CELEX: 62004CJ0310
Kumoamiskanne
Maatalous
Asetuksen (EY) N:o 864/2004 1 artiklan 20 kohdalla asetukseen (EY) N:o 1782/2003 lisätty IV osaston 10 a luku
Puuvillan tukijärjestelmän muuttaminen
Edellytys, jonka mukaan viljelyalalla on jatkettava viljelyä vähintään kotahedelmän avautumiseen asti
Yhdenmukaisuus puuvillaa koskevan Helleenien tasavallan Euroopan unioniin liittymistä koskevan asiakirjan liitteenä olevan pöytäkirjan N:o 4 kanssa
Tuotantotuen käsite
Perusteluvelvollisuus
Harkintavallan väärinkäyttö
Yleiset suhteellisuusperiaate ja luottamuksensuojan periaate

1       Espanjan kuningaskunta vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä
koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o
1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000,
(ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29 päivänä syyskuuta 2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003
(EUVL L 270, s. 1) IV osaston 10 a luvun, joka lisättiin 29.4.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 864/2004 (EUVL L 161,
s. 48) 1 artiklan 20 kohdalla; (jäljempänä asetus N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, ja tämän asetuksen 10 a
luvun osalta jäljempänä myös puuvillan uusi tukijärjestelmä).

Asiaa koskevat oikeussäännöt
2       Kreikan liittyessä Euroopan yhteisöihin vuonna 1980 kyseisen jäsenvaltion liittymisasiakirjan liitteenä olevalla pöytäkirjalla
N:o 4 otettiin käyttöön puuvillan tukijärjestelmä (EYVL 1979, L 291, s. 174; jäljempänä pöytäkirja N:o 4).
3       Kyseistä järjestelmää sovellettiin ensimmäisen kerran vuoden 1981 satoon, ja sen soveltamista laajennettiin myöhemmin, kun
Espanjan kuningaskunta ja Portugalin tasavalta liittyivät Euroopan yhteisöihin vuonna 1986.
4       Pöytäkirjassa N:o 4 olevan 2 kohdan mukaan mainitun järjestelmän tarkoituksena on erityisesti tukea puuvillan tuotantoa niillä
yhteisön alueilla, joilla tällä tuotannolla on tärkeä merkitys maataloudelle, mahdollistaa kohtuulliset tulot kyseisille tuottajille
sekä vakauttaa markkinat parantamalla rakenteita tarjonnan ja markkinoille saattamisen kannalta.
5       Pöytäkirjassa N:o 4, sellaisena kuin se on sekä alkuperäisessä versiossaan että muutettuna Kreikan liittymisasiakirjan liitteenä
olevalla pöytäkirjalla N:o 4 käyttöön otetun puuvillan tukijärjestelmän mukauttamisesta kuudennen kerran 22 päivänä toukokuuta
2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1050/2001 (EYVL L 148, s. 1), olevassa 3 kohdassa määrätään, että tällainen
järjestelmä ”sisältää tuotannolle myönnetyn tuen”.
6       Pöytäkirjassa N:o 4, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1050/2001, olevan 6 kohdan mukaan ”neuvosto päättää
määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan tässä pöytäkirjassa säädetyn järjestelmän tarpeellisista
mukautuksista ja vahvistaa tämän pöytäkirjan määräysten täytäntöönpanemiseksi tarvittavat perussäännöt”.
7       Neuvosto antoi mainitun 6 kohdan nojalla 22.5.2001 asetuksen (EY) N:o 1051/2001 puuvillan tuotantotuesta (EYVL L 148, s. 3).
8       Tämän asetuksen 2, 11 ja 12 artiklasta käy ilmi, että sellaisen puuvillan tuotantotuki, josta siemeniä ei ole poistettu, on
yhtä suuri kuin mainitun puuvillan objektiivisen hinnan, sellaisena kuin se on vahvistettu mainitulla asetuksella, ja maailmanmarkkinahinnan
erotus ja että kyseistä tukea maksetaan siemeniä poistaville yrityksille niiden vähintään tässä asetuksessa vahvistettuun
vähimmäishintaan ostamalle sellaiselle puuvillalle, josta siemeniä ei ole poistettu.
9       Yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisen yhteydessä neuvosto antoi asetuksen N:o 1782/2003, jolla vahvistettiin yhteiset
säännöt yhteisen maatalouspolitiikan suorille tukijärjestelmille ja tietyille viljelijöiden tukijärjestelmille.
10     Neuvosto antoi asetuksen N:o 864/2004 puuvillan, oliiviöljyn, raakatupakan ja humalan tukijärjestelmien mukauttamiseksi muiden
yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmien kanssa.
11     Asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa, viidennessä, kuudennessa, seitsemännessä, 22 ja 23 perustelukappaleessa
todetaan seuraavaa:
”1)      Yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen pääkohdat ovat suoran tuottajatuen irrottaminen tuotannosta ja tilatukijärjestelmän
käyttöönotto pyrkimyksenä siirtyä hintoihin ja tuotannon tukemiseen perustuvasta järjestelmästä viljelijän tulotukeen. Asetuksessa
(EY) N:o 1782/2003 otettiin käyttöön nämä välineet useille maataloustuotteille.
2)      Yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen ydintavoitteiden saavuttamiseksi puuvillan, oliiviöljyn, raakatupakan ja humalan
tuet olisi suurelta osin irrotettava tuotannosta ja sisällytettävä tilatukijärjestelmään.
– –
5)       Jos puuvilla-alan nykyinen tukijärjestelmä sisällytettäisiin kokonaan tilatukijärjestelmään, yhteisön puuvillan tuotantoalueille
muodostuisi merkittävä tuotannon keskeyttämisriski. Tämän vuoksi osa tuesta olisi edelleen sidottava puuvillan viljelyyn maksamalla
tukikelpoisille hehtaareille lajikohtaista tukea. Sen määrä olisi laskettava siten, että varmistetaan taloudelliset edellytykset,
jotka kyseisen lajin viljelyalueilla mahdollistavat toiminnan jatkumisen puuvilla-alalla ja estävät puuvillan korvautumisen
muilla lajeilla. Tämän päämäärän saavuttamiseksi on perusteltua, että kunkin jäsenvaltion käytettävissä olevaksi hehtaarikohtaiseksi
kokonaistueksi vahvistetaan 35 prosenttia välillisesti tuottajille menevästä tuen kansallisesta osuudesta.
6)       Välillisesti tuottajille menevän, tuen kansallisen osuuden jäljellä olevan 65 prosentin osuuden olisi oltava käytettävissä
tilatukijärjestelmään.
7)       Ympäristöön liittyvistä syistä olisi vahvistettava jäsenvaltiokohtainen perusala puuvillan kylvöalojen rajoittamiseksi. Lisäksi
vain jäsenvaltioiden hyväksymien alueiden olisi oltava tukikelpoisia alueita.
– –
22)      Puuvillan ja raakatupakan tukien irrottaminen tuotannosta saattaa edellyttää rakenneuudistukseen liittyviä toimia. Yhteisön
lisätuki niiden jäsenvaltioiden tuotantoalueille, joille myönnettiin yhteisön puuvillan ja raakatupakan tukea vuosina 2000,
2001 ja 2002, olisi mahdollistettava siirtämällä määrärahoja rahoitusnäkymien otsakkeesta 1 a otsakkeeseen 1 b. Tämä lisätuki
olisi käytettävä Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen 17 päivänä toukokuuta
1999 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1257/1991 säädetyllä tavalla.
23)      Jotta varmistettaisiin puuvilla-, oliiviöljy- ja tupakka-alan tuottajille myönnettävän tulotuen sujuva jatkuminen, mahdollisuutta
lykätä näiden tukijärjestelmien sisällyttämistä tilatukijärjestelmään ei pitäisi käyttää.”
12     Asetuksella N:o 864/2004 lisättiin asetuksen N:o 1782/2003 IV osastoon 10 a luku, jonka otsikkona on ”Puuvillan lajikohtainen
tuki” ja joka käsittää 110 a–110 f artiklan.
