CELEX: 62001CJ0075
Fördragsbrott
Direktiv 92/43/EEG
Bevarande av livsmiljöer
Vilda djur och växter

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 14 februari 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s.7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat direktivet) och enligt artikel 249 tredje stycket EG, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett fullständigt och korrekt genomförande av artiklarna 1, 4.5, 5.4, 6, 7, 12.1 b och c, 12.2, 12.4, 13.1 b, 13.2, 14, 15, 16.1, 22 b och c samt 23.2 i direktivet, jämförda med bilagorna 1, 2, 4, 5 och 6 till detta direktiv.
Direktivet
2 I artikel 1 definieras de huvudbegrepp som används i direktivet. Enligt artikel 1 m i direktivet definieras exemplar som "varje djur eller planta, i levande eller dött tillstånd, av de arter som finns förtecknade i bilagorna 4 och 5, varje del eller derivat av dessa samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, förpackningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omständighet verkar vara delar eller derivat av djur eller plantor av dessa arter".
3 I artikel 4 i direktivet fastläggs ett förfarande i flera steg för att välja ut områden som skall vara särskilda bevarandeområden (nedan kallade SBO) inom vilka man återfinner arter och miljöer som skall skyddas enligt direktivet. Enligt artikel 4.1 skall varje medlemsstat föreslå en lista över sådana områden och ange vilka av de livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. Listan skall överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av direktivet tillsammans med information om varje område.
4 Enligt bestämmelserna i artikel 4.5 i direktivet skall ett område så snart det har förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket ... omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2-6.4.
5 I artikel 5.1 och 5.4 föreskrivs följande:
"1. I undantagsfall, om kommissionen konstaterar att ett område där det finns en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art saknas på en nationell lista enligt artikel 4.1, och kommissionen på grundval av relevant och tillförlitlig vetenskaplig information anser detta område vara oundgängligt för bibehållandet av den prioriterade livsmiljötypen eller för den prioriterade artens överlevnad, skall ett bilateralt samrådsförfarande inledas mellan den berörda medlemsstaten och kommissionen, i syfte att jämföra de vetenskapliga data som parterna har använt.
...
4. Under samrådsperioden och i avvaktan på rådets beslut skall det berörda området omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2."
6 I artikel 6 i direktivet anges följande:
"1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse."
7 I enlighet med artikel 7 i direktivet skall "[f]örpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-6.4 i detta direktiv ... ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare".
8 Enligt artikel 11 i direktivet skall "[m]edlemsstaterna ... övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter".
9 Artiklarna 12.1 b och c, 12.2 och 12.4 har följande lydelse:
"1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
...
b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
...
2. För dessa arter skall medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.
...
4. Medlemsstaterna skall införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insamlade informationen skall medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna."
10 I artikel 13.1 b och 13.2 i direktivet föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem för de växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b, med förbud mot
...
b) att förvara, transportera och sälja eller byta exemplar av dessa arter som insamlats i naturen samt att utbjuda dem för försäljning eller byte, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.
2. De förbud som avses i punkt 1 a och b skall gälla alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av detta direktiv."
11 I artikel 14 i direktivet föreskrivs följande:
"1. Om medlemsstaterna mot bakgrund av den övervakning som avses i artikel 11 anser det nödvändigt, skall de vidta åtgärder för att säkerställa att insamling i naturen av exemplar av de arter av vilda djur och växter som finns förtecknade i bilaga 5 och exploatering av dessa är förenligt med bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för dem.
2. Om sådana åtgärder anses nödvändiga skall de innefatta fortsatt övervakning enligt artikel 11. De kan dessutom bl.a. innefatta
- reglering av tillträdet till vissa områden,
- tillfälligt eller lokalt förbud mot insamling av exemplar i naturen och exploatering av vissa populationer,
- reglering av perioder eller metoder för insamling av exemplar,
- tillämpning, vid insamling av exemplar, av jakt- och fiskeregler som tar hänsyn till bevarandet av sådana populationer,
- införande av ett system med tillstånd för insamling av exemplar, eller införande av kvoter,
- reglering av köp, försäljning, utbjudande för försäljning och förvaring eller transport i syfte att sälja exemplar,
- uppfödning i fångenskap av djurarter och artificiell förökning av växtarter under strikt kontrollerade förhållanden, i syfte att minska insamlingen av exemplar i naturen,
- bedömning av effekterna av de vidtagna åtgärderna."
12 Artikel 15 i direktivet har följande lydelse:
"Vid fångst eller dödande av vilda djur av de arter som finns förtecknade i bilaga 5 a och i fall där undantag i enlighet med artikel 16 görs i fråga om insamling, fångst eller dödande av arter som finns förtecknade i bilaga 4 a, skall medlemsstaterna förbjuda användning av alla icke-selektiva metoder som lokalt kan medföra att populationer av en art försvinner eller utsätts för en allvarlig störning, särskilt
a) användning av de metoder för fångst och dödande som finns förtecknade i bilaga 6 a,
b) varje form av fångst eller dödande från de transportmedel som anges i bilaga 6 b."
13 I artikel 16.1 föreskrivs följande:
"1. Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12-14 samt 15 a och b av följande anledningar:
a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.
c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna."
