CELEX: 62006TJ0291
Ayudas de Estado
Régimen de ayudas a la reestructuración concedidas por la República de Polonia a un productor de acero
Decisión por la que se declara las ayudas incompatibles en parte con el mercado común y se ordena su recuperación
Protocolo nº 8 sobre la reestructuración de la industria siderúrgica polaca
Recurso de anulación
Interés en ejercitar la acción
Admisibilidad
Artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999

Marco jurídico
A tenor del artículo 8 del Protocolo n
o
2 sobre productos CECA del Acuerdo europeo, de 16 de diciembre de 1991, por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Polonia, por otra (
DO 1993, L 348, p. 2
; en lo sucesivo, «Protocolo n
o
2»):
«1.   Serán incompatibles con el buen funcionamiento del Acuerdo, por cuanto puedan afectar al comercio entre la Comunidad y Polonia:
[…]
iii)
la ayuda pública en cualquier forma salvo las excepciones concedidas con arreglo al Tratado CECA.
[…]
4.   Las Partes reconocen que durante el primer quinquenio posterior a la entrada en vigor del Acuerdo, y no obstante lo dispuesto en el inciso iii) del apartado 1, [la República de] Polonia, por lo que respecta a los productos del acero CECA, podrá excepcionalmente conceder ayudas públicas con destino a la reestructuración, siempre que:
—
el programa de reestructuración esté vinculado a la racionalización global y a la reducción de la capacidad en Polonia;
—
lleve a la viabilidad de las sociedades que se beneficien de ella en condiciones normales de mercado al final del período de reestructuración; y
—
el importe y la intensidad de dicha ayuda se limiten estrictamente a lo que sea absolutamente necesario para restablecer dicha viabilidad y se reduzcan progresivamente.
El Consejo de asociación, teniendo en cuenta la situación económica de [la República de] Polonia, decidirá si el período de cinco años puede prorrogarse.»
La Decisión n
o
3/2002 del Consejo de Asociación UE-Polonia, de 23 de octubre de 2002, por la que se prorroga el período establecido en el apartado 4 del artículo 8 del Protocolo n
o
2 (
DO 2003, L 186, p. 38
), prorrogó para un período adicional de ocho años a partir del , o hasta la fecha de la adhesión de la República de Polonia a la Unión Europea, el período durante el cual la República de Polonia, por lo que respecta a los productos del acero CECA, podía excepcionalmente conceder ayudas públicas con destino a la reestructuración en las condiciones indicadas en el artículo 8, apartado 4, del Protocolo n
o
2. Su artículo 2 dispone:
«[La República de] Polonia presentará a la Comisión […] un programa de reestructuración y planes empresariales que cumplan los requisitos establecidos en el apartado 4 del artículo 8 del Protocolo n
o
2 y que hayan sido evaluados por la autoridad responsable del control de las ayudas estatales de dicho país (la Oficina de Competencia y Protección de los Consumidores).»
El Protocolo n
o
8 sobre la reestructuración de la industria siderúrgica polaca anexo al Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (
DO 2003, L 236, p. 948
; en lo sucesivo, «Protocolo n
o
8») autorizó a la República de Polonia, como excepción a las normas generales relativas a las ayudas de Estado, a conceder ayudas a la reestructuración de su sector siderúrgico conforme a los términos enunciados en el plan de reestructuración y a las condiciones establecidas en dicho Protocolo. En particular, dispone:
«1.
No obstante lo dispuesto en los artículos 87 [CE] y 88 [CE], las ayudas públicas que haya concedido [la República de] Polonia con objeto de reestructurar determinadas secciones de la industria siderúrgica polaca se considerarán compatibles con el mercado común siempre que:
—
el período establecido en el apartado 4 del artículo 8 del Protocolo n
o
2 […], haya sido prorrogado hasta la fecha de adhesión,
—
se acepten para todo el período 2002-2006 los términos enunciados en el plan de reestructuración que hubiese servido de base para la ampliación del mencionado protocolo,
—
se cumplan las condiciones establecidas en el presente Protocolo y
—
no se conceda ninguna ayuda pública a la industria siderúrgica polaca después de la adhesión.
2.
[…]
3.
Sólo podrán optar a las ayudas públicas en el marco del programa de reestructuración de la siderurgia polaca las empresas que figuran en el anexo 1 (denominadas en lo sucesivo “empresas beneficiarias”).
4.
Las empresas beneficiarias no podrán:
a)
en caso de fusión con una empresa que no figure en el anexo 1, transferir los beneficios de la ayuda que le haya sido concedida;
b)
adquirir los activos de empresas que no figuren en el anexo 1 que sean declaradas en quiebra en el período que concluye el 31 de diciembre de 2006.
5.
