CELEX: 62006CJ0524
Protecția datelor cu caracter personal
Cetățenie europeană
Principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie
Directiva 95/46/CE
Noțiunea «necesitate»
Prelucrare generală a datelor cu caracter personal referitoare la cetățeni ai Uniunii care sunt resortisanți ai unui alt stat membru
Registrul central al străinilor

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 12 primul paragraf CE coroborat cu articolele 17 CE și 18 CE, a articolului 43 primul paragraf CE și a articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date (
JO L 281, p. 31
, Ediție specială, 13/vol. 17,
p. 10
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Huber, resortisant austriac care locuiește în Germania, pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland, reprezentată de Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficiul Federal pentru Migrație și Refugiați, denumit în continuare „Bundesamt”), pe de altă parte, privind solicitarea domnului Huber având ca obiect ștergerea datelor care îl privesc din Registrul central al străinilor (Ausländerzentralregister, denumit în continuare „AZR”).
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
Considerentul (8) al Directivei 95/46 este formulat după cum urmează:
„[Î]ntrucât, pentru a îndepărta obstacolele din calea circulației datelor cu caracter personal, nivelul protecției drepturilor și libertăților persoanei în ceea ce privește prelucrarea unor astfel de date trebuie să fie echivalent în toate statele membre; […]”
În considerentul (10) al acestei directive se adaugă că:
„[…] apropierea [legislațiilor interne privind prelucrarea datelor cu caracter personal] nu trebuie să aibă ca rezultat scăderea protecției pe care o oferă, ci trebuie, dimpotrivă, să încerce să asigure un nivel înalt de protecție în Comunitate”.
Articolul 1 din directiva menționată, intitulat „Obiectul directivei”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre asigură, în conformitate cu prezenta directivă, protejarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei și în special a dreptului la viața privată în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal.”
Articolul 2 din aceeași directivă cuprinde, printre altele, următoarele definiții:
„[…]
(a)
«date cu caracter personal» înseamnă orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă (persoana vizată); o persoană identificabilă este o persoană care poate fi identificată, direct sau indirect, în special prin referire la un număr de identificare sau la unul sau mai multe elemente specifice, proprii identității sale fizice, fiziologice, psihice, economice, culturale sau sociale;
(b)
«prelucrarea datelor cu caracter personal» (prelucrare) înseamnă orice operațiune sau serie de operațiuni care se efectuează asupra datelor cu caracter personal, prin mijloace automate sau neautomate, cum ar fi colectarea, înregistrarea, organizarea, stocarea, adaptarea sau modificarea, extragerea, consultarea, utilizarea, dezvăluirea prin transmitere, diseminare sau în orice alt mod, alăturarea ori combinarea, blocarea, ștergerea sau distrugerea;
[…]”
Domeniul de aplicare al Directivei 95/46 este definit la articolul 3 din aceasta după cum urmează:
„(1)   Prezenta directivă se aplică prelucrării automate, în totalitate sau parțial, precum și prelucrării neautomate a datelor cu caracter personal, conținute sau care urmează să fie conținute într-un sistem de evidență a datelor cu caracter personal.
(2)   Prezenta directivă nu se aplică prelucrării datelor cu caracter personal:
—
puse în practică pentru exercitarea activităților din afara domeniului de aplicare a dreptului comunitar, cum ar fi cele prevăzute în titlurile V și VI din Tratatul privind Uniunea Europeană și, în orice caz, prelucrărilor care au ca obiect siguranța publică, apărarea, securitatea statului (inclusiv bunăstarea economică a statului atunci când aceste prelucrări sunt legate de probleme de securitate a statului) și activitățile statului în domeniul dreptului penal;
—
efectuate de către o persoană fizică în cursul unei activități exclusiv personale sau domestice.”
Potrivit articolului 7 litera (e) din directiva menționată:
„Statele membre prevăd ca datele cu caracter personal să fie prelucrate numai dacă:
[…]
(e)
prelucrarea este necesară pentru aducerea la îndeplinire a unei sarcini de interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul sau terțul căruia îi sunt comunicate datele
[…]”
Potrivit articolului 4 din Directiva 68/360/CEE a Consiliului din 15 octombrie 1968 privind desființarea restricțiilor de circulație și de ședere în cadrul Comunității pentru lucrătorii din statele membre și familiile acestora (
JO L 257, p. 13
):
„(1)   Statele membre acordă drept de ședere pe teritoriul lor persoanelor menționate la articolul 1 care pot prezenta documentele enumerate la alineatul (3).