14 I artikel 22 b och c i direktivet föreskrivs följande:
"Vid genomförandet av bestämmelserna i detta direktiv skall medlemsstaterna vidta följande åtgärder:
...
b) Säkerställa att avsiktligt införande i naturen av arter som inte är inhemska på deras territorium regleras på så sätt att varken livsmiljöerna i sitt naturliga utbredningsområde eller inhemska vilda djur och växter tar skada och, om de anser det nödvändigt, förbjuda detta införande. Resultaten från den bedömning som görs skall upplysningsvis delges kommittén.
c) Främja utbildning och allmän information om behovet av att skydda arter av vilda djur och växter och att bevara deras habitat samt olika livsmiljöer."
15 Enligt artikel 23.2 i direktivet skall medlemsstaterna, när de antar de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv, tillse att dessa bestämmelser innehåller en hänvisning till direktivet eller åtföljs av en sådan hänvisning när de offentliggörs.
Det administrativa förfarandet
16 Eftersom kommissionen ansåg att de olika bestämmelser för att införliva direktivet med luxemburgsk rätt som den hade fått underrättelse om var otillräckliga för att införliva artiklarna 1, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 22 och 23 i direktivet, anmodade den genom skrivelse av den 29 april 1999 Storhertigdömet Luxemburg att inkomma med yttranden i detta avseende.
17 I det svarsbrev (nedan kallat svarsbrevet) av den 13 juli 1999 som Storhertigdömet Luxemburgs miljöminister tillställde kommissionen preciserades att olika nationella bestämmelser skulle kunna bidra till att uppnå vissa av direktivets mål och att lag av den 21 maj 1999 om fysisk planering (Mémorial A 1999, s. 1402, nedan kallad lagen av den 21 maj 1999), utkast till storhertiglig förordning om biologisk mångfald samt lag av den 11 augusti 1982 om skydd för naturen och naturresurserna (Mémorial A 1999, s. 1486, nedan kallad lagen av den 11 augusti 1982) snart skulle göra det möjligt att fullt genomföra syftet med detta direktiv. Miljöministern ifrågasatte dessutom uttryckligen om vissa av kommissionens anmärkningar var välgrundade.
18 Eftersom kommissionen ansåg att de invändningar som den erhållit från Storhertigdömet Luxemburg som svar på den formella underrättelsen inte var tillfredsställande, avgav den den 21 januari 2000 ett motiverat yttrande. I detta fastställde kommissionen att Storhertigdömet Luxemburg hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet och enligt artikel 249 tredje stycket EG, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett fullständigt och korrekt införlivande av artiklarna 1, 4.5, 5.4, 6, 7, 12.1 b och c, 12.2, 12.4, 13.1 b, 13.2, 14, 15, 16.1, 22 b och c samt 23.2 i direktivet, jämförda med bilagorna 1, 2, 4, 5 och 6 till detta direktiv. Mot bakgrund av dessa förhållanden anmodade kommissionen denna medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma nämnda yttrande inom två månader från delgivningen.
19 I en skrivelse av den 6 april 2000 medgav de luxemburgska myndigheterna att det var nödvändigt att komplettera eller ändra de nuvarande bestämmelserna i syfte att säkerställa införlivandet av direktivet med nationell rätt.
20 Eftersom kommissionen ansåg att Storhertigdömet Luxemburg inte inom den frist som föreskrevs i det motiverade yttrandet hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att efterkomma detta, väckte kommissionen förevarande talan.
Talan
21 I sitt svaromål har den luxemburgska regeringen endast angett att ett lagförslag om genomförande av direktivet har godkänts av regeringen den 23 februari 2001 samt hemställt att domstolen skall ogilla talan.
Huruvida artikel 1 i direktivet har införlivats fullständigt
22 Kommissionen har i sin anmodan hävdat att ingen bestämmelse i luxemburgsk rätt syftar till eller får som verkan att de definitioner som återfinns i artikel 1 i direktivet införlivas på ett korrekt, fullständigt och precist sätt och att de luxemburgska myndigheterna inte bestritt denna anmärkning i sitt svarsbrev.
23 Domstolen erinrar härvidlag om att det i svarsbrevet anges att de definitioner som återfinns i artikel 1 i direktivet skulle anges i en sektorsplan som föreskrivs i lagen av den 21 maj 1999.
24 Det framgår dock inte huruvida en sådan åtgärd vidtagits inom den tidsfrist som föreskrivs i det motiverade yttrandet.
25 Talan kan följaktligen bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 1 i direktivet har införlivats ofullständigt.
Huruvida artikel 4.5 i direktivet har införlivats
26 Enligt kommissionen har de bestämmelser som de luxemburgska myndigheterna meddelat kommissionen varken till syfte eller som verkan att artikel 4.5 i direktivet införlivas, med följd att områden av gemenskapsintresse inte automatiskt omfattas av skyddsbestämmelserna i artikel 6.2-6.4 i direktivet. I svarsbrevet bestrids denna anmärkning endast vad beträffar den framställda invändningen mot att Storhertigdömet Luxemburg inte har antagit bestämmelser, vilka syftar till att tillämpas till skydd för områden av gemenskapsintresse i enlighet med artikel 6.2 i direktivet.