[…]
6.
Las ayudas a la reestructuración concedidas a las empresas beneficiarias se determinarán en función de las justificaciones enunciadas en el plan de reestructuración de la industria siderúrgica polaca y en los planes de empresas individuales aprobados por el Consejo. Pero en ningún caso el importe de la ayuda abonada en el transcurso del período 1997-2003 será superior a 3.387.070.000 PLN.
[…]
[La República de] Polonia no concederá más ayudas públicas a efectos de reestructuración de la industria siderúrgica polaca.
[…]
10.
Cualquier modificación posterior del plan general de reestructuración y de los planes específicos deberá contar con el acuerdo de la Comisión y, cuando corresponda, del Consejo.
[…]
18.
Si la supervisión pusiera de manifiesto que:
[…]
c)
durante el período de reestructuración [la República de] Polonia ha concedido ayudas públicas adicionales incompatibles destinadas a la industria siderúrgica y a las empresas beneficiarias en particular,
las medidas transitorias recogidas en el presente Protocolo no surtirán efectos.
La Comisión deberá adoptar las medidas adecuadas para exigir a las empresas afectadas que reembolsen las ayudas concedidas en incumplimiento de las condiciones establecidas en el presente Protocolo.»
La Decisión 2003/588/CE del Consejo, de 21 de julio de 2003, sobre el cumplimiento de las condiciones enunciadas en el artículo 3 de la Decisión n
o
3/2002 (
DO L 199, p. 17
) establece en su artículo único:
«El programa y los planes de reestructuración presentados a la Comisión por [la República de] Polonia el 4 de abril de 2003 de conformidad con el artículo 2 de la Decisión n
o
3/2002 […] cumplen los requisitos del apartado 4 del artículo 8 del […] Protocolo n
o
2.»
El Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] CE (
DO L 83, p. 1
) establece en su artículo 6, apartado 1:
«La decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. En dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
El artículo 7, apartado 5, de dicho Reglamento dispone:
«Si la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda notificada no es compatible con el mercado común, decidirá que no se ejecute la ayuda (denominada en lo sucesivo “decisión negativa”).»
El artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999 establece:
«1.   Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (denominada en lo sucesivo “decisión de recuperación”). La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.
2.   La ayuda recuperable con arreglo a la decisión de recuperación devengará intereses calculados a un tipo adecuado que fije la Comisión. Los intereses se devengarán desde la fecha en que la ayuda ilegal estuvo a disposición del beneficiario hasta la fecha de su recuperación.
3.   […]»
Según el artículo 20, apartado 1, de dicho Reglamento:
«Las partes interesadas podrán presentar sus observaciones con arreglo al artículo 6 tras la adopción, por parte de la Comisión, de una decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. Se enviará a las partes interesadas que hayan presentado dichas observaciones y a los beneficiarios de ayudas individuales una copia de la decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 7.»
Hechos que originaron el litigio
El presente asunto se refiere a una operación de reestructuración del productor de acero polaco Huta Częstochowa S.A. (en lo sucesivo, «HCz»). La reestructuración de HCz tuvo lugar entre 2002 y 2005. A tal fin, los activos de HCz se trasmitieron a nuevas sociedades:
—
En 2002 se creó Huta Stali Czestochowa sp. z o.o. (en lo sucesivo, «HSCz») para continuar la producción siderúrgica de HCz. La nueva empresa tomó en arriendo del síndico de la quiebra las instalaciones de producción de HCz y contrató a la mayor parte de sus empleados. La sociedad matriz de HSCz era Towarzystwo Finansowe Silesia sp. z o.o. (en lo sucesivo, «TFS»), una sociedad propiedad al 100% del Ministerio de Hacienda polaco.
—
En 2004 se fundaron las sociedades Majątek Hutniczy sp. z o.o. (en lo sucesivo, «MH») y Majątek Hutniczy Plus (en lo sucesivo, «MH Plus»). Sus acciones eran propiedad al 100% de HCz. MH recibió los activos siderúrgicos de HCz y MH Plus recibió algunos otros activos necesarios para la producción.
—
Los activos no productivos (denominados «activos no siderúrgicos») y la compañía eléctrica Elsen fueron transmitidos a la sociedad Operator ARP sp. z o.o., sociedad que depende de la Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. (Agencia de Desarrollo Industrial, propiedad del Ministerio de Hacienda polaco), a fin de saldar las deudas de Derecho público sujetas a reestructuración (impuestos y cotizaciones de seguridad social).
