CELEX: 61989TJ0075
Ambtenaar
'Kind ten laste'
Personen die gelijk kunnen worden gesteld
Kind van ambtenaar
Onwettigheid van algemene uitvoeringsbepalingen

Overwegingen van het arrest
De feiten en het procesverloop
1 Verzoekster, ambtenaar van de Raad, genoot voor haar op 17 juni 1967 geboren zoon A . Tardioli tot 1988 overeenkomstig de artikelen 1, lid 2, sub b, en 2, lid 3, sub b, van bijlage VII bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen ( hierna : "bijlage ") een kostwinnerstoelage en een kindertoelage . Op 1 juli 1988 werden deze toelagen gestaakt, omdat verzoeksters zoon geen schoolopleiding meer volgde .
2 Bij twee afzonderlijke nota' s van 27 oktober 1988 verzocht verzoekster, dat deze beide toelagen weer zouden worden toegekend, omdat haar zoon, die destijds bij de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening als arbeidszoekende was ingeschreven, bij haar inwoonde, wat haar nog zware lasten oplegde .
3 Bij nota van 29 november 1988 deelde de administratie van het secretariaat-generaal van de Raad verzoekster mee, dat op haar verzoek om toekenning van een kostwinnerstoelage gunstig zou worden beschikt, zodra een bewijsstuk zou zijn overgelegd waaruit de samenstelling van haar gezin bleek .
4 Daarentegen weigerde de administratie het verzoek om toekenning van een kindertoelage in te willigen . Zij verklaarde dat slechts "iemand die geen kind ten laste was", bij bijzonder besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag, als bedoeld in artikel 2, lid 4, van de bijlage, kon worden gelijkgesteld met een kind ten laste .
5 Bij nota van 6 december 1988 nam verzoekster akte van het gunstige antwoord op haar aanvraag om de kostwinnerstoelage, doch kwam zij op tegen de afwijzing van haar verzoek om een kindertoelage . In het bijzonder betoogde verzoekster, dat haar zoon, die ouder was dan 18 jaar en geen school - of beroepsopleiding meer volgde, niet meer kon worden aangemerkt als een kind ten laste in de zin van artikel 2, leden 2 en 3, van de bijlage . In die omstandigheden verzette geen enkele bepaling van het Statuut zich haars inziens tegen de gelijkstelling van haar zoon met een kind ten laste, wanneer zijn onderhoud haar zware lasten oplegde . Verzoekster voegde daaraan toe, dat haar zoon sedert 1 november 1988 een loon van 22 008 BFR per maand ontving .
6 Bij nota van 19 december 1988 deelde de administratie van het secretariaat-generaal van de Raad verzoekster mee, dat zij in verband met de gewijzigde financiële situatie van haar zoon de kostwinnerstoelage slechts tot en met de maand oktober 1988 zou ontvangen . Met betrekking tot de gelijkstelling van haar zoon met een kind ten laste bevestigde de administratie haar eerdere standpunt, dat een ambtenaar op grond van de bepalingen van het Ambtenarenstatuut niet kan verzoeken dat zijn eigen kind wordt gelijkgesteld met een "kind ten laste ".
7 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 maart 1989, heeft verzoekster beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit waarbij haar verzoek om haar zoon A . Tardioli gelijk te stellen met een kind ten laste, werd afgewezen .
8 Bij beschikking van 15 november 1989 heeft het Hof de zaak naar het Gerecht verwezen krachtens artikel 14 van het besluit van de Raad van 24 oktober 1988 tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen .
9 Verzoekster heeft afgezien van repliek .
10 Het Gerecht ( Derde Kamer ) heeft, op rapport van de rechter-rapporteur, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan .
