CELEX: 62002TJ0290
Fondo europeo di sviluppo regionale
Iniziativa comunitaria per le piccole e medie imprese
Organizzazione di saloni della committenza "IBEX"
Soppressione e domanda di rimborso di un contributo finanziario
Regolamento (CEE) n. 4253/88
Articolo 24
Ricorso di annullamento

Contesto normativo
Con risoluzione 22 novembre 1993 sul rafforzamento della competitività delle imprese, in particolare le piccole e medie imprese
e le imprese artigiane, nonché sullo sviluppo dell’occupazione nella Comunità (GU C 326, pag. 1), il Consiglio ha invitato
la Commissione a sperimentare la formula di incontri tra imprese organizzati su iniziativa di grandi imprese desiderose di
contattare piccole e medie imprese (PMI) a fini di cooperazione.
Sulla scorta di tale risoluzione, la Commissione, nell’ambito della politica regionale e dell’iniziativa comunitaria PMI (IC
PMI), ha lanciato un progetto relativo al sostegno tecnico e finanziario di saloni della committenza «IBEX» (International
Buyers’ Exhibition) per il periodo 1996-1999. Questi saloni sono destinati a sostenere le grandi imprese nella loro ricerca
di PMI come controparti commerciali e ad offrire alle PMI opportunità di contatti diretti con le grandi imprese interessate
ai loro prodotti e servizi. Essi sono organizzati in settori particolari (automobilistico, elettronico, tessile, ecc.) o per
una gamma precisa di imprese (PMI ad alta tecnologia, artigianato, ecc.).
Le regole di funzionamento dei saloni IBEX e le condizioni per l’erogazione del relativo sostegno finanziario sono enunciate
nel «vademecum IBEX-ICPMI» (in prosieguo: il «vademecum») della Commissione. Secondo tale testo normativo, l’organizzatore
di un salone della committenza deve rispettare, in particolare, i seguenti criteri sostanziali e formali: il salone dev'essere
organizzato in una regione potenzialmente idonea ad ottenere finanziamenti nell’ambito dei Fondi strutturali, con la partecipazione
di PMI idonee allo stesso titolo, seguire un calendario preciso e rispettare diverse fasi. Poiché la scelta delle controparti
commerciali è considerata capitale ai fini della riuscita del salone, i metodi di lavoro di ciascun operatore commerciale
devono essere dettagliati. L’organizzatore deve presentare un fascicolo relativo al suo progetto e diverse relazioni.
In particolare, almeno quattro mesi prima dell’evento e dopo il lancio della fase di accostamento alle PMI, dev'essere presentata
alla Commissione una relazione intermedia che documenti la realizzazione delle prime tre fasi. Tale relazione deve includere,
in particolare, l’elenco delle imprese già iscritte. All’accettazione, da parte della Commissione, di tale relazione è subordinato
il versamento della seconda delle quattro rate in cui si articola il sostegno finanziario.
Il vademecum precisa che, quale corrispettivo per l’impegno della Commissione a fornire il proprio sostegno finanziario, l’organizzatore
si impegna ad adempiere gli obblighi menzionati nella «dichiarazione del beneficiario di un contributo finanziario» (in prosieguo:
la «dichiarazione del beneficiario») allegata al vademecum. Nell’ambito di questi obblighi egli deve, in particolare, svolgere
il lavoro quale definito nella proposta sulla base della quale il progetto è stato prescelto e rendere conto delle attività
finanziarie relative al bilancio che è stato approvato. Ogni modifica del progetto va notificata alla Commissione e da questa
approvata. Nel caso in cui l’organizzatore si renda inadempiente nella prestazione dei servizi (ivi compresa l’ipotesi di
inosservanza dei termini per la realizzazione delle varie tappe), la Commissione si riserva il diritto di interrompere i pagamenti
e, se del caso, di domandare il rimborso degli importi già erogati.
La dichiarazione del beneficiario elenca le fasi, otto in tutto, in cui deve articolarsi l’azione sovvenzionata, precisa lo
scaglionamento del pagamento dell’aiuto concesso ed obbliga il beneficiario, in particolare, a rinunciare al versamento della
seconda rata dell’aiuto qualora non sia osservato il termine fissato per la terza fase, consistente nell’accostamento alle
PMI potenzialmente idonee a soddisfare le esigenze espresse dalle grandi imprese che siano già state identificate e che abbiano
espresso tali esigenze. Il beneficiario prende atto, inoltre, del fatto che la Commissione si riserva il diritto di ridurre
il saldo della sovvenzione ove ritenga che gli obiettivi preannunciati non sono stati conseguiti.
All’epoca dei fatti, vale a dire nel periodo 1997-2002, il contesto normativo dei saloni IBEX era costituito, in sostanza,
dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE)
n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi
e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1),
modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»),
nonché dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4254, recante disposizioni di applicazione del regolamento
(CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 374, pag. 15), modificato dal regolamento
(CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2083 (GU L 193, pag. 34).