Por carta de 19 de mayo de 2004, la Comisión informó a la República de Polonia que había decidido incoar el procedimiento de investigación formal con respecto a la ayuda a la reestructuración concedida a la empresa siderúrgica HCz. Dicha decisión se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el (
DO C 204, p. 6
; en lo sucesivo, «decisión de incoación») en la lengua auténtica (el polaco), precedida de un resumen en las demás lenguas oficiales. La Comisión instaba a todas las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre los hechos y el análisis jurídico recogidos en la decisión de incoación. Recibió observaciones de la República de Polonia y de cuatro partes interesadas.
Al término del procedimiento, la Comisión llegó a la conclusión de que, contrariamente a sus dudas iniciales, las medidas dirigidas a la reestructuración de HCz de conformidad con las disposiciones de la Ustawa o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Ley sobre ayudas públicas a las empresas de importancia significativa para el mercado de trabajo, de 30 de octubre de 2002, Dz. U. n
o
213, posición 1800, en su versión modificada), no constituían una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. En cambio, la Comisión consideró que HCz había disfrutado por diversos conceptos de una ayuda de Estado en el período comprendido entre 1997 y 2002. La Comisión concluyó que ésta era en parte compatible con el mercado común, pero exigió la devolución de la parte que consideraba incompatible con el mercado común, a saber, un importe de 19.699.452 zloty polacos (PLN) (en lo sucesivo, «ayuda controvertida»).
El 5 de julio de 2005, la Comisión adoptó la Decisión 2006/937/CE, relativa a las ayudas estatales n
o
C 20/04 (ex NN 25/04) destinadas a HCz (
DO 2006, L 366, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión»). Su artículo 3 dispone:
«1.   La ayuda estatal que las autoridades polacas concedieron a [HCz] entre 1997 y mayo de 2002 en concepto de ayuda de funcionamiento y de ayuda para la reestructuración del empleo por importe de 19.699.452 PLN es incompatible con el mercado común.
2.   Las autoridades polacas adoptarán todas las medidas necesarias para recuperar de [HCz], Regionalny Fundusz Gospodarczy, [MH] y [Operator] la ayuda mencionada en el apartado 1 y que fue concedida ilegalmente a [HCz]. Todas estas empresas serán conjunta y solidariamente responsables.
La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. Los importes recuperables devengarán intereses, a partir de la fecha en que se concedió la ayuda a [HCz] y hasta su recuperación definitiva. Los intereses se calcularán de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo V del Reglamento [n
o
794/2004].
3.   […]»
Conforme a un acuerdo de fecha 30 de septiembre de 2005, que entró en vigor el , ISD Polska sp. z o.o. (que operaba por entonces bajo la denominación social de ZPD Steel sp. z o.o.; en lo sucesivo, «ISD»), filial al 100% de Industrial Union of Donbass Corp. (en lo sucesivo, «IUD»), compró a HCz todas las acciones de MH y de MH Plus, así como diez filiales restantes de HCz. Mediante contrato también de fecha , que entró en vigor el , ISD compró a TFS todas las acciones de HSCz. ISD se convirtió así en propietaria de HSCz, MH, MH Plus y otras diez filiales de HCz.
Tras la venta, HCz cambió de denominación social para llamarse Regionalny Fundusz Gospodarczy S.A. (en lo sucesivo, «RFG»). RFG existe todavía y sigue siendo totalmente propiedad del Ministerio de Hacienda polaco, pero sólo posee algunos escasos bienes inmobiliarios sin relación con la industria siderúrgica.
Mediante escrito de 17 de febrero de 2006, la Comisión solicitó a las autoridades polacas que le indicaran los tipos de interés para la devolución de la ayuda controvertida por los deudores solidarios mencionados en el artículo 3, apartado 2, de la Decisión. En su respuesta de , las autoridades polacas propusieron unos tipos de interés aplicables a la recuperación y una metodología para calcular los intereses. En concreto, propusieron tomar como base, para el período comprendido entre 1997 y 1999, los tipos de las obligaciones del Tesoro polaco a tipo fijo, denominadas en PLN, a cinco años, y, para el período comprendido desde 2000 hasta la adhesión de la República de Polonia a la Unión Europea, el tipo de esas mismas obligaciones a diez años. Además, habida cuenta de la situación de los mercados de capitales en Polonia en aquel tiempo, que se caracterizaba por unos tipos muy elevados, pero que bajaban rápidamente, solicitaron que se realizara una actualización anual de dichos tipos y que los intereses no se calcularan con arreglo a una base compuesta.
En un escrito de 7 de junio de 2006, dirigido a las autoridades polacas, la Comisión señaló que el tipo de interés aplicable a la recuperación de la ayuda controvertida debía ser, para todo el período de que se trata, el de las obligaciones del Tesoro polaco a tipo fijo, denominadas en PLN, a cinco años, y que, en virtud del artículo 11, apartado 2, del Reglamento n
o
794/2004, debía aplicarse el tipo de interés compuesto.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 18 de octubre de 2006, la demandante interpuso el presente recurso.