13     Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 110 a–110 c artiklassa säädetään seuraavaa:
”110 a artikla
Soveltamisala
CN-koodiin 5201 00 kuuluvan puuvillan tuottajille myönnetään tukea tässä luvussa vahvistetuin edellytyksin.
110 b artikla
Tukikelpoisuus
1.      Tukea myönnetään puuvillan tukikelpoiselle viljelyalalle hehtaaria kohden. Jotta viljelyalalle voidaan myöntää tukea, sen
on sijaittava jäsenvaltion puuvillan tuotantoon hyväksymällä maatalousmaalla, sille on pitänyt kylvää hyväksyttyjä lajikkeita
ja sillä on jatkettava viljelyä vähintään tavanomaisissa kasvuolosuhteissa tapahtuvaan kotahedelmän avautumiseen asti.
Jos puuvillan kotahedelmä ei kuitenkaan avaudu jäsenvaltion poikkeuksellisiksi toteamien sääolosuhteiden vuoksi, viljelyalat,
joille on kokonaisuudessaan kylvetty puuvillaa, säilyvät tukikelpoisina sillä edellytyksellä, että kyseisiä aloja ei ole ennen
kotahedelmän avautumisvaihetta käytetty muuhun tarkoitukseen kuin puuvillan tuotantoon.
2.      Jäsenvaltioiden on hyväksyttävä 1 kohdassa tarkoitettu maa ja lajikkeet 144 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen
vahvistettavien yksityiskohtaisten sääntöjen ja edellytysten mukaisesti.
110 c artikla
Perusalat ja määrät
1.      Kansalliset perusalat vahvistetaan seuraavasti:
–       Kreikka:  370 000 ha
–       Espanja:  70 000 ha
–       Portugali:  360 ha
2.      Tuen määrät tukikelpoista hehtaaria kohden ovat seuraavat:
–      Kreikka: 594 euroa 300 000 hehtaarille ja 342,85 euroa lopuille 70 000 hehtaarille
–       Espanja:          1 039 euroa
–       Portugali: 556 euroa.
– – ”
14     Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 110 d ja 110 e artikla koskevat hyväksyttyjä toimialakohtaisia
organisaatioita, jotka muodostuvat puuvillanviljelijöistä ja vähintään yhdestä siementenpoistajasta ja joiden ”erityisenä
pyrkimyksenä on toimittaa laadultaan sopivaa siemenellistä puuvillaa siementenpoistajalle”. Nämä toimialakohtaiset organisaatiot
voivat eriyttää enintään puolet kokonaistuesta, johon niiden jäseninä olevilla viljelijöillä on oikeus niiden vahvistaman
sellaisen asteikon mukaisesti, jossa otetaan huomioon erityisesti sellaisen puuvillan laatu, josta siemeniä ei ole poistettu.
15     Lisäksi asetuksella N:o 864/2004 lisättiin asetukseen N:o 1782/2003 IV B osasto, jonka otsikkona on ”Määrärahojen siirto”
ja joka käsittää muun muassa 143 d artiklan, jonka otsikkona on ”Määrärahojen siirto puuvillan viljelyalueiden rakenneuudistusta
varten” ja jossa säädetään seuraavaa:
”Puuvillaan liittyvistä keskimääräisistä menoista vuosina 2000, 2001 ja 2002 peräisin oleva 22 miljoonan euron määrä on kunakin
kalenterivuonna varainhoitovuodesta 2007 alkaen käytettävissä EMOTR:n tukiosastosta asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisesti
rahoitettaviin maaseudun kehittämisohjelmiin kuuluviin toimenpiteisiin puuvillan tuotantoalueilla myönnettävänä yhteisön lisätukena.”
16     Lopuksi asetuksella N:o 864/2004 lisättiin asetuksen N:o 1782/2003 153 artiklaan muun muassa 4 a kohta, jolla kumottiin kuitenkin
edelleen markkinointivuoteen 2005/2006 sovellettava asetus N:o 1051/2001. Asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna,
156 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan uutta tukijärjestelmää sovelletaan 1.1.2006 alkaen kyseisestä päivämäärästä lähtien
kylvettyyn puuvillaan.

Asianosaisten vaatimukset
17     Espanjan hallitus vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
–       kumoaa asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun
–       velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18     Neuvosto vaatii yhteisöjen tuomioistuinta hylkäämään kanteen perusteettomana ja velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19     Komissio, joka yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 21.9.2004 antamalla määräyksellä hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan
neuvoston vaatimuksia, vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana.

Neuvoston vaatimus, jonka mukaan asia on siirrettävä yhteisöjen tuomioistuimelle, jotta tämä antaisi asian suuren jaoston
ratkaistavaksi
20     Neuvosto on pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 5.4.2006 saapuneella kirjeellä, että asia siirretään yhteisöjen
tuomioistuimelle, jotta tämä antaisi asian suuren jaoston ratkaistavaksi.
21     Tämä pyyntö on esitetty yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan nojalla, jossa määrätään, että
yhteisöjen tuomioistuin kokoontuu suurena jaostona muun muassa, jos oikeudenkäynnissä asianosaisena oleva yhteisöjen toimielin
pyytää sitä, ja yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 4 kohdan perusteella, jossa määrätään, että se ratkaisukokoonpano,
jonka ratkaistavaksi asia on annettu, voi siirtää asian missä tahansa asian käsittelyn vaiheessa yhteisöjen tuomioistuimelle,
jotta tämä antaisi asian kyseistä ratkaisukokoonpanoa laajemman ratkaisukokoonpanon ratkaistavaksi.
22     Tältä osin on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmas kohta velvoittaa sitä kokoontumaan
suurena jaostona muun muassa, jos tätä koskevan pyynnön on esittänyt oikeudenkäynnissä asianosaisena oleva yhteisöjen toimielin,
kun taas mainitun työjärjestyksen 44 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa siirtämisessä on kyse toimenpiteestä, josta kokoonpano,
jonka ratkaistavaksi asia on annettu, päättää lähtökohtaisesti viran puolesta ja vapaasta harkinnasta.
23     Mikäli mainitun 16 artiklan kolmannen kohdan mukainen pyyntö kuitenkin sallitaan esittää oikeudenkäyntimenettelyn hyvin myöhäisessä
vaiheessa, nyt käsiteltävänä olevassa asiassa suullisen käsittelyn päättämisen jälkeen ja siten päätösneuvotteluvaiheessa,
on olemassa vaara menettelyn kulun merkittävästä viivästymisestä ja siten sellaisten vaikutusten aiheutumisesta, jotka ovat
selvästi vastoin sitä hyvän oikeudenkäytön tarvetta, joka edellyttää, että kaikissa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi
saatetuissa asioissa tämä voi varmistaa sen, että ratkaisu annetaan menettelyssä, jota leimaa tehokkuus ja jossa noudatetaan
asianmukaisia määräaikoja.
24     Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin katsoo nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, että sillä on tiedossaan kaikki tarpeelliset seikat
asian ratkaisemiseksi.
25     Näin ollen neuvoston vaatimus on hylättävä.

Kanne
26     Kanteensa tueksi Espanjan hallitus vetoaa neljään kanneperusteeseen, joita ovat pöytäkirjan N:o 4 rikkominen, perusteluvelvollisuuden
laiminlyönti, harkintavallan väärinkäyttö sekä yleisten suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen.

Pöytäkirjan N:o 4 rikkomiseen perustuva ensimmäinen kanneperuste
Asianosaisten lausumat
27     Ensimmäisellä kanneperusteellaan Espanjan hallitus väittää, että asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna,
IV osaston 10 a luvun 110 b artikla, siltä osin kuin siinä asetetaan puuvillan lajikohtaisen tukikelpoisuuden edellytykseksi
ainoastaan se, että viljelyalalla on jatkettava viljelyä vähintään kotahedelmän avautumiseen asti, on vastoin pöytäkirjassa
N:o 4 olevaa 3 kohtaa, joka on yhteisön primaarioikeuden määräys, ja erityisesti viimeksi mainitussa määräyksessä määrättyä
tuotantotukijärjestelmää koskevaa vaatimusta.