Ai sensi del suo art. 52, n. 1, il regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui
Fondi strutturali (GU L 161, pag. 1), che abroga il regolamento n. 4253/88 a partire dal 1° gennaio 2000, non osta alla continuazione
o modificazione, compresa la soppressione totale o parziale, di un intervento approvato dalla Commissione sulla base di tale
ultimo regolamento o di qualsiasi altro atto normativo applicabile al detto intervento il 31 dicembre 1999.
L’art. 14 del regolamento n. 4253/88, intitolato «Esame delle domande di contributo», al n. 1, prima frase, prevede quanto
segue:
«Le domande di contributo (…) sono elaborate dallo Stato membro o dalle competenti autorità designate da quest’ultimo a livello
nazionale, regionale, locale o altro e sono presentate alla Commissione dallo Stato membro o da qualsiasi organismo da esso
eventualmente designato a tal fine».
Ai sensi dell’art. 21, n. 1, prima frase, dello stesso regolamento, «il pagamento del contributo finanziario è (…) destinato
all’autorità o all’organismo nazionale, regionale o locale designati a tal fine nella richiesta presentata dallo Stato membro
interessato».
L’art. 24 del regolamento n. 4253/88, intitolato «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo», così dispone:
«1. Se la realizzazione di un’azione (…) sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato,
la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato
membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza
determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione (…) in questione se l’esame
conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione
dell’azione (…) e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione (…)».
Fatti
Il 29 settembre 1997 la ricorrente, un’associazione senza scopo di lucro rappresentante gli interessi del settore tessile
italiano, ha presentato alla Commissione una domanda di sostegno finanziario per l’organizzazione di un salone della committenza
IBEX nel settore tessile e dell’abbigliamento, intitolato «Euresprit», la cui data era stata inizialmente prevista per il
19, 20 e 21 ottobre 1998, successivamente per il 22, 23 e 24 marzo 1999, che avrebbe dovuto svolgersi a Capri.
Con decisione 18 marzo 1998 la Commissione ha concesso alla ricorrente una sovvenzione pari al 50% dei costi imputabili del
progetto, fissando per tale contributo un massimale di ECU 500 000. Alla decisione era allegato un modulo recante la dichiarazione
del beneficiario. Alla ricorrente veniva inoltre trasmesso il vademecum.
Sulla base del vademecum e della decisione 18 marzo 1998, il 28 aprile 1998 la ricorrente ha sottoscritto la dichiarazione
del beneficiario, rinviandola alla Commissione. Con tale dichiarazione essa si è impegnata, segnatamente, ad utilizzare l’aiuto
finanziario esclusivamente ai fini dell’obiettivo descritto nella sua domanda 29 settembre 1997, relativa al progetto Euresprit.
Tale progetto prevedeva sostanzialmente che il salone IBEX in programma dovesse far incontrare 60‑70 grandi imprese di rinomanza
internazionale, in qualità di eventuali committenti (ARMANI, VERSACE, MARKS & SPENCER, ecc.) con 300-350 PMI in qualità di
eventuali subfornitrici, stabilendo una rete di partnership economica nel settore tessile e dell’abbigliamento.
Una volta ricevuta la dichiarazione del beneficiario, la Commissione ha versato alla ricorrente un acconto di EUR 200 000
(40% del massimale concesso). Successivamente, si è constatato che il progetto Euresprit non si svolgeva come previsto, essenzialmente
per difficoltà consistenti – stando alle dichiarazioni della ricorrente – nella mancata reazione delle imprese del settore.
Al fine di discutere i problemi riscontrati nella realizzazione del progetto, tra il novembre 1998 e il gennaio 2002 la ricorrente
e la Commissione si sono scambiate una fitta corrispondenza e hanno tenuto svariate riunioni. In tale contesto la ricorrente,
fin dall’inizio, con lettera del 22 dicembre 1998 ha attirato l’attenzione della Commissione sulla «reticenza ad aderire da
parte dei committenti», vale a dire le grandi imprese tessili e dell’abbigliamento, proponendo di rinviare di due mesi la
data di organizzazione del salone a Capri.
Con lettera 21 gennaio 1999 la Commissione ha chiesto alla ricorrente, in particolare, di trasmetterle l’elenco dei committenti
e delle PMI «subfornitrici» (classificate per Stato membro e per regione idonea a ricevere Fondi strutturali) che si erano
definitivamente iscritti nonché il numero totale degli incontri già fissati. In una lettera del 22 marzo seguente, la ricorrente
si è limitata a precisare la propria domanda di rinviare l’organizzazione del salone, proponendo come nuove date il 25, il
26 e il 27 ottobre 1999.
