CELEX: 62000CJ0003
Aproximación de las legislaciones
Directiva 95/2/CE
Utilización de sulfitos, nitritos y nitratos como aditivos alimentarios
Protección de la salud
Disposiciones nacionales más rigurosas
Requisitos de aplicación del artículo 95CE, apartado4
Principio de contradicción

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de enero de 2000, el Reino de Dinamarca solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación de la Decisión 1999/830/CE de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, relativa a las disposiciones nacionales notificadas por el Reino de Dinamarca sobre la utilización de sulfitos, nitritos y nitratos en los productos alimenticios (DO L 329, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 2000, se admitió la intervención de la República de Islandia y del Reino de Noruega en apoyo de las pretensiones del Reino de Dinamarca.
Marco jurídico
Artículo 95 CE
3 El Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999, modificó sustancialmente el artículo 100 A del Tratado CE y le asignó un nuevo número, a saber, artículo 95 CE. Los apartados 4 a 7 de este artículo disponen lo siguiente:
«4. Si, tras la adopción por el Consejo o por la Comisión de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.
5. Asimismo, sin perjuicio del apartado 4, si tras la adopción de una medida de armonización por el Consejo o la Comisión, un Estado miembro estimara necesario establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, notificará a la Comisión las disposiciones previstas así como los motivos de su adopción.
6. La Comisión aprobará o rechazará, en un plazo de seis meses a partir de las notificaciones a que se refieren los apartados 4 y 5, las disposiciones nacionales mencionadas, después de haber comprobado si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
Si la Comisión no se hubiera pronunciado en el citado plazo, las disposiciones nacionales a que se refieren los apartados 4 y 5 se considerarán aprobadas.
Cuando esté justificado por la complejidad del asunto y no haya riesgos para la salud humana, la Comisión podrá notificar al Estado miembro afectado que el plazo mencionado en este apartado se amplía por un período adicional de hasta seis meses.
7. Cuando, de conformidad con el apartado 6, se autorice a un Estado miembro a mantener o establecer disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización, la Comisión estudiará inmediatamente la posibilidad de proponer una adaptación a dicha medida.»
Directiva 89/107/CEE
4 Adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado, la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano (DO L 40, p. 27; en lo sucesivo, «Directiva marco»), define los aditivos alimentarios, fija las condiciones básicas para su uso en los productos alimenticios y establece el marco para la adopción posterior de una lista positiva de aditivos. Con arreglo al artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, la mencionada lista positiva determina los aditivos cuyo uso se autoriza, con exclusión de cualquier otro, los productos alimenticios a los que puedan añadirse estos aditivos y las condiciones en que pueda realizarse tal adición.
5 En virtud del artículo 2, apartado 3, de la Directiva marco, los aditivos alimentarios se incluyen en la lista positiva en razón de los criterios generales descritos en el anexo II de la misma Directiva.
6 En sus apartados 1, 3 y 6, el anexo II de la Directiva marco, titulado «Criterios generales para la utilización de aditivos alimentarios», prevé lo siguiente:
«1. Los aditivos alimentarios sólo podrán aprobarse cuando:
- se pueda demostrar una necesidad tecnológica suficiente y cuando el objetivo que se busca no pueda alcanzarse por otros métodos económica y tecnológicamente utilizables;
- no representen ningún peligro para la salud del consumidor en las dosis propuestas, en la medida en que sea posible juzgar sobre los datos científicos de que se dispone;
- no induzcan [a] error al consumidor.
[...]
3. Para determinar los posibles efectos nocivos de un aditivo alimentario o de sus derivados, el mismo deberá someterse a unas pruebas y a una evaluación toxicológicas adecuadas. Dicha evaluación también debería tener en cuenta, por ejemplo, cualquier efecto acumulativo, sinérgico o de refuerzo dependiente de su uso, así como el fenómeno de la intolerancia humana a las substancias extrañas al organismo.
[...]
6. La aprobación de aditivos alimentarios deberá:
[...]
b) limitarse a la dosis mínima necesaria para alcanzar el efecto deseado;
c) tener en cuenta cualquier dosis diaria admisible o dato equivalente, establecido para el aditivo alimentario, y la aportación cotidiana probable de dicho aditivo en todos los productos alimenticios. [...]»
7 El artículo 6 de la Directiva marco prevé que las disposiciones que puedan tener una incidencia sobre la salud pública han de ser adoptadas previa consulta al Comité científico de la alimentación humana (en lo sucesivo, «CCAH»).
Directiva 95/2/CE
8 En aplicación de la Directiva marco, el contenido de la lista positiva ha sido precisado en tres Directivas específicas: la Directiva 94/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1994, relativa a los edulcorantes utilizados en los productos alimenticios (DO L 237, p. 3); la Directiva 94/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1994, relativa a los colorantes utilizados en los productos alimenticios (DO L 237, p. 13), y la Directiva 95/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 1995, relativa a aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes (DO L 61, p. 1).
9 Adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado, la Directiva 95/2 regula las condiciones de uso de los aditivos alimentarios distintos de los colorantes y edulcorantes. En el momento de la adopción de dicha Directiva, la delegación danesa votó en contra, explicando, en una declaración de voto efectuada el 15 de diciembre de 1994, que la Directiva no respondía de un modo satisfactorio a las exigencias sanitarias a las que la delegación en cuestión atribuía una importancia determinante en lo que atañe, en particular, a la utilización de nitritos, nitratos y sulfitos como aditivos alimentarios.
10 A tenor del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 95/2:
«Únicamente podrán utilizarse en los alimentos los aditivos que reúnan las características fijadas por el Comité científico para la alimentación humana»
11 Con arreglo al artículo 2 de la Directiva 95/2, los aditivos autorizados en los productos alimenticios se enumeran en los anexos I, III, IV y V de dicha Directiva. En particular, del artículo 2, apartado 4, resulta que los aditivos enumerados en el anexo III sólo pueden usarse en los productos alimenticios mencionados en dicho anexo y en las condiciones que allí se especifican.
12 La parte B del anexo III de la Directiva 95/2 recoge en el siguiente cuadro las condiciones de uso del dióxido de azufre (E 220) y de los sulfitos - sulfito sódico (E 221), sulfido ácido de sodio (E 222), metabisulfito sódico (E 223), metabisulfito potásico (E 224), sulfito cálcico (E 226), sulfito ácido de calcio (E 227) y sulfito ácido de potasio (E 228). En dicho cuadro se expresan las cantidades máximas de SO2 en mg/kg o en mg/l, según corresponda, y se relacionan con la cantidad total disponible teniendo en cuenta todos los posibles orígenes.
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13 La parte C del anexo III de la Directiva 95/2 recoge en un cuadro las condiciones de uso de los nitritos y nitratos en los productos alimenticios. El contenido de dicho cuadro puede presentarse de la siguiente manera:
Nitrito potásico (E 249) y nitrito sódico (E 250):
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Nitrato sódico (E 251) y nitrato potásico (E 252):
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14 El artículo 9, párrafo primero, de la Directiva 95/2 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar el 25 de septiembre de 1996, de manera que:
- queden autorizados la comercialización y el uso de los productos conformes a la presente Directiva a más tardar el 25 de septiembre de 1996,
- queden prohibidos la comercialización y el uso de los productos que no sean conformes a la presente Directiva a más tardar el 25 de marzo de 1997; sin embargo, podrán comercializarse, hasta que se agoten las existencias, los productos puestos a la venta o etiquetados antes de dicha fecha que no cumplan lo dispuesto en la presente Directiva.»
Normativa danesa
15 La primera normativa de carácter general en materia de aditivos alimentarios fue adoptada por el Reino de Dinamarca en 1973. Aquella normativa comprendía, entre otros extremos, una lista positiva de los aditivos autorizados. Únicamente podían utilizarse los aditivos enumerados en dicha lista y su uso sólo estaba autorizado en las condiciones que se especificaban en ella.
16 La lista positiva danesa fue evolucionando de manera continuada en función de las evaluaciones sanitarias y de las exigencias tecnológicas, a medida que se iban adoptando las normas comunitarias en materia de aditivos.
17 Con excepción de las disposiciones relativas a los sulfitos, nitritos y nitratos, el Derecho danés se adaptó a la Directiva 95/2 en virtud de la Orden nº 1055 del Ministerio de Sanidad, de 18 de diciembre de 1995, relativa a los aditivos alimentarios (Lovtidende 1995 A, p. 5571), modificada posteriormente por las Órdenes nº 834 del Ministerio de Sanidad, de 23 de septiembre de 1996 (Lovtidende 1996 A, p. 5089), y nº 942 del Ministerio de Alimentación, de 11 de diciembre de 1997 (Lovtidende 1997 A, p. 5614; en lo sucesivo, «Orden Ministerial nº 1055/95»).
