CELEX: 61994CJ0055
Directivă 77/249/CEE
Libertatea de a presta servicii

Prin
Ordonanța din 16 decembrie 1993, primită la Curte la 8 februarie 1994,
Consiglio Nazionale Forense a adresat, în temeiul articolului 177 din
Tratatul CE, două întrebări preliminare privind interpretarea Directivei
77/249/CEE a Consiliului din 22 martie 1977 de facilitare a exercitării
efective a libertății de a presta servicii de către avocați (JO
L 78, p. 17, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 46).
Aceste
întrebări au fost formulate în cadrul unei proceduri disciplinare
deschise de Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano
(Consiliul Ordinului avocaților și procurorilor din Milano, denumit în
continuare „Consiliul Baroului din Milano”) împotriva domnului Gebhard,
căruia i se reproșează că nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi incumbă
în temeiul Legii nr. 31 din 9 februarie 1982 privind libera
prestare a serviciilor de către avocații resortisanți ai unui stat
membru al Comunităților Europene (GURI nr. 42 din 12 februarie
1982), prin faptul că exercită în Italia o activitate profesională cu
caracter permanent într‑un cabinet deschis de acesta și prin utilizarea
titlului „avvocato”.
Din
dosar și din informațiile furnizate în răspuns la întrebările scrise
adresate de Curte, reiese că domnul Gebhard, resortisant german, a fost
autorizat să exercite profesia de „Rechtsanwalt” în Germania, începând
cu 3 august 1977. El este înscris în Baroul din Stuttgart, unde este
„colaborator independent” la un cabinet („Bürogemeinschaft”), fără a
avea totuși propriul său cabinet în acest stat.
Domnul
Gebhard are reședința în Italia din martie 1978, unde locuiește cu
soția sa, cetățean italian, și cu cei trei copii ai săi. Venitul
domnului Gebhard este impozitat integral în Italia, locul său de
reședință.
Domnul
Gebhard a exercitat o activitate profesională în Italia de la 1 martie
1978, inițial în calitate de colaborator („con un rapporto di libera
collaborazione”) la un cabinet de avocați asociați din Milano și
ulterior, de la 1 ianuarie 1980 până la începutul anului 1989, în
calitate de asociat („associato”) în același cabinet. Nu i‑a fost
adresată nicio critică în legătură cu activitățile desfășurate în cadrul
acestui cabinet.
La
30 iulie 1989, domnul Gebhard și‑a deschis propriul cabinet la Milano,
în cadrul căruia colaborează cu „avvocati” și cu „procuratori” italieni.
Domnul Gebhard a precizat, în răspuns la o întrebare scrisă adresată de
Curte, că le încredința acestora cazurile sporadice de acțiuni în
justiție privind clienți italieni în Italia.
Domnul
Gebhard declară că exercită în Italia o activitate în mod esențial
extrajudiciară de asistență și de reprezentare a unor persoane
vorbitoare de limba germană (activitate ce reprezintă 65 % din
cifra sa de afaceri), precum și o activitate de reprezentare a unor
persoane vorbitoare de limbă italiană în Germania și în Austria
(activitate ce reprezintă 30 % din cifra sa de afaceri). Restul de
5 % reprezintă asistența acordată unor practicieni italieni
confruntați cu probleme de drept german pentru clienții acestora.
Câțiva
practicieni italieni, printre care și „avvocati” italieni cu care
domnul Gebhard a fost asociat până în 1989, au făcut plângere la
Consiliul Baroului din Milano. Aceștia îi reproșau că a folosit titlul
„avvocato” pe hârtia cu antet utilizată în scop profesional, că a
intervenit în mod direct cu titlul „avvocato” în fața Pretura și
Tribunale din Milano și că și‑a exercitat activitățile profesionale în
cadrul „Studio legale Gebhard”.