In risposta a tale domanda di modifica la Commissione, con fax del 6 maggio 1999, si è rivolta alla ricorrente segnalandole
la prospettiva di un’eventuale modifica della decisione di concessione 18 marzo 1998, attirando la sua attenzione sul progetto
di un’altra manifestazione IBEX nel settore tessile, che si sarebbe svolta il 22 e il 23 novembre 1999 a Londra (Regno Unito),
anch’essa sovvenzionata da fondi comunitari; la Commissione invitava pertanto la ricorrente a prendere contatto con gli organizzatori
di tale manifestazione per evitare lo svolgimento di due saloni che finissero col costituire l’uno il doppione dell’altro.
La Commissione la pregava di comunicarle le misure di coordinamento adottate, per poter portare a termine il procedimento
di modifica della data del progetto Euresprit. La Commissione, dopo aver inviato alla ricorrente un richiamo il 4 giugno 1999,
con lettera 19 luglio 1999 reiterava la propria richiesta di precisare le misure adottate dalla ricorrente per garantire il
coordinamento del suo progetto con quello previsto a Londra. In tale lettera, la Commissione ha indicato per la prima volta
che, in mancanza di informazioni che le consentissero di approvare il cambiamento di data del salone Euresprit, avrebbe potuto
prendere in considerazione il recupero della sovvenzione già erogata.
Il 21 luglio 1999 la ricorrente ha reagito presentando una relazione sullo stato di avanzamento del progetto. Tale relazione
non conteneva tuttavia le informazioni richieste dalla Commissione, vale a dire l’elenco dei committenti e delle PMI definitivamente
iscritti, il numero totale di incontri fissati e il chiarimento relativo al coordinamento tra il salone previsto dalla ricorrente
e quello programmato a Londra. Con lettera dell’11 agosto 1999 la Commissione, dopo aver segnalato tali lacune, ha chiesto
alla ricorrente di fornirle le dette informazioni entro il 5 settembre 1999 se voleva evitare che la Commissione procedesse
al recupero della sovvenzione.
Con lettera del 16 settembre 1999 la ricorrente ha affermato di essere stata informata dall’organizzatore del salone di Londra
che quest’ultimo si sarebbe svolto non il 22 e il 23 novembre 1999, bensì nella primavera del 2000. A tale lettera era accluso
un elenco con il nome, l’indirizzo e il settore di attività di 16 committenti e di 28 subfornitori. Ne risultava che, tra
queste due categorie di operatori, non era ancora stato fissato alcun incontro.
Il 18 ottobre 1999 la ricorrente ha trasmesso alla Commissione una relazione contenente una nuova programmazione del salone
e alcune integrazioni rispetto al progetto iniziale, proponendole di rinviare l’evento al 6, 7 e 8 aprile 2000.
La Commissione, ritenendo che il salone non avesse avuto luogo come previsto e che nessuna delle informazioni ottenute ne
garantisse la realizzazione in altra data, con lettera del 14 dicembre 1999 ha informato la ricorrente che intendeva avviare
il procedimento di soppressione del contributo finanziario concesso, a meno che la ricorrente non le avesse presentato, entro
il 15 gennaio 2000, un elenco dei committenti e delle PMI conforme al progetto approvato (3000-350 PMI e 60‑70 committenti),
con indicazione dei dati di tali imprese, affinché la Commissione potesse contattarle. Una copia della lettera era indirizzata
al competente ministero italiano.
Nella sua risposta del 10 gennaio 2000, la ricorrente ha rammentato che la preparazione del salone della committenza Euresprit
aveva fatto emergere «una serie di ostacoli specifici del settore tessile e dell’abbigliamento, che resta molto tradizionale
per quanto riguarda i rapporti tra clienti e fornitori», ma che il riadattamento proposto poteva garantirne il successo, avendo
le grandi marche europee espresso il loro sostegno. Vi si affermava inoltre che 160 subfornitori erano già iscritti e che
l’aggiornamento degli elenchi dei partecipanti sarebbe stato effettuato a partire dalla fine del gennaio 2000. Con lettera
del 10 aprile 2000 ha aggiunto che il riadattamento della propria iniziativa era stato coronato da successo, considerato che
50 marche di rinomanza internazionale si erano dichiarate pronte a partecipare alla manifestazione. A tale lettera era accluso
un elenco con il nominativo di 22 imprese (AEFFE, HILTON VESTIMENTA, MOSCHILLO, ASPESI, LEVI’S, NIKE, ecc.) e il nominativo
di 50 marche rappresentate dalle dette imprese. Risultava che non vi fosse alcuna corrispondenza tra tale elenco e quello
allegato alla lettera del 16 settembre 1999 (v. supra, punto 20).
Con lettera del 14 agosto 2000 la Commissione ha annullato la decisione con cui aveva concesso alla ricorrente la sovvenzione
di EUR 500 000, e ha ordinato il rimborso dell’acconto versato.
Nella sua risposta del 18 settembre 2000, la ricorrente ha contestato alla Commissione di non aver reagito alle sue proposte
di modifica del progetto. Essa vi affermava che, sebbene il salone non avesse avuto luogo, era stata comunque svolta un’intensa
attività preparatoria fino all’estate del 2000, che aveva generato varie spese. In tre lettere successive, del 19 marzo e
del 5 luglio 2001, ha sostenuto che il conguaglio definitivo doveva tener conto dei lavori effettivamente realizzati e delle
spese che essa aveva sostenuto.
