CELEX: 62001CJ0079
Etableringsfrihed
fri udveksling af tjenesteydelser
virksomhed bestående i udarbejdelse og trykning af lønsedler

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 29. januar 2001, indgået til Domstolen den 15. februar 2001, har Corte d'appello di Milano i medfør af artikel 234 EF forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af artikel 43 EF og 49 EF.
2 Spørgsmålet er blevet rejst i en sag anlagt til prøvelse af Tribunale di Milanos nægtelse af at godkende en ændring af vedtægterne for selskabet Payroll Data Services (Italy) Srl (herefter »Payroll«).
De relevante nationale retsregler
3 Artikel 1, stk. 1, i legge nr. 12 af 11. januar 1979, benævnt »Norme per l'ordinamento della professione di consulente del lavoro« (lov om arbejdsmarkedskonsulenter, GURI nr. 20 af 20.1.1979, s. 363, herefter »lov nr. 12/1979«), bestemmer:
»Opfyldelse af forpligtelser i tilknytning til arbejde, forsorg og social sikring af lønmodtagere, der ikke foretages direkte af arbejdsgiveren eller af dennes ansatte, er forbeholdt udøvere af liberale erhverv, som er optaget i registret over arbejdsmarkedskonsulenter, [...] advokater, beskikkede forsvarere, statsautoriserede revisorer, revisorer og erhvervsrådgivere, som i så fald er forpligtet til at give arbejdstilsynet i den provins, hvor de har til hensigt at opfylde de nævnte forpligtelser, underretning herom.«
4 Artikel 1, stk. 4, i lov nr. 12/1979 fastsætter en undtagelse til denne regel:
»Virksomheder, der må betragtes som håndværksvirksomheder [...] samt alle små virksomheder, herunder kooperativer, kan overlade opfyldelsen af de af stk. 1 omfattede forpligtelser til afdelinger, som er oprettet af de pågældende faglige organisationer. Disse afdelinger kan gøre brug af bistand fra arbejdsmarkedskonsulenter, selv om disse er ansat af de nævnte organisationer.«
5 Artikel 58, stk. 16, i legge nr. 144 af 17. maj 1999, benævnt »Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli enti previdenziali« (lov om investeringsforanstaltninger, om delegation af beføjelser med henblik på omstrukturering af beskæftigelsesstøtten og ændring af reglerne om INAIL (den offentlige arbejdsulykkesforsikring), samt om omstrukturering af de sociale sikringsorganer, Supplemento ordinario alla GURI nr. 118 af 22. maj 1999, offentliggjort i GURI nr. 136 af 12.6.1999, s. 5, herefter »lov nr. 144/1999«), har tilføjet følgende bestemmelser i artikel 1 in fine i lov nr. 12/1979:
»Med henblik på udførelse af transaktioner vedrørende beregninger og trykning i forbindelse med de i stk. 1 nævnte forpligtelser, samt med henblik på gennemførelse af hermed forbundne aktiviteter, kan de i stk. 4 nævnte virksomheder også benytte sig af databehandlingscentre, der er oprettet og udelukkende består af personer, der er optaget i de registre, som er nævnt i denne lov [...]. Virksomheder med mere end 250 ansatte, som ikke udfører de nævnte transaktioner internt i virksomheden, kan overlade dem til databehandlingscentre, også direkte oprettede, eller eksterne centre, som under alle omstændigheder skal bistås af en eller flere af de i stk. 1 nævnte personer.
[...]«
Proceduren i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
6 Payroll er et italiensk selskab, som er stiftet den 29. juli 1999 af to franske selskaber, ADP Europe SA og ADP GSI AS, som tilsammen ejer selskabets aktiekapital. Disse virksomheder tilbyder edb-tjenester vedrørende lønberegning og udarbejdelse og trykning af lønsedler.
7 Ved beslutning af 29. december 1999 vedtog den ekstraordinære generalforsamling i Payroll følgende ændring af selskabets formål, som fremgår af artikel 4 i dets vedtægter:
»Selskabets formål er at foretage transaktioner vedrørende beregning og trykning af dokumenter til opfyldelse af de forpligtelser, som følger af arbejdsaftaler med og social sikring af lønmodtagere, for virksomheder med mindre end 250 ansatte.«
8 Ved kendelse af 16. oktober 2000 har Tribunale di Milano nægtet at godkende den beslutning, der var truffet af den ekstraordinære generalforsamling i Payroll. Tribunale di Milano har begrundet kendelsen med, at vedtægtsændringen med hensyn til Payrolls formål kan være i strid med artikel 1 i lov nr. 12/1979, som ændret ved artikel 58, 16. afsnit, i lov nr. 144/1999 (herefter »den omtvistede bestemmelse«).