28     Kyseinen hallitus väittää nimittäin, että pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa ilmaistu käsite ”tuotanto” on ymmärrettävä
siten, että siinä asetetaan edellytykseksi sille, että puuvillalle myönnetään tukea, se, että puuvilla on korjattu.
29     Espanjan hallituksen mukaan mainitun pöytäkirjan kolmanteen perustelukappaleeseen sisältyvä viittaus puuvillan merkitykseen
raaka-aineena on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan korjattua puuvillaa, koska ainoastaan tämä viimeksi mainittu
voi olla teollisen jalostuksen kohteena.
30     Lisäksi puuvillaa koskevan pöytäkirjan N:o 4 muuttamisesta 23 päivänä joulukuuta 1987 annetun komission asetuksen (ETY) N:o
4006/87 (EYVL L 377, s. 49) 1 artiklalla lisätyllä täsmennyksellä, jonka mukaan mainittu pöytäkirja ”koskee yhdistetyn nimikkeistön
alanimikkeeseen 5201 00 kuuluvaa karstaamatonta ja kampaamatonta puuvillaa”, on Espanjan hallituksen mukaan merkitystä ainoastaan,
jos ilmaisulla ”puuvilla” tarkoitetaan korjattua puuvillaa, koska kotahedelmän avautumisvaiheessa puuvilla on välttämättä
tällaista.
31     Lopuksi muun muassa useiden jäsenvaltioiden yksityisoikeudessa säädetyn jäsenvaltioille yhteisen yleisen oikeusperiaatteen
mukaan puuvillan kaltaista luonnonmukaista hedelmää ei kyseisen hallituksen mielestä voida pitää tuotteena ennen sen korjaamista,
koska ennen tätä toimenpidettä kasvista erillistä hedelmää ei oikeudellisesti ole olemassa ja sitä on siten pidettävä itse
kasvin osana.
32     Asetuksessa N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, puuvillan uuteen tukijärjestelmään kuulumisen ainoaksi edellytykseksi
asetettu velvollisuus, jonka mukaan viljelyä on jatkettava viljelyalalla vähintään kotahedelmän avautumiseen asti, ei Espanjan
hallituksen mukaan vastoin aikaisempia tukijärjestelmiä enää tarkoita, että puuvilla on korjattu.
33     Sen mukaan asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen ja asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se
on muutettuna, IV osaston 10 a luvun sanamuoto vahvistavat, että puuvillan uusi tuki on viljelytukea eikä tuotantotukea.
34     Espanjan hallituksen mukaan tutkimukset osoittavat lisäksi, että voidaan ennustaa, että uuden puuvillan tukijärjestelmän voimaantulon
johdosta maanviljelijöiden ei enää kannata varmistaa, että puuvilla saavuttaa vähimmäislaadun, ja näin ollen nämä eivät suorita
enää sen korjaamista.
35     Lisäksi maataloudesta tehdyssä sopimuksessa, joka esitetään Uruguayn kierroksen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa (1986–1994)
laadittujen sopimusten tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 22 päivänä joulukuuta
1994 tehdyn neuvoston päätöksen 94/800/EY (EYVL L 336, s. 1; jäljempänä WTO:n sopimus maataloudesta) 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä
luetelmakohdassa hyväksytyssä Maailman kauppajärjestön perustamissopimuksen liitteessä 1 A, suoritetun tukien luokittelun
mukaan uusi puuvillan tukijärjestelmä siirtyy Espanjan hallituksen mukaan ”oranssista laatikosta” (tämän sopimuksen 6 artiklassa
tarkoitetut tuotantotuet) ”siniseen laatikkoon” (saman sopimuksen 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla vahvistetut
alaan ja tuottoon perustuvien tuotannonrajoitusohjelmien alaiset suorat tulotuet).
36     Espanjan hallituksen mielestä tämä vahvistaa sen, että uudessa järjestelmässä puuvillan tuotannolle ei ole annettu mitään
merkitystä.
37     Siten mainittua järjestelmää ei voida luokitella pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa tarkoitetuksi tuotantotukijärjestelmäksi.
38     Neuvosto väittää, että puuvillan uusi tukijärjestelmä on täysin pöytäkirjan N:o 4 ja erityisesti sen 3 kohdan mukainen, koska
siinä on hyvinkin kyse tuotantotukijärjestelmästä, vaikka tuen maksun perusteena oleva seikka on vastedes viljelyn jatkaminen
kotahedelmän avautumiseen asti.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
39     Ensimmäisellä kanneperusteellaan Espanjan hallitus riitauttaa puuvillan uuteen tukijärjestelmään sisältyvän lajikohtaista
tukikelpoisuutta koskevan uuden edellytyksen eli sen, että viljelyä on jatkettava viljelyalalla vähintään kotahedelmän avautumiseen
asti, yhdenmukaisuuden pöytäkirjassa N:o 4 olevan 3 kohdan kanssa.
40     On riidatonta, että tämän uuden tukikelpoisuutta koskevan edellytyksen mukaan ei vaadita, että puuvilla on korjattu. Siten
nyt käsiteltävänä oleva kanneperuste koskee pääasiallisesti kysymystä siitä, onko pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa
määrätty velvollisuus säätää tuotantotukijärjestelmästä ymmärrettävä siten, että se merkitsee, että tällaisessa järjestelmässä
tuen myöntäminen on välttämättä tehtävä riippuvaiseksi korjaamista koskevasta edellytyksestä.
41     Kuten neuvosto on todennut, tuotannon käsite sen tavanomaisessa merkityksessään viittaa useista vaiheista koostuvaan prosessiin.
42     Kun pöytäkirjassa N:o 4 ei ole määritelmää tälle käsitteelle, mikään kyseiselle toimelle ominainen tekstiin tai asiayhteyteen
liittyvä seikka ei osoita, että mainitussa pöytäkirjassa tuotannon käsitteellä olisi erilainen sisältö kuin sen tavanomaisesta
merkityksestä seuraa.
43     Tältä osin pöytäkirjan N:o 4 johdanto-osassa oleva maininta puuvillan merkittävyydestä raaka-aineena ei tarkoita, että mainitussa
pöytäkirjassa tarkoitetaan ainoastaan korjattua puuvillaa.
44     Jos tätä mainintaa tarkastellaan sen johdanto-osan yhteydessä, jossa se on, se on ymmärrettävä siten, että sillä korostetaan
ainoastaan sitä, että puuvillalla raaka-aineena olevan merkityksen vuoksi sen tukijärjestelmällä ei pidä olla kielteisiä vaikutuksia
kolmansien maiden kanssa käytävään kauppaan.
45     Toiseksi asetuksen N:o 4006/87 1 artiklalla tehdyn sen täsmennyksen osalta, jonka mukaan pöytäkirja N:o 4 koskee yhdistetyn
nimikkeistön alanimikkeeseen 5201 00 kuuluvaa karstaamatonta ja kampaamatonta puuvillaa, on todettava, että kyseisellä täsmennyksellä
ei mitenkään suljeta pois puuvillaa sellaisena kuin se on kotahedelmän avautumishetkellä. Nimittäin tässä vaiheessa samoin
kuin sadonkorjuun myöhemmässä vaiheessa puuvilla on luonnollisesti karstaamatonta ja kampaamatonta.
46     Lisäksi tuotannon, tuotteen tai hedelmän käsitteiden merkityksillä, jotka Espanjan hallituksen väittämän mukaan voitaisiin
johtaa tiettyjen jäsenvaltioiden yksityisoikeudelle yhteisistä määritelmistä ja jopa luokittelusta, joka on tehty WTO:n sopimuksessa
maataloudesta, ei tältä osin ole vaikutusta asiaan.
47     Siten tuotannon käsitteen ilmeisen suppeaa määritelmää, jota Espanjan hallitus kannattaa ja jonka mukaan tämä käsite tarkoittaa
ainoastaan tuotannon aivan viimeistä vaihetta eli puuvillan korjaamista, ei voida hyväksyä.
