CELEX: 61998CJ0074
Agriculture
Organisation commune des marchés
Viande bovine
Restitutions à l'exportation
Viande bovine transformée avant l'entrée dans le pays d'importation
Accords internationaux
Effets
Accord de coopération entre, d'une part, la Communauté économique européenne et, d'autre part, les pays parties à la charte du Conseil de coopération pour les Etats arabes du Golfe

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 12 mars 1998, parvenue à la Cour le 17 mars suivant, l'Østre Landsret a posé à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), une question préjudicielle relative à l'interprétation de l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1).
2 Cette question a été soulevée dans le cadre d'un litige opposant DAT-SCHAUB amba (ci-après «DAT-SCHAUB») au Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (ministère des Denrées alimentaires, de l'Agriculture et de la Pêche danois, ci-après le «ministère») au sujet du refus, par ce dernier, de lui accorder des restitutions à l'exportation pour de la viande bovine destinée à être exportée vers les Émirats arabes unis et qui, après y avoir été transformée sans accomplissement préalable des formalités douanières de mise à la consommation, a été exportée vers d'autres pays parties à la charte du Conseil de coopération pour les États arabes du Golfe (ci-après les «pays du CCG»).
La réglementation communautaire
3 Le règlement n_ 3665/87 établit les modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation, prévu notamment par le règlement (CEE) n_ 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24).
4 L'article 3, paragraphe 5, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 dispose que le document utilisé lors de l'exportation pour bénéficier d'une restitution doit comporter notamment la désignation des produits selon la nomenclature utilisée pour les restitutions.
5 L'article 5, paragraphe 1, dudit règlement prévoit que, dans certaines circonstances qui y sont énumérées, le paiement de la restitution différenciée ou non différenciée est subordonné, en sus de la condition que le produit ait quitté le territoire douanier de la Communauté, à la condition que le produit ait été, sauf s'il a péri en cours de transport par suite d'un cas de force majeure, importé dans un pays tiers et, le cas échéant, dans un pays tiers déterminé dans les douze mois suivant la date d'acceptation de la déclaration d'exportation.
6 Les articles 16 à 18 du même règlement, dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 354/90 de la Commission, du 9 février 1990, modifiant le règlement n_ 3665/87 en ce qui concerne les preuves d'arrivée à destination dans les pays tiers de produits agricoles bénéficiant d'une restitution différenciée (JO L 38, p. 34), prévoient des conditions supplémentaires pour les produits donnant lieu à des restitutions différenciées selon la destination, notamment en ce qui concerne la preuve de l'accomplissement des formalités de mise à la consommation dans le pays tiers.
7 En ce qui concerne le paiement de la restitution, l'article 17 du règlement n_ 3665/87 prévoit:
«1. Le produit doit avoir été importé en l'état dans le pays tiers ou dans l'un des pays tiers pour lequel la restitution est prévue dans les douze mois suivant la date d'acceptation de la déclaration d'exportation; toutefois, des délais supplémentaires peuvent être accordés dans les conditions prévues à l'article 47.
2. Sont considérés comme importés en l'état les produits pour lesquels il n'apparaît en aucune manière qu'il y a eu transformation.
Toutefois:
...
- un produit est considéré comme importé en l'état lorsqu'il a été transformé avant son importation, à condition que la transformation ait eu lieu dans le pays tiers où tous les produits résultant de cette transformation ont été importés.
3. Le produit est considéré comme importé lorsque les formalités douanières de mise à la consommation dans le pays tiers ont été accomplies.»
8 La détermination des produits pour lesquels il est accordé une restitution ainsi que des montants de celle-ci relève, s'agissant du litige au principal, des règlements (CEE) nos 2253/90 de la Commission, du 31 juillet 1990, et 656/91 de la Commission, du 19 mars 1991, fixant les restitutions à l'exportation dans le secteur de la viande bovine et modifiant le règlement (CEE) n_ 3846/87 établissant la nomenclature des produits agricoles pour les restitutions à l'exportation (JO L 203, p. 63, et L 73, p. 9, respectivement).