9 Payroll, ADP Europe SA og ADP GSI SA (herefter under ét »Payroll m.fl.«) har for Corte d'appello di Milano nedlagt påstand om, at Tribunale di Milanos kendelse ophæves, med den begrundelse, at den omtvistede bestemmelse ikke kan håndhæves, da den er i strid med de principper om etableringsfrihed og om fri udveksling af tjenesteydelser, som følger af artikel 43 EF og 49 EF. Ifølge Payroll m.fl. tjener den omtvistede bestemmelse udelukkende til at beskytte de personer, der er optaget i registrene for de pågældende erhverv, mod konkurrence, uden at dette er begrundet i almene hensyn.
10 I denne forbindelse har Corte d'appello di Milano præciseret, at det spørgsmål, den er blevet forelagt, er begrænset til en undersøgelse af den konstaterede uoverensstemmelse mellem på den ene side de tjenesteydelser, som er beskrevet i vedtægtsændringen for Payroll, og som er rettet mod »virksomheder med mindre end 250 ansatte«, og på den anden side den omtvistede bestemmelse, hvorefter det er udelukket, at disse tjenesteydelser kan overlades til eksterne databehandlingscentre (herefter »EDC«), når den modtagende virksomhed har mindre end 250 ansatte. Corte d'appello di Milano har særligt fremhævet denne begrænsning, fordi Payroll m.fl. har fremsat en generel kritik af bestemmelserne vedrørende arbejdsmarkedskonsulenternes virksomhed, der ikke forekommer Corte d'appello at være relevant inden for rammerne af den verserende godkendelsesprocedure.
11 Corte d'appello di Milano mener derfor, at den bør undersøge, om vedtægtsændringen for Payroll faktisk er forbudt i henhold til den omtvistede bestemmelse, og om den i bekræftende fald bør undlade at anvende denne bestemmelse, da den er uforenelig med de principper, som kan udledes af artikel 43 EF og 49 EF. For så vidt angår det første spørgsmål bemærker Corte d'appello di Milano, at den omtvistede bestemmelse efter denne rets opfattelse utvetydigt udelukker EDC fra at levere tjenesteydelser til håndværksvirksomheder, små virksomheder og virksomheder med mindre end 250 ansatte. For så vidt angår det andet spørgsmål vil Corte d'appello di Milano ikke udelukke, at den omtvistede bestemmelse kan være i strid med fællesskabsretten. Selv om Domstolen har udtalt, at en restriktion for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser under visse betingelser kan være berettiget, er Corte d'appello i tvivl om, hvorvidt disse betingelser er opfyldt i det tilfælde, der foreligger i hovedsagen.
12 Da Corte d'appello di Milano derfor er af den opfattelse, at den afgørelse, retten skal træffe inden for rammerne af den verserende procedure, afhænger af fortolkningen af fællesskabsbestemmelser, har den forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er [...] artikel 43 [EF] og 49 [EF] til hinder for, at den nationale ret anvender artikel 1 i lov nr. 12 af 11. januar 1979, som ændret ved artikel 58, stk. 16, i lov nr. 144 af 17. maj 1999 om arbejdsmarkedskonsulenter, for så vidt som eksterne virksomheder, som leverer tjenesteydelser, der består i udarbejdelse og trykning af lønsedler, efter bestemmelsen fuldstændig er afskåret fra at levere deres tjenesteydelser til virksomheder med mindre end 250 ansatte?«
Det præjudicielle spørgsmål
Indlæg for Domstolen
13 Hvad angår den etableringsfrihed, som er sikret ved artikel 43 EF, har Payroll m.fl. gjort gældende, at det følger af fast retspraksis, at foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater, kun må være til hinder for udøvelsen af de grundlæggende friheder, som er sikret ved EF-traktaten, hvis de er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet.
14 I denne forbindelse har Payroll m.fl. gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse beskytter arbejdsmarkedskonsulenternes interesser, og at disse interesser ikke kan anses for at være et alment hensyn af ikke-økonomisk art i den af Domstolen anviste forstand. I øvrigt har Payroll m.fl. anført, at den omtvistede bestemmelse, i betragtning af den markedsopdeling, som den har indført, ikke beskytter arbejdstagernes interesser.
