CELEX: 61991CJ0237
Associatie-overeenkomst EEG-Turkije
Besluit van Associatieraad
Begrip legale arbeid
Verblijfsrecht

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 12 augustus 1991, ingekomen bij het Hof op 18 september daaraanvolgend, heeft het Hessische Verwaltungsgerichtshof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 6 van besluit nr. 1/80 van de bij de Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije in het leven geroepen Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (hierna: "besluit nr. 1/80").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen K. Kus, Turks onderdaan (verzoeker in het hoofdgeding; hierna: "verzoeker"), en de Landeshauptstadt Wiesbaden, vertegenwoordigd door de burgemeester (verweerder in het hoofdgeding; hierna: "verweerder"), betreffende de weigering tot verlenging van verzoekers vergunning tot verblijf in Duitsland.
3 Blijkens de verwijzingsbeschikking is verzoeker op 24 augustus 1980 in de Bondsrepubliek Duitsland binnengekomen, waar hij op 16 april 1981 met een Duitse vrouw in het huwelijk trad. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt voorts, dat verzoeker sedert 1 april 1982 zonder onderbreking met een geldige arbeidsvergunning in Duitsland in loondienst is geweest, eerst ongeveer zeven jaar bij dezelfde onderneming, daarna nog bij twee andere werkgevers.
4 Bij beschikking van 6 augustus 1984 weigerde de burgemeester van Wiesbaden de verblijfsvergunning te verlengen die verzoeker in zijn hoedanigheid van echtgenoot van een Duitse vrouw sedert 27 april 1981 had en die op 17 augustus 1983 was verlopen, zulks op grond dat de oorspronkelijke reden van verzoekers verblijf niet meer bestond, doordat zijn huwelijk bij vonnis van 18 oktober 1983 ° op 26 april 1984 in kracht van gewijsde gegaan ° was ontbonden.
5 Nadat zijn bezwaarschrift tegen de beschikking van de burgemeester van 6 augustus 1984 was afgewezen, stelde verzoeker beroep in bij het Verwaltungsgericht Wiesbaden. Bij beschikking van 23 mei 1985 schorste dit de bestreden beschikking met terugwerkende kracht om ze vervolgens bij vonnis van 30 oktober 1987 te vernietigen, waarbij verweerder werd gelast verzoekers verblijfsvergunning te verlengen.
6 Verweerder ging in beroep bij het Hessische Verwaltungsgerichtshof; dit stelde vast, dat verzoeker naar Duits recht geen aanspraak op een verblijfsvergunning had, maar vroeg zich af, of voor hem niet een gunstiger regeling kon voortvloeien uit de toepassing van artikel 6 van besluit nr. 1/80, dat luidt als volgt:
"1. Behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:
° na één jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
° na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat;
° na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
(...)
3. De wijze van toepassing van de leden 1 en 2 wordt geregeld in de nationale voorschriften."
7 Het Hessische Verwaltungsgerichtshof heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
"1) Voldoet een Turkse werknemer aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije betreffende de ontwikkeling van de associatie, wanneer zijn verblijf op grond van het nationale recht hangende de procedure voor toekenning van een verblijfsvergunning als geoorloofd is aan te merken, en hij op grond van dat verblijfsrecht alsmede een daarmee verband houdende arbeidsvergunning meer dan vier jaar arbeid in loondienst heeft verricht?
2) Vindt het bepaalde in artikel 6, lid 1, eerste streepje, van genoemd besluit toepassing ten aanzien van een Turks onderdaan die naar de Bondsrepubliek Duitsland is gekomen teneinde met een Duitse in het huwelijk te treden, welk huwelijk na drie jaar werd ontbonden, en die na de scheiding een verblijfsvergunning verlangt teneinde arbeid in loondienst te verrichten, wanneer hij, op het moment dat zijn aanvraag wordt afgewezen, al twee en een half jaar met een geldige arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever in dienst is geweest?