9 Les annexes I de ces règlements précisent le code produit, la destination et le montant des restitutions. En vertu de la note 7 de ces annexes, les destinations des exportations sont identifiées en fonction d'un code numérique, la destination 02 incluant «les pays tiers d'Afrique du Nord, du Proche et Moyen-Orient, les pays tiers d'Afrique occidentale, centrale, orientale, australe, à l'exclusion du Liban, de Chypre, du Botswana, du Kenya, de Madagascar, du Swaziland, du Zimbabwe et de la Namibie». Il est précisé à cet égard que les pays tiers sont ceux respectivement définis par les règlements (CEE) nos 420/90 de la Commission, du 19 février 1990, et 91/91 de la Commission, du 15 janvier 1991, relatifs à la nomenclature des pays pour les statistiques du commerce extérieur de la Communauté et du commerce entre ses États membres (JO L 44, p. 15, et L 11, p. 5, respectivement). Dans ces règlements, chacun des pays du CCG est mentionné individuellement.
10 Le 30 juin 1993, la Commission a adopté une décision relative à l'octroi d'une restitution à l'exportation de la viande bovine vers les Émirats arabes unis aux fins de transformation dans le cadre du règlement n_ 3665/87 [C(93) 1723 final, ci-après la «décision»]. Cette décision prévoit, en son article 1er, paragraphe 1:
«Une restitution à l'exportation peut être accordée sur la viande bovine exportée vers les Émirats arabes unis et transformée dans ce pays en produits à base de viande sous un régime d'admission temporaire en vue du perfectionnement actif lorsque lesdits produits sont ensuite exportés de ce pays vers un autre pays tiers qui est membre du CCG.»
11 Conformément à son article 2, ladite décision s'applique uniquement aux exportations pour lesquelles la déclaration d'exportation a été acceptée durant la période allant de la date de sa notification au 31 décembre 1994.
12 L'accord de coopération entre, d'une part, la Communauté économique européenne et, d'autre part, les pays parties à la charte du Conseil de coopération pour les États arabes du Golfe (l'État des Émirats arabes unis, l'État de Bahrein, le royaume d'Arabie saoudite, le sultanat d'Oman, l'État de Qatar et l'État de Koweit), approuvé au nom de la Communauté par la décision 89/147/CEE du Conseil, du 20 février 1989 (JO L 54, p. 1, ci-après l'«accord de coopération»), prévoit en son article 11:
«1. Dans le domaine des échanges commerciaux, l'objectif du présent accord est de promouvoir au maximum le développement et la diversification des échanges commerciaux réciproques entre les parties contractantes, notamment en étudiant les moyens d'éliminer les barrières commerciales empêchant l'accès des produits de chaque partie contractante au marché de l'autre partie.
2. Les parties contractantes entament des discussions afin de négocier un accord visant à développer les échanges commerciaux, conformément aux dispositions de la déclaration commune jointe en annexe.
3. En attendant la conclusion de l'accord commercial visé au paragraphe 2, les parties contractantes s'accordent le régime de la nation la plus favorisée.»
13 En outre, aux termes de l'article 19 de l'accord de coopération:
«Dans les domaines couverts par le présent accord, et sans préjudice de ses dispositions:
...
- le régime appliqué par la Communauté à l'égard des pays du CCG ne peut donner lieu à aucune discrimination entre ces pays, leurs ressortissants, leurs sociétés ou leurs entreprises.»
Le litige au principal
14 Il ressort de la décision de renvoi que, entre le 8 novembre 1990 et le 20 décembre 1992, DAT-SCHAUB a exporté de la viande bovine désossée congelée du Danemark à destination, selon les déclarations d'exportation, des Émirats arabes unis et a obtenu des restitutions à ce titre. La marchandise était transformée dans la zone franche de Djebel Ali, située dans l'émirat de Dubaï, sans toutefois avoir préalablement fait l'objet des formalités douanières de mise à la consommation. Les produits résultant de cette transformation étaient ensuite partiellement exportés vers d'autres pays du CCG pour y être commercialisés.
15 Estimant que cette marchandise, réexportée vers d'autres pays que les Émirats arabes unis mentionnés dans les déclarations d'exportation, n'ouvrait pas droit aux restitutions dont avait bénéficié DAT-SCHAUB, les autorités danoises ont récupéré celles-ci, à concurrence de 9 898 936,75 DKK, par compensation entre les sommes qu'elles avaient versées et celles correspondant aux garanties constituées en vue d'obtenir lesdites restitutions.
16 Saisi de l'action exercée par DAT-SCHAUB contre le ministère aux fins du remboursement de la somme ainsi récupérée par ce dernier, l'Østre Landsret a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«La notion de `pays tiers' visée à l'article 17, paragraphe 2, second tiret, du règlement n_ 3665/87 de la Commission portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, envisagée à la lumière de l'accord de coopération conclu entre la Communauté économique européenne et les pays parties à la charte du Conseil de coopération pour les États arabes du Golfe, approuvé par la décision n_ 89/147/CEE du Conseil du 20 février 1989, doit-elle être interprétée en ce sens que les pays parties à la charte sont considérés comme un seul pays tiers, ce qui implique qu'un produit qui, après transformation dans la zone libre de Djebel Ali dans les Émirats arabes unis, est importé et admis en libre circulation dans un autre pays partie à la charte est considéré comme ayant été importé en l'état au sens de l'article 17 du règlement?»