15 Kommissionen har gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse ikke forekommer at være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, eftersom den restriktion, den har indført, ikke finder anvendelse på de tjenesteydelser, som præsteres af EDC for virksomheder med mere end 250 ansatte.
16 Hvad angår den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved artikel 49 EF, har Payroll m.fl. og Kommissionen gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse også begrænser udøvelsen heraf af de samme grunde og på en måde, der i lige så høj grad er ubegrundet som vedrørende etableringsfriheden.
17 Den italienske regering har derimod anført, at den omtvistede bestemmelse ikke tilsidesætter principperne om etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser, da EDC i andre medlemsstater end Den Italienske Republik ligeledes kan præstere tjenesteydelser for italienske små og mellemstore virksomheder, blot på den betingelse, at de bistås af en arbejdsmarkedskonsulent eller en hermed ligestillet person. Sådanne begrænsninger anvendes uden forskelsbehandling både på italienske EDC og på EDC fra andre medlemsstater.
18 Den italienske regering har endvidere i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at også selv om den omtvistede bestemmelse i det tilfælde, som foreligger i hovedsagen, indebærer en restriktion for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, er denne restriktion berettiget ud fra nødvendigheden af at give de tjenesteydelser, som leveres af de liberale erhverv, en personlig karakter, og at sikre et direkte forhold mellem tjenesteyderen og klienten. Opfyldelsen af de arbejdsgiverforpligtelser, som er omhandlet i den omtvistede bestemmelse, består ikke blot i at udføre arbejdsgiverens instruktioner, men indebærer et direkte ansvar for den tjenesteyder, som er blevet overladt denne opgave.
19 Den italienske regering har imidlertid under retsmødet præciseret, at den omtvistede bestemmelses væsentligste formål er beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder, hvilket hensyn i Domstolens praksis er anerkendt som et tvingende alment hensyn. Der kan i denne forbindelse ikke være tvivl om, at beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder forudsætter, at det sikres, at forpligtelserne vedrørende lønmodtageres lønsedler og de sociale ordninger opfyldes. Den italienske regering har i øvrigt gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, idet den hjemler mulighed for at gøre brug af EDC's tjenesteydelser, og idet de sidstnævnte alene er forpligtet til at benytte arbejdsmarkedskonsulenter.
Domstolens bemærkninger
20 Indledningsvis skal indholdet af de nationale retsregler, som berøres i det præjudicielle spørgsmål, afgrænses nærmere. For det første bemærkes, at den italienske regering har anført, at EDC kunne tilbyde deres tjenesteydelser til virksomheder med mindre end 250 ansatte på samme måde som til virksomheder, der beskæftiger mere end 250 ansatte, blot på den betingelse, at de bistås af en arbejdsmarkedskonsulent eller en hermed ligestillet person. For det andet bemærkes, at det fremgår af forelæggelseskendelsen, at denne mulighed for så vidt angår den førstnævnte virksomhedskategori alene består i relation til EDC, der er oprettet og udelukkende består af arbejdsmarkedskonsulenter eller hermed ligestillede personer.
21 I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at den omtvistede bestemmelse, som er citeret i forelæggelseskendelsen, for så vidt angår virksomheder, der beskæftiger mindre end 250 personer, alene hjemler mulighed for, at disse kan gøre brug af EDC, »der er oprettet og udelukkende består af personer, der er optaget i nævnte registre«. Da det præjudicielle spørgsmål er stillet med henvisning til denne bestemmelse, skal Domstolen formulere sit svar på dette grundlag.
22 Domstolen skal således bemærke, at den forelæggende ret med det præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 43 EF og 49 EF skal fortolkes således, at de er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter virksomheder med mindre end 250 ansatte, som vil overlade udarbejdelse og trykning af lønsedler til EDC, kun kan gøre brug af de EDC, der er oprettet og udelukkende består af personer, der er optaget i registrene over visse erhverv i denne medlemsstat.
23 Da det forelagte spørgsmål vedrører såvel artikel 43 EF som artikel 49 EF, skal Domstolen indledningsvis behandle spørgsmålet i relation til artikel 43 EF.
