului de reglementare comunitar, împiedicând-o să adopte măsuri de reglementare adaptate fiecărui caz particular. Or, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 54 din concluziile avocatului general, legiuitorul german nu poate modifica decizia legiuitorului comunitar și nu poate, ca regulă generală, să excepteze piețele noi de la reglementare.
Rezultă că, întrucât stabilește un principiu de nereglementare a piețelor noi, articolul 9a alineatul (1) din TKG nu este conform articolului 16 din Directiva-cadru.
În al doilea rând, Comisia consideră că, prin definirea, la articolul 3 punctul 12b din TKG, a noțiunii „piață nouă”, Republica Federală Germania a limitat puterea discreționară a autorității și nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 15 alineatul (3) din Directiva-cadru.
În această privință, trebuie să se arate că procedura de definire a pieței prevăzută la articolul 15 din Directiva-cadru are drept obiectiv să permită autorităților să desfășoare o analiză a pieței relevante, în conformitate cu articolul 16 din directiva menționată, și, în special, să verifice dacă anumite întreprinderi dintre cele prezente pe piața relevantă dețin o putere semnificativă pe piață. Definiția pieței constituie, așadar, punctul de plecare al analizei concurențiale efectuate în temeiul articolului 16 din Directiva-cadru.
Referitor la acest subiect, trebuie să se constate că definiția noțiunii „piață nouă” la articolul 3 punctul 12b din TKG, care se referă la „o piață de servicii și de produse”, nu constituie o „delimitare a unei piețe relevante” în sensul articolului 15 alineatul (3) din Directiva-cadru, care ar putea face obiectul analizei concurențiale a articolului 16 din directiva menționată. Rezultă că articolul 3 punctul 12b din TKG nu poate fi considerat ca limitând competența de definire a pieței, ce revine autorității în temeiul articolului 15 alineatul (3) din Directiva-cadru.
În schimb, trebuie să se constate că limitarea puterii discreționare a autorității germane ce rezultă de la articolul 9a alineatul (1) din TKG afectează în mod necesar competența autorității de definire a pieței. În această privință, trebuie amintit că recomandarea Comisiei identifică, într-o anexă, piețele care trebuie să facă obiectul unei examinări în temeiul articolului 15 alineatul (3) din Directiva-cadru. Or, având în vedere principiul nereglementării piețelor noi prevăzut la articolul 9a alineatul 1 din TKG, autoritatea nu va mai ajunge să definească piețele relevante, în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) din Directiva-cadru, în măsura în care piețele identificate în anexa la recomandarea Comisiei intră în domeniul de aplicare al definiției prevăzute la articolul 3 punctul 12b din TKG.
În aceste condiții, nici articolul 9a alineatul 1 din TKG nu este conform articolului 15 alineatul (3) din Directiva-cadru.
În al treilea rând, Comisia arată că articolul 9a alineatul 2 din TKG instituie o ierarhizare a obiectivelor, prevăzute la articolul 8 din Directiva-cadru, contrară acestei dispoziții.
Potrivit articolului 9a alineatul 2 din TKG, pentru a aprecia necesitatea reglementării și pentru a impune măsuri, autoritatea ține seama în mod deosebit de obiectivele de promovare a investițiilor eficiente în infrastructuri și de susținere a inovației. Celelalte obiective de care ține seama autoritatea sunt enumerate la articolul 2 din TKG.
Republica Federală Germania susține că noile dispoziții ale TKG prestabilesc o structurare a intervenției autorității pe piețele noi. Acest stat membru consideră că, având în vedere marja sa de manevră în transpunerea cadrului de reglementare comun privind comunicațiile electronice, acesta poate acorda o atenție deosebită unuia dintre obiectivele recunoscute de Directiva-cadru atunci când există o legătură evidentă între acest obiectiv și un anumit tip de piață, astfel cum reiese din motivele recomandării Comisiei.
Trebuie să se amintească, în această privință, că, potrivit articolului 8 alineatul (2) din Directiva-cadru, autoritățile promovează concurența în furnizarea rețelelor de comunicații electronice, a serviciilor de comunicații electronice și a resurselor și serviciilor asociate, în special asigurându-se că utilizatorii au un beneficiu maxim în termeni de alegere, preț și calitate, asigurându-se că nu există nici un fel de denaturare sau restricție a concurenței în sectorul comunicațiilor electronice, încurajând investiții eficiente în infrastructuri și promovând inovația, precum și încurajând utilizarea și gestionarea eficiente ale frecvențelor radio și ale resurselor de numerotare.