3) Kan een Turkse werknemer onder de onder 1) of 2) genoemde voorwaarden rechtstreeks op grond van artikel 6, lid 1, eerste of derde streepje, van genoemde besluit naast verlenging van zijn arbeidsvergunning ook verlenging van zijn verblijfsvergunning verlangen, of valt de regeling van de gevolgen voor het recht op verblijf, die uit de besluiten van de Associatieraad inzake de toegang tot de arbeidsmarkt voortvloeien, onder de uitvoeringsbepalingen die de Lid-Staten ingevolge artikel 6, lid 3, van dit besluit voor eigen verantwoording vaststellen, zonder aan het gemeenschapsrecht te zijn gebonden?"
8 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
9 De Duitse regering heeft het Hof uitdrukkelijk verzocht om een hernieuwd onderzoek van zijn bevoegdheid om in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag uitspraak te doen over de uitlegging van besluiten van een bij een associatieovereenkomst opgericht orgaan belast met de uitvoering van die overeenkomst. Dienaangaande stelt het Hof vast, dat in de in deze zaak ingediende opmerkingen geen nieuwe gezichtspunten naar voren zijn gebracht die het Hof ertoe zouden kunnen brengen, terug te komen van hetgeen het op dit punt heeft vastgesteld in zijn arrest van 20 september 1990 (zaak C-192/89, Sevince, Jurispr. 1990, blz. I-3461).
10 Vooraf moet worden vastgesteld, dat de drie prejudiciële vragen alle betrekking hebben op de situatie van een Turks werknemer die reeds vergunning had gekregen om op het grondgebied van een Lid-Staat te verblijven.
De eerste vraag
11 Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turks werknemer voldoet aan de in deze bepaling genoemde voorwaarde van ten minste vier jaar legale arbeid, wanneer hij die arbeid heeft verricht in het kader van een verblijfsrecht dat hem enkel was toegekend krachtens een nationale regeling volgens welke het verblijf in het gastland is toegestaan tijdens de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning.
12 Volgens het arrest Sevince (reeds aangehaald) onderstelt het legale karakter van de arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 een stabiele en niet voorlopige situatie op de arbeidsmarkt (r.o. 30 van het arrest) en bevindt een Turks werknemer zich niet in een dergelijke situatie gedurende de periode waarin hij wegens de schorsende werking van zijn beroep tegen een weigering om hem het recht van verblijf te verlenen, voorlopig in de betrokken Lid-Staat mag blijven en er arbeid mag verrichten (r.o. 31).
13 Dit moet ook gelden in een geval als het onderhavige, waarin het beroep niet automatisch, krachtens de wet, schorsende werking heeft, maar door de rechter met terugwerkende kracht wordt uitgesproken. Zoals immers de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geldt de schorsende werking in beide gevallen slechts voor de duur van het beroep en heeft het tot gevolg, dat de verzoeker in afwachting van een definitieve beslissing over zijn verblijfsrecht voorlopig in de betrokken staat mag verblijven en er mag werken.
14 Hieraan wordt niet afgedaan door de omstandigheid, dat het verblijfsrecht van de belanghebbende, zoals in casu, is bevestigd door een vonnis van een rechter in eerste aanleg. Dit vonnis wordt immers in hoger beroep bestreden en kan nog worden vernietigd, zodat verzoekers verblijfsrechtelijke situatie nog niet definitief is geregeld.
15 Wanneer het Hof in rechtsoverweging 31 van genoemd arrest Sevince de periodes waarin de betrokkene profiteerde van de schorsende werking van zijn beroep tegen de weigering van een verblijfsvergunning, niet als periodes van legale arbeid heeft aangemerkt, dan was dat omdat het wilde voorkomen, dat een Turks werknemer gedurende een periode waarin hij in afwachting van de uitkomst van het geding enkel een voorlopig verblijfsrecht heeft, alsnog aan die voorwaarde weet te voldoen en daarmee het verblijfsrecht verwerft dat verbonden is aan het in artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 bedoelde recht van vrije toegang tot elke arbeid.
