CELEX: 62000CJ0416
Artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE)
Modalità di vendita
Disciplina nazionale che impone il previo confezionamento ed un'etichettatura specifica per la messa in commercio di pane surgelato legalmente prodotto in uno Stato membro e immesso sul mercato in un altro Stato membro in seguito a complemento di cottura

Motivazione della sentenza
1 Con decisione 16 ottobre 2000, pervenuta alla Corte il 13 novembre seguente, il Tribunale civile di Padova ha proposto, ai sensi dell'art. 234 CE, cinque questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso proposto dal sig. Morellato contro un'ordinanza del sindaco di Padova, con la quale gli veniva ingiunto di versare un'ammenda per aver violato la normativa italiana relativa alla messa in commercio di pane ottenuto completando la cottura di pane già parzialmente cotto.
Contesto giuridico nazionale
3 La legge 4 luglio 1967, n. 580, Disciplina per la lavorazione e il commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari (GURI n. 189, del 29 luglio 1967, pag. 4182; in prosieguo: la «legge n. 580/67»), disciplina in Italia la lavorazione ed il commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari.
4 L'art. 14 della legge n. 580/67, come modificato dall'art. 44 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - legge comunitaria 1993 (GURI n. 52 del 4 marzo 1994, S.O.), così recita:
«1. E' denominato "pane" il prodotto ottenuto dalla cottura totale o parziale di una pasta convenientemente lievitata, preparata con sfarinati di grano, acqua e lievito, con o senza aggiunta di sale comune (cloruro di sodio).
2. Il prodotto di cui al comma 1 ottenuto da una cottura parziale, se destinato al consumatore finale deve essere contenuto in imballaggi singolarmente preconfezionati recanti in etichetta le indicazioni previste dalle disposizioni vigenti e, in modo evidente, la denominazione "pane" completata dalla menzione "parzialmente cotto" o altra equivalente, nonché l'avvertenza che il prodotto deve essere consumato previa ulteriore cottura e l'indicazione delle relative modalità della stessa.
3. Nel caso di prodotto surgelato, oltre a quanto previsto dal comma 2, l'etichetta dovrà riportare le indicazioni previste dalla normativa vigente in materia di prodotti alimentari surgelati, nonché la menzione "surgelato".
4. Il pane ottenuto mediante completamento di cottura di pane parzialmente cotto, surgelato o non, deve essere distribuito e messo in vendita, previo confezionamento ed etichettature riportanti le indicazioni previste dalla normativa vigente in materia di prodotti alimentari, in comparti separati dal pane fresco e con le necessarie indicazioni per informare il consumatore sulla natura del prodotto.
5. Per il prodotto non destinato al consumatore finale si applicano le norme stabilite dall'art. 17 del D. Lgs. 27 gennaio 1992, n. 109».
5 In data 30 maggio 1995, il Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato italiano ha inviato una «lettera circolare» agli Uffici provinciali dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato (in prosieguo: la «lettera circolare»). Il governo italiano ha precisato, in risposta ad un quesito posto dalla Corte, che tale documento non costituisce una circolare in senso tecnico, la quale necessita di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
6 Dalle osservazioni della Commissione emerge che la lettera circolare è stata adottata a seguito di un procedimento di infrazione che la detta istituzione ha avviato contro la Repubblica italiana, a causa di ostacoli da essa posti alla messa in commercio del pane precotto surgelato. Il 29 marzo 1995 si è posto fine a tale procedimento proprio a causa della prevista adozione della lettera circolare.
7 Quest'ultima contiene chiarimenti sul modo in cui deve essere interpretato l'art. 14 della legge n. 580/67 modificata, al fine di evitare qualsiasi contrasto col diritto comunitario. Segnatamente essa afferma a tal riguardo che:
«[P]er previo confezionamento deve intendersi l'uso di sacchetti preparati con materiale che consent[a] al pane di respirare. I predetti sacchetti dovranno riportare le seguenti diciture: ingredienti, ditta produttrice e/o confezionatrice, sede dello stabilimento di produzione e provenienza da pane precotto e surgelato, data di scadenza. Il prodotto può essere inserito nel sacchetto anche al momento della vendita».