Il 9 gennaio 2002 la ricorrente ha depositato una denuncia presso il Mediatore europeo chiedendo, nel contempo, alla Commissione
di sospendere il procedimento di recupero. Nella sua denuncia, la ricorrente ha dichiarato che comprendeva la necessità di
porre fine al suo progetto, ma che insisteva affinché fossero presi in considerazione i lavori già realizzati nonché le relative
spese. Ha reclamato una riapertura del fascicolo e una nuova stima dell’acconto da rimborsare. Con decisione 18 settembre
2002 il Mediatore europeo ha concluso che la Commissione non aveva commesso atti di cattiva amministrazione ai sensi dell’art. 195 CE.
Il 12 luglio 2002 la Commissione ha adottato la decisione C(2002) 1702, che dispone la soppressione della sovvenzione FEDER
n. 97.05.10.001 concessa alla ricorrente con decisione 18 marzo 1998, SG(98)D/2251, nonché il rimborso dell’importo anticipato
dalla Commissione nell’ambito del progetto relativo all’organizzazione di un salone internazionale nel settore tessile e dell’abbigliamento
a Capri (progetto Euresprit) (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la quale è stata notificata alla ricorrente ai sensi
del suo art. 4.
L’art. 1 della decisione impugnata sopprime la sovvenzione concessa, mentre l’art. 2 dispone la restituzione dell’acconto
di EUR 200 000. Questi due articoli si fondano sull’art. 24 del regolamento n. 4253/88. Nella sua valutazione la Commissione
ritiene, sostanzialmente, che l’incapacità da parte della ricorrente di fornire l’elenco dei committenti e delle PMI partecipanti
al salone costituisca una lacuna che pregiudica l’esistenza stessa dell’azione. Di conseguenza, il fallimento del progetto
IBEX Euresprit determinerebbe la soppressione della sovvenzione e il recupero dell’acconto indebitamente versato.
L’art. 3 della decisione impugnata dispone che quest’ultima sostituisce la lettera del 14 agosto 2000 (v. supra, punto 24).
La decisone impugnata è stata notificata alla ricorrente il 15 luglio 2002 e da questa ricevuta il 16 luglio 2002.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 settembre 2002, la ricorrente ha proposto il presente
ricorso.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e di invitare il governo
italiano, ai sensi dell’art. 24, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, a rispondere a un quesito scritto.
All’udienza svoltasi il 4 maggio 2004 sono state sentite le difese orali delle parti nonché le loro risposte ai quesiti del
Tribunale. In tale occasione è stata comunicata alle parti la risposta del governo italiano al quesito sollevato dal Tribunale.
Dopo che queste ultime hanno depositato le proprie osservazioni sulla detta risposta il 28 maggio 2004, il presidente della
Seconda Sezione ha chiuso il procedimento.
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–
in via principale: annullare la decisione impugnata; dichiarare che l’acconto di EUR 200 000 non dev'essere restituito;
–
in subordine: annullare parzialmente la decisione impugnata; dichiarare che l’acconto di EUR 200 000 sarà rimborsato alla
Commissione solo dopo che quest’ultima avrà adottato una decisione sull’imputabilità delle spese sostenute, e limitatamente
alla percentuale che rifletta l’importo non utilizzato dalla ricorrente per il progetto Euresprit;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
–
dichiarare il ricorso parzialmente irricevibile;
–
respingerlo in quanto infondato nei limiti in cui è diretto all’annullamento della decisione impugnata;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del proprio ricorso la ricorrente deduce sostanzialmente cinque motivi. Il primo motivo, sollevato richiamandosi
a un difetto di motivazione, verte su una violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88. Con gli altri motivi si allegano,
rispettivamente, una violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento, di certezza del diritto e di proporzionalità
nonché una violazione dell’obbligo di motivazione.
Sul primo motivo, vertente su una violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88
La ricorrente contesta alla Commissione, laddove si è astenuta dal chiedere allo Stato membro interessato, vale a dire alla
Repubblica italiana, di presentare osservazioni sulla preconizzata soppressione del contributo finanziario di cui trattasi,
di aver violato l’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88. La Commissione sarebbe così venuta meno all’obbligo di collaborazione
cui sarebbe tenuta in materia.
In udienza, la ricorrente ha precisato che era indispensabile che la Commissione informasse esplicitamente il governo italiano
della propria intenzione di sopprimere il contributo finanziario di cui trattasi in quanto, ai sensi dell’art. 23, n. 1, del
regolamento n. 4253/88, lo Stato membro interessato è responsabile in via sussidiaria per qualunque somma indebitamente versata
a seguito di abuso o di negligenza.