18 Los anexos de la Orden Ministerial nº 1055/95 recogen en un cuadro las condiciones de uso de los sulfitos en los productos alimenticios distintos del vino (las normas comunitarias relativas al vino son aplicables en Dinamarca). El contenido de dichos anexos puede presentarse de la siguiente manera:
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19 Los anexos de la Orden Ministerial nº 1055/95 indican asimismo las condiciones de uso de nitritos y nitratos en los productos alimenticios. Su contenido puede presentarse de la siguiente manera.
Nitrito potásico (E 249) y nitrito sódico (E 250):
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Nitrato sódico (E 251) y nitrato potásico (E 252):
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La Decisión impugnada
20 Mediante escrito de 15 de julio de 1996, completado por un escrito de 20 de mayo de 1997, el Gobierno danés notificó a la Comisión, con arreglo al artículo 100 A, apartado 4, del Tratado, sus disposiciones nacionales sobre el uso de sulfitos, nitritos y nitratos (en lo sucesivo, «disposiciones controvertidas»), con vistas a mantener tales disposiciones como excepción a las normas de la Directiva 95/2.
21 Tras mantener contactos informales con los servicios de la Comisión, el 14 de julio de 1998 el Gobierno danés remitió información complementaria a dicha institución. Acto seguido, la Comisión transmitió el expediente de notificación a los restantes Estados miembros para que éstos formularan observaciones. Siete de ellos presentaron observaciones, expresándose en varias de ellas reservas sobre la petición del Gobierno danés.
22 El 26 de octubre de 1999, la Comisión adoptó la Decisión impugnada sobre la base del artículo 95 CE, apartado 6. En dicha Decisión la Comisión afirmó que las disposiciones controvertidas «tienen por objeto proteger la salud pública, si bien resultan excesivas respecto a dicho objetivo» (punto 44 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada), de modo que decidió no aprobarlas.
23 La Decisión impugnada se notificó al Gobierno danés el 28 de octubre de 1999.
24 A raíz de dicha notificación, el Gobierno danés derogó las disposiciones controvertidas, adoptando para ello la Orden nº 822, de 5 de noviembre de 1999 (Lovtidende 1999 A, p. 5713).
Datos científicos
Sulfitos
25 Consta en autos que la adición de sulfitos a los productos alimenticios permite obtener un efecto conservante. Los sulfitos se utilizan de un modo especial en el vino, la confitura, las galletas secas y los frutos secos e inhiben la formación de bacterias que deterioran los productos alimenticios, así como la de mohos y de levaduras.
26 Ingeridos en grandes cantidades, sin embargo, los sulfitos pueden ser nocivos para la salud por cuanto pueden causar, entre otros daños, lesiones en el tubo digestivo. Además, pueden provocar graves reacciones alérgicas en las personas asmáticas y, en los casos más graves, causar la muerte. Estas reacciones pueden producirse incluso cuando el sujeto alérgico sólo absorbe cantidades muy reducidas de sulfitos.
27 El CCAH estudió la toxicología de los sulfitos en 1981 (Informes del CCAH, 11ª serie, p. 47; en lo sucesivo, «dictamen de 1981»). Posteriormente, dicho Comité emitió el 25 de febrero de 1994 un dictamen sobre los sulfitos utilizados como aditivos en los productos alimenticios (Informes del CCAH, 35ª serie, p. 23; en lo sucesivo, «dictamen de 1994»). En ese dictamen, el CCAH fijó una dosis diaria admisible (en lo sucesivo, «DDA») de 0-0,7 mg de dióxido de azufre por cada kilo de peso corporal. Por otro lado, recomendó, habida cuenta de la producción de reacciones alérgicas graves, que la utilización de sulfitos se limitara lo más posible y que su presencia en los productos alimenticios se indicara en el etiquetado.
Nitritos y nitratos
28 Según las informaciones de que dispone el Tribunal de Justicia en el marco del presente asunto, los nitritos y los nitratos son aditivos alimentarios que tienen un efecto conservante de los productos alimenticios y pueden resultar peligrosos para el organismo humano de diversas maneras.
29 La adición de nitritos y nitratos a los productos alimenticios intensifica, por ejemplo en los productos cárnicos, el efecto conservante del ahumado, del salazón o de la cocción. Dichas sustancias inhiben la formación de bacterias que pueden deteriorar los productos alimenticios y la de bacterias patógenas como el clostridium botulinum, responsable del botulismo. No obstante, en los productos cárnicos, los nitritos se transforman en nitrosaminas, especialmente como consecuencia de una reacción que se produce entre los nitritos y determinadas sustancias que se encuentran naturalmente en la carne. Las nitrosaminas están consideradas sustancias cancerígenas.
30 El CCAH examinó las necesidades tecnológicas y los riesgos sanitarios vinculados a la adición de nitritos y nitratos en sus dictámenes de 19 de octubre de 1990 (Informes del CCAH, 26ª serie, p. 21; en lo sucesivo, «dictamen de 1990») y de 22 de septiembre de 1995 (Informes del CCAH, 38ª serie, p. 1; en lo sucesivo, «dictamen de 1995»). En el primero de los dictámenes citados, el CCAH afirmó, entre otros extremos, lo siguiente:
«Sería prudente reducir, en la medida de lo posible, el nivel de los componentes nitrogenados formados en la alimentación. Por esta razón el Comité recomienda que se reduzca al mínimo la exposición a las nitrosaminas formadas en los alimentos por medio de prácticas tecnológicas apropiadas y, en particular, reduciendo las dosis añadidas de nitritos y nitratos al nivel mínimo indispensable para obtener el efecto conservante necesario para garantizar la seguridad desde el punto de vista microbiológico. Estos niveles de nitrato y de nitrito deberían ser los más bajos que puedan alcanzarse, a la vista de la información presentada al Comité en el transcurso de la elaboración del presente dictamen» (Informes del CCAH, 26ª serie, pp. 27 y 28).
31 En su dictamen de 1995, el CCAH recuerda que las nitrosaminas son cancerígenas y constata que es imposible definir un umbral por debajo del cual no presenten ningún riesgo cancerígeno. El CCAH reproduce la conclusión contenida en su dictamen de 1990 según la cual es preciso reducir al mínimo la exposición alimentaria a las nitrosaminas (Informes del CCAH, 38ª serie, pp. 22 y 23, puntos 3.3.2.2 y 3.3.2.3).
El recurso
32 Para fundamentar su recurso de anulación de la Decisión impugnada, el Reino de Dinamarca invoca cinco series de motivos, basados, en primer lugar, en vicios sustanciales de forma; en segundo lugar, en la inobservancia de los requisitos de aplicación del artículo 95 CE, apartado 4; en tercer lugar, en los errores de hecho y de Derecho en que se incurrió específicamente al rechazar las disposiciones controvertidas sobre el uso de sulfitos; en cuarto lugar, en los errores de hecho y de Derecho en que se incurrió específicamente al rechazar las disposiciones controvertidas sobre el uso de nitritos y nitratos, y, en quinto lugar, en la falta de pronunciamiento sobre algunos extremos y en la falta de motivación.
Sobre los motivos basados en vicios sustanciales de forma
Alegaciones de las partes
33 Mediante su primer motivo, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia, alega que la Decisión impugnada adolece de un vicio sustancial de forma, en la medida en que, antes de adoptar dicha Decisión, la Comisión no observó el principio de contradicción en lo que a él respecta. El Gobierno danés añade que la Decisión impugnada se basa en apreciaciones erróneas -entre ellas, concretamente, la de que las disposiciones de la Directiva 95/2 son conformes con los dictámenes actualizados del CCAH- que habrían podido aclararse si la Comisión le hubiera dado la posibilidad de hacerlo.
34 Mediante su segundo motivo, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia, alega que la Decisión impugnada adolece de otro vicio sustancial de forma en la medida en que la Comisión no dio al Gobierno danés la posibilidad de tomar conocimiento de las opiniones manifestadas por otros Estados miembros ni de comentarlas. La Comisión sometió por propia iniciativa el expediente de notificación a los Estados miembros para que éstos formularan sus observaciones al respecto, sin que ninguna disposición del Tratado CE prevea que dicha institución deba recabar la opinión de los demás Estados miembros antes de adoptar una Decisión en virtud del artículo 95 CE, apartado 6. Pues bien, varias de las imputaciones que en la Decisión impugnada se hacen contra las disposiciones controvertidas coinciden con las referidas opiniones, lo que permite suponer que estas últimas influyeron en la Decisión. Por último, el Reino de Dinamarca afirma que tales opiniones contienen puntos de vista erróneos que se reproducen en la Decisión impugnada y que el Gobierno danés habría podido corregir de haber sido consultado.