48     Lisäksi tuotannon käsitteen, jolla tarkoitetaan tuotantoprosessia kokonaisuudessaan, tavanomaista merkitystä on tarkasteltava
ottaen huomioon neuvostolla pöytäkirjassa N:o 4 olevan 6 kohdan nojalla oleva laaja harkintavalta sekä päättää kyseisessä
pöytäkirjassa käyttöön otetun järjestelmän tarpeellisista mukautuksista että vahvistaa kyseisten määräysten täytäntöönpanemiseksi
tarvittavat perussäännöt.
49     Tämän laajan harkintavallan perusteella neuvosto voi asettaa tuen myöntämisen edellytykseksi kumman tahansa puuvillan viljelyvaiheen
toteutumisen.
50     Valitun toimenpiteen on kuitenkin oltava oikeassa suhteessa pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa määriteltyihin tavoitteisiin.
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kysymys on siitä, onko tätä rajoitusta, jota Espanjan hallituksen esittämä neljännen kanneperusteen
toinen osa koskee, noudatettu.
51     Lähtökohtaisesti yhteisön lainsäätäjällä oli siten oikeus valita puuvillan tukikelpoisuuden edellytykseksi yksi viljelyn vaiheista,
joka nyt esillä olevassa asiassa on kotahedelmän avautuminen, sen myöhemmän korjaamisesta koostuvan vaiheen sijasta, joka
oli edellytyksenä aikaisemmissa tukijärjestelmissä.
52     Näin ollen asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa ja asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin
se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun otsikossa oleva viittaus puuvillan uuteen tukijärjestelmään, jossa on kyse viljelytuesta,
ei mitenkään merkitse, ettei tässä tuessa olisi kyse pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa tarkoitetusta puuvillan tuotantotuesta.
53     On katsottava, että tuotantotuen käsitteen, sellaisena kuin se on esitetty pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 3 kohdassa, kanssa
ristiriidassa ei ole sellainen lajikohtaisen tuen tukikelpoisuutta koskeva edellytys, josta säädetään puuvillan uudessa tukijärjestelmässä
ja joka velvoittaa siihen, että viljelyalalla on jatkettava viljelyä vähintään kotahedelmän avautumiseen asti.
54     Ensimmäinen kanneperuste on siten hylättävä.

Perusteluvelvollisuuden loukkaamiseen perustuva toinen kanneperuste
Asianosaisten lausumat
55     Toisella kanneperusteellaan Espanjan hallitus väittää, että puuvillan uuden tukijärjestelmän toteuttamisen yhteydessä ei ollut
noudatettu EY 253 artiklassa asetettua perusteluvelvollisuutta, koska asetuksen N:o 864/2004, jolla tämä järjestelmä otettiin
käyttöön, missään kohdassa ei mainita perusteluita, joiden nojalla yhteisön lainsäätäjä on päätynyt korvaamaan sellaisen aikaisemman
järjestelmän, jossa määrätään siementenpoistajayritysten korjatun puuvillan perusteella tuottajille antamista epäsuorista
tuista, järjestelmällä, jolla otetaan käyttöön tuottajille maksettavat suorat tuet, joiden myöntäminen riippuu vastedes pelkästään
siitä edellytyksestä, että puuvillan viljelyä jatketaan kotahedelmän avautumisvaiheeseen asti.
56     Neuvosto katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja rajoja yleisesti sovellettavien lainsäädäntötoimien
perustelemiseksi on noudatettu. Neuvoston mukaan tältä osin on riittävää todeta, että asetuksessa N:o 864/2004 tuodaan esille
ne yleiset syyt, jotka ovat saaneet yhteisön lainsäätäjän laajan harkintavaltansa nojalla antamaan nyt käsiteltävänä olevassa
kanteessa tarkoitetut säännökset. Lisäksi yhteisön lainsäätäjällä ei ollut velvollisuutta nimenomaisesti selittää, miksi uudessa
järjestelmässä tuotantosidonnaisen tuen maksamista ei ole enää sidottu korjatun puuvillan määrään tai sen laatuun vaan tietyllä
viljelyalalla viljeltyyn puuvillaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
57     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen
tai muun toimenpiteen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön
toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisön tuomioistuimet voivat
tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia
seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut EY 253 artiklan mukaiset vaatimukset,
on otettava huomioon toimenpiteen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. erityisesti
asia C-26/00, Alankomaat v. komissio, tuomio 14.7.2005, Kok. 2005, s. I-6527, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58     Kun kyseessä on yleisesti sovellettavaksi tarkoitettu toimenpide, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, riittää, kun perusteluissa
osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään
(ks. erityisesti asia C-342/03, Espanja v. neuvosto,  tuomio 10.3.2005, Kok. 2005, s. I-1975, 55 kohta).
59     Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että jos yleisesti sovellettavasta toimesta käy pääosin ilmi toimielimen
tavoittelema päämäärä, olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen (ks. erityisesti asia
C-284/94, Espanja v. neuvosto, tuomio 19.11.1998, Kok. 1998, s. I-7309, 30 kohta).
60     Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osassa esitetään lyhyesti läpinäkyvällä ja selvällä tavalla
kokonaisuudessaan se tilanne, joka on johtanut yhteisön lainsäätäjän antamaan kyseisen säädöksen, ja asetetut kyseiset yleiset
tavoitteet.
61     Mainitun asetuksen johdanto-osan kahdesta ensimmäisestä perustelukappaleesta nimittäin käy ilmi, että tähän toimeen sisältyvien
muutosten tavoitteena on mukauttaa yhteisen maatalouspolitiikan tiettyjen alojen tukijärjestelmät, joista yksi on puuvillan
tukijärjestelmä, asetuksella N:o 1782/2003 muilla kyseisen politiikan aloilla toteutetun uudistuksen tavoitteiden kanssa.
62     Toisessa perustelukappaleessa täsmennetään, että kyseiset tavoitteet merkitsevät tietyillä aloilla siirtymistä hintojen ja
tuotannon tukemiseen perustuvasta järjestelmästä viljelijöiden tulotukeen ja siten suurelta osin tuen irrottamiseen tuotannosta
ja sisällyttämiseen tilatukijärjestelmään.
63     Toiseksi asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa esitetään ne syyt, joiden vuoksi
puuvillan tukea ei voida kokonaan irrottaa tuotannosta. Niissä tuodaan esille myös, millä perusteilla tuotantoon sidotuksi
jätettävän tuen määrä on vahvistettava, että tämä määrä on 35 prosenttia voimassa olevien välillisten tukien määrästä ja että
loput 65 prosenttia mainitusta summasta on tarkoitettu käytettäväksi tilatukijärjestelmään.
64     Tämän perusteella on katsottava, että kaikista näistä perustelukappaleista käy pääosin ilmi toimielimen asetuksen N:o 864/2004
antamisella tavoittelema päämäärä sikäli kuin sillä otetaan käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä.
65     Näin ollen yhteisön lainsäätäjä ei ollut lisäksi velvollinen perustelemaan erikseen edellytyksen, jonka mukaan puuvillan lajikohtaisen
tuen myöntäminen riippuu puuvillan viljelyn jatkamisesta kotahedelmän avautumisvaiheeseen asti, kaltaisia erilaisia teknisiä
valintoja.
66     Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on myös hylättävä.

Harkintavallan väärinkäyttöön perustuva kolmas kanneperuste
Asianosaisten lausumat
67     Espanjan hallitus väittää, että asetuksessa N:o 864/2004, sikäli kuin sillä otetaan käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä,
on käytetty väärin harkintavaltaa, koska se annettiin pöytäkirjassa N:o 4 olevan 6 kohdan nojalla mutta eri tarkoituksessa
kuin pöytäkirjassa tarkoitettiin ja koska keskeisenä päämääränä oli kiertää EY:n perustamissopimuksessa määrättyä erityistä
menettelyä mainittuun pöytäkirjaan sisältyvien primaarioikeuden määräysten muuttamiseksi.