8 Secondo il governo italiano, la lettera circolare deve essere considerata abrogata in seguito alla modifica apportata all'art. 14 della legge n. 580/67 dal decreto del presidente della Repubblica 30 novembre 1998, n. 502, regolamento recante norme per la revisione della normativa in materia di lavorazione e di commercio del pane, a norma dell'art. 50 della legge 22 febbraio 1994, n. 146 (in prosieguo: il «decreto n. 502/1998»). L'art. 1, primo comma, intitolato «Pane parzialmente cotto», prevede quanto segue:
«Ai fini dell'applicazione dell'articolo 14, comma 4, della legge 4 luglio 1967, n. 580, come modificato dall'articolo 44 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, il pane ottenuto mediante completamento di cottura da pane parzialmente cotto, surgelato o non surgelato, deve essere distribuito e messo in vendita in comparti separati dal pane fresco e in imballaggi preconfezionati riporta[n]ti oltre alle indicazioni previste dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109, anche le seguenti:
a) "ottenuto da pane parzialmente cotto surgelato" in caso di provenienza da prodotto surgelato;
b) "ottenuto da pane parzialmente cotto" in caso di provenienza da prodotto non surgelato né congelato».
9 L'art. 9, comma unico, dello stesso decreto, intitolato «Mutuo riconoscimento», così dispone:
«Le disposizioni del presente regolamento, nonché quelle previste dalla legge 4 luglio 1967, n. 580, non si applicano al pane legalmente prodotto o commercializzato negli Stati membri dell'Unione europea ed a quello originario dei Paesi contraenti dell'Accordo sullo spazio economico europeo, introdotto e posto in vendita sul territorio nazionale».
Causa principale e questioni pregiudiziali
10 Il 26 aprile 1994, gli ispettori di un'amministrazione italiana incaricata del controllo dell'igiene si recavano presso il laboratorio di panificazione del sig. Morellato ed ivi accertavano la presenza, all'interno di scaffali e contenitori, di numerosi tipi di pane distinti per tipo, presentati sfusi e non confezionati, tutti derivanti dalla cottura, in tale laboratorio, di pane precotto surgelato che egli aveva importato dalla Francia. Su detti scaffali e contenitori vi erano cartellini che riportavano la denominazione di vendita nonché l'indicazione concernente la provenienza del pane da prodotto precotto surgelato, l'elenco degli ingredienti, la ditta produttrice e distributrice.
11 Gli ispettori accertavano altresì che il pane veniva inserito in appositi sacchetti di carta, a loro volta chiusi con cucitrice, solo al momento della consegna all'acquirente e non prima della vendita come stabilito dalla normativa italiana allora vigente.
12 Conseguentemente il sindaco di Padova ingiungeva, con ordinanza, al sig. Morellato di pagare lire italiane (ITL) 1 200 000 perché, quale titolare di un laboratorio, con annessa rivendita, di cottura di pane surgelato, pasticceria surgelata e preparazioni, aveva violato l'art. 14 della legge n. 580/67 modificata, vendendo i suddetti prodotti in sacchetti di carta che venivano chiusi con cucitrice solamente al momento della consegna all'acquirente.
13 Avverso tale ordinanza il sig. Morellato proponeva opposizione dinanzi al Tribunale civile di Padova. Egli lamentava, in particolare, il contrasto dell'art. 14 della legge n. 580/67, e successive modifiche, con gli artt. 30 e 36 del Trattato, in quanto tale disposizione nazionale introdurrebbe un ostacolo che impedirebbe o comunque limiterebbe la libera circolazione dei prodotti legalmente fabbricati in un altro Stato membro, senza che ricorrano i motivi di tutela della salute e della vita delle persone previsti dall'art. 36 del Trattato.
14 Il Tribunale civile di Padova, nutrendo dubbi sulla corretta interpretazione del diritto comunitario applicabile in materia, ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 30 e 36 del Trattato CE vadano interpretati in modo da ritenere con essi incompatibile il cit. art. 14, quarto comma, della legge 4.07.1967 n. 580 (come sostituito dall'art. 44, quarto comma, della legge 22.02.1994 n. 146), come interpretato dal Sindaco del Comune di Padova nell'ordinanza-ingiunzione impugnata, nella parte in cui vieta la vendita di pane ottenuto mediante completamento di cottura di pane parzialmente cotto, surgelato o non (legalmente fabbricato ed importato dalla Francia), se non previo confezionamento da parte del rivenditore;
2) se il cit. art. 14, quarto comma, della legge 4.07.1967 n. 580 (come sostituito dall'art. 44, quarto comma, della legge 22.02.1994 n. 146) e la conseguente interpretazione adottata dal Sindaco del Comune di Padova debbano considerarsi restrizione quantitativa o misura ad effetto equivalente ai sensi del citato art. 30 del Trattato CE;
3) in caso affermativo, se lo Stato italiano possa avvalersi della deroga prevista dall'art. 36 del Trattato ai fini della tutela della salute e della vita delle persone;
4) se il cit. art. 14, quarto comma, della legge 4.07.1967 n. 580 (come sostituito dall'art. 44, quarto comma, della legge 22.02.1994 n. 146), debba essere disatteso dal giudice italiano;
5) se debba pertanto consentirsi la libera circolazione del pane ottenuto mediante completamento di cottura di pane parzialmente cotto, surgelato o non (legalmente fabbricato ed importato dalla Francia), senza alcuna limitazione, come quella del "previo confezionamento" prescritta dal cit. art. 14, quarto comma, della legge 4.07.1967 n. 580 (come sostituito dall'art. 44, quarto comma, della legge 22.02.1994 n. 146)».