A tal proposito, il Tribunale ricorda che la Corte, con sentenza 12 febbraio 2004, causa C‑330/01 P, Hortiplant/Commissione
(Racc. pag. I‑1763), ha confermato che l’art. 24 del regolamento n. 4253/88 obbliga la Commissione a richiedere allo Stato
membro interessato o alle autorità da quest’ultimo designate, per l’attuazione dell’azione, di presentare osservazioni entro
un certo termine.
Le circostanze della fattispecie consentono di ammettere un cumulo tra lo status di autorità designata e quello di beneficiario
del contributo comunitario.
In primo luogo, infatti, la Commissione ha pienamente ammesso tale cumulo di status nel corso dello svolgimento del progetto
IBEX in parola. In udienza la Commissione ha sottolineato il carattere inconsueto di tale prassi giustificandola con il fatto
che il progetto IBEX di cui trattasi era stato finanziato direttamente dalla Commissione ed esclusivamente mediante risorse
comunitarie in quanto «progetto pilota» dotato di interesse comunitario rilevante ai sensi dell’art. 10, n. 1, lett. b), del
regolamento n. 4254/88. È evidente che, in un contesto relazionale e finanziario del genere, gli interessi della Repubblica
italiana non potevano essere lesi in maniera sostanziale.
In secondo luogo, l’art. 14, n. 1, del regolamento n. 4253/88 dispone che le domande di contributo dei Fondi strutturali sono
elaborate dallo Stato membro «o dalle competenti autorità designate da quest’ultimo a livello nazionale, regionale, locale
o altro» e sono presentate alla Commissione dallo Stato membro «o da qualsiasi organismo da esso eventualmente designato a
tal fine». Inoltre, ai sensi dell’art. 21, n. 1, dello stesso regolamento, il pagamento del contributo finanziario è destinato
«all’autorità o all’organismo nazionale, regionale o locale designati a tal fine».
Orbene, è pacifico che il governo italiano, con lettera del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato inviata
alla Commissione il 26 novembre 1997, ha esplicitamente attribuito alla ricorrente, ai sensi dell’art. 14, n. 1, e dell’art. 21,
n. 1, del regolamento n. 4253/88, l’esecuzione e la gestione finanziaria del salone della committenza di cui trattasi.
Come il governo italiano ha precisato in risposta ad un quesito del Tribunale, esso aveva l’intenzione, nel redigere tale
lettera, di conferire alla ricorrente lo status di «autorità» e di «organismo» ai sensi di tali disposizioni. Il governo italiano
ha aggiunto che esso intendeva così conferire alla ricorrente l’intera responsabilità della realizzazione del progetto in
parola, cosicché la ricorrente avrebbe dovuto altresì essere considerata «autorità designata» ai sensi dell’art. 24, n. 1,
del regolamento n. 4253/88.
In terzo luogo, occorre aggiungere che, nel corso dello svolgimento del progetto IBEX di cui trattasi, la ricorrente è stata
pienamente informata del fatto che le era stato affidato il ruolo di «autorità designata», e che essa aveva accettato di assumere
tale ruolo.
Ne consegue che, godendo la ricorrente dello status di «autorità designata» ai sensi del citato art. 24, n. 1, la Commissione
non aveva l’obbligo di consultare il governo italiano prima di adottare la decisione impugnata, atteso che tale disposizione
le attribuiva la scelta, nella prospettiva di sopprimere il contributo di cui trattasi, di chiedere alla Repubblica italiana
oppure alle autorità da quest’ultima designate di presentare osservazioni.
Questa conclusione non è contraddetta dallo status di associazione di diritto privato della ricorrente. Nulla, infatti, nel
regolamento n. 4253/88 vieta agli Stati membri di incaricare una persona di diritto privato, in particolare quella che propone
la realizzazione del progetto sottoposto alla Commissione in vista di un finanziamento comunitario, dei compiti consistenti
nell’esame delle domande di contributo e nell’incasso dei pagamenti ai sensi dell’art. 14, n. 1, e dell’art. 21, n. 1, del
detto regolamento. Ciò vale a maggior ragione allorché, come nella fattispecie, il progetto finanziario di cui trattasi incide
solo marginalmente sugli interessi pubblici dello Stato cui appartiene il destinatario dei fondi comunitari.
Peraltro, il regolamento n. 1260/1999 – che, onde assicurare una maggiore trasparenza della normativa comunitaria, ha raggruppato
in un solo regolamento le disposizioni relative ai Fondi strutturali e ha abrogato, in particolare, il regolamento n. 4253/88
– ha fornito un chiarimento in materia definendo, all’art. 9, lett. n), come «autorità di gestione» «le autorità o gli organismi
pubblici o privati, nazionali, regionali o locali designati dallo Stato membro per la gestione di un intervento ai fini del
presente regolamento», aggiungendo che l’autorità di gestione può essere lo stesso «organismo che funge da autorità di pagamento
per l’intervento in questione».