În conformitate cu articolul 8 alineatul (1) din Directiva-cadru, revine statelor membre obligația de a asigura că, în îndeplinirea sarcinilor de reglementare specificate în Directiva-cadru, precum și în directivele speciale, autoritățile adoptă toate măsurile rezonabile urmărind realizarea obiectivelor articolului 8 menționat.
În plus, rezultă din articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul și din articolul 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal că obligațiile impuse în conformitate cu articolele menționate se întemeiază pe natura problemei constatate, sunt proporționale și justificate, având în vedere obiectivele enunțate la articolul 8 din Directiva-cadru.
Reiese din aceste dispoziții că autoritățile sunt obligate să promoveze obiectivele de reglementare prevăzute la articolul 8 din Directiva-cadru cu ocazia îndeplinirii sarcinilor de reglementare specificate în cadrul de reglementare comun. În consecință, astfel cum arată avocatul general la punctul 64 din concluzii, revine de asemenea autorităților, iar nu legiuitorului național, obligația de a efectua o ponderare a acestor obiective cu ocazia definirii și a analizei unei piețe relevante susceptibile de reglementare.
În acest context, Curtea a interpretat articolul 8 din Directiva-cadru ca atribuind statelor membre obligația de a se asigura că autoritățile iau toate măsurile rezonabile care vizează promovarea concurenței în furnizarea serviciilor de comunicații electronice, garantând că nu există niciun fel de denaturare sau de restricție a concurenței în sectorul comunicațiilor electronice și eliminând obstacolele rămase în ceea ce privește furnizarea serviciilor respective la nivel european (a se vedea Hotărârea din 31 ianuarie 2008, Centro Europa 7, C-380/05, Rep., p. I-349, punctul 81, și Hotărârea din 13 noiembrie 2008, Comisia/Polonia, C-227/07, Rep., p. I-8403, punctul 63).
Or, o dispoziție națională precum articolul 9a alineatul 2 din TKG, care privilegiază un singur obiectiv dintre cele recunoscute de Directiva-cadru în cadrul analizei, de către autorități, a unei piețe noi, efectuează o ponderare a obiectivelor menționate, deși o astfel de ponderare trebuie efectuată de autoritate în cadrul îndeplinirii sarcinilor de reglementare care îi sunt conferite.
Rezultă că articolul 9a alineatul 2 din TKG, care privilegiază un obiectiv de reglementare specific, încalcă articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul, articolul 8 alineatele (1) și (2) din Directiva-cadru, precum și articolul 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal și limitează în mod neconform directivelor menționate puterea discreționară a autorității.
În ceea ce privește, în al patrulea rând, faptul imputat de Comisie, potrivit căruia articolul 9a alineatul 2 din TKG impune condiții mai restrictive decât cele prevăzute de Directiva-cadru în cadrul analizei piețelor, trebuie amintit că această dispoziție prevede că, atunci când anumite fapte induc presupunerea că, în lipsa unei reglementări, dezvoltarea unei piețe concurențiale durabile în domeniul serviciilor sau al rețelelor de telecomunicații ar fi împiedicat pe termen lung, autoritatea poate, prin derogare de la alineatul 1 al dispoziției menționate, să supună o piață nouă reglementării, în sensul părții a doua a TKG, în conformitate cu dispozițiile articolelor 9-12 din TKG.
Astfel, reiese din articolul 9a alineatul 2 din TKG că autoritatea este obligată să analizeze necesitatea de reglementare pe piețele noi atunci când există un risc ca dezvoltarea unei concurențe durabile în cadrul acestora să fie împiedicată pe termen lung.
Trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 16 din Directiva-cadru, autoritățile sunt obligate să aprecieze dacă piețele relevante sunt efectiv concurențiale. Dacă o piață nu este efectiv concurențială, autoritatea în cauză impune obligații de reglementare
ex ante
întreprinderilor cu putere semnificativă pe această piață.
Criteriile enunțate la articolul 9a alineatul 2 din TKG pentru ca o piață nouă să poată, cu titlu excepțional, să fie supusă unei reglementări
ex ante
, și anume riscul unui obstacol pe termen lung în calea dezvoltării unei concurențe durabile, sunt mai restrictive decât cele prevăzute la articolul 16 din Directiva-cadru, care condiționează reglementarea
ex ante
numai de constatarea că piața relevantă nu este efectiv concurențială.