35 A los motivos primero y segundo responde la Comisión sosteniendo, con carácter principal, que el principio de contradicción no se aplica en el marco de una petición basada en el artículo 95 CE, apartado 4. En efecto, añade, el procedimiento que establece esta disposición constituye en realidad una fase de un procedimiento legislativo, es decir, que tiene por objeto la adopción de actos de alcance general. Autorizar el mantenimiento de disposiciones nacionales que establezcan excepciones en virtud del artículo 95 CE, apartado 4, equivale, según la Comisión, a modificar una directiva o a adoptar un régimen transitorio en el marco de una directiva.
36 Con carácter subsidiario, la Comisión alega que en el caso de autos ha observado el principio de contradicción. En efecto, en su opinión, el Gobierno danés tuvo realmente la posibilidad de dar a conocer su punto de vista. Por un lado, en el marco del procedimiento legislativo que precedió a la adopción de la Directiva 95/2, el referido Gobierno tuvo ocasión de exponer su punto de vista sobre el nivel de protección previsto en dicha Directiva. Por otro lado, en su petición basada en el artículo 95 CE, apartado 4, se refirió a los elementos que justificaban, a su juicio, la aplicación de dicha disposición. Por consiguiente, si el Gobierno danés hubiera sido oído antes de que la Comisión adoptara la Decisión impugnada, habría tenido una tercera oportunidad de exponer su punto de vista. La Comisión añade que el 19 de noviembre de 1997, con posterioridad a la notificación de las disposiciones controvertidas con arreglo al artículo 95 CE, apartado 4, pero antes de la adopción de la Decisión impugnada, se celebró una reunión entre ella y las autoridades danesas a fin de debatir el asunto. En el transcurso de aquella reunión, concluye la Comisión, el Gobierno danés tuvo plena libertad para plantear otras cuestiones relacionadas con dicha notificación.
37 Con carácter subsidiario de segundo grado, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que hubo violación del principio de contradicción, la Comisión argumenta que, en el caso de autos, tal violación no tuvo incidencia alguna en el resultado del procedimiento. La Comisión alega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una violación del derecho de defensa tan sólo puede dar lugar a la anulación si cabe considerar que, de no haberse producido tal irregularidad, el procedimiento hubiera podido llegar a un resultado diferente. Ahora bien, la Comisión afirma que informó al Gobierno danés, concretamente mediante escrito de 16 de marzo de 1999 del Sr. Bangemann, miembro de la Comisión, de que había solicitado y recibido las observaciones de otros Estados miembros, sin que en ningún momento el referido Gobierno hubiera pedido que se le diera la posibilidad de comentar las informaciones obtenidas de los demás Estados miembros. Dicho Gobierno manifestó tal deseo por primera vez en el escrito de interposición del recurso de anulación. Por lo demás, el 22 de octubre de 1999 el Gobierno danés envió a dos miembros de la Comisión escritos en los que comentaba cierto número de datos técnicos que figuraban en el proyecto de la Decisión impugnada. De ello se deduce, concluye la Comisión, que el citado Gobierno conocía tal proyecto con anterioridad a su adopción y que manifestó sus observaciones al respecto antes de que se adoptara la Decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38 Con carácter liminar, procede examinar la naturaleza del procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6.
39 Es desde luego verdad, como sostiene la parte demandada, que una decisión de la Comisión adoptada en el marco del referido procedimiento y en virtud de la cual se aprueba el mantenimiento de una disposición nacional que establece una excepción a un acto comunitario de alcance general supone la modificación erga omnes del ámbito de aplicación de dicho acto. Sin embargo, no cabe considerar que el procedimiento que conduce a dicha decisión forme parte del proceso legislativo que culmina con la adopción del acto de alcance general.
40 En efecto, el procedimiento de aprobación de disposiciones nacionales que establecen excepciones, contemplado en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, es diferente del procedimiento que conduce a la adopción de la medida de armonización objeto de la excepción. En virtud del artículo 95 CE, apartado 1, dicha medida de armonización la adoptan, con arreglo al procedimiento de codecisión regulado en el artículo 251 CE, el Consejo y el Parlamento Europeo a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social. En cambio, según los propios términos del artículo 95 CE, apartado 4, el procedimiento de aprobación se inicia después de que el legislador ha adoptado la medida de armonización. Su finalidad es apreciar las exigencias particulares de un Estado miembro, ya que, en virtud del artículo 95 CE, apartado 7, la Comisión está obligada a estudiar la posibilidad de proponer al legislador comunitario la adaptación de la medida de armonización cuando haya aprobado disposiciones nacionales que se aparten de ella.
41 Por consiguiente, no cabe estimar la alegación de la Comisión basada en la naturaleza legislativa del procedimiento.
42 No obstante, procede señalar que ninguna disposición prevé que el principio de contradicción se aplique al procedimiento de decisión regulado en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, que tiene por objeto la aprobación de disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización adoptada a nivel comunitario.
43 Del mismo modo, ninguna disposición obliga a la Comisión, en el marco del referido procedimiento, a recabar las opiniones de los restantes Estados miembros, como ha hecho en el caso de autos.
44 Así pues, procede verificar si, aun cuando no exista una normativa específica, el principio de contradicción se aplica en el supuesto de que tales opiniones hayan sido solicitadas.
45 El principio de contradicción, cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia, obliga a la autoridad pública a oír a los interesados antes de adoptar una decisión que les afecte (sentencia de 10 de julio de 2001, Ismeri Europa/Tribunal de Cuentas, C-315/99 P, Rec. p. I-5281, apartado 28).
46 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de respeto del derecho de defensa, al que el principio de contradicción está estrechamente vinculado, no sólo se aplica a los administrados sino también a los Estados miembros. En lo que atañe a estos últimos, el referido principio ha sido reconocido en el marco de procedimientos iniciados por una institución comunitaria contra el correspondiente Estado miembro, tales como los procedimientos en materia de control de las ayudas estatales o de vigilancia del comportamiento de los Estados miembros en relación con las empresas públicas (véanse, por ejemplo, las sentencias de 12 de febrero de 1992, Países Bajos y otros/Comisión, asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Rec. p. I-565, apartado 44, y de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C-288/96, Rec. p. I-8237, apartado 99).
47 Ahora bien, el procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartados 4 y 6, no lo inicia una institución comunitaria sino un Estado miembro, puesto que la institución comunitaria tan sólo adopta su decisión como reacción a la iniciativa del Estado miembro.
48 En efecto, este procedimiento se inicia con la petición de un Estado miembro destinada a la aprobación de disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización adoptada en el ámbito comunitario. Al presentar su petición, dicho Estado goza de plena libertad para expresarse sobre la decisión cuya adopción solicita, según se desprende expresamente del artículo 95 CE, apartado 4, que obliga al Estado miembro a indicar las razones que existan para mantener las disposiciones nacionales de que se trate. La Comisión, a su vez, debe estar en condiciones de obtener la información necesaria dentro del plazo que se le haya fijado, sin que tenga obligación de oír de nuevo al Estado miembro solicitante.
49 La anterior conclusión viene confirmada, por un lado, por la disposición que figura en el artículo 95 CE, apartado 6, párrafo segundo, según la cual las disposiciones nacionales que establecen excepciones se consideran aprobadas si la Comisión no se ha pronunciado dentro de determinado plazo. Por otro lado, en virtud del párrafo tercero de dicho apartado, la ampliación del plazo no resulta posible cuando exista riesgo para la salud humana. De ello se deduce que los autores del Tratado han querido que el procedimiento previsto en dicho artículo finalice rápidamente, tanto en interés del Estado miembro solicitante como en aras del correcto funcionamiento del mercado interior. Este objetivo resultaría difícilmente conciliable con una exigencia que obligara a prolongados intercambios de información y de alegaciones.
50 De lo anterior se deduce que el principio de contradicción no se aplica al procedimiento que regula el artículo 95 CE, apartados 4 y 6. Por consiguiente, procede desestimar por infundados los dos primeros motivos del Reino de Dinamarca.