16 Deze reden blijft gelden zolang niet definitief vaststaat, dat de belanghebbende gedurende de betrokken periode van rechtswege een verblijfsrecht had. Anders zou immers een rechterlijke beslissing waarbij hem het recht definitief wordt ontzegd, geen enkele betekenis hebben en zou hij de in artikel 6, lid 1, derde streepje, bedoelde rechten kunnen verwerven gedurende een periode waarin hij niet aan de voorwaarden van die bepaling voldoet.
17 Verzoekers betoog, dat het niet in aanmerking nemen van een vonnis in eerste aanleg waarbij het verblijfsrecht van een Turks onderdaan wordt bevestigd, zou betekenen, dat een ° ook onwettige ° weigering om een verblijfsvergunning te verlengen, de belanghebbende de rechten zou ontnemen die hij aan artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 kan ontlenen, houdt geen steek. Zo dat recht definitief wordt erkend, moet de belanghebbende immers met terugwerkende kracht worden geacht gedurende de betrokken periode een niet meer voorlopig verblijfsrecht en dus een stabiele positie op de arbeidsmarkt te hebben gehad.
18 Op de eerste vraag moet mitsdien worden geantwoord, dat artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turks werknemer niet voldoet aan de in deze bepaling gestelde voorwaarde van tenminste vier jaar legale arbeid, wanneer hij die arbeid heeft verricht in het kader van een verblijfsrecht dat hem enkel was verleend krachtens een nationale regeling volgens welke het verblijf in het gastland is toegestaan tijdens de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning, en dat dit ook geldt wanneer het verblijfsrecht van de belanghebbende is bevestigd door een vonnis van een rechter in eerste aanleg, waartegen hoger beroep is ingesteld.
De tweede vraag
19 Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turks onderdaan die een vergunning tot verblijf op het grondgebied van een Lid-Staat heeft gekregen teneinde aldaar met een onderdaan van die staat in het huwelijk te treden, en die aldaar meer dan een jaar met een geldige arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever werkzaam is geweest, krachtens die bepaling recht heeft op verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook indien zijn huwelijk is ontbonden op het moment waarop over zijn aanvraag om verlenging wordt beslist.
20 In de eerste plaats zij eraan herinnerd, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 de situatie van de Turkse werknemer enkel regelt voor zover het toegang tot arbeid betreft, maar geen betrekking heeft op zijn situatie ten aanzien van het recht op verblijf (zie arrest Sevince, reeds aangehaald, r.o. 28).
21 In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van die bepaling, dat zij van toepassing is op Turkse werknemers die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoren; in het bijzonder heeft een Turks werknemer krachtens artikel 6, lid 1, reeds dan recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever, wanneer hij meer dan één jaar legale arbeid heeft verricht. Deze bepaling stelt de toekenning van dat recht dus niet afhankelijk van andere voorwaarden, en met name niet van de voorwaarden waaronder het recht van toegang en verblijf is verkregen.
22 Ook al onderstelt het legaal zijn van de arbeid, in de zin van deze bepaling, dus een stabiele en niet enkel een voorlopige situatie op de arbeidsmarkt en daarmee het bestaan van een niet omstreden verblijfsrecht of desnoods zelfs het bezit van een regelmatige verblijfsvergunning, de redenen waarom dat recht is toegekend of die vergunning is verleend, zijn niet bepalend voor de toepassing van die bepaling.
23 Hieruit volgt, dat zodra een Turks werknemer meer dan één jaar met een geldige arbeidsvergunning arbeid heeft verricht, hij moet worden geacht aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 te voldoen, ook wanneer zijn verblijfsvergunning hem oorspronkelijk is verleend voor andere doeleinden dan het verrichten van arbeid in loondienst.
24 Ter terechtzitting heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk betoogd, dat deze opvatting tot gevolg zou kunnen hebben, dat Turkse onderdanen verschillend worden behandeld, al naar gelang het nationale recht van de Lid-Staat waar zij verblijven, hun al dan niet toestaat te werken wanneer de oorspronkelijke reden van hun verblijf niet het verrichten van arbeid in loondienst was.
