CELEX: 62005CJ0154
Social sikring af vandrende arbejdstagere
forordning (EØF) nr. 1408/71
artikel 4, stk. 2a, artikel 10a, samt bilag IIa
særlige ikke-bidragspligtige ydelser
nederlandsk ydelse til handicappede unge
manglende mulighed for eksport

Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 2a, og artikel 10a i samt bilag IIa til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 307/1999 af 8. februar 1999 (EFT L 38, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«).
2. Denne anmodning er fremsat inden for rammerne af to sager mellem henholdsvis J.J. Kersbergen-Lap og D. Dams-Schipper på den ene side, og Raad van Bestuur (bestyrelsen) for Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (instituttet for forvaltning af forsikringsordninger for arbejdstagere, herefter »UWV«) på den anden side, vedrørende sidstnævntes afslag på uden for Nederlandene at tildele dem ydelsen i henhold til lov af 24. april 1997 om hjælp ved uarbejdsdygtighed til handicappede unge (Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, Stbl. 1997, nr. 177, herefter »Wajong«).
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3. Artikel 1 i forordning nr. 1408/71 bestemmer:
»I denne forordning
a) betyder udtrykkene »arbejdstager« og »selvstændig erhvervsdrivende« henholdsvis enhver person:
i) der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgår i en social sikringsordning for arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, eller til en særlig ordning for tjenestemænd
[…]«
4. Artikel 2 i forordning nr. 1408/71, der definerer de personer, som er omfattet af bestemmelsen, fastslår følgende i stk. 1:
»Denne forordning finder anvendelse på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og studerende, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater […] samt på deres familiemedlemmer og efterladte.«
5. Artikel 4 med overskriften »Sagligt anvendelsesområde« i forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:
»1. Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedrører:
a) ydelser i anledning af sygdom og moderskab
b) ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte på at bevare eller forbedre erhvervsevnen
[…]
2. Denne forordning finder anvendelse på alle almindelige og særlige sociale sikringsordninger med eller uden bidragspligt samt på ordninger, der pålægger arbejdsgiveren eller rederen forpligtelser med hensyn til de i stk. 1 omhandlede ydelser.
2a. Denne forordning finder ligeledes anvendelse på særlige ikke-bidragspligtige ydelser, der er fastsat i en anden lovgivning eller ordning end dem, der er omhandlet i stk. 1 eller udelukket i henhold til stk. 4, når disse ydelser har til formål
a) enten at dække de risici, der svarer til de i stk. 1, litra a)-h), omhandlede sikringsgrene, i stedet for eller som tillæg til andre ydelser
b) eller udelukkende at sikre særlig beskyttelse af handicappede.
[…]
4. Denne ordning finder [ikke] anvendelse på offentlig social […] forsorg […]
[…]«
6. Hvad angår de i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71 omhandlede særlige ikke-bidragspligtige ydelser, bestemmer denne forordnings artikel 10a, stk. 1, følgende:
»Uanset artikel 10 og afsnit III modtager de personer, som er omfattet af denne forordning, udelukkende de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, og i henhold til dennes lovgivning, såfremt disse ydelser er anført i bilag IIa. Ydelserne udredes af institutionen på bopælsstedet og på dennes bekostning.«
7. I bilag IIa, afsnit J, karakteriseres de ydelser, der i Nederlandene i henhold til Wajong tilkendes handicappede unge på grund af deres uarbejdsdygtighed, som særlige ikke-bidragspligtige ydelser.
De nationale bestemmelser
8. I Nederlandene findes forskellige former for forsikring mod uarbejdsdygtighed.
9. Lov af 18. februar 1966 om forsikring mod uarbejdsdygtighed (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, Stbl. 1966, nr. 84, herefter »WAO«) forsikrer arbejdstagerne mod risikoen for indtægtstab som følge af langvarig uarbejdsdygtighed. Denne forsikring finansieres af bidrag, der af arbejdsgiverne betales af den løn, de udbetaler til deres ansatte. For at komme i betragtning til ydelser i henhold til WAO skal arbejdstageren være forsikret på tidspunktet for uarbejdsdygtighedens indtræden.
