CELEX: 61996CJ0298
Ajudas comunitárias indevidamente pagas
Reposição
Aplicação do direito nacional
Condições e limites

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 27 de Agosto de 1996, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de Setembro seguinte, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, uma questão prejudicial relativa aos princípios de direito comunitário aplicáveis no âmbito de acções intentadas pelas autoridades nacionais tendo em vista a restituição de uma ajuda comunitária indevidamente paga.
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de dois litígios que opõem, por um lado, os fabricantes de óleos Oelmühle Hamburg AG (a seguir «Oelmühle») e, por outro, Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (a seguir «Schmidt») à Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung ( a seguir «BLE») a respeito da restituição parcial de ajudas concedidas para a transformação de colza.
3 A concessão de uma ajuda à transformação das sementes oleaginosas recolhidas e transformadas na Comunidade é prevista pelo artigo 27._, n._ 1, do Regulamento n._ 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 1966, 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214). Esta disposição prevê:
«Quando o preço indicativo válido para uma espécie de semente é superior ao preço de mercado mundial determinado para esta espécie, nos termos do disposto no artigo 29._, será concedida uma ajuda para as sementes da referida espécie recolhidas e transformadas na Comunidade; sob reserva das excepções... essa ajuda é igual à diferença entre estes preços.»
4 Os princípios de concessão desta ajuda figuravam na altura dos factos do processo principal no Regulamento (CEE) n._ 1594/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983, relativo à ajuda para as sementes oleaginosas (JO L 163, p. 44; EE 03 F28 p. 70), bem como no Regulamento (CEE) n._ 2681/83 da Comissão, de 21 de Setembro de 1983, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda para as sementes oleaginosas (JO L 266, p. 1; EE 03 F29 p. 20).
5 Para controlar que as ajudas só sejam concedidas para as sementes que delas possam ser objecto, o artigo 4._ do Regulamento n._ 1194/83, na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n._ 935/86 do Conselho, de 25 de Março de 1986 (JO L 87, p. 5), instituiu um certificado de ajuda comunitário composto de duas partes, destinando-se uma a fornecer a prova de que as sementes colhidas na Comunidade foram identificadas num lagar ou numa empresa de fabrico de alimentos para animais (parte denominada «I. D.») e a outra a confirmar, eventualmente, que o montante da ajuda foi fixado antecipadamente (parte denominada «A. P.»).
6 Nos termos do artigo 3._ do Regulamento n._ 1594/83, na versão alterada pelo Regulamento n._ 935/86, o procedimento de «identificação» das sementes é confiado a um organismo competente do Estado-Membro em que a ajuda é solicitada.
7 O surgimento do direito à ajuda e o seu pagamento são regulamentados pelo artigo 10._ desse mesmo regulamento, alterado, que prevê:
«1. O direito à ajuda é adquirido:
a) no que diz respeito às sementes de colza, de nabita e de girassol transformadas para a produção de óleos, no momento da transformação;
b) no que diz respeito às sementes de colza e de nabita incorporadas nos alimentos para animais, no momento da sua incorporação.
2. A ajuda será paga ao detentor da parte `identificação' do certificado referido no artigo 4._ no Estado-Membro em que as sementes são colocadas sob controlo:
- no que respeita às sementes mencionadas na alínea a) do n._ 1, desde que tenha sido apresentada uma prova da transformação,
- no que respeita às sementes mencionadas na alínea b) do n._ 1, desde que tenha sido apresentada uma prova da incorporação.
...»
8 A ajuda em questão corresponde à diferença entre o preço indicativo em vigor para uma espécie de semente e o preço do mercado mundial. Em conformidade com o artigo 33._, n._ 1 do Regulamento n._ 2681/83, a ajuda é fixada pela Comissão «sempre que a situação do mercado o torne necessário e de modo a assegurar a sua concretização pelo menos uma vez por semana».
9 Assim, a Comissão fixa em primeiro lugar a ajuda «bruta» em ecus. Seguidamente, esse montante é convertido nas moedas nacionais e aumentado ou diminuído de um montante corretor «ajuda definitiva», e por último, através das taxas de câmbio a pronto pagamento e a prazo do ecu nas moedas nacionais, o montante é convertido na moeda do Estado-Membro em que as sementes foram transformadas, se este não for o Estado-Membro onde foram produzidas. O auxílio varia assim de um Estado para outro, em função da situação monetária dos Estados-Membros.