A raíz de la renovación parcial del Tribunal de Primera Instancia, el asunto se atribuyó a un nuevo Juez Ponente. A continuación, dicho Juez fue adscrito a la Sala Octava, a la que se atribuyó, por consiguiente, el presente asunto.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral, formular determinadas preguntas escritas a la Comisión e instarla a presentar ciertos documentos. La Comisión así lo hizo dentro del plazo señalado.
En la vista de 4 de septiembre de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión en cuanto se refiere a ella.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
— Alegaciones de las partes
En la vista, la Comisión manifestó que la República de Polonia había recuperado la ayuda litigiosa de RFG y de ISD y que éstas no habían recurrido contra la demandante. Además, en el acuerdo de privatización, IUD avalaba la devolución de la ayuda litigiosa por MH. En consecuencia, la demandante carece ya de todo interés en ejercitar la acción.
La demandante replica que, según la Ley polaca, las entidades que han devuelto efectivamente la ayuda ilegal pueden dirigirse a ella exigiendo la restitución de las sumas pagadas, y ello durante un período que puede alcanzar hasta diez años desde el pago. La demandante señala que ignora si existe un compromiso de aval de IUD para la devolución de la ayuda controvertida y que no puede ampararse en estipulaciones contenidas en el acuerdo de privatización entre el Gobierno polaco e IUD.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según reiterada jurisprudencia, la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica está supeditada al requisito de que dicha persona justifique un interés existente y efectivo en la anulación del acto impugnado (auto del Tribunal de Primera Instancia de 10 de marzo de 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venecia y otros/Comisión,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, T-245/00 a T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00 a T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00 a T-276/00, T-281/00, T-287/00 y T-296/00, Rec. p. II-787
, apartado 23).
Es cierto que la Comisión sólo propuso la excepción de inadmisibilidad, basada en la falta de interés en ejercitar la acción, en el momento de la vista. Sin embargo, es preciso recordar que los requisitos de admisibilidad de un recurso y, en particular, la inexistencia de interés en ejercitar la acción son causas de inadmisión por motivos de orden público (auto Gruppo ormeggiatori del porto di Venecia y otros/Comisión, citado en el apartado 25
supra,
apartado 22; véase también, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 7 de octubre de 1987, D. M./Consejo y CES, 108/86, Rec. p. 3933, apartado 10). Por consiguiente, en virtud del artículo 113 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio en cualquier momento si la parte demandante tiene interés en obtener la anulación de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Sniace/Comisión, T-141/03, Rec. p. II-1197, apartado 22).
En el presente caso, no cabe negar el interés en ejercitar la acción de la demandante debido al mero hecho de que la ayuda controvertida fue devuelta por una de las demás entidades designadas en la Decisión como solidariamente responsable de la devolución. La demandante manifestó, sin ser contradicha al respecto por la Comisión, que, según el Derecho polaco, las entidades que habían devuelto efectivamente la ayuda ilegal podían alegar el derecho a recurrir contra ella durante un período de diez años. En estas circunstancias, procede considerar que la demandante sigue teniendo interés en que se anule la Decisión, puesto que su recurso, en caso de ser estimado, puede alejar todo riesgo de acción en su contra.
Por lo que se refiere al compromiso de aval invocado por la Comisión en la vista, basta señalar que el documento que puede demostrar la existencia de tal compromiso no figura en los autos.
En consecuencia, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Sobre el fondo
La demandante formula cuatro motivos, basados en la violación del derecho de defensa, la falta de motivación de la Decisión, la interpretación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE, así como del artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999, y la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad.
Sobre el motivo basado en la violación del derecho de defensa
— Alegaciones de las partes
La demandante alega que, si bien la publicación de un anuncio en el Diario Oficial constituye un medio adecuado para dar a conocer a todos los interesados la apertura de un procedimiento de control de las ayudas de Estado, es necesario, sin embargo, que la Comisión defina suficientemente el marco de su examen para no dejar sin contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones.
No obstante, la demandante afirma que la comunicación de la Comisión relativa a la apertura del procedimiento estaba formulada de tal manera que no había razón alguna para considerarse como parte interesada. La decisión de incoación se dirigía, en particular, a los productores de acero, mientras que el Operador encargado de administrar las deudas públicas se describía como una sociedad no productora de acero. Por lo demás, la demandante no aceptó ejercer la función de «operator» hasta el 8 de julio de 2005, es decir, con posterioridad a la adopción de la Decisión, de modo que no tuvo posibilidad de presentar sus observaciones sobre las declaraciones de la Comisión.