Conclusies van partijen
11 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage :
- het verzoekschrift ontvankelijk en gegrond te verklaren;
- bijgevolg :
a ) de onwettigheid vast te stellen van het besluit van de Raad van 15 maart 1976 tot vaststelling van de algemene bepalingen ter uitvoering van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Ambtenarenstatuut, en inzonderheid artikel 3 van dit besluit;
b ) nietig te verklaren het besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag van 29 november 1988, waarbij haar verzoek om haar op 17 juni 1967 geboren zoon A . Tardioli gelijk te stellen met een kind ten laste, werd afgewezen;
c ) voor zover nodig, nietig te verklaren het besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag van 19 december 1988, waarbij de door verzoekster op 6 december 1988 krachtens artikel 90, lid 2, Ambtenarenstatuut ingediende klacht werd afgewezen;
- verweerder krachtens artikel 69, paragraaf 2, dan wel artikel 69, paragraaf 3, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering te verwijzen in de kosten van het geding, alsmede krachtens artikel 73, sub b, van dit Reglement in de in verband met de procedure gemaakte noodzakelijke kosten, in het bijzonder de reis - en verblijfkosten en het honorarium van de advocaat .
De Raad concludeert dat het het Gerecht behage :
- het beroep ongegrond te verklaren;
- verzoekster te verwijzen in de kosten .
Ten gronde
12 Tot staving van haar beroep voert verzoekster twee middelen aan : schending van artikel 2, lid 4, van de bijlage en oneigenlijk gebruik van procedure en misbruik van bevoegdheid, waaraan de administratie zich heeft schuldig gemaakt bij de vaststelling van het besluit van de Raad van 15 maart 1976 tot vaststelling van de algemene bepalingen ter uitvoering van artikel 2, lid 4, van de bijlage .
13 Alvorens de door partijen aangevoerde argumenten worden weergegeven, dienen alle bepalingen van het Ambtenarenstatuut te worden geciteerd die het juridisch kader voor dit geding vormen .
14 In artikel 2, leden 2 tot en met 5, van de bijlage worden de voorwaarden omschreven, waaronder de ambtenaar voor ieder kind te zijnen laste een gezinstoelage geniet . Deze bepalingen luiden als volgt :
"2 . Als te zijnen laste komend kind wordt aangemerkt : een wettig, onwettig of geadopteerd kind van de ambtenaar of van diens echtgenoot, dat daadwerkelijk door hem wordt onderhouden . Dit geldt ook voor een kind waarvoor een adoptieaanvraag is ingediend en waarvoor de adoptieprocedure aanhangig is gemaakt .
15 Dit juridisch kader is aangevuld bij het besluit van de Raad van 15 maart 1976 tot vaststelling van de algemene bepalingen ter uitvoering van artikel 2, lid 4, van bijlage VII van het Statuut van de ambtenaren ( hierna : "algemene uitvoeringsbepalingen "). In artikel 1 van dit overeenkomstig artikel 110, eerste alinea, Ambtenarenstatuut vastgestelde besluit, wordt bepaald dat een persoon bij wijze van uitzondering overeenkomstig artikel 2, lid 4, van de bijlage kan worden gelijkgesteld met een ten laste komend kind onder de in de navolgende bepalingen vastgestelde voorwaarden .
16 In artikel 3 van dit besluit worden enige van deze voorwaarden als volgt omschreven :
"De persoon voor wie de gelijkstelling wordt aangevraagd, moet :
- ouder zijn dan 60 jaar indien het een man betreft, en ouder zijn dan 55 jaar, indien het een vrouw betreft, of
- jonger zijn dan 18 jaar; deze leeftijdsgrens wordt verhoogd tot 26 jaar, indien de persoon een school - of beroepsopleiding volgt; of
- lijden aan een ziekte of een gebrek, waardoor de betrokkene niet in staat is in zijn eigen behoeften te voorzien ."
Ten slotte wordt in artikel 7 van dit besluit bepaald :
"De gelijkstelling kan worden toegekend, wanneer :
a ) aan de in de artikelen 2 tot en met 4 bedoelde voorwaarden is voldaan,
b ) het bedrag van de ... onderhoudslasten ... hoger is dan ..."