După
ce i‑a interzis să utilizeze titlul „avvocato”, Consiliul Baroului din
Milano a decis, la 19 septembrie 1991, deschiderea unei proceduri
disciplinare împotriva domnului Gebhard, pentru motivul că nu și‑a
îndeplinit obligațiile în temeiul Legii nr. 31/82, prin faptul că
exercită în Italia o activitate profesională cu caracter permanent în
cadrul propriului său cabinet și prin utilizarea titlului „avvocato”.
La
14 octombrie 1991, domnul Gebhard a introdus la Consiliul Baroului din
Milano o cerere de înscriere în barou. Această cerere se întemeia pe
Directiva 89/48/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1988 privind sistemul
general de recunoaștere a diplomelor de învățământ superior acordate
pentru formarea profesională cu durata minimă de trei ani (JO 1989,
L 19, p. 16, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 76) și
pe efectuarea, în Italia, a unui stagiu profesional de peste 10 ani. Nu
rezultă că, în urma acestei cereri, Consiliul Baroului a adoptat vreo
decizie formală.
Procedura
disciplinară, deschisă la 19 septembrie 1991, s‑a încheiat printr‑o
decizie din 30 noiembrie 1992, prin care Consiliul Baroului din Milano
i‑a aplicat domnului Gebhard o sancțiune de suspendare a exercitării
activității profesionale timp de șase luni („sospensione dell’esercizio
dell’attività professionale”).
Domnul
Gebhard a introdus, în fața Consiglio Nazionale Forense, o acțiune
împotriva acestei decizii, precizând totuși că acțiunea sa urmărea de
asemenea să conteste refuzul implicit al cererii sale de înscriere în
barou. În această acțiune, domnul Gebhard susține în special că
Directiva 77/249 îi acordă dreptul de a-și exercita activitățile
profesionale în cadrul propriului său cabinet din Milano.
Directiva
77/249 se aplică activităților exercitate de avocați prin prestarea de
servicii. Aceasta prevede că avocatul prestator de servicii trebuie să
utilizeze titlul său profesional exprimat în limba sau în una dintre
limbile statului membru de proveniență, cu indicarea organizației
profesionale de care aparține sau a instanței în raza căreia este
autorizat să practice în aplicarea legislației acestui stat (articolul
3).
Directiva
în cauză face distincție între, pe de o parte, activitățile referitoare
la reprezentarea și apărarea unui client în justiție sau în fața
autorităților publice și, pe de altă parte, toate celelalte activități.
Pentru
exercitarea activității de reprezentare și de apărare, avocatul
respectă normele profesionale ale statului membru gazdă, fără a aduce
atingere obligațiilor care îi revin în statul membru de proveniență
[articolul 4 alineatul (2)]. Pentru exercitarea tuturor celorlalte
activități, avocatului i se aplică condițiile și normele profesionale
ale statului membru de proveniență, fără a aduce atingere respectării
normelor care reglementează profesia în statul membru gazdă, oricare ar
fi sursa lor, în special a celor cu privire la incompatibilitatea dintre
exercitarea activităților de avocat și cea a altor activități în acest
stat, la secretul profesional, la relațiile cu alți avocați, la
interdicția ca același avocat să acorde asistență juridică unor părți cu
interese contrare, precum și la publicitate [articolul 4 alineatul
(4)].
Articolul
4 alineatul (1) din Directiva 77/249 prevede că „[a]ctivitățile privind
reprezentarea și apărarea unui client în justiție sau în fața
autorităților publice se exercită în fiecare stat membru gazdă în
condițiile prevăzute pentru avocații stabiliți în acest stat, cu
excluderea oricărei condiții de ședere sau de înscriere într‑o
organizație profesională în statul respectiv”.
Directiva
77/249 a fost transpusă în Italia prin Legea nr. 31/82, care
prevede la articolul 2 următoarele:
„(Resortisanții
statelor membre autorizați în statul membru de proveniență să exercite
profesia de avocat) pot exercita activitățile profesionale de avocat, în
domeniul judiciar și extrajudiciar, cu caracter temporar («con
carattere di temporaneità») și în conformitate cu normele de aplicare
din prezentul titlu.