27 Det bör erinras om att i svaret på den formella underrättelsen har det angetts att den administrativa praxis i Luxemburg som består i att inte bevilja de tillstånd som krävs för vissa projekt som faller inom tillämpningsområdet för lagen av den 11 augusti 1982 utgör en lämplig åtgärd för att i de områden som avses i artikel 4.5 i direktivet undvika de störningar som anges i artikel 6.2 i direktivet. Den luxemburgska regeringen har dock medgett fördragsbrott beträffande tillämpningen av artikel 6.3 och 6.4 i samma direktiv på områden av gemenskapsintresse.
28 Domstolen erinrar härvid om att den i sin rättspraxis, i fråga om medlemsstaternas skyldigheter vid införlivande av direktiv, har fastslagit att enbart administrativ praxis, som till sin art är sådan att den fritt kan ändras av myndigheten och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, inte kan anses som ett giltigt fullgörande av de skyldigheter som följer av EG-fördraget (se bland annat dom av den 17 maj 2001 i mål C-159/99, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I-4007, punkt 32, och av den 17 januari 2002 i mål C-394/00, kommissionen mot Irland, REG 2002, s. I-581, punkt 11).
29 Av det ovan anförda följer att talan skall bifallas vad avser anmärkningen att artikel 4.5 i direktivet inte har införlivats.
Huruvida artikel 5.4 i direktivet har införlivats
30 Kommissionen har gjort gällande att inga nationella bestämmelser föreskriver att de områden som anges i artikel 5.4 i direktivet skall omfattas av skyddsbestämmelserna i artikel 6.2 i direktivet. I svarsbrevet bestrids denna anmärkning av de luxemburgska myndigheterna.
31 Det framgår av svaret på den formella underrättelsen att den luxemburgska regeringen har hävdat att den administrativa praxis som består i att inte bevilja de tillstånd som krävs för vissa projekt som faller inom tillämpningsområdet för lagen av den 11 augusti 1982 utgör en lämplig åtgärd för att i de områden som avses i artikel 5.4 i direktivet undvika de störningar som anges i artikel 6.2 i direktivet.
32 Med hänsyn till domstolens fasta rättspraxis, om vilken erinrats ovan, i punkt 28, kan detta argument inte godtas.
33 I ovannämnda svarsbrev har det även hävdats att Storhertigdömet Luxemburg i vart fall antagligen redan har tagit upp alla de områden som återfinns på dess territorium och som är oundgängliga för bevarandet av vissa angivna livsmiljötyper på den lista som överlämnats till kommissionen i enlighet med artikel 4.1 i direktivet och att det därför inte skulle vara nödvändigt att tillgripa det förfarande som anges i artikel 5.4 i direktivet.
34 Detta argument kan inte heller godtas. Det kan faktiskt inte uteslutas att kommissionen, i vilket fall som helst, konstaterar, i enlighet med artikel 5.1 i direktivet, att ett område som befinns vara oundgängligt för bibehållandet av en viss typ av prioriterad livsmiljötyp eller för en viss prioriterad arts överlevnad saknas på den lista som överlämnats av Storhertigdömet Luxemburg och att ett bilateralt samrådsförfarande inleds. Under denna period skall det berörda området med stöd av artikel 5.4 vara föremål för skyddsbestämmelserna i artikel 6.2 i direktivet.
35 Följaktligen skall talan bifallas vad avser anmärkningen att artikel 5.4 i direktivet inte har införlivats.
Huruvida artikel 6 i direktivet har införlivats fullständigt
Artikel 6.1 i direktivet
36 Kommissionen har kritiserat Storhertigdömet Luxemburg för att inte ha införlivat denna bestämmelse.
37 Den luxemburgska regeringen har i sitt svarsbrev medgett det fördragsbrott som lagts den till last.
38 Härav följer att talan skall bifallas vad avser anmärkningen att artikel 6.1 i direktivet inte har införlivats.
Artikel 6.2 i direktivet
39 Kommissionen har påpekat att artikel 14 i lagen av den 11 augusti 1982, med undantag av exceptionell regeringsdispens med hänsyn till allmänintresset, förbjuder inskränkning, förstörelse eller förändring av vissa typer av biotoper. En sådan bestämmelse verkar dock inte kunna säkerställa att alla livsmiljöer som är belägna i SBO omfattas av det skydd som föreskrivs i lagen. Kommissionen har även understrukit att bestämmelserna i ovannämnda lag endast avser vissa former av störningar. I synnerhet förebygger artikel 12 i nämnda lag endast vissa former av störningar i skogen. Härvidlag saknas en generell bestämmelse som kan göras gällande mot tredje man och som, med hänsyn till direktivets ändamål, gör det möjligt att i SBO:n hindra avsevärda störningar av de befintliga arterna. Kommissionen har vidare erinrat om att åsidosättandet av direktivet på denna punkt uttryckligen har bestritts i svarsbrevet.