17 Verzoekster betoogt dat artikel 2, leden 2 en 3, van de bijlage een gebonden bevoegdheid verleent aan het tot aanstelling bevoegde gezag, dat gehouden is de kindertoelage toe te kennen, zodra aan de in deze bepaling gestelde voorwaarden blijkt te zijn voldaan ( arrest van het Hof van 18 januari 1984, zaak 65/83, Erdini/Raad, Jurispr . 1984, blz . 211, r.o . 19 ). Daarentegen verleent artikel 2, lid 4, van de bijlage het tot aanstelling bevoegde gezag een beoordelingsmarge . Verzoekster erkent dat ter voorkoming van een volstrekt discretionaire of zelfs willekeurige beoordeling de toepassingscriteria voor dit artikel 2, lid 4, bij algemene uitvoeringsbepalingen dienen te worden vastgesteld, inzonderheid door een drempel te bepalen waarboven de lasten als zwaar genoeg zijn aan te merken om de gelijkstelling en derhalve de toekenning van de toelage voor een persoon ten laste te rechtvaardigen .
18 Volgens verzoekster kunnen deze criteria bij de algemene uitvoeringsbepalingen evenwel in geen geval op zodanige wijze worden vastgesteld, dat daardoor een of andere categorie van personen wordt uitgesloten, omdat een werktuiglijke toepassing van tevoren vastgestelde regels en criteria in strijd zou zijn met de noodzaak om de, somstijds ingewikkelde, feitelijke situaties van elk afzonderlijk geval te beoordelen ( arrest van het Hof van 7 juni 1972, zaak 46/71, Brandau, Jurispr . 1972, blz . 373, r.o . 13 en 14 ). In aansluiting op deze redenering is verzoekster van mening, dat artikel 3 van de algemene uitvoeringsbepalingen onwettig is . Volgens haar worden in deze bepaling aan artikel 2, lid 4, van de bijlage niet door de gemeenschapswetgever gestelde voorwaarden toegevoegd, waardoor automatisch een groot aantal personen wordt uitgesloten, die de gestelde leeftijdsgrenzen hebben overschreden of nog niet hebben bereikt . Dit is onder meer het geval met kinderen die ouder zijn dan 18 jaar en die voor de betrokken ambtenaar zware financiële lasten kunnen meebrengen die een andere oorzaak hebben dan school - of beroepsopleiding, ziekte of gebrek . Concluderend stelt verzoekster, dat de algemene uitvoeringsbepalingen de administratie de beoordelingsmarge ontnemen die de wetgever haar heeft gelaten, en dat in het bestreden besluit slechts werktuiglijk toepassing is gegeven aan een kennelijk onwettige regeling .
19 Verweerder merkt in de eerste plaats op, dat overeenkomstig artikel 2, lid 4, van de bijlage het gelijkstellingsbesluit een uitzonderlijk karakter heeft, zoals uit de tekst zelf van deze bepaling van het Statuut blijkt : "... in uitzonderlijke gevallen ... zware lasten ... bij bijzonder met redenen omkleed besluit ... op basis van bewijsstukken ...". Ter verduidelijking van deze zeer algemene begrippen hebben de instellingen sedert 1964 objectieve criteria vastgesteld, waaraan het tot aanstelling bevoegde gezag van deze instellingen zich moet houden bij de uitoefening van zijn beoordelingsvrijheid . Volgens deze procedure, die door het Hof is goedgekeurd ( arrest van 7 juni 1972, Brandau, reeds aangehaald ), heeft de Raad de onderhavige uitvoeringsbepalingen vastgesteld .
20 In de tweede plaats verklaart verweerder, dat het door verzoekster voor haar zoon ingediende verzoek om gelijkstelling niet kon worden aanvaard, omdat op grond van het stelsel van het Ambtenarenstatuut een afstammeling van een ambtenaar niet gelijk kan worden gesteld met een kind ten laste, wanneer deze afstammeling niet aan de voorwaarden voldoet om voor de kindertoelage in aanmerking te kunnen komen . Een dergelijke gelijkstelling levert volgens de Raad namelijk een oneigenlijk gebruik van procedure op, waarbij met behulp van een uitzonderlijke bevoegdheid een bepaling van het Statuut kan worden omzeild, die van toepassing is op alle kinderen van ambtenaren, zonder dat een uitzondering is toegestaan . De administratie verklaart overigens, dat de Raad dergelijke verzoeken om gelijkstelling nooit heeft ingewilligd, en zij meent ook te weten dat dit ook het geval is voor de andere instellingen .