Sobre los motivos basados en la inobservancia de los requisitos de aplicación del artículo 95 CE, apartado 4
Alegaciones de las partes
51 Mediante la segunda parte de su tercer motivo, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia, alega que, tanto en lo que atañe a los sulfitos como en lo que respecta a los nitritos y nitratos, la Decisión impugnada no reconoce plenamente el hecho de que el artículo 95 CE, apartado 4, atribuye a los Estados miembros la posibilidad de mantener disposiciones nacionales que se aparten de las medidas de armonización adoptadas por el legislador comunitario. Afirma que la finalidad del artículo 95 CE, apartados 4 y 6, es dar a aquellos Estados miembros que lo consideren necesario la posibilidad de mantener disposiciones nacionales que establezcan excepciones basándose en una evaluación distinta de la que lleva a cabo el legislador comunitario. En cambio, la Decisión impugnada, concretamente el punto 42 de su exposición de motivos, parte de la idea de que, una vez que el legislador comunitario ha examinado los elementos pertinentes y emitido un acto jurídico, los Estados miembros ya no pueden cuestionar dicho examen. A este respecto, concluye el Reino de Dinamarca, la Decisión impugnada se basa en un error de Derecho.
52 Por otra parte, continúa el Reino de Dinamarca, los puntos 28 y 43 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada recuerdan que las medidas de armonización relativas, respectivamente, a los sulfitos, a los nitritos y a los nitratos pueden en todo momento ser objeto de revisión, de conformidad con los artículos 4 de la Directiva marco y 7 de la Directiva 95/2. Sin embargo, la presencia de una cláusula de salvaguardia no resulta pertinente a efectos de la apreciación que la Comisión debe efectuar con arreglo al artículo 95 CE, apartados 4 y 6. La Comisión incurrió en error al incluir la presencia de una cláusula de salvaguardia entre los motivos que subyacen a su negativa a aprobar las disposiciones controvertidas. El Reino de Dinamarca añade que la Decisión impugnada también incurre en error de Derecho a este respecto.
53 Mediante su sexto motivo, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia y el Reino de Noruega, recuerda que la Decisión impugnada se negó a aprobar las disposiciones controvertidas basándose, en particular, en que el Gobierno danés no había demostrado ni la existencia de un problema sanitario particular para la población danesa en relación con el uso de sulfitos (punto 32 de la exposición de motivos de esta Decisión) ni la existencia de una situación específica de dicha población en cuanto al peligro que podría suponer el uso de nitritos y nitratos (punto 43 de la exposición de motivos de la misma Decisión). Ahora bien, añade el Reino de Dinamarca, la existencia en el Estado miembro en cuestión de una situación específica que se considere puede justificar la aplicación del artículo 95 CE, apartado 4, no forma parte de los requisitos que exige esa disposición. El artículo 95 CE, apartado 4, menciona «las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente», pero no así la existencia de una situación específica del Estado solicitante. Este último criterio resulta pertinente en el caso de una decisión adoptada con arreglo al artículo 95 CE, apartado 5, relativa al establecimiento de nuevas disposiciones nacionales basadas en nuevos conocimientos. Por consiguiente, concluye el Reino de Dinamarca, la Decisión impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 95 CE, apartado 4.
54 La Comisión alega que la interpretación del artículo 95 CE debe basarse ante todo en el hecho de que el apartado 1 de dicha disposición permite adoptar medidas relativas a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros que tengan por objeto el mercado interior. Los actos comunitarios basados en el apartado 1 del artículo 95 CE pueden suponer una armonización completa del sector al que se refieran. En tal caso, el apartado 4 del mismo artículo atribuye a los Estados miembros la posibilidad de mantener, con sujeción a determinados requisitos, disposiciones nacionales que se aparten de la armonización. Esta disposición establece, según la Comisión, una excepción al principio de aplicación uniforme del Derecho comunitario y de unidad del mercado y, por consiguiente, debe ser objeto de interpretación estricta. Por otro lado, añade la Comisión, incumbe al correspondiente Estado miembro acreditar que las disposiciones nacionales que se propone aplicar prevén un nivel de protección más elevado que las medidas comunitarias de armonización de las que se apartan.
55 Según la Comisión, un Estado miembro puede mantener, en virtud del artículo 95 CE, apartado 4, disposiciones nacionales que establezcan excepciones tanto en el supuesto de que una situación específica en dicho Estado justifique el mantenimiento de tales disposiciones como en el supuesto de que la legislación comunitaria adolezca de lagunas, en el sentido de que no garantice un «nivel de protección elevado» a efectos del artículo 95 CE, apartado 3. En cambio, un Estado miembro no puede sustituir la evaluación del riesgo que hace el legislador comunitario por la suya propia. El hecho de que un Estado miembro valore el riesgo de un modo distinto que el legislador comunitario no constituye una «justificación» que autorice a mantener, en virtud del artículo 95 CE, apartado 4, disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización. Los Estados miembros que invoquen dicha disposición deberán acreditar la existencia de datos científicos nuevos o de elementos que hubieran debido tomarse en consideración y que demuestren que la legislación comunitaria no garantiza una protección suficiente. La Comisión añade que esta interpretación viene corroborada por el artículo 95 CE, apartado 7, a cuyo tenor cuando se autoriza a un Estado miembro a mantener o establecer disposiciones nacionales que se apartan de una medida de armonización, la Comisión ha de estudiar inmediatamente la posibilidad de proponer una adaptación a dicha medida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56 Procede recordar que el Tratado CE tiene como objetivo el establecimiento progresivo del mercado interior, que implica un espacio sin fronteras interiores en el que quede garantizada la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Con este fin, el Tratado CE previó la adopción de medidas relativas a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros. En el marco de la evolución del Derecho primario, el Acta Única Europea introdujo en dicho Tratado una nueva disposición, el artículo 100 A.
57 El artículo 95 CE, que, en virtud del Tratado de Amsterdam, sustituye y modifica el artículo 100 A del Tratado, establece una distinción en función de que las disposiciones notificadas sean disposiciones nacionales preexistentes a la armonización o disposiciones nacionales que el Estado miembro de que se trate desee introducir. En el primer supuesto, previsto en el apartado 4 del artículo 95 CE, el mantenimiento de las disposiciones nacionales preexistentes debe justificarse por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 CE o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. En el segundo supuesto, previsto en el apartado 5 del artículo 95 CE, el establecimiento de nuevas disposiciones nacionales debe basarse en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización.
58 La diferencia entre los dos supuestos previstos en el artículo 95 CE estriba en que, en el primero, las disposiciones nacionales existen antes que la medida de armonización. El legislador comunitario las conoce pero no puede o no quiere inspirarse en ellas para la armonización. Así pues, se considera aceptable que el Estado miembro pueda solicitar que sus propias normas permanezcan en vigor. Con dicho fin, el Tratado CE exige que tales medidas se justifiquen por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 CE o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. En el segundo supuesto, en cambio, la adopción de una nueva legislación nacional supone mayores riesgos para la armonización. Las instituciones comunitarias no pueden, por definición, tener en cuenta la norma nacional en el momento de la elaboración de la medida de armonización. En este caso, no se toman en consideración las razones contempladas en el artículo 30 CE y únicamente se admiten razones relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, a condición de que el Estado miembro aporte novedades científicas y de que la necesidad de establecer disposiciones nacionales nuevas resulte de un problema específico del Estado miembro de que se trate surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización.
59 De lo anterior resulta que ni el texto del artículo 95 CE, apartado 4, ni la interpretación sistemática de este artículo permiten exigir al Estado miembro solicitante que demuestre que el mantenimiento de las disposiciones nacionales que notifica a la Comisión se justifica por un problema específico de dicho Estado.
60 En cambio, si en el Estado miembro solicitante existe de hecho un problema específico, esta circunstancia puede ser sumamente pertinente para orientar a la Comisión en su decisión de aprobar o de rechazar las disposiciones nacionales notificadas. Se trata de un elemento que la Comisión debería tener en cuenta, en su caso, cuando adopta su decisión.
61 De la consideración sistemática de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión examinó la eventual existencia de una situación específica en el Reino de Dinamarca tan sólo como elemento pertinente para la apreciación de la decisión que había de adoptar. La Decisión impugnada no considera que la existencia de una situación de ese tipo constituya un requisito para aprobar disposiciones nacionales preexistentes que establezcan excepciones. De ello se deduce que carece de fundamento el motivo que el Reino de Dinamarca basa en la interpretación errónea del artículo 95 CE, apartado 4, por parte de la Comisión, en el sentido de que dicha disposición exige que exista una situación específica.
62 Cabe aplicar análogas consideraciones a la exigencia de novedades científicas. Este requisito lo impone el apartado 5 del artículo 95 CE para establecer nuevas disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización, pero no está previsto en el apartado 4 de dicho artículo para mantener disposiciones nacionales preexistentes que se aparten de una medida de ese tipo. No constituye uno de los requisitos que se exigen para mantener tales disposiciones.