10 No primeiro processo, resulta dos autos que a Oelmühle comprou em 1988, por intermédio de uma sociedade de corretagem de Hamburgo, vários lotes de colza a um fornecedor francês.
11 A factura das mercadorias entregues pelo fornecedor francês, uma carta de garantia, o certificado de seguro, o exemplar de controlo do documento de trânsito e os relatórios de peritagem efectuados por um laboratório de Hamburgo indicam que os lotes em causa de colza eram de origem irlandesa. Assim, a BLE emitiu à Oelmühle certificados de identificação (a seguir «certificados I. D.») para colza de origem irlandesa e, através de três decisões de 20 de Maio de 1989, concedeu-lhe, com base na taxa aplicável à colza de origem holandesa, ajudas para a transformação de 1 167 858 kg de colza.
12 Seguidamente, a administração aduaneira irlandesa verificou que 389 400 kg de colza não eram, na realidade, originários da República da Irlanda, mas da Irlanda do Norte, e assim do Reino Unido. Por conseguinte, a BLE anulou os certificados I. D. que tinha emitido, bem como as três decisões pelas quais tinha concedido as ajudas, e exigiu o seu reembolso.
13 Tendo a reclamação apresentada dessa decisão sido indeferida pela decisão de 17 de Fevereiro de 1994, a Oelmühle, em 17 de Março de 1994, interpôs recurso no Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Em primeiro lugar, contesta que a colza seja originária da Irlanda do Norte. Em segundo lugar, alega que uma parte do enriquecimento de que beneficiou desapareceu, porque, na realidade, transferiu a vantagem patrimonial que tinha recebido para os seus fornecedores, pagando o preço indicativo que é superior ao preço normal do mercado, e que é extremamente duvidoso que possa intentar uma acção contra eles.
14 No segundo processo, consta que a Schmidt adquiriu, de 1984 a 1986, uma certa quantidade de colza, da qual uma parte lhe foi fornecida directamente por um anterior comprador.
15 Com base nas informações prestadas pela Schmidt, segundo as quais a colza tinha sido colhida na Alemanha, a BLE emitiu certificados I. D. para colza de origem alemã e, através de sete decisões tomadas entre Novembro de 1984 e Janeiro de 1987, concedeu as respectivas ajudas previstas.
16 Após um inquérito de que foi alvo o anterior comprador, a administração aduaneira verificou que uma parte da colza subvencionada tinha sido importada da França. Então, a BLE anulou os certificados I. D. emitidos à Schmidt, bem como as decisões de concessão das ajudas, e exigiu o reembolso dos montantes injustificadamente concedidos.
17 Tendo a reclamação que apresentou da decisão da BLE sido indeferida em 3 de Junho de 1991, a Schmidt, por petição de 25 de Junho de 1991, interpôs igualmente um recurso no Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Em primeiro lugar, contesta que a colza seja de origem francesa. Em segundo lugar, alega que uma parte do enriquecimento de que beneficiou desapareceu, porque, na realidade, transferiu a vantagem patrimonial que tinha recebido para os seus fornecedores, ao pagar o preço indicativo, e que as acções que podia intentar contra eles são praticamente inúteis, ou porque prescreveram os prazos, ou porque os fornecedores são insolventes.
18 O Verwaltungsgericht Frankfurt am Main apensou os dois processos. A BLE concluiu pedindo que fosse negado provimento aos dois recursos sustentando que o beneficiário de uma subvenção, mesmo que já tenha transferido o benefício desta para os seus fornecedores através do preço que pagou, não pode invocar o desaparecimento do enriquecimento quando a anulação dessa subvenção tem a sua origem na ocorrência de um risco que deve assumir.
