CELEX: 62003TJ0289
Riigiabi
Iirimaa kehtestatud eraõigusliku ravikindlustusturu riskide tasakaalustamise süsteem
Abikava
Üldist majandushuvi esindavad teenused
EÜ artikli 86 lõige 2
Komisjoni otsus jätta vastuväited esitamata
Tühistamishagi
Vastuvõetavus
Vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtted

Õiguslik raamistik
I –
Asutamislepingu sätted
EÜ artikkel 16 näeb ette:
„Ilma et see piiraks artiklite 73, 86 ja 87 kohaldamist ning arvestades kohta, mis liidu ühistes väärtustes kuulub üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele, nagu ka nende osa ühiskondliku ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamisel, hoolitsevad ühendus ja liikmesriigid, igaüks oma vastavate volituste ja käesoleva lepingu kohaldamisala piires, et niisugused teenused toimiksid põhimõtete ja tingimuste alusel, mis võimaldavad neil täita oma ülesandeid.”
EÜ artikli 43 esimese lõigu kohaselt:
„[K]eelatakse piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil. Niiviisi keelatakse ka piirangud, mis takistavad mis tahes liikmesriigi territooriumile asunud liikmesriigi kodanikel rajada esindusi, filiaale ja tütarettevõtjaid”.
EÜ artikli 49 esimese lõigu kohaselt „keelatakse ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse”.
EÜ artiklis 86 on sätestatud:
„1.   Riigi osalusega äriühingute ja nende ettevõtjate puhul, kellele liikmesriigid annavad eri- või ainuõigused, ei jõusta ega säilita liikmesriigid mingeid meetmeid, mis on vastuolus käesoleva lepingu eeskirjadega, eelkõige nendega, mis on sätestatud [EÜ] artiklis 12 ja [EÜ] artiklites 81–89.
2.   Ettevõtjad, kellele on antud üldist majandushuvi esindavate teenuste osutamine […], alluvad käesoleva lepingu eeskirjadele, eriti konkurentsieeskirjadele niivõrd, kuivõrd nimetatud eeskirjade kohaldamine juriidiliselt ega faktiliselt ei takista nendele määratud eriülesannete täitmist. Kaubanduse arengut ei tohi mõjutada määral, mis oleks vastuolus ühenduse huvidega.
3.   Komisjon tagab käesoleva artikli sätete kohaldamise ja vajaduse korral adresseerib liikmesriikidele asjakohased direktiivid või otsused.”
EÜ artikli 87 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”
EÜ artikli 88 lõigetes 2 ja 3 on sätestatud:
„2.   Kui komisjon leiab pärast asjassepuutuvatelt isikutelt selgituste küsimist, et riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi ei sobi ühisturuga kokku [EÜ] artikli 87 järgi […], siis otsustab komisjon, et asjassepuutuv riik peab säärase abi lõpetama või muutma seda komisjoni määratud tähtaja jooksul.
[…]
3.   Komisjoni informeeritakse kõikidest plaanidest abi määramise või muutmise kohta piisavalt aegsasti, et ta võiks avaldada oma arvamuse. Kui komisjon arvab, et mingi selline plaan ei sobi ühisturuga kokku [EÜ] artikli 87 järgi, algatab ta viivitamata lõikes 2 ettenähtud menetluse. Asjassepuutuv liikmesriik ei tohi rakendada kavatsetud meetmeid enne, kui nimetatud menetluse järgi on tehtud lõplik otsus.”
EÜ artikli 152 lõigetes 1 ja 5 on sätestatud:
„1.   Kogu ühenduse poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse.
Ühenduse meetmed, mis täiendavad liikmesriikide poliitikat, on suunatud rahvatervise parandamisele, inimeste haiguste ennetamisele ja inimeste tervist ohustavate tegurite kõrvaldamisele […]
[…]
5.   Ühenduse tervishoiumeetmed võtavad täiel määral arvesse liikmesriikide vastutust tervishoiuteenuste ja arstiabi korraldamisel ning kättesaadavaks muutmisel […]”
II –
Määrus (EÜ) nr 659/1999
Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [EÜ artikli 88] kohaldamiseks (
EÜT L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 4 lõigetes 3 ja 4 on sätestatud:
„3.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta ei ole ilmnenud mingeid kahtlusi, kuivõrd see jääb [EÜ artikli 87] lõike 1 reguleerimisalasse, otsustab ta, et nimetatud meede sobib ühisturuga kokku (edaspidi „vastuväidete esitamata jätmise otsus”). Otsuses tuleb täpsustada, millist asutamislepingu erandit on kohaldatud.
4.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta ilmnes kahtlusi, otsustab ta algatada [EÜ artikli 88] lõikes 2 sätestatud menetluse (edaspidi „ametliku uurimismenetluse algatamise otsus”).”
III –
Direktiiv 92/49/EMÜ
Nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivi 92/49/EMÜ otsekindlustustegevusega, välja arvatud elukindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega muudetakse direktiive 73/239/EMÜ ja 88/357/EMÜ (kolmas kahjukindlustuse direktiiv) (
EÜT L 228; lk 1
, ELT eriväljaanne 06/01, lk 346; edaspidi „kolmas kahjukindlustuse direktiiv”), artikli 54 lõikes 1 on sätestatud:
„Vaatamata kõigile vastupidistele sätetele võib liikmesriik, kus riikliku sotsiaalkindlustussüsteemi antud tervisekindlustuse asemel võib osaliselt või täielikult kasutada direktiivi 73/239/EMÜ lisa punkti A liigi 2 riske kindlustavaid lepinguid, nõuda, et need lepingud järgiksid selle liikmesriigi kehtestatud konkreetseid õigusnorme selles kindlustusliigis üldise hüvangu kaitseks, ja et selle kindlustuse üld- ja eritingimused edastataks enne kasutamist liikmesriigi pädevatele asutustele.”
IV –
Komisjoni teatis üldise majandushuvi teenuste kohta Euroopas
Komisjoni teatise üldhuviteenuste kohta Euroopas (
EÜT 2001, C 17, lk 4
; edaspidi „üldhuviteenuste teatis”) punkti 14 kohaselt:
„Üldis[t] majandushuvi [pakkuvad] teenused erinevad tavalistest teenustest selle poolest, et riigiasutus peab nende osutamist vajalikuks ka siis, kui turul ei ole nende osutamiseks piisavalt stiimuleid […]. [K]ui riigiasutused leiavad, et teatavad teenused on siiski üldhuviteenused ja võib juhtuda, et turg nende teenuste rahuldavat osutamist ei taga, võivad nad ette näha teatavad sätted, mis kohustavad neid vajadusi üldhuviteenuste vormis rahuldama […] Klassikaline juhtum on universaalteenuse osutamise kohustus […], st kohustus osutada teatavat teenust kogu territooriumil sobiva hinna ja sarnase kvaliteediga, olenemata üksiktoimingu tasuvusest.” [täpsustatud tõlge]
Üldhuviteenuste teatise punktis 15 on sätestatud:
„Riigiasutused võivad otsustada, et kohaldavad üldhuviteenuse osutamise kohustust kõikide turul olevate ettevõtjate suhtes, või mõnel juhul määrata ühe või piiratud arvu erikohustustega ettevõtjaid eri- või ainuõigusi andmata. Sel juhul säilib maksimaalne konkurents ja kasutajatel on maksimaalne vabadus valida teenuste osutajat […]”
Üldise majandushuvi teenuste teatise punkt 22 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriikide[…] vabadus [määratleda üldist majandushuvi pakkuvad teenused] tähendab, et liikmesriigid peavad määratlema, mida nad tegevuse eripära alusel loevad [sellisteks] teenusteks. Seda määratlust võib kontrollida ainult ilmsete vigade vältimiseks. Nad võivad anda eri- või ainuõigusi, mida ülesande saanud ettevõtted vajavad oma tegevuse reguleerimiseks, ja vajaduse korral neid rahastada. Valdkondades, mida ühenduse määrusega konkreetselt ei reguleerita, on liikmesriikidel piisavalt võimalusi oma poliitikat kujundada, mida võib kontrollida ainult ilmsete vigade vältimiseks. Küsimused, kas teenust lugeda üldhuviteenuseks ja kuidas selle osutamist korraldada, lahendatakse esmajoones kohalikul tasandil. Komisjoni ülesanne on tagada, et kasutatavad vahendid oleksid kooskõlas ühenduse õigusega. Igal juhul tuleb avaliku teenuse eesmärk selgelt määratleda ja näha selle osutamine sõnaselgelt ette riigiasutuse kaudu (sealhulgas lepingute sõlmimine), välja arvatud juhtudel, kui kohaldatakse [EÜ] artikli 86 lõiget 2 […] Seda kohustust on vaja õiguskindluse ja kodanikele vajaliku läbipaistvuse tagamiseks ning see on komisjonile hädavajalik proportsionaalsuse hindamiseks..”
Üldise majandushuvi teenuse teatise punktis 23 on sätestatud:
„[EÜ] artikli 86 lõike 2 kohane proportsionaalsus tähendab, et üldhuvi eesmärkide täitmiseks kasutatavad vahendid ei või tekitada kaubanduses tarbetuid moonutusi. Konkreetselt tähendab see, et tuleb tagada, et EÜ asutamislepingu eeskirjade piirangud, eelkõige konkurentsipiirangud ja siseturu vabaduste piirangud ei oleks rangemad, kui selle eesmärgi tõhusaks täitmiseks vaja on. Tuleb tagada üldis[t] majandushuvi [pakkuva] teenuse osutamine ning selle ülesande saanud ettevõtted peavad lisakoormusega toime tulema ja kandma neile määratud eriülesande netolisakulusid. Komisjon kontrollib proportsionaalsust Euroopa Kohtu järelevalve all mõistlikul ja tegelikkust arvestaval viisil, nagu [EÜ] artikli 86 lõikega 3 […] antud otsustamispädevus seda võimaldab.”
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
I –
Iirimaa eraõigusliku ravikindlustusturu riskide tasakaalustamise süsteemi loomine
Eraõiguslik ravikindlustus (edaspidi „ERK”) kehtestati Iirimaal ametlikult 1957. aastal koos Voluntary Health Insurance Board’i (eraõigusliku ravikindlustuse nõukogu, edaspidi „VHI”) loomisega, et peamiselt anda isikutele, kellel ei ole õigust avalik-õigusliku ravikindlustussüsteemi teenustele, võimalus katta oma haiglaravikulud. Tollel ajal oli VHI ainuke ettevõtja, kellele tervishoiuminister oli andnud loa pakkuda eraõiguslikke ravikindlustusteenuseid (edaspidi „ERK teenused”). Alates 1987. aastast pakub VHI tervishoiuministri nõudel kindlustuspoliisi nimega
plan P
, millega kaetakse avalik-õiguslikes haiglates tekkinud haiglaravikulud; selle kindlustuspoliisiga on liitunud ligi 1% Iirimaa elanikkonnast.
Alates 1991. aastast pakub maksutuludest rahastatav avalik-õiguslik ravikindlustussüsteem kindlustuskatet kogu Iirimaa elanikkonnale, sõltumata asjaomase isiku sissetulekust. Seega seisneb nüüd Iirimaa ERK turul tegutsevate kindlustusandjate (edaspidi „ERK kindlustusandjad”) roll selles, et nad pakuvad avalik-õiguslikule ravikindlustussüsteemile alternatiivset kindlustuskaitset.
Iirimaa ERK turg liberaliseeriti pärast 1994. aastal vastu võetud 1994 Health Insurance Act’i (1994. aasta ravikindlustusseadus) ja 1996. aastal vastu võetud 1996 Voluntary Health Insurance (Amendment) Act’i (1996. aasta seadus, millega muudetakse vabatahtlikku ravikindlustust) ning 1996 Health Insurance Regulations’is (1996. aasta ravikindlustusmäärus) sisalduvaid rakendussätteid. Viimati nimetatud määrused koosnevad mitmest määrusest, nimelt Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996 (1996. aasta määrus, millega rakendatakse 1994. aasta ravikindlustusseadust seoses avatud liitumisega), Health Insurance Act, 1994 (Lifetime Cover) Regulations 1996 (1996. aasta määrus, millega rakendatakse 1994. aasta ravikindlustusseadust seoses eluaegse kindlustuskaitsega) ja Health Insurance Act, 1994 (Minimum Benefit) Regulations 1996 (1996. aasta määrus, millega rakendatakse 1994. aasta ravikindlustusseadust seoses miinimumhüvitistega).
BUPA Ireland, mis asutati kooskõlas nende õigusaktidega, tegutseb Iirimaa ERK turul alates 1. jaanuarist 1997. Sellest ajast saadik on tal käesoleva hagi esitamise hetkel klientide arvestuses 15% turuosa ja tulude arvestuses 11% turuosa ning ta on VHI peamine konkurent Iirimaa ERK turul, kusjuures VHI-l on tulude arvestuses ligi 85% turuosa ja klientide arvestuses 80% turuosa. Hetkel on ligi 50% Iirimaa elanikkonnast liitunud mõne ERK-ga.
1994. aasta ravikindlustusseadus ning 1996. aasta ravikindlustusmäärus andsid muu hulgas tervishoiuministrile pädevuse määrata ja kehtestada eeskätt „Risk equalisation scheme” (riskide tasakaalustamise süsteem, edaspidi „RES”) loomine. Tervishoiuminister moodustas 1997. aastal nõuandekomitee, mille ülesandeks sai soovituste tegemine RES-i loomise kohta. 1998. aasta aruandes tegi nõuandekomitee järelduse, et RES-i loomine on vajalik. 1999. aasta jooksul avaldas tervishoiuminister esiteks tehnilise konsultatsioonidokumendi ja seejärel valge raamatu, milles tehti ettepanek RES-i loomiseks.
BUPA Ireland esitas 2. märtsil 1999 komisjonile kaebuse kavatsetava RES-i elluviimise vastu eeskätt EÜ artikli 87 lõike 1 rikkumise tõttu. 1999. aasta märtsi ja 2003. aasta aprilli vahel täiendas ta seda kaebust ja esitas komisjonile rea avaldusi, aruandeid ja dokumente.
2001. aastal muudeti 1994. aasta ravikindlustusseadust Health Insurance (Amendment) Act 2001 abil (2001. aasta ravikindlustusseadus), mis andis tervishoiuministrile pädevuse viia ellu RES ja käsitles Health Insurance Authority (ravikindlustusamet, edaspidi „HIA”) loomist. HIA ülesandeks tehti eeskätt nõustada ministrit seoses RES-i järgsete maksete alustamisega (edaspidi „RES maksed” või „tasakaalustusmaksed”) ja hallata neid makseid selleks spetsiaalselt loodud fondist.
RES-i rakendamist lubavad õigusnormid jõustusid 1. juulil 2003.
2004. aasta oktoobris tuli Iirimaa ERK turule uus ettevõtja Vivas Healthcare ning ta vabastati 1994 Health Insurance Acti (muudetud kujul) artikli 12a alusel kolmeks aastaks RES maksetest.
29. aprillil 2005 soovitas HIA oma 2005. aasta aprilli aruande alusel, milles kehtestati 4,7% „riskide erinevus”, tervishoiuministril alustada RES maksetega.
BUPA Insurance Ltd ja BUPA Ireland esitasid kaebused High Court’ile (kõrgem kohus, Iirimaa) esiteks Iirimaa õigusnormide peale, mis reguleerivad RES-i, ja teiseks HIA 29. aprilli 2005. aasta soovituse peale; High Court lükkas 24. mai 2005. aasta otsuses, mida muudeti 30. mail ja 29. detsembril 2005, tagasi taotluse keelata tervishoiuministril määrata RES maksete alustamist, kuid sellegipoolest peatas RES maksete teostamise hagejate poolt kuni põhikohtuasja sisulise lahendamiseni.
Tervishoiuminister otsustas 27. juunil 2005 mitte järgida HIA 29. aprilli 2005. aasta soovitust. HIA uue soovituse järel otsustas tervishoiuminister 23. detsembril 2005 määrata RES maksete alustamise kuupäevaks 1. jaanuari 2006, ilma et see mõjutaks nende maksete peatamist hagejate puhul, nagu High Court oli määranud.
23. novembri 2006. aastal tegi High Court otsuse põhiküsimuses ja jättis hagejate kaebuse rahuldamata.
II –
RES-i toimimine
A –
RES-i eesmärk
RES kujutab endast sisuliselt mehhanismi, millega nähakse esiteks ette sissemakse tasumine HIA-le nende ERK kindlustusandjate poolt, kelle riskiprofiil on parem kui turu keskmine riskiprofiil, ja teiseks HIA poolt vastavate maksete tegemine neile ERK kindlustusandjatele, kelle riskiprofiil on halvem kui turu keskmine riskiprofiil. Neid makseid teostatakse HIA poolt spetsiaalselt selleks loodud ja viimase hallatava fondi vahendusel (RES-i artikkel 12).
B –
RES maksete käivitamine
Asjassepuutuvate õigusnormide alusel toimub RES maksete käivitamine vastavalt allpool kirjeldatud etappidele.
ERK kindlustusandjad, kes on RES-ile allutatud, peavad esitama HIA-le aruandeid kuuekuuliste perioodide kohta ja esimene aruanne peab käsitlema 1. juulil 2003 algavat poolaastat (RES-i artikkel 9). Nende aruannete alusel HIA uurib ja hindab ERK kindlustusandjate riske ning esitab tervishoiuministrile aruande ja vajaduse korral soovituse (RES-i artikkel 10).
Seda HIA aruannet ja vajaduse korral soovitust arvestades otsustab tervishoiuminister, kas tuleb alustada RES maksed. See otsus peab vastama järgmistele tingimustele (RES-i artikkel 10):
—
väiksem kui 2% erinevus ettevõtjate riskide vahel ei ole piisav RES maksete käivitamiseks;
—
2-10% erinevus riskide vahel võimaldab tervishoiuministril algatada RES maksed üksnes HIA soovituse korral;
—
suurem kui 10% erinevus ettevõtjate riskide vahel kohustab tervishoiuministrit põhimõtteliselt algatama RES maksed, välja arvatud siis, kui esinevad mõjuvad põhjused seda mitte teha.
C –
RES maksete arvutamise meetod
Pärast otsust käivitada RES maksed toimub nende kavatsetavate maksete arvutamine RES-i II lisas täpsustatud meetodi alusel, mida selgitatakse üksikasjalikumalt dokumendis Guide to the Risk Equalisation Scheme, 2003 as prescribed in Statutory Instrument No. 261 of 2003, July 2003 (2003. aastal HIA kehtestatud RES juhend, edaspidi „RES juhend”).
RES maksete kindlaksmääramine on otseselt seotud ERK kindlustusandjate riskiprofiilide erinevustega, mille hindamine sõltub rea riskikriteeriumide arvestamisest. Nende kriteeriumide hulgas on esiteks kindlustatute vanus ja sugu ning vajaduse korral ka kohandustegur (0 ja 50% vahel), mida nimetatakse „tervisliku seisundi kaalumisteguriks” (health status weight factor) ja mis tugineb haiglavõimsuse täheldatud kasutamisele. Kuni praeguse ajani ei ole HIA kasutanud seda tegurit, mis on hetkel null, ning on toetunud ERK kindlustusandjate vaheliste riskide erinevuse hindamisel üksnes kindlustatute vanuse ja soo kriteeriumidele.
Vastavalt RES juhendile (lk 14 jj) reguleerib RES maksete arvutamist põhimõte, mille kohaselt peab iga ERK kindlustusandja kandma need kulud, mida ta oleks pidanud tasuma, kui tema enda riskiprofiil oleks võrdne turu keskmise riskiprofiiliga. Kindlustusandja tegeliku riskiprofiiliga seotud kulud ning turu keskmise riskiprofiiliga seotud kulud arvutatakse kindlustatute vanuse ja soo alusel. Selle tarvis jaotatakse need kindlustatud esiteks erinevatesse vanuse- ja soogruppidesse, et tuvastada vastavalt nende gruppide tekitatud kulude summad ja määrata kindlaks iga grupi kindlustatu tegelik keskmine kulu. RES-i artikli 3 alusel tuleb sellega seoses arvesse võtta üksnes neid kulusid, mis tekkisid hüvitisenõuetest (claims costs), mille kindlustatud esitasid ERK kindlustusandjatele vaatlusalusel perioodil ja milles palutakse hüvitada kulud, mis tervishoiutalitustel tekkisid kindlustatu haiglas viibimise ajal. Seejärel määrab HIA kindlaks turu keskmise riskiprofiili vanuse- ja soogruppide kaupa, võrreldes kogu kindlustatud elanikkonnaga, tuginedes ERK kindlustusandjate esitatud andmetele. See turu keskmine riskiprofiil asendatakse seejärel ERK kindlustusandjate tegeliku riskiprofiiliga vanuse- ja soogruppide kaupa, et määrata oletatavad kulud, mis neil kindlustusandjatel oleks tekkinud, kui neil oleks tegelikult olnud selline turu keskmine riskiprofiil. Tegelike kulude (mis on arvutatud kindlustusandja tegeliku riskiprofiili alusel) ja oletatavate kulude (mis on arvutatud kindlustusandja turu keskmise riskiprofiili alusel) võrdluse põhjal kindlaks määratud kulude erinevust kasutatakse lõpuks selleks, et arvutada tasakaalustusmakseid, mida käsitleti eespool punktis 27. Need maksed peavad vastama täpselt sellele kulude erinevusele ning neid võib kohandada nullsumma parandustegurit (zero sum adjustment factor) kohaldades, et tagada süsteemi isefinantseerimine.
Kuigi teoorias võib RES-i kohaldada kõigile Iirimaa turul tegutsevatele ERK kindlustusandjatele, on pooled nõus tunnistama, et praeguses olukorras viiks selle kohaldamine sisuliselt BUPA Irelandi vahendite ülekandmiseni VHI-le.
III –
Vaidlustatud otsus
Iirimaa ametiasutused teatasid 23. jaanuaril 2003 EÜ artikli 88 lõike 3 alusel ametlikult komisjonile RES-ist.
13. mai 2003. aasta otsusega K(2003) 1322 (lõplik) (riigiabi N 46/2003-Iirimaa) (edaspidi „vaidlustatud otsus”) otsustas komisjon määruse nr 659/1999 artikli 4 lõigete 2 ja 3 alusel mitte esitada vastuväiteid Iirimaal RES-i kehtestamisele.
Vaidlustatud otsuse resolutiivosa artiklis 1 on sedastatud:
„[RES] tähendab makseid, mis on piiratud [ERK] kindlustusandjatele nende üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise hüvitamiseks vajaliku miinimumiga ning ei kujuta endast seetõttu riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.”
RES-i faktiliste asjaolude tutvustamise raames vaidlustatud otsuse punktides 17-30 kirjeldas komisjon üksikasjalikult RES-i kohaldamisala ning toimimist. Selle otsuse punktides 20–30 kirjeldatakse RES maksete käivitamise tingimusi (punktid 20–24) ning RES maksete arvutamise kriteeriume ning meetodit (punktid 25–30).
Oma õigusliku hinnangu raames leidis komisjon, et teatatud meede „ei kujuta endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, või et teise võimalusena võib seda lugeda ühisturuga kokkusobivaks EÜ artikli 86 lõike 2 alusel” (vaidlustatud otsuse punktid 37 ja 61).
Selle hinnangu toetuseks leidis komisjon põhiliselt ühest küljest, et RES vastab põhimõtteliselt EÜ artikli 87 lõikes 1 esitatud tingimustele. Sellega seoses märkis komisjon, et RES maksed tulenevad avalikest vahenditest, nimelt siseriiklike õigusnormidega asutatud fondist, mida rahastavad kohustuslikud sissemaksed ja kontrollivad riigi ametiasutused ja millest saab praktikas kasu VHI, valitseva seisundiga ettevõtja, kelle käes on 85% turust, et hüvitada neid kulusid, mida see ettevõtja oleks tavalises olukorras pidanud kandma. Ta leidis, et need maksed võivad mõjutada konkurentsi ja ühendusesisest kaubandust ja et RES-i võib seetõttu lugeda riigiabiks (vaidlustatud otsuse punkt 39).
Teisest küljest leidis komisjon, et RES-i tagatud hüvitis ei kujuta endast siiski riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, kuna Euroopa Kohtu praktika kohaselt (Euroopa Kohtu 22. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-53/00: Ferring, EKL 2001, lk I-9067
, punkt 27) on tegemist hüvitisega kõigile Iirimaa ERK turul tegutsevatele kindlustusandjatele pandud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise kohustuse eest (edaspidi „ÜMPT kohustused”), millega tuleb tagada kõigile Iirimaal elavatele isikutele minimaalne ERK teenuste tase taskukohaste hindadega ning sarnaste kvaliteeditingimustega. Ta märkis (vaidlustatud otsuse punktid 40 ja 41), et see eesmärk saavutatakse solidaarsuse kehtestamisega kindlustatute vahel ja eeskätt et:
—
avatud liitumise kohustus, st ERK kindlustusandja kohustus pakkuda ERK lepingut igale isikule, kes seda on taotlenud, sõltumata tema vanusest, soost või tervislikust seisundist, väldib seda, et ERK alt välistataks vanurid või krooniliselt haiged isikud;
—
eluaegse kindlustuskaitse kohustus väldib seda, et ERK kindlustusandjad jätaksid kindlustatud kaitseta siis, kui need jäävad haigeks või saavad vanaks;
—
ühtsed hinnad kohustavad ERK kindlustusandjaid kohaldama kõigile kindlustatutele sama kindlustusmakset sama liiki toote eest, sõltumata nende tervislikust seisundist, vanusest või soost; seega on kindlustusmaksed kõrgemad nendest, mida peaksid noored maksma ERK teenuste osutamise eest, mille hinnad lähtuvad riski hindamisest, ja vanurid või haiged maksavad oluliselt soodsamaid kindlustusmakseid, võrreldes sellega, mida nad peaksid tasuma kindlustatud riski alusel; nii on ühtsed hinnad põlvkondadevahelise solidaarsuse aluseks, tagades kõigile kindlustatutele selle, et krooniline haigus või tõsine vigastus ei muuda kindlustuskaitse kulusid ülikalliks;
—
lõpuks tagab miinimumhüvitisi käsitlev määrus seda, et pakutud tooted järgivad teatud minimaalseid kvaliteedinõudeid, kuigi ERK kindlustusandjatel on õigus määratleda oma kindlustustooted.
Mis puudutab seda, et hagejad vaidlustasid oma kaebuses selle, et eespool punktis 41 esitatud kohustused kujutavad ÜMPT kohustusi, siis leidis komisjon sisuliselt, et siseriiklikud ametiasutused võivad lugeda teatud teenuseid üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks ja et need tuleb tagada ÜMPT kohustusega, kui turujõud ei ole piisavad nende osutamise tagamiseks. Komisjon märkis lisaks, et kuna ühenduse tasandil puudub ravikindlustussektoris ühtlustamine, siis on siseriiklikel ametiasutustel pädevus panna kõigile asjaomasel turul tegutsevatele ettevõtjatele ÜMPT kohustusi. Sellega seoses märkis ta, et Iirimaal ettevõtjatele jäetud vabadus kehtestada hinnad ja määratleda oma kindlustustooted ei sea kahtluse alla asjaolu, et asjaomaste õigusnormidega ette nähtud kohustused kujutavad endast ÜMPT kohustusi, kui nende eesmärk on täita üldist majandushuvi pakkuva teenuse ülesandeid (edaspidi „ÜMPT ülesanded”), näiteks kõigi Iirimaal elavate isikute juurdepääs teatud tasemel ERK teenustele taskukohaste hindadega ning sarnaste kvaliteeditingimustega. Sellega seoses leidis komisjon, et Iirimaa ametiasutused ei olnud teinud ilmset viga, kui nad lugesid ÜMPT-ks need teenused, mis ületavad avalik-õigusliku sotsiaalkindlustussüsteemi raames pakutud teenuseid, ja nõustus seega, et käesolevas asjas käsitletud kohustusi võib lugeda ÜMPT kohustusteks ühenduse õiguse tähenduses (vaidlustatud otsuse punktid 42–49).
Seejärel leidis komisjon sisuliselt, et RES kohaldamine on rangelt vajalik, et säilitada asjaomase turu stabiilsust, neutraliseerida ERK kindlustusandjate riskiprofiilide erinevust ja hüvitada asjaomaste ÜMPT kohustuste täitmist. Seega järeldas komisjon, et RES on proportsionaalne (vaidlustatud otsuse punktid 50–59).
Mis puudutab RES vajalikkust, siis märkis komisjon, et majandusuuringud on toonud välja asjaolu, et ühtsete hindade süsteemis ja vaatamata avatud liitumise kohustusele oleksid ERK kindlustusandjad ilma RES-ita oluliselt ajendatud näiteks valikulise turustamise strateegiate abil keskenduma madala riskiga ja hea tervisega tarbijatele, et kehtestada madalam ühine kindlustusmakse kui nende konkurentidel. Ta märkis samuti, et neis tingimustes võivad tarbijad isegi riskide aktiivse valiku puudumise korral vahetada kindlustusandjat, mis võib kaasa tuua nende ERK kindlustusandjate kulude spiraalse kasvu, kelle riskiprofiilis on rohkem halva tervisega kindlustatuid.
Mis puudutab Iirimaa ERK turgu, siis leidis komisjon Irish Society of Actuaries’i 2002. aasta aprilli aruande ja olemasolevate andmete põhjal, et käesolev olukord võis muutuda ja viia „surmava spiraalini”, kuna teatud ERK kindlustusandjad olid üritanud ahvatleda noori ja seega oletatavalt hea tervisega tarbijaid, kasutades riskide valiku strateegiat, mitte aga kvaliteedi ja tõhususe strateegiat (vaidlustatud otsuse 9. joonealune märkus). Seetõttu leidis ta, et kuigi turul ei täheldatud veel ebastabiilsust, ei saanud välistada ühtsetele hindadele tugineval Iirimaa ERK turul riskide valikut, nii et oli vajalik säilitada selle turu stabiilsus RES-i kehtestamise teel, mis tagab riskide sobiva jagamise nimetatud turul. Tegelikult ei oleks riskil põhinevate hindadega ERK turul RES vajalik (vaidlustatud otsuse punktid 50–52).
Mis puudutab RES-i proportsionaalsust, siis märkis komisjon esiteks sisuliselt, et riskide ebavõrdne jaotamine ERK kindlustusandjate vahel ei viinud automaatselt RES-i käivitamiseni, vaid et see toimus siis, kui tingimused olid täidetud ja eeskätt kui oli saavutatud teatav riskide erinevuse protsent. Teiseks märkis ta, et RES piirab ERK kindlustusandjate vaheliste maksete ülekandmise tasemega, mis on rangelt vajalik nende riskiprofiilide erinevuste neutraliseerimiseks. Ta leidis, et kord, mis hüvitab ERK kindlustusandjatele kulud, mis on tekkinud turu keskmisest kõrgemate „halbade” riskide katmisel, on rangelt vajalik hüvitamaks neile pandud ÜMPT kohustusi, mis keelavad neil kehtestada kindlustusmakseid sõltuvalt kindlustatud riskist ja hoiduda „halbadest” riskidest.
Komisjon märkis lisaks, et kõik ERK kindlustusandjate tagasimaksed kindlustatutele ei tekita tasakaalustamist, kuna RES näeb ette kindlaksmääratud ülempiiri, mis vastab Iirimaa ERK turul enamiku kindlustatute saadud teenuste tasemele, kust on välja jäetud „de luxe” teenused. Ta märkis samuti, et RES võttis arvesse kindlustusandjale hüvitisenõuetega tekkinud keskmisi kulusid, et vältida kindlustatute kategooriate keskmise kulu tasakaalustamist ja võimaldada ERK kindlustusandjatel säilitada neid tulusid, mida nad said tänu omaenda tõhususele. Lõpuks leidis ta, et RES piiras riskiprofiili kindlakstegemise eesmärgil tervisliku seisundi kaalumisteguri kohaldamist 50% haiglavõimsuse täheldatud kasutamisest (nimetatakse ka „turukogemuseks”), mis oli täiendav tagatis ärgitamaks kindlustusandjaid edendama haiglas viibimise kestuse lühendamist, varaseid uuringuid ja üldiselt head haldust. Ta märkis, et seega ei tasakaalusta RES kunagi kogu riskide erinevust turul (vaidlustatud otsuse punktid 27, 28 ja 53–57).
Komisjon järeldas, et isegi kui ÜMPT kohustuste hüvitamist tuleb lugeda riigiabiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, on abi see osa kokkusobiv ühisturuga EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses, ilma et see mõjutaks võimalikku kooskõla teiste ühenduse õigusnormidega, eeskätt kolmanda kahjukindlustuse direktiiviga, mida tuleb uurida sobiva menetluse raames (vaidlustatud otsuse punktid 60 ja 61).
Vastusena hagejate 7. mai 2003. aasta kirjale teavitas komisjon 2. juuni 2003. aasta kirjas neid asjaolust, et ta leidis, et RES ei kujuta endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses või et selle võib lugeda ühisturuga kokkusobivaks EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses.
6. juuni 2003. aasta kirjas edastas komisjon hagejate taotlusel koopia vaidlustatud otsusest, mille nad said kätte 11. juunil 2003.
23. juuli 2003. aasta kirjas kinnitas komisjon hagejatele, et vaidlustatud otsus tähendab nende kaebuse rahuldamata jätmist, ning vastusena nende taotlustele edastas neile nimekirja seitsmest majandusuuringust, mille Iirimaa ametiasutused olid esitanud oma teatamise toetuseks, täpsustades, et need uuringud on „avalikud”.
Menetlus ja poolte nõuded
Hagejad esitasid hagiavalduse, mis registreeriti Esimese Astme Kohtu kantseleis 20. augustil 2003. Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 14 lõike 1 alusel otsustas see kohus määrata kohtuasja arutamiseks laiendatud kojale.
Esimese Astme Kohtu kantseleis samal päeval registreeritud eraldi avaldusega palusid hagejad kodukorra artikli 76a alusel lahendada kohtuasi kiirendatud menetluses. 5. septembril 2003 esitas kostja oma märkused selle taotluse kohta. Esimese Astme Kohus teavitas 23. septembri 2003. aasta kirjas hagejaid oma otsusest jätta rahuldamata nende taotlus kiirendatud menetluse kohta.
Esimese Astme Kohtu kantseleisse vastavalt 27. novembril, 12. detsembril ja 17. detsembril 2003 esitatud eraldi dokumentidega palusid Iirimaa, Madalmaade Kuningriik ja VHI luba kostja nõuete toetuseks menetlusse astuda. 3. veebruari ja 2. aprilli 2004. aasta määrustega lubas Esimese Astme Kohtu kolmanda laiendatud koja esimees vastavalt esiteks Iirimaal ning Madalmaade Kuningriigil ja teiseks VHI-l kostja nõuete toetuseks menetlusse astuda.
Iirimaa esitas 28. aprilli 2004. aasta kirjas vastuväited seoses hagejate esitatud konfidentsiaalsena käsitlemise taotlusega ja palus Esimese Astme Kohtul esitada talle täielik komplekt menetlusdokumentidest. Esimese Astme Kohtu kolmanda laiendatud koja esimees jättis 4. märtsi 2005. aasta määrusega rahuldamata hagejate konfidentsiaalsena käsitlemise taotluse Iirimaa suhtes ja määras, et sellele liikmesriigile tuleb edastada menetlusdokumentide täielik versioon.
Menetlusse astujad esitasid menetlusse astuja seisukohad ja hagejad esitasid oma märkused nende seisukohtade osas ettenähtud tähtajal.
Esimese Astme Kohtu kantseleisse 22. juunil 2005 esitatud eraldi avaldusega palusid hagejad EÜ artiklite 242 ja 243 alusel ajutiste meetmete kohaldamist; see taotlus registreeriti numbri all T-289/03 R ja selles taotleti vaidlustatud otsuse artikli 1 täitmise peatamist. 1. juuli 2005. aasta kirjas loobusid hagejad ajutiste meetmete kohaldamise taotlusest. Esimese Astme Kohtu president otsustas 12. septembri 2005. aasta määruses kustutada kohtuasja T-289/03 R registrist ja otsustada kohtukulude kandmise hiljem.
Hagejad esitasid 19. jaanuaril 2006 kodukorra artikli 55 lõike 2 alusel taotluse menetleda kohtuasja eelisjärjekorras. Kostja, Iirimaa ja VHI esitasid oma märkused selle taotluse kohta.
Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Esimese Astme Kohus (kolmas koda laiendatud koosseisus) avada suulise menetluse ning menetleda kohtuasja kodukorra artikli 55 lõike 2 alusel eelisjärjekorras, ja kutsus kodukorra artiklis 64 ette nähtud menetlust korraldavate meetmete raames pooli üles vastama kirjalikele küsimustele enne kohtuistungit. Pooled vastasid neile küsimustele ettenähtud tähtajal.
Poolte kohtukõned ja vastused Esimese Astme Kohtu suulistele küsimustele kuulati ära 7. märtsi 2007. aasta kohtuistungil.
Hagejad paluvad Esimese Astme Kohtul:
—
tühistada vaidlustatud otsus;
—
mõista kohtukulud välja kostjalt;
—
tunnistada vastuvõetamatuks Iirimaa ja VHI argumendid, mis käsitlevad EÜ artikli 87 lõiget 1;
—
mõista kohtukulud välja menetlusse astujatelt.
Kostja ja tema toetuseks menetlusse astujad paluvad Esimese Astme Kohtul:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Õiguslik käsitlus
I –
Vastuvõetavus
A –
Poolte argumendid
Vasturepliigis vaidlustab kostja hagi vastuvõetavuse, kuna vaidlustatud otsus ei puuduta hagejaid isiklikult ega otseselt EÜ artikli 230 neljanda lõigu tähenduses.
Sellega seoses väidab kostja esiteks, et RES-i kohaldatakse kõigile Iirimaa turul tegutsevatele ERK kindlustusandjatele ja et seega kohaldatakse seda objektiivselt määratletud olukordadele ning sellel on õiguslikud tagajärjed üksnes abstraktselt määratletud isikute kategooriatele. Nagu ilmneb HIA 28. aprilli 2004. aasta aruandest tervishoiuministrile, mis edastati komisjonile 14. mail 2004, ja vastupidi hagis esitatud kinnitusele, mille kohaselt hagejad ja VHI on ainsad, kellele kohaldatakse RES-i, kohaldatakse seda ka kolmandale ERK kindlustusandjale, kelleks on Electricity Supply Board’i Staff Medical Provident Fund (edaspidi „SMPF”). Seetõttu ei ole hagejad isiklikud puudutatud mingi neile omase erilise tunnuse või erilise faktilise olukorra tõttu, mis neid kõikidest teistest isikutest eristab (Euroopa Kohtu 25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas
C-50/00: Unión de Pequeños Agricultores
vs.
nõukogu, EKL 2002, lk I-6677
, punkt 36); ning samuti ei ole nad võrreldavas olukorras sellega, mis oli aluseks Euroopa Kohtu 16. mai 1991. aasta otsusele kohtuasjas
C-358/89: Extramet Industrie
vs.
nõukogu (EKL 1991, lk I-2501)
. Võimalus määrata kindlaks teatud hetkel RES-ist kasu saavad võimalikud isikud ei vähenda sugugi asjaomase korra üldist ulatust.
Teiseks väidab kostja, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmise tagajärjel ei hakata tingimata RES-i kohaldama, kuna selleks on vaja ka HIA soovitust ja ministri heakskiitu (Esimese Astme Kohtu 22. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas
T-9/98: Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie
vs.
komisjon, EKL 2001, lk II-3367
, punkt 51). Sellega seoses täpsustas kostja kohtuistungil, et vaidlustatud otsus ei puudutanud hagejaid otseselt, kuna RES-i elluviimine sõltus vahemeetmetest, mida Iirimaa ametiasutused pidid võtma ja mida oli võimalik siseriiklikes kohtutes vaidlustada.
EÜ artikli 88 lõike 2 järgse ametliku uurimismenetluse algatamata jätmist käsitleva väite kohta esitatud märkuste raames lisab kostja, et hagi peamine eesmärk on vaidlustatud otsusele sisuliselt vastu vaielda. Seetõttu ei saa hagi vastuvõetavaks lugeda põhjusel, et selle eesmärk on kaitsta hagejate menetlusõigusi EÜ artikli 88 lõike 2 tähenduses, nagu Euroopa Kohus neid tunnustas oma 19. mai 1993. aasta otsuses kohtuasjas
C-198/91: Cook
vs.
komisjon (EKL 1993, lk I-2487)
.
Hagejad väidavad, et kostja esitatud vastuvõetamatuse vastuväide on vastuolus kodukorra artikli 48 lõikega 2, kuna see esitati hilinemisega alles vasturepliigis. Nad meenutavad lisaks esiteks, et RES-i käivitamise vältimatu tagajärg on see, et BUPA Ireland teeb makseid VHI-le, ja teiseks, et vaidlustatud otsus võeti vastu EÜ artikli 88 lõike 3 alusel esialgse uurimismenetluse lõpus. Siiski ei vaidle hagejad vastu sellele, et RES-i kohaldatakse ka SMPF-le ja et viimati nimetatule võidakse selle kohaldamise raames vahendeid üle kanda.
Hagejad järeldavad, et vaidlustatud otsus puudutab neid isiklikult ja otseselt vastavalt kohtupraktikale. Nad lisavad, et nende hagi tugineb ka väitele, mis käsitleb EÜ artikli 88 lõike 2 järgse ametliku uurimismenetluse algatamata jätmist ja mille eesmärk on tagada nende menetlusõiguste kaitse. Nad viitavad Esimese Astme Kohtu 16. märtsi 2004. aasta otsusele Danske Busvognmænd
vs.
komisjon (
T-157/01, EKL 2004, lk II-917
, punkt 41), milles Esimese Astme Kohus kinnitas seda, et hageja võib viidata ükskõik millisele EÜ artikli 230 teises lõigus mainitud õigusvastasuse põhjusele, kui ta taotleb vaidlustatud otsuse täielikku või osalist tühistamist.
B –
Esimese Astme Kohtu hinnang
1. Vastuvõetamatuse vastuväite vastuvõetavus
Vastusena hagejate argumendile, mille kohaselt vastuvõetamatuse vastuväide esitati hilinemisega vastavalt kodukorra artikli 48 lõikele 2, tuleb märkida, et igal juhul on õiguse puudumist olla kohtumenetluse pool käsitlev vastuvõetamatuse vastuväide kodukorra artikli 113 tähenduses asja läbivaatamist takistav asjaolu, mida Esimese Astme Kohus võib omal algatusel uurida menetluse igas etapis ja sõltumata poolte esitatud väidetest ja argumentidest (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas
T-141/03: Sniace, EKL 2005, lk II-1197
, punktid 20–22 ja 13. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
T-210/02: British Aggregates
vs.
komisjon, EKL 2006, lk II-2789
, punkt 57). Lisaks märgitakse, et kostja tõi vasturepliigis välja uue fakti, millest Iirimaa teda teavitas alles 14. mail 2004 – st et RES maksete kohustus oli ka kolmandal ERK kindlustusandjal SMPF-il.
Seetõttu tuleb uurida kostja esitatud vastuvõetamatuse vastuväite põhjendatust.
2. Vastuvõetamatuse vastuväite põhjendatus
a) Hagejate isiklik puudutatus
Kostja vaidlustab esiteks selle, et vaidlustatud otsus puudutab hagejaid isiklikult EÜ artikli 230 neljanda lõigu tähenduses.
Sellega seoses saavad väljakujunenud kohtupraktika kohaselt teised isikud, kes ei ole otsuse adressaadid, väita, et see puudutab neid isiklikult ainult siis, kui see mõjutab neid mingi neile omase tunnuse või neid iseloomustava faktilise olukorra tõttu, mis neid kõigist teistest isikutest eristab, ning seega individualiseerib neid sarnaselt otsuse adressaadiga (Euroopa Kohtu 15. juuli 1963. aasta otsus kohtuasjas
25/62: Plaumann
vs.
komisjon, EKL 1963, lk 197
, 223; eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Cook
vs.
komisjon, punkt 20; ja 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas
C-298/00 P: Itaalia
vs.
komisjon, EKL 2004, lk I-4087
, punkt 36). Mis puudutab konkreetsemalt riigiabi käsitlevat komisjoni otsust, siis tuleb meenutada, et EÜ artiklis 88 sätestatud riigiabi kontrollimise korra kohaselt tuleb eristada ühelt poolt esialgset kontrolli selle artikli lõike 3 alusel, mille eesmärgiks on vaid võimaldada komisjonil esimese arvamuse kujundamist asjaomase abi ühisturuga osalise või täieliku kokkusobivuse küsimuses, ja teiselt poolt sama artikli lõikes 2 nimetatud kontrolli. Ainult selle kontrolli raames, mis peab komisjonil võimaldama hankida asjas täielikku teavet kõigi asjaolude kohta, näeb EÜ asutamisleping ette komisjoni kohustuse küsida asjassepuutuvatelt isikutelt selgitusi (eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Cook
vs.
komisjon, punkt 22, 15. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-225/91: Matra
vs.
komisjon, EKL 1993, lk I-3203
, punkt 16; 2. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas
C-367/95 P: komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, EKL 1998, lk I-1719
, punkt 38; ja 13. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-78/03 P: komisjon
vs.
Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, EKL 2005, lk I-10737
, punktid 33 ja 34).
Kui komisjon leidis EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud ametlikku uurimismenetlust algatamata sama artikli lõike 3 alusel vastu võetud otsusega, et abi on ühisturuga kokkusobiv, siis selle menetluse protsessuaalsed tagatised on kindlustatud vaid siis, kui õigustatud isikutel on võimalus vaidlustada otsus ühenduste kohtus (eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Cook
vs.
komisjon, punkt 23, eespool punktis 72 viidatud kohtuotsused Matra
vs.
komisjon, punkt 17, ja komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 40). Sel põhjusel tunnistab kohus vastuvõetavaks tühistamishagi, mille EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes asjassepuutuv isik on sellise otsuse peale esitanud, tagamaks osutatud sättest tulenevate protsessuaalsete õiguste kaitse (eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Cook
vs.
komisjon, punktid 23–26, ja eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus Matra
vs.
komisjon, punktid 17–20). EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes asjassepuutuvateks isikuteks, kellel on seega EÜ artikli 230 neljanda lõigu alusel õigus esitada tühistamishagi, on isikud, ettevõtjad ja ühendused, kelle huve abi andmine puudutab, st eelkõige abi saajaga konkureerivad ettevõtjad ja kutseala organisatsioonid (eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 41, ning eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punktid 35 ja 36).
Seevastu, kui hageja vaidlustab abi hindamise otsuse põhjendatuse seisukohalt, siis ainuüksi asjaolu, et teda võib pidada asjassepuutuvaks isikuks EÜ artikli 88 lõike 2 tähenduses, ei ole hagi vastuvõetavaks tunnistamiseks piisav. Ta peab veel näitama, et ta on erilises olukorras eespool punktis 72 viidatud kohtulahendi Plaumann
vs.
komisjon mõttes. Nii on see juhul, kui vaidlustatud otsusega antud abi oleks oluliselt mõjutanud hageja seisundit turul (vt eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 37 ja selles viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas vaidlustavad hagejad eeskätt oma esimese ja teise väitega põhiliselt vaidlustatud otsuse sisulise õiguspärasuse ning üksnes kuues väide käsitleb ametliku uurimismenetluse puudumist ja seega ka nende EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluslike tagatiste rikkumist, mida hagejad kui huvitatud isikud oleks võinud kasutada. Selle viimase väite raames märgivad hageja lisaks, et komisjon oleks pidanud algatama ametliku uurimismenetluse, kuna juhtumi faktilise ja majandusliku keerukuse tõttu esinesid kahtlused RES-i kokkusobivuse osas ühisturuga.
Mis puudutab esiteks hagejate õigust olla kohtumenetluse pool seoses nende menetlusõiguste kaitsega, siis ei vaidle kostja vastu sellele, et hageja ja nimelt BUPA Ireland kui VHI peamine konkurent Iirimaa ERK turul on asjassepuutuvad isikud eespool punktis 69 viidatud kohtupraktika tähenduses. Sellega seoses ei saa asjaolu, et käesolevas asjas oli hagejatel pärast 1999. aastal kaebuse esitamist RES-i vastu, st enne kui komisjon alustas Iirimaa poolt 2003. aastal teavitatud RES-i uurimist, võimalus esitada oma argumendid juba esialgse uurimismenetluse ajal EÜ artikli 88 lõike 3 tähenduses, võtta neilt õigust sellele, et järgitaks neile EÜ artikli 88 lõikes 2 otsesõnu antud menetluslikku tagatist (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 22. veebruari 2006. aasta otsus kohtuasjas
T-34/02: Le Levant 001 jt
vs.
komisjon, EKL 2006, lk II-267
, punktid 94–98). Sellest tuleneb, et hagejatel on õigus olla kohtumenetluse pool seoses EÜ artikli 88 lõikes 2 tulenevate menetlusõiguste kaitsega.
Mis puudutab seejärel hagejate õigust olla kohtumenetluse pool, et vaidlustada vaidlustatud otsuse põhjendatust, siis eksib kostja, kui ta märgib, et vaidlustatud otsus ei individualiseeri hagejaid eespool punktis 72 viidatud Plaumanni kohtupraktika tähenduses.
Esiteks, seoses BUPA Irelandiga ei ole vaidlust selles, et kuigi RES-i kohaldatakse teoreetiliselt kõigile Iirimaa ERK turul tegutsevatele kindlustusandjatele, siis esiteks BUPA Ireland on VHI peamine konkurent Iirimaa ERK turul, kus viimatimainitul on turgu valitsev seisund, ja teiseks tekitaks RES-i kohaldamine tingimata selle, et alguses teostaks BUPA Ireland RES makseid üksnes VHI-le HIA hallatava fondi vahendusel. Neis tingimustes mõjutab vaidlustatud otsus mitte üksnes oluliselt BUPA Irelandi konkurentsiseisundit Iirimaa ERK turul, vaid peab oma vastuvõtmise hetkel teda silmas kui ainsat maksete tegijat RES-i loodud fondi. Sellega seoses ei saa nõustuda kostja argumendiga, mille kohaselt RES puudutab ka SMPF-i ja järelikult laieneb otsuse ulatus ka sellele ettevõtjale, kuna ei märgitud, et see asjaolu võiks muuta suhteliseks BUPA Irelandile kui ainsale maksjale pandud kohustuse. Tuleb lisada, et tema konkurentsiolukorra sellise olulise mõjutatuse või lausa Iirimaa ERK turult lahkumise vajaduse kartuses esitas BUPA Ireland kaebuse komisjonile ja oli ainuke huvitatud kolmas isik, kes osales pärast ligi kolm aastat kestnud vaidlustamist aktiivselt menetluses, mille tagajärjel võeti vastu vaidlustatud otsus, mille sisu oli vähemalt osaliselt temast tingitud (vt eeskätt vaidlustatud otsuse punktid 33–35 ja 42–49).
Esimese Astme Kohus järeldab eelneva põhjal, et BUPA Ireland on seega tõendanud asjaolude olemasolu, mis kujutavad teda iseloomustavat erilist olukorda, mis teda otsust silmas pidades kõigist teistest ettevõtjatest eristab (vt selle kohta eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Extramet Industrie
vs.
nõukogu, punkt 17). Sellest tuleneb, et vaidlustatud otsus individualiseerib BUPA Irelandi kui otsuse adressaadi.
Mis puudutab seejärel esimese ja teise hageja isiklikku puudutatust, siis piisab märkimisest, et eespool punktides 78 ja 79 esitatud kaalutlused kehtivad
mutatis mutandis
, kuna hagiavalduse esitamise hetkel moodustasid need hagejad ja BUPA Ireland ettevõtjate kontserni, mille raames esimene hageja BUPA United Provident Association Ltd kontrollib oma tütarettevõtjaid BUPA Insurance Ltd (teine hageja) ja BUPA Ireland (kolmas hageja) 100% ulatuses (vt analoogia alusel Esimese Astme Kohtu 22. aprilli 1999. aasta otsus kohtuasjas
T-112/97: Monsanto
vs.
komisjon, EKL 1999, lk II-1277
, punktid 57 ja 58, mida ei käsitleta apellatsioonkaebuses, mille tagajärjel Euroopa Kohus tegi 8. jaanuaril 2002 otsuse kohtuasjas
C-248/99 P: Prantsusmaa
vs.
Monsanto ja komisjon, EKL 2002, lk I-1)
.
b) Hagejate otsene puudutatus
Mis puudutab kostja esitatud küsimust otsesest puudutatusest, siis väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab vaidlustatud meede vahetult mõjutama asjassepuutuva isiku õiguslikku olukorda ning selle rakendamine olema puhtautomaatne ja tulenema vaid ühenduse õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme. Mis puudutab abi lubavat otsust, siis kehtib sama põhimõte, juhul kui võimalus, et siseriiklikud ametiasutused otsustavad vaidlustatud komisjoni otsusega lubatud abi mitte anda, on üksnes teoreetiline, ja nende ametiasutuste tahe sel viisil tegutseda on väljaspool kahtlust (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie
vs.
komisjon, punktid 47–48; 27. aprilli 1995. aasta otsused kohtuasjas
T-435/93: ASPEC jt
vs.
komisjon, EKL 1995, lk II-1281
, punktid 60 ja 61 ning kohtuasjas
T-442/93: AAC jt
vs.
komisjon, EKL 1995, lk II-1329
, punktid 45 ja 46; vt samuti Euroopa Kohtu 5. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas
C-386/96 P: Dreyfus
vs.
komisjon, EKL 1998, lk I-2309
, punktid 43 ja 44).
Käesolevas asjas tuleneb vaidlustatud otsuse vastuvõtmisele eelnenud sündmustest ja eeskätt ettevõtjate toimingutest pärast Iirimaa ERK turu liberaliseerimist, sh HIA loomine (vt eespool punkt 18 jj), et Iirimaa ametiasutustel oli kindel kavatsus rakendada RES-i, mille sisulist osa arutati ja muudeti korduvalt, ja ainsad lahtised küsimused olid RES-i rakendamise ja RES maksete käivitamise täpne kuupäev ning nende maksete summade kindlaksmääramine. Seetõttu oli vaidlustatud otsuse vastuvõtmise hetkel üksnes teoreetiline võimalus, et Iirimaa ametiasutused otsustavad RES-i mitte rakendada, sest selle rakendamise viibimine oli tingitud üksnes hagejate poolt High Court’is algatatud kaebustest asjaomastes siseriiklikes õigusnormides ette nähtud rakendusmeetmete vastu.
Järelikult tuleb lükata tagasi kostja argument, mille kohaselt vaidlustatud otsuse vastuvõtmise tagajärg ei olnud tingimata RES-i kohaldamine, kuna Iirimaa ametiasutused pidid võtma teatud vahemeetmeid, mida võis kohtus vaidlustada.
Sellest tuleneb, et vaidlustatud otsuse puudutab hagejad otseselt ja isiklikult EÜ artikli 230 neljanda lõigu tähenduses ja et hagi tuleb tervikuna vastuvõetavaks kuulutada.
Seetõttu tuleb kostja esitatud vastuvõetamatuse vastuväide tagasi lükata.
II –
Põhiküsimus
A –
Esialgne märkus
Hagejad esitavad oma hagi toetuseks seitse väidet: esiteks EÜ artikli 87 lõike 1 ebaõige kohaldamine; teiseks EÜ artikli 86 lõike 2 ebaõige kohaldamine; kolmandaks õigusnormi rikkumine, kuna RES-i õiguspärasust ei uuritud EÜ artikli 86 lõike 1 alusel koostoimes EÜ artikliga 82; neljandaks õigusnormi rikkumine, kuna RES-i õiguspärasust ei uuritud EÜ artiklite 43 ja 49 alusel; viiendaks õigusnormi rikkumine ja põhjendamise puudumine, kuna RES-i õiguspärasust ei uuritud piisavalt kolmanda kahjukindlustuse direktiivi alusel; kuuendaks õigusvastane hoidumine algatamast ametlikku uurimismenetlust EÜ artikli 88 lõike 2 alusel; ja seitsmendaks EÜ artiklist 253 tuleneva põhjendamiskohustuse rikkumine.
Esimese Astme Kohus märgib kõigepealt, et esimese ja teise väite raames esitatud poolte argumendid kattuvad suures osas. Need käsitlevad peamiselt ÜMPT ülesande olemasolu küsimust ning seda, kas RES on selle ülesande täitmiseks vajalik ja proportsionaalne. Seetõttu tuleb alustuseks korrata kõigi nende argumentide sisu, et neid seejärel tõhusalt arvestada nende kahe väite uurimisel.
B –
Esimene ja teine väide
1. Poolte argumendid
a) EÜ artikli 87 lõike 1 ebaõiget kohaldamist käsitlev väide
i) Hagejate argumendid
1) Üldised märkused
Hagejad märgivad kõigepealt, et oma esimese väitega vaidlevad nad vastu vaidlustatud otsuse artiklile 1, mille kohaselt RES „ei kujuta endast riigiabi [EÜ] artikli 87 lõike 1 tähenduses”. Nad märgivad, et kostja ei esitanud sellele väitele vastuargumente, mistõttu tuleb vaidlustatud otsus juba sellel põhjusel tühistada.
Hagejad lisavad, et komisjon märkis vaidlustatud otsuse punktis 39 õigustatult, et põhimõtteliselt vastab RES EÜ artikli 87 lõike 1 nõuetele ja et seetõttu võib seda lugeda riigiabiks. Siiski leidis komisjon selle otsuse punktides 61-62 ekslikult, et RES ei ole riigiabi selle sätte tähenduses, kuna sellega hüvitatakse ÜMPT kohustusi. Sellegipoolest ei ole käesolevas asjas täidetud ÜMPT kohustuste hüvitamise tingimused, nagu Euroopa Kohus neid määratles (eespool punktis 41 viidatud kohtuotsus Ferring, punkt 27 ja Euroopa Kohtu 24. juuli 2003. aasta otsus kohtuasjas
C-280/00: Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, EKL 2003, lk I-7747
, edaspidi „Altmarki kohtuotsus”, punktid 87–93). Eeskätt leidis Euroopa Kohus Altmarki kohtuotsuses, et kuivõrd riigi meedet tuleb pidada kompensatsiooniks abisaajate ettevõtjate poolt avaliku teenuse pakkumise kohustuse täitmiseks osutatud teenuste eest, nii et need ettevõtjad tegelikkuses rahalist kasu ei saa ja nimetatud meede ei aseta neid võrreldes teiste konkureerivate ettevõtjatega soodsamasse konkurentsiolukorda, ei kuulu selline meede EÜ artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse (eespool viidatud Altmarki kohtuotsus, punkt 87). Lisaks peab Euroopa Kohtu sõnul selleks olema täidetud neli kumulatiivset tingimust (eespool viidatud Altmarki kohtuotsus, punktid 88–93), käesolevas asjas ei ole need aga täidetud.
Sellega seoses ei saa olla edukas kostja katse vältida vaidlustatud otsuse tühistamist, tuginedes üksnes artikli 86 lõikele 2, kuna selle otsuse resolutiivosa ei viita EÜ artikli 86 lõikele 2 ja nimetatud otsuse punktis 61 selle sätte alusel esitatud põhjendus ei ole piisav. Kuigi EÜ artikli 86 lõike2 kohaldamise tingimused on samad kui EÜ artikli 87 lõike 1 omad, millele kostja ka vastu ei vaidle, ei saa nõustuda viimase argumentidega, kuna ta igal juhul ei tõenda RES-i õigustava ÜMPT kohustuse olemasolu ega ka RES-i proportsionaalsust nii eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kui ka EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses.
Selles kontekstis väidavad hagejad lisaks, et erinevalt kostjast ja Madalmaade Kuningriigist üritavad Iirimaa ja VHI kaitsta vaidlustatud otsuse õiguspärasust väitega, et eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse tingimused on täidetud. Kodukorra artikli 116 lõike 3 alusel peavad menetlusse astujad nõustuma kohtuasja staadiumiga menetlusse astumise ajal, nii et nad ei saa muuta vaidluse raamistikku (Esimese Astme Kohtu 24. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas
T-243/94: British Steel
vs.
komisjon, EKL 1997, lk II-1887
, punkt 70), mis on määratletud hageja ja kostja kirjalikes avaldustes. Siiski, kuna kostja loobus esitamast EÜ artikli 87 lõiget 1 käsitlevaid argumente, siis käsitles vaidlus menetlusse astumise hetkel üksnes EÜ artikli 86 lõiget 2. Hagejate arvates tuleneb sellest, et Iirimaa ja VHI argumendid EÜ artikli 87 lõike 1 kohta tuleb vastuvõetamatuks kuulutada.
Igal juhul ei saa vaidlustatud otsuse põhjenduste puudujääke heastada kohtumenetluse käigus ja tagasiulatuvalt menetlusse astujate esitatud uute õiguslike ja faktiliste argumentidega (Esimese Astme Kohtu 25. oktoobri 2002. aasta otsus kohtuasjas
T-5/02: Tetra Laval
vs.
komisjon, EKL 2002, lk II-4381
, punktid 255, 271 ja 282; kohtujurist Fennelly ettepanek Euroopa Kohtu 19. oktoobri 2000. aasta otsusele liidetud kohtuasjades
C-15/98 ja C-105/99: Itaalia ja Sardegna Lines
vs.
komisjon, EKL 2000, lk I-8855
,
lk I-8894
, punkt 70). Seetõttu tuleks Iirimaa ja VHI argumendid igal juhul põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Lõpuks märgivad hagejad seoses Iirimaa menetlusse astuja märkustega, et arvestades kodukorra artikli 116 lõike 4 punkti b ja kohtupraktikat (Esimese Astme Kohtu 7. novembri 1997. aasta otsus kohtuasjas
T-84/96: Cipeke
vs.
komisjon, EKL 1997, lk II-2081
, punktid 31 ja 34), on selle menetlusdokumendi 4., 7., 9. ja 10. lisas esinevad põhiküsimust käsitlevad argumendid vastuvõetavad üksnes siis, kui neid selles menetlusdokumendis endas käsitletakse.
Hagejad väidavad, et käesolevas asjas ei ole RES-i puhul täidetud eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neli kumulatiivset tingimust. Komisjon jättis täiesti uurimata teise, kolmanda ja neljanda tingimuse pärast seda, kui ta nõustus ilma nõuetekohase hindamiseta Iirimaa ametiasutuste seisukohaga esimese tingimuse osas.
2) Esimene tingimus, mis käsitleb reaalseid ja selgelt määratletud ÜMPT kohustusi
Hagejad meenutavad Euroopa Kohtu poolt eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses esitatud esimest tingimust, mille kohaselt peab abi saav ettevõtja reaalselt täitma avaliku teenuse osutamise kohustust ning tema kohustused peavad olema selgelt määratletud.
Hagejad leiavad, et eeskätt tänu tihedale seosele EÜ artikli 87 lõike 1 ja EÜ artikli 86 lõike 2 vahel on Euroopa Kohtu kasutatud avaliku teenuse kohustuse mõiste võrdväärne ÜMPT-ga (kohtujurist Tizzano ettepanek eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuasjas, EKL 2006, lk I-9069, punktid 51 ja 60; ja kohtujurist Jacobs’i ettepanek Euroopa Kohtu 20. novembri 2003. aasta otsusele kohtuasjas
C-126/01: GEMO, EKL 2003, lk I-13769
, I-13772). Komisjon tunnistas ise vaidlustatud otsuses nende kahe mõiste võrdväärsust. Lisaks selgitas ta avalikult, et need kaks mõistet viitavad eriliste omadustega teenustele, mis vastavad laiema avalikkuse vajadustele (komisjoni aruanne seoses ettevalmistavate töödega [ÜMPT-ga] seotud riigiabi käsitlevate suuniste kohta, 2. jaotis), millest ei saa kasu konkreetsed kasutajate kategooriad (komisjoni mitteametlikud dokumendid ÜMPT ja riigiabi kohta, 12. november 2002, lk 21) ja millel on seetõttu järgmised ühised omadused: universaalteenus, jätkuvus, teenuse kvaliteet, hindade kättesaadavus, kasutajate ja tarbijate kaitse (komisjoni 21. mai 2003. aasta roheline raamat üldise majandushuvi teenuse kohta, KOM(2003) 270 (lõplik), punkt 49).
Hagejate arvates tähendavad ÜMPT kohustusi käsitlevat kohtupraktikat silmas pidades viidatud tingimused täiendavat olulist omadust, st et universaalteenusena peab selle teenuse osutamine olema kohustuslik (Euroopa Kohtu 14. juuli 1981. aasta otsus kohtuasjas
172/80: Züchner, EKL 1981, lk 2021
, punkt 7; 10. detsembri 1991. aasta otsus kohtuasjas
C-179/90: Merci Convenzionali Porto di Genova, EKL 1991, lk I-5889
, punkt 27; 27. aprilli 1994. aasta otsus kohtuasjas
C-393/92: Almelo, EKL 1994, lk I-1477
, punkt 48; 17. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas
C-242/95: GT-Link, EKL 1997, lk I-4449
ja 18. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas
C-266/96: Corsica Ferries France, EKL 1998, lk I-3949
, punkt 45).
Lisaks väidavad hagejad, et ÜMPT kohustuse konkreetset ja piiritletud mõistet silmas pidades – isegi kui lugeda, et kõik siseriiklikud õigusnormid, millega ettevõtjale kohustusi pannakse, on üldistes või avalikes huvides vastu võetud – ei tulene sellest siiski, et kõik need kohustused kujutavad endast kitsas tähenduses ÜMPT kohustusi, mille täitmist võib riik asjaomastele ettevõtjatele õiguspäraselt hüvitada. Tegelikult tuleb vastavalt kohtupraktikale ja komisjoni otsustuspraktikale eristada ühest küljest ÜMPT kohustuste kehtestamist ja teisest küljest ettevõtjate tegevuse kontrolli ning reguleerimist (Euroopa Kohtu 2. märtsi 1983. aasta otsus kohtuasjas
7/82: GVL
vs.
komisjon, EKL 1983, lk 483
, punktid 31-32 ning 13. detsembri 1991. aasta otsus kohtuasjas
C-18/88: GB-Inno-BM, EKL 1991, lk I-5941
, punkt 22; komisjoni 26. juuni 1997. aasta otsus 97/606/EÜ [EÜ artikli 86 lõike 3] alusel, mis käsitleb ainuõigust edastada Flandrias telereklaami,
EÜT L 244, lk 18
, põhjendus 14; ja Esimese Astme Kohtu 8. juuli 1999. aasta otsus kohtuasjas
T-266/97: Vlaamse Televisie Maatschappij
vs.
komisjon, EKL 1999, lk II-2329)
. Hagejad märgivad, et kui olukord ei oleks selline ja kui liikmesriikidel ei oleks kohustust seda täpset ja piiritletud määratlust järgida, siis saaksid nad vältida EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamist, hüvitades ettevõtjatele avalikes huvides pandud igat liiki kohustused.
Hagejad märgivad, et ÜMPT kohustuse mõiste on objektiivselt tõlgendatav ühenduse õiguse mõiste, nagu ka EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses riigiabi, mille lahutamatu osa see on (Euroopa Kohtu 2. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas
173/73: Itaalia
vs.
komisjon, EKL 1974, lk 709
, punkt 13, ja 16. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas
C-83/98 P: Prantsusmaa
vs.
Ladbroke Racing ja komisjon, EKL 2000, lk I-3271
, punkt 25; kohtujurist Jacobsi ettepanek eespool punktis 96 viidatud kohtuasjas GEMO, punkt 73). Seda kinnitab kohtupraktika, mille kohaselt ÜMPT mõistet EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses tuleb kitsalt tõlgendada (Euroopa Kohtu eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus GT-Link, punkt 50 ja 23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas
C-157/94: komisjon
vs.
Madalmaad, EKL 1997, lk I-5699
, punkt 37), vältimaks seda, et liikmesriigid võiksid kergelt kõrvale hoida riigiabi kohta sätestatud eeskirjade kohaldamisest.
Kuigi liikmesriik võib oma kaalutlusõiguse raames otsustada, kuidas ta kavatseb tagada ja reguleerida ÜMPT osutamist (komisjoni aruanne seoses ettevalmistavate töödega [ÜMPT-ga] seotud riigiabi käsitlevate suuniste kohta, 4.1. jaotis; komisjoni 14. detsembri 1999. aasta otsus riigiabi kohta NN 88/98 – Ühendkuningriik), on ÜMPT kohustuse määratlemine allutatud ühenduse institutsioonide täielikule kontrollile (Euroopa Kohtu 20. märtsi 1985. aasta otsus kohtuasjas
41/83: Itaalia
vs.
komisjon, EKL 1985, lk 873
, punkt 30).
Sellega seoses vaidlevad hagejad vastu kostja ja menetlusse astujate väidetele, mille kohaselt esiteks ei ole ÜMPT kohustuse mõiste ja selle kohaldamine allutatud ilmse vea olemasolu kontrollile ja teiseks kuulub selle mõiste ulatuse määratlemine sisuliselt liikmesriikide kaalutlusõiguse alla. Lisaks kinnitab poolte viidatud kohtupraktika (Euroopa Kohtu 21. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas
C-67/96: Albany, EKL 1999, lk I-5751
, punkt 104 ja Esimese Astme Kohtu 27. veebruari 1997. aasta otsus kohtuasjas
T-106/95: FFSA jt
vs.
komisjon, EKL 1997, lk II-229
, punkt 137) vastupidi hoopis hagejate teesi. Lõpuks, hagejate sõnul ei esita menetlusse astujad ühtegi argumenti, mis võiks ÜMPT kohustuse mõiste ühenduse määratluse kahtluse alla seada.
Hagejad leiavad, et käesolevas asjas on eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse esimene tingimus täitmata, kuna puuduvad RES-iga seotud ÜMPT kohustused. Vaidlustatud otsuse punktis 49 esitatud komisjoni vastupidine hinnang on ekslik kahel põhjusel.
Ühest küljest ei hinnanud komisjon küsimust, kas Iirimaa ametiasutuste viidatud ÜMPT kohustused, st avatud liitumise, ühtsete hindade, eluaegse kindlustuskaitse ja miinimumhüvitiste kohustused (edaspidi „ERK kohustused”), on ka tegelikult ja objektiivselt ÜMPT kohustused. Tegelikkuses vältis komisjon seda küsimust, leides ekslikult, et see kuulub Iirimaa ametiasutuste pädevusse ja et komisjoni enda pädevus piirdub nende ametiasutuste poolt oma pädevuse kasutamisel tehtud ilmsete vigade kontrollimisega. Nii toimides rikkus komisjon nõuet ÜMPT kohustuste rangest ja objektiivsest ühenduse määratlusest ja delegeeris õigusvastaselt Iirimaa ametiasutustele pädevuse määratleda, mida need kohustused endast kujutavad. Seega ei viinud komisjon läbi EÜ artikli 87 lõikes 1 nõutud ulatuses kontrolli.
Teisest küljest väidavad hagejad, et ERK kohustused ei ole ÜMPT kohustused allpool esitatud põhjustel.
Esiteks, kohtupraktika ja komisjoni otsustuspraktika kohaselt vastavad ERK kohustused üksnes tavalistele seadusjärgsetele kohustustele, mis on seotud teenuste osutamise lubamisega ja asjaomaste ettevõtjate tegevuse kontrolliga ametiasutuste poolt. Tegelikult ei pane asjaomased õigusnormid puudutatud ettevõtjatele kohustust osutada ERK teenuseid, ammugi mitte kohustust osutada neid teenuseid miinimumtasemel või universaalteenust. Tegu on üksnes loaga osutada neid teenuseid vastavalt turu nõudmistele tingimusel, et asjaomane ettevõtja järgib avatud liitumise, eluaegse kindlustuskaitse, ühtsete hindade ja miinimumhüvitiste põhimõtteid. See kehtib ka VHI puhul, kellele ei ole mingit seadusjärgset kohustust osutada konkreetseid ERK teenuseid, välja arvatud
plan P
puhul.
Teiseks on ilmselgelt ekslik komisjoni järeldus, et ERK kohustuste eesmärk on tagada ERK teenuste teatud tase kõigile Iirimaal elavatele isikutele taskukohaste hindadega ning sarnaste kvaliteeditingimustega, sest ERK teenuste alt on võimalik välistada vanureid ja juba haigeid isikuid. Sellega seoses on ekslik komisjoni kinnitus, mille kohaselt avatud liitumise nõue väldib nende isikute välistamist. Vastupidi, ERK kindlustusandjatel on õigus välistada üle 65-aastaseid isikuid, ehk ligi 8% Iirimaa elanikkonnast, kes soovivad esmakordselt liituda (vaidlustatud otsuse punkt 34) ja praktikas ei paku VHI ja BUPA Ireland sellisetele isikutele kindlustuspoliise. Lisaks, mis puudutab juba haigeid isikuid, siis on ERK kindlustusandjatel õigus piirata kindlustuskaitset, kehtestades isiku vanusest sõltuvalt 5–10 aasta pikkuse ooteperioodi, enne kui need saavad kindlustuskaitse; seda võimalust VHI – välja arvatud
plan P
puhul – ja BUPA Ireland praktikas ka kasutavad. Lõpuks ei kasuta praeguste arvandmete kohaselt ligi 49% Iirimaa elanikkonnast ERK teenuseid. Lisaks näevad miinimumhüvitiste alased õigusnormid ette kindlustuskaitse niivõrd madala taseme, et praktikas ei ole sellest kasu, kuna seda taset ületavad oluliselt turul saadavad kõige elementaarsemad kindlustuspoliisid, näiteks VHI pakutav
plan A
.
Kolmandaks vaidlevad hagejad vastu sellele, nagu tagaksid ERK kohustused ühtselt taskukohased hinnad. Isegi nende isikute puhul, kellel on juurdepääs nimetatud teenustele ja kes võivad seega kasutada ühtseid hindasid, on hinnad eranditult turujõudude poolt kindlaks määratud, välja arvatud
plan P
puhul. Nii on lubatud teha kindlustusmaksete olulisi vabastusi või vähendusi noorematele kui 18 aastastele või 18–23 aastastele isikutele. Seetõttu võimaldavad ühtsed hinnad ühtlustada üksnes kindlustusandjate poolt turutingimustest lähtuvalt vabalt kindlaksmääratud hindasid.
Neljandaks ei ole ERK kohustused igal juhul ÜMPT kohustused. Kaugel sellest, et olla avalikes huvides loodud universaalteenus, näiteks avalik-õiguslikku sotsiaalkindlustusskeemi asendav teenus, on asjaomased ERK teenused üksnes valikulised finantsteenused, mille eesmärk on tagada täiendav või lisakaitse universaalteenusega võrreldes. Sellega seoses tuleb käesolevat kohtuasja eristada olukorrast, mis oli aluseks Euroopa Kohtu 16. märtsi 2004. aasta otsusele liidetud kohtuasjades
C-264/01, C-306/01, C-354/01, C-355/01: AOK-Bundesverband jt (EKL 2004, lk I-2493
), mis käsitles Saksa ravikindlustussüsteemi, mis on kohustuslik suurele osale Saksa töötajatest ja mis asendab (avalik-õiguslike) tervishoiu universaalteenuste osutamise (kohtujurist Jacobsi ettepanek eespool viidatud kohtuasjas AOK-Bundesverband jt, EKL 2004, lk I-2495 ja eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsus). Hagejad lisavad, et käesolev juhtum on pigem analoogne sellega, mis oli aluseks eespool punktis 68 viidatud kohtuotsusele Danske Busvognmænd
vs.
komisjon (punktid 90–92), milles Esimese Astme Kohus ei määratlenud transporditeenust ÜMPT-na, kuna asjaomases transporditegevuses valitses konkurents turul tegutsevate erinevate transpordiettevõtjate vahel, kes olid kõik samas olukorras.
Sellega seoses vaidlevad hagejad vastu kostja väitele, mille viimane esitas peamiselt oma kostja vastuses (punktid 13 ja 35–43), mitte aga vaidlustatud otsuses, ja mille kohaselt on ÜMPT tegelikuks ülesandeks ERK teenuste osutamine, mitte aga ERK kohustuste täitmine, ja ilma RES-ita ei saaks Iirimaa ERK turg majanduslikult vastuvõetavatel tingimustel toimida. Tegelikult ei ole olukord selline, kuna BUPA Irelandil või VHI-l ei ole kohustust osutada ERK teenuseid, välja arvatud
plan P
. Tegelikult käsitleb vaidlustatud otsus üksnes ERK kohustuste rakendamist ja seal määratletakse need kohustused ekslikult ÜMPT kohustustena. Lisaks, kuigi ERK teenused kui valikulised finantsteenused pakuvad kindlustuskaitset, mis tagavad kiirema ja parema juurdepääsu tervishoiule, ei vasta need mingile vajadusele ja on Euroopa kindlustuskomitee kinnituste kohaselt vabatahtlikud ega asenda avalik-õiguslikku süsteemi. Kui komisjon soovis siiski tõendada, et ERK teenuseid reguleerivad eeskirjad on ise ÜMPT kohustused – see küsimus aga ei ole käesolevas kohtuasjas asjakohane –, oleks ta pidanud tõendama, et need eeskirjad on ÜMPT kohustused, seda komisjon aga ei teinud.
Selles kontekstis ei saa nõustuda kostja vasturepliigis esitatud katsega heastada oma vastuolulist lähenemist, kinnitades, et tegelikult kujutavad ERK teenuste osutamine sellisena või nende kombinatsioon ERK kohustustega endast asjaomast ÜMPT-d. Üksnes vaidlustatud otsuses määratletud kohustused, mida loetakse kõigile ERK kindlustusandjatele kohalduvateks ÜMPT kohustusteks ja mille kulusid võidakse hüvitada eespool punkti 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse tähenduses, on ERK kohustused, mitte aga ERK teenused ise, mida ükski kindlustusandja ei ole kohustatud osutama. Seda teesi kinnitavad ka VHI ja Iirimaa.
Lõpuks lisasid hagejad kohtuistungil, et nagu High Court’i otsus kinnitas, tugines komisjon vaidlustatud otsuses esitatud arutluskäigus valele arusaamale ühtsete hindade põhimõttest ja seega asjakohatutele faktidele, viidates üksnes individuaalsete ERK lepingute ühtsete hindade kohustusele 1994 Health Insurance Act’i (muudetud kujul) artikli 7 tähenduses, kuigi Iirimaa esitatud põhjendus hüvitamise vajalikkuse kohta lähtub tervel Iirimaa ERK turul kehtivate ühtsete hindade põhimõttest sama õigusakti artikli 12 tähenduses.
3) Teine tingimus, mis käsitleb hüvitise arvutamise objektiivseid ja läbipaistvaid kriteeriume
Hagejad meenutavad, et eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses (punkt 90) esitatud teine tingimus, mille kohaselt peavad kriteeriumid, mille põhjal hüvitist arvestatakse, olema eelnevalt kehtestatud objektiivsel ja läbipaistval viisil, et vältida majanduslike eeliste andmist, mis võiks hüvitist saavaid ettevõtjaid konkurentidega võrreldes soodustada. Hagejate sõnul on rangete, läbipaistvate, objektiivsete ja eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumide põhjal hüvitise kindlaksmääramine peamine tagatis hüvitist saava ettevõtja konkurentidele, mis võimaldavad neil konkurendile antava hüvitise ulatust teades oma kaubandusotsuseid paremini kavandada (eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsus, punkt 59).
Hagejad väidavad, et käesolevas asjas on täitmata ka see teine tingimus, kuna puuduvad objektiivsed kriteeriumid väidetavate ÜMPT kohustuste hüvitiste arvutamiseks. Hagejate sõnul ei ole RES maksete kindlaksmääramisel kasutatavad kriteeriumid ei objektiivsed ega läbipaistvad ning sõltuvad HIA ja tervishoiuministri laia kaalutlusõiguse kasutamisest.
Esiteks on HIA-l lai kaalutlusõigus ERK kindlustusandjate vaheliste riskide erinevuste kindlaksmääramisel, lähtudes nn „turu tasakaalustamisprotsendi” valemist, mis võib mõjutata RES maksete summat. See protsent tuleb kõigepealt kindlaks määrata iga ERK kindlustusandja klientide vanuse ja soo põhjal ning HIA võib seda kohandada, võttes arvesse, kui palju need kliendid tegelikult raviteenuseid kasutavad (RES-i artikkel 10, RES juhend, lk 14). RES määratleb seda tervisliku seisundi kaalumistegurit kui protsenti, mida HIA „võib aeg-ajalt kindlaks määrata” (RES-i II lisa, lõige 1) ja mis võib olla vahemikus 0–50%. Lisaks tunnistas komisjon otsesõnu, et HIA-l „on pädevus määrata kindlaks, mis ulatuses seda tegurit ettekirjutatud kriteeriumide piirides arvesse võetakse, tingimusel, et HIA on tõendanud, et seda õigustavad [ERK] kindlustusandjate riskiprofiilide erinevustega seotud asjaolud ja et see toimub kindlustusettevõtjate üldistes huvides”.
Teiseks on HIA-l kohustus edastada see riskide erinevus tervishoiuministrile ning tal on õigus soovitada olukorras, kus see erinevus on vahemikus 2–10%, käivitada riskide tasakaalustamine (RES-i artikli 10 lõige 4), kusjuures komisjon tunnistab otsesõnu ka seda kaalutlusõigust. Kolmandaks on tervishoiuministril kaalutlusõigus nõustuda HIA sellise soovitusega, mis tugineb riskide erinevusele vahemikus 2–10%. Isegi kui riskide erinevus on üle 10% ja kui riskide tasakaalustamine põhimõtteliselt tuleks käivitada, on tervishoiuministril õigus oma kaalutlusõigust kasutada, uurides, kas esinevad mõjuvad põhjused riskide tasakaalustamist mitte käivitada (RES-i artikli 10 lõiked 6 ja 7). Neljandaks, kui otsustatakse RES-i käivitamine, sõltub RES maksete alustamise kuupäev samuti tervishoiuministri kaalutlusõigusest (RES-i artikkel 13). Viiendaks arvutab HIA RES maksed meelevaldselt, lähtudes kindlustusandjate täiendavatest aruannetest ja võttes arvesse riskide erinevust või „turu tasakaalustamisprotsenti”, mis määratakse vajaduse korral kindlaks pärast tervisliku seisundi kaalumisteguri kohaldamist.
Hagejad järeldavad eelneva põhjal, et RES-i käivitamise ja teostamisele tulevate RES maksete kindlaksmääramine ei tugine objektiivsetele ja läbipaistvatele teguritele eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse tähenduses, vaid sõltub suuresti Iirimaa ametiasutuste kaalutlusõigusest. Seda kinnitavad ka kolm alates 2003. aastast tehtud HIA aruannet, milles ta tuvastas riskide erinevuse olevat vahemikus 3–10% ja järeldas, et puuduvad tõendid turu möödunud või vahetult algavast ebastabiilsusest. Hagejatele teadmata põhjustel soovitas kolmas aruanne siiski alustada RES makseid. Vastupidi Iirimaa ja VHI arvamusele ei saa seda objektiivsuse ja läbipaistvuse puudumist heastada asjaolu, et RES-i toimimise kriteeriumid olid „selgelt väljendatud” ja eelnevalt avaldatud, kuna need kriteeriumid hõlmavad ise juba hulga meelevaldseid tingimusi. Kuna puuduvad turu tasakaalutust käsitlevad objektiivsed kriteeriumid, siis võivad HIA ja tervishoiuminister tegelikult oma hinnangutes tugineda teistele asjaoludele, aga just seda üritas eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsus vältida.
4) Kolmas tingimus, mis käsitleb hüvitise ranget vajalikkust
Hagejad meenutavad eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse (punkt 92) kolmandat tingimust, mille kohaselt ei või hüvitis ületada summat, mis on vajalik avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmisega kaasnevate kulude osaliseks või täielikuks katmiseks, arvestades nendega seotud tulu ja mõistlikku kasumit nende ülesannete täitmise eest. Hagejate arvates nõuab see tingimus, et hüvitis peab olema rangelt vajalik asjaomaste ÜMPT kohustuste täitmiseks (kohtujurist Jacobsi ettepanek eespool punktis 96 viidatud kohtuasjas GEMO, punkt 119). See tähendab vähemalt asjaomaste ÜMPT kohustuste tuvastamist, nende kohustustega seotud kulude, püsikulude ja muutuvkulude väljaselgitamist ning ÜMPT kohustustele sobivat üldkulude määramist; hüvitiste saava ettevõtja poolt ÜMPT kohustuste täitmisest saadud tulu suuruse hindamist; ÜMPT kohustuste täitmise eest mõistliku kasumi kindlaksmääramist ja lõpuks selle tagamist, et abist saadav kasu ei ületaks ÜMPT kohustustele omistatavaid täiendavaid kulusid, võttes arvesse vastavat tulu ja mõistlikku kasumit.