40 Den luxemburgska regeringen har i svarsbrevet gjort gällande att artikel 14 i lagen av den 11 augusti 1982 skyddar alla biotoper, även dem som är belägna i SBO:n. Vidare har den hävdat att det inte stämmer att denna lag endast avser vissa former av störningar. Artikel 23 i nämnda lag, som har en generell räckvidd, förbjuder i själva verket störningar av djur, och artiklarna 21 och 22 i samma lag förbjuder varje slag av oberättigad exploatering, användning, vanställande eller förstörelse av vilda växter eller djur som inte skyddas av strängare nationella bestämmelser. Dessutom kompletteras lagen med ett ministeriellt cirkulär vars syfte just är att införliva direktivet och i vilket anges att varje försämring av livsmiljöer och varje störning av skyddade arter skall förhindras genom en strikt tillämpning av nämnda lag.
41 Domstolen erinrar om att artikel 14 i lagen av den 11 augusti 1982, med undantag av exceptionell regeringsdispens med hänsyn till allmänintresset, förbjuder inskränkning, förstörelse eller förändring av biotoper såsom gölar, sumpmarker, träsk, marktäcke som består av vass eller säv, häckar, busksnår eller dungar.
42 En sådan bestämmelse förefaller dock inte kunna säkerställa att alla livsmiljöer och alla habitaten för de arter som befinner sig i en SBO skyddas mot försämringar av dem, på sätt som föreskrivs i artikel 6.2 i direktivet, eftersom bestämmelsen uttryckligen endast gäller vissa typer av biotoper.
43 Vad gäller skydd mot störningar som föreskrivs i artikel 6.2 i direktivet konstaterar domstolen att även om vissa bestämmelser i lagen av den 11 augusti 1982 som har åberopats i det här fallet, särskilt dess artiklar 12 och 23, kan förhindra vissa störningar, utgör de likväl inte ett fullständigt införlivande av nämnda bestämmelse i direktivet, eftersom de med hänsyn till direktivets syften inte täcker alla viktiga störningar av de arter för vilka SBO:n har upprättats.
44 Vad beträffar det ministeriella cirkuläret som den luxemburgska regeringen har åberopat konstaterar domstolen, med hänsyn till den rättspraxis till vilken hänvisats ovan i punkt 28, att den inte kan säkerställa något fullständigt införlivande av den ifrågavarande bestämmelsen.
45 Härav följer att talan skall bifallas vad avser anmärkningen att artikel 6.2 i direktivet inte har införlivats fullständigt.
Artikel 6.3 och 6.4 i direktivet
46 Kommissionen har gjort gällande att den luxemburgska lagstiftning som den har underrättats om inte föreskriver genomförande av en bedömning av konsekvenserna för skyddade områden i samtliga de fall som avses i artikel 6.3 i direktivet. De luxemburgska bestämmelserna säkerställer dessutom inte att den behöriga myndigheten godkänner planer eller projekt först efter att denna har försäkrat sig om att planerna eller projekten inte kommer att skada det berörda området. När det gäller artikel 6.4 i direktivet har kommissionen gjort gällande att inga nationella bestämmelser föreskriver sökandet efter alternativa lösningar innan ett projekt vars inverkan på de skyddade områdena har bedömts vara negativ godkänns. De luxemburgska bestämmelserna föreskriver inte heller att kompensationsåtgärder skall vidtas om sådana projekt godkänns.
47 Domstolen erinrar om att dessa anmärkningar redan framställdes i den formella underrättelsen och att den luxemburgska regeringen i sitt svarsbrev har medgett att de förefintliga nationella bestämmelserna med hänsyn till artikel 6.3 och 6.4 i direktivet var otillräckliga.
48 Under dessa omständigheter skall kommissionens talan bifallas även på denna punkt.
Huruvida artikel 7 i direktivet har införlivats
49 Kommissionen har hävdat att inga luxemburgska bestämmelser, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 7 i direktivet, säkerställer att artikel 6.2-6.4 i detta direktiv skall tillämpas på de särskilda skyddsområden som utsetts med stöd av rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161). De argument som anförs i svarsbrevet gör det för övrigt inte möjligt att anse att artikel 7 i direktivet har införlivats.
50 Domstolen erinrar om att det i svarsbrevet anges att den sektorsplan som skall upprättas kommer att tillhandahålla precisa bestämmelser, särskilt vad beträffar de särskilda skyddsområden som klassificerats med stöd av direktiv 79/409.
51 Under dessa omständigheter, och särskilt med hänsyn tagen till vad som har konstaterats ovan, i punkt 24, skall talan bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 7 i direktivet inte har införlivats.
Huruvida artikel 12.1 b och c, 12.2 och 12.4 i direktivet har införlivats på ett otillfredsställande sätt
52 Kommissionen har för det första påstått att artikel 12.1 b i direktivet har införlivats på ett ofullständigt sätt med luxemburgsk rätt, eftersom ingen av de nationella införlivandebestämmelser som har tillställts kommissionen förbjuder avsiktligt störande av de berörda arterna under flyttningsperioden. För det andra syftar ingen av dessa bestämmelser till eller får som verkan att fullständigt införliva artikel 12.1 c i direktivet. För det tredje återfinns det inte, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 12.2 i direktivet, något förbud mot byte och utbjudande till byte av exemplar av de berörda arterna. För det fjärde finns det ingen bestämmelse i luxemburgsk rätt som säkerställer att begreppet djur i den nationella rätten får en lika vidsträckt innebörd som begreppet exemplar enligt direktivet. Till sist syftar ingen av nämnda bestämmelser till eller får som verkan att införliva artikel 12.4 i direktivet. Kommissionen anser emellertid att inga av de motargument som anförts i svarsbrevet kan godtas.