19 O Verwaltungsgericht Frankfurt am Main salienta que, no direito alemão, embora as decisões que concedem ilegalmente benefícios devam, em princípio, ser anuladas, a restituição de ajudas concedidas ilegalmente pode ser afastada se os seus beneficiários estiverem em situação de invocar o desaparecimento do enriquecimento [artigo 10._, n._ 1, da Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (lei para a implementação das organizações comuns de mercado), entrada em vigor em 27 de Agosto de 1986, que remete para o artigo 48._, n.os 2 a 4 e para o artigo 49._ a, n._ 1, primeira frase, e n._ 2, da Verwaltungsverfahrensgesetz (lei relativa ao processo administrativo não contencioso), bem como o artigo 818._, n._ 3, do Bürgerliches Gesetzbuch (código civil alemão)]. O desaparecimento do enriquecimento sem causa não pode, no entanto, ser invocado quando o devedor da restituição conhecia as circunstâncias que fundamentaram a ilegalidade do acto ou quando o não conhecimento dessas circunstâncias for o fruto de uma negligência grave (artigo 49._ a, n._ 2, segunda frase, da Verwaltungsverfahrensgesetz).
20 O Verwaltungsgericht considera que, por força das referidas disposições, há que admitir que, no caso em apreço, houve desaparecimento do enriquecimento e, assim, anular as decisões de restituição tomadas pela BLE. Apesar disso, tem algumas dúvidas quanto à compatibilidade do fundamento relativo ao desaparecimento do enriquecimento, nas condições do caso em apreço, com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal como resulta, nomeadamente, do acórdão de 21 d Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o. (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633). Segundo essa jurisprudência, a restituição que impõe o direito comunitário não deve ser tornada praticamente impossível e o interesse comunitário deve ser plenamente tomado em consideração.
21 Foi nessas condições que o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«É compatível com o direito comunitário que o direito nacional alemão exclua a possibilidade de exigência do reembolso de ajudas indevidamente concedidas para a transformação de colza quando o seu beneficiário, que, sem grave negligência, não conhecia as circunstâncias que estão na base da ilicitude da decisão de concessão (artigo 48._, n._ 2, ponto 7, da antiga versão da VwVfG [código do processo administrativo], que corresponde actualmente ao artigo 49._ a, n._ 2, ponto 2, da mesma lei), pode invocar, em regra com êxito, nos termos do artigo 48._, n._ 2, ponto 6 (actualmente artigo 49._ a, n._ 2) da VwVfG, conjugado com o artigo 818._, n._ 3, do BGB [código civil alemão], a cessação do enriquecimento sem causa, o que sucede no caso de o beneficiário, no momento da concessão da ajuda, já estar desapossado, pelo pagamento do preço de referência previsto no direito comunitário, da vantagem patrimonial resultante da ajuda, e não ter qualquer direito de regresso, pelo menos de valor significativo, contra o fornecedor da colza transformada?»
22 Através desta questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta essencialmente se o direito comunitário se opõe a que uma regulamentação nacional permita excluir a restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, tendo em consideração, na condição que seja provada a boa fé do beneficiário, critérios tais como o desaparecimento do enriquecimento num caso em que o beneficiário, no momento em que a ajuda foi concedida, já transferiu a vantagem patrimonial dela resultante pagando o preço indicativo previsto pelo direito comunitário e em que uma eventual acção judicial contra os seus fornecedores é desprovida de qualquer utilidade.
23 Em primeiro lugar, há que recordar que compete aos Estados-Membros, por força do artigo 5._ do Tratado CE, assegurar no seu território o cumprimento das regulamentações comunitárias, nomeadamente no âmbito da política agrícola comum. Do mesmo modo, resulta do artigo 8._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), que os Estados-Membros devem adoptar as medidas necessárias para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou de negligência. Todo o exercício de um poder de apreciação sobre a oportunidade de exigir ou não a restituição de fundos comunitários indevida ou irregularmente concedidos é incompatível com essa obrigação (acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido, n.os 17, 18 e 22).
24 Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os litígios relativos à recuperação de montantes indevidamente pagos por força do direito comunitário, na falta de disposições comunitárias, devem ser decididos pelos órgãos jurisdicionais nacionais, sem prejuízo dos limites impostos pelo direito comunitário, no sentido de que as vias previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a aplicação da regulamentação comunitária e que a aplicação da legislação nacional deve fazer-se de modo não discriminatório relativamente aos processos destinados a solucionar litígios nacionais do mesmo tipo (v., nomeadamente, acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido, n._ 19, e de 12 de Maio de 1998, Steff-Houlberg Export e o., C-366/95, Colect., p. II-000, n._ 15, bem como, relativos ao direito processual nacional, acórdãos de 14 de Dezembro de 1995, Peterbroeck, C-312/93, Colect., p. I-4599, n._ 12, e Van Schijndel e Van Veen, C-430/93 e C-431/93, Colect., p. I-4705, n._ 17). Embora o direito nacional faça depender a revogação de um acto administrativo ilegal da apreciação dos diferentes interesses em causa, isto é, por um lado, o interesse geral na revogação do acto e, por outro, a protecção da confiança do seu destinatário, o interesse da Comunidade deve ser totalmente tomado em consideração (acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido, n._ 32).