Por último, la demandante señala que la descripción de la ayuda controvertida recogida en la decisión de incoación versa exclusivamente sobre la reestructuración llevada a cabo después de 2003, respecto de la cual la Comisión había reconocido en la Decisión que no se trataba de una ayuda de Estado. Además, la República de Polonia no había remitido la decisión de incoación a la demandante ni la había informado del procedimiento en curso.
La Comisión rebate estas alegaciones. Señala que la motivación de la decisión de incoación bastaba para permitir que la demandante, que era la única entidad en Polonia autorizada para cumplir la función de «operator», comprendiera que, como entidad que adquirió los activos de HCz, podía resultar obligada a devolver la ayuda controvertida.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter preliminar, es preciso señalar que únicamente el Estado notificante, como destinatario de la Decisión impugnada, puede invocar un verdadero derecho de defensa. Los demás interesados, como la demandante, pueden participar en el procedimiento administrativo pero, sin embargo, no pueden alegar los mismos derechos. En cambio, disponen de los derechos reconocidos en el procedimiento a los interesados por el artículo 88 CE, apartado 2 (véase, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión, T-176/01, Rec. p. II-3931, apartado 82, y de , TV 2/Danmark y otros/Comisión,
T-309/04, T-317/04, T-329/04 y T-336/04, Rec. p. II-2935
, apartado 137).
De la jurisprudencia se desprende que la finalidad de la fase de examen contemplada en el artículo 88 CE, apartado 2, es permitir que la Comisión obtenga una información completa sobre el conjunto de los datos del asunto (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 38).
Según el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, la decisión de incoación resume las principales cuestiones de hecho y de Derecho, incluye una «valoración inicial» de la Comisión de la medida propuesta y expone las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. Además, en dicha decisión se insta al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones.
Como se desprende del tenor de la disposición anteriormente citada, el examen de la Comisión presenta necesariamente carácter preliminar. De ello se deriva que la Comisión no está obligada a presentar un análisis completo sobre la ayuda en cuestión en la comunicación de incoación del procedimiento. Sin embargo, sí es necesario que defina suficientemente el marco del examen que ha efectuado para no dejar sin contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones [sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T-354/99, Rec. p. II-1475, apartado 85].
En el presente caso, los puntos 6, 32 y 51 de la decisión de incoación, cuyo texto en lengua polaca fue publicado en el Diario Oficial, muestran claramente que la Comisión se preguntaba sobre la existencia de diversas ayudas abonadas a HCz y HSCz desde 1997. En el punto 6, señala que «sobre la base de la información actualmente disponible, parece que HCz recibió diversas ayudas públicas desde el inicio del período de reestructuración en 1997». En el punto 32, precisa que «en el marco de este procedimiento, deberá tomarse en consideración toda ayuda concedida a HCz desde el 1 de enero de 1997». Por consiguiente, solicita a las autoridades polacas «información detallada sobre las cantidades y asignaciones de todas las ayudas públicas concedidas por la [República de] Polonia a HCz desde 1997» (punto 51).
En consecuencia, de los términos de dicha decisión resulta con claridad que la Comisión inició un procedimiento exhaustivo que tenía por objeto todas las ayudas concedidas a HCz desde 1997.
Por lo que respecta, más concretamente, a la demandante, en el punto 18 de la decisión de incoación se señala que, según la Ley de 2002, una filial de ARP, denominada «Operator», es responsable en materia de deudas públicas. Acto seguido, en el punto 19 de esta misma decisión, se puntualiza que ello implica que Operator, a cambio de una transferencia de todos los derechos de pignoración de los acreedores públicos resultantes de deudas públicas en el sector de la producción de acero, adquirirá una parte de los activos de HCz no relacionados con la producción de acero. La función de Operator se explica con mayor detalle en la nota a pie de página 48 de la decisión de incoación. Por último, en el punto 51 de la decisión de incoación, la Comisión pregunta por qué los activos transferidos a Operator y los que permanecen en los fondos regionales ascienden a 203 y a 159 millones de PLN, respectivamente.
Por lo tanto, procede considerar que la motivación de la decisión de incoación, que se adoptó el 19 de mayo de 2004, permitió que la demandante, creada el , comprendiera que, como entidad que adquirió los activos de HCz, podía resultar obligada a devolver la ayuda controvertida.
Además, dado que la demandante era la única entidad en Polonia que estaba autorizada para cumplir la función de «operator» en el sentido de la Ley de 2002, no puede invocar, para demostrar que se violaron sus derechos de procedimiento, que no aceptó ejercer dicha función hasta el 8 de julio de 2005. Máxime si se tiene en cuenta que el Presidente de ARP, propietario al 100% de la demandante, participó en el procedimiento de investigación formal y tenía conocimiento de todos los elementos relativos a la reestructuración de HCz.
