CELEX: 62002CJ0347
Assurances
Troisième directive 'assurance non-vie'
Système de bonus-malus

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant institué et maintenu
en vigueur un système de bonus-malus qui a des répercussions automatiques et obligatoires sur les tarifs, applicable à tous
les contrats d’assurance automobile conclus sur le territoire français sans distinction entre les compagnies d’assurances
ayant leur siège en France et les entreprises d’assurances y exerçant leurs activités au moyen de succursales ou de la prestation
de services, en violation du principe de la liberté tarifaire et de la suppression des contrôles préalables ou systématiques
sur les tarifs et les contrats, posé par les articles 6, paragraphe 3, 29 et 39 de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18
juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe
autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non-vie»)
(JO L 228, p. 1), la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Sous le titre II, intitulé «Accès à l’activité d’assurance», l’article 6 de la directive 92/49 dispose:
«L’article 8 de la directive 73/239/CEE est remplacé par le texte suivant:
‘Article 8
[…]
3.

La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres maintiennent ou introduisent des dispositions législatives,
réglementaires ou administratives qui prévoient l’approbation des statuts et la communication de tout document nécessaire
à l’exercice normal du contrôle.
Toutefois, les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique
des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés que l’entreprise
a l’intention d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance.
Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations de tarifs
proposées qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.
[…]’»
Aux termes de l’article 29 de la directive 92/49, qui figure sous le titre III de celle-ci, intitulé «Harmonisation des conditions
d’exercice»:
«Les États membres ne prévoient pas de dispositions exigeant l’approbation préalable ou la communication systématique des
conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires et autres imprimés qu’une entreprise
d’assurance se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de contrôler le respect des
dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, ils ne peuvent exiger que la communication non systématique de
ces conditions et de ces autres documents, sans que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable
de l’exercice de son activité.
Les États membres ne peuvent maintenir ou introduire la notification préalable ou l’approbation des majorations des tarifs
proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle des prix.»
Sous le titre IV de la directive 92/49, intitulé «Dispositions sur le libre établissement et la libre prestation des services»,
l’article 39, paragraphes 2 et 3, de celle-ci énonce:
«2.

L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne prévoit pas de dispositions exigeant l’approbation préalable
ou la communication systématique des conditions générales et spéciales des polices d’assurance, des tarifs et des formulaires
et autres imprimés que l’entreprise se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. Dans le but de
contrôler le respect des dispositions nationales relatives aux contrats d’assurance, il ne peut exiger de toute entreprise
souhaitant effectuer sur son territoire des opérations d’assurance, en régime d’établissement ou en régime de libre prestation
de services, que la communication non systématique des conditions et des autres documents qu’elle se propose d’utiliser, sans
que cette exigence puisse constituer pour l’entreprise une condition préalable de l’exercice de son activité.
3.

L’État membre de la succursale ou de la prestation de services ne peut maintenir ou introduire la notification préalable ou
l’approbation des majorations de tarifs proposés qu’en tant qu’élément d’un système général de contrôle de prix.»
La réglementation nationale
Aux termes de l’article A. 121-l, premier alinéa, du code des assurances français:
«Les contrats d’assurance relevant des branches mentionnées au 3 et au 10 de l’article R. 321-1 du code des assurances et
concernant des véhicules terrestres à moteur doivent comporter la clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations
annexée au présent article.»
L’annexe de l’article A. 121-l comporte quatorze articles. Ces dispositions prévoient que la compagnie d’assurances détermine
une prime de référence à partir de laquelle est calculée la prime annuelle due par l’assuré. Cette prime annuelle est en effet
le produit de la prime de référence multipliée par le coefficient de réduction/majoration, lequel est à l’origine fixé à 1.
À l’expiration de chaque période d’un an sans sinistre, ce coefficient est réduit de 5 %. Celui-ci ne peut toutefois être
inférieur à 0,50. À l’inverse, lorsqu’un sinistre survient au cours d’une année donnée, ledit coefficient est majoré de 25
% et chaque sinistre supplémentaire entraîne une majoration de même proportion. Cependant, aucune majoration n’est applicable
pour le premier sinistre survenu après une période d’au moins trois ans au cours de laquelle le coefficient de réduction/majoration
a été égal à 0,5. En outre, le coefficient de majoration ne peut en tout état de cause être supérieur à 3,5.