Hagejad leiavad, et ka see tingimus, mis on võrdne EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses proportsionaalsuse kriteeriumiga, ei ole käesolevas asjas täidetud. Esiteks ei uurinud komisjon eespool punktis 117 esitatud asjakohaseid elemente; selline tegematajätmine aga kujutab endast õigusnormi rikkumist ja viga, mis puudutab vaidlustatud otsuses proportsionaalsuse kriteeriumi kohaldamist käsitlevat põhjendust. Teiseks, arvestades komisjoni kaalutlusõiguse puudumist EÜ artikli 87 kohaldamisel, ei saa kostja viidata Esimese Astme Kohtu 1. detsembri 1999. aasta otsusele liidetud kohtuasjades
T-125/96 ja T-152/96: Boehringer
vs.
nõukogu ja komisjon (EKL 1999, lk II-3427
), mis käsitleb ühenduse seadusandja kaalutlusõiguse piiratud kontrolli ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas.
Igal juhul, isegi kui komisjon sellise uurimise teostas, ei vasta RES kolmel põhjusel range vajalikkuse nõuetele.
Esiteks, isegi kui ERK kohustusi võib vähemalt osaliselt lugeda ÜMPT kohustusteks, ei tekitata nendega rahalist kohustust ERK kindlustusandjatele, sh VHI-le. Hagejate sõnul, nagu ilmneb hagiavalduse lisas esitatud NERA nõustaja aruande (edaspidi „NERA aruanne”) 3. punktist, ei takista ERK kohustused ERK kindlustusandjatel oma kasumlikkust säilitada, eeskätt kaubandusmeetmeid kasutades. Nad võivad seega end kaitsta „halbade” riskide eest, keeldudes kindlustamast uusi kliente, kes on üle 65-aastased, või kehtestades haigetele isikutele pikki ooteperioode. Samuti suudavad ERK kindlustusandjad kohandada lepingutingimusi ja eristada kindlustusmakseid, võtmaks arvesse erinevaid riske, mida nad ERK kohustuste alusel peavad kandma. Seega võivad nad turu osadeks jaotada, lähtudes kindlustatu riskist, ja kompenseerida „halbade” riskidega seotud kõige suuremad kulud kõrgemate kindlustusmaksetega.
Teiseks, isegi kui ERK kohustused tekitavad kulusid, siis ei saa neid hüvitada RES-iga. RES maksed ei ole kuidagi seotud ERK kohustustega ja nende kohustustega tekkida võivate kuludega, vaid neid arvutatakse ERK kindlustusandjate vahelise riskide erinevuse alusel, mida mõõdetakse „turu tasakaalustamisprotsendiga”. Selle riskide erinevuse kindlaksmääramine ei sõltu ka ERK kohustuste tekitatud kuludest, mida RES peab hüvitama. Selline toiming tähendab eeskätt nende kulude eristamist muu tegevusega tekkinud kuludest ja nende suuruse kindlaksmääramist, asjakohaste tulude mõõtmist ja mõistliku kasumi arvutamist. Hagejad täpsustavad, et kostja vastuses esitatud argumendid kinnitavad, et RES peaks tegelikult hüvitama ERK teenuste kui selliste osutamise kulusid. Vaidlustatud otsust silmas pidades ei ole need igal juhul ÜMPT-d. Abstraktne seos ERK kohustuste ja iga ERK kindlustusandja kulude vahel ei ole piisav ning ei vasta nõudele, et RES peab olema rangelt piiritletud ERK kohustustest tekkinud (selgelt mõõdetud) võimalike kuludega. Lõpuks ei saa nõustuda Iirimaa argumendiga, mille kohaselt ERK kohustustega seotud konkreetne rahaline koormis võib seisneda „üldise turuhinna ja kindlustusandja nõuetega seotud kulu erinevuses”, eeskätt kuna puudub seos nende tegelike kuludega, mis tekkisid hüvitisenõuete maksmisest.
Kolmandaks ei ole RES oma laadilt selline, et ta saaks hüvitada ERK kindlustusandjate „halbasid” riske. Vastupidi, nagu NERA aruande punktis 4.2 märgiti, ei võta RES arvesse kindlustusmakseid ja ERK kindlustusandja tulusid. Nii ignoreeritakse asjaolu, et kõrge riskiga klientide täiendavate hüvitisenõuete kulud hüvitatakse kõrgemate kindlustusmaksetega. Kuna neid tulusid arvesse ei võeta, ei ole ka võimalik hinnata, kas „halbadest” riskidest tuleneb ERK kindlustusandjale märgatav rahaline koormis, mida tuleb hüvitada.
5) Neljas tingimus, mis käsitleb võrdlust tõhusa ettevõtjaga
Lõpuks meenutavad hagejad eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse (punkt 93) neljandat tingimust, mille kohaselt juhul, kui avaliku teenuse osutamise kohustusi täitev ettevõtja ei ole valitud avaliku hankemenetluse tulemusena, on vajaliku hüvitise määra kindlaksmääramisel võetud aluseks keskmise, avaliku teenuse osutamiseks kehtestatud nõuete täitmiseks vajaliku hästi korraldatud juhtimise ja nõuetekohaste vahenditega ettevõtja selliste kulude analüüs, mis oleksid sel ettevõtjal tekkinud nende kohustuste täitmisel, arvestades nendega seotud tulu ja mõistlikku kasumit nende kohustuste täitmise eest. Hagejad märgivad, et see tingimus tähendab, et kui ei toimu avalikku hankemenetlust, siis tuleb hüvitise tase kindlaks määrata eespool punktis 117 märgitud kriteeriumide alusel viitega sellele, mida oleks nõutud (oletatavalt) tõhusalt ettevõtjalt, mitte aga viitega kindla ettevõtja subjektiivsetele kuludele. Lisaks peab kasu saava ettevõtja sellise mõõtmisega kaasnema ka võrdlus selle sektori teiste ettevõtjate kulude ja tuludega või võrdlus sellega, mida võib konkurentsitingimustes sellel alusel mõistlikult oodata. Nagu komisjon õigustatult kinnitas oma 3. mai 2005. aasta otsuses mitte esitada vastuväiteid Madalmaade ametiasutuste poolt ravikindlustussektoris kehtestatud riskide tasakaalustamise ja reservide säilitamise süsteemile, peab hüvitis olema piiritletud tõhusa ettevõtja erakorraliste kuludega, võttes arvesse kindlustusmakseid (komisjoni 3. mai 2005. aasta otsus, riigiabi nr N 541/04 ja N 542/04 – Madalmaad – Riskide tasakaalustamise süsteem ja reservide säilitamine,
ELT 2005, C 324, lk 28
; edaspidi „Madalmaade RES-i otsus”).
Hagejad väidavad, et eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljas tingimus ei ole käesolevas asjas täidetud, kuna ei toimunud võrdlust tõhusa ettevõtjaga. Nad leiavad, et komisjon isegi ei uurinud küsimust, kas VHI võimalikud kulud, mis tulenevad ERK kohustuste täitmisest, olid võrreldavad tõhusa ettevõtja poolt kantud kuludega. Nad märgivad, et riskide erinevuse hindamiseks ei näe RES ette ei võrdluspunkti tõhususe hindamiseks ega ka mehhanismi hindade, lepingute struktuuride ja ERK kindlustusandjate riskihalduspraktika võrdlemiseks tõhusa ettevõtjaga. Nad lisavad, et Madalmaade RES-i otsuses tõi komisjon nimelt esile asjaolu, et makstud hüvitised ei täida eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljandat tingimust.
ii) Kostja argumendid
Kostja märgib kõigepealt, et esiteks viitab vaidlustatud otsus selle vastuvõtmise hetkel eksisteerinud kohtupraktikale, eeskätt eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuotsusele, et järeldada, et RES ei ole riigiabi. Kuid Euroopa Kohus täiustas pärast selle otsuse vastuvõtmist eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses Ferringi kohtuotsuses esitatud tingimusi. Sellegipoolest ei ole kostja sõnul Altmarki kohtuotsuse tagajärjed käesolevas menetluses määravad, kuna vaidlustatud otsus tugineb samuti EÜ artikli 86 lõikele 2, et väita, et isegi kui RES on riigiabi, on see siiski ühisturuga kokkusobiv. Kostja märgib, et seetõttu keskendub ta oma argumentides EÜ artikli 86 lõikele 2 ning ei esita argumente EÜ artikli 87 lõiget 1 käsitleva väite kohta.
iii) Iirimaa ja VHI argumendid
Iirimaa väidab, et Euroopa Kohtu arutluskäik eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses on sisuliselt sama kui 7. veebruari 1985. aasta otsuses kohtuasjas
240/83: ADBHU (EKL 1985, lk 531
, punktid 3 ja 18) ja eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuotsuses (punkt 27). Lisaks leiavad Iirimaa ja VHI, et vastupidi hagejate väidetele vastavad nii RES kui ka vaidlustatud otsuses esitatud komisjoni hinnang eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse tingimustele.
iv) Madalmaade Kuningriigi argumendid
Sarnaselt kostjaga märgib Madalmaade Kuningriik, et käesolev menetlus käsitleb EÜ artikli 86 lõike 2 tõlgendamist ja et seega kavatseb ta oma menetlusse astumises piirduda selle sättega ja eeskätt ÜMPT mõistega ning selle ettevõtjale kohaldamise tingimustega.
b) EÜ artikli 86 lõike 2 ebaõiget kohaldamist käsitlev väide
i) Hagejate argumendid
1) Esialgne märkus
Hagejad väidavad, et komisjoni hinnang, mille kohaselt ei saa igal juhul RES abi võimalikke elemente lugeda EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses ühisturuga kokkusobivaks, ei kajastu vaidlustatud otsuse resolutiivosas ja samuti puudub selles otsuses piisav põhjendus sellele hinnangule. Lisaks on selles hinnangus ilmselgelt õigusnormi rikutud. Hagejate sõnul ei vasta RES ja sellega seotud ERK kohustused nimetatud sätte nõuetele.
2) ÜMPT kohustuste puudumine
Esiteks, nagu hagejad väidavad esimese väite raames (vt eespool punktid 95–100), ei vasta ERK kohustused objektiivsetele ja rangetele tingimustele, millele ÜMPT kohustused EÜ artikli 86 lõike 2 alusel peavad vastama ja mille uurimise komisjon õigusvastaselt delegeeris Iirimaa ametiasutustele.
3) ÜMPT ülesannet määrava akti puudumine
Teiseks nõuab EÜ artikli 86 lõige 2 hagejate sõnul seda, et ettevõtjatele oleks „antud” ÜMPT haldamine, mis tähendab ametiasutuste kehtestatud kohustust osutada asjaomast teenust. Nagu komisjon oma otsustuspraktikas tunnistab, ei ole piisav pelk luba osutada seda teenust (komisjoni 29. oktoobri 1981. aasta otsus [EÜ artikli 82] kohaldamise menetluses IV/29.839 – GVL,
EÜT L 370, lk 49
, punkt 66; otsus 97/606, punkt 14 ja Madalmaade RES-i otsus). See tingimus peab nimelt silmas selle ÜMPT universaalsust, mille osutamine peab toimuma väljaspool turujõude. Siiski ei esine käesolevas asjas (välja arvatud VHI-le pandud kohustus pakkuda
plan P
-d) tegelikku kohustuslikku universaalteenuse kohustust EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses, mis on seotud ERK kohustustega, vaid esineb üksnes puudutatud ettevõtjatele antud luba osutada teatud teenuseid, järgides kindlaid seadusjärgseid kohustusi. Sellega seoses on määratud läbikukkumisele Madalmaade Kuningriigi katse heastada menetluse käigus seda, et vaidlustatud otsuses puudus ÜMPT ülesande määramise uurimine. Eeskätt ei ole alust Madalmaade Kuningriigi teesil, mille kohaselt ei ole vaja sõnaselget kohustust täita ÜMPT ülesannet, kui see on ülesandeks antud mitmele ettevõtjale, ning et piisab loa- või kontrollisüsteemi olemasolust. Hagejate arvates nõuab EÜ artikli 86 lõike 2 järgimine vastupidi seda, et ÜMPT ülesanne peab olema antud ametliku aktiga, mida aga käesolevas asjas ei esinenud. Nad viitavad sellega seoses komisjoni otsuse eelnõule, mis käsitleb [EÜ] artikli 86 lõike 2 sätete kohaldamist riigiabile, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena [ÜMPT] haldamise ülesannetega ettevõtjatele; ühenduse raamistikule riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena, ja Madalmaade RES-i otsusele (punkt 4.2.1).
4) RES-i vajalikkuse ja proportsionaalsuse puudumine
Esialgsed märkused
Kolmandaks takistab hagejate sõnul EÜ artikli 86 lõiget 2 arvestades EÜ asutamislepingu konkurentsieeskirjade kohaldamine ettevõtjatele antud ÜMPT kohustuste täitmist. Ettevõtjale eriõiguste või rahalise abi andmise raames nõuab kohtupraktika, et need meetmed võimaldaksid asjaomasel ettevõtjal tegutseda majanduslikult vastuvõetavates tingimustes (Euroopa Kohtu 19. mai 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-320/91: Corbeau, EKL 1993, lk I-2533
, punktid 14–16; 21. septembri 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-115/97–C-117/97: Brentjens’, EKL 1999, lk I-6025
, punkt 107 ja 10. veebruari 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-147/97 ja C-148/97: Deutsche Post, EKL 2000, lk I-825
, punkt 49; kohtujurist Stix-Hackl’i ettepanek Euroopa Kohtu 27. novembri 2003. aasta otsuses liidetud kohtuasjades
C-34/01–C-38/01: Enirisorse, EKL 2003, lk I-14243
, I-14247, punkt 102 ja 76. joonealune märkus). See tähendab nii vajalikkuse kui proportsionaalsuse nõuet, võrreldes konkreetse ÜMPT osutamise majandusliku tasuvusega, ilma et see tooks kaasa kohustuse kaitsta ÜMPT kohustusega ettevõtjat kui sellist (komisjoni 12. veebruari 1997. aasta otsus 97/310/EÜ, mis käsitleb Portugalile antavaid täiendavaid tähtaegu direktiivide 90/338/EMÜ ja 96/2/EÜ rakendamiseks seoses täieliku konkurentsiga telekommunikatsiooniturul,
EÜT L 133, lk 19
, punkt 10; Euroopa Kohtu 8. juuni 1982. aasta otsus kohtuasjas
258/78: Nungesser
vs.
komisjon, EKL 1982, lk 2015
, punktid 8 ja 9). See proportsionaalsuse nõue on analoogne või lausa identne range vajalikkuse kriteeriumiga eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse tähenduses ÜMPT kohustuste hüvitamiseks, kuna sellega kohustatakse piirama toetust summaga, mis on vajalik hüvitamaks asjaomase universaalteenuse osutamisega tekkida võivat kahjumit (Euroopa Kohtu 17. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-340/99: TNT Traco, EKL 2001, lk I-4109
, punktid 57 ja 58).
RES ei olnud vajalik
Hagejad väidavad, et komisjon ei tõendanud, et RES oli vajalik. Sellega seoses tegi komisjon vigu, mis mõjutavad vaidlustatud otsuse põhjendusi, ja samuti faktilisi vigu.
Mis puudutab esiteks vigu vaidlustatud otsuse põhjendustes, siis leidis komisjon ekslikult, et RES oli vajalik ühtsete hindade, eluaegse kaitse ja avatud liitumise põhimõtete kohaldamise tagamiseks. See kaalutlus on vastuolus vaidlustatud otsuses endas esitatud asjaoludega, mille kohaselt asjaomase turu liberaliseerimise järel ja pärast BUPA Irelandi turule sisenemist ei esinenud seal ebastabiilsust. Sellega seoses ei ole pelk riskide valiku ohu võimalus – täiesti teoreetiline, spekulatiivne, tegelikkusest eemaldunud ja majanduslike asjaolude põhjal määratlemata oht – igal juhul piisav sellise ebastabiilsuse tõendamiseks.
Mis puudutab teiseks faktivigu, siis leiavad hagejad, et komisjoni hinnangud sellise riskide valiku võimaluse ja tagajärgede kohta on ilmselgelt ekslikud. Vastupidi vaidlustatud otsuse punktis 31 esitatud Iirimaa ametiasutuste argumentidele, ei õhutata ERK kindlustusandjaid aktiivselt valima „häid” riske ja vältima „halbu” riske. Vastupidi, arvestades, et need kindlustusandjad pakuvad erinevate kindlustusmaksetega teenuste valikut ja nad võivad kohandada lepingutingimusi kindlustatud riskiga seoses, võivad nad sõltumatult oma riskiprofiilist hüvitada kõige kõrgemaid riske kindlustusmaksete tõstmise ja eristatud kindlustuskaitse abil. Seetõttu ei saada rahalist kasu madala riskiga kindlustatute kogumist, võrreldes kõrge riskiga kindlustatute omaga. Samuti vastupidi vaidlustatud otsuse punktis 50 esitatud komisjoni järeldusele ei toimu ka passiivset riskide valikut, mis viiks väidetavalt suureneva tendentsini, kus üksikisikud vahetavad ERK kindlustusandjat. Sellega seoses ei ole viide seitsmele majandusuuringule, mida vaidlustatud otsuses ei täpsustata ja millest hagejad said alles hilinemisega teada, piisav kinnitamaks komisjoni järeldusi, ja viimane ei saanud neid kostja vastuses rohkem kinnitada. Üksnes ühes nendest uuringutest, mis käesolevas asjas tähtsust ei oma, kuna see käsitleb Šveitsi turgu, viidatakse tarbijate tahtele vahetada ERK kindlustusandjat; ning komisjon ei võtnud arvesse asjassepuutuvat uuringut Iirimaa turu kohta (The Private Health Insurance Market in Ireland, 2003. aasta märts, mille HIA jaoks teostas Amárach Consulting, edaspidi „Amárachi aruanne”), millele hagejad haldusmenetluse käigus viitasid ja mille kohaselt 18–34-aastased kindlustatud on vähem altid ERK kindlustusandjat vahetama kui 35–64-aastased isikud.
Selles kontekstis vaidlevad hagejad vastu teesile, mille kohaselt riskiprofiilide asümmeetria, nagu esines näiteks BUPA Irelandi ja VHI vahel seoses kindlustatute vanusega, on tingitud riskide valikust. Need erinevuse tulenevad kahest teisest tegurist, nimelt esiteks kindlustatute kõrge inerts ja soovimatus vahetada ERK kindlustusandjat, ja teiseks VHI hindade kindlaksmääramise strateegia. Mis puudutab esimest tegurit, siis tõendasid hagejad haldusmenetluse ajal, et arvestades vajadust pakkuda ERK teenuseid olulise hinnaerinevusega, et ärgitada kindlustatuid ERK kindlustusandjat vahetama, siis peab uus turule siseneja tingimata suunama oma tegevuse „uutele” klientidele, kes juba määratluse kohaselt on nooremad. Teise teguri osas väidavad hagejad, et VHI poolt kõrgema riskiga isikutele pakutavad kindlustusmaksete tasemed ei kata keskmiste kahjude maksumust. Tegelikult müüs VHI sellega seoses kahjumiga ning nii ei olnud BUPA Ireland võimeline temaga konkureerima üldisemalt vanemate klientide osas.
Lisaks tegi komisjon ekslikult üksnes riskiprofiilide asümmeetria põhjal ja ilma mingite faktiliste või majanduslike tõenditeta ekslikult järelduse turu võimaliku ebastabiilsuse kohta. Nii VHI kui ka BUPA Ireland on täielikult võimelised ahvatlema noori madala riskiga kliente ja seda nad ka teevad. Hagejad leiavad tegelikult, et VHI-ga liituvate klientide keskmine vanus on madalam kui BUPA Irelandiga liituvate klientide oma. Lisaks on kliendi üleminekuga ühe ERK kindlustusandja juurest teise juurde seotud kõrged kulud stabiliseeriva toimega, see aga lükkab ümber komisjoni kaitstud „surmava spiraali” teesi. Seevastu võib aga RES mõjutada oluliselt Iirimaa ERK turu stabiilsust, kuna selle tagajärjel tõuseksid noorte klientide kindlustusmaksed, BUPA Ireland kaoks sellelt turult ja tõuseksid sisenemistakistused. Lisaks, kostja poolt kostja vastuses, kuid mitte vaidlustatud otsuses esitatud argument, mille kohaselt VHI maksejõulisuse näitajad ei olnud sugugi rahuldavad ning tema rahalise olukorra täiendav halvenemine ei olnud vastuvõetav, on puhtalt spekulatiivne, tõendamata ja isegi vastuolus vaidlustatud otsusega, kuna seal järeldatakse, et minevikus oli turg stabiilne. Hagejad lisavad, et vahetu ja tulevase ebastabiilsuse puudumist asjaomasel turul kinnitavad otsesõnu kolm HIA poolt alates 2003. aastat esitatud aruannet (vt eespool punkt 116), milles kõigis järeldati, et puuduvad asjakohased tõendid. Iirimaa poolt esitatud vastupidised argumendid sellega seoses on üksnes spekulatiivsed ja ei puutu asjasse, kuna need käsitlevad teiste riikide ravikindlustussüsteeme. Igal juhul ei ole need uued argumendid piisavad RES-i õigustamiseks, kuna EÜ artikli 86 lõikega 2 soovitakse säilitada ÜMPT-sid kui selliseid, mitte aga konkreetseid ettevõtjaid (eespool punktis 99 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Madalmaad, punkt 43).
RES ei olnud proportsionaalne
Hagejad väidavad lisaks, et komisjon järeldas ekslikult, et RES on EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses proportsionaalne. Tegelikult ei tõendanud komisjon, et RES maksed ei ületa seda summat, mis on vajalik, et hüvitada VHI-le ERK kohustustega tekkinud kulud.
Sellega seoses on asjakohatud komisjoni esitatud viis argumenti. Esiteks ei ole RES-i käivitamiseks vajalikul 2% riskide erinevusel praktilist mõju, kuna riskiprofiili arvutatakse vanuse ja soo alusel ja kuna BUPA Irelandil on tingimata noorem vanuseprofiil kui VHI-l, nii et see lävi ületatakse paratamatult. Teiseks on ilmselgelt ebatäpne komisjoni väide, mille kohaselt kõiki kindlustatutele tehtud makseid, eeskätt „de luxe” teenuste eest, ei tasakaalustata. Vastupidi, „maksimaalselt tasakaalustatud maksete” sätted käsitlevad kõiki ERK kindlustuspoliise, ainus erand on kõige kõrgemal tasemel hüvitisenõuded. Kolmandaks, vastupidi komisjoni kinnitusele, mille kohaselt võtab RES arvesse hüvitisenõuete keskmist maksumust, et võimaldada sel viisil ERK kindlustusandjatel saada kasu oma enda tõhususest, tekitab tegelike omakulude arvestamine hoopis suuremad maksed nendele ERK kindlustusandjatele, kelle kulud on kõige kõrgemad, ja seega pärsib nende tahet olla tõhus. Seega, vastupidi VHI väidetele võimaldab RES hüvitada need kulud, mida tõhus ERK kindlustusandja ei kannaks. Neljandaks tugineb komisjon ekslikult tervisliku seisundi kaalumisteguri piiritlemisele 50 protsendini, kuigi see ei ole seotud ei ERK kohustustega ega ka RES-i õigustusega. Lisaks soodustab selline kaalumine ka tõhususe puudumist, kuna võetakse arvesse tegelikud kulud, mitte aga tõhusa ettevõtja kulud. Viiendaks, mis puudutab seda, et RES-i ei kohaldata uutele Iirimaa ERK turule sisenejatele kolme esimese aasta jooksul, siis leiavad hagejad, et sellega ei vähendata RES-i olulist hoiatavat mõju neile ettevõtjatele. Kuuendaks, erinevalt Madalmaade RES-ist ei näinud siinses asjas käsitletud RES ette korrigeerivat mehhanismi, mis pidi vältima ülekompensatsiooni.
Lõpuks lisasid hagejad kohtuistungil, et vastupidi kostja ja Iirimaa väidetele tuleks abi saava ettevõtja tõhususe kriteeriumi kohaldada EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses proportsionaalsuse uurimisel samal viisil kui eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljanda tingimuse analüüsil, mis käsitles abi olemasolu EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Esiteks on see tõhususe hindamine lahutamatu EÜ artikli 86 lõikes 2 sätestatud proportsionaalsuse hindamisest, milles nõutakse, et kompensatsioon peab olema piiratud sellega, mis on tõhusa ettevõtja vaatepunktist vajalik. Teiseks tuleneb see nõue kohtupraktikast, mille kohaselt EÜ artikli 86 lõikega 2 ei soovita kaitsta konkreetseid ettevõtjaid. Lisaks oleks selles kontekstis tõhususe kriteeriumi arvestamata jätmine vastuolus kahjustamata konkurentsiga siseturu põhimõttega ja seega ka ühenduse huviga. Seoses võimaliku kõigil ERK kindlustusandjatel kajastuva tõhususe puudumisega, mis on tingitud sellest, et RES maksete arvutamisel võetakse arvesse „nullsumma parandustegurit” (zero sum adjustment factor), märkisid hagejad siiski, et nende etteheide ei pea silmas seda aspekti, ja tunnistasid, et RES maksete puhul võimalikult puudutatud summad on väiksed. Lõpuks väitsid hagejad kohtuistungil samuti, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseni viinud menetluses ega kohtumenetluses ei käsitletud võimalikku tõhususe puudumist, mis on seotud ületarbimisega või asjaoluga, et ERK kindlustusandja võib ärgitada oma kliente läbi tegema meditsiinilisest seisukohast kasutut ravi ja taotlema sellega seotud kulude hüvitamist, ja et nende etteheide keskendub vajadusele võrrelda kasu saavat ERK kindlustusandjat tõhusa ettevõtjaga.
5) Kaubanduse arengu mõjutamine
Lõpuks nõuab EÜ artikli 86 lõige 2 hagejate sõnul seda, et asutamislepingu konkurentsieeskirjadest erandi tegemisel ei tohi kaubanduse arengut mõjutada määral, mis oleks vastuolus ühenduse huvidega. Siiski, vastuolus kohtupraktika nõuetega (eespool punktis 68 viidatud kohtuotsus Danske Busvognmænd
vs.
komisjon, punkt 96) ei uurinud ega tõendanud komisjon vaidlustatud otsuses negatiivsete mõjude puudumist kaubanduse arengule.
ii) Kostja argumendid
1) Esialgsed märkused
Kostja väidab kõigepealt, et repliigis esitatud etteheide viite puudumisest EÜ artikli 86 lõikele 2 vaidlustatud otsuse resolutiivosas on vastuvõetamatu kodukorra artikli 48 lõike 2 alusel ja et igal juhul ei ole see põhjendatud ja tuleb tagasi lükata.
2) Pädevus määratleda ÜMPT kohustusi
Mis puudutab ERK kohustuste määratlemist ÜMPT kohustustena, siis vaidleb kostja esiteks vastu hagejate teesile, mille kohaselt see määratlus kuulub ühenduse institutsioonide pädevusse ja seda tuleb ühenduse õiguse alusel objektiivselt ja spetsiifiliselt tõlgendada. Komisjoni otsustuspraktikast ilmneb vastupidi, et peamiselt peavad liikmesriigid määratlema selle, mida nad loevad ÜMPT-ks, ja et komisjoni tegevus on selles valdkonnas piiratud ilmsete vigade kontrolliga.
Kostja väidab, et vaidlustatud otsuse punktid 44, 48 ja 49 on selle eeldusega täiesti kooskõlas ja neis ei ole tehtud viga.
3) ERK kohustuste määratlemine ÜMPT kohustustena
Mis puudutab ERK kohustuste määratlemist ÜMPT kohustustena EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses, siis märgib kostja, et ta esitab vaidlustatud otsuse punktides 44–46 hulga kaalutlusi, mis selle määratluse kasuks räägivad, näiteks liikmesriikidele ÜMPT määratlemiseks antud kaalutlusruumi tunnistamine, ravikindlustust käsitlevate liikmesriikide õigusnormide piiratud ühtlustamine ja liikmesriikide pädevus rahvatervise valdkonnas EÜ artikli 152 alusel. Sellega seoses on ekslikud hagejate vastuväited, mis tuginevad esiteks asjaolule, et ERK kohustused on tegelikult lihtsad seadusjärgsed kohustused, mis on kehtestatud üldistes huvides, et reguleerida ERK kindlustusandjate äritegevust; teiseks sellele, et puudub tagatis ERK teenuste miinimumtasemest ja nende teenuse vabast kättesaadavusest taskukohaste hindadega; ja kolmandaks asjaolule, et ERK teenused ei asenda avalik-õiguslikku sotsiaalkindlustussüsteemi.
4) ÜMPT kohustuste kehtestamine ERK kindlustusandjatele
Kostja sõnul väidavad hagejad ekslikult, et peavad esinema õigusnormid, mis kohustavad VHI-d ja BUPA Irelandi osutama ERK teenuseid, kuigi kohtupraktika kohaselt piisab sellest, kui ettevõtjat kohustatakse täitma teatud tingimusi, mis on sätestatud talle antud kontsessioonis (Euroopa Kohtu 23. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas
C-159/94: komisjon
vs.
Prantsusmaa, EKL 1997, lk I-5815)
. Käesolevas asjas nõudis 1994 Health Insurance Act, et ERK kindlustusandjad oleks kantud äriregistrisse ja järgiksid ERK kohustusi, sest vastasel juhul kustutataks nad sealt registrist. See olukord on analoogne eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuotsuse aluseks oleva olukorraga.
5) RES-i vajalikkus
Mis puudutab RES-i vajalikkust, siis meenutab kostja, et liikmesriigid võivad ÜMPT-sid ülesandeks pannes võtta arvesse oma siseriikliku poliitika eesmärke. Kohtupraktikat silmas pidades (eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsus, punktid 107–111) ei ole peamine küsimus selles, kas RES vastab absoluutse vajalikkuse nõudele, vaid pigem selles, kas vaidlustatud otsuses on ilmselgelt ekslikult märgitud, et RES on vajalik, kuna selle puudumisel takistatakse Iirimaa ERK turu toimimist majanduslikult vastuvõetavates tingimustes. Seetõttu tuleb RES-i vajalikkust hinnata sõltuvalt sellest, mis on majanduslikult vastuvõetav, mitte aga lähtuvalt sellest, mis on möödapääsmatu.
Mis puudutab riskide aktiivse valiku ohtu, siis kinnitab kostja sisuliselt, et ERK selliste kohustuste järgimine, nagu avatud liitumine ja ühtsed hinnad, ärgitab ERK kindlustusandjaid tingimata valima aktiivselt riske ja vähendama kõrge riskiga kindlustatuid. Lisaks täpsustab kostja, et vaidlustatud otsus ei väida, et hagejate sisenemisel Iirimaa ERK turule tekitatakse vältimatu ebastabiilsus sellel turul, vaid lähtutakse tõdemusest, et riskide valiku võimalikkus on ebastabiilsuse tegur. See on piisav eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsuse alusel ja arvestades Esimese Astme Kohtu piiratud kontrolli vajalikkuse kriteeriumi üle.
6) RES-i proportsionaalsus
Mis puudutab RES maksete proportsionaalsust, võrreldes tehtud kuludega, siis märgib kostja, et hagejad peavad tõendama – seda ei ole nad aga teinud –, et komisjon tegi ilmse hindamisvea, kui ta pidas RES-i proportsionaalseks süsteemiks (eespool punktis 118 viidatud kohtuotsus Boehringer
vs.
nõukogu ja komisjon, punkt 74 jj). Arvestades liikmesriikidele antud kaalutlusõigust nii ÜMPT määratlemiseks kui ka ÜMPT kohustuste hüvitiste arvutamiseks EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses, oleksid hagejad pidanud tõendama, et RES oli ilmselgelt ebaproportsionaalne kui vahend tagamaks Iirimaa ERK turu toimimist majanduslikult vastuvõetavates tingimustes (kohtujurist Jacobsi ettepanek eespool punktis 108 viidatud kohtuasjas AOK-Bundesverband jt, punktid 95–101). Tegelikult ilmneb kohtupraktikast, et kuigi liikmesriik peab EÜ artikli 86 lõikele 2 viidates „tõendama, et selles sättes esitatud tingimused on täidetud, ei saa see tõendamiskoormis tähendada seda, et liikmesriigilt nõutakse siis, kui ta esitab üksikasjalikult põhjused selle kohta, miks vaidlusaluste meetmete kaotamise korral oleks ettevõtjale ülesandeks pandud üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine majanduslikult vastuvõetavatel tingimustel tema arvates kahtluse all, et ta peaks veelgi kaugemale minema, et tõendada positiivselt, et ükski teine meede, mida võib ette kujutada ja mis juba määratluse poolest on hüpoteetiline, ei suudaks tagada nende ülesannete täitmist samadel tingimustel” (eespool punktis 99 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Madalmaad, punkt 58). Hagejad seda aga ei tõendanud.
Seetõttu palub kostja käesoleva väite tagasi lükata.
iii) Iirimaa ja Madalmaade Kuningriigi argumendid
Iirimaa nõustub komisjoni argumentidega, millega taotletakse käesoleva väite tagasilükkamist.
Madalmaade Kuningriik leiab, et käesolevas asjas täidavad ERK kohustused need tingimused, millele ÜMPT kohustused EÜ artikli 86 lõike 2 alusel peavad vastama.
2. Esimese Astme Kohtu hinnang
a) Esimest väidet käsitlevate Iirimaa ja VHI argumentide vastuvõetavus
Kõigepealt tuleb uurida hagejate argumente, mille kohaselt on kodukorra artikli 116 lõike 3 alusel vastuvõetamatud Iirimaa ja VHI argumendid esimese väite vastu, mis käsitleb EÜ artikli 87 lõike 1 rikkumist.
Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artikli 40 neljandale lõigule, mida kohaldatakse kõnealuse põhikirja artiklist 53 tulenevalt Esimese Astme Kohtu suhtes, peab menetlusse astumise avaldus piirduma ühe poole nõuete toetamisega. Liiatigi, tulenevalt kodukorra artikli 116 lõikest 3 peab menetlusse astuja nõustuma kohtuasja staadiumiga menetlusse astumise ajal. Kuigi kõnealuste sätete kohaselt ei ole menetlusse astujal keelatud esitada selle menetluspoole, kelle toetuseks ta on menetlusse astunud, argumentidest erinevaid argumente, siis vähemalt kehtib tingimus, et need ei tohi muuta kohtuvaidluse piire ning et menetlusse astumine toimub ikkagi selle menetluspoole nõuete toetuseks (vt Esimese Astme Kohtu 13. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas
T-2/03: Verein für Konsumenteninformation
vs.
komisjon, EKL 2005, lk II-1121
, punkt 52 ja viidatud kohtupraktika ning 14. detsembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
T-237/02: Technische Glaswerke Ilmenau
vs.
komisjon, EKL 2006, lk II-5131
, punkt 40).
Sellega seoses sedastab Esimese Astme Kohus, et kostja tegelikult loobus otsesõnu argumentide esitamisest esimese väite kohta. Sellegipoolest on hagejate esitatud esimene väide esiteks lahutamatu osa käesolevast vaidlusest ja teiseks ei saa kostja pelk loobumine selle väite osas seisukohta võtta piirata vaidluse ulatust. Lisaks, kaugel selles, et selle loobumisega tunnistataks nimetatud väite põhjendatust, põhjendab seda loobumist argument, et nimetatud väide on vaidluse tulemuse suhtes asjakohatu. Lisaks vaidleb kostja teise väite raames sisuliselt vastu esimese väite toetuseks esitatud hagejate argumentidele, kuna need argumendid viitavad nii EÜ artikli 86 lõike 2 kui ka EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamise kriteeriumidele, mis on määratletud eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses. Neis tingimustes ei ole käesolevas asjas vaidluse raamistikku esimese väite osas piiratud nii, et see keelaks menetlusse astujatel esitada täiendavaid argumente kostja esitatutega võrreldes. Tegelikult järgivad Iirimaa ja VHI täielikult esimese väite ulatust, viidates argumentidele eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsusest tuleneva nelja kumulatiivse tingimuse täitmise kohta. Samuti ei mõjuta need argumendid kostja nõudeid hagi tervikuna rahuldamata jätmise kohta, kuna Iirimaa ja VHI jätkavad nende nõuete toetamist.
Siiski, kuna Iirimaa soovib esimese väite raames sedastada, et RES ei kujuta endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, sest ei toimunud riigi ressursside ülekandmist (Euroopa Kohtu 13. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-379/98: PreussenElektra, EKL 2001, lk I-2099
, punktid 59–61), siis ei saa seda argumenti Euroopa Kohtu kodukorra artikli 40 neljanda lõigu tähenduses koostoimes kodukorra artikli 116 lõikega 3 vastuvõetavaks lugeda. Kuigi kostja ei võta oma kirjalikes avaldustes seisukohta selles küsimuses, on see argument vastuolus vaidlustatud otsuse punktis 39 tehtud järeldusega, millega kohaselt RES tähendab tingimata riigi ressursside ülekandmist. Lisaks ei käsitlenud hagejad seda järeldust oma hagiavalduses. Hagiavaldus koos kostja vastusega määravad ära vaidluse raamistiku, millega menetlusse astujad peavad nõustuma selles staadiumis, kus see nende menetlusse astumise hetkel on. Järelikult on Iirimaa vastav argument vastuvõetamatu, kuna see muudab vaidluseseme ulatust eespool punktis 153 viidatud kohtupraktika tähenduses. Seega tuleb tunnistada, et vastavalt hagejate ja kostja kokkulangevale hinnangule on RES süsteem, kus kantakse üle riigi ressursse EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
Kõigist eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et jättes kõrvale riigi ressursside ülekandmise puudumist käsitleva argumendi, on esimese väite kohta esitatud Iirimaa ja VHI argumendid vastuvõetavad.
b) Altmarki kohtuotsuses esitatud tingimuste kohaldatavus
Tuleb meenutada, et esimene väide tugineb eeskätt Euroopa Kohtu poolt eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses esitatud tingimustele, see kohtuotsus tehti aga pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist ja seega ei saanud komisjon selle sisu otsuse vastuvõtmise hetkel teada. Tegelikult tugines komisjon vaidlustatud otsuses peamiselt eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuotsusele, et tõendada riigiabi puudumist käesolevas asjas (vaidlustatud otsuse punkt 40).
Tuleb sedastada, et Euroopa Kohus ei piiranud ajaliselt eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse järeldusi. Kuna selline piirang puudub, siis need EÜ artikli 87 lõike 1 tõlgendusest tulenevad järeldused kohalduvad täielikult käesoleva juhtumi faktilistele ja õiguslikele asjaoludele, nagu need komisjonile olid vaidlustatud otsuse tegemise ajal esitatud.
Sellega seoses meenutada, et Euroopa Kohtu poolt ühenduse õigusnormile antud tõlgendus piirdub selle tähenduse ja kohaldamisala selgitamise ja täpsustamisega, nii nagu seda oleks tulnud mõista ja kohaldada selle jõustumise hetkest alates. Sellest järeldub, et nõnda tõlgendatud õigusnormi saab ja peab kohaldama isegi õigussuhetele, mis tekkisid ja loodi enne asjaomast kohtuotsust, ja vaid erandjuhtudel võib Euroopa Kohus ühenduse õiguskorrale omast õiguskindluse üldpõhimõtet kohaldades piirata võimalust, kus kõik huvitatud isikud saavad toetuda mõnele tema tõlgendatud õigusnormile, et vaidlustada heauskselt loodud õigussuhteid. Sellise piiranguga saab nõustuda üksnes taotletud tõlgenduse andnud kohtuotsuses (vt selle kohta ja analoogia alusel Euroopa Kohtu 15. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-209/03: Bidar, EKL 2005, lk I-2119
, punktid 66 ja 67; ja 6. märtsi 2007. aasta otsus kohtuasjas
C-292/04: Meilicke jt, EKL 2007, lk I-1835
, punktid 34–36 ja viidatud kohtupraktika). Esimese Astme Kohus leiab, et neid kaalutlusi, mis tulenevad eeskätt siseriikliku kohtu kohustusest kohaldada ühenduse õigust, kohaldatakse
mutatis mutandis
ühenduse institutsioonidele, kui need omakorda peavad rakendama ühenduse õiguse sätteid, mida Euroopa Kohus on hiljem tõlgendanud.
Seega tuleb uurida, kas ja mis ulatusel on vaidlustatud otsus kooskõlas eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsusega, mille ulatus, nagu ka hagejad tunnistavad, ja EÜ artikli 86 lõike 2 kriteeriumide ulatus suures osas kattuvad. Siiski, arvestades käesolevas asjas käsitletud ÜMPT ülesande erilist laadi, mis seisneb kõigile Iirimaa ERK turul tegutsevatele ettevõtjatele pandud kohustuses järgida rida kohustusi, mida vaidlustatud otsuses loetakse ÜMPT kohustusteks ja mida ühenduse kohus kuni praeguse hetkeni ei ole veel kordagi uurinud, siis tuleb meenutada eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses esitatud kriteeriume kooskõlas nende väljendamise mõtte ja eesmärgiga, kohandades neid käesoleva kohtuasja konkreetsetele asjaoludele.
c) ÜMPT ülesande olemasolu Altmarki kohtuotsuse esimese tingimuse ja EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses
i) Esialgne märkus
Eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses (punkt 89) esitatud esimese tingimuse kohaselt peab abi saav ettevõtja reaalselt täitma avaliku teenuse osutamise kohustust ning tema kohustused peavad olema selgelt määratletud.
Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et nimetatud kohtuotsuses esitatud avaliku teenuse kohustuse mõiste vastab ÜMPT mõistele, nagu see on vaidlustatud otsuses määratletud, ja see ei erine EÜ artikli 86 lõikes 2 esitatust.
Esimese ja teise väite raames väitsid hagejad sisuliselt, et ÜMPT mõiste on ühenduse mõiste, mis on range ja objektiivne ja mille järgimist kontrollivad täielikult ühenduse institutsioonid ja seda ei saa siseriiklikele ametiasutustele delegeerida. Kuigi liikmesriikidel on teatud otsustusruum seoses sellega, kuidas nad kavatsevad ÜMPT osutamist tagada ja reguleerida, siis selle ÜMPT määratlemine sõltub hulgast objektiivsetest kriteeriumidest, näiteks universaalteenus ja kohustuslik laad, mille täitmist peavad institutsioonid kontrollima. Seevastu ei ole käesolevas asjas kindlustusandjatele pandud üldise huvi kohustust või koguni ülesannet osutada teatud ERK teenuseid, ja need teenused ei ole kättesaadavad kogu Iirimaa elanikkonnale. ERK teenused on üksnes vabatahtlikud või lausa „de luxe” finantsteenused ning nendega ei soovita asendada avalik-õiguslikku sotsiaalkindlustuskorda. Lisaks määratleb vaidlustatud otsus ÜMPT-na üksnes ERK kohustused, mitte aga ERK teenused kui sellised. Kuigi ERK kohustused on võetud vastu üldistes huvides, on nad siiski vaid tavalised seadusjärgsed kohustused, mida kohaldatakse ERK kindlustusandjate tegevuse teostamisele ja kontrollile, mis kohtupraktika ja komisjoni otsustuspraktika kohaselt ei ole piisavad määratlemaks neid ÜMPT-na.
Kostja, keda toetavad Iirimaa, Madalmaade Kuningriik ja VHI, väidab, et esiteks kuulub ÜMPT määratlemine esmajärjekorras liikmesriikide pädevusse ja nende kaalutlusõiguse alla ja et ühenduse institutsioonide poolt teostada võidav kontroll sellel alusel piirdub sellega, et uuritakse ilmse hindamisvea olemasolu; seda aga käesolevas asjas ei esinenud. Kostja ja Iirimaa rõhutavad, et ERK on oluline Iirimaa poolt järgitud sotsiaal- ja tervishoiupoliitika instrument, mis on EÜ artikli 152 alusel põhiliselt antud liikmesriikide pädevusse, ning oluline täiendus avalik-õiguslikule ravikindlustussüsteemile, ilma et sellega viimatimainitut asendataks. Käesolevas asjas, vastupidi hagejate väidetele, on ERK teenused kui sellised koos ERK kohustustega vaidlustatud otsuses käsitletud asjaomased ÜMPT-d. Eeskätt tagavad ERK kohustused, sh avatud liitumine ja ühtsed hinnad selle, et ERK teenused on kättesaadavad kõigile. Sellega seoses, vastupidi hagejate arvamusele, ei ole vajalik, et ERK teenused oleksid rangelt võttes universaalsed ja kohustuslikud, tervele Iirimaa elanikkonnale tasuta või majanduslikult kättesaadavad ja et nad asendaksid avalik-õiguslikku sotsiaalkindlustuskorda. Lisaks piisab Madalmaade Kuningriigi arvates ÜMPT dünaamilist mõistet silmas pidades ÜMPT kohustuse määratlemiseks sellest, kui liikmesriik paneb kõigile kindlustusandjatele teatud nõuded, näiteks ERK kohustustused, mille täitmine on allutatud loa- ja kontrollisüsteemile. Seega ei ole vajalik anda ettevõtjale eri- või ainuõigust.
ii) ÜMPT ülesande mõiste ja ÜMPT määratlemise ja kontrollimise pädevus
Tuleb sedastada, et ühenduse õiguses ja EÜ asutamislepingu konkurentsieeskirjade kohaldamise tarvis ei ole ÜMPT ülesande selget ja täpset õiguslikku määratlust ega ka kindlaksmääratud õigusmõistet, mis kehtestaks lõplikult tingimused, mida tuleb täita, et riik võiks õigustatult viidata ÜMPT ülesande olemasolule ja selle kaitsele, olgu siis eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse esimese tingimuse tähenduses või EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses.
Mis puudutab pädevust määratleda asutamislepingu tähenduses ÜMPT ülesande laad ja ulatus ning selles kontekstis ühenduse institutsioonide poolt teostamisele tuleva kontrolli ulatus, siis ilmneb üldhuviteenuste teatisest (vt eespool punkt 12) ja Euroopa Kohtu praktikast, et liikmesriikidel on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste määratlemisel laiaulatuslik kaalutlusõigus ja et komisjon saab liikmesriikide poolset teenuste määratlust üksnes ainult ilmse vea olemasolul kahtluse alla seada (vt Esimese Astme Kohtu 15. juuni 2005. aasta otsus kohtuasjas
T-17/02: Olsen
vs.
komisjon, EKL 2005, lk II-2031
, punkt 216 ja viidatud kohtupraktika).
Liikmesriigi seda eelisõigust määratleda ÜMPT-d kinnitab nii see, et puudub spetsiaalselt ühendusele antud pädevus, kui ka see, et ühenduse õiguses puudub ÜMPT mõiste täpne ja täielik määratlus. Tegelikult on põhimõtteliselt liikmesriikide pädevuses määratleda ÜMPT ülesande laad ja ulatus nendes konkreetsetes tegevusvaldkondades, mis ei kuulu EÜ artikli 5 esimese lõigu alusel ühenduse volituste alla või mis selle artikli teise lõigu alusel tuginevad ühenduse piiratud või jagatud pädevusele. Nagu väidavad kostja ja Iirimaa, kuulub rahvatervis liikmesriikide peaaegu täieliku pädevuse alla. Selles sektoris võib ühendus EÜ artikli 152 lõigete 1 ja 5 alusel võtta üksnes juriidiliselt mittesiduvaid meetmeid, mis võtavad täiel määral arvesse liikmesriikide vastutust tervishoiuteenuste ja arstiabi korraldamisel ning kättesaadavaks muutmisel. Sellest tuleneb, et selles kontekstis ÜMPT kohustuste määratlemine kuulub samuti esmajärjekorras liikmesriikide pädevusse. Seda pädevuste jagamist väljendab ka üldisemalt EÜ artikkel 16, mille kohaselt arvestades kohta, mis liidu ühistes väärtustes kuulub ÜMPT-dele, nagu ka nende osa ühiskondliku ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamisel, hoolitsevad ühendus ja liikmesriigid, igaüks oma vastavate volituste ja asutamislepingu kohaldamisala piires, et niisugused teenused toimiksid põhimõtete ja tingimuste alusel, mis võimaldavad neil täita oma ülesandeid.
Sellega seoses ei saa hagejad viidata eespool punktis 100 viidatud 20. märtsi 1985. aasta kohtuotsusele Itaalia
vs.
komisjon (punkt 30) tõendamaks, et tervishoiusektoris ÜMPT ülesande olemasolu täielik ja kõikehõlmav kontrollimine ühenduse institutsioonide poolt oli vajalik. Tegelikult ilmneb sellest kohtuotsusest, et liikmesriigi pädevus tegutseda EÜ artikli 86 lõike 2 alusel ja seega tema pädevus määratleda ÜMPT-sid ei ole piiramatu ning seda ei või kasutada meelevaldselt ainult selleks, et vältida konkurentsieeskirjade kohaldamist teatud sektorile, näiteks telekommunikatsioonisektorile.
Järelikult piirdub kontroll, mida ühenduse institutsioonid võivad teostada liikmesriigi kaalutlusõiguse üle ÜMPT-de määratlemisel, ilmse hindamisvea olemasolu uurimisega. Vaidlustatud otsuses (punkt 44) teostas komisjon nimelt seda kontrolli, uurides seda, kas Iirimaa hinnangus ÜMPT ülesandele ning ERK kohustuste määratlemisele ÜMPT kohustustena oli tehtud ilmne viga.
Seega ei saa nõustuda etteheitega, et Iirimaa ametiasutustele delegeeriti õigusvastaselt asjaomase ÜMPT määratlemine ja et puudus täielik ja kõikehõlmav kontroll nende ametiasutuste hinnangu üle seoses ÜMPT objektiivse ja range määratlusega ühenduse õiguses.
iii) ÜMPT ülesande olemasolu käesolevas asjas
1) Tõendamiskoormise jagamine
Tuleb uurida küsimust, kas komisjon võis vaidlustatud otsuses õigustatult järeldada, et Iirimaa teatatud meetmed seonduvad ÜMPT ülesandega nii eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse esimese tingimuse tähenduses kui ka EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses.
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et kuigi liikmesriigil on lai kaalutlusõigus ÜMPT määratlemisel, ei võta see temalt kohustust, kui ta viitab ÜMPT ülesande olemasolule ja selle ülesande kaitsevajadusele, et see määratlus vastaks teatud miinimumnõuetele, mis on ühine kõigil ÜMPT ülesannetel EÜ asutamislepingu tähenduses, nagu neid on kohtupraktikas täpsustatud, ja tõendada, et need tingimused on konkreetses juhtumis täidetud. Eeskätt peab esinema avaliku võimu esindaja õigusakt, millega asjaomastele ettevõtjatele pannakse ÜMPT ülesanne, samuti peab see ülesanne olema universaalne ja kohustuslik. Seevastu, kui liikmesriik ei tõenda nende tingimuste täitmist või kui liikmesriik ei ole neid tingimusi täitnud, siis võib see osutuda ilmseks hindamisveaks, mida komisjon peab karistama, sest vastaselt juhul teeks ta ise ilmse vea. Lisaks ilmneb EÜ artikli 86 lõiget 2 käsitlevast kohtupraktikast, et liikmesriik peab esitama põhjused, miks ta arvab, et asjaomane teenus väärib oma erilisuse tõttu ÜMPT-na kvalifitseerimist ja kogu ülejäänud majandustegevusest eristamist (vt selle kohta eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus Merci Convenzionali Porto di Genova, punkt 27 ja eespool punktis 131 viidatud Enirisorse kohtuotsus, punktid 33-34). Tegelikult on ilma sellise põhjenduseta ühenduse institutsioonide isegi kõrvaline kontroll nii eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kui ka EÜ artikli 86 lõike 2 alusel liikmesriigi poolt oma kaalutlusõiguse raames toime pandud ilmse vea üle võimatu.
Nende kaalutluste valguses tuleb uurida hagejate esitatud etteheiteid, millega soovitakse tõendada, et käesolevas asjas tunnistas komisjon ekslikult ÜMPT ülesande olemasolu.
2) Asjaomase ÜMPT ülesande identiteet ja laad
Käesolevas asjas on pooled eri meelt vaidlustatud otsuse esemeks olevate ÜMPT-de identiteedi ja laadi osas ja seega teatatud meetme osas. Hagejad väidavad sisuliselt, et vaidlustatud otsuses peetakse silmas üksnes ERK kohustusi, mille määratlemist ÜMPT kohustustena komisjon tunnistas. Seevastu ei hinda see otsus küsimust, kas ERK kohustused kui sellised kujutavad endast ÜMPT-sid, mis hagejate arvates mingil juhul aga nii ei ole (vt eespool punkt 110). Kostja ja Iirimaa vastavad, et ERK teenuste ja nende osutamist reguleerivate ERK kohustuste lahutamatut seost arvestades tunnistab vaidlustatud otsus ERK kohustusi ÜMPT kohustustena kvalifitseerides tingimata ka seda, et ERK teenused kui sellised on ÜMPT-d.
On tõsi, et vaidlustatud otsuses uuritakse esiteks, nimelt punktides 41–49 „Avaliku teenuse kohustuste” pealkirja all ERK kohustusi, nimelt ühtseid hindasid, avatud liitumist, eluaegset kindlustuskaitset ja miinimumhüvitisi, selgitades põhjused, miks neid tuleb lugeda ÜMPT kohustusteks. Kuigi vaidlustatud otsus ei võta otsesõnu seisukohta küsimuses, kas ERK teenused kui sellised või Iirimaa ERK süsteem üldiselt kujutavad endast samuti ÜMPT-sid, siis tuvastab see otsus punktides 41 ja 47, et „[ÜMPT] kohustuste eesmärk on täita üldist majandushuvi pakkuva teenuse ülesandeid, st kõigi Iirimaal elavate isikute juurdepääs teatud tasemel ERK [teenustele] taskukohaste hindadega ning sarnaste kvaliteeditingimustega”. Lisaks sedastab komisjon vaidlustatud otsuse punktis 48, et Iirimaa ametiasutused ei teinud ilmset viga, „hõlmates ÜMPT alla need teenused, mis ületavad sotsiaalkindlustussüsteemi raames pakutud baasteenuseid”. Need järeldused kinnitavad, et vaidlustatud otsuses tunnistas komisjon samuti vähemalt vaikimisi, et ERK teenused on laadilt ÜMPT-d kui sellised. Igal juhul on ERK kohustuste ja ERK teenuste lahutamatut seost arvestades komisjonil võimatu piiritleda oma hinnangut üksnes ERK kohustustega, võtmata samuti arvesse ERK teenuseid, mis on nende kohustuste esemeks ja mille osutamine on allutatud nende tingimuste täitmisele.
Seega tunnistab vaidlustatud otsus vastupidi hagejate arvamusele nii seda, et ERK kohustused on ÜMPT kohustused, kui ka seda, et ERK teenused kuuluvad ÜMPT ülesande alla.
3) Ettevõtjate tegevuse reguleerimise ja avaliku võimu esindaja õigusaktiga pandud ÜMPT ülesande olemasolu eristamine
Hagejad vaidlevad vastu ÜMPT ülesande olemasolule, leides, et asjaomaste õigusnormidega allutatakse ERK kindlustusandjate kogu tegevus „tavalistele” seadusjärgsetele kohustustele, ilma et see tähendaks avaliku võimu esindaja õigusaktis määratletud erilise ülesande määramist.
Esiteks, nagu ilmneb kohtupraktikast, peab asjaomase teenuse osutamine olema üldistes või avalikes huvides. Selle põhjal erinevad ÜMPT-d eeskätt erahuvides osutatud teenustest, kuigi ka erahuvi võib olla enam-vähem kollektiivne või riigi poolt õiguspärase või kasulikuna tunnustatud (vt selle kohta eespool punktis 97 viidatud Züchneri kohtuotsus, punkt 7 ja eespool punktis 98 viidatud kohtuotsus GVL
vs.
komisjon, punktid 31-32). Lisaks, nagu hagejad väidavad, ei saa liikmesriigi viidatud üldine või avalik huvi võrduda vajadusega allutada käsitletud turg teatud eeskirjadele või asjaomaste ettevõtjate kaubandustegevus riigi loale. Pelk asjaolu, et siseriiklik seadusandja kehtestab laias tähenduses üldistes huvides teatud eeskirjad lubade, tegutsemise või kontrolli kohta kõigile kindla sektori ettevõtjatele, ei kujuta endast tegelikult veel ÜMPT ülesannet (vt selle kohta eespool punktis 98 viidatud kohtuotsus GVL
vs.
komisjon, punkt 32 ja eespool punktis 98 viidatud kohtuotsus GB-Inno-BM, punkt 22).
Seevastu ei eelda ÜMPT ülesande tunnustamine tingimata seda, et selle ülesande saanud ettevõtjale antakse ainu- või eriõigus selle ülesande täitmiseks. EÜ artikli 86 lõigete 1 ja 2 koostoimes lugemisest ilmneb, et tuleb esiteks eristada ettevõtjale antud eri- või ainuõigust ja teiseks ÜMPT ülesannet, mis olenevalt olukorrast selle õigusega võib seotud olla (vt selle kohta eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus Merci Convenzionali Porto di Genova, punktid 9 ja 27; eespool punktis 97 viidatud Almelo kohtuotsus, punktid 46–50 ja eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsus, punktid 98 ja 104–111). Ettevõtjale eri- või ainuõiguse andmine on üksnes vahend – võimalik, et õigustatud vahend –, mis võimaldab sellel ettevõtjal ÜMPT ülesannet täita. Nagu väidab Madalmaade Kuningriik, ei ole seega komisjon teinud viga vaidlustatud otsuse punkti 47 järelduses, milles viidatakse üldise majandushuvi teenuste teatise punktidele 14 ja 15, mille kohaselt ÜMPT ülesande määramine võib seisneda ka mitmete või koguni kõigile samal turul tegutsevatele ettevõtjatele pandud kohustuses (vt avalik-õigusliku mitte-ainuõigusliku kontsessiooni raames pandud ÜMPT ülesande kohta eespool punktis 97 viidatud Almelo kohtuotsus, punkt 47).
Järelikult tuleb tagasi lükata hagejate argument, mille kohaselt ÜMPT ülesanne on välistatud, sest see kohustus oli kõigil ERK kindlustusandjatel.
Teiseks tuleb meenutada, et nii eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses Euroopa Kohtu esitatud esimene tingimus kui ka EÜ artikli 86 lõike 2 sõnastus nõuavad, et asjaomasele ettevõtjale oleks ÜMPT ülesanne pandud avaliku võimu esindaja õigusaktiga ja et selles õigusaktis määratletaks selgelt asjaomased ÜMPT kohustused (vt selle kohta Euroopa Kohtu eespool punktis 97 Züchneri kohtuotsus, punkt 7; 11. aprilli 1989. aasta otsus kohtuasjas
66/86: Ahmed Saeed Flugreisen, EKL 1989, lk 803
, punkt 55; eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus GT-Link, punkt 51; eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsus, punkt 89 ja eespool punktis 166 viidatud kohtuotsus Olsen
vs.
komisjon, punkt 186).
Vastupidi hagejate kaitstud teesile ei kujuta käesolevas asjas kõnealune Iirimaa õigusakt endast ERK kindlustusandjatega seotud õigusnormi või luba, vaid seda tuleb lugeda avaliku võimu esindaja õigusaktiks, millega luuakse ja määratletakse konkreetne ülesanne, mis seisneb ERK teenuste osutamises ERK ülesandeid järgides. Tegelikult määratlevad 1994 Health Insurance Act’i (muudetud kujul) artiklid 7–10 ning 1996 Health Insurance Regulations (vt eespool punkt 16) üksikasjalikult ERK kohustused, nagu ühtsed hinnad, avatud liitumine, eluaegne kindlustuskaitse ja miinimumhüvitised, mida nende õigusnormide tähenduses kõik ERK kindlustusandjad peavad täitma. Kuna kuulutatud eesmärk on teenida üldist huvi, võimaldades hetkel ligi poolel Iirimaa elanikkonnast saada täiendavat kindlustuskaitset teatud tervishoiuteenuste, eeskätt haiglaravi osas, siis piiravad eespool mainitud ERK kohustused ka ERK kindlustusandjate kaubandusvabadust ulatuses, mis ületab suuresti kindlas valdkonnas tegutsemiseks tarviliku tavalise loa andmise tingimused (vt allpool punkt 191 jj).
Samuti leiab Esimese Astme Kohus, et need õigusnormid täidavad asjaomase ÜMPT kohustuste selge ja täpse määratlemise tingimuse eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse (punkt 89) tähenduses; hagejad sellele vastu ei vaidle. Lisaks, kuna Iirimaa valitud süsteem ei näe ette ainu- või eriõiguste andmise, vaid selle ülesande täitmise kõigi Iirimaa ERK turul tegutsevate ettevõtjate poolt – nagu liikmesriigil on õigus valida (vt eespool punkt 179) –, siis ei saa vastupidi sellele, mida näivad väitvat hagejad, nõuda et igale ettevõtjale, kes peab ERK kohustusi täitma, oleks see ülesanne individuaalse õigusakti või volitusega antud.
Seetõttu tuleb tagasi lükata etteheide, mis käsitleb ERK kindlustusandjate tegevuse allutamist „tavalistele” seadusjärgsetele kohustustele ja avaliku võimu esindaja õigusakti puudumist seoses ÜMPT ülesande loomise ja määramisega.
4) ÜMPT ülesandega seotud teenuste universaalsus ja kohustuslikkus
Hagejad väidavad, et ERK teenused ei ole universaalsed ja kohustuslikud, järeldades sellest, et käesolevas asjas ei esine ÜMPT ülesannet.
Üldised märkused
Mis puudutab ERK teenuste universaalsust, siis tuleb kõigepealt märkida, et vastupidi hagejate esitatud teesile ei tulene ühenduse õigusest, et ÜMPT-na kvalifitseerimiseks peab asjaomane teenus olema ranges tähenduses universaalteenus, nagu avalik-õiguslik sotsiaalkindlustuskord. Tegelikult ei tähenda ühenduse õiguse tähenduses universaalteenuse mõiste sugugi, et asjaomane teenus peaks vastama terve elanikkonna ühisele vajadusele või et seda tuleb osutada tervel territooriumil (vt selle kohta eespool punktis 181 viidatud kohtuotsus Ahmed Saeed Flugreisen, punkt 55; eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus Corsica Ferries France, punkt 45 ja eespool punktis 166 viidatud kohtuotsus Olsen
vs.
komisjon, punkt 186 jj). Nagu vaidlustatud otsuse punkt 47 viitega üldhuviteenuste teatise punktile 14 märgib, ei välista see, et need omadused vastavad klassikalisele ja kõige levinumale ÜMPT-le liikmesriikides, teist liiki ÜMPT-sid, mis on samuti õiguspärased ja mille loomise üle võivad liikmesriigid õiguspäraselt otsustada oma kaalutlusõiguse kasutamise raames.
Seega ei sea asjaolud, et asjaomastel ÜMPT kohustustel on üksnes piiratud territoriaalne või sisuline kohaldamisala, või et asjaomaseid teenuseid kasutab üksnes suhteliselt piiratud osa kasutajatest, tingimata kahtluse alla ÜMPT ülesande universaalsust ühenduse õiguse tähenduses. Sellest tuleneb, et hagejate piiratud arusaam ÜMPT universaalsusest laadist, mis tugineb komisjoni teatud aruannetele või dokumentidele, mille sisu ei ole pealegi õiguslikult siduv, ei ole kooskõlas liikmesriikide kaalutlusõigusega määratleda ÜMPT ülesannet. Järelikult tuleb see argument põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Mis puudutab argumenti, mille kohaselt ERK teenused on üksnes vabatahtlikud või lausa „de luxe” finantsteenused, mille eesmärk on tagada täiendav või lisakaitse avalik-õigusliku ravikindlustuskorraga ettenähtud kohustusliku universaalteenusega võrreldes, siis tuleb märkida, et asjaomase teenuse kohustuslikkus on tegelikult hädavajalik tingimus ÜMPT ülesande olemasoluks ühenduse õiguse tähenduses. Seda kohustuslikkust tuleb mõista nii, et avaliku võimu esindaja õigusaktiga ÜMPT ülesande saanud ettevõtjad peavad põhimõtteliselt pakkuma turul asjaomast teenust, järgides selle teenuse osutamist reguleerivaid ÜMPT kohustusi. ÜMPT kohustusega ettevõtja seisukohast võib see kohustuslikkus – mis iseenesest on vastuolus kaubandusvabaduse ja vaba konkurentsi põhimõttega – seisneda eeskätt ainu- või eriõiguse andmise korral kohustuses teostada mingit äritegevust sõltumata sellega seotud kuludest (vt samuti selle kohta üldhuviteenuse teatis, punkt 14). Sellises olukorras on see kohustus vastutasu ÜMPT ülesande kaitse ja selle ülesande pannud õigusakti teel sellega seotud turuosa eest. Kui puudub ainu- või eriõigus, siis võib ÜMPT ülesande kohustuslikkus seisneda avaliku võimu esindaja õigusaktis ette nähtud asjaomase ettevõtja kohustuses pakkuda teatud teenuseid kõigile seda soovivatele kodanikele (vt samuti selle kohta üldhuviteenuste teatis, punkt 15).
Vastupidi hagejate arvamusele ei eelda ÜMPT ülesande kohustuslikkus siiski seda, et avaliku võimu esindaja kohustab asjaomast ettevõtjat osutama eelnevalt selgelt määratletud sisuga teenust, nagu see on VHI pakutud
plan P
puhul (vt eespool punkt 14). Tegelikult ei välista ÜMPT ülesande kohustuslikkus ettevõtjale turul jäetud teatud liikumisruumi, sh seoses tema kavatsetavate teenuste sisu ja hindade kindlaksmääramisega. Neis tingimustes tagatakse ettevõtjatele minimaalne tegevusvabadus ja järelikult ka konkurents asjaomaste teenuste kvaliteedi ja sisu osas, mis võib oma laadilt ühenduse huvides piirata konkurentsipiirangu ulatust, mis tuleneb üldiselt ÜMPT ülesande määramisest, ilma et see mõjutaks selle ülesande eesmärke.
Sellest tuleneb, et kui puudub ainu- või eriõigus, siis piisab teenuse kohustuslikuks lugemiseks sellest, et sellise ülesande saanud ettevõtjal on kohustus osutada seda teenust kõigile kasutajatele, kes seda taotlevad. Teisisõnu on teenuse kohustuslikkus ja seega ka ÜMPT ülesande olemasolu tõendatud, kui teenuse osutaja peab sõlmima lepingu samadel tingimustel, ilma et tal oleks õigust keelduda teise lepingupoolega lepingut sõlmimast. See viimane asjaolu võimaldab eristada ÜMPT ülesandega teenust kõigist teistest turul osutatavatest teenustest ja seega kogu muust tegevusest, mida täiesti vabalt teostatakse (vt selle kohta eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus GT-Link, punkt 53 ja eespool punktis 97 viidatud kohtuotsus Merci Convenzionali Porto di Genova, punkt 27).
Kohaldamine käesolevas asjas
Käesolevas asjas leiab Esimese Astme Kohus, et kõigile Iirimaa ERK kindlustusandjatele pandud erinevate kohustuste kombinatsioonist, st avatud liitumine, ühtsed hinnad, eluaegne kindlustuskaitse ja miinimumhüvitised, tuleneb, et ERK teenuseid tuleb lugeda kohustuslikeks.
Tegelikult piisab avatud liitumise kohustusest (1994 Health Insurance Act, muudetud kujul artikkel 8), st ERK kindlustusandja kohustusest pakkuda ERK lepingut kõigile seda taotlevatele isikutele, sõltumata nende vanusest, soost või tervislikust seisundist, et tunnistada asjaomaste ERK teenuste kohustuslikkust. Seda kohustuslikkust kinnitab asjaolu, et lepingu sõlmimise kohustus on seotud teiste kohustustega, mis piiravad ERK kindlustusandjate kaubandusvabadust määrata kindlaks ERK lepingute sisu, nimelt ühtsete hindade, eluaegse kindlustuskaitse ja miinimumhüvitiste kohustused.
Ühtsete hindade kohustuse alusel peab ERK kindlustusandja turul ERK kindlustuskaitset pakkudes osutama asjaomaseid ERK teenuseid ühtsete hindadega, sõltumata kindlustatu isiklikust olukorrast, tervisliku seisundi arengust ja tema hüvitisenõuete sagedusest (1994 Health Insurance Act (muudetud kujul), artikkel 7). Lisaks, eluaegse kindlustuskaitse kohustuse tõttu ei saa pärast seda, kui kindlustatu on sellise kaitsega liitunud, ERK kindlustusandja ühepoolselt ERK lepingut lõpetada ega keelduda ka seda pikendamast, kui kindlustatu seda taotleb (1994 Health Insurance Act (muudetud kujul), artikkel 9). Lõpuks tuleb märkida, et miinimumhüvitisi käsitlevad eeskirjad näevad ette, et ERK lepingutega hõlmatud tervishoiuteenuste hüvitamine peab toimuma tekkinud kulude miinimumsummasid ja -protsente arvestades (1994 Health Insurance Act (muudetud kujul), artikkel 10 koostoimes miinimumhüvitisi käsitleva määrusega).
Sellega seoses väitsid hagejad, et miinimumhüvitiste kohustus ei ole piisav tunnistamaks ÜMPT ülesande olemasolu, kuna sel viisil määratletud kindlustuskaitse tase on niivõrd madal, et praktikas ületavad seda taset oluliselt turul saadavad kõige elementaarsemad kindlustuspoliisid, näiteks VHI pakutav
plan A
. See argument ei saa kahtluse alla seada nende nõuete kohustuslikkust, mida ERK kindlustusandjad peavad ERK kohustuste alusel täitma. Esiteks ei võta see arvesse, et ÜMPT ülesande kohustuslikkus ei nõua seda, et seaduses oleks nõutud ja eelnevalt kindlaks määratud kindla teenuse osutamine, võttes asjaomaselt ettevõtjalt igasuguse kaubandusvabaduse (vt eespool punkt 188). Teiseks ei saa turul levinud kaubandustava, isegi kui sellele on omane üldiselt kõrgem teenuste tase kui ettekirjutatud miinimumhüvitised, kahtluse alla seada nende miinimumhüvitiste seadusjärgset kohustuslikku laadi, mida kõik ERK kindlustusandjad peavad kõigis tingimustes järgima.
ERK teenuste universaal- ja kohustuslikeks teenusteks lugemist ei sea kahtluse alla ka argument, mille kohaselt need teenused on valikulised, kuna nende osutamine on jäetud nii kindlustusandjate kui ka kindlustatu vaba valiku otsustada ja et seega ei asenda need teenused sotsiaalkindlustuse universaal- või baasteenuseid. ÜMPT ülesande kohustusliku laadi tunnistamisega ei ole vastuolus asjaolu, et tarbijad võivad valida mitte taotleda asjaomaste teenuste osutamist, kuna riik leiab, et sotsiaal- ja tervishoiupoliitika üldiste kaalutluste tõttu vastab see teenus suure osa elanikkonna tegelikule vajadusele – käesolevas asjas ligi 50% Iirimaa elanikkonnast – ja muudab selle seega kättesaadavaks selle teenuse osutajale pandud kohustusega leping sõlmida. ÜMPT universaalsus ja kohustuslikkus ei sõltu vastastikusest kohustusest leping sõlmida, st käesolevas asjas kohustusest liituda ERK-ga. Nagu hagejad repliigi punktis 29 ise tunnistavad, ei tingi eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsus (punkt 98 jj) muud tõlgendust, kuna selle juhtumi aluseks olnud kohustuslik täiendava pensionisüsteemiga liitumine ei olnud igal juhul määrav selleks, et Euroopa Kohus tunnistaks, et nimetatud süsteemil on ÜMPT ülesanne.
Teiseks, arvestades seda, milline on kõigile ERK kindlustusandjatele pandud, eri- või ainuõigusega sidumata ERK kohustustele tugineva asjaomase ÜMPT ülesande laad, siis ei mõjuta võimalus, et kindlustusandjad võivad vabatahtlikult Iirimaa ERK turult lahkuda, asjaomase ERK teenuse osutamise jätkuvust ja seega selle universaalsust ja kättesaadavust. Seega, kuna turul täielikku kindlustuskaitset pakkuda otsustanud ERK kindlustusandjad peavad täielikult järgima asjaomaseid ERK kohustusi, siis pelk võimalus, et ERK kindlustusandja võib täielikult loobuda ERK teenuste osutamisest või lahkuda turult, ei saa samuti mõjutada nende teenuste universaalsust ja kohustuslikkust.
Hagejad märgivad lisaks, et ERK kohustuste universaalsuse ja kohustuslikkusega on vastuolus erinevad seaduses ette nähtud erandid seoses avatud liitumise kohustusega (1994 Health Insurance Act (muudetud kujul), artikkel 8 koostoimes Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996-ga). Tegelikult võivad ERK kindlustusandjad keelduda lepingut sõlmimast vanemate kui 65-aastaste isikutega, kes soovivad esmakordselt ERK kindlustuskaitsega liituda (Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996, artikkel 6). Noorematele kui 65-aastastele võivad ERK kindlustusandjad kehtestada pärast ERK kindlustuskaitsega liitumist esialgseid ooteperioode seoses hüvitisenõuetega, mis on noorematele kui 55-aastased põhimõtteliselt 26 nädalat ja 55 ja 65-aastastele isikutele 52 nädalat (Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996, artikkel 7). Mis puudutab juba haigeid isikuid, siis juhul, kui neil on õigus liitumisele, võidakse neile kehtestada vanusest sõltuvalt 5-10-aastaseid ooteperioode teatud raviteenuste hüvitamisel (Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996, artikkel 8). Sellega seoses vastasid kostja ja Iirimaa sisuliselt, et esiteks ei vähenda need erandid tuntavalt avatud liitumise kohustuse tegelikku ulatust ja teiseks on need igal juhul seaduslikud ja objektiivselt õigustatud meetmed, et kaitsta Iirimaa ERK turgu, mis on tegevushäirete ja kuritarvitamiste vältimiseks allutatud ERK kohustustele.
Sellega seoses leiab Esimese Astme Kohus, et isegi kui vanemate kui 65-aastaste isikute, kes ei olnud kunagi ERK kindlustuskaitsega liitunud, välistamine – mis sisaldub vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal kehtinud Iirimaa õigusnormides – võib teoreetiliselt mõjutada 8% Iirimaa elanikkonnast, nagu hagejad väidavad, on selle erandi tähtsus praktikas piiratud. Esiteks, nagu kostja rõhutab, ei kohaldata seda erandit isikutele, kes olid juba mõne ERK-ga liitunud ja kes soovivad uuendada oma lepingut. Teiseks ei vaielnud hagejad vastu kostja ja Iirimaa väitele, mille kohaselt, arvestades ERK olemasolu Iirimaal alates 1957. aastast, esineb normaalne tendents liituda ERK poliisiga palju nooremalt kui varem, eriti kuna esialgsed ooteperioodid, mis on vanusest sõltuvalt progressiivsed, on täiendav ajend sellega liitumiseks. Neis tingimustes võib tegelikult nõustuda, et sel viisil ERK-st välistatud isikute arv on kahanev. Seega ei ole usutav, et praktikas oleks suur hulk isikuid tulevikus mõjutatud võimalusest keelduda kindlustamast vanemaid kui 65-aastaseid. Igal juhul leiab Esimese Astme Kohus, et see piiratud piirang ei sea kahtluse alla asjaolu, et avatud liitumine tagab kogu Iirimaa elanikkonnale vaba juurdepääsu ERK-le.
Mis puudutab esialgseid ooteperioode, siis märkisid kostja ja Iirimaa, ilma et hagejad oleks sellele vastu vaielnud, et kuigi need perioodid piiravad ajutiselt juurdepääsu ERK kindlustuskaitsele, kujutavad need endast olulisi ja seaduspäraseid meetmeid, et vältida kuritarvitamist, mis seisneb pelgalt ajutise kindlustuskaitse saamises, et end kiirelt ravida, olemata eelnevalt kindlustusmakseid tehes panustanud ühtsete hindadega ERK süsteemi. Sellega seoses tuleb meenutada, et nagu kostja ja Iirimaa märkisid, soovitakse ühtsete hindadega tagada identse kindlustuskaitse korral ühetaoliste kindlustusmaksete teel (vt eespool punkt 192) kõigi põlvkondade kindlustatute tervishoiuteenuste tekitatud kulude ühtlane jaotamine. Nii on ühtsete hindade nagu ka avatud liitumise lõppeesmärk tagada riskide jagamine ja põlvkondadevaheline solidaarsus; need on eesmärgid, mille valikut liikmesriigi poolt EÜ artiklite 16 ja 152 alusel ei saa ühenduse institutsioonid kahtluse alla seada (vt eespool punkt 167).
Esimese Astme Kohus tunnistab, et on usutav, et selline praktika, nagu eespool kirjeldatud, võib selle eesmärgi ohtu seada. Lisaks, nagu kostja väidab, viiks ooteperioodide puudumine selleni, et ERK kindlustusandjad, kes on silmitsi hüvitisetaotluste arvu tõusuga, peaksid sellest tekkivate täiendavate kulude katmiseks tõstma kindlustusmakseid, mis kahjustaks kõiki kindlustatuid. Selline tagajärg oleks vastuolus ERK kindlustuskaitse kõigile kindlustatutele kättesaadavuse eesmärgiga; sama eesmärk on aluseks ka ühtsetele hindadele. Neis tingimustes tunnistab Esimese Astme Kohus, et esialgsed ooteperioodid on lahutamatu osa ERK turust, mis peab järgima avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustust, ja et need on sobiv vahend ERK teenuse kättesaadavuse ja universaalsuse kokkusobitamiseks, kuna need võimaldavad vältida seda, et põlvkondadevahelist solidaarsust kuritarvitataks isikute poolt, kes viivitavad ERK-ga liitumisega kuni hetkeni, kui neil on oluline vajadus raviteenuste järele.
Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et avatud liitumise, ühtsete hindade, eluaegse kindlustuskaitse ja miinimumhüvitiste kohustused koos tagavad Iirimaa elanikkonnale laia ja kerge juurdepääsu ERK teenustele, mis õigustab nende lugemist universaalseteks ühenduse õiguse tähenduses. Ei saa nõustuda hagejate argumendiga, mille kohaselt ühtsetest hindadest tuleneva kindlustusmaksete vastastikusele tasaarvestusele vaatamata ei ole ERK teenused universaalsed, kuna need ei ole taskukohased Iirimaa elanikkonna kõigile sotsiaalsetele kihtidele. Esiteks, nagu märgiti eespool punktis 186, ei nõua universaalsuse kriteerium seda, et kogu elanikkond seda praktikas kasutab või võiks seda kasutada. Teiseks asjaolu, et ligi 50% Iirimaa elanikkonnast on liitunud ERK kindlustuskaitsega, näitab igal juhul seda, et ERK teenused vastavad olulisele nõudlusele Iirimaa ERK turul ja et need aitavad oluliselt kaasa Iirimaal laias tähenduses sotsiaalkindlustussüsteemi toimimisele. Kolmandaks ei võta see argument arvesse asjaolu, nagu hagejad isegi tunnistavad, et Iirimaa ERK turul kättesaadavad ERK teenused on jaotatud erinevatesse kindlustuskaitse gruppidesse, sh eeskätt baaskindlustuskaitse, keskmine kindlustuskaitse ja „de luxe” kindlustuskaitse, mida pakutakse erinevate hindadega ja mis vastavad kindlustatute erinevatele nõudmistele.
Selles kontekstis ei mõjuta ERK teenuste universaalsust ka see, et nende hinnad on reguleerimata ja neile ei ole määratud ülempiiri. Kuigi puuduvad ERK kindlustuskaitse kindlustusmakseid käsitlevad õigusnormid ja seega on sellise kindlustuskaitse hinnad põhimõtteliselt määratud turujõududega, on siiski ühtsete hindade kohustuse tõttu kehtestatud tariif ühetaoline ja kehtib kõigile identset kindlustuskaitset pakkuvatele ERK lepingutele, sõltumata kindlustatute vanusest, soost ja tervislikust seisundist. Selle hindade ühtlustamise ning kõigi kindlustatute hüvanguks ERK kohustustele allutatud erinevate ERK kindlustusandjate vahelise konkurentsi tõttu näib praktikas olevat väga piiratud oht, et kehtestatakse ülemääraselt kõrge tariif, mis on teatud isikute gruppidele majanduslikult kättesaamatu, eriti ERK baaskindlustuskaitse osas. Vastupidi, nagu rõhutab Iirimaa, võimaldavad ühtsed hinnad anda kindlustusmaksete risttoetust kõige haavatavamatele kindlustatutele, eeskätt vanuritele ja invaliididele, ning tagab neile kergema juurdepääsu ERK teenustele, mis oleks potentsiaalselt takistatud või isegi välistatud sellisel turul, kus hinnad tuginevad riskile.
Lisaks ei nõua universaalsuse tingimus seda, et asjaomane teenus oleks tasuta või et seda pakutaks ilma majanduslikku kasumlikkust silmas pidamata. Asjaolu, et teatud potentsiaalsetel kasutajatel ei ole vajalikke rahalisi vahendeid nautimaks kõiki turul kättesaadavaid ERK kindlustuskaitseid, eeskätt „de luxe” kindlustuskaitset, ei nõrgenda selle universaalsust, kuna asjaomast teenust pakutakse ühtsete ja mittediskrimineerivate hindadega ning sarnaste kvaliteeditingimustega kõigile klientidele (vt selle kohta Euroopa Kohtu eespool punktis 131 viidatud Corbeau kohtuotsus, punkt 15; eespool punktis 97 viidatud Almelo kohtuotsus, punkt 48 ja 25. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-475/99: Ambulanz Glöckner, EKL 2001, lk I-8089
, punkt 55).
Eelnevat silmas pidades ei saa nõustuda hagejate väga üldiste argumentidega ERK teenuste vabatahtliku, täiendava või „de luxe” laadi kohta. Peale selle, et hagejad ei võta selles kontekstis arvesse erinevaid kättesaadavaid ERK kindlustuskaitse tasemeid, ei vaielnud nad ka üksikasjalikult vastu kostja ja Iirimaa teesile, mille kohaselt Iirimaa ERK kujutab endast avalik-õigusliku ravikindlustusskeemi kõrval Iirimaa tervishoiusüsteemi teist sammast, mille olemasolu vastab Iirimaa tervishoiupoliitika taotletud kohustuslikele eesmärkidele sotsiaalse ühtekuuluvuse ja põlvkondadevahelise solidaarsuse kohta. Iirimaa selgituste kohaselt aitab ERK kaasa avalik-õigusliku ravikindlustussüsteemi tõhususe ja kasumlikkuse tagamisele, vähendades muidu talle langevate kulude pinget, eeskätt seoses avalik-õiguslikes haiglates osutatud raviga. Ühenduse institutsioonidele sellel alusel antud piiratud kontrolliõiguse raames ei saa neid kaalutlusi kõigutada ei komisjon ega Esimese Astme Kohus. Seega tuleb tunnistada, et Iirimaa kasutab ERK teenuseid üldistes huvides kui hädavajalikku vahendit siseriikliku ravikindlustussüsteemi nõuetekohaseks haldamiseks ja ERK kohustuste tõttu tuleb tunnistada, et need on laadilt ÜMPT-d.
Järelikult tuleb hagejate argumendid ERK teenuste universaalsuse ja kohustuslikkuse puudumise kohta põhjendamatuse tõttu tervikuna tagasi lükata.
Neis tingimustes ei ole komisjon teinud viga vaidlustatud otsuse punktis 47 esinevas järelduses, mille kohaselt ERK kohustused on mõeldud tagamaks kogu Iirimaa elanikkonnale teatud tasemel ERK teenused taskukohaste hindadega ning sarnaste kvaliteeditingimustega. Lisaks ei ole viga ka järelduses, mille kohaselt ERK kindlustusandjatele jäetud tegevusruum kindlustusmakseid ja ERK kindlustuskaitse sisu kindlaks määrata ei sea kahtluse alla ERK kohustuste kvalifitseerimist ÜMPT kohustustena. See kehtib veelgi enam, kuna see tegevusruum säilitab teatud konkurentsitaseme, mõjutamata siiski asjaomase ÜMPT ülesande elluviimist (vt eespool punkt 188).