En consecuencia, debe desestimarse el motivo basado en la violación del derecho de defensa.
Sobre el motivo basado en la falta de motivación
— Alegaciones de las partes
La demandante destaca que, por lo que respecta a los motivos que llevaron a calificarla de beneficiaria de la ayuda controvertida y, por lo tanto, de deudora solidaria de la obligación de devolución, la Decisión es lacónica y no le permite comprender, como parte interesada, el razonamiento que se siguió.
Tanto más cuanto que, en la Decisión, la Comisión indicó que el valor de las obligaciones de Derecho público adquiridas excedía el patrimonio adquirido. En consecuencia, considera que carece de fundamento el argumento de la Comisión de que la demandante se había beneficiado de la ayuda controvertida y, por tanto, estaba obligada a devolverla.
La Comisión afirma que dichas imputaciones se refieren a la fundamentación de la Decisión y no a su motivación.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Conforme a reiterada jurisprudencia, procede distinguir entre la imputación basada en la falta o insuficiencia de motivación y la basada en la inexactitud de la fundamentación de la decisión (debido a un error en los hechos o en la apreciación jurídica). Este último aspecto está comprendido dentro del examen de la legalidad de la Decisión controvertida en cuanto al fondo y no dentro de los vicios sustanciales de forma y, por lo tanto, no puede dar lugar a una infracción del artículo 253 CE (sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 36
supra,
apartado 67, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de noviembre de 1997, Cipeke/Comisión, T-84/96, Rec. p. II-2081, apartado 47). En consecuencia, al apreciar si la Comisión cumplió la obligación de motivación, el Tribunal de Primera Instancia no puede examinar la legalidad en cuanto al fondo de la motivación invocada por la Comisión para justificar su decisión. Así pues, en el marco de un motivo basado en la falta o la insuficiencia de motivación, las imputaciones y alegaciones dirigidas a discutir la procedencia de la Decisión impugnada carecen de pertinencia (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Corsica Ferries France/Comisión, T-349/03, Rec. p. II-2197, apartados 58 y 59).
En el presente caso, la Comisión señaló en el considerando 146 de la Decisión que los activos y el pasivo de HCz se habían distribuido entre tres empresas sucesoras, a saber, RFG, MH y Operator, y que, por consiguiente, la entidad económica beneficiaria de la ayuda controvertida ya no se limitaba a la entidad legal HCz, sino que también debía abarcar esas otras entidades. Por lo tanto, la Comisión proporcionó la razón por la que había designado a la demandante como entidad solidariamente obligada a devolver la ayuda controvertida, aunque no la había designado beneficiaria de dicha ayuda.
En estas circunstancias no cabe concluir que exista una falta de motivación de la Decisión. En la medida en que la demandante impugna la exactitud de la fundamentación y la legalidad de las disposiciones adoptadas, sus alegaciones se examinarán en el marco del siguiente motivo.
De lo anterior se desprende que procede desestimar el motivo basado en la falta de motivación.
Sobre el motivo basado en la interpretación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE, así como del artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999
— Alegaciones de las partes
La demandante afirma que la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de apreciación al considerarla beneficiaria de la ayuda controvertida.
El mero hecho de que la demandante, que no ejerce actividades en el sector del acero, haya adquirido algunos elementos patrimoniales de la empresa beneficiaria de la ayuda controvertida no es una justificación suficiente para considerar que las ventajas económicas, que la empresa que le transmitió dichos elementos había obtenido anteriormente gracias a la ayuda pública de la que había disfrutado, fueran adquiridas por la demandante con los referidos elementos. Toda vez que el valor de las obligaciones de Derecho público adquiridas por la demandante es superior al valor de mercado de los bienes que le han sido transmitidos, nada permite afirmar que haya obtenido ventaja económica alguna, incluida la ventaja que constituye una ayuda pública. En efecto, cuando se compra a precio de mercado una empresa que se ha beneficiado de una ayuda de Estado ilegal, el comprador de esta empresa no debe ser considerado beneficiario de dicha ayuda (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión, C-277/00, Rec. p. I-3925; en lo sucesivo, «sentencia SMI»).
La demandante alega que la eventual recuperación a su cargo de la ayuda controvertida «quebrantaría» los fundamentos de la reestructuración de las obligaciones de Derecho público que habían sido minuciosamente calculados, analizados y aceptados por la Comisión, y disminuiría otro tanto los medios financieros destinados a la financiación de dichas obligaciones de Derecho público.