Osservazioni preliminari
15 Né le parti del procedimento principale né il governo italiano hanno presentato osservazioni scritte alla Corte.
16 Dal fascicolo emerge che il sig. Morellato è accusato di aver violato una disposizione di diritto nazionale il cui contenuto sembra essere stato precisato da una lettera circolare in seguito ad un procedimento di infrazione avviato dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana.
17 La Corte ha chiesto al governo italiano di precisare se la detta lettera circolare fosse tale da avere un'incidenza sul fondamento giuridico dei provvedimenti presi dal sindaco di Padova contro il sig. Morellato, tenendo conto, all'occorrenza, del principio dell'applicazione nel tempo della legge penale meno rigorosa. Nella risposta del governo italiano si afferma che la lettera circolare è stata abrogata dal decreto n. 502/1998, ma non si precisa l'incidenza di tale abrogazione sulla situazione del sig. Morellato.
18 Ciò premesso, la Corte deve presumere che il detto sindaco potesse infliggere una sanzione al sig. Morellato sulla base delle disposizioni di diritto nazionale menzionate dal giudice del rinvio nelle sue questioni.
Sulle prime tre questioni
19 Con le sue prime tre questioni, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'obbligo di un previo confezionamento a cui il diritto di uno Stato membro sottopone la messa in vendita di pane ottenuto mediante completamento di cottura, in tale Stato membro, di pane parzialmente cotto, surgelato o no, importato da un altro Stato membro, costituisca una restrizione quantitativa o una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato. In caso affermativo tale giudice vuole inoltre sapere se tale obbligo possa essere giustificato da motivi relativi alla tutela della salute e della vita delle persone ai sensi dell'art. 36 del Trattato.
Osservazioni presentate alla Corte
20 La Commissione, che è la sola ad aver presentato osservazioni scritte, ricorda, in via preliminare, che il confezionamento del tipo di pane in oggetto nella causa principale prima della sua vendita non è previsto da alcuna normativa comunitaria e che l'obbligo di procedere ad un tale confezionamento è previsto dalla legislazione di un unico Stato membro, vale a dire la Repubblica italiana.
21 Tale obbligo, comportando un onere ed un costo supplementari per i commercianti interessati, sarebbe tale da scoraggiare l'importazione in Italia di pane precotto, e rappresenterebbe una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato.
22 La Commissione aggiunge che l'obbligo del previo confezionamento deve ritenersi incidente sul processo di fabbricazione del pane e quindi come una caratteristica vera e propria del prodotto, ai sensi della sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I-6097).
23 La Commissione sostiene inoltre che tale obbligo, non essendo previsto per altri tipi di pane, come il pane fresco, che possono essere liberamente venduti sfusi e confezionati all'atto della vendita, pesa soprattutto sui prodotti importati. Esso creerebbe quindi una ingiustificata discriminazione fra i diversi tipi di pane, a tutto vantaggio del pane fresco, prodotto tipicamente locale, che viene normalmente cotto e venduto nell'arco della stessa giornata, sia se realizzato a livello artigianale sia industriale. Infatti, dato che il pane pronto al consumo è facilmente deperibile, il pane precotto sarebbe pressappoco l'unico tipo di pane che può essere oggetto di scambi intracomunitari.
24 Per quanto riguarda un'eventuale giustificazione dell'ostacolo accertato, la Commissione ritiene che il fine di interesse generale concernente la protezione della salute e della vita delle persone non possa giustificare l'obbligo contestato nel procedimento principale.
25 Benché essa consideri che taluni obblighi di previo confezionamento potrebbero essere eventualmente giustificati da esigenze di tutela del consumatore, consistenti segnatamente nel fornire a questo un'informazione sufficientemente chiara e completa sul tipo di prodotto offerto in vendita, prima che egli manifesti la propria volontà di acquistare, essa ritiene, in ogni caso, che l'obbligo oggetto della controversia principale, a tal proposito, sia sproporzionato.