Järelikult võis komisjon vaidlustatud otsuse punktides 48 ja 49 õigustatult järeldada, et tingimused, mille alusel ERK teenuseid ja ERK kohustusi sai lugeda ÜMPT ülesande alla kuuluvaks, olid täidetud ja et Iirimaa ei olnud selles osas teinud ilmset viga.
Järelikult tuleb tagasi lükata etteheide, mille kohaselt puudub ÜMPT ülesanne eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses esitatud esimese tingimuse ja EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses.
d) Selgelt määratletud kriteeriumide olemasolu RES-i alusel hüvitiste arvutamiseks Altmarki kohtuotsuse teise tingimuse tähenduses
i) Esialgsed märkused
Esimese Astme Kohus meenutab kõigepealt, et eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse (punkt 90) teise tingimuse kohaselt peavad ÜMPT ülesande täitmise eest hüvitise arvutamise kriteeriumid olema eelnevalt objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud.
Sellega seoses tuleb meenutada, et eespool punktides 157–160 esitatud põhjustel viitab komisjon vaidlustatud otsuse punktis 40 oma analüüsis asjaomastest ÜMPT kohustustest tekkinud kulude hüvitamise kohta üksnes eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuotsusele (punkt 27). Selle kohtuotsuse kohaselt peab nimetatud hüvitis vastama ÜMPT ülesandega ettevõtja poolt tegelikult kantud lisakuludele. Esimese Astme Kohus leiab, et see nõue eeldab tingimata hüvitamiskriteeriumide teatud läbipaistvust ja objektiivsust, ilma milleta ei oleks võimalik ühenduse institutsioonide isegi kõrvaline kontroll.
Seega tuleb uurida, kas komisjon võis õigusega järeldada, vähemalt kaudselt, et käesolevas asjas olid RES-is sätestatud hüvitamiskriteeriumid piisavalt läbipaistvad ja objektiivsed, et täita Altmarki kohtuotsuse teist tingimust.
ii) RES-i alusel hüvitist reguleerivate kriteeriumide objektiivsus ja läbipaistvus
Hagejad väidavad sisuliselt (eespool punkt 113 jj), et RES-i alusel hüvitise arvutamine ei toimunud objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide alusel, vaid sõltus suures osas HIA ja tervishoiuministri hinnangust mitmel tasemel. Nii on HIA kaalutlusõigusesse jäetud riskide erinevuste hindamine ja eeskätt tervisliku seisundi kaalumisteguri hindamine. Seda kinnitavad HIA poolt alates 2003. aastast avaldatud kolm sisult lahknevat aruannet, milles tuvastati oluliselt erinevad riskide erinevused ja tehti vastuolulised järeldused turu ebastabiilsuse olemasolu kohta. Lisaks on HIA-l ja tervishoiuministril suur kaalutlusõigus otsustada, kas käivitada RES maksed, lähtuvalt saavutatud riskide erinevuse protsendist.
Sellega seoses tuleb esiteks sedastada, et vastupidi hagejate väidetele ei ole HIA ja vajaduse korral tervishoiuministri kaalutlusõigus seoses otsusega algatada RES makseid – otsus, mis tähendab eeskätt seda, et tuvastatakse, et riskide erinevus ületab teatud protsendi ja et turg on ebastabiilne – seotud küsimusega, kas hüvitise arvutamine kui selline toimub objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide alusel. Eeskätt toimub arvutamine RES-ile allutatud ERK kindlustusandjate esitatud andmete ja seega nende vastavate riskiprofiilide põhjal üksnes pärast seda, kui on tehtud otsus algatada RES makseid. Selles kontekstis ajavad hagejad segi riskide erinevuse kindlaksmääramise, mis on RES maksete algatamise otsusele eelnev etapp, ja RES maksete vormis tasutava hüvitise arvutamise, mis sõltub tegeliku riskiprofiili ja turu keskmise riskiprofiili üksikasjalikust võrdlusest iga ERK kindlustusandja osas (vt eespool punkt 33).
Teiseks, isegi kui Iirimaa ametiasutustel on kaalutlusõigus RES maksete arvutamise raames – Iirimaa vaidleb sellele aga vastu –, ei oleks selline õigus iseenesest kokkusobimatu objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide olemasoluga eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse tähenduses. Nagu Iirimaa väidab, ei keela see tingimus siseriiklikul seadusandjal jätmast siseriiklikele ametiasutustele teatavat kaalutlusõigust kindla ÜMPT ülesande täitmisega tekkinud kulude hüvitamise kindlaksmääramisel. Vastupidi, nagu Esimese Astme Kohtu praktikas on märgitud, on liikmesriigil lai kaalutlusõigus mitte üksnes ÜMPT ülesande määratlemisel, vaid ka kulude hüvitamise kindlaksmääramisel, mis sõltub keeruliste majandusnäitajate hindamisest (vt selle kohta eespool punktis 101 viidatud kohtuotsus FFSA jt
vs.
komisjon, punktid 99-100). Nimelt seetõttu, et ühenduse institutsioonid teostavad üksnes piiratud kontrolli selle kindlaksmääramise üle, nõuab eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse teine tingimus, et need institutsioonid peavad saama kontrollida objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumide olemasolu ja need kriteeriumid peavad olema täpsustatud viisil, mis välistaks ÜMPT mõiste kuritarvitamise liikmesriigi poolt.
Järelikult on hageja argumendid objektiivsete ja läbipaistvate parameetrite puudumisest hüvitise arvutamisel ainetud ning nendega ei saa nõustuda, kuna Iirimaa ametiasutustel on kaalutlusõigus.
Seejärel tuleb märkida, et vaidlustatud otsuse punktides 25–30 (vt eespool punkt 38) kirjeldab komisjon üksikasjaliselt RES maksete arvutamise kriteeriume, meetodit ja menetlust. Lisaks ilmneb eespool punktides 31–33 esitatud RES maksete arvutamise meetodist, et erinevad kasutatavad arvutamise kriteeriumid on selgelt määratletud kohaldatavates õigusnormides, eeskätt RES-i II lisas. Nii näeb see üksikasjaliselt, mittediskrimineerivalt ja läbipaistvalt ette, et RES-ile allutatud ERK kindlustusandjad peavad regulaarselt esitama andmeid oma riskiprofiili kohta ja oma kindlustatute vanuse- ja soogruppidele vastavate kulude kohta (RES-i II ja III osa). Nende andmete alusel viib HIA läbi võrdleva hindamise, et kindlaks määrata ERK kindlustusandjate vaheline riskide erinevus (RES-i IV osa koostoimes II lisaga); see hinnang omakorda määrab RES maksete arvutamise (RES-i V osa). Lõpuks nähakse RES-i V osas koostoimes II lisaga ette ka üksikasjalikud majanduslikud ja matemaatilised kriteeriumid ja valemid, sh tervisliku seisundi kaalumisteguri kohaldamise kohandamismeetod.
Sellega seoses leiab Esimese Astme Kohus, et üksnes teostatavaid arvutusi reguleerivate majanduslike ja matemaatiliste valemite keerukus ei mõjuta asjakohaste kriteeriumide täpsust ja selgelt määratletust. Igal juhul ei ole hagejad kordagi vaidlustanud nende kriteeriumide täpsust, läbipaistvust ja objektiivsust, vaid on piirdunud peamiselt viitega Iirimaa ametiasutustele antud laiale kaalutlusõigusele seoses hüvitise arvutamisele eelneva otsusega käivitada RES maksed (vt eespool punktid 210 ja 211). See kaalutlus kehtib ka nendele RES-i II lisas esitatud kriteeriumidele, mis reguleerivad tervisliku seisundi kaalumisteguri kohaldamist – mida praegu ei kohaldata – ja mida HIA peab järgima, kui ta otsustab arvestada seda tegurit ja ka 50%-list ülempiiri, mis on kehtestatud arvestamaks haiglavõimsuse täheldatud kasutamist ERK kindlustusandjate riskiprofiilide kindlaksmääramisel (vaidlustatud otsuse punktid 28 ja 57).
Eelnevat silmas pidades ei saa komisjonile ette heita, et ta ei võtnud EÜ artikli 87 lõike 1 alusel RES-i hinnates arvesse erinevaid kriteeriume, mis reguleerivad RES maksete arvutamist. Lisaks leiab Esimese Astme Kohus, et eespool punktis 160 esitatud kaalutlusi arvestades on vaidlustatud otsuse punktid 25–30, kuigi need asuvad üksnes RES-i asjaolude tutvustamise osas (vt eespool punkt 38), piisav põhjendus selle kohta; ja nende sisu võttis komisjon nõuetekohaselt arvesse oma hinnangus asjaomase hüvitismehhanismi kooskõla kohta EÜ artikli 87 lõikega 1.
Järelikult tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata etteheide, mis käsitleb eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse teist tingimust.
e) RES-is sätestatud hüvitise vajalikkus ja proportsionaalsus Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse tähenduses
i) Kohtuliku kontrolli ulatus
Mis puudutab RES-i alusel makstava hüvitise vajalikkuse ja proportsionaalsuse kontrolli ulatust nii komisjoni kui ka Esimese Astme Kohtu poolt, siis tuleb märkida, et see kontroll on tingimata piiratud, kuna Iirimaa õigustas RES-i ÜMPT ülesande olemasoluga (vt eespool punkt 166). Esiteks, arvestades liikmesriigi kaalutlusõigust ÜMPT ülesande ja selle rakendamistingimuste määratlemisel, sh keerulistest majandusnäitajatest sõltuvat hinnangut nimetatud ülesande täitmisel tekkinud lisakuludele, siis on komisjoni kontroll piiratud ilmse vea olemasolu kontrollimisega (vt selle kohta eespool punktis 101 viidatud kohtuotsus FFSA jt
vs.
komisjon, punkt 100 ja eespool punktis 166 viidatud kohtuotsus Olsen
vs.
komisjon, punkt 216). Teiseks tuleneb sellest, et kontroll, mida Esimese Astme Kohus peab teostama komisjoni hinnangu üle sellega seoses, ei saa ka ületada samu piire ja et seega peab see kontroll piirduma uurimisega, kas komisjon on õigustatult tuvastanud liikmesriigi tehtud ilmse vea olemasolu või puudumise.
Lisaks tähendab see kontroll, et ühenduse kohus otsustab, kas hagejate esitatud tõendid on piisavad, et vaidlustatud otsuses keerulistele majandusnäitajatele antud hinnangult usutavust võtta (vt analoogia alusel Esimese Astme Kohtu 12. detsembri 1996. aasta otsus kohtuasjas
T-380/94: AIUFASS ja AKT
vs.
komisjon, EKL 1996, lk II-2169
, punkt 59). Peale selle usutavuse kontrolli ei saa Esimese Astme Kohus asendada otsuse autori poolt keerulistele majanduslikele faktidele ja tingimustele antud hinnangut enda hinnanguga. Selles kontekstis peab Esimese Astme Kohtu kontroll piirduma komisjoni poolt menetlus- ja põhjendamisnormidest kinnipidamise, faktiliste asjaolude sisulise õigsuse ning ilmse hindamisvea ja võimu kuritarvitamise puudumise kontrollimisega (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu eespool punktis 101 viidatud otsus FFSA jt
vs.
komisjon, punkt 101; 11. mai 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades
T-111/01 ja T-133/01: Saxonia Edelmetalle
vs.
komisjon, EKL 2005, lk II-1579
, punkt 91; eespool punktis 166 viidatud kohtuotsus Olsen
vs.
komisjon, punkt 266 ja 15. juuni 2005. aasta otsus kohtuasjas
T-349/03: Corsica Ferries France
vs.
komisjon, EKL 2005, lk II-2197
, punkt 138 ja viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab konkreetsemalt üldise ulatusega aktiga kehtestatud ÜMPT ülesande täitmise eest makstava hüvitise proportsionaalsust, siis täpsustati kohtupraktikas lisaks, et see kontroll on piiratud küsimusega, kas ette nähtud hüvitis on vajalik, et täita asjaomast ÜMPT ülesannet majanduslikult vastuvõetavates tingimustes (vt selle kohta eespool punktis 99 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Madalmaad, punkt 53 ja eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsus, punktid 107 ja 111 ning viidatud kohtupraktika), või vastupidi on asjaomane meede ilmselgelt sobimatu taotletud eesmärgiga võrreldes (vt selle kohta ja analoogia alusel eespool punktis 118 viidatud kohtuotsus Boehringer
vs.
nõukogu ja komisjon, punktid 73 ja 74).
Seega tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata hagejate väide, mille kohaselt tuleb selles kontekstis teostada täielikku kontrolli (vt eespool punkt 118).
ii) RES maksete teel teostatud hüvitise vajalikkus ja proportsionaalsus
1) Esialgsed märkused
Mis puudutab RES-is ette nähtud hüvitise vajalikkust ja proportsionaalsust, siis tuleb kõigepealt meenutada, et pooled tunnistavad üksmeelselt, et eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses esitatud kolmas tingimus langeb suures osas kokku EÜ artikli 86 lõike 2 kohaldamise raames kohtupraktikas välja töötatud proportsionaalsuse kriteeriumiga. Sellest tuleneb, et nende analüüs kohaldub
mutatis mutandis
teisele väitele, mis käsitleb selle viimase sätte rikkumist. Mis puudutab seevastu poolte erimeelsust RES-iga ette nähtud hüvitise proportsionaalsuse osas seoses vajadusega võtta arvesse asjaomase ettevõtja tõhusust ja selle mõju nimetatud hüvitise kindlaksmääramisele, siis uurib Esimese Astme Kohus selles küsimuses esitatud argumente koos etteheitega, mis käsitleb eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljanda tingimuse täitmata jätmist.
Samuti tuleb meenutada, et hagejate arvates ei ole täidetud eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmas tingimus hüvitise range vajalikkuse kohta. Esiteks ei uurinud komisjon kõiki tegureid, mis on selle seisukohalt asjakohased, see on aga õigusnormi rikkumine ja vaidlustatud otsuses proportsionaalsuse kriteeriumi puudutavat põhjendust käsitlev viga. Teiseks ei loo ERK kohustuste täitmine hagejate arvates ERK kindlustusandjatele rahalist koormist, kuna need kindlustusandjad suudavad kaubandusmeetmetega säilitada oma kasumlikkust. Ühest küljest võivad ERK kindlustusandjad end kaitsta „halbade” riskide eest, keeldudes lepinguid sõlmimast uute klientidega, kes on vanemad kui 65-aastased, või kehtestades pikki ooteperioode haigetele isikutele. Teisest küljest on nad võimelised kohandama lepingutingimusi ja eristama kindlustusmakseid sõltuvalt hüvitatavatest riskidest, et kompenseerida kõrgemate kindlustusmaksetega „halbade” riskidega seotud suuremaid kulusid, mida nad peavad ERK kohustuste alusel hüvitama. Kolmandaks, igal juhul, kui puudub seos ERK kohustustega tekkinud kulude ja RES-i vahel, siis ei saa selle viimasega nimetatud kulusid hüvitada. RES makseid arvutatakse ERK kindlustusandjate riskide erinevuse põhjal ning need ei sõltu ERK kohustuste järgimisest tekkinud tegelike kulude arvutamisest. Lisaks soovitakse RES-iga tegelikult hüvitada kulud, mis tekkisid ERK teenuste kui selliste osutamisest, mis ei ole siiski vaidlustatud otsust silmas pidades ÜMPT-d. Selline abstraktne seos ERK kohustuste ja ERK kindlustusandja kulude vahel ei ole piisav ning ei vasta RES-i rangele piiritlemisele selgelt määratletud kuludega. Neljandaks ei saa RES-iga hüvitada „halbasid” riske. See ei võta arvesse kindlustusmakseid ja ERK kindlustusandjate tulusid, mis võivad need riskid kompenseerida, ja seega ei ole võimalik hinnata, kas „halvad” riskid loovad olulise rahalise koormise ERK kindlustusandjale. Lisaks, mis puudutab komisjoni argumenti, mille kohaselt RES võtab arvesse hüvitisetaotluste keskmist kulu, et ERK kindlustusandjad saaksid kasu oma enda tõhususest (vaidlustatud otsuse punkt 56), siis vaidlevad hagejad vastu, et tegelike omakulude arvestamine tingib suuremad RES maksed neile ERK kindlustusandjatele, kellel on kõrgemad kulud, ja seega ärgitab see neid mitte olema tõhus. Lõpuks, kuna igal juhul puudub võrdluspunkt tõhususe hindamiseks ja mehhanism hindade võrdlemiseks, siis ei ole täidetud eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljas tingimus seoses vajalikkusega määrata kindlaks hüvitise tase, võrreldes tõhusa ettevõtja vajadustega, hõlmates tulud ja kasumi.
Kostja vastab, et hagejad ei ole tõendanud, et komisjon on teinud ilmse vea RES-i proportsionaalsuse hindamisel, ega tõendanud, et nimetatud RES oli ilmselt ebaproportsionaalne, võrreldes eesmärgiga tagada Iirimaa ERK turu toimimine majanduslikult vastuvõetavates tingimustes (vt eespool punkt 148). Lisaks vaidleb kostja, keda toetavad Iirimaa ja VHI, vastu argumendile, mille kohaselt RES-i järgne hüvitis ei ole seotud ERK kohustuste täitmisest tulenevate kuludega. RES maksed on seotud ERK kindlustusandjate riskiprofiili – mis määratakse kindlaks vanuse- ja soogruppide kaupa – erinevustest tekkinud kuludega ning ei ületa seda, mis on vajalik ERK kohustuste täitmisel tekkinud kulude katmiseks. Sellega seoses ei peeta RES-i reguleerivate õigusnormidega silmas püsi- ja muutuvkulusid, tulusid või kasumimarginaali. Tegelikult ei ole seost tulude ja riskide vahel, kuna see on vastuolus ühtsete hindade põhimõttega, mis tähendab, et kindlustusmakse peab kajastama kollektiivset riski, mitte aga võimalik et väheesindusliku kindlustatute grupi riski. Samuti nõuavad avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustused, et ERK kindlustusandjad ei saaks kasu saada soodsamast riskiportfellist kui teised ERK kindlustusandjad. Seega on RES vajalik ühtsete hindade nõuetekohaseks toimimiseks ja ERK kindlustusandjate vahelise konkurentsi stimuleerimiseks kõikides vanusegruppides kaubandusmeetmete vahendusel, näiteks turundusele, teenuste kvaliteedile, seosele raviteenuse pakkujaga või tõhusale haldamisele suunatud meetmetega. Neil põhjustel soovitavad asjaomased õigusnormid ERK kohustuste täitmisega seotud kulude mõõtmist ja nende kulude võrdset jaotamist ERK kindlustusandjate vahel RES-i vahendusel. Seevastu, kui ERK kindlustusandjad võiksid vabalt määrata oma kindlustusmaksed ja kasumlikkuse turutingimustest lähtuvalt, ei oleks RES mõeldud nende tõhususest sõltuvate kulude tasakaalustamiseks ning ERK kindlustusandjad säilitaksid heast juhtimisest tuleneva eelise. Võttes lõpuks arvesse, et RES hüvitab ERK kindlustusandjatele üksnes nende oma riskiprofiili ja turu keskmise riskiprofiili erinevuse, siis ei saa ERK kindlustusandja järeldada, et RES ärgitab teda mitte olema tõhus. Tegelikult välistab hüvitise arvutamise meetod selle, et RES-i kohaldamine sõltuks ERK kindlustusandja halvast juhtimisest tingitud kuludest. RES-i artikli 3 alusel võtab RES maksete arvutamismeetod arvesse üksnes need kulud, mis on tekkinud ERK kindlustusandjatele esitatud hüvitistaotlustest, välistades muud kulud, näiteks haldus- ja turunduskulud, nii et välistatakse see, et nimetatud arvutamismeetodi tagajärjel toetatakse kõigi ERK kindlustusandjate tõhususe puudumist. Lisaks soovitakse RES-iga selle meetodiga üksnes tasakaalustada nende kindlustusandjate riskiprofiilide erinevustest tulenevad kõikumised, mitte aga ERK teenuste kui selliste osutamisest tekkinud kulusid ega tulusid või vastavaid kasumeid.
Kostja ja Iirimaa vaidlevad vastu ka hagejate argumendile, mille kohaselt on ERK kindlustusandjatel võimalus kaubandusmeetmeid kasutades hoiduda kõrvale„halbadest” riskidest. Praktikas ei ole võimalik jagada turgu riski alusel, kasutades kindlustusmaksete paindlikku kindlaksmääramist, ja kehtestada kõrge riskiga tarbijatele kallim kindlustuskaitse täiendavate hüvitistaotlustega tekkinud kulude katteks. Esiteks ei loobu kõrge riskiga tarbijad madalama tasemega kindlustuskaitsest, kuna see tähendaks ühiste hindade soodustuse kaotust. Teiseks, võttes arvesse turu konkurentsisurvet, ei saa kõrge riskiga kindlustatute portfelli kergelt kompenseerida kõrgemate kindlustusmaksetega. Lõpuks lükkab hagejate vastupidise väite ümber nende enda strateegia joondada oma ERK teenuste hinnad VHI omadega. Kostja, keda toetab VHI, lisab, et RES makseid ei arvutatud ERK kindlustusandjate poolt hüvitatud kõigi kindlustusjuhtumite alusel, vaid piiritleti nende kindlustusjuhtumitega, mida hõlmavad kõige enam müüdud ja kõige odavamad ERK kindlustuskaitsed. Lisaks ei võta RES hetkel arvesse parandust, mis tehakse tervisliku seisundi kaalumisteguri alusel, mis on piiratud 50%-ga. Sellise paranduse vajadus lähtub siiski asjaolust, et vanus ja sugu ei suuda selgitada kõiki erinevusi ERK kindlustusandjate riskiprofiilides ega seega täielikult väljendada sellest tulenevat tasakaalutust.
2) Seos RES-i ja ERK kohustuste täitmisega tekkinud kulude vahel
Enne kui uurida poolte argumente RES maksetega teostatud hüvitise laadist, tuleb kõigepealt kontrollida hagejate selle väite põhjendatust, mille kohaselt selline hüvitis ei ole vajalik, sest ERK kindlustusandjad võiksid vältida kõiki kulusid, mis on seotud eeskätt ühtsete hindade kohustusega, jagades kaubandusmeetmeid kasutades ERK turu kindlustatud riski alusel, eeskätt ERK kindlustuskaitse ja vastavate kindlustusmaksete eristamise teel.
Kuigi ERK kindlustusandjatel on põhimõtteliselt vabadus olukorras, kui puuduvad vastupidised siseriiklikud sätted, määrata kindlaks ERK kindlustuskaitsete ulatus, kvaliteet ja hind vastavalt erinevate kindlustatute gruppide vajadustele ja nende oma kaubandusstrateegiale, siis piiravad ERK kohustused oluliselt seda vabadust alates hetkest, kui ERK kindlustusandja on teinud oma valiku mingi ERK kindlustuspoliisi konkreetse sisu osas ja kui ta otsustab seda turul pakkuda (vt eespool punkt 192). Tegelikult, 1994 Health Insurance Act’i (muudetud kujul) artiklis 7 sätestatud ühtsete hindade kohustus, mille kohaselt peab kõigile kindlustatutele, sõltumata vanusest, soost ja tervislikust seisundist, võimaldama sama ERK kindlustuskaitse korral samad kindlustusmaksed, keelab diskrimineerida kõrgema riskiga kindlustatuid, kehtestades neile kõrgemad kindlustusmaksed sama kindlustuskaitse eest või vähendades ERK kindlustuskaitse lepingu ulatust või kvaliteeti, säilitades sama kindlustusmakse. Hagejad ei vaielnud tegelikult vastu sellele, et nimetatud kohustuse järgimine toob kaasa ERK kindlustusandjale täiendavaid kulusid, kuna sellega takistatakse kindlustusmakse kohandamist kindlustatu riskist lähtuvalt ja seega kõrgemate kindlustusmaksetega „halbadest” riskidest tulenevate kõrgemate hüvitiste kompenseerimist.
Lisaks, vaatamata sellele, et kostja ja Iirimaa vaidlesid vastu hagejate teesile, ei ole hagejad piisavalt selgitanud, miks neid täiendavaid kulusid võib hüvitada ükskõik millise kindlustuskaitse ja kindlustusmaksete eristamise praktikaga, mis on ühtsete hindade kohustuse alusel seaduslik. Sellega seoses ei piisa hagejate teesi usutavaks muutmiseks pelgalt asjaolust, et Iirimaa turul tegutsevad ERK kindlustusandjad pakuvad ERK kindlustuspoliise, mis annavad erineva ja kindlustatute erinevate gruppide vajadustele kohandatud kindlustuskaitse, kuna isegi kõige elementaarsem kindlustuskaitse, mida üldiselt eelistavad noored ja terved inimesed, on ja peab jääma kättesaadavaks kõrge riskiga isikutele, mis vastab avatud liitumise ja ühtsete hindade kesksele eesmärgile. Nagu Iirimaa väidab, ei esitanud hagejad ühtegi tõendit selle kohta, et ERK lepingutes tehtud võimalike muudatuste tõttu ei taotle kõrge riskiga isikud enam või loobuvad nendest elementaarsematest kindlustuskaitsetest, mille hind on ühtsete hindade kohustuse tõttu neile eriti ahvatlev. Samuti ei vaidlustanud hagejad kostja poolt oma argumendi toetuseks esitatud üksikasjalikke andmeid, mille kohaselt BUPA Irelandi ja VHI pakutud ERK kindlustuskaitsed on väga sarnased ja kindlustatud, eeskätt VHI omad, jäid suhteliselt ükskõikseks eeliste ja kindlustusmaksete eristamise suhtes (vt eespool punkt 147).
Sellega seoses ei saa nõustuda ka argumendiga, mille kohaselt ERK kindlustusandjad võivad end kaitsta kõrge riskiga isikute esitatud täiendavatest hüvitistaotlustest tekkinud ülemääraste kulude vastu, keeldudes lepingut sõlmimast 65-aastaseks saanud isikutega või kehtestades pikki esialgseid ooteperioode. Esiteks ilmneb eespool punktis 198 esitatud kaalutlustest, et võimalus keelduda vanemate kui 65-aastaste isikute kindlustamisest on praktikas väga piiratud, eeskätt kuna see võib üksnes puudutada isikuid, kes ei ole kunagi mingi ERK kindlustusega liitunud. Teiseks võimaldavad esialgsed ooteperioodid, mis on avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustustele allutatud ERK turu seaduspärane kaitsevahend (vt eespool punkt 199), üksnes ajutiselt vältida kulusid, mis on seotud „halbade” riskidega, kuna selle perioodi lõppedes peab ERK kindlustusandja täitma hüvitisenõuded, mille on esitanud kõrge riskiga isikud, keda kindlustusandjad peavad avatud liitumise kohustuse tõttu kindlustama. Seetõttu, vastupidi hagejate arvamusele ei ole need piirangud piisavad, heastamaks „halbade” riskide kandmisest tekkinud täiendavaid kulusid, mida ERK kindlustusandjad ei saa ERK kohustuste tõttu vältida.
Sellest tuleneb, et ei saa nõustuda argumendiga, mis käsitleb hüvitise vajaduse puudumist, kuna ERK kindlustusandjatele on jäetud vabadus määrata ERK kindlustuskaitsete sisu ja jagada turg kindlustatud riski alusel.
Teiseks tuleb uurida argumenti, mille kohaselt eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse alusel peaks RES-iga sätestatud hüvitiste süsteem olema otseselt seotud ERK kohustuste täitmisest tekkinud kuludega.
Selles kontekstis tuleb meenutada, et asjaomane ÜMPT ülesanne seisneb ERK teenuste osutamises ERK ülesandeid täites (vt eespool punkt 175). Seega ei ole põhjendatud hagejate argument, mille kohaselt RES maksete teel antud hüvitist ei saa õigustada ERK teenuste osutamise kulude kui sellistega, kuna need ei kujuta endast ÜMPT-sid. Lisaks ei ole vaidlust selles, et RES maksete arvutamiseks arvesse võetud kulud on üksnes need, mis ERK kindlustusandjatel tekkisid kindlustatute hüvitisenõudeid tasudes (vt eespool punkt 33), ja et seega on need kulud tihedalt seotud asjaomaste ERK teenuste osutamisega. Seega eksivad hagejad, kui nad eitavad seose olemasolu ERK teenuste osutamise kulude ja RES-is ette nähtud hüvitise vahel.
Esimese Astme Kohus märgib siiski, et RES-iga kehtestatud hüvitiste süsteemi toimimisel ei esine otsest seost ERK kindlustusandjate poolt ühe hüvitisenõude tagajärjel tegelikult tasutud summade ja RES maksetega antud hüvitise vahel. Tuleb sedastada, et RES maksetega ei soovita hüvitada teatud ERK kohustuste konkreetse osutamise kulusid või lisakulusid, vaid üksnes tasakaalustada täiendavad kulud, mis väidetavalt tekivad ERK kindlustusandja riskiprofiili negatiivsest erinevusest, võrreldes turu keskmise riskiprofiiliga (vt eespool punkt 33). Sellega seoses on ERK kindlustusandjate poolt kindlal ajavahemikul tegelikult hüvitatud summad üksnes alus, mille põhjal arvutada turu keskmist riskiprofiili ning selle riskiprofiili ja iga RES-ile allutatud ERK kindlustusandja individuaalse ja tegeliku riskiprofiili erinevust. Seega esindab ühe ERK kindlustusandja individuaalne ja reaalne riskiprofiil sellel ajavahemikul tema hüvitistega seotud keskmisi kulusid, mis on seda suuremad, mida rohkem on sellel kindlustusandjal kõrge riskiga kindlustatuid, kes esitavad hüvitistaotlusi sageli ja kõrgetele summadele. Seda iga ERK kindlustusandja individuaalset ja reaalset riskiprofiili võrreldakse seejärel turu keskmise riskiprofiiliga, mis esindab kõigi ERK kindlustusandjate keskmisi kulusid hüvitisenõuete tasumisel, ning seda tehakse selleks, et taasesitada nii usaldusväärselt kui võimalik keskmised kulud, mida kõik ERK turul kindlustatud isikud tekitavad.
Nagu väidavad kostja ja Iirimaa, on avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustuste peamine eesmärk jagada võrdselt kogu Iirimaa ERK turu kulud, nii et kõik ERK kindlustusandjad kannaksid üksnes need kulud, mis on seotud turu keskmise riskiprofiiliga. Kui neid kulusid ei tasakaalustataks, siis oleks takistatud ühtsete hindade toimimine, mille eesmärk on ERK kindlustusandjate vahel võrdselt riske jagada, et võimaldada põlvkondadevahelist kindlustusmaksete risttoetust. Järelikult vastavad ERK kindlustusandja riskiprofiili negatiivsest erinevusest, võrreldes turu keskmise riskiprofiiliga, tekkinud täiendavad kulud neile lisakuludele, mida ERK kindlustusandja peab avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustusega ERK turul kandma seetõttu, et tal on kohustus kindlustada kõrge riskiga isikuid ilma, et ta kehtestaks kindlustusmakse kindlustatud riski alusel. RES-iga soovitakse hüvitada üksnes lisakulusid. Neis tingimustes ei saa nõustuda hagejate argumendiga, mille kohaselt RES maksed ei ole seotud ERK kohustuste täitmisest tekkinud kuludega ning need ei suuda hüvitada ERK turul „halbade” riskide ebavõrdset jaotust.
Käesolevas asjas kohaldatava piiratud kontrolli raames (vt eespool punktid 220–222) ei saa kahtluse alla seada RES-iga asutatud süsteemi taotletavate eesmärkide kehtivust, nagu on kirjeldatud eespool punktis 235, ega selle toimimist reguleerivate eeskirjade õiguspärasust. Sellega seoses tuleb tõesti märkida, et see toimimine erineb radikaalselt eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuasja ja eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuasja aluseks olnud hüvitiste süsteemidest. Seega ei saa rangelt järgida eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmandat tingimust, mis nõuab seda, et oleks võimalik kindlaks määrata ÜMPT kohustuse täitmisega seotud kulud. Esimese Astme Kohus leiab siiski, et lisakulude mõõtmine ERK kindlustusandja tegeliku riskiprofiili ja turu keskmise riskiprofiili võrdluse abil, arvestades RES-ile allutatud kõigi ERK kindlustusandjate poolt hüvitatud summasid, on kooskõlas eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse eesmärgi ja mõttega, kuna hüvitise arvutamine tugineb konkreetsetele, selgelt tuvastatavatele ja kontrollitavatele eesmärkidele (vt eespool punkt 216). Lisaks, kuigi hagejad viitavad eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse rikkumisele, ei vaidlustanud seda, et RES maksete arvutamine neile tingimustele vastab. Lisaks ei õnnestunud neil kahtluse alla seada seost, nagu on kirjeldatud eespool punktis 235, ERK kohustuste täitmise, eeskätt avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustuste, ja RES maksetega antud hüvitise vahel.
Sellest tuleneb, et hagejad ei tõendanud, et RES on ilmselgelt sobimatu, et hüvitada ERK kohustuste täitmisest tulenevaid kulusid. Neis tingimustes ei ole komisjon teinud ilmset viga vaidlustatud otsuse punktis 53 esitatud järelduses, mille kohaselt piirab RES sisuliselt maksed ERK kindlustusandjate vahel tasemele, mis on rangelt vajalik nende riskiprofiilide erinevuste neutraliseerimiseks ja turu keskmisest riskist kõrgemate „halbade” riskide katmisel tekkinud kulude kompenseerimiseks, et hüvitada neile kindlustusandjatele rahalised tagajärjed, mis tulenevad ERK kohustustest, millega keelatakse kindlustusmaksetele kindlustatud riskist sõltuva hinna määramine ja „halbadest” riskidest loobumine.
Kolmandaks tuleb tagasi lükata hagejate argument, mille kohaselt komisjon oleks pidanud käesolevas asjas seoses eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimusega arvesse võtma neid tulusid ja mõistlikku kasumit, mida ERK kindlustusandjad võivad ERK kohustusi täites saada.
Eespool punktis 235 esitatud kaalutlustest tuleneb, et RES-iga kehtestatud hüvitiste süsteem on täiesti sõltumatu ERK kindlustusandjate saadud tuludest ja kasumist, kuna esiteks see tugineb üksnes ERK kindlustusandjate poolt teatud perioodil hüvitistaotluste täitmisest tekkinud kuludele ja teiseks on selle eesmärk üksnes tasakaalustada kulud, mis tulenevad ERK kindlustusandja individuaalse ja tegeliku riskiprofiili ja turu keskmise riskiprofiili erinevusest. Nagu kostja väidab, eeskätt vastusena Esimese Astme Kohtu kirjalikule küsimusele, ei esine sellises süsteemis juba määratluse kohaselt seost riskiprofiili ja tulude vahel, mis võimaldaks neid viimaseid arvestada, et määrata kindlaks võimalike lisakulude hüvitamine. Sellistes tingimustes ei saa lisakulude hüvitamine toimuda viitega tuludele, kuna hüvitise arvutamisel arvesse võetud kulud ei ole otseselt seotud ÜMPT osutamisega ega saadud tuludega.
Järelikult, kuna RES-iga ei soovita hüvitada otseselt ERK teenuste osutamisega seotud kulusid (vt eespool punkt 235), mida peetakse just silmas eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimusega, siis ei ole vaja arvesse võtta nende teenuste osutamisest saadud tulusid, et määrata selle teenuse osutamise võimalikke konkreetseid lisakulusid. Selline lähenemine oleks vastuolus ka ühtsete hindade põhimõttega, mille kohaselt ERK kindlustuskaitse eest tasutav kindlustusmakse väljendaks kõigi kindlustatute esindatavat riski, mitte aga konkreetse kindlustatute grupi riski. Neis tingimustes ei võtaks eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse, mis peab silmas ÜMPT kohustuse teistsugust hüvitise vormi, range kohaldamine arvesse RES-is sätestatud hüvitiste süsteemi toimimise eripära. Vastupidi, selline lähenemine seaks kahtluse alla Iirimaa valiku kui sellise kehtestada taoline süsteem, mis on täielikult sõltumatu ERK kindlustusandjate tuludest ja kasumist ja millega soovitakse tagada ERK kohustustele allutatud ERK turu nõuetekohane toimimine. Siiski leiab Esimese Astme Kohus, et eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse eesmärk ega mõte ei nõua tulude arvestamist hüvitiste süsteemi raames, mis toimib nendest tuludest sõltumatult.
Neil põhjustel ei saa komisjonile ette heita seda, et ta ei võtnud arvesse ERK kindlustusandjate poolt ERK kohustuste täitmise raames saadud tulusid ja kasumit. Lisaks ilmneb eelnevates kaalutlustest, et samuti ei saa nõustuda etteheitega, mille kohaselt komisjon ei uurinud seda küsimust ega põhjendanud vaidlustatud otsust selles küsimuses. Sellega seoses tuleb märkida, et komisjon tugines oma analüüsis abi olemasolust EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses otsesõnu eespool punktis 41 viidatud Ferringi kohtuotsusele, mis nõuab, et määrataks kindlaks ÜMPT kohustuse täitmise eest vastutavate ettevõtjate tegelikud lisakulud (vaidlustatud otsus, punkt 40). Esimese Astme Kohus leiab, et nagu Euroopa Kohus hiljem kinnitas ja täpsustas eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuses, tähendab lisakulude kriteerium põhimõtteliselt sellises hüvitiste süsteemis, nagu neis kahes kohtuasjas käsitleti, asjaomase ettevõtja poolt ÜMPT ülesande täitmisel tegelikult kantud kulude ja sellega seotud tulude kindlaksmääramist. Siiski märkis komisjon käesolevas asjas vaidlustatud otsuse punktis 53, et need lisakulud olid üksnes need, mis tulenesid negatiivsest riskiprofiilist, mis tähendab, et ta tunnistas õigustatult, et RES-is ette nähtud arvutamismeetod ei võimalda arvesse võtta ERK kindlustusandjate poolt võimalikult saadud tulusid (vt eespool punkt 240).
Järelikult ei tõendanud hagejad, et komisjon on rikkunud eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmandat tingimust, kui ta leidis, et RES-iga ette nähtud hüvitiste süsteem oli vajalik ja proportsionaalne, võrreldes ERK kohustuste täitmisega seotud kuludega.
Seega tuleb eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse rikkumist käsitlev etteheide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
f) Võrdlus tõhusa ettevõtjaga Altmarki kohtuotsuse neljanda tingimuse tähenduses
Eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse (punkt 93) neljanda tingimuse kohaselt, kui ettevõtjale ei ole ÜMPT ülesanne antud avaliku hankemenetluse käigus, on vajaliku hüvitise määra kindlaksmääramisel võetud aluseks keskmise, avaliku teenuse osutamiseks kehtestatud nõuete täitmiseks vajaliku hästi korraldatud juhtimise ja nõuetekohaste vahenditega ettevõtja selliste kulude analüüs, mis oleksid sel ettevõtjal tekkinud nende kohustuste täitmisel, võttes arvesse asjakohaseid arveid ja mõistlikku tasu nende kohustuste täitmise eest. Hagejad väidavad sisuliselt, et kuna RES-is puudub võrdluspunkt tõhususe mõõtmiseks ja võrdlus tõhusa ettevõtjaga, siis ei ole see tingimus täidetud. Eeskätt oleks komisjon pidanud uurima, kas ERK kindlustusandjate, eeskätt VHI võimalikud kulud, mis tulenevad ERK kohustuste täitmisest, on võrreldavad tõhusa ettevõtja poolt kantud kuludega.
Sellega seoses tuleb sedastada esiteks, et nii eespool punktides 239–242 esitatud kaalutlustest kui ka tihedast seosest eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmanda ja neljanda tingimuse vahel, milles kummaski nõutakse ÜMPT kohustuse täitmisega seotud kulude ja tulude kindlaksmääramist, tuleneb, et käesoleva etteheite eeldused on ekslikud. Arvestades RES-iga kehtestatud hüvitiste süsteemi neutraalsust, võrreldes ühelt poolt ERK kindlustusandjate kulude ja tuludega ja teiselt poolt nende kindlustusandjate negatiivse riskiprofiiliga seotud lisakulude eripära, siis ei saa käesolevas asjas rangelt kohaldada eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljandat tingimust, kuna selle kohaselt peab võrdlema ÜMPT osutamisega otseselt seotud kulusid ja tulusid. Seda kinnitas juba eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse (punkt 93) kolmanda tingimuse eesmärk, mis on tagada, et asjaomast ÜMPT-d osutatakse kodanikele kõige väiksema maksumuse eest. Tegelikult ei ole vaidlust, et RES-iga ei soovita hüvitada ERK kohustuse täitmisega tekkinud konkreetset kulu.