Por otra parte, la demandante señala que no adquirió los activos no siderúrgicos por aplicación de la Ley de 2002. En virtud de dicha Ley sólo puede tener lugar la adquisición de las deudas de la empresa. En la vista, la demandante puntualizó que hasta el 8 de julio de 2005 no había aceptado cumplir la función de «operator» en el sentido de la Ley de 2002. Por consiguiente, considera que su designación en el artículo 3 de la Decisión fue prematura, puesto que, cuando ésta se adoptó, aún no existía dicha aceptación.
Además, añade que unos acreedores consecuentes, con derecho a obtener la devolución, podrían asimismo dirigir a la demandante, en su condición de deudora solidaria, una solicitud de devolución de la totalidad de la ayuda controvertida y de los intereses. Sin embargo, no existe ninguna relación contractual entre la demandante y MH o IUD que le permita dirigirse contra éstas con motivo de la devolución de la ayuda controvertida.
Para empezar, la Comisión recuerda que aunque llegó a la conclusión de que la reestructuración de HCz, sobre la base de la Ley de 2002, se había realizado sin ayuda de Estado adicional, toda vez que cumplía los requisitos del «análisis del acreedor privado», también señaló que HCz, durante el período 1997-2002, había disfrutado de una ayuda de Estado parcialmente incompatible con el mercado común.
La Comisión no comparte la idea de que la demandante adquirió activos de HCz en condiciones de mercado. No se puede determinar el precio más alto que un inversor privado que actúe en el mercado estaba dispuesto a pagar por dichos activos. Considera que todas las transformaciones relativas a la propiedad que se realizaron en el marco de la reestructuración de HCz y el reparto de sus activos que resultó de ésta fueron transacciones basadas en lo dispuesto en la Ley de 2002.
Por lo que respecta a la obligación solidaria de HCz, de RFG, de MH y de la demandante, corresponde al Estado miembro, según la Comisión, hacer ejecutar, como procede, la orden de restitución de la ayuda controvertida. La Comisión manifiesta que el valor de mercado inicial de los activos adquiridos por la demandante, tal y como menciona la Decisión, difiere del valor contable que figura en el anexo A.5. A la Comisión le resultaba imposible determinar el valor exacto de los activos. En cualquier caso, un Estado miembro, al que le resulte imposible ejecutar una decisión, puede dirigirse a la Comisión y solicitar su cooperación para superar dichas dificultades.
— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En esencia, la demandante alega que, en la Decisión, la Comisión la ha considerado erróneamente como entidad solidariamente obligada a devolver la ayuda controvertida.
A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del «beneficiario» la recuperación de la ayuda.
Pues bien, en el presente caso, la Comisión señaló que la demandante no era beneficiaria de la ayuda controvertida. Sin embargo, la designó como solidariamente obligada a devolverla.
Es cierto que desde su Decisión 1999/720/CE, CECA, de 8 de julio de 1999, relativa a las ayudas estatales concedidas por Alemania a favor de Gröditzer Stahlwerke GmbH y su filial Walzwerk Burg GmbH (
DO L 292, p. 27
), en la que ordenó por vez primera que se exigiera la devolución de una ayuda a unas empresas que habían adquirido activos, la Comisión ha considerado, en determinados casos, que el término «beneficiario», a efectos del artículo 14, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, no designaba únicamente al beneficiario original de la ayuda, sino, en su caso, a cualquier empresa a la que se hayan transferido activos para que resulte inoperante lo dispuesto en su orden de recuperación.
No es menos cierto que, en primer lugar, la ampliación del círculo de entidades obligadas a devolver la ayuda exige una transferencia de activos. Ahora bien, cuando se adoptó la Decisión, a saber, el 5 de julio de 2005, tal transferencia aún no se había realizado, puesto que la demandante no aceptó ejercer la función de «operator» en el procedimiento de reestructuración de HCz hasta varios días después. No obstante, conforme a reiterada jurisprudencia, en un recurso de anulación, la legalidad del acto impugnado debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de , Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec. p. 321, apartado 7, y la sentencia SMI, citada en el apartado 53
supra,
apartado 39, y la jurisprudencia citada).
Es cierto que la Comisión alegó, en la vista, que cualquier operación de reestructuración de HCz reposaba en el principio de que se transmitirían unos activos a la demandante y que la aceptación de ésta era una cuestión meramente formal. Sin embargo, la demandante señaló acertadamente que, si bien la Ley de 2002 prevé la función de un «operator», no especifica quién es ni cuántos «operators» pueden crearse. En consecuencia, el «operator» en el presente caso pudo ser una entidad que no fuera la demandante. Por tanto, cuando se adoptó la Decisión, era prematura la inclusión incondicional de la demandante en el círculo de entidades solidariamente obligadas a devolver la ayuda controvertida.