Risposta della Corte
26 Per rispondere alle prime tre questioni, occorre preliminarmente determinare se la normativa nazionale in questione nel procedimento principale rientri nell'ambito di applicazione dell'art. 30 del Trattato, come interpretato dalla Corte nella citata sentenza Keck e Mithouard, richiamata dalla Commissione nelle sue osservazioni.
27 Al punto 16 di tale sentenza, la Corte ha affermato che disposizioni nazionali che limitano o vietano talune modalità di vendita che valgono per tutti gli operatori interessati che esercitano la loro attività nel territorio nazionale e che incidono in uguale misura, in diritto come in fatto, sulla vendita dei prodotti nazionali e dei prodotti provenienti da altri Stati membri non sono idonee ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio tra gli Stati membri, ai sensi della sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837).
28 La Corte ha poi qualificato come disposizioni che limitano o vietano talune modalità di vendita ai sensi della citata sentenza Keck e Mithouard, alcune disposizioni relative al luogo ed agli orari di vendita di certi prodotti, nonché la pubblicità ad essi relativa e taluni metodi di commercializzazione (v., in particolare, sentenze 15 dicembre 1993, causa C-292/92, Hünermund e a., Racc. pag. I-6787, 2 giugno 1994, cause riunite C-401/92 e C-402/92, Tankstation't Heukske e Boermans, Racc. pag. I-2199, e 13 gennaio 2000, causa C-254/98, TK-Heimdienst, Racc. pag. I-151). La Corte invece non ha mai considerato come relative a modalità di vendita altre disposizioni nazionali che, pur disciplinando taluni aspetti della messa in vendita di prodotti, richiedono una modifica di questi.
29 Va ricordato a tal riguardo che la Corte ha considerato che la necessità di modificare la confezione o l'etichettatura dei prodotti importati esclude che si possa parlare di modalità di vendita ai sensi della sentenza Keck e Mithouard, citata (v. sentenze 3 giugno 1999, causa C-33/97, Colim, Racc. pag. I-3175, punto 37, e 16 gennaio 2003, causa C-12/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-459, punto 76).
30 Di conseguenza, la normativa di uno Stato membro che vieta che un prodotto legalmente fabbricato e messo in commercio in un altro Stato membro venga messo in vendita nel primo Stato membro senza essere stato oggetto di un nuovo specifico confezionamento che soddisfi i requisiti di tale normativa non può essere considerata relativa alle modalità di vendita ai sensi della sentenza Keck e Mithouard, citata.
31 La Corte ha precisato che la ragione per cui una normativa che impone talune modalità di vendita esula dall'ambito di applicazione dell'art. 30 del Trattato risiede nella circostanza che essa non è atta ad impedire l'accesso di prodotti importati al mercato di tale Stato membro o a ostacolarlo più di quanto non ostacoli quello dei prodotti nazionali (v. sentenze Keck e Mithouard, cit., punto 17, e 10 maggio 1995, causa C-384/93, Alpine Investments, Racc. pag. I-1141, punto 37).
32 La peculiarità della controversia principale risiede nel fatto che il prodotto messo in vendita dal sig. Morellato era stato importato quando il suo processo di produzione non si era ancora concluso. Infatti, per poter mettere in commercio il prodotto in Italia come pane pronto al consumo, occorreva completare la cottura del pane precotto importato dalla Francia.
33 La circostanza che un prodotto, in una certa misura, debba essere trasformato dopo la sua importazione non esclude di per sé che un requisito relativo alla sua messa in commercio possa rientrare nell'ambito di applicazione dell'art. 30 del Trattato. Infatti può darsi il caso, come nella fattispecie del procedimento principale, che tale prodotto non sia semplicemente un componente o un ingrediente di un altro prodotto, ma costituisca in realtà il prodotto destinato alla messa in commercio una volta compiuto un semplice processo di trasformazione.
34 In una situazione siffatta, la questione rilevante è se l'obbligo di un previo confezionamento previsto dalla normativa dello Stato membro d'importazione comporti la necessità di un adattamento del prodotto per rispettare tale obbligo.
35 Nella fattispecie, nel fascicolo non vi è nulla che indichi la necessità che il pane precotto, quando è importato in Italia, venga adattato per rispettare tale obbligo.
36 Ciò premesso, poiché un obbligo di previo confezionamento riguarda solo la messa in commercio del pane risultante dalla cottura finale del pane precotto, esso può esulare, in linea di principio, dall'ambito di applicazione dell'art. 30 del Trattato, a condizione che non costituisca, in realtà, una discriminazione nei confronti dei prodotti importati.