Quanto al riferimento, da parte della ricorrente, all’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, è sufficiente rilevare che
nella fattispecie non sono controverse le condizioni in presenza delle quali la Repubblica italiana potrebbe essere tenuta,
in via sussidiaria, al rimborso di una somma indebitamente versata dalla Commissione a seguito di un abuso o di una negligenza
commessa nell’ambito del progetto in causa. Non occorre dunque decidere, nel presente contesto – che è quello del recupero
nei confronti della ricorrente di un aiuto versato – se una tale responsabilità finanziaria presupponga che la Commissione
abbia previamente e ritualmente informato il governo italiano della propria intenzione di procedere alla soppressione del
contributo in parola.
In ogni caso, occorre ricordare che la Commissione ha inviato una copia della lettera del 14 dicembre 1999 al competente ministero
italiano (v. supra, punto 22), con ciò informando il governo italiano che era ipotizzabile l’avvio di un procedimento di soppressione
del contributo concesso alla ricorrente. Tenuto conto delle specifiche circostanze della fattispecie, questa informazione
dev'essere considerata sufficiente a consentire a tale governo di presentare alla Commissione altre osservazioni, in aggiunta
a quelle presentate dall’autorità da esso designata, al fine di preservare i propri interessi.
Ne consegue che la Commissione, adottando la decisione impugnata, non ha violato l’art. 24, n. 1, del regolamento n. 4253/88.
Di conseguenza, il primo motivo va disatteso.
Sui motivi vertenti su una violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento, di certezza del diritto e di proporzionalità
Occorre ricordare anzitutto che il progetto Euresprit presentato dalla ricorrente non è mai stato realizzato e che il presente
ricorso non è diretto all’annullamento della decisione impugnata al fine di porre la ricorrente in grado di completare tale
progetto o di ottenere il versamento della sovvenzione integrale autorizzata con decisione della Commissione 18 marzo 1988.
Infatti, già in sede di procedimento precontenzioso la ricorrente ha constatato che «il salone non aveva effettivamente avuto
luogo» (lettera del 18 settembre 2000) e si è resa conto della «necessità di porre fine a tale progetto» (denuncia al mediatore
europeo del 9 gennaio 2002).
Di conseguenza, i tre motivi in discussione sono diretti a denunciare l’illegittimità della decisione impugnata unicamente
nella parte in cui impone il rimborso della totalità dell’acconto di EUR 200 000, senza tener conto delle spese sostenute
dalla ricorrente per avviare il progetto e tentare di realizzarlo. In tale contesto, la ricorrente precisa che, se il salone
Euresprit avesse potuto svolgersi, tali spese sarebbero state in ogni caso imputabili. Essa aggiunge che, viste le sue numerose
lettere e le sue varie richieste di modifica, la Commissione era informata delle difficoltà inerenti all’organizzazione del
tipo di salone presentato nel progetto iniziale.
Infine, la ricorrente addebita alla Commissione di aver a torto rifiutato di riconoscere, in sede di procedimento precontenzioso,
l’imputabilità delle spese che la ricorrente aveva sostenuto nelle prime fasi del suo progetto, per il motivo che tali spese
non erano state debitamente certificate. Secondo la ricorrente, la certificazione delle spese avrebbe dovuto essere presentata
solo unitamente alla relazione finale, vale a dire previo completamento dell’azione.
In proposito occorre ricordare che l’art. 24, nn. 1 e 2, del regolamento n. 4253/88 consente alla Commissione di sopprimere
integralmente un contributo finanziario concesso se la realizzazione dell’azione finanziata «sembra non giustificare né in
parte né totalmente» tale contributo (v., in tal senso, sentenza della Corte 24 gennaio 2002, causa C‑500/99 P, Conserve Italia/Commissione,
Racc. pag. I-867, punti 88‑90).
Nella fattispecie, l’azione finanziata era un salone della committenza IBEX nel settore tessile e dell’abbigliamento, i cui
dettagli erano descritti nel fascicolo presentato dalla ricorrente e i cui elementi essenziali erano determinati nel vademecum
e nella dichiarazione del beneficiario debitamente sottoscritta dalla ricorrente.
Come risulta da questi ultimi documenti, l’essenza stessa di un salone del genere consiste nel permettere alle grandi imprese
e alle PMI, potenzialmente idonee a ricevere finanziamenti di uno specifico settore, di organizzare incontri prefissati al
fine di stabilire una partnership commerciale e tecnologica. Di conseguenza, la scelta delle controparti commerciali è considerata
fondamentale nella riuscita del progetto. L’organizzatore deve seguire un calendario preciso costituito da otto fasi e presentare,
almeno quattro mesi prima della data del salone, una relazione intermedia con l’elenco delle imprese già iscritte.
Orbene, il salone progettato dalla ricorrente – che doveva essere organizzato a Capri e raccogliere per tre giorni 60‑70 grandi
imprese nonché 300‑350 PMI – non è mai stato realizzato, neppure parzialmente.