Artikel 12.1 b i direktivet
53 Kommissionen har med rätta påpekat att artikel 23 i lagen av den 11 augusti 1982 inte fullständigt kan införliva artikel 12.1 b i direktivet på sätt som den luxemburgska regeringen anser. Även om det i artikel 23 i nämnda lag stadgas förbud mot störningar av djur, särskilt under deras parnings-, uppfödnings- och övervintringsperioder, så gäller detta förbud inte uttryckligen flyttningsperioden.
54 Till följd härav skall talan således bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 12.1 b i direktivet inte har införlivats på ett otillfredsställande sätt.
Artikel 12.1 c i direktivet
55 Den luxemburgska regeringen har i sitt svarsbrev hävdat att artikel 12.1 c i direktivet har införlivats med nationell rätt genom artikel 17 i lagen av den 11 augusti 1982 och artikel 6 i konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, undertecknad i Bern den 19 september 1979, vilken antagits av Luxemburg genom lagen av den 26 november 1981 (Mémorial A 1981, s. 2130) och som ingåtts på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 82/72/EEG av den 3 december 1981 (EGT L 38, 1982, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 10, s. 87, nedan kallad Bernkonventionen). I artikel 17 i lagen av den 11 augusti 1982 stadgas att de djur som åtnjuter ett fullständigt skydd inte får störas, dödas, jagas, fångas, innehas eller tämjas, oavsett på vilket utvecklingsstadium de befinner sig. När det gäller artikel 6 i Bernkonventionen föreskrivs däri förbud mot förstöring eller avsiktlig insamling eller innehav av ägg, även tomma, i naturen.
56 Domstolen erinrar härvidlag om att det i artikel 17 i lagen av den 11 augusti 1982 inte uttryckligen talas om insamlande av ägg i naturen. Det i denna bestämmelse föreskrivna förbudet mot att inneha djur som åtnjuter ett fullständigt skydd oavsett på vilket utvecklingsstadium de befinner sig verkar dock inte otvetydigt kunna syfta på insamling av ägg i naturen, i synnerhet som det gäller ett förbud som enligt artikel 44 och följande artiklar i sagda lag är straffsanktionerat.
57 Domstolen erinrar om att artikel 6 d i Bernkonventionen, vari förstöring eller avsiktlig insamling eller innehav av ägg i naturen förbjuds, enbart äger tillämpning på de arter som räknas upp i bilaga 2 till denna konvention. Denna bilaga räknar emellertid inte upp vissa arter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet till vilken artikel 12 i direktivet hänvisar.
58 Härav följer att artikel 12.1 c i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt med den luxemburgska rätten.
Artikel 12.2 i direktivet
59 Det anges i svarsbrevet att det i artikel 17 i lagen av den 11 augusti 1982, vari föreskrivs förbud mot innehav av djur som åtnjuter fullständigt skydd, även stadgas förbud mot byte av dessa djur. Man kan förvisso inte byta något man inte innehar lagligen. I artikel 15 i denna lag jämförd med den storhertigliga förordningen av den 8 april 1986 om fullständigt och delvist skydd av vissa djurarter inom den vilda faunan (Mémorial A 1986, s. 1174), anges för övrigt att sällsynta vilda djur, utan begränsning till inhemska arter, skall katalogiseras i syfte att bevara dem. Vidare tilläggs att artikel 20 i nämnda lag ger begreppet "djur" en vidare innebörd än vad begreppet ges i nationell lagstiftning.
60 Den luxemburgska regeringens påståenden kan inte godtas.
61 Det förbud som stadgas i artikel 17 i lagen av den 11 augusti 1982 mot att inneha djur som åtnjuter fullständigt skydd, synes inte kunna tillämpas på fall av byte och utbjudande till byte av dessa djur, eftersom begreppen innehav, å ena sidan, och byte och utbjudande till byte, å andra sidan, är oberoende av varandra, särskilt i förhållande till de bestämmelser om straffsanktioner vilka nämnts ovan, i punkt 56.
62 När det gäller omfattningen av begreppet "djur" i den interna rätten konstaterar domstolen att de bestämmelser som den luxemburgska regeringen har hänvisat till i sitt svarsbrev inte omfattar "varje del eller derivat av [djur] samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, förpackningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omständighet verkar vara ... derivat av djur ... av dessa arter" på sätt som föreskrivs i artikel 1 m i direktivet, vari begreppet "exemplar" definieras, begrepp som återfinns i artikel 12.2 i samma direktiv.
63 Artikel 12.2 i direktivet har följaktligen inte införlivats på ett korrekt sätt med luxemburgsk rätt.
Artikel 12.4 i direktivet
64 Domstolen erinrar om att den luxemburgska regeringen i sitt svarsbrev har medgett att ett sådant system för övervakning som föreskrivs i artikel 12.4 i direktivet ännu inte har införts i luxemburgsk rätt.
65 För övrigt verkar det inte som om ett sådant övervakningssystem har införts inom den i det motiverade yttrandet stadgade tidsfristen.