63 Por otro lado, a efectos de justificar el mantenimiento de las referidas disposiciones nacionales que establecen una excepción, el Estado miembro solicitante puede invocar el hecho de que él valoró el riesgo para la salud pública de distinto modo a como lo hizo el legislador comunitario en la medida de armonización. Habida cuenta de la incertidumbre inherente a la valoración de los riesgos que para la salud pública supone, en particular, el uso de aditivos alimentarios, es legítimo que se efectúen valoraciones divergentes de tales riesgos, sin que necesariamente se fundamenten en datos científicos diferentes o nuevos.
64 En efecto, un Estado miembro puede fundamentar su petición de que se mantengan sus disposiciones nacionales preexistentes en una valoración del riesgo para la salud pública diferente de la valoración que haga el legislador comunitario al adoptar la medida de armonización de la que tales disposiciones nacionales se aparten. Con este fin, incumbe al Estado miembro solicitante acreditar que dichas disposiciones nacionales garantizan un nivel de protección de la salud pública más elevado que la medida comunitaria de armonización y que no van más allá de lo que resulta necesario para alcanzar ese objetivo.
65 Esta interpretación del apartado 4 del artículo 95 CE viene confirmada por el apartado 7 del mismo artículo, en virtud del cual cuando se autoriza a un Estado miembro a mantener disposiciones nacionales que se apartan de una medida de armonización, la Comisión ha de estudiar inmediatamente la posibilidad de proponer una adaptación a dicha medida. En efecto, una adaptación de este tipo podría resultar apropiada cuando las disposiciones nacionales aprobadas por la Comisión garanticen un nivel de protección más elevado que la medida de armonización a raíz de una evaluación divergente del riesgo para la salud pública.
66 Procede examinar las disposiciones concretas de la Decisión impugnada relativas al uso de los aditivos en cuestión, a saber, los sulfitos, por un lado, y los nitritos y nitratos, por otro, a la luz de la interpretación del artículo 95 CE, apartado 4, que se ha llevado a cabo en los apartados 62 a 64 de la presente sentencia.
67 Antes de proceder al referido examen y para finalizar el examen de los motivos basados en la inobservancia de los requisitos de aplicación del artículo 95 CE, apartado 4, es preciso analizar la alegación del Reino de Dinamarca según la cual la Decisión impugnada incurre en error de Derecho como consecuencia de la mención, que figura en los puntos 28 y 43 de la exposición de motivos de dicha Decisión, según la cual las medidas de armonización relativas a los sulfitos, a los nitritos y a los nitratos podrían modificarse en el futuro en virtud de los artículos 4 de la Directiva marco y 7 de la Directiva 95/2.
68 La decisión de aprobar o no el mantenimiento de las disposiciones nacionales notificadas debe adoptarse teniendo en cuenta las circunstancias que existan en la fecha en la que se adopte dicha decisión. Por consiguiente, la eventualidad de una modificación de la medida de armonización no puede servir de fundamento para la referida decisión.
69 Pues bien, de la consideración sistemática de la Decisión impugnada resulta que la mención que figura en los puntos 28 y 43 de su exposición de motivos no ha condicionado la posición adoptada por la Comisión. Tal mención debe considerarse superflua. En esta medida, su falta de pertinencia no constituye por sí misma un motivo de anulación de la Decisión impugnada. Por consiguiente, procede desestimar la alegación del Reino de Dinamarca sobre este punto.
Sobre los motivos basados en los errores de hecho y de Derecho en que se incurrió al rechazar las disposiciones controvertidas sobre el uso de sulfitos
Alegaciones de las partes
70 Procede examinar los motivos invocados por el Reino de Dinamarca que versan sobre el uso de sulfitos. Se trata de la primera parte del tercer motivo, del quinto motivo y de la primera parte del séptimo motivo.
71 Mediante la primera parte del tercer motivo, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia, recuerda que, según el punto 20 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, los argumentos que aduce el Gobierno danés respecto a la necesidad tecnológica del uso de sulfitos no guardan relación con el objetivo de proteger la salud pública recogido en el artículo 30 CE ni tampoco con los demás objetivos mencionados en el artículo 95 CE, apartado 4, por lo que tales argumentos no resultan pertinentes. Según el Reino de Dinamarca, es imposible, sin embargo, desvincular la evaluación de la incidencia sobre la salud de una sustancia determinada de la evaluación de la necesidad tecnológica que justifique su utilización. En consecuencia, la necesidad tecnológica constituye un criterio pertinente para valorar las consideraciones relacionadas con la salud de las personas a que se refiere el artículo 30 CE y, por tanto, el artículo 95 CE, apartado 4. Por esta razón, añade el Reino de Dinamarca, la Decisión impugnada se basa en un error de Derecho. En efecto, la Comisión no tomó posición sobre los argumentos alegados por el Gobierno danés en lo que atañe a la necesidad tecnológica. Lo anterior se desprende claramente, concluye el Reino de Dinamarca, del punto 21 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, el cual enuncia in fine que el argumento relativo a la necesidad tecnológica «no puede alegarse en aras de la protección de la salud pública, pues a ese respecto corresponde a las autoridades danesas demostrar que la presencia de sulfitos constituye un riesgo para la salud pública».
72 La Comisión admite que, cuando no existe ninguna necesidad tecnológica que justifique la utilización de un aditivo, no hay razón alguna para correr el riesgo sanitario potencial resultante de la autorización del uso de dicho aditivo. La Comisión sostiene, no obstante, que, en el caso de autos, estudió efectivamente todos los argumentos invocados por el Gobierno danés en relación con la necesidad tecnológica del uso de sulfitos. Por consiguiente, considera que la Decisión impugnada no se basa en un error de Derecho, aun cuando el tenor literal del punto 20 de su exposición de motivos pueda conducir a malentendidos.
73 Mediante su quinto motivo, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia, alega que la Decisión impugnada, en la medida en que rechaza las disposiciones controvertidas sobre uso de sulfitos, se basa en un error de Derecho y, en particular, en una aplicación errónea del principio de proporcionalidad.
74 En primer lugar, explica el Reino de Dinamarca, en el punto 27 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada la Comisión afirma erróneamente que el Gobierno danés no justificó el haber elegido sólo 16 categorías de productos alimenticios en las que se autorizaba el uso de sulfitos de entre las 61 que figuran en la parte B del anexo III de la Directiva 95/2. En efecto, como el artículo 95 CE, apartado 4, autoriza a mantener exclusivamente disposiciones nacionales que estén en vigor, el Gobierno danés se limitó a reproducir la lista positiva danesa tal como estaba vigente en la fecha de adopción de la Directiva 95/2, sin llevar a cabo ninguna otra selección.
75 En segundo lugar, continúa el Reino de Dinamarca, la Comisión alegó erróneamente, en el punto 26 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que, en lugar de establecer excepciones a lo dispuesto en la Directiva 95/2, el Gobierno danés debería haberse esforzado en endurecer las condiciones de uso de sulfitos en el vino. El Reino de Dinamarca admite que dos vasos de vino contienen aproximadamente 40 mg de sulfitos, siendo así que, según la DDA establecida por el CCAH, un adulto puede ingerir entre 45 y 50 mg de sulfitos al día. No obstante, los reglamentos comunitarios sobre el vino se basan en el artículo 37 CE que, a diferencia del artículo 95 CE, no autoriza a mantener disposiciones nacionales que establezcan excepciones. El Reino de Dinamarca añade que el hecho de que la DDA para los sulfitos pueda rebasarse cuando se ingiere una reducida cantidad de vino en modo alguno puede constituir un obstáculo para que los Estados miembros limiten la adición de sulfitos a otros productos con vistas a reducir con carácter general el riesgo de que se rebase la DDA.
76 Por último, concluye el Reino de Dinamarca, la Decisión impugnada incurre en aplicación errónea del principio de proporcionalidad, habida cuenta de que, contrariamente a lo que la Comisión pretende, las disposiciones controvertidas danesas sobre uso de sulfitos no resultan desproporcionadas. Tales disposiciones se limitan a seguir las recomendaciones del CCAH, especialmente las de su dictamen de 1994, en el cual se indica, entre otras cosas, que ocasionalmente pueden producirse reacciones asmáticas graves incluso con tasas de exposición a los sulfitos relativamente pequeñas.