21 In de derde plaats weerlegt verweerder de drie argumenten die hij in verzoeksters kritiek op de algemene uitvoeringsbepalingen meent te bespeuren . Om te beginnen betwijfelt de administratie, of aan het voornoemde arrest van 7 juni 1972 ( Brandau, r.o . 13 en 14 ) de draagwijdte kan worden toegekend die verzoekster daaraan toekent . In die zaak waren de betrokken algemene uitvoeringsbepalingen door de ambtenaar aangevoerd als maximumvoorwaarden, zodat de administratie, zonder dat haar ter zake enige beoordelingsmarge was gelaten, verplicht was de gevraagde gezinstoelage toe te kennen . Daarentegen stellen de algemene uitvoeringsbepalingen in onderhavig geding slechts minimumvoorwaarden vast en komt de ambtenaar tegen de toepassing van deze bepalingen op, omdat zij de administratie geen beoordelingsmarge lieten . Verder ontkent de Raad, dat de algemene uitvoeringsbepalingen niet in het Statuut voorziene, extra voorwaarden toevoegen . Hij verklaart, dat de voorwaarden betreffende de litigieuze punten ( leeftijd tussen de 18 en 26 jaar en school - of beroepsopleiding ) op identieke criteria zijn gebaseerd als door het Ambtenarenstatuut voor kinderen ten laste van de ambtenaren zijn vastgesteld . Ten slotte merkt verweerder op, dat hoewel volgens verzoekster de erkenning van een beoordelingsmarge gerechtvaardigd is op grond van billijkheidsoverwegingen, deze laatste nooit enige billijkheidsreden heeft aangegeven . Het enige aangevoerde motief is, dat haar zoon haar zware lasten zou opleggen . Dit motief zou kunnen worden aangevoerd tot staving van een verzoek om steun krachtens artikel 76 Ambtenarenstatuut, doch het kan niet zonder nadere verklaring rechtvaardigen dat de voorschriften van het Statuut niet in overeenstemming met de letter of de geest ervan worden toegepast .
22 Om te beginnen stelt het Gerecht vast, dat de argumenten van partijen in wezen rond een enkele rechtsvraag draaien, namelijk in hoeverre op grond van de bepalingen van het Statuut een ambtenaar een kindertoelage kan worden toegekend voor een kind dat ouder is dan 18 jaar, geen school - of beroepsopleiding volgt en niet gebrekkig is of aan een ernstige ziekte lijdt waardoor het niet in zijn behoeften kan voorzien . Met andere woorden, de rechtsvraag waarvan de oplossing van dit geschil afhangt, betreft de uitlegging die aan artikel 2, lid 4, van de bijlage moet worden gegeven, en meer in het bijzonder de vraag of onder de uitdrukking "een persoon" ook het kind van een ambtenaar moet worden verstaan, zoals verzoekster betoogt, dan wel of deze uitdrukking moet worden gelezen als "een andere persoon" dan het kind van de ambtenaar, zoals verweerder stelt .
23 Het begrip "kind ten laste" wordt gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van de bijlage : een wettig, onwettig of geadopteerd kind van de ambtenaar of van diens echtgenoot . Voor een dergelijk kind bestaat aanspraak op een toelage voor zover het daadwerkelijk door de ambtenaar wordt onderhouden, en het daarnaast aan een van de in artikel 2, leden 3 en 5, genoemde voorwaarden voldoet, te weten : a ) jonger zijn dan 18 jaar, b ) tussen 18 en 26 jaar en een school - of beroepsopleiding volgen, c ) gebrekkig zijn of aan een ernstige ziekte lijden waardoor het niet in zijn behoeften kan voorzien . In elk van deze drie gevallen verleent het Ambtenarenstatuut het tot aanstelling bevoegde gezag een gebonden bevoegdheid, in dier voege dat het tot aanstelling bevoegde gezag gehouden is de kindertoelage toe te kennen, zodra blijkt dat aan deze voorwaarden is voldaan . De kindertoelage wordt voor een kind dat de 18-jarige leeftijd nog niet heeft bereikt, ambtshalve toegekend en in de andere gevallen op verzoek van de betrokken ambtenaar .