24 I denne forbindelse bemærkes, at etableringsretten, som er fastsat i artikel 43 EF - 48 EF, anerkendes for såvel fysiske personer med statsborgerskab i en medlemsstat som for juridiske personer i artikel 48 EF's forstand. Den indebærer - med forbehold af de fastsatte undtagelser og betingelser - dels adgang til enhver form for selvstændig virksomhed og udøvelsen heraf på en hvilken som helst anden medlemsstats område, dels oprettelse og drift af virksomheder samt oprettelse af agenturer, filialer eller datterselskaber (jf. bl.a. dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 23, og af 11.5.1999, sag C-255/97, Pfeiffer, Sml. I, s. 2835, præmis 18).
25 Det fremgår af sagen, at Payroll er et italiensk aktieselskab, der er stiftet den 29. juli 1999 af to franske selskaber, ADP Europe SA og ADP GSI AS, som tilsammen ejer hele dets selskabskapital. Som datterselskab af disse to selskaber tilhører Payroll en koncern, hvis selskaber har hjemsted i forskellige medlemsstater, og som tilbyder edb-tjenester vedrørende lønberegning og udarbejdelse og trykning af lønsedler. Et sådant selskab er i retlig henseende omfattet af fællesskabsretten i medfør af artikel 43 EF (jf. i denne retning dom af 1.2.2001, sag C-108/96, Mac Quen m.fl., Sml. I, s. 837, præmis 16).
26 Det skal ligeledes bemærkes, at artikel 43 EF stiller krav om ophævelse af restriktioner for etableringsfriheden, og at alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af denne frihed mindre interessant, skal betragtes som sådanne begrænsninger (jf. i denne retning dom af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, præmis 22).
27 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at selv om forbuddet mod, at EDC, som ikke er oprettet og udelukkende består af arbejdsmarkedskonsulenter eller hermed ligestillede personer, tilbyder tjenesteydelser vedrørende udarbejdelse og trykning af lønsedler til virksomheder med mindre end 250 ansatte, ikke direkte er udtryk for en forskelsbehandling, udgør det dog, for den erhvervsdrivende, som er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, en hindring for, at han udøver sine aktiviteter gennem en virksomhed i den medlemsstat, hvor han er etableret, hvilket udgør en restriktion i artikel 43 EF's forstand.
28 Det følger imidlertid af fast retspraksis, at når sådanne foranstaltninger finder anvendelse på enhver person eller ethvert selskab, der driver virksomhed på værtsmedlemsstatens område, kan de være berettigede, når de er begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 32, Gebhard-dommen, præmis 37, dom af 9.3.1999, sag C-212/97, Centros, Sml. I, s. 1459, præmis 34, Pfeiffer-dommen, præmis 19, dom af 4.7.2000, sag C-424/97, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis 57, Mac Quen-dommen, præmis 26, og dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 23).
29 Selv om det inden for rammerne af kompetencefordelingen mellem Fællesskabets retsinstanser og de nationale domstole principielt tilkommer den nationale ret at efterprøve, at betingelserne er opfyldt i den sag, der verserer for den, kan Domstolen i en præjudiciel forelæggelsessag i givet fald give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens fortolkning (jf. bl.a. Haim-dommen, præmis 58).
30 I den henseende skal det bemærkes, at den italienske regering under retsmødet har påberåbt sig hensynet til beskyttelse af arbejdstagernes rettigheder som begrundelse for den restriktion for etableringsfriheden, som følger af den omtvistede bestemmelse.
31 Det er ganske vist korrekt, at beskyttelsen af arbejdstagere er et af de tvingende almene hensyn, Domstolen har anerkendt som et hensyn, som kan berettige en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret ved traktaten (jf. dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, præmis 19, af 3.2.1982, forenede sager 62/81 og 63/81, Seco og Desquenne & Giral, Sml. s. 223, præmis 14, af 27.3.1990, sag C-113/89, Rush Portuguesa, Sml. I, s. 1417, præmis 18, af 23.11.1999, forenede sager C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 36, af 15.3.2001, sag C-165/98, Mazzoleni og ISA, Sml. I, s. 2189, præmis 27, af 25.10.2001, forenede sager C-49/98, C-50/98, C-52/98 - C-54/98 og C-68/98 - C-71/98, Finalarte m.fl., Sml. I, s. 7831, præmis 33, og af 24.1.2002, sag C-164/99, Portugaia Construções, Sml. I, s. 787, præmis 20).