77 En respuesta, la Comisión recuerda que las disposiciones de la Directiva 95/2 versan esencialmente sobre el uso de sulfitos como aditivos en los productos alimenticios. Este uso se justifica por una necesidad tecnológica. Habida cuenta de la función tecnológica de estos aditivos, no es posible justificar una disminución generalizada de la cantidad de sulfitos cuyo uso se autorice en los productos alimenticios. En cambio, añade la Comisión, los problemas que ha planteado el Gobierno danés en relación con la superación de la DDA como consecuencia de la adición de sulfitos en el vino deben resolverse esencialmente en el marco de la normativa sobre este último producto.
78 En cuanto a la cuestión del riesgo de reacciones alérgicas a los sulfitos, la Comisión alega que el uso de aditivos puede provocar alergias en los individuos. Consciente de este riesgo, el legislador comunitario optó por resolver el problema de las alergias mediante la información de los consumidores. Por otro lado, ni el dictamen de 1981, sobre cuya base se adoptó la Directiva 95/2, ni el dictamen de 1994 contienen elemento alguno que resulte contradictorio con las cantidades máximas fijadas en dicha Directiva. Además, concluye la Comisión, el CCAH no ha declarado que el etiquetado constituya una medida insuficiente.
79 Mediante la primera parte de su séptimo motivo, el Reino de Dinamarca alega que del punto 23 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada se desprende que la Directiva 95/2 se basó en el dictamen de 1994, que define un DDA para los sulfitos. En realidad, añade, la posición común del Consejo sobre el proyecto de Directiva se fijó en 1993, antes de que se notificara el dictamen de 1994. La Directiva 95/2 fue adoptada el 20 de febrero de 1995, sin modificación alguna de su texto inicial. Por lo tanto, concluye el Reino de Dinamarca, se basó en la anterior evaluación de los sulfitos por el CCAH, notificada en 1981, que no fijaba ninguna DDA.
80 Por otra parte, añade el Reino de Dinamarca, las consideraciones que figuran en los puntos 30 y 31 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, relativas al etiquetado, no tienen en cuenta el dictamen de 1994, según el cual el uso de sulfitos debe limitarse en la medida de lo posible, a fin de tomar en consideración el riesgo de graves reacciones alérgicas. Según el mencionado dictamen, en el caso de los sulfitos un etiquetado no resulta suficiente.
81 La Comisión responde que el punto 23 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada no indica que la Directiva 95/2 se haya basado en el dictamen de 1994, sino que menciona dicho dictamen con carácter meramente indicativo. En cuanto a lo demás, la Comisión se remite a los argumentos que expone en el marco de los motivos tercero, cuarto y quinto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
82 En lo que atañe a la primera parte del tercer motivo, relativa a la necesidad tecnológica de utilizar sulfitos, es preciso considerar que la necesidad tecnológica está estrechamente relacionada con la evaluación de lo que resulta necesario para la protección de la salud pública. En efecto, cuando no existe ninguna necesidad tecnológica que justifique el uso de un aditivo, no hay razón alguna para correr el riesgo sanitario potencial resultante del uso de dicho aditivo. Es claramente errónea la afirmación contenida en el punto 20 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, según la cual los argumentos aducidos por el Gobierno danés sobre la necesidad tecnológica de la utilización de sulfitos no guardan relación con el objetivo de salud pública.
83 A pesar de esta afirmación errónea, tanto de los puntos 21, 24 y 27 como de la nota 20 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión efectuó de hecho un examen de fondo de los argumentos alegados por el Gobierno danés relativos a la necesidad tecnológica del uso de sulfitos en los productos alimenticios. Por consiguiente, la Decisión impugnada no se basa en un error de Derecho a este respecto.
84 No desvirtúa esta conclusión la mención que figura en el punto 21 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, según la cual corresponde a las autoridades nacionales demostrar que la presencia de sulfitos constituye un riesgo para la salud pública. En efecto, incumbe precisamente al Estado miembro que invoca el artículo 95 CE, apartado 4, acreditar que concurren los requisitos para la aplicación de dicha disposición. La mención que figura en el citado punto 21 no constituye ningún error de Derecho.
85 De cuanto antecede se desprende que la primera parte del tercer motivo, relativa a la necesidad tecnológica, carece de fundamento.
86 En lo que atañe a la primera imputación efectuada en el marco del quinto motivo, relativa a la motivación de la elección del Gobierno danés, procede señalar que la diferencia fundamental entre las disposiciones controvertidas y la Directiva 95/2 reside en el número de categorías de productos alimenticios en las que se autoriza el uso de sulfitos. En efecto, las disposiciones controvertidas sólo autorizan el uso de sulfitos en 16 de las 61 categorías admitidas por dicha Directiva. A la vista de todos los elementos aportados ante este Tribunal de Justicia, procede hacer constar que el Gobierno danés no ha justificado su opción de prohibir toda utilización de sulfitos en las otras 45 categorías de productos alimenticios.
87 A este respecto, no es posible admitir la alegación del Reino de Dinamarca según la cual del artículo 95 CE, apartado 4, se desprende que un Estado miembro únicamente puede solicitar que se mantenga en vigor la lista positiva nacional existente en la fecha de la adopción de la Directiva 95/2, sin que tenga la posibilidad de proceder a otra selección de los productos alimenticios. En efecto, el hecho de que dicha disposición autorice únicamente a mantener la legislación nacional vigente no tiene como consecuencia el que un Estado miembro no pueda, en el momento de la adaptación del Derecho interno a la Directiva de armonización, modificar una parte de dicha legislación y mantener la parte restante. Al prever la posibilidad de autorizar el mantenimiento de determinadas disposiciones nacionales vigentes, el artículo 95 CE presupone necesariamente que éstas pueden coexistir con otras disposiciones nacionales conformes con la Directiva de armonización.
88 En lo que atañe a la segunda imputación efectuada en el marco del quinto motivo, relativa a la utilización de sulfitos en el vino, debe recordarse que el presente asunto versa sobre el uso de aditivos en los productos alimenticios y no en el vino, y que, por esta razón, está incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 95/2 y no en el de la normativa en materia de vino. Si el vino aporta cantidades elevadas de sulfitos que pueden presentar un riesgo para la salud de las personas, es conveniente que el legislador comunitario adopte en tiempo oportuno las medidas necesarias para hacer frente a tal riesgo.
89 Por el contrario, la presencia de cantidades elevadas de sulfitos en el vino no justifica, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartado 4, una prohibición generalizada de utilizar sulfitos como aditivos en los productos alimenticios. En efecto, cuando el Estado miembro solicitante pide autorización para mantener disposiciones nacionales que se apartan de la Directiva 95/2 en lo que atañe a determinados productos alimenticios, ha de justificar tales disposiciones nacionales en relación con esos productos y no con otros.
90 En tales circunstancias, la referida imputación, relativa al contenido en sulfitos del vino, no puede constituir una razón para anular la Decisión impugnada y debe ser desestimada.
91 En lo que atañe a la tercera imputación efectuada en el marco del quinto motivo, relativa a la aplicación del principio de proporcionalidad, resulta inexacto interpretar el dictamen de 1994 en el sentido de que se opone al etiquetado en el caso de los sulfitos. Antes al contrario, al tiempo que recomienda limitar el uso de estos últimos, el referido dictamen llega a la conclusión de que tales sustancias no suponen un peligro para la salud de la inmensa mayoría de las personas y recomienda un etiquetado destinado a las personas susceptibles de ser alérgicas. En efecto, a tenor de la recomendación iii) del referido dictamen, «es preciso que las personas sensibles estén en condiciones de identificar la presencia de los sulfitos que se añadan a los productos alimenticios y a las bebidas sin alcohol, en virtud de la lista de ingredientes que figure en la etiqueta».
92 Pues bien, por un lado, la Directiva 95/2 fija las cantidades máximas para el uso de sulfitos como aditivos y, por otro, la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), prevé que las personas que tengan alergia a determinados ingredientes de los productos alimenticios reciban información al respecto, lo que corresponde al doble deseo expresado en el dictamen de 1994 de limitar la utilización de sulfitos y de advertir al público de su presencia por medio del etiquetado.
93 De lo anterior resulta que, en lo que atañe a los sulfitos, las medidas comunitarias de armonización resultan suficientes a la luz del dictamen de 1994 y que la Decisión impugnada no incurre en ningún error de hecho o de apreciación a este respecto. Por consiguiente, carece de fundamento la imputación basada en la aplicación errónea del principio de proporcionalidad por parte de la Comisión.
94 En lo que atañe a la primera parte del séptimo motivo, relativa a un error de hecho, es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostiene el Reino de Dinamarca, el punto 23 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada en modo alguno afirma que la Directiva 95/2 se base en el dictamen de 1994. Resulta claro, por el contrario, que esta Decisión menciona el dictamen de 1994 porque el Gobierno danés lo invocó para fundamentar su recurso. En efecto, en los puntos que siguen al punto 23 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión lleva a cabo un examen circunstanciado de ciertos argumentos que dicho Gobierno había alegado basándose en el referido dictamen de 1994.