Sur la question préjudicielle
17 Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande en substance si l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 doit être interprété en ce sens que les pays du CCG sont considérés, en cas de transformation des produits préalable à l'accomplissement des formalités douanières sur le territoire de l'un d'entre eux et d'exportation subséquente vers d'autres de ces pays, comme un seul pays tiers où tous les produits résultant de cette transformation ont été importés.
18 DAT-SCHAUB soutient qu'il convient de répondre par l'affirmative à la question préjudicielle en raison du fait que la notion de «pays tiers» figurant à l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 viserait également un groupement d'États avec lequel la Communauté européenne a conclu un accord de coopération et fixé des taux de restitution uniformes pour chacun des États qui en font partie.
19 Une interprétation selon laquelle la restitution ne serait accordée que pour les produits mis à la consommation dans celui des pays du CCG où la transformation a eu lieu serait contraire à l'interdiction de discrimination prévue à l'article 19 de l'accord de coopération ainsi qu'au principe de proportionnalité; en effet, d'une part, le même taux de restitution s'appliquerait à l'ensemble de ces pays et, d'autre part, une lecture correcte de l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 devrait être effectuée en prenant en considération la rédaction plus souple du paragraphe 1 de la même disposition aux termes duquel «Le produit doit avoir été importé en l'état dans le pays tiers ou dans l'un des pays tiers pour lequel la restitution est prévue...». Ainsi, en assimilant, aux fins d'obtention des restitutions, les pays du CCG les uns aux autres, la décision n'aurait fait que consacrer la situation juridique existante en précisant simplement divers points, notamment quant aux documents à produire.
20 DAT-SCHAUB invoque enfin sa bonne foi dans l'interprétation de l'article 17, paragraphe 2, du règlement n_ 3665/87.
21 Le ministère et la Commission considèrent en revanche que cette disposition doit être interprétée en ce sens qu'il n'existe un droit à des restitutions que dans la mesure où les produits sont importés et mis à la consommation dans le pays même où ils ont été transformés. Notamment, le libellé de ladite disposition, dépourvu d'ambiguïté en ce qu'il emploie l'expression «le pays tiers» au singulier, ne se prêterait pas à une lecture désignant tout un groupe de pays tiers.
22 À cet égard, le ministère se réfère au sixième considérant du règlement (CEE) n_ 568/85 de la Commission, du 4 mars 1985, portant dixième modification du règlement (CEE) n_ 2730/79 portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (JO L 65, p. 5), lequel est à l'origine du texte correspondant à l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87. Ce considérant expose que «...toutefois, lorsqu'un produit est transformé dans le pays tiers importateur avant sa mise à la consommation, il est considéré comme importé en l'état lorsque la preuve est apportée que la transformation a eu lieu dans le pays tiers où tous les produits résultant de cette transformation ont été mis à la consommation».
23 Le ministère et la Commission font valoir en outre, cette dernière à titre subsidiaire après avoir relevé que la juridiction de renvoi n'a pas interrogé la Cour à ce sujet, que l'application du principe de proportionnalité n'implique pas nécessairement une telle assimilation des pays du CCG à un seul pays tiers, étant donné que l'exigence de l'importation en l'état dans le pays de destination déclaré viserait à faciliter le contrôle de l'acheminement des marchandises, notamment leur mise effective à la consommation dans le pays pour lequel la restitution est prévue. À cette fin de contrôle, il serait sans incidence que le taux de restitution soit le même pour d'autres pays vers lesquels les produits auraient été réexportés. Au demeurant, le taux n'est d'ailleurs pas spécifique aux pays du CCG mais s'applique également à divers autres pays tiers.
24 En ce qui concerne l'accord de coopération, le ministère et la Commission soutiennent qu'il ne s'agit que d'un accord-cadre fixant certains objectifs et principes mais impliquant la conclusion ultérieure d'un véritable accord commercial et, pour cette raison, il ne saurait être d'application directe. En tout état de cause, l'application littérale de l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 à chacun des pays du CCG ne comporterait aucune discrimination entre ceux-ci au sens de l'article 19 dudit accord de coopération.