Seejärel tuleb meenutada, et RES makseid ei määrata kindlaks üksnes hüvitisi saava ERK kindlustusandja poolt tehtud maksete alusel – selline olukord vastaks eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse kolmandale ja neljandale tingimusele –, vaid ka sissemakseid tegeva ERK kindlustusandja tehtud maksete alusel, kuna need maksed väljendavad nende kahe kindlustusandja riskiprofiilide erinevusi, võrreldes turu keskmise riskiprofiiliga.
Seega võis komisjon õigustatult sedastada, et käesolevas asjas EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses riigiabi olemasolu analüüsi raames ei olnud vaja võrrelda RES maksete võimalikke saajaid ja tõhusat ettevõtjat. Tuleb lisada, et kuigi vaidlustatud otsuse vastuvõtmise hetkel oli tõenäoline, et kõigepealt oleks RES maksete peamine saaja VHI, siis käivitasid Iirimaa ametiasutused RES maksed üksnes hiljem Iirimaa ERK turul riskiprofiilide arengu tõttu. Seega, kuna ei olnud teada Iirimaa ERK turul tegutsevate ERK kindlustusandjate tulevane olukord, siis oli võimatu, et komisjon määratleks täpselt RES maksete võimalikud saajad ja teostaks konkreetse võrdluse nende olukorra ja tõhusa ettevõtja olukorra vahel.
Arvestades siiski eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljanda tingimuse eesmärki, oli komisjonil sellegipoolest kohustus tagada, et RES-iga ette nähtud hüvitis ei tähendaks võimalust hüvitada RES-ile allutatud ERK kindlustusandjate tõhususe puudumisest tuleneda võivaid kulusid. Sellega seoses tuleb märkida, et komisjon märkis otsesõnu vaidlustatud otsuse punktides 27 ja 56, et RES võttis arvesse ERK kindlustusandjate poolt klientidele hüvitatavad keskmised kulud, mille tagajärjel ei olnud võimalik tasakaalustada kindlustatute gruppide keskmiseid kulusid ning kindlustusandjad võisid säilitada oma tõhususest saadud kasumi.
Sellega seoses väitsid hagejad, et ERK kindlustusandjate klientidele hüvitatavate tegelike kulude arvestamine RES maksete arvutamise raames tooks kaasa suuremad maksed neile ERK kindlustusandjatele, kes ei ole nii tõhusad ja kelle kulud on kõrged. Siiski, nagu ilmneb vaidlustatud otsuse punktist 56 ja eespool punktis 235 esitatud kaalutlustest, esindavad need kulud üksnes ERK kindlustusandjate poolt teatud ajavahemikul klientidele tehtud hüvitistega seotud kulutusi, ning välistatud on kõik muud juhtimiskulud, näiteks haldus- või turunduskulud, mida ERK kindlustusandjad kontrollivad. Hagejad ei vaidlustanud seda punkti ega täpsustanud, mis ulatuses see arvutusmeetod võis mõjutada kulusid, mis võivad tuleneda hüvitistaotluste tasumise tõhususe puudumisest. Kuna vastupidi hagejate arvamusele sõltus RES-i alusel hüvitise arvutamine üksnes kuludest, mis ei ole seotud asjaomase ettevõtja tõhususega, siis on välistatud, et see hüvitis võiks kaasa tuua kulude jaotuse, mis võivad tuleneda nende tõhususe puudumisest ning mõjutada nende ettevõtjate võimalust säilitada täielikult heast juhtimisest saadud kasumi.
Seda hinnangut ei kõiguta HIA ainus järeldus 2005. aasta aprilli aruandes (lk 30), mille kohaselt BUPA Irelandi keskmine kulu ravipäeva kohta on ligi 17% madalam turu keskmisest kulust, kuna see madalam kulu võib nimelt tuleneda BUPA Irelandi soodsamast riskiprofiilist, võrreldes teiste ERK kindlustusandjatega. HIA märgib sellega seoses, et erinevust ravipäeva kulus võib selgitada tõhususega, ERK tooteid ja kindlustatute tervislikku seisundit puudutavate erinevustega, see kulu võib kõikuda ka patsiendi vanusest sõltuvalt. On ilmne, et ERK kindlustusandjal, kelle kliendid on keskmisest halvema tervisega, on proportsionaalselt suuremad ravikulud. Hagejad ei märgi muuseas, kas HIA kasutatud väljend „tõhususe erinevus” viitab ERK kindlustusandjate juhtimisele kui sellisele või haiglate juhtimisele, mis on ravikulude tekitajad, ega millises ulatuses need erinevused võivad olla asjakohased klientidele hüvitatavate kulude arvestamisel ning mõjutada tasakaalustusmakseid.
Lisaks ei ole põhjendatud ka hagejate argument, mille kohaselt klientidele hüvitatavate kõrgete kulude mõju RES maksete tasemele ärgitab kasu saavat ERK kindlustusandjat mitte olema tõhus. Nii tunnistasid hagejad ise kohtuistungil, et nad ei täpsustanud, mis laadi võimalikku tõhususe puudumist selline olukord võib tekitada, vaid piirdusid põhiliselt viitega võrdluse puudumisele tõhusa ettevõtjaga eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse tähenduses. Lõpuks märgib kostja sellega seoses – ilma et hagejad sellele vastu vaidleksid –, et RES-i I lisa alusel võetakse RES maksete arvutamisel klientidele hüvitatavaid kulusid arvesse üksnes 550 euro ulatuses haiglapäeva kohta, sõltumata asjaomase kindlustuskaitse tasemest, kuigi VHI keskmised haiglapäeva kulud ulatusid 640 euroni, mis on iseenesest kaitse ületarbimise ja ERK kindlustusandja poolt kulude halva haldamise vastu. Tuleb lisada, et seda RES-i tähenduses arvesse tulevate kulude ülempiiri selgitatakse üksikasjalikult vaidlustatud otsuse punktis 55.
Siiski tunnistasid kostja ja Iirimaa, et RES maksete arvutamismeetod võib siiski väga piiritletud ulatuses lubada tõhususega seotud tulude või erinevate ERK kindlustusandjate tõhususe puudumisega seotud kulude jagamist, kuna seal on võimalik kohaldada teatud kohandamistegureid, nimelt esiteks nullsumma parandustegurit (zero sum adjustment factor) ja teiseks tervisliku seisundi kaalumistegurit, mis lähtub haiglavõimsuse täheldatud kasutamisest (vaidlustatud otsuse punktid 28 ja 57).
Mis puudutab nullsumma parandustegurit (zero sum adjustment factor), siis tunnistasid hagejad siiski kohtuistungil, et nende etteheide ei pidanud silmas seda RES-i aspekti ja et sellest tuleneda võivate RES-maksete taseme erinevused olid väikesed ega saanud tekitada tõhususe puudumisega seotud kulude tuntavat tasakaalustamist. Mis puudutab tervisliku seisundi kaalumistegurit, siis väidavad hagejad siiski, et selle kohaldamise tagajärjel võetakse arvesse tõhususe puudumist, kuna see tugineb ERK kindlustusandjate tegelikele kuludele, mitte aga tõhusa ettevõtja kuludele. Sellega seoses tuleb täpsustada, et see kohandamistegur, mis on hetkel null, on allutatud teatud RES-i II lisas esitatud tingimustele, ja eeskätt on see piiratud 50%-ga haiglavõimsuse täheldatud kasutamisest. Arvestades selle teguri vähest tähtsust ja kuna hagejad ei ole esitanud konkreetseid asjaolusid, mis tõendaksid, et haiglavõimsuse tegelik kasutamine võis väljendada tõhususe puudumist, näiteks raviteenuste ületarbimist, siis võis komisjon õigustatult järeldada, et RES-iga kehtestatud hüvitiste süsteem, eeskätt tervisliku seisundi kaalumistegur, ei toonud kaasa võimalust tõhususe puudumisega seotud kulusid edasi kanda kõigile ERK kindlustusandjatele.
Sellega seoses tuleb lisada, et komisjon märkis selgelt vaidlustatud otsuse punktides 28 ja 57, et selle teguri kohaldamise ranged tingimused võimaldasid vältida riskide erinevuste tasakaalustamise mõjusid tervikuna, samuti vältida ajendit patsiente haiglaravile saata, ja et vastupidi, 50% ülempiir oli täiendav tagatis ärgitamaks kindlustusandjaid edendama haiglas viibimise kestuse lühendamist, varaseid uuringuid ja üldiselt head haldust. Hagejad ei vaidlustanud seda hinnangut üksikasjalikult menetluse käigus. Täiendavalt tuleb lisada, et nagu kostja ja Iirimaa väidavad, ei ole Iirimaa ametiasutused kuni praeguse ajani kasutanud seda tegurit ning lähtusid ERK kindlustusandjate riskide erinevuste hinnangul üksnes kindlustatute vanusest ja soost.
Lõpuks leiab Esimese Astme Kohus, et komisjon võttis vaidlustatud otsuse punktides 26–28, 56 ja 57 õiguslikult piisavalt arvesse asjaolusid, mis võimaldavad tal järeldada, et RES-is ette nähtud hüvitis on neutraalne teatud ERK kindlustusandjate poolt tõhususe puudumisest tekkinud kulude suhtes.
Seetõttu leiab Esimese Astme Kohus, et komisjon ei rikkunud eespool punktis 89 viidatud Altmarki kohtuotsuse neljandat tingimust ja et käesolev etteheide tuleb tervikuna tagasi lükata.
Kõiki eelnevaid kaalutlusi silmas pidades tuleb järeldada, et komisjon sedastas vaidlustatud otsuse artiklis 1 õigusega, et RES ei too kaasa riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Seetõttu tuleb esimene väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata. Esimese Astme Kohus leiab, et on siiski vajalik uurida teist väidet, mis käsitleb EÜ artikli 86 lõike 2 rikkumist.
g) RES-i vajalikkus ja proportsionaalsus EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses
i) Esialgne märkus
Teise väitega vaidlevad hagejad sisuliselt vastu sellele, et RES-i kehtestamine kui selline oli vajalik ja proportsionaalne. Esimese Astme Kohus uurib teise väite raames hagejate esitatud argumente ulatuses, milles need tekitavad küsimusi, mida esimese väite raames ei uuritud.
Algusest peale tuleb tagasi lükata hagejate etteheide selle kohta, et vaidlustatud otsuse resolutiivosas puudub otsene viide EÜ artikli 86 lõikele 2 (vt punktid 90 ja 128). Nagu kostja märgib, ei ilmne asjaomastest õigusnormidest ega kohtupraktikast, et ühiselt EÜ artikli 87 ja EÜ artikli 86 lõike 2 alusel tehtud otsuste resolutiivosa sõnastus peab tingimata vastama täpsetele ettekirjutustele. Lisaks tuleb akti, mille resolutiivosa on lahutamatu selle põhjendustest, tegeliku õigusliku ulatuse hindamiseks seda tõlgendada, võttes vajaduse korral arvesse selle vastuvõtmisele viinud põhjendused (vt Esimese Astme Kohtu 30. septembri 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades
T-346/02 ja T-347/02: Cableuropa jt
vs.
komisjon, EKL 2003, lk II-4251
, punkt 211 ja viidatud kohtupraktika). Seega, kuigi selguse ja õiguskindluse huvides näib olevat soovitav, et komisjon märgiks akti resolutiivosas otsesõnu kohaldatavad asutamislepingu sätted, siis nende märkimata jätmine ei ole õigusnormi rikkumine, kui põhjenduste ja resolutiivosa koostoimes lugemine võimaldab tuvastada, millised täpselt on need sätted. Kuigi komisjon ei viidanud käesolevas asjas vaidlustatud otsuse artiklis 1 EÜ artikli 86 lõike 2 kohaldamisele, nimetas ta siiski seda sätet selgelt vaidlustatud otsuse punktis 61, mis esitab kokkuvõtte tema lõplikest järeldustest. Järelikult ei saa otsuse keskmiselt tähelepanelik lugeja eksida selle tegeliku õigusliku ulatuse osas.
ii) RES-i kui sellise kehtestamise vajadus
1) Üldised märkused
Hagejad väidavad sisuliselt, et komisjon tegi hindamisvea, kui ta leidis vaidlustatud otsuse punktides 50 ja 52, et RES oli vajalik ERK kohustustele allutatud turu stabiilsuse säilitamiseks ja et neil kohustustel oli kasulik mõju. Vaidlustatud otsus tunnistas punktis 51, et Iirimaa ERK turul ei ole kuni selle ajani olnud probleeme stabiilsusega. Lisaks on väidetav riskide valiku oht täiesti spekulatiivne ning seda ei kinnita faktid. Tegelikult ei esine see oht mitte seetõttu, et puudub ajend aktiivselt valida häid riske ja kuna puudub riskide passiivne valik (vt eespool punkt 134). Tegelikult võivad ERK kindlustusandjad ise kompenseerida halvad riskid, kohandades oma lepingulisi tingimusi ja eeskätt tõstes kindlustusmakseid ja eristades kindlustuskaitseid. Igal juhul, kuna kindlustatud ei soovi üldiselt eriti kindlustusandjat vahetada – nagu näitab Amárach’i aruanne –, siis peab Iirimaa ERK turule sisenev uus ettevõtja keskenduma uutele klientidele, kes määratluse kohaselt on noored. Lisaks, mis puudutab vanemaid kindlustatuid, siis müüs VHI kindlustuspoliise kahjumiga, mistõttu BUPA Ireland ei suutnud tõhusalt konkureerida. Lõpuks ei ole kostja viidatud majandusuuringud Iirimaa turgudest erinevate turgude kohta ei asjakohased ega suuda ka kinnitada väidet riskide valiku kohta. Seevastu kinnitavad alates 2003. aastast HIA esitatud kolm aruannet, et Iirimaa ERK turul puudub vahetult algav või tulevane ebastabiilsus (vt eespool punktid 131–138).
Kostja vastab sisuliselt, et hagejatel ei õnnestunud kahtluse alla seada tegureid, mis tõendavad riskide aktiivse valiku ohu olemasolu ühtsete hindade ja avatud liitumise süsteemi raames; selle riski põhimõtet tunnistati ka NERA aruandes. Iirimaa lisab, et ühiste hindade ja avatud liitumise nõudeid tuleb tingimata tasakaalustada RES-iga, et vältida ERK turu uute kindlustusandjate riskide eelisvalikut. Sellise tasakaalustuse puudumise korral suudaksid viimatimainitud oma soodsama riskiprofiili tõttu saada olulist „tehnilist” kasumit, säilitades kõigi kindlustatute kahjuks kindlustusmaksed virtuaalsetel ja liiga kõrgetel tasemetel, mis omakorda mõjutaks ERK turu stabiilsust. Turu stabiilsus oleks ohus ka siis, kui soodsama riskiprofiiliga kindlustusandja alandab oluliselt oma kindlustusmakseid, et niiviisi käivitada „surmav spiraal”, mis tähendab kindlustatute lahkumist selle kindlustusandja juurde ja viib konkureerivate kindlustusandjate rahalise olukorra nõrgendamiseni, kuna viimased ei saa ühtsete hindade tõttu oma tooteid enam konkureerivate hindadega pakkuda ja uusi liitujaid ligi tõmmata. Selline olukord on praegu VHI-s, kelle maksejõulisuse suhe on oluliselt halvenenud BUPA Irelandiga võrreldes.
Kostja ja Iirimaa arvates ei ole asjakohane ega reaalsusega kooskõlas hagejate argument, mis tugineb kindlustusandjate võimalusele kompenseerida „halvad” riskid lepingute kohandamisega. Esiteks on selline lähenemine vastuolus ühtsete hindade põhimõttega ja igal juhul ebapraktiline ning sellega ei saa säilitada Iirimaa ERK turu tasakaalu. Teiseks on VHI ja BUPA Irelandi pakutud ERK teenused väga sarnased ja praktikas on kindlustatud igal juhul ükskõiksed ERK kindlustuspoliisiga pakutud eeliste eristamise suhtes. Lisaks näitavad VHI kindlustatute vanuseprofiili käsitlevad andmed selgelt sellise riskide valiku olemasolu. Mis puudutab passiivse valiku ohtu, siis vaidleb kostja, keda toetab Iirimaa, vastu hagejate antud tõlgendusele Amárachi aruande kohta, mis kinnitas tarbijate liikumist ühe kindlustusandja juurest teise juurde. Lisaks on põhjendamata ja vastuvõetamatu argument, mis käsitleb VHI poolt väidetavalt kahjumiga hinna kindlaksmääramist kõrge riskiga klientidele. Kostja rõhutab lõpuks, et vaidlustatud otsus lähtub üksnes järeldusest riskide valiku võimalikkuse kohta, mis on ebastabiilsuse tegur, mis on piisav, arvestades eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsust ja Esimese Astme Kohtu piiratud kontrolli vajalikkuse kriteeriumi üle.
2) Vaidlustatud otsuse ja Esimese Astme Kohtu kontrolli eesmärk
Enne kui uurida poolte esitatud erinevate argumentide põhjendatust, peab Esimese Astme Kohus vajalikuks täpsustada käesolevas asjas komisjoni teostatud uurimise eesmärki, arvestades, et komisjoni enda teostatud uurimine on Esimese Astme Kohtu kontrolli esemeks.
Tuleb sedastada, et teatatud kujul on RES üldine kord, st süsteem, mis tugineb üldise ulatusega sätete kogumile, mille elluviimine on küll objektiivsete ja läbipaistvate kriteeriumidega ettemääratud kuni teatud astmeni (vt eespool punktid 213–217), kuid selle kõiki detaile ei ole siiski võimalik ette näha. Kuna eeskätt peaks see süsteem kohanduma asjaomase turu kiiretele arengutega ja neile reageerima, siis on selle toimimine allutatud teatud üldistele sätetele, mis annavad ametiasutustele selle kohaldamisel suure kaalutlusõiguse. See kehtib eeskätt RES-i IV osa suhtes, mis käsitleb HIA kaalutlus- ja soovitusõigust seoses RES-i makseid käivitada võiva riskide erinevuse olemasoluga.
Sellest tuleneb, et vastavalt eespool punktides 220 ja 221 meenutatud haldus- ja kohtuliku kontrolli ulatuse määratlusele on komisjoni kontroll, mida ta peab selle alusel EÜ artikli 87 ja EÜ artikli 86 lõigete 2 ja 3 alusel tegema, eeskätt teatatud süsteemi vajalikkuse kohta, tingimata piiratud kontrollimisega, kas esiteks see süsteem tugineb ilmselgelt ekslikele majanduslikele ja faktilistele eeldusele, ja teiseks, kas see süsteem on ilmselgelt sobimatu taotletud eesmärkide saavutamiseks. Selles kontekstis peab Esimese Astme Kohus omakorda uurima, kas komisjoni hinnang on sellega seoses piisavalt usutav, et asjaomase süsteemi vajalikkust kinnitada.
Selle kontrolli raames tuleb kõigepealt esiteks uurida, kas turuhäired, millele liikmesriik viidas asjaomase ÜMPT ülesande kehtestamise ja kaitsmise õigustamiseks, olid piisavalt usutavad, ja teiseks hinnata, kas komisjon võis mõistlikult järeldada, et selline süsteem nagu RES oli oma laadilt vajalik ja sobiv viidatud probleemide lahendamiseks. Seejärel peab Esimese Astme Kohus kontrollima, kas käesolevas asjas on komisjoni analüüs nende kahe punkti kohta põhjendatud, arvestades Iirimaa ERK turu hetketingimusi ja tõenäolist arengut, nagu need ilmnevad vaidlustatud otsuse vastuvõtmise hetkel, arvestades kõiki andmeid, mis komisjonil oli või mis tal mõistlikult oleks pidanud olema.
Mis puudutab eeskätt komisjoni kontrolli ulatust, vastavalt eespool punktides 220–222 sätestatule, ei saaks ta võtta liikmesriigi rolli viimasele omase laia kaalutlusõiguse kasutamisel. Seega, vastupidi sellele, mida hagejad näivad väitvat, ei ole komisjonil vajalikkuse kontekstis õigus olemasolevate andmete alusel kontrollida, kas esiteks võib turg tegelikult ka teatavas suunas areneda ja kas teiseks muutub teatatud süsteemiga ette nähtud reguleerimisinstrumentide kohaldamine teatud kindlal hetkel hädavajalikuks asjaomase ÜMPT ülesande täitmise tagamiseks. Tegelikult ei nõua vajalikkuse kontroll, et komisjon jõuaks veendumusele, et liikmesriik ei või turu praeguseid või tulevasi tingimusi silmas pidades loobuda teatatud meetmetest, vaid ta peab üksnes kontrollima ilmse vea olemasolu liikmesriigi laia kaalutlusõiguse kasutamisel seoses viisiga, kuidas tagada ÜMPT ülesande täitmine majanduslikult vastuvõetavates tingimustes (vt selle kohta eespool punktis 99 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Madalmaad, punkt 58 ja eespool punktis 101 viidatud Albany kohtuotsus, punkt 107 ja 111).
Lõpuks, seda, et komisjoni kontroll on piiratud, tuleb arvesse võtta ka komisjoni hinnangu seaduslikkuse kontrollimisel ühenduse kohtu poolt. See Esimese Astme Kohtu kontroll on seda piiratum, kui komisjoni hinnang käsitleb keerulisi majandusnäitajaid (vt eespool punktid 220 ja 221). See kehtib eeskätt selle kontrolli suhtes, mida tehakse proportsionaalsuse põhimõtte põhjal, eeskätt kui vaidlustatud aktiga peetakse silmas üldise ulatusega riiklikke meetmeid. Tegelikult peab Esimese Astme Kohtu kontroll piirduma kontrolliga, kas need meetmed on ilmselgelt sobimatud taotletud eesmärgiga võrreldes (vt analoogia alusel eespool punktis 118 viidatud kohtuotsus Boehringer
vs.
nõukogu ja komisjon, punktid 73 ja 74).
Eelnevast tuleneb, et komisjon ei teinud ilmset hindamisviga, kui ta ei nõudnud Iirimaalt tõendust RES-i hädavajalikkuse kohta, et tagada ERK kohustuste täitmine. Järelikult tuleb tagasi lükata hagejate argument, mille kohaselt RES peab olema hädavajalik ja komisjon on rikkunud tema poolt teostatava kontrolli ulatust sellega seoses.
3) Iirimaa ERK turul riskide valiku olemasolu
Esialgne märkus
Eelneva valguses tuleb uurida – esiteks üldisest vaatepunktist ja seejärel Iirimaa ERK turu konkreetseid tingimusi arvestades –, kas komisjon võis õigustatult järeldada, et RES oli vajalik parandusmeede ERK turul, kus kehtisid avatud liitumise, ühtsete hindade, eluaegse kaitse ja miinimumhüvitiste kohustused. Sellega seoses tuleb kontrollida eeskätt, kas komisjon tugines sellistele asjaoludele, mis võimaldavad piisavalt tõendada, et ühtsete hindadega ERK turul valitses riskide valiku oht, ja kas ta võis mõistlikult järeldada, et see olukord võib nimetatud turu tasakaalust välja viia.
Riskide aktiivne valik
– Üldised majanduslikud eeldused
Mis puudutab riskide aktiivse valiku ohtu, siis ei ole poolte vahel vaidlust selles, et ERK turule uuel sisenejal – nagu BUPA Irelandil 1997. aastal – on huvi otsida väiksema riskiga kliente, et vähendada majandusriske ja tugevdada oma seni veel õrna seisundit turul. See on nii eeskätt siis, kui sellel turul valitseb liberaliseerimisele eelnenud aega tugevalt iseloomustav konkurentsistruktuur ja tarbijate teatav inertsus, kellest suurem osa on liitunud varasema monopoolse ettevõtjaga, nagu käesolevas asjas VHI. Nagu hagejad isegi märgivad, on neis tingimustes noor ja hea tervisega klientuur nimelt oluline grupp uutest klientidest, kellele ERK turule uus siseneja eriti võib keskenduda, pakkudes neile madalamaid hindasid kui teised ERK kindlustusandjad.
Sellega seoses ei vaidlustanud hagejad piisavalt täpselt ja üksikasjalikult väidet, mille kohaselt ühtsete hindade kohustus tugevdab seda tendentsi otsida madalamaid riske. Vaidlust ei ole selles, et nimetatud kohustuse alusel ei ole ERK kindlustusandja täiesti vaba tasakaalustama kõrgemate kindlustusmaksetega suuremat majandusriski, mille toob kaasa vanema või haige isiku ERK kindlustuskaitse, kelle kindlustamisest see kindlustusandja avatud liitumise kohustuse tõttu keelduda ei saa. Esiteks, kuna puudub võimalus kindlustatud riskile tuginevaid hindasid kehtestada, siis on ERK kindlustusandja kohustatud pakkuma sama ERK kindlustuskaitset samadel tingimustel kõigile kindlustatutele, sõltumata nende vanusest, soost ja tervislikust seisundist (1997 Health Insurance Act (muudetud kujul), artikkel 7), ja peab seega teostama erinevate kindlustatud riskide kindlustusmaksete vahelist risttoetust. Teiseks ei saa ERK kindlustusandja pakkuda ka kindlate kindlustusmaksetega ERK kindlustuskaitseid vastavalt kõige kõrgemale riskile, mida ta kandma peab, kuna siis ei oleks ta enam suuteline ahvatlema noori ja hea tervisega kliente, kuigi need on esmase tähtsusega tema majanduslikule tasakaalule kindlustusmaksete risttoetuste süsteemis.
Hagejad ei viidanud konkreetsetele asjaoludele, mis võiksid kõigutada seda kirjeldust ühtsete hindadega ERK turul toimuvast riskide aktiivse valiku nähtusest. Sellega seoses piirdusid hagejad sisuliselt viitega sellele, et ERK kindlustusandjad võivad turgu jagada riski alusel, määratledes ERK kindlustuskaitsete sisu ja kehtestades kindlustusmaksete summad, et kõrgemate kindlustusmaksetega „halbasid” riske kompenseerida. Tuleb meenutada, et eespool punktides 229 ja 231 esitatud põhjustel ei saa nõustuda argumendiga ERK kindlustusandjate lepinguvabaduse kohta.
Lisaks leiab Esimese Astme Kohus, et see argument pigem hoopis kinnitab „heade” riskide valimise suurenenud ohtu ühtsete hindadega ERK turul, mis tähendab, et praktikas soovivad ERK kindlustusandjad seaduslike vahenditega kompenseerida mõjusid, mida tekitab keeld kehtestada hinnad lähtuvalt kindlustatud riskist, määratledes konkreetselt ERK kindlustuskaitse ja kehtestades vastavad kindlustusmaksed vastavalt erinevate kindlustatute gruppide vajadustele. Tegelikult väidavad hagejad, et ERK kindlustusandja võib ahvatleda noori ja „hea riskiga” kliente nimelt nende vajadustele kohandatud ja soodsate kindlustusmaksetega kindlustuskaitsega, mistõttu teisi kindlustatute gruppe, sh „halva riskiga” kindlustatuid, ei ärgitata liituma neile sobimatu kindlustuskaitsega või lausa pärsitakse nende tahet seda teha. Sõltumata küsimusest, kas selline kindlustatute kaudne diskrimineerimine – mida ühtsete hindade kohustus, mille alusel on keelatud üksnes otsene hinnadiskrimineerimine, ei puuduta – on praktiline (Iirimaa vaidleb aga sellele vastu), on see strateegia seda usutavam, kui konkurents ERK kindlustusandjate vahel on eriti tugev uute kõige nooremate klientide osas, nagu vastavalt poolte kokkulangevatele ütlustele käesolevas asjas toimus BUPA Irelandi ja VHI vahel. Siiski ei lükka vastupidi hagejate arvamusele see strateegia ümber riskide aktiivse valiku nähtuse olemasolu, vaid pigem kinnitab või lausa võimendab seda. Seega ei ole hagejate argument ERK kindlustusandjate lepinguvabaduse kohta riskide aktiivse valiku puudumise tõendamisel tulemuslik. Järelikult ei teinud komisjon ilmset viga oma järelduses vaidlustatud otsuse punktis 50 riskide aktiivse valiku ohu olemasolust, mille kohaselt ERK kindlustusandjad võisid üritada oma keskmist riskiprofiili parandada eeskätt valikuliste turundusstrateegiatega, kindlustuskaitsete sisu määratlemisega või teenuste kvaliteedi eristamisega.
Sellega seoses loeb Esimese Astme Kohus usutavaks oletuse, et riskide aktiivse valiku oht ja seega turu ebastabiilsuse oht on tegelik ja suur, kui soodsa riskiprofiiliga ERK kindlustusandja harrastab „turuhinnast madalama” hinna strateegiat, nagu on kirjeldatud RES juhiste punktis 6. Seevastu näib see oht olevat nõrgem, kuid siiski piisavalt tuntav, kui see kindlustusandja harrastab hindade „järgimise” strateegiat – mida vastavalt kostja, Iirimaa ja VHI väidetele oli teinud BUPA Ireland –, kus kindlustusandja ERK teenuste hinnad kehtestatakse üksnes pisut madalamal tasemel kui konkurentide hinnad samade teenuste eest. Neis tingimustes näib kliendi rahaline ajend vahetada ERK kindlustusandjat olevat tunduvalt väiksem kui „turuhinnast madalama” hinna strateegia korral. Siiski väidavad kostja ja Iirimaa, ilma et hagejad neile vastu vaidleks, et selline strateegia võimaldab siiski valida „häid” riske ja et eeskätt mõjutab see ERK turu nõuetekohast toimimist ning läheb vastuollu ühtsete hindade eesmärgiga, kuna kindlustusmaksed hoitakse kindlustatuid kahjustades liiga kõrgel, võrreldes soodsa riskiprofiiliga ERK kindlustusandja klientidele hüvitatavad kuludega, mida ta tegelikult peab kandma.
On samuti usutav, et hindade „järgimise” strateegia tagajärjel loobub ERK kindlustusandja pelgalt kasumi suurendamise eesmärgil ja vaatamata madalamatele kuludele vähendamast kindlustusmaksete summat, mis oleks siiski kindlustatute huvides ja kooskõlas ühtsete hindade eesmärgiga. Samuti ei näi olevat välistatud, et soodsa riskiprofiiliga ERK kindlustusandja valiks aktiivselt riske hindade „järgimise” strateegiat kasutades, kui hinnaerinevus on piisavalt suur, et ahvatleda „hea riskiga” kliente.
Esimese Astme Kohus leiab, et nii Iirimaa kui ka komisjon märkisid vaidlustatud otsuse punktis 50 usutavalt, et selline kaubanduspraktika võis tekitada nõiaspiraali ja destabiliseerida sel moel ühtsete hindadega ERK turu tasakaalu ja toimimist, kuna soodsama riskiprofiiliga kindlustusandjad suudavad ahvatleda üha rohkem noori ja hea tervisega kliente oma riskiprofiili täiendavaks parandamiseks, samas kui ebasoodsa riskiprofiiliga ERK kindlustusandjatel on üha rohkem finantssurvet, kuna kindlustusmaksete ning suure hulga vanade ja halva tervisega kindlustatute hüvitistaotlustega tekitatud kulude vaheline tasakaalutus kasvab.
Neis tingimustes leiab Esimese Astme Kohus, et vaidlustatud otsuse punktis 50, mille kohaselt ERK turul, mis on allutatud ühtsete hindade, avatud liitumise ja eluaegse kindlustuskaitse kohustustele ja kus puudub riskide tasakaalustamise mehhanism, ärgitatakse kindlustusandjaid valima soodsaid riske, et pakkuda soodsamate hindadega ERK teenuseid kõigile kindlustatutele või saada kõrgemat tulu kui konkureerivad ERK kindlustusandjad, ei ole tehtud ilmset viga.
– Iirimaa ERK turu olukord
Esimese Astme Kohus meenutab, et komisjon tuvastas vaidlustatud otsuse punktis 51, et Iirimaa ERK turul ei saa välistada riskide aktiivse valiku ohtu, kuigi turu ebastabiilsust veel ei täheldatud.
Sellega seoses tuleb sedastada, et vaidlustatud otsuse tegemise ajal oli BUPA Irelandil tunduvalt soodsam riskiprofiil kui tema peamisel konkurendil VHI-l. Ilma et oleks vaja seisukohta võtta vaidlusaluses küsimuses, kas VHI maksejõulisuse näitajad on rahuldavad või mitte, tuleb märkida, et hagejad ei vaielnud tegelikult vastu kostja, Iirimaa ja VHI esitatud andmete täpsusele ja asjakohasusele seoses VHI majandusliku olukorra, riskiprofiili ja kindlustatu kohta kõrgemate hüvitatud kuludega, vaid tunnistasid, et VHI-l on halvem riskiprofiil kui BUPA Irelandil (vt eespool punktid 135 ja 138).
Lisaks tugines komisjon oma hinnangus riskide aktiivse valiku ohu kohta tõenditele, mis näitavad, et BUPA Ireland rakendas tegelikult riskide aktiivse valiku strateegiat koostoimes hindade „järgimise” strateegiaga, kui ta pakkus osaliselt oluliselt madalamaid hindasid kui VHI tarbijate gruppidele, kes olid nooremad kui 19-aastased (hinnaerinevus oli 10%) ja vanuses 19–54 aastat (hinnaerinevus oli 4%), samas kui ta võttis (20%) kõrgemaid kindlustusmakseid vanematelt kui 54-aastastelt isikutelt (vaidlustatud otsuse punkt 51 ja 9. joonealune märkus). Tuleb rõhutada, et hagejad ei võtnud menetluse ja sh kohtuistungi käigus seisukohta nende tõendite osas, kuigi nii kostja kui ka Iirimaa ja VHI tuginesid oma kirjalikes avaldustes otsesõnu BUPA Irelandi väidetavale hindade „järgimise” praktikale.
Sellega seoses piirdusid hagejad esiteks väitega, et kuna nad olid uued ettevõtjad Iirimaa ERK turul ja kuna kindlustusandjaga juba liitunud kindlustatud olid inertsed, siis pidi BUPA Ireland tingimata keskenduma noortele tarbijatele, kes taotlesid esmakordselt kindlustuskaitset. Kuigi see väide on usutav ja seda toetavad Amárachi aruande järeldused Iirimaa tarbijate väikese liikuvuse kohta, ei saa see üksinda siiski kahtluse alla seada järeldust riskide aktiivse valiku olemasolu kohta, vaid pigem kinnitab seda (vt eespool punkt 274).
Teiseks väitsid hagejad, et VHI müüs vanuritele ja seega kõrgema riskiga klientidele mõeldud ERK kindlustuskaitseid kahjumiga, mistõttu BUPA Irelandil oli võimatu VHI-ga konkureerida selle klientide grupi osas. Hagejad ei tõendanud menetluse käigus väga üksikasjalikult seda argumenti, millele kostja ja Iirimaa vastu vaidlevad, ning see on igal juhul aluseta. Tegelikult, isegi kui selline kahjumiga müük esines, ei ole see majanduslikult loogiline, kuna see tähendaks, et VHI soovib muuta oma kõrge riskiga kindlustatuid püsiklientideks ja takistada nende liikumist teiste ERK kindlustusandjate juurde, pakkudes neile eriti soodsaid kindlustusmakseid, mis ei kata klientidele hüvitatud kulusid. Selline käitumine on majanduslikult ebaratsionaalne, kuna need kindlustatud põhjustavad VHI ebasoodsa riskiprofiili, tõstavad tema kulusid ja järelikult nõrgendavad tema konkurentsiseisundit ERK turul.
Eelnevaid kaalutlusi silmas pidades leiab Esimese Astme Kohus, et komisjonil oli piisavalt asjakohaseid tõendeid, et järeldada vaidlustatud otsuse punktis 51 ilma ilmset viga tegemata, et Iirimaa ERK turul ei saa välistada riskide aktiivse valiku ohtu. Lisaks, arvestades käesolevas asjas kohaldatavat piiratud kontrolli (vt eespool punktid 220–222 ja 265–270), võis komisjon mõistlikult tuletada sellise riskide aktiivse valiku ohust, et Iirimaa ERK turul on ebastabiilsuse oht (vaidlustatud otsuse punktid 50 ja 51).
Sellega seoses ei saa selle järelduse õiguspärasust kõigutada see, et vaidlustatud otsuses järeldatakse samuti, et minevikus ei olnud veel turu ebastabiilsust tuvastatud. Tegelikult, arvestades komisjoni piiratud kontrollivõimu liikmesriigi suhtes (vt eespool punktid 220–222 ja 269), ei olnud tal õigust asendada Iirimaa hinnangut Iirimaa ERK turu arengu kohta omaenda hinnanguga. Komisjon veendus siiski õiguslikult piisavalt, et vaidlustatud otsuse tegemise hetkel olid täidetud tingimused, mis võimaldasid põhjendada riskide tasakaalustamise süsteemi kehtestamist, et vältida nimetatud turu tulevast ebastabiilsust, mis võis tuleneda riskide aktiivsest valikust. Seega tuleb tagasi lükata hagejate argument, mille kohaselt komisjon nõustus ekslikult väitega, et turg on ebastabiilne, ilma et tal oleks selle kohta piisavaid majandusnäitajaid. Mis puudutab seda, kas on usutav, et turul esineb riskide aktiivse valiku tõttu ebastabiilsuse oht, siis ei ole enam vaja kontrollida, kas komisjon võis vaidlustatud otsuse punktis 50 samuti õigustatult järeldada, et esineb riskide passiivse valiku oht.
4) RES-i sobivus, et lahendada ERK turu tasakaalutust või ebastabiilsust
Lõpuks tuleb uurida, kas komisjon võis mõistlikult järeldada, et RES on sobilik vahend, et lahendada riskide aktiivsest valikust tuleneda võivat tasakaalutust.
Selleks tuleb kõigepealt meelde tuletada RES-i toimimise peamised osad (vt eespool punktid 31–33).
RES-i alusel uuritakse ERK kindlustusandjate individuaalset ja tegelikku riskiprofiili, tuginedes nende perioodilistele andmetele kindlustatute tekitatud hüvitatavate kulude kohta; kindlustatud jaotatakse erinevatesse vanuse- (vastav vanusevahemik) ja soogruppidesse. See individuaalne ja tegelik riskiprofiil tugineb nende gruppide keskmisele tegelikule kulule kindlustatu kohta ja vastab tervikuna kõigi nende gruppide tekitatud hüvitatavate kulude keskmisele. Võttes arvesse kindlustusandjate poolt RES-ile esitatud andmeid, määrab HIA seejärel turu keskmise riskiprofiili iga selle grupi kohta.
Järgmises etapis asendatakse see turu keskmine riskiprofiil individuaalse ja tegeliku riskiprofiiliga, et tuvastada oletatavad kulud, mis kindlustusandjatel oleks (gruppide kaupa) tekkinud, kui neil oleks olnud selline riskiprofiil. Positiive või negatiivne kulude erinevus esiteks individuaalse ja tegeliku riskiprofiili ja teiseks turu keskmise ja oletatava riskiprofiili vahel on seega suurus, mis sõltub kõigi RES-ile allutatud ERK kindlustusandjate andmetest. Lõpuks peab see kulude erinevus pärast nullsumma parandusteguri (zero sum adjustment factor) võimalikku kohaldamist vastama täpselt ERK kindlustusandjate vahel tasakaalustatavale summale. Seda meetodit kasutades kehtestab RES otsese seose esiteks ERK kindlustusandjate riskiprofiili, mida võrreldakse turu keskmise ja oletatava riskiprofiiliga, ning teiseks sel viisil kindlaks määratud kindlustatutele hüvitatavatest kuludest tulenevate rahaliste kohustuste erinevusega. Sellest tuleneb, et mida positiivsem on riskiprofiil keskmise oletatava riskiprofiiliga võrreldes, seda enam võivad kulud osutuda turu keskmistest kuludest madalamateks ja vastupidi.
Lisaks ilmneb eespool punktis 235 esitatud kaalutlustest, et esineb tegelik seos negatiivse riskiprofiiliga seotud lisakulude ja eeskätt avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustuste vahel ja et ERK kohustustega taotletud eesmärke ei oleks võimalik saavutada ilma RES-is sätestatud parandusmeetmeta.
Esiteks ei oleks ühtsete hindade eesmärki võimalik täielikult saavutada, kuna see eeldab kindlustatutega seotud kulude ja seega ERK kindlustusandjate riskide tasakaalustatud jaotamist ja seda, et igal neist oleks tasakaalustatud riskiprofiil. Tegelikult takistataks ühtsete hindade eesmärki – st noored ja terved kindlustatud toetavad kindlustusmakseid, mida tavaliseks peaksid maksma vanad ning haiged kindlustatud, ja seega esineb põlvkondadevaheline solidaarsus –, kui ERK kindlustusandjal oleks äärmuslikus olukorras üksnes noored kliendid või üksnes vanad ja haiged kliendid. Teisisõnu suudab ERK kindlustusandja kanda avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustust üksnes siis, kui ta suudab oma noorte ja hea tervisega klientide kindlustusmaksetega hüvitada kindlustusmaksetega võrreldes ebaproportsionaalsed kulud, mis tekkisid tema vanade ja haigete kindlustatute esitatud hüvitistaotlustest.
Teiseks näib nendes tingimustes usutav, et ilma riskide jagamise taastasakaalustamiseta ja riskide aktiivse valiku tahte pärssimiseta esineks sel viisil reguleeritud Iirimaa ERK turul tasakaalutus, mis seab ohtu selle toimimise ja järelikult ka nende eesmärkide saavutamise enda. Kuna ühtsete hindade kohustus ärgitab kasutama selliseid kaubandustavasid nagu riskide aktiivne valik, mis ohustab seda tasakaalu (vt eespool punkt 273), siis on RES, nagu eeskätt Iirimaa väidab, sellistele kohustustele allutatud reguleeritud turu vajalik ja sellest lahutamatu taastasakaalustamise vahend. Ilma avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustusteta säilitataks või taastataks turu tasakaal üksnes turujõududega ja eeskätt riskile tuginevate hindadega. Kuigi sellised hinnad näivad olevat võimelised vähendama suures ulatuses riskide aktiivse valiku ärgitamist (vaidlustatud otsuse punkti 52 lõpuosa) ja seega säilitama turul teatud tasakaalu, ei võimalda need saavutada teisi avatud liitumise ja ühtsete hindade kohustustega taotletud eesmärke, nimelt põlvkondadevaheline solidaarsus, tagades eeskätt tänu kindlustusmaksete risttoetusele vanuritele ja haigete kergema juurdepääsu ERK-le.