95 A este respecto, procede desestimar por infundada la primera parte del séptimo motivo relativa a un error de hecho.
96 En cuanto a lo demás, esta parte del motivo, que versa sobre el riesgo de reacciones alérgicas a los sulfitos, reproduce en lo sustancial la tercera imputación efectuada en el marco del quinto motivo. Por consiguiente, al igual que este último, esta parte del séptimo motivo debe ser desestimada por las razones expuestas en los apartados 91 a 93 de la presente sentencia.
97 De lo anterior se deduce que deben desestimarse por infundados todos los motivos que se refieren específicamente al rechazo de las disposiciones controvertidas sobre el uso de sulfitos.
Sobre los motivos basados en los errores de hecho y de Derecho en que se incurrió al rechazar las disposiciones controvertidas sobre el uso de nitritos y de nitratos
Alegaciones de las partes
98 Procede examinar los motivos invocados por el Reino de Dinamarca que se refieren al uso de nitritos y nitratos. Se trata, con carácter principal, de la primera parte del cuarto motivo y, con carácter subsidiario, de la segunda parte de dicho motivo, así como de la segunda parte del séptimo motivo.
99 Mediante la primera parte del cuarto motivo, invocado con carácter principal, el Reino de Dinamarca sostiene que la Decisión impugnada, en la medida en que rechaza las disposiciones controvertidas sobre uso de nitritos y nitratos, se basa en una aplicación errónea del principio de proporcionalidad.
100 A este respecto, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República de Islandia y por el Reino de Noruega, recuerda que, según el punto 44 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, las disposiciones controvertidas «tienen por objeto proteger la salud pública, si bien resultan excesivas respecto a dicho objetivo». Añade que, en lo que respecta a los nitritos y a los nitratos, la referida conclusión se basa especialmente en los puntos 35, 37 y 38 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, los cuales afirman en particular, aunque sin probarlo, que los niveles de nitritos y de nitratos fijados en la Orden nº 834 del Ministerio de Sanidad danés, de 23 de septiembre de 1996, no garantizan que la presencia de aditivos en los productos al final de la cadena alimentaria sea suficiente para que dichos aditivos puedan desempeñar sus funciones tecnológicas, es decir, para garantizar la seguridad microbiológica de los productos.
101 El Gobierno danés alega que, en el marco del artículo 95 CE, apartado 6, la Comisión debe aprobar las disposiciones nacionales que se le notifican cuando son proporcionadas con el objetivo perseguido, a saber, la protección de la salud humana. Esta conclusión se desprende asimismo de los puntos 1 a 3 y 6 del anexo II de la Directiva marco, que establece los criterios generales para la utilización de aditivos alimentarios. Pues bien, añade el referido Gobierno, los dictámenes de 1990 y de 1995, en los que se señala la existencia de una correlación entre los niveles de nitritos adicionados a los productos alimenticios y la formación de nitrosaminas cancerígenas, demuestran que resulta imposible fijar un nivel de nitritos o de nitratos adicionados por debajo del cual no pueda formarse ningún tumor. Por lo tanto, en los mencionados dictámenes se afirma que es conveniente reducir el nivel de nitritos adicionados a los productos alimenticios al mínimo necesario para obtener el efecto conservante requerido. Habida cuenta de la relación, científicamente acreditada, que existe entre la adición de nitritos o de nitratos y la formación de nitrosaminas, las disposiciones controvertidas sobre el uso de nitritos y nitratos, que fijan cantidades máximas correspondientes a las necesidades tecnológicas estrictamente necesarias para obtener el efecto conservante requerido en los productos cárnicos de que se trata y para garantizar la seguridad desde el punto de vista microbiológico, resultan proporcionadas respecto al objetivo de protección de la salud humana que persiguen. El Gobierno danés concluye afirmando que dichas disposiciones también resultan conformes con el principio de cautela, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
102 Por consiguiente, añade el Gobierno danés, al considerar en la Decisión impugnada que las disposiciones controvertidas constituían una sobreprotección superflua de la salud pública, la Comisión llevó a cabo una interpretación errónea de las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad. Según el Gobierno danés, el error de Derecho de este modo cometido debe dar lugar a la anulación de la citada Decisión.
103 La Comisión alega que el nivel de protección fijado por la Directiva 95/2 corresponde al dictamen de 1990. El dictamen de 1995 confirmó en lo fundamental las conclusiones del dictamen de 1990. En los supuestos en que existen medidas de armonización, como sucede en el caso de autos, la proporcionalidad de las disposiciones nacionales que un Estado miembro quiere mantener debe apreciarse en relación con el nivel de protección que haya fijado el legislador comunitario. En principio, una apreciación del nivel de protección sobre la base de los mismos elementos que aquellos de que disponía el Consejo en el momento de la adopción de la Directiva 95/2 no puede conducir a un resultado diferente del resultado al que llegó el legislador comunitario, salvo si se acredita que la protección que garantiza dicha Directiva resulta manifiestamente insuficiente. El Gobierno danés no ha aportado tal prueba en su solicitud basada en el artículo 95 CE, apartado 4. Por lo demás, concluye la Comisión, ningún Estado miembro puede invocar unilateralmente el principio de cautela para mantener disposiciones nacionales que establezcan excepciones. En un sector en el que las legislaciones de los Estados miembros han sido objeto de armonización, corresponde al legislador comunitario aplicar el principio de cautela.
104 Mediante la segunda parte del cuarto motivo, invocada con carácter subsidiario, el Reino de Dinamarca sostiene que la Decisión impugnada, en la medida en que rechaza las disposiciones controvertidas sobre el uso de nitritos y nitratos, se basa en un abuso manifiesto de la facultad de apreciación de la Comisión en la aplicación del principio de proporcionalidad.
105 A este respecto, el Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Noruega, alega que, en todo caso, la Comisión no ejercitó debidamente su facultad de apreciación al limitarse a afirmar, sin ninguna prueba científica, que las cantidades máximas que las disposiciones controvertidas fijaban para la utilización de nitritos y nitratos en los productos alimenticios eran contrarias a las exigencias del principio de proporcionalidad. El Reino de Dinamarca añade que las disposiciones controvertidas sobre uso de nitritos y nitratos se ajustan a las recomendaciones del CCAH que figuran en sus dictámenes de 1990 y de 1995.
106 La Comisión responde que la Directiva 95/2 se ajusta a las recomendaciones del CCAH. En las conclusiones del dictamen de 1990, el CCAH no recomendaba ninguna cantidad máxima para los nitritos y nitratos en los alimentos. Se limitaba a recomendar «que se reduzca al mínimo la exposición a las nitrosaminas formadas en los alimentos por medio de prácticas tecnológicas apropiadas y, en particular, reduciendo las dosis añadidas de nitritos y nitratos al nivel mínimo indispensable para obtener el efecto conservante necesario para garantizar la seguridad desde el punto de vista microbiológico». Pues bien, las disposiciones controvertidas no garantizan que la presencia de aditivos en los productos al final de la cadena alimentaria sea suficiente para que tales aditivos puedan desempeñar sus funciones tecnológicas, es decir, para garantizar la seguridad microbiológica de los productos.
107 Mediante la segunda parte del séptimo motivo, el Reino de Dinamarca alega que la apreciación de la Comisión, en la medida en que versa sobre las disposiciones controvertidas sobre el uso de nitritos y nitratos, incurre en errores de hecho. El Gobierno danés alega que, contrariamente a lo que se afirma en los puntos 37 y 38 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, las referidas disposiciones garantizan en grado suficiente la seguridad microbiológica y coinciden plenamente con el dictamen de 1990. Contrariamente a lo que se menciona en los puntos 35, 37, 41 y 42 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, tales disposiciones no son incoherentes con el objetivo declarado de protección de la salud pública, puesto que, para todos los tipos de productos cárnicos contemplados, fijan dosis autorizadas de nitratos y nitritos considerablemente más reducidas que las previstas en la Directiva 95/2. En efecto, concluye el Reino de Dinamarca, las disposiciones controvertidas fijan una cantidad máxima de incorporación de nitritos, mientras que la Directiva 95/2 fija una cantidad máxima residual.