66 Således har artikel 12.4 i direktivet inte införlivats med Luxemburgs interna rättsordning.
67 Med hänsyn till vad som anförts skall talan bifallas vad avser anmärkningen att artikel 12.1 b och c, 12.2 och 12.4 i direktivet har införlivats på ett otillräckligt sätt.
Huruvida artikel 13.1 b och 13.2 i direktivet har införlivats på ett ofullständigt sätt
Artikel 13.1 b i direktivet
68 Kommissionen har, trots de argument som de luxemburgska myndigheterna anfört i svarsbrevet, gjort gällande att artikel 13.1 b i direktivet inte har införlivats på ett fullständigt sätt i luxemburgsk rätt. I denna återfinns inget förbud mot förvaring, byte och utbjudande till försäljning eller byte av exemplar av växtarter som skyddas med stöd av ovannämnda gemenskapsrättsliga bestämmelse, och den säkerställer, vidare, inte att förbuden i nämnda bestämmelse tillämpas på de icke-inhemska arterna som skyddas av denna bestämmelse.
69 De luxemburgska myndigheterna har i svarsbrevet hävdat att försäljning av växtarter som skyddas fullständigt är förbjudet enligt artikel 16 i lagen av den 11 augusti 1982 och att innehavet av dem, såvitt nödvändigt, är förbjudet enligt artikel 5 i Bernkonventionen. Bestämmelserna i artikel 15 i nämnda lag utesluter för övrigt inte att icke-inhemska arter skyddas. Det räcker härvidlag att låta de berörda arterna omfattas av den storhertigliga förordningen av den 19 augusti 1989 om fullständigt och delvist skydd av vissa växtarter inom den vilda floran (Mémorial A 1989, s. 1102; nedan kallad förordningen av den 19 augusti 1989). Därutöver ges begreppet växt i artikel 20 i ovannämnda lag en mera vidsträckt betydelse än i nationell rätt.
70 Det skall erinras om att även om artikel 16 i lagen av den 11 augusti 1982 innehåller förbud mot försäljning av fullt skyddade växter så stadgas inte förbud mot innehav, byte och utbjudande till försäljning eller byte av dessa växter. Beträffande artikel 5 i Bernkonventionen föreskrivs däri att varje fördragsansluten part skall, såvitt nödvändigt, förbjuda innehav av de skyddade arterna. Det verkar dock inte som om de luxemburgska myndigheterna har vidtagit någon som helst kompletterande åtgärd i syfte att närmare bestämma tillämpningen av nämnda konvention i det avseendet. Sett ut det perspektivet har artikel 13.1 b i direktivet således inte införlivats på ett korrekt sätt med luxemburgsk rätt.
71 När det gäller anmärkningen om att det i luxemburgsk rätt inte säkerställs att de förbud som stadgas i artikel 13.1 b i direktivet tillämpas på de icke-inhemska växtarter som skyddas av direktivet, erinrar domstolen för det första om att den luxemburgska regeringen själv har medgett att de icke-inhemska växtarter som omfattas av nämnda bestämmelse inte skyddas av bestämmelserna i artikel 15 i lagen av den 11 augusti 1982, jämförd med förordningen av den 19 augusti 1989. För det andra föreskrivs det i artikel 20 i denna lag att växter och djur som skyddas av internationella konventioner, som har antagits och offentliggjorts, kan köpas, importeras, utbjudas till försäljning eller innehas endast med stöd av tillämpliga bestämmelser i dessa konventioner. Denna artikel 20 kan i vilket fall som helst inte i sig själv säkerställa ett skydd av icke-inhemska arter av den typ som stadgas i artikel 13.1 b i direktivet. För övrigt har den luxemburgska regeringen inte närmare angett vilka internationella konventioner som skulle vara tillämpliga i förevarande fall.
72 Av detta följer att artikel 13.1 b i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt med luxemburgsk rätt.
Artikel 13.2 i direktivet
73 Enligt kommissionen har de luxemburgska myndigheterna, genom att hävda att artikel 13.2 i direktivet har införlivats genom artikel 16 i lagen av den 11 augusti 1982, som utsträcker de förbud som stadgas i denna bestämmelse till att även omfatta delar av plantor av de berörda växterna, inte visat att begreppet "växt" i nationell rätt har en lika vidsträckt innebörd som begreppet "exemplar" har enligt artikel 1 m i direktivet, särskilt som detta omfattar varje del eller derivat av växter samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, förpackningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omständighet verkar vara delar eller derivat av plantor av dessa arter.
74 Det är viktigt att erinra om att de förbud som avses i artikel 13.1 a och b i direktivet, enligt bestämmelserna i artikel 13.2 i direktivet, skall gälla alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av detta direktiv.
75 Även om man antar att begreppet "växt" i nationell rätt inte har en lika vidsträckt innebörd som begreppet "exemplar" i artikel 1 m i direktivet, har kommissionen inte visat varför denna omständighet åsidosätter artikel 13.2 i direktivet, vilken inte direkt hänvisar till begreppet "exemplar", i stället för artikel 13.1 b som direkt syftar på detta begrepp genom att stadga om förbud som gäller just exemplar av de skyddade arterna.
76 Härav följer att talan inte kan vinna bifall på kommissionens anmärkning att artikel 13.2 i direktivet inte har införlivats på ett fullständigt sätt.