Pentru exercitarea
activităților profesionale menționate la paragraful anterior, nu este
permisă stabilirea, pe teritoriul republicii, a unui cabinet, nici a
unui sediu principal sau secundar.”
În
aceste condiții, Consiglio Nazionale Forense a suspendat judecata și a
adresat Curții următoarele întrebări preliminare pentru a se stabili:
„(a)      dacă
articolul 2 din Legea nr. 31 din 9 februarie 1982 privind libera
prestare a serviciilor de către avocații resortisanți ai unui stat
membru al Comunităților Europene [lege care asigură punerea în aplicare a
Directivei (CEE) din 22 martie 1977], dispoziție care interzice
«deschiderea unui cabinet pe teritoriul republicii, ca sediu principal
sau secundar», este compatibil cu reglementarea prevăzută de directiva
citată anterior, având în vedere că aceasta din urmă nu conține nicio
trimitere la faptul că deschiderea unui cabinet ar putea fi interpretată
ca manifestare a intenției avocatului în cauză de a exercita o
activitate cu caracter permanent, și nu temporar sau ocazional;
(b)      care
sunt criteriile – bazate pe durata sau pe frecvența serviciilor
prestate de avocatul care acționează în cadrul sistemului definit de
directiva menționată anterior – care trebuie aplicate pentru a verifica
dacă această activitate are un caracter temporar.”
Având
în vedere modul de redactare a întrebărilor preliminare, este necesar
să se amintească faptul că, în conformitate cu o jurisprudență
constantă, Curtea nu este competentă să se pronunțe asupra
compatibilității unei măsuri naționale cu dreptul comunitar. Curtea este
totuși competentă să furnizeze instanței naționale toate elementele de
interpretare proprii dreptului comunitar care îi pot permite să
aprecieze această compatibilitate pentru soluționarea cauzei cu care
este sesizată (a se vedea în special Hotărârea din 11 august 1995,
Belgapom/ITM și Vocarex, C‑63/94, Rec., p. I‑2467, punctul 7).
Este
necesar să se observe, în primul rând, că situația unui resortisant
comunitar care se deplasează în alt stat membru al Comunității pentru a
exercita o activitate economică în acel stat intră fie sub incidența
capitolului din tratat referitor la libera circulație a lucrătorilor,
fie a celui privind dreptul de stabilire, fie a celui privind
serviciile, capitole care se exclud reciproc.
Având
în vedere că întrebările adresate privesc în mod esențial noțiunile
„stabilire” și „prestare a serviciilor”, capitolul privind lucrătorii
poate fi exclus din analiză, nefiind relevant în speță.
În
continuare, este necesar să se precizeze că prevederile capitolului
privind serviciile sunt subsidiare în raport cu cele din capitolul
privind dreptul de stabilire, în măsura în care, în primul rând, modul
de redactare a articolului 59 primul paragraf presupune că prestatorul
și destinatarul serviciului în cauză sunt „stabiliți” în două state
membre diferite, iar, în al doilea rând, articolul 60 primul paragraf
precizează că prevederile referitoare la servicii se aplică doar în
cazul în care nu se aplică cele privind dreptul de stabilire. Prin
urmare, este necesar să se examineze domeniul de aplicare al noțiunii
„stabilire”.
Dreptul
de stabilire, prevăzut la articolele 52-58 din tratat, este recunoscut
atât persoanelor juridice în sensul articolului 58, cât și persoanelor
fizice resortisante ale unui stat membru al Comunității. Sub rezerva
excepțiilor și a condițiilor prevăzute, acesta presupune accesul, pe
teritoriul oricărui alt stat membru, la orice activități independente și
exercitarea acestora, precum și constituirea și administrarea
întreprinderilor, înființarea de agenții, de sucursale sau de filiale.