Neis tingimustes ei saa nõustuda hagejate argumendiga, mis esitati esimest korda kohtuistungil ja millele kostja, Iirimaa ja VHI vastu vaidlesid ja mille kohaselt komisjon oli vaidlustatud otsuses lähtunud ekslikust arusaamast ühtsete hindade kohta, et õigustada RES-i vajadust. Tegelikult ei näita vaidlustatud otsuses miski, et komisjon oleks tuginenud muudele kaalutlustele kui need, mis on esitatud eespool punktides 291–293. Lisaks, nagu nimelt Iirimaa kohtuistungil väitis, viitavad vaidlustatud otsuse põhjendused, eeskätt punktides 24, 41 ja 60 ühtsete hindade põhimõttele, nagu see on ette nähtud nii 1994 Health Insurance Act’i (muudetud kujul) artiklis 7 kui ka artikli 12 lõike 10 punktis iii. Lõpuks, vastupidi hagejate arvamusele ei piirdunud komisjon sellega, et ta uuris ühtsete hindade kohustust üksnes üksikute ERK kindlustuslepingute alusel, vaid järeldas vaidlustatud otsuse punktis 60, et RES on vajalik, et säilitada „stabiilsust ühtsete hindadega [ERK] turul” tervikuna.
Eelnevat silmas pidades ja arvestades, et komisjon võis mõistlikult järeldada, et riskide aktiivse valiku ohu tõttu oli Iirimaa ERK turul ka tasakaalutuse oht, siis tuleb järeldada, et komisjon ei rikkunud oma kohustust kontrollida RES-i vajalikkust ja et ta järeldas õigustatult, et RES oli vajalik, et täita ERK kohustusi majanduslikult vastuvõetavates tingimustes. Seevastu ei esitanud hagejad omalt poolt mingeid tõendeid, mis võiksid kõigutada eespool punktides 290–293 esitatud järeldusi seosest, mis on ERK kohustuste erinevate aspektide ja RES-i vahel, ega tõendanud ka õiguslikult piisavalt RES-i ilmselget sobimatust tuvastatud tasakaalutuse korrigeerimise seisukohalt.
Seega tuleb järeldada, et komisjon ei teinud ilmset viga, kui ta tunnistas RES-i kehtestamise vajalikkust Iirimaa ERK turul, ja et tuleb tagasi lükata hagejate kõik etteheited selle kohta.
iii) RES-i kui sellise proportsionaalsus
Mis puudutab RES-i kui sellise proportsionaalsust, siis ilmneb eespool punktides 228–243 esitatud kaalutlustest, et hagejad ei tõendanud, et RES maksete teel antud hüvitis oli ebaproportsionaalne, võrreldes ERK kohustuste täitmisega seotud lisakuludega. Seega tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata hagejate teise väite raames esitatud argumendid, milles soovitakse kahtluse alla seada RES maksete arvutamist käsitlevate kriteeriumide sobivus ja proportsionaalsus, kuna need tekitavad hagejate arvates tõhususega seotud kulude jagamise neid makseid saava ERK kindlustusandja kasuks (vt eespool punkt 138). Kuna väidetavat tõhususe puudumist käsitlevad argumendid lükati põhjendamatuse tõttu tagasi, ei ole vaja käesolevas asjas seisukohta võtta selles, kas üldiselt tuli arvesse võtta ÜMPT ülesandega ettevõtja tõhusust ka EÜ artikli 86 lõike 2 järgse proportsionaalsuse hindamise raames (vt eespool punktid 139).
Lisaks vaidlesid hagejad vastu RES-i proportsionaalsusele, viidates esiteks sellele, et BUPA Irelandi ja VHI vahelist riskide erinevust arvestades ei ole RES-i käivitamiseks vajalikul 2% riskide erinevusel (vaidlustatud otsus, punkt 54) praktilist mõju; teiseks sellele, et kuigi tervisliku seisundi kaalumistegur on piiratud 50% haiglavõimsuse täheldatud kasutamisega (vaidlustatud otsus, punkt 57), siis ei ole sellel seost ERK kohustustega ega ka RES-i viidatud õigustusega; kolmandaks, et uute turule sisenejate vabastamine RES-i kohaldamisest kolme aasta jooksul (vaidlustatud otsus, punkt 58) ei kompenseeri RES-i pärssivat mõju, mis on takistus turule sisenemisel; ja neljandaks, et erinevalt Madalmaade RES-ist ei näe Iirimaa RES ette ülekompensatsiooni korrigeerivat mehhanismi.
Arvestades käesolevas asjas kohaldatava haldus- ja kohtuliku kontrolli piiratud laadi (vt eespool punktis 220–222 ja 269), leiab Esimese Astme Kohus esiteks, et hagejad ei tõendanud õiguslikult piisavalt, et riskide 2% erinevus on ilmselgelt sobimatu või ebaproportsionaalne kriteerium, seda enam, et see protsent ei vii tingimata RES-i käivitamiseni, arvestades Iirimaa ametiasutuste laia kaalutlusõigust sellega seoses (vaidlustatud otsus, punktid 22–24 ja 54 ning eespool punkt 265).
Samuti ei saa nõustuda teesiga, mille kohaselt tervisliku seisundi kaalumistegur ei ole seotud ERK kohustuste ja RES-i õigustusega. Kostja ja Iirimaa selgitasid sellega seoses, ilma et hagejad oleks sellele vastu vaielnud, et erinevatele vanuse- ja soogruppidele hüvitatavate kulude arvestamine ei kajasta tingimata täielikult ühe ERK kindlustusandja individuaalset ja tegelikku riskiprofiili, eeskätt kuna nende gruppide sees võivad esineda erinevused, mis tingib haiglavõimsuse täheldatud kasutamisele tugineva ja 50-protsendini piiratud parandusteguri kohaldamise (vaidlustatud otsus, punktid 28 ja 57). Kuna selle parandusteguri kohaldamisega, mida ei ole hetkel ette nähtud, soovitakse võimalikult usaldusväärsel viisil kindlaks määrata ERK kindlustusandjate tegelikud riskide erinevused ja seega ka nendega seotud lisakulud, siis sobib see tegur täielikult RES-iga ette nähtud ning ERK kohustuste täitmisest tulenevate kulude kompenseerimise loogikasse (vt eespool punkt 234 jj).
Mis puudutab RES-i väidetavat pärssivat mõju uutele turule sisenejatele, siis tunnistavad hagejad ise, et Iirimaa ERK turul ERK kindlustusandja ajutine vabastamine RES-i kohaldamisest esimese kolme aasta jooksul, mis nähti ette nimelt eesmärgiga vältida selle võimalikku turgu sulgevat mõju ja ärgitada ettevõtjaid turule sisenema, alandab oma laadilt väidetavat turuletuleku tõket. Igal juhul, isegi kui RES tugevdaks turuletuleku tõkkeid, ei võimaldaks see järeldus iseenesest veel sedastada, et RES on ilmselgelt sobimatu või ebaproportsionaalne meede. Vastupidise tunnistamine seaks ohtu RES-i kehtestatud riskide tasakaalustamise süsteemi enda ning ka ERK kohustustega taotletud erinevate eesmärkide saavutamise (vt eespool punktid 291–293) ja seega ka Iirimaa seadusandja kaalutlusõiguse organiseerida Iirimaa tervishoiusektorit.
Lisaks, isegi kui Iirimaa ERK turule uute võimalike sisenejate kahjuks on turuletuleku tõkked kõrgemad RES-i kehtestamise paratamatu tagajärjena, ilmneb RES-i eesmärkide ja seotud huvide kaalumisest, et neid eesmärke peab eelistama vajadusele kergendada turule sisenemist. Täiendavalt tuleb märkida, et hagejate argumendi lükkab ümber ka see, et 2004. aasta oktoobris sisenes ERK turule ERK kindlustusettevõtja Vivas Healthcare (vt eespool punkt 22), kuigi RES-i käivitamise projekt oli juba konkretiseerunud; see turule sisenemine näitab samaaegselt, et vastupidi hagejate arvamusele vähendab väidetava turuletuleku tõkke mõju RES-i kohaldamisest kolme aasta jooksul ajutine vabastamine, mida kohaldati ka sellele kindlustusandjale.
Arvestades lõpuks eespool punktis 235 esitatud kaalutlusi RES maksete arvutamise meetodi kohta, mille eesmärk on üksnes hüvitada ERK kohustuste täitmisega seotud kulud, siis ei saa nõustuda hagejate argumendiga, mille kohaselt peaks RES ette nägema erilise ülekompensatsiooni vältimise mehhanismi, lisaks nendele mehhanismidele, mis seal juba sisalduvad, näiteks klientidele hüvitatavate kulude ülempiir. Hagejate võrdlus selles kontekstis Madalmaade RES-iga ei ole tulemuslik, kuna nagu nad ise tunnistavad, on selle süsteemi ja RES-i vahel olulised erinevused – esimene on hübriidsüsteem, milles riik katab otsese abiga 50% ERK teenuste osutamise kuludest.
Eelneva alusel ilmneb, et hagejad ei ole tõendanud RES-i ilmselget sobimatust ja ebaproportsionaalsust. Seetõttu võis komisjon õigustatult järeldada ilma ilmset viga tegemata, et RES oli proportsionaalne EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses. See kehtib veelgi enam seetõttu, et nagu vaidlustatud otsuse punktis 59 on märgitud, on RES-i käivitamise raames Iirimaa ametiasutuste tehtud kõigi otsuse üle võimalik tõhus kohtulik kontroll, nagu kinnitab lisaks High Court’i 23. novembri 2006. aasta otsuseni viinud menetlus (vt eespool punktid 24–26).
Järelikult tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata etteheide, mis käsitleb RES-i proportsionaalsuse puudumist EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses.
vi) Ühenduse huvidega vastuolus olev kaubanduse mõjutamine
Lõpuks heidavad hagejad komisjonile ette seda, et ta ei uurinud kriteeriumi, kas kaubandust mõjutati vastuolus ühenduse huvidega vastavalt EÜ artikli 86 lõike 2 lõpuosale, ja rõhutavad, et vaidlustatud otsuses ei ole selle kohta ühtegi põhjendust. Sellega seoses soovivad hagejad tõendada eeskätt kolmanda, neljanda, viienda ja seitsmenda väite raames, et RES on vastuolus ühenduse huviga, kuna see rikub teisi ühenduse õiguse sätteid. Eeskätt väidavad nad neljanda ja viienda väite toetuseks, et EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses ühendusesisese kaubanduse võimaliku mõjutamise ja ühenduse huvi hinnangu raames pidi komisjon uurima RES-i kokkusobivust EÜ artikliga 82, teenuste osutamise vabadusega ja asutamisvabadusega, samuti kolmanda kahjukindlustuse direktiiviga.
Sellega seoses tuleb meenutada, et komisjon leidis vaidlustatud otsuse punktis 61, et isegi kui asjaomaste ÜMPT kohustuste eest ette nähtud hüvitist tuleb lugeda riigiabiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, oli abi see osa kokkusobiv ühisturuga EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses, ilma et see mõjutaks võimalikku kooskõla teiste ühenduse õigusnormidega, eeskätt kolmanda kahjukindlustuse direktiiviga, mida tuleb uurida sobiva menetluse raames.
Esimese Astme Kohus leiab esiteks, et väljendis „kokkusobiv ühisturuga EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses” peetakse tingimata silmas kriteeriumi, kas kaubandust mõjutati vastuolus ühenduse huvidega. Teiseks tähendab viide kolmandale kahjukindlustuse direktiivile ning teistele asutamislepingu sätetele seda, et komisjon võttis EÜ artikli 86 lõike 2 kohaldamise kontekstis arvesse RES-i mõju eeskätt teenuste osutamise vabadusele ja asutamisvabadusele. Neis tingimustes, isegi kui põhjendus selle kohta võib näida lühike, on see siiski piisav, et sellest ilmneks komisjoni arvamus, et RES ei mõjutanud kaubandust vastuolus ühenduse huvidega. Lõpuks, kuivõrd hagejad heidavad komisjonile ette seda, et viimane ei uurinud hoolikalt ja täielikult RES-i kokkusobivust teiste ühenduse õiguse sätetega ega põhjendanud vaidlustatud otsust selle kohta piisavalt, siis tuleb seda etteheidet uurida kolmanda, neljanda, viienda ja seitsmenda väite raames.
Seega ei saa nõustuda etteheitega, et komisjon ei uurinud ega esitanud põhjendusi seoses kriteeriumiga, kas kaubandust mõjutati vastuolus ühenduse huvidega vastavalt EÜ artikli 86 lõike 2 lõpuosale.
Järelikult tuleb terve teine väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
C –
Kolmanda, neljanda, viienda ja seitsmenda väite vastuvõetavus
1. Poolte argumendid
Kostja väidab, et hagejatel ei ole õigust olla kohtumenetluse pool, tuginedes teiste ühenduse õiguse sätete väidetavale rikkumisele, millele viidati kolmanda, neljanda, viienda ja seitsmenda väite raames. Need sätted on kostja väitel asjakohased riigiabi käsitlevate eeskirjade hinnangu raames üksnes siis, kui need on tihedalt soetud riigiabi andmise endaga (Euroopa Kohtu 19. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas
C-156/98: Saksamaa
vs.
komisjon, EKL 2000, lk I-6857
, punkt 85), käesolevas asjas ei ole aga olukord selline.
Hagejad väidavad omakorda kolmanda väite raames, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb asutamislepingu üldisest ülesehitusest, et EÜ artikli 88 järgne menetlus ei või kunagi viia tulemuseni, mis on vastuolus asutamislepingu konkreetsete sätetega, ja et seetõttu ei saa komisjon ühisturuga kokkusobivaks kuulutada sellist abi, mille mingi osa rikub asutamislepingu teisi sätteid (Euroopa Kohtu 3. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas
C-204/97: Portugal
vs.
komisjon, EKL 2001, lk I-3175
, punkt 41 ja eespool punktis 311 viidatud kohtuotsus Saksamaa
vs.
komisjon, punkt 78).
2. Esimese Astme Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb märkida, nagu väidab kostja, et komisjoni kohustus võtta lõplik seisukoht määruse nr 659/1999 järgses abiga seotud menetluses selle kohta, kas on rikutud ka muid ühenduse õiguse sätteid peale EÜ artiklite 87 ja 88, olenevalt olukorrast koostoimes EÜ artikliga 86, väljuks esiteks menetluseeskirjade ja -tagatiste raamest – need on osaliselt väga erinevad ja toovad kaasa erinevaid õiguslikke tagajärgi –, mis on omased nende sätete kohaldamiseks spetsiaalselt ette nähtud menetlustele, ja teiseks haldusmenetluse ja kaebevahendite autonoomia põhimõttest. Sellega seoses tuleb ka meenutada, et isegi riigiabi valdkonnas tehtud otsuse tühistamishagi raames ei saa komisjoni kaalutlusõigust selle kontekstis arvesse võttes üksikisik olla kohtumenetluse pool, et vaidlustada EÜ artikli 226 järgse liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse algatamata jätmist või seda, et komisjon ei võtnud seisukohta liikmesriigi poolt asutamislepingu sätete võimalikust rikkumise kohta (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 16. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas
T-148/00: Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters
vs.
komisjon, EKL 2003, lk II-4415
, punkt 62 ja viidatud kohtupraktika).
Hagejad ei ole õigustatud viitama kohtupraktikale, mille kohaselt tuleneb asutamislepingu üldisest loogikast, et EÜ artikli 88 järgne menetlus ei või kunagi viia tulemuseni, mis on vastuolus asutamislepingu konkreetsete sätetega. Kuigi selle kohtupraktika kohaselt on komisjonil lai kaalutlusõigus otsustada abikorra kokkusobivuse üle ühisturuga, peab ta siiski tagama selle hinnangu raames, et menetlus ei viiks tulemuseni, mis on vastuolus muude asutamislepingu konkreetsete sätetega kui EÜ artiklid 87 ja 88, eriti kui nende sätetega vastuolus olevad abimeetmed on nii lahutamatult seotud abi esemega, et on võimatu neid eraldi hinnata (vt selle kohta eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus Matra
vs.
komisjon, punkt 41 ja viidatud kohtupraktika). Kuigi see kohustus väljendab üldpõhimõtet, mille kohaselt kogu ühenduse õiguse kohaldamine peab toimuma kooskõlas kõrgemate õigusnormidega, ei tähenda see siiski, et komisjonil oleks kohustust kohaldada riigiabi käsitlevas menetluses selliseid eeskirju, mis on konkreetselt ette nähtud teiste asutamislepingu sätete kohaldamise kontrolliks, ega võtta vastu otsuse või otsused, millel on kombineeritud õiguslikud mõjud. Selle kohustuse tõttu võib komisjon hinnangu andmisel viidata neile asjaomastele sätetele, mille puhul rangelt võttes ei ole tegemist abi käsitlevate õigusnormidega, üksnes juhul, kui teatavad abimeetmed on nii lahutamatult seotud abi esemega, et nende võimalik vastuolu mainitud sätetega mõjutaks tingimata selle abi ühisturuga kokkusobivust. Samas ei ole hagejad selgitanud ega piisavalt tõendanud, et RES-i rakendamise üksikasjalikud erieeskirjad, mis väidetavalt rikuvad muid ühenduse õiguse sätteid, on lahutamatult seotud kõnealuse abi esemega, s.o tasakaalustusmaksetega. Teiseks tuleb meenutada, et komisjon leidis vaidlustatud otsuse artiklis 1 õigesti, et RES-i puhul ei ole tegemist riigiabiga EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, ning seetõttu ei tähenda see artikkel, et abi oleks tunnistatud ühisturuga kokkusobivaks eespool viidatud kohtupraktika tähenduses. Seega tuleb kasvõi neil põhjustel kolmas, neljas ja viies väide tagasi lükata kui ainetud.
Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et komisjonile EÜ artikliga 88 riigiabi valdkonnas antud kaalutlusõigus ei võimalda tal lubada liikmesriikidel teha erandeid muudest ühenduse õiguse sätetest kui EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisega seotutest (Euroopa Kohtu 12. novembri 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades
C-134/91 ja C-135/91: Kerafina – Keramische und Finanz-Holding ja Vioktimatiki, EKL 1992, lk I-5699
, punkt 20 ja Esimese Astme Kohtu 27. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas
T-184/97: BP Chemicals
vs.
komisjon, EKL 2000, lk II-3145
, punkt 55). Sellest tuleneb esiteks, et komisjon ei või võtta riigiabi käsitlevas menetluses lõplikku seisukohta seoses teiste ühenduse õiguse sätete täitmisega, mille kontrollimine toimub erineva menetluse alusel. Teiseks tuleneb sellest, et kuna komisjoni lõplik ja õiguslikult siduv seisukohavõtt peab piirduma riigiabi küsimustega, siis on vaid neid võimalik vaidlustada, erinevalt teisi ühenduse õiguse sätteid käsitlevatest aspektidest, mis ei osuta vajalikku tuge tema otsuse resolutiivosale (vt selle kohta ja analoogia alusel eespool punktis 313 viidatud kohtuotsus Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters
vs.
komisjon, punktid 57 ja 58).
Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et olgu otsuse põhjendused millised tahes, õiguslikke tagajärgi, sh kahjulikke, loob üksnes resolutiivosa. Seevastu otsuse põhjendustes esitatud hinnangud ei saa iseenesest olla tühistamishagi esemeks. Ühenduse kohus võib nende seaduslikkust kontrollida ainult niivõrd, kui nad kahjustava õigusakti põhjendustena osutavad vajalikku tuge selle akti resolutiivosale (Euroopa Kohtu 28. jaanuari 2004. aasta otsus kohtuasjas
C-164/02: Madalmaad
vs.
komisjon, EKL 2004, lk I-1177
, punkt 21; Esimese Astme Kohtu 19. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas
T-213/00: CMA CGM jt
vs.
komisjon, EKL 2003, lk II-913
, punkt 186, vt ka eespool punkt 260), või kui vähemalt need põhjendused võivad muuta kõnealuse õigusakti resolutiivosas otsustatu sisu (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 20. novembri 2002. aasta otsus kohtuasjas
T-251/00 Lagardère ja Canal+
vs.
komisjon, EKL 2002, lk II-4825
, punktid 67-68). Sellest tuleneb veelgi enam, et kui nii EÜ artiklite 87 ja 88 alusel ja vajaduse korral EÜ artikli 86 lõike 2 alusel tehtud otsuse resolutiivosas kui ka põhjendustes puudub igasugune viide muudele õigusnormidele peale riigiabi käsitlevate, siis ei saa sellega üksikisikut kahjustada ega anda talle õigust olla kohtumenetluse pool.
Käesolevas asjas tuleb rõhutada, et vaidlustatud otsusega otsustatakse mitte esitada vastuväiteid teatatud riigiabi meetmetele määruse nr 659/1999 artikli 4 tähenduses ja see otsus on adresseeritud üksnes Iirimaale ega ole oma vormilt ega sisult otsene vastus hagejate kaebusele (vt selle kohta eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 45). Järelikult ei saa seda otsust tõlgendada isegi kaudselt nii, et see vastab kõigile hagejate esitatud kaebustele, sh EÜ artiklite 82, 43 ja 49 või kolmanda kahjukindlustuse direktiivi sätete kohta. Neis tingimustes ei tekita nimetatud etteheidete käsitlemata jätmine nii vaidlustatud otsuse resolutiivosas kui ka põhjendustes siduvaid õiguslikke tagajärgi hagejatele ega saa neile kahju tekitada, nii et neil ei ole õigust olla kohtumenetluse pool vaidlustatud otsuse peale esitatud tühistamishagi menetluses. Järelikult leidis komisjon õigustatult vaidlustatud otsuse punktis 61, et EÜ artikli 87 ja EÜ artikli 86 lõike 2 alusel tehtud hinnang ei mõjuta RES-i võimalikku kooskõla teiste ühenduse õigusnormidega, eeskätt kolmanda kahjukindlustuse direktiiviga, mida tuleb uurida sobiva menetluse raames.
Lõpuks, vastupidi hagejate teesile, ei kõiguta EÜ artikli 86 lõike 2 lõpuosa sõnastus seda hinnangut. Esiteks ei tähenda kriteerium, kas kaubandust mõjutati ühenduse huvidega vastuolus olevalt, et komisjonil on kohustus kontrollida lõplikult ja täielikult, kas teatatud riiklikud meetmed rikuvad teisi ühenduse õiguse sätteid. Teiseks, nagu väidab kostja, on hagejate väide vastuoluline, kuna sellega võetaks EÜ artikli 86 lõikelt 2 kui asutamislepingu sätetest tehtavalt erandilt igasugune kasulik mõju. Tegelikult ei saa selline erand kunagi tekitada neid mõjusid, kui selle kohaldamine peab samal ajal tagama nende reeglite täieliku täitmise, millest ta peaks erandi tegema.
Esimese Astme Kohus järeldab kõigist eelnevatest kaalutlustest, et vaidlustatud otsuse vastu esitatud hagis esinevad kolmas, neljas, viies ja seitsmes väide ei ole vastuvõetavad, kuna need tuginevad EÜ artiklite 82, 43 ja 49 ja kolmanda kahjukindlustuse direktiivi rikkumisele.
Järelikult tuleb kolmas, neljas ja viies väide vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata, ilma et oleks vaja nende põhjendatuse üle otsustada. Vastuvõetamatuse tõttu tuleb tagasi lükata ka seitsmes väide, kuna sellega viidatakse ühenduse õiguse neile sätetele, mida konkreetselt käsitleti kolmandas, neljandas ja viiendas väites.
D –
Kuues väide, mis käsitleb EÜ artikli 88 lõike 2 järgse ametliku uurimismenetluse algatamata jätmist
1. Poolte argumendid
Hagejate sõnul on kõike eelnevat arvestades komisjon õigusvastaselt jätnud algatamata EÜ artikli 88 lõike 2 järgse ametliku uurimismenetluse, et teha otsus kõiki käesoleva juhtumi asjaolusid teades. Otsus tehti EÜ artikli 88 lõike 3 järgse esialgse uurimismenetluse raames, mille eesmärk on üksnes võimaldada komisjonil kõnealuse abi ühisturuga osalise või täieliku kokkusobivuse kohta
prima facie
arvamus kujundada. Komisjon saab selle esialgse uurimisega piirduda üksnes siis, kui see on piisav, et ta veenduks kokkusobivuses (eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus Matra
vs.
komisjon, punktid 16 ja 33; eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Cook
vs.
komisjon, punktid 22 ja 29; eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punktid 38-39, ja eespool punktis 312 viidatud kohtuotsus Portugal
vs.
komisjon, punktid 32-33); käesolevas asjas ole olukord aga selline.
Sellega seoses on komisjonil kohustus uurida kõiki asjaolusid ja õiguslikke argumente, mille on talle teada andnud ettevõtjad, kelle huve võib abi andmine mõjutada (eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 51 ja eespool punktis 312 viidatud kohtuotsus Portugal
vs.
komisjon, punkt 35). Selles kontekstis meenutavad hagejad oma argumente, mis käsitlevad esiteks ÜMPT kohustuste ja nende hüvitamise tingimuste puudumist ja teiseks asutamisvabaduse, teenuste osutamise vabaduse ja kolmanda kahjukindlustuse direktiivi ning EÜ artikli 86 lõike 1 koostoimes EÜ artikliga 82 rikkumist. Hagejate sõnul tõstatavad need argumendid keerulisi küsimusi, mis nõuavad üksikasjalikke faktilisi ja majanduslikke tõendeid, mida ei saa hinnata väljaspool EÜ artikli 88 lõike 2 järgset ametlikku uurimismenetlust. Seda kinnitab asjaolu, et komisjon ei uurinud tema argumente nõuetekohaselt või lausa loobus nende uurimisest.
Hagejad vaidlevad vastu väitele, mille kohaselt ametliku uurimismenetluse algatamine ei oleks neile andnud paremat seisundit RES-i kohta oma vastuväidete esitamiseks. Seda menetlust reguleerivad eeskirjad kehtestavad komisjonile konkreetseid kohustusi, mida käesolevas asjas ei täidetud, näiteks määruse nr 659/1999 artikli 26 lõike 1 alusel menetluse algatamise otsuse avaldamine Euroopa Liidu Teatajas ja selle määruse artikli 6 järgne kohustus kutsuda huvitatud pooli üles esitama märkusi, neid märkusi uurida ja neid liikmesriigile esitada.
Mis puudutab argumenti, mille kohaselt ei olnud hagejad selgitanud, miks komisjonil oleks pidanud tekkima tõsised kahtlused RES-i kooskõla kohta EÜ artikliga 87, siis meenutavad hagejad, et nad esitasid üksikasjalikult tõendid, et nimetatud juhtum tekitas tõsiseid raskusi riigiabi käsitleva õiguse seisukohalt. Isegi kui põhiküsimuses hagejate esitatud väited tagasi lükatakse, oleks ainuüksi juhtumi keerukus, nagu kirjeldatakse eeskätt esimese ja teise väite raames, nõudnud ametliku uurimismenetluse algatamist EÜ artikli 88 lõike 2 tähenduses. Hagejad lisavad, et komisjon uuris RES-i neli aastat enne vaidlustatud otsuse tegemist. Nii pika uurimise raames ei ole normaalne jätta ametlik uurimismenetlus algatamata.
Seetõttu tuleks vaidlustatud otsus tühistada, kuna EÜ artikli 88 lõike 2 järgne ametlik uurimismenetlus on jäetud õigusvastaselt algatamata.
Kostja, keda toetab Iirimaa, väidab, et kuigi tõendamiskoormis lasub hagejatel, ei selgitanud nad, miks komisjonil oleks pidanud tekkima tõsised kahtlused RES-i kokkusobivuse kohta EÜ artikliga 87 ja vastupidi, miks komisjon ei oleks saanud hinnata käesoleva juhtumi väidetavalt keerulisi majanduslikke küsimusi ilma EÜ artikli 88 lõike 2 järgset ametlikku uurimismenetlust algatamata. Lisaks, arvestades asjaolu, et hagejad esitasid mitu avaldust ning kohtusid komisjoni esindajatega nende kaebuse uurimise raames, oleks nad pidanud täpsustama, miks oleks nad olnud paremas seisundis RES-i vaidlustamiseks, kui komisjon oleks algatanud ametliku uurimismenetluse. Igal juhul ei lisa hagejad midagi vaidlustatud otsuse sisulist õiguspärasust käsitlevatele väidetele ning üksnes kordavad neid käesoleva väite raames.
2. Esimese Astme Kohtu hinnang
Kõigepealt märgib Esimese Astme Kohus, et määruse nr 659/1999 artikli 4 lõike 3 alusel on komisjonil õigus esialgse uurimismenetluse lõpus teha otsus mitte esitada vastuväiteid, kui teatatud meede ei tekita mingeid kahtlusi selle kooskõlast ühisturuga. Seevastu peab komisjon selle määruse artikli 4 lõike 4 alusel algatama ametliku uurimismenetluse EÜ artikli 88 lõike 2 ja selle määruse artikli 6 tähenduses.
Sellega seoses tuleb ka meenutada, et komisjonil on kohustus algatada ametlik uurimismenetlus eeskätt siis, kui esialgse uurimismenetluse käigus saadud andmeid arvesse võttes seisab ta kõnealuse meetme hindamisel jätkuvalt silmitsi tõsiste raskustega. See kohustus tuleneb otseselt EÜ artikli 88 lõikest 3, nagu seda on kohtupraktikas tõlgendatud, ning seda kinnitavad määruse nr 659/1999 artikli 4 lõike 4 ja artikli 13 lõike 1 sätted oma koostoimes, kui komisjon tuvastab esialgse uurimismenetluse lõpus, et õigusvastane meede tekitab kahtlusi selle kokkusobivuse osas (vt selle kohta eespool punktis 69 viidatud kohtuotsus British Aggregates
vs.
komisjon, punkt 165).
Tegelikult, nagu ilmneb väljakujunenud kohtupraktikast, on EÜ artikli 88 lõike 2 kohane menetlus hädavajalik, kui komisjonil tekib tõsiseid raskusi selle hindamisel, kas abi sobib ühisturuga kokku. Komisjon võib seega riikliku meetme seisukohalt soodsa otsuse vastuvõtmiseks piirduda artikli 88 lõike 3 kohase esialgse staadiumiga üksnes juhul, kui ta võib esialgse uurimise lõppedes olla veendunud, et nimetatud meede kas ei kujuta endast abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, või juhul, kui see kvalifitseeritakse abiks, sobib see ühisturuga kokku. Seevastu juhul, kui esialgne uurimine viib komisjoni vastupidise veendumuseni või kui see ei võimalda tal ületada kõiki kõnealuse meetme ühisturuga kokkusobivuse hindamisel tekkinud raskusi, on komisjoni ülesanne koguda kõik vajalikud arvamused ja algatada selleks EÜ artikli 88 lõike 2 kohane menetlus (eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus Matra
vs.
komisjon, punkt 33; eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 39 ja eespool punktis 69 viidatud kohtuotsus British Aggregates
vs.
komisjon, punkt 166).
Kohustus algatada ametlik uurimismenetlus lasub komisjonil eriti siis, kui tal pärast seda, kui ta asjaomase liikmesriigi esitatud teabe alusel on viinud läbi vaidlusaluse riikliku meetme piisava uurimise, on jätkuvalt kahtlusi abi elementide esinemise osas EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses ja nende ühisturuga kokkusobivuse osas (vt selle kohta Euroopa Kohtu 10. mai 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-400/99: Itaalia
vs.
komisjon, EKL 2005, lk I-3657
, punktid 47 ja 48 ja eespool punktis 69 viidatud kohtuotsus British Aggregates
vs.
komisjon, punkt 167).
Esimese Astme Kohus leiab, et nende nõuete valguses ei rikkunud komisjon vaidlustatud otsust tehes EÜ artikli 88 lõiget 3 ega määruse nr 659/1999 artikli 4 lõikeid 2 ja 4.
Ilma et oleks vaja otsustada küsimuse üle, kas hagejad oleksid olnud ametlikus uurimismenetluses paremas seisundis, ega küsimuse üle neile otsesõnu EÜ artikli 88 lõikes 2 antud menetluslike tagatiste alusest, et esitada tõhusalt oma vastuväited RES-i vastu, leiab Esimese Astme Kohus, et hagejad said piisavalt oma seisukohta kaitsta, esitades komisjonile oma kaebuse, teised avaldused ja uuringud enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist.
Lisaks tuletab Esimese Astme Kohus esimese, teise, kolmanda, neljanda ja viienda väite tagasilükkamiseni viinud hinnangust, et nii Iirimaa kui hagejate esitatud asjakohaste andmete põhjal võis komisjon õigustatult leida, et kuigi RES-ile hinnangu andmine nõudis majanduslikult keeruliste faktide analüüsi, ei tekitanud see tõsiseid raskusi ega kahtlusi riigiabi olemasolu ja selle ühisturuga kokkusobivuse osas. Esimese Astme Kohus leiab tegelikult, et eespool punktides 157 jj esitatud kaalutlusi arvestades ei ole mingeid kaudseid tõendeid, isegi pärast seda, kui hagejad menetluse käigus selle kohta rohkelt argumente esitasid, milles kinnitasid oma väidet, et ametliku uurimismenetluse lõpuks oleks komisjoni hinnang RES-ile võinud olla erinev vaidlustatud otsuses tehtust, kus järeldati, et nimetatud RES-i puhul ei ole tegemist riigiabiga EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses ning et esinevad EÜ artikli 86 lõikes 2 ette nähtud erandi kohaldamise tingimused.
Neis tingimustes tuleb käesolev väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
E –
Seitsmes väide, mis käsitleb EÜ artikli 253 tähenduses põhjenduse puudumist
1. Poolte argumendid
Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsus rikub põhjendamiskohustust, nagu seda on väljakujunenud kohtupraktikas tõlgendatud (Euroopa Kohtu 29. veebruari 1996. aasta otsus kohtuasjas
C-122/94: komisjon
vs.
nõukogu, EKL 1994, lk I-881
, punkt 29). Nimetatud otsuse põhjendusi iseloomustab kordamine, ei uurita nõuetekohaselt Iirimaa ametiasutuste tõendeid, kinnitusi ning õiguslikke ja faktilisi järeldusi. See puudus on eriti ränk seoses nimetatud ametiasutuste faktilise, majandusliku ja õigusliku analüüsi vaidlustamisega hagejate poolt.
Nii ei määratle komisjon vaidlustatud otsuse punktides 40, 53 ja 60, mis käsitlevad RES-i kui ERK kohustuste hüvitamise vahendit, nende kohustuste kulusid ega ettenähtavaid RES makseid. Ta ei selgita ka, miks need maksed on rangelt vajalikult nende kulude hüvitamiseks. Vaidlustatud otsuse punktis 50 piirdus komisjon viitega Iirimaa ametiasutuste avaldusi toetavatele „majandusuuringutele”. Komisjon tunnistas hiljem, et ta pidas silmas seitset uuringut, millest vaid kahte mainitakse otsuse põhjendustes. Lisaks, kuigi komisjon järeldab vaidlustatud otsuse punktis 61, et võimalik riigiabi on kokkusobiv ühisturuga EÜ artikli 86 lõike 2 alusel, ei selgita ta otsuse põhjendustes, kas väidetavad ÜMPT ülesanded anti VHI-le või BUPA Irelandile, ega põhjenda, miks ta loeb RES maksed rangelt proportsionaalseks asjaomaste kulude ja tuludega ja miks RES ei mõjuta kaubanduse arengut vastuolus ühenduse huviga. Lõpuks piirdus komisjon ainult ühes lauses esineva kinnitusega vaidlustatud otsuse punktis 61, et RES ei riku kolmandat kahjukindlustuse direktiivi, ning ei maini kordagi hagejate tõstatatud küsimust EÜ artikli 86 lõike 1 rikkumisest koostoimes EÜ artikliga 82 ning EÜ artiklite 43 ja 49 rikkumisest.
Kostja palub käesoleva väite tagasi lükata.
2. Esimese Astme Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb meenutada, et eespool punktis 313–320 esitatud kaalutlusi arvestades on käesolev väide vastuvõetamatu või vähemasti ei ole see tulemuslik osas, milles viidatakse juba kolmanda, neljanda ja viienda väite raames käsitletud väidetavatele õigusrikkumistele.
Seejärel tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt sõltub põhjendamiskohustuse ulatus asjaomase õigusakti iseloomust ja tema vastuvõtmise kontekstist. Põhjendused peavad selgelt ja ühemõtteliselt väljendama institutsiooni kaalutlusi nii, et ühest küljest saaksid huvitatud isikud aru võetud meetme põhjendustest, et oma õigusi kaitsta ja kindlaks teha, kas otsus on sisuliselt põhjendatud, ja teisest küljest saaks ühenduse kohus teostada kontrolli meetme seaduslikkuse üle (eespool punktis 72 viidatud kohtuotsus komisjon
vs.
Sytraval ja Brink’s France, punkt 63, Esimese Astme Kohtu 6. märtsi 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades
T-228/99 ja T-233/99: Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen
vs.
komisjon, EKL 2003, lk II-435
, punkt 278 ja 14. jaanuari 2004. aasta otsus kohtuasjas
T-109/01: Fleuren Compost
vs.
komisjon, EKL 2004, lk II-127
, punkt 119 ja eespool punktis 221 viidatud kohtuotsus Corsica Ferries France
vs.
komisjon, punkt 62).
Mis puudutab EÜ artikli 87 lõike 1 ja EÜ artikli 86 lõike 2 kohaldamise raames viidatud põhjenduse puudustele, siis tuleb esiteks sedastada, et nagu ilmneb eespool punktis 171 ja järgnevates punktides esitatud kaalutlustest, võimaldasid vaidlustatud otsuse põhjendused tervikuna esiteks hagejatel üksikasjalikult ja põhjendatult vaidlustada seda otsust ühenduse kohtus ja teiseks ühenduse kohtul täielikult teostada õiguslikku järelevalvet. Mis puudutab täpsemalt vaidlustatud otsuse punktides 40, 50, 53, 60 ja 61 esinevaid põhjenduse puudusi, mis käsitlevad eeskätt RES-iga ette nähtud hüvitise vajalikkust ja proportsionaalsust, võrreldes ERK kindlustusandja negatiivse riskiprofiiliga seotud lisakuludega, siis piisab viitest eespool punktidele 228 jj, et järeldada, et vaidlustatud otsuses ei ole selliseid puudusi.
Mis puudutab seda, et vaidlustatud otsuses ei mainita viit komisjoni kasutatud uuringut, siis tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole nõutud, et põhjenduses oleks toodud kõik asjassepuutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna kontrollides akti põhjenduse vastavust EÜ artikli 253 nõuetele tuleb lisaks akti sõnastusele arvestada akti konteksti ja kõiki asjassepuutuvaid õigusnorme (Euroopa Kohtu 29. veebruari 1996. aasta otsus kohtuasjas
C-56/93: Belgia
vs.
komisjon, EKL 1996, lk I-723
, punkt 86 ja 15. mai 1997. aasta otsus kohtuasjas
C-278/95 P: Siemens
vs.
komisjon, EKL 1997, lk I-2507
, punkt 17; eespool punktis 221 viidatud kohtuotsus Corsica Ferries France
vs.
komisjon, punkt 63 ja eespool punktis 69 viidatud kohtuotsus British Aggregates
vs.
komisjon, punkt 141). Komisjon ei pea nimelt seisukohta võtma kõigi huvitatud isikute esitatud argumentide osas, vaid ta võib piirduda otsuse seisukohalt olulise tähtsusega asjaolude ja õiguslike kaalutluste esitamisega (eespool punktis 339 viidatud kohtuotsus Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen
vs.
komisjon, punkt 280 ja eespool punktis 221 viidatud kohtuotsus Corsica Ferries France
vs.
komisjon, punkt 64).
Arvestades eeskätt eespool punktides 228 jj ning punktides 273 jj esitatud kaalutlusi, leiab Esimese Astme Kohus, et komisjon esitas oma analüüsi toetavad olulised argumendid ja majandusnäitajad, viidates vaidlustatud otsuse 9. ja 10. joonealuses märkuses vähemalt kahele seda analüüsi toetavale asjakohasele uuringule. Neis tingimustes ei saa nõustuda hagejate etteheitega, mis käsitles põhjenduse puudumist, kuna komisjon ei käsitlenud vaidlustatud otsuses otsesõnu teiste uuringute tulemusi.
Mis puudutab lõpuks põhjendust sellest, et liikmesriikidevahelist kaubandust ei mõjutata vastuolus ühenduse huvidega, siis selle etteheite tagasilükkamiseks piisab viitest eespool punktides 308 ja 309 esitatud kaalutlustele.
Järelikult tuleb EÜ artikli 253 rikkumist käsitlev väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
F –
Menetlustoimingute taotlus
1. Hagejate argumendid
Hagejad paluvad Esimese Astme Kohtul kohustada kostjat kodukorra artikli 65 alusel esitama teatud dokumente, mis käsitlevad komisjoni talituste siseseid konsultatsioone konkurentsi peadirektoraadi ja siseturu peadirektoraadi vahel seoses RES-i kooskõlaga kolmanda kahjukindlustuse direktiiviga, kui kostja neid dokumente omal algatusel ei esita.
2. Esimese Astme Kohtu hinnang
Arvestades seda, et kolmas, neljas ja viies väide on vastuvõetamatud või vähemasti ei ole nad tulemuslikud (vt eespool punktid 313–320), leiab Esimese Astme Kohus, et tal on piisavalt andmeid kõigi käesoleva juhtumi oluliste ja asjakohaste asjaolude kohta, et kohtuotsust teha. Seega tuleb hagejate menetlustoimingute taotlused tagasi lükata.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud hagejate kahjuks, siis tuleb kostja ja VHI kohtukulud vastavalt nende nõuetele välja mõista hagejatelt.
Kodukorra artikli 87 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud. Seega kannavad menetlusse astujad Iirimaa ja Madalmaade Kuningriik ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS (kolmas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Jätta British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd ja BUPA Ireland Ltd kanda nende endi kohtukulud ja mõista neilt välja komisjoni ja Voluntary Health Insurance Board’i kohtukulud.