Ne consegue che la ricorrente ha perduto qualunque diritto al contributo finanziario di cui trattasi. L’obbligo di esecuzione
materiale del progetto costituiva, infatti, l’impegno essenziale della ricorrente e, pertanto, condizionava l’attribuzione
del contributo comunitario (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 24 aprile 1996, cause riunite T‑551/93 e da T‑231/94
a T‑234/94, Industrias Pesqueras Campos e a./Commissione, Racc. pag. II‑247, punto 160). Un finanziamento parziale da parte
della Commissione sarebbe stato possibile, a rigore, unicamente nell’ipotesi di una realizzazione parziale del progetto, ad
esempio se il salone fosse stato organizzato per un periodo inferiore a tre giorni o per un numero di partecipanti inferiore
a quello previsto dalla ricorrente. Ciò non toglie che tale salone avrebbe dovuto effettivamente aver luogo.
Dato che il contributo finanziario controverso è stato concesso specificamente ed esclusivamente per la realizzazione di un
salone della committenza IBEX, e non per lavori che la ricorrente ritenga genericamente utili in quanto avrebbero, a suo dire,
«permesso di trarre conclusioni ricche di insegnamenti sul settore» (lettera del 18 settembre 2000), le spese sostenute dalla
ricorrente per tali lavori non possono essere imputate al bilancio comunitario.
Ne consegue che la censura, mossa alla Commissione, di aver a torto rifiutato di riconoscere l’imputabilità delle spese che
la ricorrente asserisce di aver sostenuto per preparare il salone di cui trattasi, va respinta in quanto inconferente. Infatti,
quand’anche tali spese fossero state riconosciute e la Commissione avesse versato alla ricorrente la seconda rata della sovvenzione,
la ricorrente avrebbe dovuto, stante il fallimento totale del suo progetto, rimborsare integralmente gli acconti ricevuti.
In ogni caso, legittimamente la Commissione ha negato il versamento della seconda rata dell’aiuto finanziario e il riconoscimento
dell’imputabilità delle spese che la ricorrente asserisce di aver sostenuto per realizzare il progetto di cui trattasi. Infatti,
sebbene la dichiarazione del beneficiario firmata dalla ricorrente indichi espressamente, al punto 3, che il versamento di
tale rata dipendeva, in particolare, dalla presentazione di un bilancio intermedio «attestante che almeno il 50% della prima
rata di tale aiuto è già stato speso» («attesting that at least 50% of the first instalment of this subsidy has already been
spent»), la ricorrente si è limitata a trasmettere alla Commissione un semplice elenco di costi che si asseriscono sostenuti
nell’ambito del progetto, senza «attestare» – mediante la produzione di fatture o di estratti conto – che tali costi siano
stati effettivamente sostenuti, e proprio per la realizzazione del progetto in parola.
Occorre aggiungere che, con lettera del 12 gennaio 1999 – cioè in una fase in cui la ricorrente ancora intendeva realizzare
il progetto, ancorché in una data successiva a quella inizialmente prevista –, la Commissione ha attirato l’attenzione della
ricorrente sul fatto che essa doveva produrre una relazione finanziaria in cui si precisava lo stato delle spese relativamente
al bilancio approvato. A tal fine, essa le ha trasmesso un modulo da compilare, da cui risulta che il versamento della seconda
rata, della terza rata e del saldo dell’aiuto concesso dipendeva dalla certificazione delle spese allegate. La ricorrente
si è astenuta dal compilare tale modulo e dal rinviarlo alla Commissione per ottenere il versamento della seconda rata.
Orbene, in forza di una giurisprudenza consolidata, i richiedenti e i beneficiari di contributi assumono un obbligo di informazione
e di correttezza che impone loro di assicurarsi dell’attendibilità delle informazioni da essi fornite alla Commissione, nonché
del fatto che tali informazioni non siano tali da indurla in errore; ove così non fosse, il sistema di controlli e di prove
adottato per verificare l’adempimento delle condizioni di concessione del contributo non potrebbe efficacemente funzionare
(sentenza del Tribunale 17 ottobre 2002, causa T‑180/02, Astipesca/Commissione, Racc. pag. II-3985, punto 93, e la giurisprudenza
ivi citata).
Non si può dunque contestare alla Commissione di aver cagionato i ritardi nell’esecuzione del progetto ed il fallimento finale
di quest’ultimo con il proprio diniego di prorogare il finanziamento al di là della prima rata dell’aiuto concesso. Se è vero
che la ricorrente ha, molto presto, chiesto alla Commissione di poter rinviare la data programmata per il salone, risulta
nondimeno dalla citata corrispondenza tra le parti (v. supra, punti 16‑24) che la Commissione ha sempre reagito in maniera
costruttiva alle richieste di modifica e alle versioni emendate del progetto presentatole dalla ricorrente. Di conseguenza,
non è stato il comportamento della Commissione ad impedire alla ricorrente di trovare una data adatta per il salone progettato,
di coordinare eventualmente tale data con quelle di altre manifestazioni di natura analoga e di conformarsi ad uno dei requisiti
fondamentali preliminari al salone progettato, vale a dire la comunicazione di un elenco dei 60‑70 committenti e delle 300‑350
PMI iscritti a partecipare al salone stesso. D’altronde, la ricorrente ha essa stessa illustrato le difficoltà incontrate
dal suo progetto, costituite dagli ostacoli specifici del settore tessile (lettera del 10 gennaio 2000, v. supra, punto 23)
nonché dalla mancata reazione delle imprese del settore, rilevando che il settore attraversava un periodo di crisi principalmente
strutturale (terza relazione intermedia dell’ottobre 1999). Orbene, si tratta di eventi esclusivamente riconducibili alla
responsabilità della ricorrente, associazione attiva nel settore tessile.