25 No acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido, tendo em conta esses elementos, o Tribunal declarou que o direito comunitário não se opõe à tomada em consideração pela legislação nacional em causa, para a exclusão de uma restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, de critérios como o desaparecimento do enriquecimento sem causa.
26 Segundo as demandadas no processo principal, o fundamento que retiram do desaparecimento do enriquecimento nas circunstâncias do caso em apreço preenche as condições impostas pelo Tribunal de Justiça. Com efeito, o interesse comunitário só pode ser muito pouco afectado, uma vez que o objectivo da medida de política agrícola comum, isto é, a concessão de ajudas aos produtores de sementes oleaginosas colhidas e transformadas na Comunidade, foi essencialmente, realizado quando os fabricantes de óleos transferiram a ajuda para os produtores ou para os fornecedores através do preço de venda. O reembolso seria tanto mais injustificado quanto é certo que os fabricantes de óleo repartem as ajudas entre os diferentes produtores de sementes oleaginosas por conta da Comunidade. Assim, não podem ser elas a suportar os riscos que relevam, na realidade, da esfera desta última.
27 O Governo alemão subscreve esta análise, alegando que o presente processo diz respeito à mesma disposição nacional que estava em causa no litígio que deu origem ao acórdão Deutsche Milchkontor e o., já referido. Também como nesse processo, a aplicação dessa disposição à restituição da ajuda nas circunstâncias do caso em apreço não afecta nem o alcance nem a efectividade do direito comunitário.
28 Em contrapartida, a Comissão considera que se deve responder negativamente à questão prejudicial. Considera, nomeadamente, que acolher o fundamento relativo ao desaparecimento do enriquecimento sem causa quando o beneficiário da ajuda acreditou na exactidão das indicações de origem infringeria as condições a que está sujeito a concessão das ajudas à transformação de sementes oleaginosas e colocaria assim em questão a eficácia desse regime de ajudas na sua globalidade. Por outro lado, segundo a Comissão, o beneficiário da ajuda deve, para a obter, fornecer certas indicações relativas, nomeadamente, à origem da colheita das sementes e de que é único responsável. Daí conclui que o beneficiário da ajuda está sujeito a uma obrigação objectiva de garantia que exclui que possa invocar, posteriormente, o desaparecimento do enriquecimento sem causa.
29 A este respeito, há que salientar, em primeiro lugar, que é apenas na condição de estarem de boa fé quanto à conformidade da mercadoria com a declaração que apresentaram para receber as ajudas em causa que os fabricantes de óleo estão em situação de contestar a restituição. A fim de saber se essa condição está preenchida, há que examinar se, por um lado, tendo os próprios fabricantes de óleo redigido, para obterem as ajudas, a declaração que contém a origem da mercadoria podem, apesar desse facto, invocar a sua boa fé e, por outro, se, por estar de boa fé, deveriam ser obrigados a proceder a inspecções relativas à origem da mercadoria.
30 Há que recordar que, no caso em apreço, nenhuma disposição comunitária regulamenta a recuperação de ajudas no caso de estas terem sido pagas com base em documentos que seguidamente foram considerados não conformes com a realidade. Há que observar a este respeito que, em especial, os Regulamentos n.os 136/66, 1594/83 e 2681/83 não fazem referência à recuperação. Nestas circunstâncias, na medida em que um operador económico redige e apresenta uma declaração para obter ajudas, o simples facto de o ter feito não lhe pode retirar a faculdade de invocar a sua boa fé quando a declaração é exclusivamente baseada em informações prestadas por terceiros. Todavia, compete ao órgão jurisdicional nacional examinar se, nas circunstâncias do caso em apreço, certos indícios não deviam levar o operador económico a verificar a exactidão dessas informações.