24 Daarentegen verleent artikel 2, lid 4, van de bijlage het tot aanstelling bevoegde gezag een discretionaire bevoegdheid met betrekking tot het besluit om een persoon ten aanzien van wie de ambtenaar een wettelijke onderhoudsplicht heeft welke hem zware lasten oplegt, gelijk te stellen met een kind ten laste . De reden van deze bepaling is, dat het tot aanstelling bevoegde gezag in uitzonderlijke gevallen ambtenaren die op grond van een wettelijke verplichting zware lasten op zich nemen, bijstand moet kunnen verlenen .
25 Op basis van het verschil tussen de bevoegdheden van het tot aanstelling bevoegde gezag uit hoofde van artikel 2, leden 3 en 5, van de bijlage enerzijds en die uit hoofde van lid 4 van dit artikel anderzijds, alsmede van de algemene bewoordingen die in deze laatste bepaling worden gebezigd (" een persoon ") - deze bewoordingen zijn identiek in alle taalversies, behalve in de Italiaanse - kan worden gesteld dat de gemeenschapswetgever het kind dat niet aan de in de leden 3 en 5 gestelde voorwaarden voor toekenning van een kindertoelage voldoet, niet van de werkingssfeer van artikel 2, lid 4, heeft willen uitsluiten enkel omdat het "een wettig, onwettig of geadopteerd kind van de ambtenaar of van zijn echtgenoot" is .
26 Nu uit het Ambtenarenstatuut niet het tegendeel blijkt, mag het niet aldus worden uitgelegd, dat het kinderen van een ambtenaar van de toepassing van een algemene bepaling uitsluit . Een dergelijke uitlegging zou niet in overeenstemming zijn met het beginsel van gelijke behandeling, dat discriminaties uitsluitend op grond van iemands hoedanigheid verbiedt . Een dergelijke uitsluiting zou des te minder gerechtvaardigd zijn, omdat de familieband die de ambtenaar met zijn kind verbindt, sterker is dan die welke hem met andere personen - zoals de ouders, grootouders en de ex-echtgenoot - verbindt, ten aanzien van wie in de door de instellingen vastgestelde algemene bepalingen ter uitvoering van artikel 2, lid 4, van de bijlage, dan wel in de rechtspraak van het Hof de mogelijkheid van gelijkstelling is erkend ( zie het arrest van het Hof van 7 juni 1972, Brandau, reeds aangehaald, en het arrest van 21 november 1974, zaak 6/74, Moulijn, Jurispr . 1974, blz . 1287; zie eveneens de feiten die ten grondslag liggen aan het arrest van 19 januari 1984, Erdini, reeds aangehaald, r.o . 2, en aan het arrest van 23 maart 1988, zaak 248/87, Mouriki, Jurispr . 1988, blz . 1721, r.o . 2 ).
27 Een dergelijke oplossing kan niet tot een oneigenlijk gebruik van procedure leiden, zoals verweerder stelt . Dit argument zou opgaan, indien artikel 2, lid 4, van de bijlage het enkel mogelijk moest maken om kinderen die daadwerkelijk door eem ambtenaar worden onderhouden en die geen wettig, onwettig of geadopteerd kind van deze ambtenaar of van diens echtgenoot zijn, gelijk te stellen met kinderen ten laste onder dezelfde voorwaarden - leeftijd en andere - als zijn gesteld in de leden 3 en 5 van dit artikel . Omdat evenwel in de door de instellingen vastgestelde algemene uitvoeringsbepalingen en in de rechtspraak van het Hof, zoals hiervoor is verklaard, is erkend dat ten aanzien van verschillende categorieën van personen een besluit tot gelijkstelling kan worden genomen, is het onaanvaardbaar dat het stelsel van het Ambtenarenstatuut een ambtenaar zou beletten, de gelijkstelling van zijn eigen kind met een "kind ten laste" te vragen . Bijgevolg dient ervan te worden uitgegaan, dat dit laatste begrip door het Statuut ( artikel 2, lid 2, van de bijlage ) in het bijzonder wordt gebezigd om de drie gevallen te bepalen waarin de gezinstoelage automatisch wordt toegekend ( artikel 2, leden 3, sub a en b, en 5 ). Het begrip "kind ten laste" kan dus niet in de weg staan aan de gelijkstelling van een eigen kind van de ambtenaar met een kind ten laste, aangezien de bepalingen van artikel 2, leden 2, 3 en 5, een andere strekking hebben dan die van artikel 2, lid 4 .