32 Det skal imidlertid yderligere undersøges, om den omtvistede bestemmelse er egnet til at sikre virkeliggørelsen af formålet med beskyttelse af arbejdstagerne.
33 Payroll m.fl. og den italienske regering er uenige om karakteren af den virksomhed, der udøves af EDC, som tilbyder tjenesteydelser bestående i udarbejdelse og trykning af lønsedler. Den italienske regering har gjort gældende, at leveringen af sådanne tjenesteydelser ikke blot består i at udføre arbejdsgiverens instruktioner, men forudsætter en forudgående intellektuel indsats, der består i på grundlag af den relevante lovgivning at beregne nettolønnen for hver arbejdstager. Payroll m.fl. har derimod gjort gældende, at deres aktiviteter udelukkende har edb-mæssig og administrativ karakter.
34 Det bemærkes, at det tilkommer den nationale ret at afgøre, hvilken karakter EDC's virksomhed har. Hvis den nationale ret når til den konklusion, at de tjenesteydelser bestående i udarbejdelse og trykning af lønsedler, som Payroll tilbyder, i det væsentlige består i udførelse af instruktioner og ikke kræver særlige faglige kvalifikationer, forekommer den omtvistede bestemmelse ikke at være egnet til at beskytte arbejdstagernes rettigheder (jf. i denne retning dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Säger, Sml. I, s. 4221, præmis 18).
35 For så vidt som Payrolls virksomhed i det væsentlige måtte være af administrativ karakter, påhviler ansvaret for de oplysninger, der er anført på lønsedlerne, herunder de fradrag, der skal foretages i lønnen i henhold til de forskellige ordninger for social forsorg og social sikring, i sidste ende arbejdsgiverne. Det forekommer heller ikke at være nødvendigt, at en sådan virksomhed udelukkende udøves af EDC, der er oprettet og udelukkende består af arbejdsmarkedskonsulenter eller hermed ligestillede personer.
36 Uanset hvilken vurdering, den nationale ret vil anlægge af karakteren af den virksomhed, der udøves af EDC, skal Domstolen under alle omstændigheder bemærke, at den omtvistede bestemmelse ikke kan gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet med beskyttelse af arbejdstagernes rettigheder.
37 I denne forbindelse skal det bemærkes, at ifølge italiensk lovgivning kan EDC, som ikke er oprettet og udelukkende består af arbejdsmarkedskonsulenter eller hermed ligestillede personer, tilbyde tjenesteydelser vedrørende udarbejdelse og trykning af lønsedler til virksomheder med mere end 250 ansatte, som ikke i denne henseende synes at burde nyde en ringere beskyttelse end dem, der arbejder for virksomheder med færre ansatte. Da de omhandlede opgaver ikke kan være mindre komplicerede, når antallet af berørte lønmodtagere stiger, går den omtvistede bestemmelse under alle omstændigheder ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dens beskyttelsesformål.
38 For så vidt som det præjudicielle spørgsmål vedrører artikel 49 EF, skal det ikke besvares. Da den procedure, som er omfattet af hovedsagen, vedrører godkendelse af et udkast til en vedtægtsændring for et selskab, der, som det er bemærket i denne doms præmis 25, er omfattet af traktatens bestemmelser om etableringsret, er artikel 49 EF, som vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser, ikke relevant i denne sag.
39 På baggrund af det ovenfor anførte skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 43 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter virksomheder med mindre end 250 ansatte, som vil overlade udarbejdelse og trykning af lønsedler til EDC, kun kan gøre brug af de EDC, der er oprettet og udelukkende består af personer, der er optaget i registrene over visse erhverv i denne medlemsstat, mens virksomheder med mere end 250 ansatte i henhold til de samme bestemmelser kan overlade sådanne opgaver til EDC blot på den betingelse, at de bistås af en eller flere af de nævnte personer.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Corte d'appello di Milano ved kendelse af 29. januar 2001, for ret:
Artikel 43 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter virksomheder med mindre end 250 ansatte, som vil overlade udarbejdelse og trykning af lønsedler til eksterne centre for databehandling, kun kan gøre brug af de centre, der er oprettet og udelukkende består af personer, der er optaget i registrene over visse erhverv i denne medlemsstat, mens virksomheder med mere end 250 ansatte i henhold til de samme bestemmelser kan overlade sådanne opgaver til eksterne centre for databehandling blot på den betingelse, at de bistås af en eller flere af de nævnte personer.