Prin
urmare, o persoană poate fi stabilită, în sensul tratatului, în mai
mult de un stat membru, în special în cazul societăților, prin
înființarea de agenții, de sucursale sau de filiale (articolul 52) și,
astfel cum a hotărât Curtea în cazul membrilor profesiilor liberale,
prin crearea unui al doilea domiciliu profesional (a se vedea Hotărârea
din 12 iulie 1984, Klopp, 107/83, Rec., p. 2971, punctul 19).
În
sensul tratatului, noțiunea de stabilire este, prin urmare, foarte
largă, implicând posibilitatea unui resortisant comunitar de a
participa, în mod stabil și continuu, la viața economică a altui stat
membru decât statul său de origine și de a obține beneficii din această
participare, favorizând astfel întrepătrunderea economică și socială în
cadrul Comunității în domeniul activităților independente (a se vedea în
acest sens Hotărârea din 21 iunie 1974, Reyners, 2/74, Rec.,
p. 631, punctul 21).
În
schimb, în cazul în care prestatorul unui serviciu se deplasează
într‑un alt stat membru, dispozițiile capitolului privind serviciile, în
special articolul 60 al treilea paragraf din tratat, prevăd că acest
prestator își desfășoară activitatea temporar în acel stat.
Astfel
cum a arătat avocatul general, caracterul temporar al activităților în
cauză se evaluează nu doar în funcție de durata prestației, ci, în egală
măsură, în funcție de frecvența, de periodicitatea sau de continuitatea
acesteia. Caracterul temporar al prestației nu exclude posibilitatea ca
prestatorul de servicii, în sensul tratatului, să se doteze, în statul
membru gazdă, cu o anumită infrastructură (inclusiv un birou sau un
cabinet), în măsura în care această infrastructură este necesară pentru
îndeplinirea respectivei prestații.
Cu
toate acestea, este necesar să se facă distincție între situația
menționată și cea a domnului Gebhard, care, în calitate de resortisant
al unui stat membru, exercită, în mod stabil și continuu, o activitate
profesională într‑un alt stat membru în care, de la un domiciliu
profesional, se adresează, printre altele, resortisanților din acest
stat. Resortisantul respectiv intră sub incidența prevederilor
capitolului referitor la dreptul de stabilire, iar nu sub incidența
celui referitor la servicii.
Consiliul
Baroului din Milano a susținut că o persoană precum domnul Gebhard nu
poate fi considerată, în sensul tratatului, ca fiind „stabilită” într‑un
stat membru, în speță Italia, decât în cazul în care aceasta aparține
ordinului profesional din acest stat sau, cel puțin, dacă își exercită
activitatea în colaborare sau în asociere cu persoane care aparțin
acestui ordin.
Acest argument nu poate fi acceptat.
Prevederile
referitoare la dreptul de stabilire reglementează accesul la activități
și exercitarea acestora (a se vedea în special Hotărârea Reyners,
citată anterior, punctele 46 și 47). Astfel, apartenența la un ordin
profesional reprezintă una dintre condițiile aplicabile accesului la
activități și exercitării acestora și, în consecință, nu poate fi
considerată element constitutiv al stabilirii.
Prin
urmare, posibilitatea unui resortisant al unui stat membru de a-și
exercita dreptul de stabilire și condițiile de exercitare a acestui
drept trebuie să fie apreciate în funcție de activitățile pe care
intenționează să le desfășoare pe teritoriul statului membru gazdă.
Potrivit
articolului 52 al doilea paragraf, libertatea de stabilire este
exercitată în condițiile definite pentru resortisanții proprii de
legislația țării de stabilire.
În
ipoteza în care activitățile specifice în cauză nu sunt supuse niciunei
reglementări în statul gazdă, astfel încât un resortisant al acestui
stat membru nu trebuie să aibă nicio calificare specială pentru a le
exercita, resortisantul oricărui alt stat membru are dreptul de a se
stabili pe teritoriul primului stat și de a exercita în acest stat
aceleași activități.