10. Indtil den 1. januar 1998 gjaldt desuden lov af 11. december 1975 om almindelig forsikring mod uarbejdsdygtighed (Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, Stbl. 1975, nr. 674, herefter »AAW«), hvorved en almindelig lovpligtig forsikring, som dækkede hele befolkningen mod de økonomiske følger af langvarig uarbejdsdygtighed, indførtes.
11. Den 1. januar 1998 blev AAW erstattet dels af lov af 24. april 1997 om selvstændige erhvervsdrivendes forsikring mod uarbejdsdygtighed (Wet arbeidsongeschiktheids verzekering zelfstandigen, Stbl. 1997, nr. 176) vedrørende selvstændige erhvervsdrivende, dels af Wajong, der har til formål at beskytte handicappede unge mod de økonomiske følger af langvarig uarbejdsdygtighed.
12. I henhold til Wajong udbetales en minimumsydelse til handicappede unge, som allerede længe før deres indtræden på arbejdsmarkedet var helt eller delvis uarbejdsdygtige. Ved handicappede unge forstås personer med bopæl i Nederlandene, som allerede var uarbejdsdygtige ved det fyldte 17. år, eller som – hvis uarbejdsdygtigheden har ramt dem senere – har studeret mindst 6 måneder i det år, som gik forud for den dag, da uarbejdsdygtigheden indtrådte. Ydelsen kan ikke oppebæres før det fyldte 18. år.
13. Størrelsen af den ydelse, der udbetales i henhold til Wajong, afhænger af graden af uarbejdsdygtighed og udgør 70% af mindstelønnen ved fuldstændig uarbejdsdygtighed. Retten til denne ydelse er ikke betinget af, at der er betalt præmie eller bidrag. Den er heller ikke underlagt betingelser, der vedrører ydelsesmodtagerens egne midler, men ydelsen kan nedsættes, når der oppebæres indtægter fra arbejde, eller hvis ydelsen kumuleres med andre uarbejdsdygtighedsydelser.
14. Den i Wajong fastsatte ydelse udbetales af Arbeidsongeschiktheidsfonds jonggehandicapten (fonden for uarbejdsdygtige handicappede unge) og finansieres i henhold til denne lovs artikel 64, litra a), af statskassen.
15. I modsætning til AAW, som ikke indeholder nogen begrænsninger, er eksport af en ydelse, der udbetales i henhold til Wajong, begrænset. Wajongs artikel 17, stk. 1, fastslår nemlig, at »retten til uarbejdsdygtighedsydelse ophører […] den første dag i den måned, som følger efter den måned, hvor den handicappede unge har taget bopæl uden for Nederlandene«.
16. Wajongs artikel 17, stk. 7, tillader imidlertid UWV at fravige denne bestemmelse, når inddragelsen af retten til ydelsen fører til en »helt urimelig« situation. I en beslutning vedrørende retningslinjerne for den fortsatte udbetaling af Wajong-ydelser i udlandet (Besluit Beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland, Stcrt. 2003, nr. 84), som trådte i kraft den 2. maj 2003, præciserede UWV’s Raad van Bestuur, at begrebet »helt urimelig« vedrører det tilfælde, hvor den handicappede unge dels har tungtvejende grunde til at tage bopæl uden for Nederlandene, og hvor det dels må antages, at en afbrydelse af udbetalingen af ydelsen mærkbart vil skade den pågældende. Som tungtvejende grunde anses bl.a. den omstændighed, at vedkommende følger en medicinsk behandling af en vis varighed, får beskæftigelse, der giver en vis mulighed for genindslusning, eller ledsager personer, som den handicappede unge er afhængig af, når disse personer er tvunget til at forlade Nederlandene.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17. J.J. Kersbergen-Lap, født den 15. januar 1964, og D. Dams-Schipper, født den 19. januar 1970, er ramt af langvarig uarbejdsdygtighed, der er opgjort til et erhvervsevnetab på mellem 80 og 100%. Før 1998 modtog de en uarbejdsdygtighedsydelse i medfør af AAW. Den 1. januar 1998 blev denne ydelse konverteret til en ydelse i henhold til Wajong. I 2002 bosatte J.-J. Kersbergen-Lap sig i Frankrig, og D. Dams-Schipper i Tyskland. Efter flytningen fratog UWV dem begge deres ydelse.