En segundo lugar, la ampliación del círculo de entidades obligadas a devolver la ayuda sólo está justificada si la transmisión de activos comporta el riesgo de eludir los efectos de la orden de recuperación y, en particular, si, a raíz de la compra de sus activos, el beneficiario original de la ayuda se convierte en una «cáscara vacía» de la que no es posible obtener la restitución de las ayudas ilegales (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de octubre de 2005, CDA Datenträger Albrechts/Comisión, T-324/00, Rec. p. II-4309, apartados 98 y siguientes). Además, dicha ampliación puede justificarse por el hecho de que el adquirente de los activos conserve el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada al disfrute de las ayudas (sentencia SMI, citada en el apartado 53
supra,
apartado 86).
Sobre este particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando se compra a precio de mercado una empresa que se ha beneficiado de una ayuda de Estado ilegal, no se puede considerar que el comprador haya disfrutado de una ventaja en relación con los demás operadores en el mercado. Por ello, no se puede exigir al comprador que reembolse tales ayudas (véase, en este sentido, la sentencia SMI, citada en el apartado 53
supra,
apartados 80 y 81). Más concretamente, en el caso de adquisición de activos, el Tribunal de Primera Instancia consideró, en su sentencia CDA Datenträger Albrechts/Comisión, citada en el apartado 66
supra,
que si el comprador pagó un precio de mercado por la compra de activos, no conserva el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada al disfrute de las ayudas concedidas al vendedor. En tal supuesto, no cabe considerar que el beneficiario original de la ayuda se haya convertido en una «cáscara vacía» de la que no es posible obtener la restitución de las ayudas ilegales (véanse, en este sentido, los apartados 99 y 100 de la sentencia), ni que el comprador haya conservado el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada al disfrute de las ayudas.
Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que, para la verificación de las condiciones financieras de la transferencia, las autoridades nacionales pueden tomar en consideración, en particular, un peritaje promovido eventualmente con ocasión de la transferencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Francia,
C-214/07, Rec. p. I-8357
, apartados 59 y 60).
En el presente caso, la demandante alega que el valor de las obligaciones de Derecho público que había adquirido era muy superior al valor de los bienes que le fueron transmitidos. En efecto, del considerando 53 de la Decisión se desprende que un perito independiente estimó el valor de mercado de los activos recibidos por la demandante, a saber, el terreno, las acciones de la empresa Elsen y las deudas, en 156 millones de PLN (la cifra que figura en el anexo A.5 sólo difiere ligeramente a este respecto). En cambio, el valor global de las obligaciones de Derecho público que la demandante adquirió legalmente ascendía a más de 280 millones de PLN. En tales circunstancias, la Comisión no podía afirmar, sin más explicaciones, ni la existencia de un riesgo de elusión ni el hecho de que la demandante había tenido el disfrute efectivo de una ventaja competitiva ligada al disfrute de la ayuda controvertida. Como mínimo, debía haber explicado por qué consideraba que no era pertinente el hecho de que los activos se hubieran adquirido a un «precio» que parece excluir el disfrute de tal ventaja competitiva. En efecto, dado que la demandante no es ni una sociedad perteneciente al grupo del vendedor ni siquiera una sociedad presente en el mercado de la producción de acero, sino que ejerce la función de adquirente de las deudas y de los activos de empresas en dificultades para satisfacer como contraparte a los acreedores de éstas, la Comisión debía haber demostrado más específicamente el riesgo de elusión y el disfrute efectivo de una ventaja competitiva ligada al disfrute de la ayuda controvertida por parte la demandante.
En consecuencia, era errónea la inclusión de la demandante en el círculo de entidades solidariamente obligadas a devolver la ayuda controvertida.
De lo anterior se deriva que procede estimar el motivo basado en la interpretación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE, así como del artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999.
De las consideraciones anteriores se desprende que procede anular la Decisión en cuanto se refiere a la demandante, sin que proceda examinar el último motivo, basado en la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava)
decide:

1)
Anular el artículo 3, apartado 2, párrafo primero, de la Decisión 2006/937/CE de la Comisión, de 5 de julio de 2005, relativa a las ayudas estatales n
o
C 20/04 (ex NN 25/04) destinadas a Huta Częstochowa S.A., en cuanto se refiere a Operator ARP sp. z o.o.

2)
Condenar en costas a la Comisión.

Martins Ribeiro
Papasavvas
Dittrich
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 1 de julio de 2009.
Firmas
Índice

Marco jurídico

Hechos que originaron el litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la admisibilidad

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el fondo

Sobre el motivo basado en la violación del derecho de defensa

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el motivo basado en la falta de motivación

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el motivo basado en la interpretación errónea de los artículos 87 CE y 88 CE, así como del artículo 14 del Reglamento n
o
659/1999

— Alegaciones de las partes

— Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.