77 Med hänsyn till vad ovan anförts skall talan bifallas vad avser anmärkningen att artikel 13.1 b i direktivet inte har införlivats på ett fullständigt sätt.
Huruvida artikel 14 i direktivet har införlivats
78 Kommissionen har påstått att artikel 14 i direktivet inte utgör en fakultativ bestämmelse, utan att den föreskriver en ovillkorlig skyldighet att övervaka de arter som finns förtecknade i bilaga 5 till direktivet samt att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för dessa arter, om de behöriga myndigheterna anser att det är nödvändigt, det vill säga när det mot bakgrund av denna övervakning framgår att, om inte sådana åtgärder vidtas, bevarandestatusen för dessa arter hotas.
79 De luxemburgska myndigheterna har i svarsbrevet medgett att det faktiskt inte finns några nationella bestämmelser som påbjuder en skyldighet att övervaka fullständigt och delvist skyddade arter, som är förbunden med en skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för dessa arter, och myndigheterna har medgett nödvändigheten av att ändra lagstiftningen på denna punkt.
80 Det framgår således att insamling i naturen av exemplar av de arter av vilda djur och växter som finns förtecknade i bilaga 5 i direktivet och exploateringen av dessa, i luxemburgsk rätt, inte är förbunden med en skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa bibehållandet av en gynnsam bevarandestatus för dessa arter, om deras bevarandestatus kräver detta.
81 Talan skall således bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 14 i direktivet inte har införlivats.
Huruvida artikel 15 i direktivet har införlivats på ett korrekt sätt
82 Kommissionen har hävdat att de införlivandeåtgärder som Storhertigdömet Luxemburg har underrättat den om inte införlivar artikel 15 i direktivet på ett korrekt sätt och har avfärdat de argument som i svarsbrevet anfördes till stöd för motsatt uppfattning.
83 I svarsbrevet har det angetts att, eftersom Storhertigdömet Luxemburg hade för avsikt att använda sig av de undantag som anges i artikel 16 i direktivet, det var nödvändigt att säkerställa införlivandet av artikel 15 i direktivet. De i artikel 15 a och b omnämnda metoderna för fångst eller dödande har övertagits ordagrant från Bernkonventionen och är förbjudna enligt denna konvention. Dessa metoder är även totalförbjudna i bestämmelserna om jakt och fiske. Den luxemburgska regeringen har dessutom preciserat att det storhertigliga dekretet av den 10 mars 1959 om eliminering av skadliga djur, som inte föreskriver några inskränkningar av de elimineringsmetoder som används, skall upphävas genom en ny storhertiglig förordning som redan föreligger i form av ett utkast.
84 Det är viktigt att erinra om att bilaga 6 a till direktivet, till vilken hänvisar artikel 15 i samma direktiv, bland förbjudna metoder för fångst och dödande, innefattar fällor, som genom sina funktionsprinciper eller användningsvillkor inte är selektiva, samt utrökning. Den storhertigliga förordningen av den 10 mars 1959 överensstämmer emellertid inte med artikel 15 i direktivet, eftersom den tillåter eliminering av arter som anges i bilaga 5 a till direktivet, såsom mård och iller, genom utrökning ur bon eller med hjälp av fällor beträffande vilka det inte närmare klargörs att de måste vara selektiva. Det framgår för övrigt inte av fakta i målet att denna förordning har upphävts inom den i det motiverade yttrandet angivna tidsfristen.
85 Av detta följer i vilket fall som helst att talan skall bifallas vad avser anmärkningen att artikel 15 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt.
Huruvida artikel 16.1 i direktivet har införlivats på ett tillfredsställande sätt
86 Enligt kommissionen är de i svarsskrivelsen angivna införlivandeåtgärderna med hänsyn till artikel 16 i direktivet inte tillfredsställande.
87 När det gäller artikel 26 i lagen av den 11 augusti 1982 som föreskriver att den ansvarige ministern kan medge undantag från artiklarna 13-18 i denna lag för vetenskapliga ändamål eller med hänsyn till allmänintresset, erinrar domstolen om att det däri inte uppställs något krav på att det skall saknas lämpliga alternativa lösningar för att dessa undantag skall beviljas, på sätt som föreskrivs i artikel 16.1 i direktivet.
88 Även om man antar att det i artikel 9 i Bernkonventionen föreskrivs samma villkor för beviljande av undantag från denna konventions skyddsbestämmelser som i artikel 16.1 i direktivet, särskilt kravet på frånvaro av någon annan lämplig lösning, strider den omständighet att denna möjlighet till undantag och det undantagsförfarande som föreskrivs i artikel 26 i lagen av den 11 augusti 1982 samexisterar i den nationella rätten mot denna bestämmelse i direktivet. En sådan situation skapar i det här fallet en tvetydighet som kan göra efterlevnaden av denna artikel 16.1 osäker.
89 Av detta följer att talan skall bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 16.1 i direktivet inte har införlivats på ett tillfredsställande sätt.