18. J.J. Kersbergen-Lap og D. Dams-Schipper påklagede afgørelserne. I begge tilfælde afviste UWV’s Raad van Bestuur klagen og præciserede, at de to berørte parter ikke kunne påberåbe sig en »helt urimelig« situation.
19. J.J. Kersbergen-Lap og D. Dams-Schipper anlagde hver især søgsmål ved Rechtbank te Amsterdam til prøvelse af disse afgørelser.
20. Denne ret har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal en ydelse i henhold til Wajong − en nederlandsk lov, der er anført i bilag IIa til forordning nr. 1408/71 − anses for en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 4, stk. 2a, således, at det i forhold til personer som sagsøgerne i hovedsagen udelukkende er koordineringsreglen i forordningens artikel 10a, der finder anvendelse, således at Wajong-ydelsen ikke kan udbetales til personer, der har bopæl uden for Nederlandene?«
Om det præjudicielle spørgsmål
21. Det ­ påhviler udelukkende den forelæggende ret at fastlægge indholdet af de spørgsmål, den vil forelægge Domstolen. Det tilkommer nemlig udelukkende de nationale retter, for hvilke tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen (jf. i denne retning dom af 27.2.1997, sag C-220/95, Van den Boogaard, Sml. I, s. 1147, præmis 16, af 20.3.1997, sag C-295/95, Farrell, Sml. I, s. 1683, præmis 11, af 16.3.1999, sag C-159/97, Castelletti, Sml. I, s. 1597, præmis 14, og af 8.5.2003, sag C-111/01, Gantner Electronic, Sml. I, s. 4207, præmis 34).
22. J.J. Kersbergen-Lap har imidlertid i slutningen af sit indlæg til Domstolen rejst nye spørgsmål ud over det af den forelæggende domstol rejste, idet hun har tilføjet disse i et supplerende indlæg. Henset til det i foregående præmis anførte, skal disse spørgsmål, der rækker ud over den forelæggende domstols spørgsmål, ikke gennemgås.
23. Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt den i Wajong fastsatte ydelse til handicappede unge, der er optaget i bilag IIa til forordning nr. 1408/71, udgør en særlig ikke-bidragspligtig ydelse som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 2a, således at situationen for en person såsom sagsøgerne i hovedsagen udelukkende er omfattet af det koordinationssystem, der er indført ved forordningens artikel 10a, hvorefter ydelsen kun kan tilkendes personer, der er bosiddende i Nederlandene.
24. Sagsøgerne i hovedsagen er omfattet af det personelle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71 i det omfang, de var tilsluttet den sociale sikringsordning i Nederlandene og som forsikrede havde ret til uarbejdsdygtighedsydelser, hvis de havde bopæl i denne medlemsstat (jf. analogt bl.a. dom af 31.5.1979, sag 182/78, Pierik, Sml. s. 1977, præmis 4, og af 10.3.1992, sag C-215/90, Twomey, Sml. I, s. 1823, præmis 13).
25. De undtagelser, der er fastsat i artikel 10a i forordning nr. 1408/71, til princippet om, at sociale sikringsydelser kan eksporteres, skal fortolkes strengt. Denne bestemmelse omfatter derfor kun de ydelser, der opfylder betingelserne i forordningens artikel 4, stk. 2a, dvs. ydelser, der både er særlige ikke-bidragspligtige ydelser og er opført i forordningens bilag IIa (jf. i denne retning dom af 8.3.2001, sag C-215/99, Jauch, Sml. I, s. 1901, præmis 21).
26. Som det desuden er nævnt i denne doms præmis 7, er den ydelse, som udbetales i henhold til Wajong, opført på listen over særlige ikke-bidragspligtige ydelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71 samt forordningens bilag IIa.
27. Det skal derfor undersøges, dels, om ydelsen har en særlig karakter, og i stedet for eller som tillæg til andre ydelser dækker de risici, der svarer til en eller flere af de i forordningens artikel 4, stk. 1, omhandlede sociale sikringsgrene, dels, om en sådan ydelse har en ikke-bidragspligtig karakter.
Om ydelsen i henhold til Wajong er en særlig ydelse
Parternes argumenter
28. UWV, samtlige regeringer, der har afgivet indlæg, og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har anført, at de særlige ydelser, som er omhandlet i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, er særlige ydelser af blandet karakter.