În consecință, întrucât impune condiții mai restrictive decât cele prevăzute de Directiva-cadru pentru analiza piețelor relevante susceptibile de reglementare, articolul 9a alineatul 2 din TKG încalcă articolul 16 din Directiva-cadru și limitează puterea discreționară a autorității.
Rezultă din considerațiile care precedă că critica întemeiată pe o limitare a puterii discreționare a autorității trebuie admisă.
Cu privire la critica întemeiată pe o încălcare a procedurilor de consultare și de consolidare prevăzute la articolele 6 și 7 din Directiva-cadru
Argumentele părților
Comisia susține că, în aplicarea articolului 9a din TKG, autoritatea este obligată să urmeze procedurile de consultare și de consolidare numai atunci când aceasta consideră că o reglementare
ex ante
este necesară. Astfel, autoritățile ar putea să definească și să analizeze o „piață” în sensul articolului 15 alineatul (3) din Directiva-cadru și să adopte decizia de a nu o reglementa, în conformitate cu articolul 16 din această directivă, fără să fie urmate procedurile prevăzute de cadrul de reglementare comun.
Or, o astfel de limitare a procedurii de consultare ar fi contrară articolelor 6 și 7 din Directiva-cadru. Comisia arată că, prin faptul că a considerat că obligația de a urma procedurile menționate nu există decât dacă se constată o obligație de reglementare
ex ante
, Republica Federală Germania a amestecat definiția pieței și identificarea sa ca piață susceptibilă de a face obiectul acestei reglementări.
Republica Federală Germania arată că a informat deja Comisia că, potrivit criteriilor de interpretare a Bundesnetzagentur, procedurile de consultare și de consolidare a piețelor noi ar fi desfășurate în conformitate cu cerințele directivelor cadrului de reglementare comun privind comunicațiile electronice.
Acest stat membru consideră în plus că articolul 9a din TKG asigură respectarea procedurilor de consultare și de consolidare. Pe de o parte, această dispoziție s-ar aplica în cadrul procedurii normale de definire și de analiză a pieței și, pe de altă parte, alineatul 2 al acestuia ar presupune existența unei piețe delimitate în cadrul procedurii de definire a pieței, în conformitate cu articolul 10 alineatul 2 din TKG, care ar respecta principiile dreptului concurenței. În această privință, Republica Federală Germania și-ar fi îndeplinit în totalitate obligațiile în materie de consultare și de consolidare ce rezultă de la articolele 6 și 7 din Directiva-cadru. Or, Comisia nu ar stabili nicio încălcare a acestor obligații și și-ar întemeia pe simple prezumții constatarea imputată a neîndeplinirii obligațiilor.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit că atât articolul 15 alineatul (3) din Directiva-cadru, cât și articolul 16 alineatul (6) din aceasta fac trimitere, în ceea ce privește definirea și analiza pieței, la procedurile prevăzute la articolele 6 și 7 din directiva menționată.
În această privință, s-a constatat deja că principiul nereglementării piețelor noi, prevăzut la articolul 9a alineatul 1 din TKG, limitează puterea discreționară a autorității ce decurge din articolul 15 alineatul (3) și din articolul 16 din Directiva-cadru. Or, limitarea puterii autorității de a supune piețe noi definirii și analizei pieței implică în mod necesar nerespectarea în anumite împrejurări a procedurilor prevăzute la articolele 6 și 7 din Directiva-cadru.
În consecință, cea de a doua critică a Comisiei trebuie de asemenea admisă.
Rezultă din ansamblul considerațiilor ce precedă că, prin adoptarea articolului 9a din TKG, Republica Federală Germania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (4) din Directiva privind accesul, al articolelor 6 și 7, al articolului 8 alineatele (1) și (2), al articolului 15 alineatul (3) și al articolului 16 din Directiva-cadru, precum și al articolului 17 alineatul (2) din Directiva privind serviciul universal.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară și hotărăște:

1)
Prin adoptarea articolului 9a din Legea privind telecomunicațiile (Telekommunikationsgesetz) din 22 iunie 2004, Republica Federală Germania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (4) din Directiva 2002/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind accesul la rețelele de comunicații electronice și la infrastructura asociată, precum și interconectarea acestora (Directiva privind accesul), al articolelor 6 și 7, al articolului 8 alineatele (1) și (2), al articolului 15 alineatul (3) și al articolului 16 din Directiva 2002/21/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind un cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directivă-cadru), precum și al articolului 17 alineatul (2) din Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciul universal).

2)
Obligă Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.