37 A tal riguardo, se non vi è fabbricazione del prodotto interessato nello Stato membro d'importazione, un tale requisito, benché indistintamente applicabile, penalizzerebbe solo i prodotti importati, scoraggiando la loro importazione o rendendoli meno attraenti per il consumatore finale. Se ciò avvenisse, circostanza che spetta al giudice nazionale determinare, il detto requisito costituirebbe un ostacolo all'importazione e rientrerebbe nel divieto previsto all'art. 30 del Trattato, a meno che non possa essere giustificato da finalità di interesse generale tali da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci.
38 Come emerge dalla formulazione della terza questione pregiudiziale, la sola causa di giustificazione fatta valere nella controversia principale è quella relativa alla tutela della salute e della vita delle persone ai sensi dell'art. 36 del Trattato.
39 Né il giudice del rinvio, né il governo italiano hanno fornito indicazioni atte a dimostrare che il fatto che il pane venduto dal sig. Morellato non sia stato confezionato prima di essere posto in commercio rappresenti un rischio per la salute.
40 Per quanto riguarda in particolare il governo italiano, quest'ultimo ha riconosciuto esplicitamente, in risposta ad un quesito che aveva ad esso posto la Corte, che le modifiche apportate all'art. 14 della legge n. 580/67 non erano motivate da esigenze di sicurezza alimentare, né da considerazioni relative alla tutela del consumatore, ma solo dal fatto che il pane precotto, surgelato o no, commercializzato dopo il completamento della cottura, risultava maggiormente competitivo rispetto al pane prodotto con metodi artigianali.
41 Ciò posto, occorre considerare che, supponendo che venga accertato un ostacolo nella fattispecie del procedimento principale, questo non può essere giustificato da motivi relativi alla tutela della salute e della vita delle persone ai sensi dell'art. 36 del Trattato.
42 Occorre quindi risolvere le prime tre questioni dichiarando che l'obbligo di un previo confezionamento a cui il diritto di uno Stato membro sottopone la messa in vendita di pane ottenuto mediante completamento di cottura, in tale Stato membro, di pane parzialmente cotto, surgelato o no, importato da un altro Stato membro non costituisce una restrizione quantitativa o una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato, purché esso sia indistintamente applicabile sia ai prodotti nazionali sia a quelli importati e non costituisca in realtà una discriminazione nei confronti dei prodotti importati.
Se il giudice nazionale, effettuando tale accertamento, dovesse constatare che da tale obbligo deriva un ostacolo all'importazione, questo non può essere giustificato da motivi relativi alla tutela della salute e della vita delle persone ai sensi dell'art. 36 del Trattato.
Sulle questioni quarta e quinta
43 Con le sue questioni quarta e quinta, il giudice nazionale chiede in sostanza se i giudici nazionali abbiano l'obbligo di garantire la piena efficacia dell'art. 30 del Trattato, disapplicando di propria iniziativa le disposizioni interne incompatibili con tale articolo.
44 Risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte che si deve rispondere affermativamente alle questioni così riformulate (v., in particolare, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal, Racc. pag. 629, punto 21, e 13 marzo 1997, causa C-358/95, Morellato, Racc. pag. I-1431, punto 18).
45 Occorre dunque risolvere le questioni quarta e quinta dichiarando che i giudici nazionali hanno l'obbligo di garantire la piena efficacia dell'art. 30 del Trattato, disapplicando di propria iniziativa le disposizioni interne incompatibili con tale articolo.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
46 Le spese sostenute dalla Commissione, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tribunale civile di Padova con decisione 16 ottobre 2000, dichiara:
1) L'obbligo di un previo confezionamento a cui il diritto di uno Stato membro sottopone la messa in vendita di pane ottenuto mediante completamento di cottura, in tale Stato membro, di pane parzialmente cotto, surgelato o no, importato da un altro Stato membro non costituisce una restrizione quantitativa o una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE), purché esso sia indistintamente applicabile sia ai prodotti nazionali sia a quelli importati e non costituisca in realtà una discriminazione nei confronti dei prodotti importati.
Se il giudice nazionale, effettuando tale accertamento, dovesse constatare che da tale obbligo deriva un ostacolo all'importazione, questo non può essere giustificato da motivi relativi alla tutela della salute e della vita delle persone ai sensi dell'art. 36 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE).
2) I giudici nazionali hanno l'obbligo di garantire la piena efficacia dell'art. 30 del Trattato, disapplicando di propria iniziativa le disposizioni interne incompatibili con tale articolo.