29. Ifølge de ovennævnte procesdeltagere med undtagelse af Det Forenede Kongeriges regering, som ikke har formuleret nogen klar opfattelse med hensyn til den status, den i henhold til Wajong udbetalte ydelse skal have, har ydelsen de egenskaber, som er typiske for en blandet ydelse. Den er kendetegnet ved, at den ligner dels social sikring, idet den ydes efter betingelserne for tildeling på dette område og til dem, som rammes af en begivenhed (uarbejdsdygtighed) og normalt er omfattet af en socialsikringsydelse, dels bistand, idet den ikke er afhængig af beskæftigelses- eller bidragsperioder, og idet den tilsigter at opfylde et behov ved at sikre handicappede unge en nødvendig mindsteindkomst. En sådan ydelse vil altid være nært forbundet med det pågældende lands socioøkonomiske situation, og beløbet vil – eftersom det beregnes på grundlag af mindstelønnen i Nederlandene – tage levestandarden i denne medlemsstat i betragtning.
Domstolens bemærkninger
30. En særlig ydelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, defineres ud fra sit formål. Den skal være en erstatning for eller et supplement til en social sikringsydelse og have karakter af en socialhjælp, der retfærdiggøres af økonomiske og sociale grunde, og være reguleret af objektivt fastsatte kriterier (jf. dom af 29.4.2004, sag C-160/02, Skalka, Sml. I, s. 5613, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
31. Som den nederlandske regering har anført, er den i Wajong hjemlede ydelse en erstatningsydelse bestemt til personer, som ikke opfylder forsikringsbetingelserne for opnåelse af ydelser ved invaliditet som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1408/71. Ved at sikre en socialt svagt stillet gruppe (handicappede unge) en mindsteindkomst har ydelsen i henhold til Wajong karakter af en socialhjælp, der retfærdiggøres af økonomiske og sociale grunde. Tildeling heraf er desuden afhængig af de i loven definerede objektive kriterier.
32. Hvad angår den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede ydelse tildeles, uden at der foretages en undersøgelse af modtagernes behov eller formue, bemærkes, som Kommissionen har anført, at de fleste handicappede unge ikke ville råde over tilstrækkelige eksistensmidler, hvis de ikke modtog denne ydelse.
33. Endvidere er denne ydelse snævert knyttet til de socioøkonomiske forhold i Nederlandene, da den afhænger af mindstelønnen og levestandarden i denne medlemsstat. Domstolen har allerede udtalt, at ydelser, der er snævert knyttet til det sociale miljø, kan tildeles under forudsætning af, at en betingelse om bopæl i den stat, hvor den kompetente institution er beliggende, er opfyldt (jf. i denne retning dom af 27.9.1988, sag 313/86, Lenoir, Sml. s. 5391, præmis 16, af 4.11.1997, sag C-20/96, Snares, Sml. I, s. 6057, præmis 42, og af 31.5.2001, sag C-43/99, Leclere og Deaconescu, Sml. I, s. 4265, præmis 32).
34. Det følger heraf, at ydelsen i henhold til Wajong skal karakteriseres som en særlig ydelse som omhandlet i forordning nr. 1408/71.
Om ydelsen i henhold til Wajong er ikke-bidragspligtig
35. UWV, samtlige de regeringer, der har afgivet indlæg, og Kommissionen har anført, at Wajong-ydelsen ikke er bidragspligtig.
36. Det afgørende kriterium på området er måden, hvorpå den reelle finansiering af ydelsen er sket (jf. i den retning Jauch-dommen, præmis 32 og 33). Det skal undersøges, hvorvidt denne finansiering er sikret direkte eller indirekte ved bidrag eller ved offentlige midler.
37. De midler, der er nødvendige for at finansiere ydelserne i henhold til Wajong, tilvejebringes af statskassen og dermed over det offentlige budget. Endvidere er tildelingen af denne ydelse ikke betinget af, at modtageren også har ret til en anden social sikringsydelse, som er bidragspligtig. Henset til den kategori, som ydelsesmodtagerne tilhører, kan det således heller ikke være et spørgsmål om indirekte bidragsfinansiering.
38. Følgelig er det godtgjort, at ydelsen i henhold til Wajong skal anses for at være en ikke-bidragspligtig ydelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71.