25 Het Hof stelt vast, dat een dergelijke situatie enkel het gevolg zou zijn van het feit, dat besluit nr. 1/80 de bevoegdheid van de Lid-Staten intact laat om zowel de toegang van Turkse onderdanen tot hun grondgebied als de voorwaarden voor hun eerste tewerkstelling te reglementeren; het regelt uitsluitend ° en dit met name in artikel 6 °, de situatie van Turkse werknemers die reeds legaal in de arbeidsmarkt van de Lid-Staten zijn opgenomen. Die situatie kan dus niet rechtvaardigen, dat aan Turkse werknemers die ingevolge het nationale recht van een Lid-Staat reeds een arbeidsvergunning en, indien dit vereist is, een verblijfsrecht bezitten, de in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 bedoelde rechten worden ontnomen.
26 Op de tweede vraag moet mitsdien worden geantwoord, dat artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turks onderdaan die een vergunning tot verblijf op het grondgebied van een Lid-Staat heeft gekregen teneinde aldaar met een onderdaan van die staat in het huwelijk te treden, en die aldaar sedert meer dan een jaar met een geldige arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever heeft gewerkt, krachtens deze bepaling recht heeft op verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook indien zijn huwelijk is ontbonden op het moment waarop over zijn aanvraag om verlenging wordt beslist.
De derde vraag
27 Met zijn derde vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of een Turks werknemer die voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste of derde streepje, van besluit nr. 1/80, zich rechtstreeks op deze bepalingen kan beroepen teneinde, behalve verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook verlenging van zijn verblijfsvergunning te verkrijgen.
28 In het arrest Sevince (reeds aangehaald) heeft het Hof voor recht verklaard, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap rechtstreekse werking heeft (punt 2 van het dictum).
29 In dat arrest heeft het Hof met betrekking tot artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 vastgesteld, dat deze bepaling weliswaar enkel de arbeidsrechtelijke en niet de verblijfsrechtelijke positie van de Turkse werknemer regelt, maar dat die twee aspecten van de persoonlijke situatie van de Turkse werknemer nauw met elkaar zijn verbonden en dat de betrokken bepalingen, doordat die werknemer na een bepaalde periode van legale arbeid in de Lid-Staat toegang heeft tot elke arbeid in loondienst te zijner keuze, noodzakelijkerwijs inhouden, dat de Turkse werknemer ten minste op dat moment een recht van verblijf heeft, omdat anders het recht dat die bepalingen aan die werknemers toekennen, elke inhoud zou verliezen (r.o. 29).
30 Dit moet ook gelden voor artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, omdat, zonder een recht van verblijf, de toekenning aan een Turks werknemer na een jaar legale arbeid van het recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever even inhoudsloos zou zijn.
31 Hieraan doet niet af, dat ingevolge artikel 6, lid 3, van besluit nr. 1/80 de wijze van toepassing van artikel 6, lid 1, in nationale voorschriften wordt geregeld. Zoals het Hof immers overwoog in het arrest Sevince (reeds aangehaald, r.o. 22), vormt artikel 6, lid 3, van besluit nr. 1/80 slechts een nadere uitwerking van de verplichting van de Lid-Staten, de uitvoeringsmaatregelen te treffen die in voorkomend geval voor de tenuitvoerlegging van deze bepaling noodzakelijk zijn, zonder hen de bevoegdheid te verlenen de toepassing van het daarin nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijk aan Turkse werknemers toegekende recht aan voorwaarden te binden of te beperken.