Accesul
la anumite activități independente și exercitarea acestora pot fi
totuși condiționate de respectarea anumitor acte cu putere de lege și
acte administrative justificate de interesul general, precum normele de
organizare, de calificare, de deontologie, de control și de răspundere
(a se vedea Hotărârea din 28 aprilie 1977, Thieffry, 71/76, Rec.,
p. 765, punctul 12). Aceste dispoziții pot prevedea, printre
altele, că exercitarea unei activități specifice este rezervată, după
caz, titularilor unei diplome, ai unui certificat sau ai unui alt titlu,
persoanelor care aparțin unui ordin profesional sau persoanelor supuse
unei anumite discipline sau control. Dispozițiile respective pot
prevedea de asemenea condițiile de utilizare a titlurilor profesionale
precum „avvocato”.
În
cazul în care accesul la o activitate specifică sau exercitarea
acesteia sunt supuse în statul membru gazdă unor astfel de condiții,
resortisantul unui alt stat membru care intenționează să exercite
această activitate trebuie, în principiu, să îndeplinească aceste
condiții. Pentru acest motiv, articolul 57 prevede adoptarea de către
Consiliu a unor directive precum Directiva 89/48, citată anterior, care
să vizeze, pe de o parte, recunoașterea reciprocă a diplomelor, a
certificatelor și a altor titluri și, pe de altă parte, coordonarea
dispozițiilor naționale privind accesul la activități independente și
exercitarea acestora.
Din
jurisprudența Curții rezultă totuși că măsurile naționale susceptibile
să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea libertăților
fundamentale garantate de tratat trebuie să îndeplinească patru
condiții: să se aplice în mod nediscriminatoriu, să fie justificate de
motive imperative de interes general, să fie de natură să asigure
realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar
pentru atingerea acestuia (a se vedea Hotărârea din 31 martie 1993,
Kraus, C‑19/92, Rec., p. I‑1663, punctul 32).
De
asemenea, prin aplicarea prevederilor naționale, statele membre nu pot
face abstracție de cunoștințele și de calificările obținute deja de
persoana interesată într‑un alt stat membru (a se vedea Hotărârea din 7
mai 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Rec., p. I‑2357, punctul 15).
Prin urmare, statele membre trebuie să țină seama de echivalența
diplomelor (a se vedea Hotărârea Thieffry, citată anterior, punctele 19
și 27) și, după caz, să procedeze la o examinare comparativă a
cunoștințelor și a calificărilor cerute de prevederile lor naționale cu
cele ale persoanei interesate (a se vedea Hotărârea Vlassopoulou, citată
anterior, punctul 16).
Având
în vedere ceea ce precedă, se impune să se răspundă întrebărilor
adresate de Consiglio Nazionale Forense după cum urmează:
–        caracterul
temporar al prestării de servicii, prevăzut de articolul 60 al treilea
paragraf din Tratatul CE, trebuie să fie apreciat în funcție de durata,
de frecvența, de periodicitatea și de continuitatea acesteia;
–        în
sensul tratatului, prestatorul de servicii se poate dota, în statul
membru gazdă, cu infrastructura necesară pentru îndeplinirea prestației
sale;
–        un
resortisant al unui stat membru care exercită, în mod stabil și
continuu, o activitate profesională într‑un alt stat membru în care, de
la un domiciliu profesional, se adresează, printre altele,
resortisanților din acest stat, intră sub incidența prevederilor din
capitolul referitor la dreptul de stabilire, iar nu sub incidența celui
referitor la servicii;
–        posibilitatea
unui resortisant al unui stat membru de a-și exercita dreptul de
stabilire și condițiile de exercitare a acestui drept trebuie să fie
apreciate în funcție de activitățile pe care intenționează să le
desfășoare pe teritoriul statului membru gazdă;
–        în
cazul în care accesul la o activitate specifică nu este supus niciunei
reglementări în statul gazdă, resortisantul oricărui alt stat membru are
dreptul de a se stabili pe teritoriul primului stat și de a exercita
respectiva activitate în acest stat. În schimb, în cazul în care accesul