Om tilsidesættelsen af en velerhvervet rettighed
Parternes argumenter
39. J.J. Kersbergen-Lap har gjort gældende, at den manglende mulighed for eksport af ydelser, som er omfattet af artikel 10a i forordning nr. 1408/71, ikke kan gøres gældende mod personer, som før 1998 og med hjemmel i AAW modtog ydelsen, da dette ville indebære tilsidesættelse af en velerhvervet rettighed.
40. På det tidspunkt i 1998, da Wajong trådte i kraft og blev opført som særlig ikke-bidragspligtig ydelse i bilag IIa til forordning nr. 1408/71, modtog sagsøgerne i hovedsagen en ydelse for handicappede unge i henhold til AAW, som ikke var underlagt nogen begrænsninger med hensyn til eksport.
Domstolens bemærkninger
41. Uden at det er nødvendigt at efterprøve, om den i Wajong hjemlede ydelse under et andet navn effektivt skulle sikre fortsættelsen af ydelsen i henhold til AAW, kan en person, der befinder sig i samme situation som sagsøgerne i hovedsagen, ikke – i modsætning til hvad J.J. Kersbergen-Lap gør gældende – påberåbe sig princippet om bevarelse af velerhvervede rettigheder til at modtage den i hovedsagen omhandlede ydelse, uanset at pågældende tager bopæl uden for Nederlandene.
42. Selv om retssikkerhedsprincippet er til hinder for, at en forordning anvendes med tilbagevirkende kraft, uanset om det måtte være til gunst eller ugunst for den pågældende, kræver samme princip nemlig, at faktiske omstændigheder normalt, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt, skal bedømmes efter samtidige retsregler (dom af 12.10.1978, sag 10/78, Belbouab, Sml. s. 1915, præmis 7). Hvis den nye lov således kun har virkning for fremtiden, finder den, for så vidt ikke andet er bestemt, ligeledes anvendelse på de fremtidige virkninger af faktiske omstændigheder, som er opstået under den gamle lov (jf. i denne retning dom af 15.2.1978, sag 96/77, Bauche og Delquignies, Sml. s. 383, præmis 48, af 25.10.1978, sag 125/77, Koninklijke Scholten-Honig og De Bijenkorf, Sml. s. 1991, præmis 37, af 5.2.1981, sag 40/79, P. mod Kommissionen, Sml. s. 361, præmis 12, af 10.7.1986, sag 270/84, Licata mod Det Økonomiske og Sociale Udvalg, Sml. s. 2305, præmis 31, og af 7.2.2002, sag C-28/00, Kauer, Sml. I, s. 1343, præmis 20).
43. I hovedsagen fandt ikrafttrædelsen af Wajong og dennes opførelse i bilag IIa til forordning nr. 1408/71 sted, før sagsøgerne i hovedsagen tog bopæl uden for Nederlandene. I mangel på overgangsbestemmelser, som foreskriver noget andet – navnlig i Rådets forordning (EF) nr. 1223/98 af 4. juni 1998 om ændring af forordning (EØF) nr. 1408/71 og forordning (EØF) nr. 574/72 om regler til gennemførelse af forordning nr. 1408/71 (EFT L 168, s. 1) – skal de af den faktiske situation (at der tages bopæl uden for Nederlandene) afledte retlige følger (hvorvidt ydelsen i henhold til Wajong kan eksporteres eller ej) således efterprøves i lyset af gældende lovgivning på tidspunktet, da de faktiske omstændigheder opstod, og derfor i lyset af de nye bestemmelser.
44. Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at en ydelse i henhold til Wajong skal anses for en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, i forordning nr. 1408/71, således at det kun er koordineringsreglen i denne forordnings artikel 10a, der skal anvendes, og at Wajong-ydelsen ikke kan udbetales til nogen, der er bosiddende andetsteds end i Nederlandene.
Sagens omkostninger
45. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
En ydelse i henhold til lov af 24. april 1997 om hjælp ved uarbejdsdygtighed til handicappede unge (Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten) skal anses for en særlig ikke-bidragspligtig ydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 4, stk. 2a, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 307/1999 af 8. februar 1999, således at det kun er koordineringsreglen i denne forordnings artikel 10a, der skal anvendes, og at nævnte ydelse ikke kan udbetales til nogen, der er bosiddende andetsteds end i Nederlandene.