68     Neuvosto vastaa, että asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, riidanalaisilla säännöksillä toteutetun puuvillan
uuden tukijärjestelmän käyttöön ottaminen vastaa täysin pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 6 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”tarpeellinen
mukauttaminen”, joten kyse ei voi olla harkintavallan väärinkäytöstä.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
69     Kuten yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, toimenpidettä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan,
jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai
ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perustamissopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi
erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi (ks. vastaavasti em. asia Espanja v. neuvosto, tuomion 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70     On todettava, että Espanjan hallitus ei ole esittänyt tuollaisia seikkoja.
71     Neuvoston asetuksen N:o 864/2004 antamisella tavoittelemien päämäärien, siltä osin kuin siinä on otettu käyttöön puuvillan
uusi tukijärjestelmä, osalta millään asiakirjoista ilmenevällä seikalla ei voida vahvistaa sitä, että neuvosto tavoitteli
yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muita kuin tämän asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä ja toisessa perustelukappaleessa
esitettyjä päämääriä eli puuvilla-alan tukijärjestelmän mukauttamista asetuksella N:o 1782/2003 muilla yhteisen maatalouspolitiikan
aloilla jo toteutetun uudistuksen tavoitteiden kanssa.
72     Espanjan hallitus ei myöskään ole osoittanut, että kun neuvosto antoi pöytäkirjan N:o 4 nojalla asetuksen N:o 864/2004, sen
päämääränä oli yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin välttää primaarioikeuden määräysten muuttamiseksi määrättyä menettelyä.
73     Tältä osin on todettava, että oikeudellinen perusta, josta pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 6 kohdassa on kyse, antaa neuvostolle
laajan harkintavallan päättää mainitussa pöytäkirjassa määrättyä puuvillan tukijärjestelmää koskevista tarpeellisista mukautuksista.
74     Espanjan hallitus ei ole esittänyt mitään seikkaa, jolla pyrittäisiin osoittamaan, että todellisuudessa neuvosto olisi tavoitellut
muuta päämäärää kuin tällaisten mukautusten toteuttamista ja olisi siten näiden mukautusten vahvistamiseksi noudattanut pöytäkirjassa
N:o 4 olevassa 6 kohdassa määrättyä menettelyä pyrkimyksenään yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin välttää primaarioikeuden
määräysten muuttamiseksi määrättyä menettelyä.
75     Lopuksi on todettava, että asetuksen N:o 864/2004 viidennestä perustelukappaleesta käy ilmi, että siltä osin kuin neuvosto
antoi kyseisen säädöksen puuvillan tukijärjestelmän muuttamiseksi, se aikoi noudattaa pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa
määrättyjä tavoitteita eli tukea puuvillan tuotantoa niillä yhteisön alueilla, joilla tällä tuotannolla on tärkeä merkitys
maataloudelle, mahdollistaa kohtuulliset tulot kyseisille tuottajille sekä vakauttaa markkinat parantamalla rakenteita tarjonnan
ja markkinoille saattamisen kannalta.
76     Suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen perustuvan neljännen kanneperusteen toisen osan kohteena on kysymys siitä, vaarannetaanko
tämä tavoite. Näin ollen sitä ei ole tutkittava nyt käsiteltävänä olevan kanneperusteen yhteydessä.
77     Kun otetaan huomioon edellä olevat seikat, kolmas kanneperuste on niin ikään hylättävä.

Yhteisön oikeuden yleisten suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen perustuva neljäs kanneperuste
78     Aluksi on syytä tarkastella nyt käsiteltävänä olevan kanneperusteen toista osaa, joka koskee luottamuksensuojan periaatetta,
jotta sen jälkeen voidaan tarkastella sen ensimmäistä, suhteellisuusperiaatetta koskevaa osaa.
Luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen
–       Asianosaisten lausumat
79     Espanjan hallitus väittää, että asetuksen N:o 864/2004 antamisella, jolla otettiin käyttöön puuvillan uusi tukijärjestelmä,
loukattiin puuvilla-alan niiden toimijoiden perusteltua luottamusta, jotka voivat olettaa edelleen hyötyvänsä tukijärjestelmästä,
jossa noudatetaan joka tapauksessa pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa ilmaistuja tavoitteita, erityisesti puuvillan tuotannon
säilyttämistä tietyillä yhteisön alueilla, ja vaatimusta tuotantotukijärjestelmän olemassaolosta, sellaisena kuin siitä määrätään
mainitussa pöytäkirjassa olevassa 3 kohdassa.
80     Neuvosto väittää, että mainitun asetuksen antamisella ei loukattu puuvilla-alan toimijoiden perusteltua luottamusta pöytäkirjan
N:o 4 mukaisen tukijärjestelmän säilymiseen, koska puuvillan uusi tukijärjestelmä on täysin yhdenmukainen mainitun pöytäkirjan
tavoitteiden kanssa, eikä sillä aiheuteta toimijoille Espanjan hallituksen väittämää huomattavaa vahinkoa, koska mainittujen
toimijoiden tulot pysyvät ennallaan.
–       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
81     Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojaan on kaikilla taloudellisilla
toimijoilla, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. Silloin, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen
toimija voi ennakoida sellaisen yhteisön toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei kuitenkaan voi
vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. Vaikka luottamuksensuojan periaate kuuluu
yhteisön perusperiaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan
tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa; näin on erityisesti yhteisten markkinajärjestelyjen
kaltaisella alalla, koska markkinajärjestelyjen tarkoitus edellyttää jatkuvia sopeutuksia taloudellisen tilanteen vaihtelujen
mukaan (yhdistetyt asiat C-37/02 ja C-38/02, Di Lenardo ja Dilexport, tuomio 15.7.2004, Kok. 2004, s. I-6911, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82     Nyt esillä olevassa asiassa Espanjan hallitus ei ole esittänyt mitään sellaista seikkaa, joka osoittaisi, että asianomaiset
toimijat ovat voineet elätellä joitakin perusteltuja odotuksia, joita yhteisön toimielimet ovat voineet synnyttää puuvilla-alan
tukiin sovellettavan lainsäädännön säilyttämisen osalta ennen tämän lainsäädännön muuttamista asetuksella N:o 864/2004.
83     Lisäksi nyt käsiteltävänä olevassa asiassa luottamuksensuojan periaatteeseen ei voida vedota, koska huolellinen ja järkevä
taloudellinen toimija kykeni ennakoimaan asetuksen N:o 864/2004 antamisen ja siihen sisältyvän puuvillan tukijärjestelmän
uudistamisen.
84     Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa, tämä uudistus on nimittäin osa sellaista suurempaa perusuudistusta,
josta oli keskusteltu poliittisella tasolla vuodesta 1992 lähtien ja joka oli otettu lisäksi erityisesti huomioon asetuksen
(EY) N:o 1782/2003 muuttamisesta 20 päivänä marraskuuta 2003 annetun komission tiedonannon KOM(2003) 698 lopullinen 2 kohdassa;
tiedonantoa koskeva ilmoitus julkaistiin virallisessa lehdessä (EUVL 2004, C 96, s. 5). Lisäksi puuvilla-alan tukijärjestelmä
oli jo aikaisemmin ollut useiden merkittävien muutosten kohteena.
85     Lopuksi siltä osin kuin Espanjan hallitus vetoaa luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen sillä perusteella, että puuvillan
uusi tukijärjestelmä ei vastaa pöytäkirjan N:o 4 tavoitteita, on todettava, että tämä väite on päällekkäinen neljännen kanneperusteen
ensimmäisessä osassa esitetyn väitteen kanssa, joten sitä ole ei syytä tarkastella tämän kanneperusteen osan yhteydessä.