3.
Jätta Iirimaa ja Madalmaade Kuningriigi kanda nende endi kohtukulud.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 12. veebruaril 2008 Luxembourgis.
Kohtusekretär
E. Coulon
Koja esimees
M. Jaeger
Sisukord

Õiguslik raamistik

I – Asutamislepingu sätted

II – Määrus (EÜ) nr 659/1999

III – Direktiiv 92/49/EMÜ

IV – Komisjoni teatis üldise majandushuvi teenuste kohta Euroopas

Vaidluse aluseks olevad asjaolud

I – Iirimaa eraõigusliku ravikindlustusturu riskide tasakaalustamise süsteemi loomine

II – RES-i toimimine

A – RES-i eesmärk

B – RES maksete käivitamine

C – RES maksete arvutamise meetod

III – Vaidlustatud otsus

Menetlus ja poolte nõuded

Õiguslik käsitlus

I – Vastuvõetavus

A – Poolte argumendid

B – Esimese Astme Kohtu hinnang

1. Vastuvõetamatuse vastuväite vastuvõetavus

2. Vastuvõetamatuse vastuväite põhjendatus

a) Hagejate isiklik puudutatus

b) Hagejate otsene puudutatus

II – Põhiküsimus

A – Esialgne märkus

B – Esimene ja teine väide

1. Poolte argumendid

a) EÜ artikli 87 lõike 1 ebaõiget kohaldamist käsitlev väide

i) Hagejate argumendid

1) Üldised märkused

2) Esimene tingimus, mis käsitleb reaalseid ja selgelt määratletud ÜMPT kohustusi

3) Teine tingimus, mis käsitleb hüvitise arvutamise objektiivseid ja läbipaistvaid kriteeriume

4) Kolmas tingimus, mis käsitleb hüvitise ranget vajalikkust

5) Neljas tingimus, mis käsitleb võrdlust tõhusa ettevõtjaga

ii) Kostja argumendid

iii) Iirimaa ja VHI argumendid

iv) Madalmaade Kuningriigi argumendid

b) EÜ artikli 86 lõike 2 ebaõiget kohaldamist käsitlev väide

i) Hagejate argumendid

1) Esialgne märkus

2) ÜMPT kohustuste puudumine

3) ÜMPT ülesannet määrava akti puudumine

4) RES-i vajalikkuse ja proportsionaalsuse puudumine

Esialgsed märkused

RES ei olnud vajalik

RES ei olnud proportsionaalne

5) Kaubanduse arengu mõjutamine

ii) Kostja argumendid

1) Esialgsed märkused

2) Pädevus määratleda ÜMPT kohustusi

3) ERK kohustuste määratlemine ÜMPT kohustustena

4) ÜMPT kohustuste kehtestamine ERK kindlustusandjatele

5) RES-i vajalikkus

6) RES-i proportsionaalsus

iii) Iirimaa ja Madalmaade Kuningriigi argumendid

2. Esimese Astme Kohtu hinnang

a) Esimest väidet käsitlevate Iirimaa ja VHI argumentide vastuvõetavus

b) Altmarki kohtuotsuses esitatud tingimuste kohaldatavus

c) ÜMPT ülesande olemasolu Altmarki kohtuotsuse esimese tingimuse ja EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses

i) Esialgne märkus

ii) ÜMPT ülesande mõiste ja ÜMPT määratlemise ja kontrollimise pädevus

iii) ÜMPT ülesande olemasolu käesolevas asjas

1) Tõendamiskoormise jagamine

2) Asjaomase ÜMPT ülesande identiteet ja laad

3) Ettevõtjate tegevuse reguleerimise ja avaliku võimu esindaja õigusaktiga pandud ÜMPT ülesande olemasolu eristamine

4) ÜMPT ülesandega seotud teenuste universaalsus ja kohustuslikkus

Üldised märkused

Kohaldamine käesolevas asjas

d) Selgelt määratletud kriteeriumide olemasolu RES-i alusel hüvitiste arvutamiseks Altmarki kohtuotsuse teise tingimuse tähenduses

i) Esialgsed märkused

ii) RES-i alusel hüvitist reguleerivate kriteeriumide objektiivsus ja läbipaistvus

e) RES-is sätestatud hüvitise vajalikkus ja proportsionaalsus Altmarki kohtuotsuse kolmanda tingimuse tähenduses

i) Kohtuliku kontrolli ulatus

ii) RES maksete teel teostatud hüvitise vajalikkus ja proportsionaalsus

1) Esialgsed märkused

2) Seos RES-i ja ERK kohustuste täitmisega tekkinud kulude vahel

f) Võrdlus tõhusa ettevõtjaga Altmarki kohtuotsuse neljanda tingimuse tähenduses

g) RES-i vajalikkus ja proportsionaalsus EÜ artikli 86 lõike 2 tähenduses

i) Esialgne märkus

ii) RES-i kui sellise kehtestamise vajadus

1) Üldised märkused

2) Vaidlustatud otsuse ja Esimese Astme Kohtu kontrolli eesmärk

3) Iirimaa ERK turul riskide valiku olemasolu

Esialgne märkus

Riskide aktiivne valik

– Üldised majanduslikud eeldused

– Iirimaa ERK turu olukord

4) RES-i sobivus, et lahendada ERK turu tasakaalutust või ebastabiilsust

iii) RES-i kui sellise proportsionaalsus

iv) Ühenduse huvidega vastuolus olev kaubanduse mõjutamine

C – Kolmanda, neljanda, viienda ja seitsmenda väite vastuvõetavus

1. Poolte argumendid

2. Esimese Astme Kohtu hinnang

D – Kuues väide, mis käsitleb EÜ artikli 88 lõike 2 järgse ametliku uurimismenetluse algatamata jätmist

1. Poolte argumendid

2. Esimese Astme Kohtu hinnang

E – Seitsmes väide, mis käsitleb EÜ artikli 253 tähenduses põhjenduse puudumist

1. Poolte argumendid

2. Esimese Astme Kohtu hinnang

F – Menetlustoimingute taotlus

1. Hagejate argumendid

2. Esimese Astme Kohtu hinnang

Kohtukulud
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.