25 S'agissant de la décision, le ministère et la Commission font valoir qu'elle instaure une dérogation limitée dans le temps à ladite disposition du règlement n_ 3665/87 et n'a pas pour but de résoudre des problèmes de documents.
26 Il y a lieu de rappeler que, selon le règlement n_ 805/68, le versement de restitutions lors de l'exportation de viande bovine vers les pays tiers couvrant la différence entre les prix du marché mondial et ceux pratiqués dans la Communauté vise à sauvegarder la participation de cette dernière au commerce international de la viande bovine.
27 Il convient de rappeler également que, selon une jurisprudence constante, le système des restitutions différenciées à l'exportation a pour but d'ouvrir ou de maintenir ouverts aux exportations communautaires les marchés des pays tiers concernés, la différenciation de la restitution procédant de la volonté de tenir compte des caractéristiques propres à chaque marché d'importation sur lequel la Communauté veut jouer un rôle (voir arrêts du 11 juillet 1984, Dimex, 89/83, Rec. p. 2815, point 8, et du 28 mars 1996, Anglo Irish Beef Processors International e.a., C-299/94, Rec. p. I-1925, point 21).
28 Au regard de cette finalité du régime des restitutions différenciées, il est essentiel que les produits subventionnés par l'octroi d'une restitution parviennent effectivement sur le marché de destination pour y être commercialisés (voir arrêt Anglo Irish Beef Processors International e.a., précité, point 28).
29 Ainsi, conformément aux dispositions du règlement n_ 3665/87, le paiement des restitutions est subordonné, dans le cas de restitutions différenciées, à la condition que le produit a été importé dans un pays tiers et que les formalités de mise à la consommation ont été réalisées (voir arrêt du 29 septembre 1998, First City Trading e.a., C-263/97, Rec. p. I-5537, point 27).
30 La circonstance que le produit est réexporté avant sa mise à la consommation dans le pays de destination exclut dès lors qu'il puisse, aux fins du paiement du montant de la restitution différenciée, être considéré comme importé au sens de l'article 5, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87 (voir arrêts précités Dimex, point 17, et Anglo Irish Beef Processors International e.a., point 23).
31 S'agissant en premier lieu de l'argumentation de DAT-SCHAUB selon laquelle il conviendrait de considérer les pays du CCG comme ne formant qu'un seul pays tiers aux fins de l'application de l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87, il importe de relever, tout d'abord, que le libellé de cette disposition est clair et sans ambiguïté en ce qu'elle énonce, au singulier, «le pays tiers où tous les produits ... ont été importés» pour désigner l'endroit où peut avoir lieu une éventuelle transformation préalable sans que cette opération fasse perdre le droit à la restitution.
32 Cette constatation ne saurait être infirmée par le libellé de l'article 17, paragraphe 1, du règlement n_ 3665/87, lequel mentionne «des pays tiers» et emploie donc le pluriel pour désigner le lieu où le produit doit avoir été importé en l'état. En effet, cette dernière disposition est relative à l'importation en l'état sans qu'il y ait de transformation et vise d'autres produits agricoles, dont l'exportation est susceptible de bénéficier de restitutions différenciées non pas par pays, mais par zones englobant plusieurs pays de destination. En revanche, le paragraphe 2 de la même disposition exclut à dessein, pour des raisons de contrôle, toute réexportation après transformation. Ainsi, la rédaction des deux premiers paragraphes de l'article 17 du règlement n_ 3665/87 n'est-elle pas contradictoire.
33 Il convient de constater, en deuxième lieu, qu'il ressort d'une lecture combinée de l'article 3, pararaphe 5, premier alinéa, sous a), du règlement n_ 3665/87 et des annexes I des règlements nos 2253/90 et 656/91 que l'opérateur demandant une restitution pour l'exportation de viande bovine est tenu de mentionner chaque pays de destination de manière individuelle dans sa déclaration d'exportation, conformément à la nomenclature des pays contenue dans l'annexe du règlement n_ 420/90. À cet égard, il importe de relever que celle-ci ne comporte pas d'entité collective telle que les «pays du CCG». Au contraire, mention distincte y est faite de chacun des pays du CCG qui, en tant que tels, doivent dès lors être reconnus comme des destinations à part aux fins des restitutions à l'exportation.
34 Enfin, en ce qui concerne l'argument tiré par DAT-SCHAUB de l'article 19 de l'accord de coopération, il suffit de constater que l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 est applicable sans distinction à chacun des pays du CCG et ne crée aucune discrimination entre ces derniers.