86     Näin ollen luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen perustuva neljännen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
–       Asianosaisten lausumat
87     Espanjan hallitus väittää, että puuvillan uuden tukijärjestelmän yhteydessä toteutetut toimenpiteet ja erityisesti puuvillan
lajikohtaisen tuen määrän vahvistaminen vastaamaan 35:tä prosenttia aikaisemmassa tukijärjestelmässä käytettävissä olleiden
tukien määrästä sekä se seikka, että tuen hyväksyminen riippuu pelkästään siitä edellytyksestä, että viljelyä jatketaan kotahedelmän
avautumiseen asti, ovat ilmeisen yhteensopimattomia ennalta ilmoitetun, kyseisen asetuksen viidennessä perustelukappaleessa
esitetyn ja pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa määrättyä tavoitetta heijastavan tavoitteen kanssa.  Suhteellisuusperiaatetta
on näin ollen rikottu.
88     Espanjan hallituksen mukaan sen teettämät kaksi tutkimusta osoittavat nimittäin, että näiden toimenpiteiden ennakoitavissa
olevana seurauksena on, että puuvillan tuotannon kannattavuutta ei turvata asianomaisilla alueilla Espanjassa.
89     Kyseisen hallituksen mukaan tämän todennäköisenä seurauksena on erityisesti raakapuuvillan espanjalaisen tuotannon merkittävän
osan lakkaaminen, jopa sen korvautuminen muilla lajeilla, ja tuotantoalueella olevien siementenpoistotehtaiden jalostuskapasiteetin
käyttöasteen merkittävä lasku, joka uhkaa näiden tehtaiden taloudellista toimintakykyä ja joka voi jopa johtaa niiden lopulliseen
sulkemiseen.
90     Tämä viimeksi mainittu kehitys on Espanjan hallituksen mukaan vaarassa johtaa puuvillan tuotannon vähenemiseen entisestään,
koska tämä tuotanto ei ole mahdollista, jos tällaisia tehtaita ei ole kyseisten tuotantoalueiden lähettyvillä eli siis jos
nämä tehtaat eivät ole taloudellisesti toimintakykyisiä, koska puuvillalla ei ole juuri lainkaan markkina-arvoa ennen jalostusta,
eikä sitä voida kuljettaa pitkiä matkoja.
91     Neuvosto ja komissio väittävät, että riidanalaiset toimenpiteet eivät ole ilmeisen soveltumattomia suhteessa niiden tavoitteisiin,
sellaisina kuin ne on esitetty pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa ja asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä
perustelukappaleessa.
92     Niiden mukaan tuottajien tulot puuvillan uudessa tukijärjestelmässä eli tilatuen määrä, lajikohtaisen tuen hehtaarikohtainen
määrä ja sadon myyntihinnan määrä pysyvät olennaisilta osin samoina kuin edeltävässä järjestelmässä, joten tämän uuden järjestelmän
käyttöön ottamisella ei vaikuteta puuvillatilojen tuotannon kannattavuuteen.
93     Neuvoston ja komission mukaan lisäksi vertaileva tutkimus ennakoitavissa olevasta puuvillan viljelyn kannattavuudesta uudessa
tukijärjestelmässä suhteessa muiden lajien kannattavuuteen osoittaa, että lajikohtaisen tuen hehtaarikohtainen määrä vahvistettiin
sellaiselle tasolle, että tuottajat voivat puuvillan osalta saada sellaisen bruttokatteen ilman tilatukia, joka on vertailukelpoinen
sellaisen bruttokatteen kanssa, joka on saatavissa durumvehnän tai maissin kaltaisten muiden lajien viljelystä.
94     Koska puuvillan viljely on neuvoston ja komission mielestä ennusteiden mukaan edelleen kannattavaa, ei ole todennäköistä,
että se korvautuu muilla lajeilla.
–       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
95     Ensinnäkin on syytä palauttaa mieleen yhteisöjen tuomioistuimen suhteellisuusperiaatetta koskeva vakiintunut oikeuskäytäntö,
sellaisena kuin suhteellisuusperiaatetta sovelletaan erityisesti yhteisessä maatalouspolitiikassa.
96     Yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla laaja harkintavalta, joka perustuu siihen, että sille on EY
34–EY 37 artiklassa annettu poliittisluonteisia tehtäviä. Kun yhteisöjen tuomioistuimet valvovat toimenpiteen laillisuutta,
niiden on näin ollen tutkittava ainoastaan, sisältyykö kysymyksessä olevaan toimenpiteeseen ilmeinen virhe, onko harkintavaltaa
käytetty väärin tai onko kysymyksessä oleva viranomainen selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajat (asia C-189/01, Jippes
ym., tuomio 12.7.2001, Kok. 2001, s. I-5689, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97     Oikeasuhteisuuden tutkimisen osalta on muistutettava, että yhteisön oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen
mukaan yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat
siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin,
kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä
aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (em. asia Jippes ym., tuomion 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98     Tällaisen periaatteen toteuttamiseen liittyvien edellytysten tuomioistuinvalvonnassa toimenpide voidaan yhteisön lainsäätäjälle
yhteisen maatalouspolitiikan alalla kuuluva laaja harkintavalta huomioon ottaen katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos tällä
alalla toteutettu toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen (em.
asia Jippes ym., tuomion 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99     Sen vuoksi kysymys ei myöskään ole siitä, onko yhteisön lainsäätäjän toteuttama toimenpide ollut ainoa tai paras mahdollinen,
vaan siitä, onko se ollut ilmeisen soveltumaton (ks. vastaavasti em. asia Jippes ym., tuomion 83 kohta).
100   Asetuksella N:o 864/2004 käyttöön otetun puuvillan uuden tukijärjestelmän osalta mainitun asetuksen johdanto-osan viidennestä
perustelukappaleesta käy ilmi, että puuvillan lajikohtaisen tuen määrä määriteltiin siten, että varmistetaan taloudelliset
edellytykset, jotka kyseisen lajin viljelyalueilla mahdollistavat toiminnan jatkumisen tällä maanviljelyalalla ja estävät
siten mainitun lajin korvautumisen muilla lajeilla.
101   Tämä tavoite heijastaa ja täsmentää tavoitteita, jotka todetaan pöytäkirjassa N:o 4 olevassa 2 kohdassa, jonka mukaan puuvilla-alan
tuotantotukijärjestelmän tarkoituksena on erityisesti tukea puuvillan tuotantoa niillä yhteisön alueilla, joilla tällä tuotannolla
on tärkeä merkitys maataloudelle, mahdollistaa kohtuulliset tulot kyseisille tuottajille sekä vakauttaa markkinat parantamalla
rakenteita tarjonnan ja markkinoille saattamisen kannalta.
102   Kuten edellä tämän tuomion 98 ja 99 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, kanneperusteen, johon Espanjan hallitus
vetoaa, nyt käsiteltävänä oleva osa edellyttää sen tutkimista, ovatko puuvillan uutta tukijärjestelmää koskevat riidanalaiset
toimenpiteet ilmeisen soveltumattomia siihen tavoitteeseen nähden, joka koskee pääasiallisesti puuvillan lajikohtaisen tuen
määrän vahvistamista sellaiselle tasolle, että sillä turvataan riittävä kannattavuus ja siten puuvillan tuotannon jatkuminen
kyseisen lajin viljelyalueilla sekä estetään siten lajin korvautuminen muilla lajeilla.
103   Tältä osin on riidatonta, että asetuksen N:o 864/2004 antamista ei edeltänyt komission suorittama tutkimus, jossa olisi arvioitu
esitetyn uudistuksen mahdollisia sosioekonomisia vaikutuksia puuvilla-alalla, vaikka tällaisia tutkimuksia oli tehty tukijärjestelmän
uudistuksen yhteydessä tietyillä muilla aloilla, kuten tupakka-alalla.
104   Näin ollen kyse on siitä, millä perusteilla puuvillan lajikohtaisen tuen määrä määritettiin, ja siten siitä, onko yhteisön
lainsäätäjä voinut kyseisillä perusteilla ylittämättä laajaa harkintavaltaansa päätyä siihen, että määrä, joka vahvistettiin
35 prosentiksi kaikkien aikaisemmassa järjestelmässä voimassa olleiden tukien määrästä, on riittävä, jotta sillä saavutetaan
kannattavuuden turvaava tavoiteltu päämäärä ja siten kyseisen lajin viljelyn jatkuminen.