In tali circostanze la Commissione, dopo aver constatato che il salone della committenza proposto dalla ricorrente non era
stato realizzato alle date previste, era pienamente legittimata a sopprimere integralmente il contributo finanziario concesso
e a recuperare l’acconto versato. In ogni caso, in assenza di un’attestazione affidabile delle spese asseritamene sostenute
dalla ricorrente nell’ambito del progetto di cui trattasi, la Commissione non era tenuta a riconoscere tali spese, neppure
parzialmente, come imputabili o a recuperare soltanto una parte dell’anticipo versato.
Risulta da quanto precede che la decisione impugnata dev'essere qualificata come proporzionata al totale fallimento del progetto
di cui trattasi.
Ne consegue altresì che la ricorrente, conscia del fallimento del proprio progetto, non poteva legittimamente sperare che
la Commissione si astenesse dal recuperare l’acconto versato, tanto più che la Commissione aveva più volte comunicato alla
ricorrente, nell’ambito della corrispondenza intercorsa (v. supra, punti 17‑19 e 27), che quest’ultima si era resa inadempiente
rispetto ad obblighi essenziali nell’esecuzione del progetto e, in particolare, non aveva provato l’imputabilità dei costi
asseritamene sostenuti a tal fine. Era dunque da escludersi che essa potesse nutrire un qualunque legittimo affidamento in
proposito.
Infine la ricorrente, alla luce dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, del vademecum e della dichiarazione del beneficiario,
doveva aspettarsi di essere tenuta a rimborsare la sovvenzione ricevuta nell’ipotesi in cui non fossero state rispettate le
condizioni per la concessione. Considerata tale normativa, la decisione impugnata è quindi conforme al principio di certezza
del diritto.
Di conseguenza, i motivi vertenti su una violazione dei principi di proporzionalità, di tutela del legittimo affidamento e
di certezza del diritto vanno respinti in quanto infondati.
Sul difetto di motivazione
La ricorrente deduce, in sostanza, che la decisione impugnata non le ha consentito di comprendere perché i documenti da essa
forniti in sede precontenziosa, in particolare la terza versione della relazione intermedia del 18 ottobre 1999, nonché le
domande di modifica del progetto e il resoconto delle spese sostenute, siano stati ritenuti insufficienti ai fini dell'ottenimento
della sovvenzione di cui trattasi.
In proposito occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la motivazione di una decisione individuale deve
fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui essa promana, in modo da consentire
agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere al giudice competente di esercitare il
proprio controllo. L’esistenza di una motivazione adeguata dev'essere valutata in funzione delle circostanze del caso. La
motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento
del fatto che la motivazione soddisfi o meno i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore,
ma anche del contesto in cui l’atto è stato adottato (sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval
e Brink’s France, Racc. pag. I-1719, punto 63, nonché la giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, la decisione impugnata è stata motivata dal fallimento del progetto Euresprit, dall’incapacità della ricorrente
di fornire l’elenco dei committenti e delle PMI partecipanti al salone di cui trattasi nonché dall’assenza di relazione finanziaria
di accompagnamento alla relazione intermedia. Inoltre, tale decisione ha fatto rinvio alla corrispondenza intercorsa tra la
Commissione e la ricorrente in merito agli elementi mancanti per la prosecuzione del progetto (punti 7 – 14, 21 e 22 della
decisione impugnata). Alla luce di tali elementi, la ricorrente era pienamente in grado di conoscere i motivi per cui la Commissione
aveva adottato la decisione impugnata e, se del caso, di contestarli, mentre il Tribunale ha potuto validamente esercitare
il proprio sindacato di legittimità.
Pertanto, il motivo vertente su un difetto di motivazione non può essere accolto.
Poiché nessuno dei motivi sollevati a sostegno delle domande presentate dalla ricorrente in via principale e in subordine
è stato accolto, il ricorso dev'essere integralmente respinto in quanto infondato, senza che occorra esaminare i profili di
irricevibilità sollevati dalla Commissione rispetto alla seconda parte della domanda proposta in via principale e rispetto
alla domanda presentata in subordine.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne
è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, essa dev'essere, conformemente alle conclusioni della Commissione,
condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La ricorrente sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.
Pirrung
Meij
Forwood
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 settembre 2004.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
J. Pirrung
–
Lingua processuale: il francese.