31 Na medida em que o órgão jurisdicional nacional conclui pela boa fé dos fabricantes de óleo, o direito comunitário não se opõe à tomada em consideração do fundamento relativo ao desaparecimento do enriquecimento em causa. Com efeito, uma vez que este princípio faz igualmente parte da ordem jurídica comunitária, não se pode considerar contrário a esta mesma ordem jurídica que uma legislação nacional o aplique num domínio como o da restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas.
32 Quanto à circunstância de o beneficiário de uma ajuda, no momento em que esta é concedida, já ter transferido a vantagem patrimonial dela resultante pagando o preço indicativo ao produtor, há que salientar, como o advogado-geral observou no n._ 44 das conclusões, que se trata de uma particularidade do regime comunitário instaurado em matéria de ajudas à transformação das sementes oleaginosas, cujas eventuais disfunções não podem ser repercutidas nas empresas de transformação.
33 A Comissão alega que, num caso como o do processo principal, as acções judiciais de que dispõem os beneficiários da ajuda contra os produtores ou os seus fornecedores são, regra geral, inúteis, de modo que a restituição das ajudas é praticamente impossível na acepção da jurisprudência Deutsche Milchkontor e o., já referida.
34 A este respeito, há que declarar que uma das condições exigidas para invocar o desaparecimento do enriquecimento é que seja provado pelo órgão jurisdicional nacional, no caso concreto, que o operador económico não tem qualquer possibilidade de recorrer judicialmente contra os seus fornecedores.
35 Com efeito, resulta das indicações dadas pelo órgão jurisdicional de reenvio que a regra geral aplicada no direito nacional é a restituição das ajudas indevidamente pagas e que o fundamento baseado no desaparecimento do enriquecimento só é admitido a título excepcional, quando resultar que a indemnização por terceiros não é possível. Nestas condições, apenas a presunção de que os produtores se encontram numa situação financeira geralmente deplorável, como parece sustentar a Comissão, não é suficiente para estabelecer a impossibilidade prática da restituição na acepção da jurisprudência Deutsche Milchkontor e o., já referida.
36 Por último, a Comissão faz referência ao acórdão de 20 de Março de 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Colect., p. 1591, n._ 50), relativo a um auxílio de Estado ilegalmente atribuído, no qual o Tribunal de Justiça decidiu que a objecção à restituição baseada no desaparecimento do enriquecimento torna praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário.
37 A este respeito, basta declarar que esta apreciação, levada para o âmbito do artigo 93._ do Tratado CE, não pode ser transposta para a restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas. Com efeito, como resulta dos n.os 47 a 51 das conclusões do advogado-geral, as duas situações não são comparáveis; em especial, a vantagem concorrencial conferida às empresas nacionais, que caracteriza as ajudas de Estado, não existe no âmbito das ajudas comunitárias no domínio da política agrícola comum.
38 Resulta do que precede que há que responder à questão prejudicial que o direito comunitário não se opõe, em princípio, a que uma regulamentação nacional permita excluir a restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, tomando em consideração critérios tais como o desaparecimento do enriquecimento, quando:
- o beneficiário, no momento em que a ajuda foi concedida, já transferiu a vantagem patrimonial dela resultante pagando o preço indicativo previsto pelo direito comunitário, e
- que uma eventual acção judicial contra os seus fornecedores é desprovida de qualquer utilidade.
Isto pressupõe todavia:
- que seja em primeiro lugar estabelecida a boa fé do beneficiário e
- que as condições previstas sejam as mesmas que para a recuperação de prestações financeiras puramente nacionais.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 As despesas efectuadas pelo Governo alemão e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, por despacho de 27 de Agosto de 1996, declara:
O direito comunitário não se opõe, em princípio, a que uma regulamentação nacional permita excluir a restituição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, tomando em consideração critérios tais como o desaparecimento do enriquecimento, quando:
- o beneficiário, no momento em que a ajuda foi concedida, já transferiu a vantagem patrimonial dela resultante pagando o preço indicativo previsto pelo direito comunitário, e
- que uma eventual acção judicial contra os seus fornecedores é desprovida de qualquer utilidade.
Isto pressupõe todavia:
- que seja em primeiro lugar estabelecida a boa fé do beneficiário e
- que as condições previstas sejam as mesmas que para a recuperação de prestações financeiras puramente nacionais.