105   Tältä osin neuvosto vetoaa komission laatimaan taulukkoon, joka sisältää vertailevan tutkimuksen puuvillan viljelyn ennakoitavasta
kannattavuudesta uudessa tukijärjestelmässä vaihtoehtoisiin lajeihin nähden. Neuvosto toteaa, että nämä luvut esitettiin sille,
jotta se voi ottaa ne huomioon asetuksen N:o 864/2004 antamisessa.
106   Kyseisen tutkimuksen mukaan ilman tilatukea hehtaarikohtainen bruttokate on puuvillan osalta 744 euroa ja se sijoittuu siten
durumvehnän mainitun katteen, eli 334 euron, ja maissin mainitun katteen, eli 914 euron, välille. Suullisessa käsittelyssä
komissio vahvisti, että kyseiset numerotiedot osoittavat, että puuvillan viljely on edelleen kannattavaa ja mahdollista uudistuksen
soveltamisen aloittamisen jälkeen.
107   Kate, josta nyt on kyse, lasketaan siten, että hehtaarikohtaisista tuloista – jotka muodostuvat raakapuuvillan myyntihinnasta,
joka on 750 euroa, ja 1 039 euron suuruisesta lajikohtaisesta tuesta, eli yhteensä 1 789 eurosta – vähennetään tuotantokustannukset,
jotka muodostuvat lajikohtaisten kustannusten ja yleisten menojen määrästä ja jotka komission mukaan on arvioitava 1 045 euroksi
hehtaarilta.
108   Neuvosto on kuitenkin väittänyt, että tässä puuvillan viljelyn kannattavuutta tulevaisuudessa koskevassa tutkimuksessa on
syytä ottaa myös huomioon tilatukijärjestelmästä peräisin olevat tulot, jotka ovat 65 prosenttia tällä alalla voimassa olevista
tuista.
109   Neuvoston mukaan puuvillan uudessa tukijärjestelmässä tuotannosta riippumattomien tukien ja tuotannosta riippuvaisten tukien
yhteenlasketut määrät, jotka vastaavat aikaisemmassa järjestelmässä myönnettyjen epäsuorien tukien kokonaismäärää, eivät anna
aihetta epäillä puuvillan viljelyn kannattavuutta tulevaisuudessa. Tuen uudistaminen tämän lajin osalta perustuu nimittäin
sen neutraaliin taloudelliseen vaikutukseen.
110   Tämä näkemys on hylättävä. Kuten Espanjan hallitus on komission sitä vastustamatta todennut, vaihtoehtoisten lajien vertailevan
tutkimuksen osalta ei ole otettava huomioon tilatukea silloin, kun tilatuki myönnetään valitusta lajista riippumatta, ja jopa
siinä tapauksessa, jolloin maanviljelijä päättää olla tuottamatta mitään.
111   Tämä maksu ei vaikuta siten miltään osin maanviljelijän päätökseen valita yksi laji toisen lajin sijasta. Uudistuksen neutraalilla
talousarviolaskutuksella ei sellaisenaan ole merkitystä arvioitaessa, päättävätkö maanviljelijät tulevaisuudessa olla luopumatta
puuvillan viljelystä tai tarpeen vaatiessa korvata sen muilla lajeilla.
112   Espanjan hallitus on nojautunut kahteen tutkimukseen ja kiistänyt lisäksi tietyt komission esittämässä puuvillan viljelyn
kannattavuutta koskevassa laskelmassa käytetyt numerotiedot, erityisesti tuotantokustannuksia koskevan luvun.
113   Mainittujen tutkimusten mukaan kyseiset kustannukset ovat todellisuudessa määrältään vähintään 1 861,81 euroa hehtaarilta.
Kyseiseen määrään sisältyvät palkkakustannukset, vaikka ne virheellisesti jäävät komission esittämän vastaavan määrän ulkopuolelle.
Siltä osin kuin kyse on tuotantokustannusten kokonaismäärästä palkkakustannusten lisääminen komission esittämään 1 045 euron
hehtaarikohtaiseen määrään pienentää eroa komission hyväksymän luvun ja Espanjan hallituksen esittämän luvun välillä 10 prosenttiin.
114   Koska puuvillan viljelyyn tarvitaan huomattavasti enemmän työvoimaa kuin muiden lajien viljelyyn, välttämätöntä on, että tällaiset
kustannukset otetaan huomioon kyseisen lajin kannattavuutta tulevaisuudessa koskevassa tutkimuksessa.
115   Jos palkkakustannukset sisältyisivät komission laskelmaan ja lisäksi, jos siinä otettaisiin huomioon myyntihinta, joka tällä
hetkellä saadaan markkinoilla, tästä seuraisi, että tuotantokustannukset ovat uudessa tukijärjestelmässä tuottajien tuloja
korkeammat ja siten että ennakoitavissa oleva puuvillan bruttokate on nolla, jopa negatiivinen, jolloin maanviljelijöiden
uhkana on näin ollen, että heidän toimintansa muuttuu tappiolliseksi, mikäli he jatkavat puuvillan tuotantoa.
116   Kysyttäessä suullisessa käsittelyssä tästä seikasta komissio on esittänyt, että 1 045 euron hehtaarikohtainen määrä, johon
se on päätynyt tuotantokustannuksiin kuuluvien yleisten kustannusten perusteella, kattaa tietyt palkkakustannukset, joita
ovat tilapäisten tai kausiluonteisten työntekijöiden sekä tiettyjä töitä suorittavien henkilöiden palkkakustannukset.
117   Edelleen komission mukaan lajien kannattavuuden vertailevassa tutkimuksessa on kuitenkin otettava huomioon ainoastaan lajikohtaiset
kustannukset, toisin sanoen kustannukset, jotka liittyvät kyseessä olevaan lajiin, mutta ei kiinteitä kuluja, toisin sanoen
kustannuksia, jotka liittyvät maatilaan. Näin ollen komissio ei ole sisällyttänyt lukuun maanviljelijöiden ja heidän perheidensä
työvoimasta aiheutuvien kustannusten kaltaisia luonteeltaan kiinteitä palkkakustannuksia.
118   Komissio on lisännyt, että näitä viimeksi mainittuja kustannuksia ei olisi voitu missään tapauksessa sisällyttää kannattavuutta
koskevaan laskelmaan. Yhtäältä nimittäin mainittujen kustannusten eri alueita koskevien numerotietojen välillä oli todettu
suuria ja lisäksi selittämättömiä eroavaisuuksia, minkä vuoksi kyseiset tiedot eivät komission mukaan ole luotettavia. Toisaalta
on hyvin vaikeaa jakaa nämä kustannukset kullakin maatilalla harjoitetun eri lajien viljelyn ja muun toiminnan välillä.
119   Kun otetaan huomioon nämä täsmennykset, on pohdittava sitä, ovatko yhteisön toimielimet loukanneet suhteellisuusperiaatetta
vahvistaessaan puuvillalle lajikohtaisen tuen määrän tämän tuomion 105 kohdassa tarkoitetun vertailevan tutkimuksen perusteella.
120   Tosin silloin, kuten nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, kun yhteisön lainsäätäjän on arvioitava annettavien säännösten tulevia
vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan, tämä arviointi voidaan hylätä vain siinä tapauksessa, että se on näitä
säännöksiä annettaessa lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen valossa ilmeisen virheellinen (em. asia Jippes ym., tuomion
84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
121   Lisäksi on totta, että yhteisön lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat
valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta, vaan tietyssä laajuudessa
myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista (ks. erityisesti asia C-120/99, Italia v. neuvosto, tuomio 25.10.2001,
Kok. 2001, s. I-7997, 44 kohta).
122   Kuitenkin tällainen tuomioistuinten harjoittama valvonta, vaikka sen laajuus on rajoitettu, edellyttää, että yhteisön toimielimet
kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan yhteisöjen tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti
niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden
huomioon ottamista, joita toimella aiottiin säännellä.