La procédure précontentieuse
Après un premier échange d’informations entre les autorités françaises et la Commission, cette dernière a, le 7 juillet 1997,
adressé une lettre de mise en demeure à la République française, dans laquelle elle considérait que le système de bonus-malus
en vigueur en France est incompatible avec les dispositions de la directive 92/49.
Le gouvernement français a répondu à cette mise en demeure par une note du 23 octobre 1997, complétée par une seconde note
transmise à la Commission le 31 juillet 1998.
Après divers échanges entre les services du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie français et ceux de la
Commission, celle-ci a, par lettre du 20 avril 2001, adressé un avis motivé à la République française, dans lequel elle a
confirmé son analyse la conduisant à considérer que la réglementation nationale relative au bonus-malus est contraire au droit
communautaire et a invité cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux
mois à compter de sa notification.
Les autorités françaises ont transmis à la Commission des observations en réponse à l’avis motivé par lettre du 18 juillet
2001 dans laquelle elles faisaient valoir, d’une part, que le système de bonus-malus n’affecte pas la liberté tarifaire et,
d’autre part, que ce système repose sur des considérations d’intérêt général reconnues par la jurisprudence de la Cour.
Considérant que les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant de la directive 92/49 n’avaient pas été
prises par les autorités françaises, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le fond
Argumentation des parties
La Commission estime que le système français de bonus-malus est contraire, d’une part, au principe de la liberté tarifaire
découlant des dispositions de la directive 92/49, qui interdit aux États membres de soumettre à notification, à approbation
préalable ou à communication systématique les tarifs ou les majorations de ceux-ci qu’une entreprise d’assurances se propose
de mettre en œuvre sur le territoire de ces États et, d’autre part, à l’objectif de cette même directive, qui vise à réaliser
la libre commercialisation des produits d’assurance dans la Communauté. Elle considère que son interprétation est confirmée
par les arrêts de la Cour du 11 mai 2000, Commission/France (C-296/98, Rec. p. I-3025), et du 25 février 2003, Commission/Italie
(C-59/01, Rec. p. I-1759).
La Commission ne conteste pas la possibilité pour les États membres d’instituer une échelle qui prenne en compte la sinistralité
des assurés ou même un système de bonus-malus uniforme. De tels régimes sont cependant, selon elle, contraires à la directive
92/49 dès lors qu’ils ont une répercussion automatique sur les tarifs, ce qui serait le cas du système français de bonus-malus.
La Commission admet que les entreprises d’assurances ne sont pas empêchées de déterminer librement le montant de la prime
de base (ou prime de référence) et que d’autres critères que le coefficient de réduction/majoration interviennent dans l’évolution
de la prime due par l’assuré. Cette liberté serait toutefois largement fictive si les entreprises d’assurances ne pouvaient
moduler la prime au regard d’un critère aussi fondamental que la sinistralité de l’assuré qu’en suivant les prescriptions
de l’annexe de l’article A. 121-1 du code des assurances français.
La Commission ajoute que la modulation imposée par cette disposition nationale n’a pas un effet marginal sur le montant de
la prime, mais peut faire varier celle-ci du simple au double. Par ailleurs, elle estime que les contraintes qu’entraîne le
système français de bonus-malus sur les entreprises retentissent sur le montant de la prime de base, celle-ci étant d’autant
plus élevée que ces contraintes sont fortes. Il ne serait donc pas possible de soutenir que ce système constituerait une «matrice
neutre» qui n’affecte pas la liberté tarifaire.
Le gouvernement français relève tout d’abord que l’obligation de transmission préalable des tarifs a été abrogée en 1994 et
que le contrôle des autorités nationales sur le niveau des tarifs n’existe plus depuis 1987.
Il estime ensuite que la directive 92/49 ne contient aucune disposition posant un principe absolu de liberté tarifaire qui
s’étendrait aux modalités de calcul du prix des assurances.
Plus particulièrement, aucun principe résultant de la directive 92/49 ou de la jurisprudence de la Cour n’interdirait d’inclure
dans la méthode de calcul des primes d’assurance un coefficient obligatoire, qui est sans effet sur le niveau initial de celles-ci
et qui n’affecte que très partiellement leur évolution, dès lors que la fixation du prix final reste globalement libre.