108 En respuesta, la Comisión se remite a los argumentos que desarrolló en relación con los motivos tercero, cuarto y quinto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
109 En lo que atañe a la segunda parte del séptimo motivo, basado en errores de hecho, es preciso señalar que el dictamen de 1995 referente a los nitritos y nitratos examinó expresamente las disposiciones de la Directiva 95/2 relativas a esos aditivos. En aquel dictamen, el CCAH observa que la cantidad residual de nitritos que autoriza dicha Directiva «es muy superior a las previsiones basadas en los niveles máximos de adición de nitratos y nitritos que, según la información obtenida por el [CCAH] con ocasión del dictamen precedente, pueden justificarse por razones tecnológicas».
110 No contradice esta tan crítica apreciación de las cantidades máximas que fija la Directiva 95/2 el hecho de que, en aquel mismo dictamen, el CCAH reprodujera las recomendaciones expresadas en su dictamen de 1990. Al contrario, tales recomendaciones confirman la necesidad de reducir al mínimo los niveles de nitratos y nitritos adicionados a los productos alimenticios. En efecto, según el punto 3.3.2.3 del dictamen de 1995:
«Por lo tanto, al igual que en su dictamen precedente, el [CCAH] repite que debe reducirse al mínimo la exposición a las nitrosaminas formadas en los alimentos por medio de prácticas tecnológicas apropiadas y, en particular, disminuyendo los niveles de nitratos y nitritos adicionados a los productos alimenticios, de modo que se reduzcan al mínimo indispensable para obtener el efecto conservante necesario y para garantizar la seguridad desde el punto de vista microbiológico.»
111 La Decisión impugnada no tuvo suficientemente en cuenta el dictamen de 1995. A este respecto, omite mencionar que dicho dictamen pone en tela de juicio las cantidades máximas de nitritos fijadas en la Directiva 95/2.
112 Ha de recordarse que, dada la fecha en que se emitió, el dictamen de 1990 no podía contener juicio alguno sobre la Directiva 95/2, cuya proposición data de 1992 y que fue adoptada en 1995. En cambio, con vistas al dictamen de 1995, se encomendó específicamente al CCAH, entre otros, el cometido de estudiar la seguridad del uso de nitratos y nitritos como aditivos alimentarios en las condiciones fijadas por la Directiva 95/2. Al llevar a cabo tal cometido, el CCAH criticó dicha Directiva en lo que atañe a las condiciones de uso de nitritos. El hecho de que a este respecto el dictamen de 1995 haya confirmado el de 1990 indica que las cantidades de nitritos autorizadas por la Directiva 95/2 también son criticables a la luz del dictamen de 1990.
113 Pues bien, las constataciones del CCAH a este respecto resultan pertinentes para valorar si las disposiciones controvertidas están justificadas.
114 De lo anterior se deduce que, en la medida en que la Comisión se abstuvo de tomar debidamente en consideración el dictamen de 1995 para apreciar la justificación de las disposiciones controvertidas sobre el uso de nitritos y nitratos, su Decisión adolece de un vicio que puede acarrear su ilegalidad.
115 De lo anterior resulta que procede anular la Decisión impugnada en la medida en que rechaza las disposiciones controvertidas.
116 En tales circunstancias, no procede examinar el cuarto motivo.
Sobre los motivos basados en la falta de pronunciamiento sobre algunos extremos y en la falta de motivación
117 Por último, mediante su octavo motivo, el Reino de Dinamarca alega que la Comisión se abstuvo de pronunciarse sobre la cuestión de si las disposiciones controvertidas suponen un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. Sin embargo, a tenor del artículo 95 CE, apartado 6, la Comisión debería haberse pronunciado sobre tales extremos y no habría debido basar su posición en el mero hecho de que las disposiciones controvertidas no estuvieran justificadas por la protección de la salud pública. El Reino de Dinamarca opina que esta toma de posición insuficiente constituye una infracción del artículo 95 CE, apartado 6, y, por consiguiente, un motivo de anulación con arreglo al artículo 230 CE.
118 Pues bien, una petición basada en el artículo 95 CE, apartado 4, debe apreciarse al mismo tiempo en relación con los requisitos previstos en dicho apartado y con los previstos en el apartado 6 del mismo artículo. Si se incumple cualquiera de dichos requisitos, procede rechazar la petición, sin que resulte necesario examinar los restantes. Como en el caso presente la Comisión rechazó la petición sobre la base de la razón importante que constituye la protección de la salud pública, requisito contemplado en el apartado 4 del artículo 95 CE, no estaba obligada a examinar si se cumplían los otros tres requisitos mencionados en el apartado 6 del mismo artículo.
119 De ello resulta que el presente motivo es infundado y debe ser desestimado.
120 Mediante su noveno motivo, que se presenta con carácter subsidiario en relación con el motivo precedente, el Reino de Dinamarca solicita la anulación de la Decisión impugnada por motivación insuficiente.
121 A este respecto, el Reino de Dinamarca alega que, aun suponiendo que, para adoptar la Decisión impugnada, la Comisión hubiera tenido efectivamente en cuenta los factores mencionados en el artículo 95 CE, apartado 6, así habría debido hacerlo constar expresamente en la propia Decisión. En tal supuesto, concluye el Reino de Dinamarca, la Decisión impugnada adolece de motivación insuficiente.
122 La Comisión responde que la Decisión impugnada cumple plenamente la obligación de motivación prevista en el artículo 253 CE, tal como la interpreta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, en los puntos 20 a 34 de su exposición de motivos, por lo que respecta a los sulfitos, y en los puntos 37 y 38 y 41 a 44, por lo que respecta a los nitritos y nitratos, la Decisión impugnada contiene una exposición circunstanciada de los hechos y fundamentos de Derecho que justifican la posición adoptada por la Comisión.
123 Para apreciar el presente motivo, es preciso verificar, en primer lugar, la hipótesis en la que se fundamenta, a saber, la de que la Decisión impugnada se basaba, en realidad, en uno o en varios de los tres factores mencionados en el artículo 95 CE, apartado 6.
124 En el marco del examen de la justificación de las disposiciones controvertidas a la luz de la razón importante que constituye la protección de la salud pública, la Decisión impugnada contiene, concretamente en los puntos 37, 41 y 42 de su exposición de motivos, ciertas alusiones según las cuales las disposiciones controvertidas autorizan la utilización de nitritos y nitratos en condiciones comparables a las previstas por la Directiva 95/2 en productos tradicionales de Dinamarca, tales como la panceta del tipo Wiltshire, la salchicha de carne enrollada (rullepølse) o el salami danés fermentado, y, a este respecto, menciona expresamente en el punto 37 de dicha exposición de motivos un tratamiento discriminatorio.
125 Sin embargo, la Comisión no procede a apreciar la cuestión de si las disposiciones controvertidas suponen o no un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior, a efectos del artículo 95 CE, apartado 6. A este respecto, es importante precisar que la apreciación de esta cuestión incumbe a la Comisión y que, en el marco de un recurso de anulación como el presente asunto, el Tribunal de Justicia no puede sustituir la valoración de la Comisión por la suya propia.
126 En efecto, los puntos 45, 46 y 47 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada afirman que, en este caso, la Comisión no tenía por qué comprobar los requisitos relativos a la inexistencia de discriminación arbitraria, a la inexistencia de restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y a la inexistencia de obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. En su escrito de contestación, la Comisión confirmó que, mediante la Decisión impugnada, había rechazado la petición del Gobierno danés únicamente porque dicha petición no estaba suficientemente justificada por alguna de las razones importantes a efectos del artículo 95 CE, apartado 4. Por otro lado, procede declarar que la motivación del referido rechazo, que figura en los puntos 19 a 44 de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, se articula en función de la razón importante que constituye la protección de la salud pública.
127 A la luz de estas consideraciones, resulta que la Decisión impugnada no se basa en uno o en varios de los factores mencionados en el artículo 95 CE, apartado 6. De ello se deduce que no se ha demostrado la hipótesis que subyace al presente motivo. Por consiguiente, debe desestimarse este motivo.
Decisión sobre las costas
Costas
128 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. En el caso de autos, por haber sido estimados parcialmente los motivos formulados por cada una de las partes, procede resolver que cada parte abone sus propias costas.
129 Conforme al artículo 69, apartado 4, párrafo segundo, del mismo Reglamento, la República de Islandia y el Reino de Noruega, que han intervenido en el litigio, soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular la Decisión 1999/830/CE de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, relativa a las disposiciones nacionales notificadas por el Reino de Dinamarca sobre la utilización de sulfitos, nitritos y nitratos en los productos alimenticios, en la medida en que rechaza dichas disposiciones nacionales en lo que atañe a la utilización de nitritos y de nitratos en los productos alimenticios.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.
4) La República de Islandia y el Reino de Noruega cargarán con sus propias costas.