la o activitate specifică sau exercitarea acesteia este supusă în
statul membru gazdă anumitor condiții, resortisantul unui alt stat
membru care intenționează să exercite această activitate trebuie, în
principiu, să îndeplinească condițiile respective;
–        cu
toate acestea, măsurile naționale susceptibile să îngreuneze sau să
facă mai puțin atractivă exercitarea libertăților fundamentale garantate
de tratat trebuie să îndeplinească patru condiții: să se aplice în mod
nediscriminatoriu, să fie justificate de motive imperative de interes
general, să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și
să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia;
–        de
asemenea, statele membre sunt obligate să țină seama de echivalența
diplomelor și, după caz, să procedeze la o examinare comparativă a
cunoștințelor și a calificărilor cerute de prevederile lor naționale cu
cele ale persoanei interesate.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Cheltuielile
efectuate de guvernele italian, elen, spaniol, francez și al Regatului
Unit, precum și de Comisia Comunităților Europene, care au prezentat
observații Curții, nu pot face obiectul unei rambursări. Întrucât, în
privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui
incident survenit la instanța națională, este de competența acesteia să
se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată.
Pentru aceste motive,
CURTEA,
pronunțându‑se
cu privire la întrebările care i‑au fost adresate de Consiglio
Nazionale Forense prin Ordonanța din 16 decembrie 1993, hotărăște:
1)
Caracterul
temporar al prestării de servicii prevăzut de articolul 60 al treilea
paragraf din Tratatul CE se evaluează în funcție de durata, de
frecvența, de periodicitatea și de continuitatea acesteia.
2)
În
sensul tratatului, prestatorul de servicii se poate dota, în statul
membru gazdă, cu infrastructura necesară pentru îndeplinirea prestației
sale.
3)
Un
resortisant al unui stat membru care exercită, în mod stabil și
continuu, o activitate profesională într‑un alt stat membru în care, de
la un domiciliu profesional, se adresează, printre altele, cetățenilor
acestui stat, intră sub incidența prevederilor din capitolul referitor
la dreptul de stabilire, iar nu sub incidența celui referitor la
servicii.
4)
Posibilitatea
unui resortisant al unui stat membru de a-și exercita dreptul de
stabilire și condițiile de exercitare a acestui drept trebuie să fie
apreciate în funcție de activitățile pe care intenționează să le
desfășoare pe teritoriul statului membru gazdă.
5)
În
cazul în care accesul la o activitate specifică nu este supus niciunei
reglementări în statul gazdă, resortisantul oricărui alt stat membru are
dreptul de a se stabili și de a exercita această activitate pe
teritoriul primului stat. În schimb, în cazul în care accesul la o
activitate specifică sau exercitarea acesteia este supusă în statul
membru gazdă anumitor condiții, resortisantul unui alt stat membru care
intenționează să exercite această activitate trebuie, în principiu, să
îndeplinească condițiile respective.
6)
Măsurile
naționale susceptibile să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă
exercitarea libertăților fundamentale garantate de tratat trebuie să
îndeplinească patru condiții: să se aplice în mod nediscriminatoriu, să
fie justificate de motive imperative de interes general, să fie de
natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească
ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.
7)
Statele
membre sunt obligate să țină seama de echivalența diplomelor și, după
caz, să procedeze la o examinare comparativă a cunoștințelor și a
calificărilor cerute de prevederile lor naționale cu cele ale persoanei
interesate.
Rodríguez Iglesias
Kakouris      Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Gulmann
Murray
Jann
Ragnemalm
Sevón
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 30 noiembrie 1995.
Grefier

Președinte
R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias
*
* Limba de procedură: italiana.