32 In haar bij het Hof ingediende opmerkingen bestrijdt de Duitse regering uitdrukkelijk, dat er een noodzakelijk verband bestaat tussen het recht op toegang tot de arbeidsmarkt en het verblijfsrecht. Ook met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, zo stelt zij, kunnen zich situaties voordoen waarin deze beide aspecten niet noodzakelijkerwijze samenlopen. Als voorbeeld noemt zij in de eerste plaats richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, blz. 850), waarvan de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 1, de mogelijkheid bieden, het verblijfsrecht wegens bepaalde strafbare handelingen of bepaalde ziekten in te trekken of te weigeren, en in de tweede plaats het arrest van 26 februari 1991 (zaak C-292/89, Antonissen, Jurispr. 1991, blz. I-745), volgens hetwelk het verblijfsrecht van een gemeenschapsonderdaan die zonder succes werk heeft gezocht, in de tijd kan worden beperkt, zonder dat hij daardoor zijn onbeperkte recht op toegang tot de arbeidsmarkt verliest.
33 Geen van beide voorbeelden is echter relevant. Er blijkt immers geenszins uit, dat iemand recht op toegang tot de arbeidsmarkt zonder verblijfsrecht kan hebben, maar veeleer, dat het verblijfsrecht voor de toegang tot de arbeidsmarkt en voor het verrichten van arbeid in loondienst onontbeerlijk is.
34 In de eerste plaats, om te verhinderen dat een zo fundamenteel recht als het vrije verkeer van werknemers te zeer wordt beperkt, bepaalt richtlijn 64/221 in artikel 3, lid 2, dat strafrechtelijke veroordelingen op zich geen rechtvaardiging kunnen vormen voor maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid, en in artikel 4, lid 1, dat slechts bepaalde ziekten, die bovendien in de bijlage limitatief zijn opgesomd, een weigering tot toelating op het grondgebied of tot afgifte van de eerste verblijfsvergunning kunnen rechtvaardigen. Overigens laat ook artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 ° evenals artikel 48, lid 3, EEG-Verdrag en richtlijn 64/221 ° beperkingen van de daarin bedoelde rechten toe uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
35 In de tweede plaats heeft het Hof in het aangehaalde arrest Antonissen gemeenschapsonderdanen op basis van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers het recht van verblijf op het grondgebied van de Lid-Staten niet enkel toegekend om in te gaan op een feitelijk arbeidsaanbod, maar ook om werk te zoeken.
36 Op de derde vraag moet mitsdien worden geantwoord, dat een Turks werknemer die aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste en derde streepje, van besluit nr. 1/80 voldoet, zich rechtstreeks op deze bepalingen kan beroepen teneinde, behalve de verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook verlenging van zijn verblijfsvergunning te verkrijgen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
37 De kosten door de Duitse, de Nederlandse en de Britse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Hessische Verwaltungsgerichtshof bij beschikking van 12 augustus 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 van de bij de Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije in het leven geroepen Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, moet aldus worden uitgelegd, dat een Turks werknemer niet voldoet aan de in deze bepaling gestelde voorwaarde van ten minste vier jaar legale arbeid, wanneer hij die arbeid heeft verricht in het kader van een verblijfsrecht dat hem enkel was verleend krachtens een nationale regeling volgens welke het verblijf in het gastland is toegestaan gedurende de procedure ter verkrijging van een verblijfsvergunning; dit geldt ook wanneer het verblijfsrecht van de belanghebbende is bevestigd door een vonnis van een rechter in eerste aanleg, waartegen hoger beroep is ingesteld.
2) Artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80 moet aldus worden uitgelegd, dat een Turks onderdaan die een vergunning tot verblijf op het grondgebied van een Lid-Staat heeft gekregen teneinde aldaar met een onderdaan van die Lid-Staat in het huwelijk te treden, en die aldaar sedert meer dan een jaar met een geldige arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever heeft gewerkt, krachtens deze bepaling recht heeft op verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook indien zijn huwelijk is ontbonden op het moment waarop over zijn aanvraag om verlenging wordt beslist.
3) Een Turks werknemer die aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, eerste en derde streepje, van besluit nr. 1/80 voldoet, kan zich rechtstreeks op deze bepalingen beroepen teneinde, behalve verlenging van zijn arbeidsvergunning, ook verlenging van zijn verblijfsvergunning te verkrijgen.