Le gouvernement français souligne enfin que l’application d’un coefficient de bonus-malus ne permet aux autorités nationales
de contrôler ni le niveau initial des primes ni, pour l’essentiel, l’évolution de celles-ci au fil du temps.
S’agissant du niveau initial des primes, ledit gouvernement relève qu’il résulte directement de la prime de référence que
les compagnies d’assurances peuvent fixer en toute liberté, en se fondant sur les critères qui leur semblent les plus adaptés.
Pour ce qui concerne l’évolution de la prime au fil du temps, le gouvernement français fait valoir que l’application du système
de bonus-malus constitue pour les autorités nationales non pas un instrument de contrôle des tarifs, mais seulement l’un des
nombreux facteurs d’évolution du niveau des primes. En effet, les compagnies d’assurances demeureraient en définitive libres
de faire évoluer leurs tarifs en ne se limitant pas à traduire l’évolution mécanique du coefficient de bonus-malus.
Appréciation de la Cour
Ainsi que la Cour l’a rappelé au point 29 de l’arrêt Commission/Italie, précité, le législateur communautaire a entendu garantir
le principe de la liberté tarifaire dans le secteur de l’assurance non-vie, y compris en ce qui concerne l’assurance obligatoire
telle que l’assurance responsabilité civile liée à la circulation automobile. Ce principe implique, comme la Cour l’a précisé
au même point 29 de l’arrêt précité, l’interdiction de tout système de notification préalable ou systématique et d’approbation
des tarifs qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance. La seule
dérogation à ce principe admise par la directive 92/49 concerne la notification préalable et l’approbation des «majorations
des tarifs» dans le cadre d’un «système général de contrôle des prix».
Dans l’arrêt Commission/Italie, précité, la Cour a considéré comme contraire au principe de la liberté tarifaire un système
de blocage des prix affectant aussi bien la fixation que l’évolution des tarifs dans le cadre des contrats en matière d’assurance
responsabilité civile liée à la circulation automobile portant sur un risque situé sur le territoire italien (arrêt Commission/Italie,
précité, points 32 et 48).
Le système français de bonus-malus faisant l’objet du présent recours est, quant à son impact sur les tarifs des entreprises
d’assurances, d’une autre nature que la législation italienne qui était en cause dans l’arrêt Commission/Italie, précité.
Ce système comporte certes des répercussions sur l’évolution des primes. Toutefois, il n’aboutit pas à une fixation directe
des tarifs par l’État, les entreprises d’assurances restant libres de fixer la hauteur des primes de base. Dans ces conditions,
le régime français de bonus-malus ne saurait être assimilé à un système d’approbation des tarifs contraire au principe de
la liberté tarifaire, tel que la Cour l’a défini au point 29 de l’arrêt Commission/Italie, précité.
Une harmonisation complète du domaine tarifaire en matière d’assurance non-vie excluant toute mesure nationale susceptible
d’avoir des répercussions sur les tarifs ne saurait être présumée en l’absence d’une volonté clairement exprimée en ce sens
par le législateur communautaire.
Il en résulte que ne saurait être accueillie l’argumentation sur laquelle est fondé le recours de la Commission et qui consiste
à soutenir que, malgré le fait que la prime de base peut être fixée tout à fait librement, le système français de bonus-malus
est contraire au principe de la liberté tarifaire au seul motif qu’il a des répercussions sur l’évolution de cette prime.
Par ailleurs, la Commission ne prétend pas que ledit système reviendrait à instaurer une exigence de notification préalable
ou systématique des tarifs qu’une entreprise d’assurances se propose d’utiliser dans ses relations avec les preneurs d’assurance
ou un système d’approbation de tels tarifs.
Il s’ensuit que la Commission n’a pas démontré que, en ayant institué et maintenu en vigueur son système de bonus-malus, la
République française aurait agi en violation du principe de la liberté tarifaire et de la suppression des contrôles préalables
ou systématiques sur les tarifs et les contrats d’assurance posé par les articles 6, 29 et 39 de la directive 92/49.
La Commission ayant limité l’objet de l’avis motivé et du présent recours à la seule constatation d’une violation du principe
de la liberté tarifaire et de la suppression des contrôles préalables ou systématiques sur les tarifs et les contrats d’assurance
tel que ce principe découle des dispositions visées au point précédent, il y a donc lieu de rejeter ledit recours.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La République française ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures
–
Langue de procédure: le français.