Huruvida artikel 22 b och c i direktivet har införlivats på ett felaktigt sätt
Artikel 22 b i direktivet
90 På den invändning angående det inkorrekta införlivandet av artikel 22 b i direktivet som framfördes i den formella underrättelsen, har de luxemburgska myndigheterna svarat att ett sådant införlivande säkerställts genom artikel 25 i lagen av den 11 augusti 1982, enligt vilken införande av icke-inhemska arter i naturen är förbjudet, såvida inte behörig minister beviljat tillstånd härför, tillstånd som kan åtföljas av lämpliga villkor.
91 Domstolen erinrar härvidlag om att de villkor som anges i artikel 22 b i direktivet, och särskilt villkoret enligt vilket ett sådant tillstånd endast kan utfärdas om livsmiljöerna inte tar skada, inte föreskrivs i den nämnda artikel 25 för utfärdande av tillstånd av ministern.
92 Följaktligen utgör inte artikel 25 i lagen av den 11 augusti 1982 ett korrekt införlivande av artikel 22 b i direktivet. Kommissionens talan skall således bifallas på denna punkt.
Artikel 22 c i direktivet
93 I svarsbrevet har de luxemburgska myndigheterna hävdat att införlivandet av artikel 22 c i direktivet, som har till syfte att främja utbildning och allmän information om behovet av att skydda arter av vilda djur och växter samt livsmiljöer, har säkerställts genom artikel 3.3 i Bernkonventionen och genom artikel 13 i konventionen om biologisk mångfald, undertecknad i Rio de Janeiro (Brasilien) den 5 juni 1992 och ratificerad genom lagen av den 4 mars 1994 (Mémorial A 1994, s. 429), och som godkänts på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/626/EEG av den 25 oktober 1993 (EGT L 309, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 175, nedan kallad Riokonventionen), och även genom lagen av den 10 augusti 1992 om fri tillgång till information om miljön och rätten för natur- och miljöskyddsföreningar att väcka talan (Mémorial A 1992, s. 2204).
94 Kommissionen har hävdat att denna lag av den 10 augusti 1992 inte innehåller någon bestämmelse avsedd att tillförsäkra allmänheten verksam information, men har medgett att artikel 3.3 i Bernkonventionen och artikel 13 i Riokonventionen, i princip, är sådana att de kan säkerställa ett tillfredsställande genomförande av direktivet. Kommissionen har dock invänt att Storhertigdömet Luxemburg inte har visat att principen om direkt tillämplighet av så kallade "self-executing"-bestämmelser i de rättsenligt godkända och offentliggjorda internationella konventionerna gäller i dess rättsordning.
95 Då det inte har bestritts att de ovannämnda bestämmelserna i Bern- och Riokonventionerna kan säkerställa ett tillfredsställande införlivande av artikel 22 c i direktivet, kan domstolen begränsa sin prövning till att undersöka huruvida dessa bestämmelser har införlivats med den luxemburgska rättsordningen.
96 Det råder emellertid inget tvivel om att just så är fallet. Dessa konventioner har antagits genom lagar i Storhertigdömet Luxemburg och de kräver inte ytterligare åtgärder för att få full verkan i denna medlemsstats rättsordning.
97 Vid sådant förhållande kan talan inte vinna bifall på anmärkningen att artikel 22 b i direktivet har införlivats på ett oriktigt sätt.
98 Med hänsyn till vad ovan anförts skall talan bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 22 b i direktivet har införlivats på ett olämpligt sätt.
Huruvida artikel 23.2 i direktivet har åsidosatts
99 Kommissionen har hävdat att Storhertigdömet Luxemburg har åsidosatt artikel 23.2 i direktivet, eftersom ingen av de bestämmelser om införlivandeåtgärder som efter direktivets ikraftträdande vidtagits av denna medlemsstat, och som har meddelats kommissionen, innehåller någon hänvisning till direktivet eller har offentliggjorts tillsammans med en sådan hänvisning.
100 I svarsbrevet har de luxemburgska myndigheterna anfört att den kommande sektorsplanen, varom föreskrivs i lagen av den 21 maj 1999, skulle ha som huvudsakligt föremål genomförandet av direktiv 79/409 samt det i förevarande mål omtvistade direktivet. En lista över samtliga de nationella åtgärder som samverkar till att genomföra detta direktiv kommer att publiceras i Mémorial.
101 Det framgår dock inte att ett sådant offentliggörande har skett inom den i det motiverade yttrandet fastställda tidsfristen.
102 Av detta följer att talan skall bifallas vad gäller anmärkningen att artikel 23.2 i direktivet har åsidosatts.
103 Av vad ovan anförts följer att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett fullständigt och korrekt införlivande av artiklarna 1, 4.5, 5.4, 6, 7, 12.1 b och c, 12.2, 12.4, 13.1 b, 14, 15, 16.1, 22 b samt 23.2 i direktivet, jämförda med bilagorna 1, 2, 4, 5 och 6 till detta direktiv.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
104 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Storhertigdömet Luxemburg skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Storhertigdömet Luxemburg i väsentliga delar har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett fullständigt och korrekt införlivande av artiklarna 1, 4.5, 5.4, 6, 7, 12.1 b och c, 12.2, 12.4, 13.1 b, 14, 15, 16.1, 22 b samt 23.2 i direktivet, jämförda med bilagorna 1, 2, 4, 5 och 6 till detta direktiv.
2) Storhertigdömet Luxemburg skall ersätta rättegångskostnaderna.