28 De exceptie van onwettigheid die verzoekster heeft opgeworpen tegen de artikelen 3 en 7 van het besluit van de Raad van 15 maart 1976 tot vaststelling van de algemene bepalingen ter uitvoering van artikel 2, lid 4, van bijlage VII, dient te worden onderzocht met inachtneming van de uitlegging die hiervoor aan dit artikel van de bijlage is gegeven .
29 Vooraf zij opgemerkt, dat de overeenkomstig artikel 110, eerste alinea, Ambtenarenstatuut vastgestelde algemene uitvoeringsbepalingen criteria kunnen vaststellen die voor de administratie als leidraad kunnen fungeren bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid of de strekking van bepalingen van het Statuut kunnen preciseren, die onvoldoende duidelijk zijn . Zij kunnen evenwel niet door middel van een nadere precisering van een duidelijke term van het Statuut de werkingssfeer van het Statuut beperken ( zie in die zin het arrest van het Hof van 8 juli 1965, zaak 110/63, Willame, Jurispr . 1965, blz . 902, en het arrest van 7 juni 1972, Brandau, reeds aangehaald, alsmede het arrest van het Gerecht van 6 juni 1990, zaak T-44/89, Gouvras-Laycock, Jurispr . 1990, blz . II-217 ).
30 In casu is de term "een persoon" in artikel 2, lid 4, van de bijlage duidelijk en behoeft zij geen nadere precisering . De gewraakte artikelen van de algemene uitvoeringsbepalingen hebben, door de poging deze term nader te preciseren, ten aanzien van personen die kunnen worden gelijkgesteld met een kind ten laste, minimum en maximum leeftijdsgrenzen voorgeschreven . Aldus hebben deze algemene uitvoeringsbepalingen iedereen wiens leeftijd tussen de vastgestelde leeftijdsgrenzen ligt, van de werkingssfeer van artikel 2, lid 4, van de bijlage uitgesloten, waardoor het tot aanstelling bevoegde gezag niet meer in elk concreet geval zijn beoordelingsvrijheid kan uitoefenen . Bijgevolg zijn de gewraakte artikelen van de algemene uitvoeringsbepalingen onwettig en moet de ter zake door verzoekster opgeworpen exceptie gegrond worden verklaard .
31 Uit een en ander volgt, dat het bestreden besluit, waarbij wordt geweigerd verzoeksters zoon, enkel omdat deze buiten de werkingssfeer van artikel 2, lid 4, van de bijlage valt, gelijk te stellen met een kind ten laste, onwettig is wegens rechtsdwaling en dat het dus nietig moet worden verklaard .
32 Overeenkomstig artikel 176 EEG-Verdrag dient het tot aanstelling bevoegde gezag de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van dit arrest, door verzoeksters aanvraag opnieuw te behandelen met inachtneming van de hiervoor aan artikel 2, lid 4, van de bijlage gegeven uitlegging .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
33 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat van overeenkomstige toepassing is op de procedure voor het Gerecht, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd . Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG ( Derde Kamer ),
rechtdoende :
1 ) Verklaart nietig het besluit van het secretariaat-generaal van de Raad houdende weigering om verzoeksters zoon gelijk te stellen met een kind ten laste .
2 ) Verwijst de Raad in de kosten van het geding .