35 S'agissant en deuxième lieu de la question de la conformité de ladite disposition avec le principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler qu'un contrôle efficace est indispensable pour le bon fonctionnement du système des restitutions, en ce que seule une identification correcte de la marchandise permet de verser les restitutions (voir arrêt du 12 décembre 1985, Metelmann, 276/84, Rec. p. 4057, point 11).
36 Dans cet arrêt la Cour a en effet jugé, s'agissant du reconditionnement d'un produit en unités différentes, que le principe de proportionnalité ne s'oppose pas à ce que l'on estime que toute modification des caractéristiques extérieures de la marchandise entraîne la perte du droit à la restitution, lorsqu'elle est de nature à rendre plus difficile le contrôle douanier et, de ce fait, à affecter le bon fonctionnement du système des restitutions (arrêt Metelmann, précité, point 13).
37 Pour des motifs similaires tenant à la nécessité de ne pas rendre plus difficiles les contrôles douaniers, il y a lieu de constater que l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 ne viole pas le principe de proportionnalité.
38 S'agissant en troisième lieu de la décision, il est constant que, aux termes mêmes de son article 2, elle ne s'applique qu'aux exportations pour lesquelles la déclaration d'exportation a été acceptée durant la période allant de la date de sa notification au 31 décembre 1994, soit à une période qui est postérieure à celle des faits au principal. Dès lors, la décision, qui ne comporte pas d'effet rétroactif, ne saurait trouver à s'appliquer à ceux-ci.
39 L'argumentation de DAT-SCHAUB, selon laquelle ladite décision ne ferait que confirmer en termes explicites une interprétation précédemment admise de l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87, est infirmée par le libellé même de la décision.
40 En effet, ainsi qu'il est précisé au deuxième considérant de la décision, la disposition susmentionnée excluait la possibilité de transformer un produit communautaire dans le pays tiers de destination, sous un régime d'admission temporaire, pour l'exporter ensuite dans un second pays tiers en ayant droit au paiement de la restitution à l'exportation.
41 C'est en raison du fait que cette situation pouvait entraîner la perte de marchés pour des produits communautaires et, selon le huitième considérant de ladite décision, à la demande du royaume de Danemark, qu'il a été décidé de permettre, pour une période déterminée, de réexporter des produits transformés vers d'autres pays du CCG tout en profitant des restitutions prévues pour l'un d'entre eux, les Émirats arabes unis, qui est le pays de destination mentionné dans la déclaration d'exportation.
42 Il ressort dès lors tant du libellé que de l'objectif de la décision qu'elle constitue une dérogation limitée dans le temps à l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87. Cette décision n'a donc pas la portée que lui attribue DAT-SCHAUB, à savoir confirmer une situation préexistante qui résultait de l'application de ladite disposition.
43 DAT-SCHAUB fait valoir en dernier lieu qu'un opérateur moyen aurait pu de bonne foi comprendre la disposition susmentionnée comme permettant les réexportations vers d'autres pays du CCG à partir de l'un d'entre eux, étant donné que les taux de restitution applicables à l'ensemble de ces pays étaient identiques.
44 Il suffit de rappeler à cet égard que, ainsi qu'il a été constaté aux points 31 et 32 du présent arrêt, le libellé de l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 est suffisamment clair pour être compris comme ne visant que des transformations effectuées sur le territoire du pays même où les produits résultant de celles-ci sont ensuite mis à la consommation. Dès lors, aucune confiance légitime dans une interprétation plus large de ladite disposition n'a pu être inférée par les opérateurs économiques du libellé même de celle-ci.
45 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question préjudicielle que l'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement n_ 3665/87 doit être interprété en ce sens que les pays du CCG ne sont pas considérés, en cas de transformation des produits préalable à l'accomplissement des formalités douanières sur le territoire de l'un d'entre eux et d'exportation subséquente vers d'autres de ces pays, comme un seul pays tiers où tous les produits résultant de cette transformation ont été importés.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
46 Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(première chambre),
statuant sur la question à elle soumise par l'Østre Landsret, par ordonnance du 12 mars 1998, dit pour droit:
L'article 17, paragraphe 2, second alinéa, second tiret, du règlement (CEE) n_ 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles, doit être interprété en ce sens que les pays parties à la charte du Conseil de coopération pour les États arabes du Golfe ne sont pas considérés, en cas de transformation des produits préalable à l'accomplissement des formalités douanières sur le territoire de l'un d'entre eux et d'exportation subséquente vers d'autres de ces pays, comme un seul pays tiers où tous les produits résultant de cette transformation ont été importés.