123   Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla
toimen perustana olevat seikat, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten osien perustelemiseksi ja
joihin niiden harkintavallan käyttö perustui.
124   Kuten tämän tuomion 116–118 kohdassa on todettu, komission suullisessa käsittelyssä esittämistä täsmennyksistä käy ilmi, että
tiettyjä palkkakustannuksia ei ole sisällytetty laskelmaan eikä niitä siten ole otettu huomioon sen teettämässä puuvillan
viljelyn ennakoitua kannattavuutta uudessa tukijärjestelmässä koskevassa vertailevassa tutkimuksessa, joka on toiminut perustana
puuvillan lajikohtaisen tuen määrän määrittämisessä.
125   Espanjan hallitus on kuitenkin lukuihin perustuviin tutkimuksiin nojautuen väittänyt, että kyseiset kustannukset voidaan laskea,
että ne ovat huomattavat ja että mainittujen kustannusten huomioon ottaminen synnyttää vakavia epäilyjä puuvillan viljelyn
kannattavuudesta uudessa tukijärjestelmässä.
126   Ilman, että on tarpeen ottaa kantaa siihen, ovatko molemmin puolin esitetyt numeroihin perustuvat tiedot perusteltuja, on
todettava, että kyseessä olevien palkkakustannusten merkityksellisyys puuvillan tuotantokustannusten laskemisen ja tämän viljelyn
ennakoitavissa olevan kannattavuuden kannalta näyttää sinänsä olevan vaikeasti kiistettävissä. Sillä komission esittämällä
seikalla, jonka mukaan näiden tietojen saamisessa oli tiettyjä teknisiä ongelmia, ei voida asettaa kyseenalaiseksi niiden
merkityksellisyyttä.
127   Lisäksi on huomautettava, että neuvosto ja komissio eivät ole esittäneet sellaisia täsmällisiä argumentteja, jotka kumoavat
Espanjan hallituksen väitteen, jonka mukaan kyseisten kustannusten huomioon ottaminen johtaa sellaiseen puuvillan tuotantokustannusten
kasvuun, että tämän viljelyn riittävää kannattavuutta uudessa tukijärjestelmässä ei ole turvattu, jolloin vaarana on, että
kyseisen lajin viljelystä luovutaan ainakin merkittäviltä osin tai se korvataan tarpeen vaatiessa muilla lajeilla.
128   Lisäksi on riidatonta, että puuvillan tukijärjestelmän uudistuksen mahdollisia vaikutuksia siementenpoistoyritysten taloudelliseen
tilanteeseen ei ole tutkittu.
129   Tosin, kuten neuvosto on todennut, pöytäkirjassa N:o 4 olevaan 2 kohtaan perustuva vaatimus puuvillan tuotannon kannattavuuden
säilyttämisestä koskee sellaisenaan puuvillan tuottajia eikä siementenpoistoyrityksiä.
130   Kuitenkin asianmukainen tutkimus mainitun uudistuksen vaikutuksista kyseisen tuotannon kannattavuuteen edellyttää niiden seurausten
tutkimista, joita tästä uudistuksesta voi aiheutua tuotantoalueilla oleville siementenpoistoyrityksille.
131   Kuten Espanjan hallitus on ilman vastaväitteitä korostanut, puuvillan tuotanto on nimittäin taloudellisesti mahdotonta ilman
tuotantoalueiden läheisyydessä olevien sellaisten yritysten läsnäoloa, jotka toimivat taloudellisesti kestävissä olosuhteissa,
koska puuvillalla ei ennen sen jalostusta ole juuri lainkaan markkina-arvoa eikä sitä voida kuljettaa pitkiä matkoja.
132   Puuvillan tuotanto ja siementenpoistoyritysten suorittama puuvillan jalostus näyttäisivät siten olevan erottamattomasti yhteydessä
toisiinsa. Siten puuvillan tukijärjestelmän uudistuksen mahdollisissa vaikutuksissa siementenpoistoyritysten taloudelliselle
toimintakyvylle on kyse sellaisesta toimen perustana olevasta seikasta, joka on otettava huomioon puuvillan viljelyn kannattavuuden
arvioimisessa.
133   Näissä olosuhteissa on todettava, että neuvosto asetuksen N:o 864/2004 antajana ei ole osoittanut yhteisöjen tuomioistuimessa,
että tällä asetuksella käyttöön otettu puuvillan uusi tukijärjestelmä toteutettiin tosiasiallisesti sen harkintavallan rajoissa,
mikä merkitsee kaikkien käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista,
ja näihin kuuluvat muun muassa kaikki puuvillan viljelyyn liittyvät palkkakustannukset ja siementenpoistoyritysten toimintakyky,
joiden huomioon ottaminen oli tarpeen kyseisen viljelyn kannattavuuden arvioinnissa.
134   Tästä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuin ei voi yhteisöjen toimielinten esittämien tietojen perusteella tutkia, onko yhteisön
lainsäätäjä voinut ilman, että se on ylittänyt sille tässä asiassa myönnetyn laajan harkintavallan rajoja, päätyä siihen,
että puuvillan lajikohtaisen tuen määrän vahvistaminen 35 prosentiksi aikaisemmassa tukijärjestelmässä voimassa olleiden tukien
määrästä riittää takaamaan asetuksen N:o 864/2004 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa esitetyn ja pöytäkirjassa
N:o 4 olevassa 2 kohdassa määrättyä tavoitetta heijastavan tavoitteen, joka koskee kannattavuuden ja siten kyseisen lajin
viljelyn jatkumisen turvaamista.
135   Näin ollen on katsottava, että suhteellisuusperiaatetta on loukattu.
136   Tästä seuraa, että neljäs kanneperuste, sikäli kuin se perustuu tämän periaatteen loukkaamiseen, on perusteltu ja että kanne
on hyväksyttävä.
137   Kun otetaan huomioon kaikki edellä olevat seikat, asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10
a luku on siten kumottava.

Kumoamisen vaikutusten rajoittaminen
138   EY 231 artiklan toisen kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi katsoessaan sen tarpeelliseksi todeta, miltä osin kumotun
asetuksen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
139   Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, 156
artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan puuvillan uutta tukijärjestelmää sovelletaan 1.1.2006 alkaen kyseisestä päivämäärästä
lähtien kylvettyyn puuvillaan.
140   Siten asianomaisten jäsenvaltioiden maanviljelijät ovat jo voineet ryhtyä tiettyihin toimenpiteisiin kyseiseen järjestelmään
mukautumiseksi, jotta he voivat saada siinä säädettyä tukea, tai ainakin heidän on ryhdyttävä tällaisiin toimenpiteisiin lyhyen
ajan kuluessa. Lisäksi jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ovat jo voineet päättää mainitun järjestelmän toteuttamisessa
tarpeellisista toimenpiteistä tai niiden on pian päätettävä tällaisista toimenpiteistä.
141   Kun otetaan huomioon nämä seikat ja jotta voidaan erityisesti välttää kaikki oikeudellinen epävarmuus siitä, mitä järjestelmää
puuvilla-alan tukiin sovelletaan asetuksen N:o 1782/2003, sellaisena kuin se on muutettuna, IV osaston 10 a luvun kumoamisen
jälkeen, mainitun kumoamisen vaikutukset on lykättävä kohtuullisen ajan kuluessa tapahtuvaan uuden asetuksen antamiseen asti.

Oikeudenkäyntikulut
142   Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Espanjan kuningaskunta on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan
oikeudenkäyntikulut ja koska neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen
69 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä
sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999,
(EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29 päivänä syyskuuta 2003 annetun
neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 IV osaston 10 a luku, joka lisättiin 29.4.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o
864/2004 1 artiklan 20 kohdalla, kumotaan.
2)
Mainitun kumoamisen vaikutukset lykätään kohtuullisessa ajassa tapahtuvaan uuden asetuksen antamiseen asti.
3)
Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4)
Euroopan yhteisöjen komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: espanja.