(2)   Pentru a se face dovada dreptului de ședere, se eliberează un document intitulat «permis de ședere pentru resortisanții statelor membre ale CEE». […]
(3)   În vederea eliberării permisului de ședere pentru resortisanții statelor membre ale CEE, statele membre nu pot solicita decât prezentarea următoarelor documente:
—
de către lucrător:
(a)
documentul pe baza căruia a intrat pe teritoriul acestora;
(b)
o confirmare de încadrare în muncă din partea angajatorului sau o adeverință de angajare;
—
de către membrii familiei:
(c)
documentul pe baza căruia au intrat pe teritoriu;
(d)
un document eliberat de autoritatea competentă din statul de origine sau de proveniență care să dovedească relația de familie a acestora;
(e)
în cazurile menționate la articolul 10 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 [al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității (
JO L 257, p. 2
, Ediție specială, 05/vol. 1,
p. 11
)], un document eliberat de autoritatea competentă a statului de origine sau de proveniență care să ateste că aceștia sunt în întreținerea lucrătorului sau că locuiesc împreună cu acesta în țara respectivă.
[…]” [traducere neoficială]
Articolul 10 din Directiva 68/360 prevede:
„Statele membre nu pot deroga de la dispozițiile prezentei directive decât pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică.” [traducere neoficială]
Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva 73/148/CEE a Consiliului din 21 mai 1973 privind eliminarea restricțiilor de circulație și de ședere în cadrul Comunității pentru resortisanții statelor membre în materie de stabilire și de prestare de servicii (
JO L 172, p. 14
):
„Fiecare stat membru acordă dreptul de ședere permanentă pentru resortisanții altor state membre care se stabilesc pe teritoriul său în vederea desfășurării unor activități independente, atunci când restricțiile privind aceste activități au fost eliminate în temeiul tratatului.
Pentru a se face dovada dreptului de ședere, se eliberează un document intitulat «permis de ședere pentru resortisanții statelor membre ale Comunităților Europene». Acest document este valabil cel puțin cinci ani de la data eliberării sale și se reînnoiește în mod automat.
[…]” [traducere neoficială]
Articolul 6 din Directiva 73/148 prevede:
„Pentru eliberarea unui permis sau a unui document de ședere, statul membru poate să ceară solicitantului numai:
(a)
cartea de identitate sau pașaportul pe baza căruia a intrat pe teritoriul său;
(b)
dovada că face parte din una dintre categoriile prevăzute la articolele 1 și 4.” [traducere neoficială]
Articolul 8 din această directivă reia derogarea prevăzută la articolul 10 din Directiva 68/360.
La 29 aprilie 2004, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene au adoptat Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (
JO L 158, p. 77
, și rectificare în
JO 2004, L 229, p. 35
, Ediție specială, 05/vol. 7,
p. 56
), a cărei transpunere trebuia realizată până la 30 aprilie 2006. Articolul 5 din această directivă prevede:
„(1)   Fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile.
[…]
(5)   Statul membru poate cere persoanei în cauză să-și raporteze prezența pe teritoriul său într-un termen rezonabil și nediscriminatoriu. Nerespectarea acestei cerințe poate face persoana respectivă pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.”
Articolul 7 alineatul (1) din această directivă reglementează dreptul cetățenilor Uniunii de ședere pentru o perioadă mai lungă de trei luni într-un alt stat membru decât cel ai cărui resortisanți sunt după cum urmează:
„Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:
(a)
sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau
(b)
dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă sau
(c)
—
sunt înscriși într-o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza legislației sau practicilor sale administrative, cu scopul principal de a urma studii, inclusiv de formare profesională și
—
dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă și asigură autoritatea națională competentă, printr-o declarație sau o altă procedură echivalentă la propria alegere, că posedă suficiente resurse pentru ei înșiși și pentru membrii de familie, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de ședere sau
[…]”
Potrivit articolului 8 din directiva menționată:
„(1)   Fără a aduce atingere articolului 5 alineatul (5), pentru perioade de ședere ce depășesc trei luni, statul membru gazdă poate cere cetățenilor Uniunii să se înregistreze la autoritățile competente.
(2)   Termenul pentru înregistrare este de cel puțin trei luni de la data sosirii. Se eliberează imediat un certificat de înregistrare, care cuprinde numele și adresa persoanei înregistrate, precum și data înregistrării. Nerespectarea cerinței de înregistrare de către persoana respectivă o poate face pe aceasta pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.
(3)   Pentru a elibera certificatul de înregistrare, statul membru poate solicita numai următoarele:
—
cetățenii Uniunii cărora li se aplică articolul 7 alineatul (1) litera (a) trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil, o confirmare de angajare din partea angajatorului sau un certificat de angajare, ori o dovadă privind desfășurarea unei activități independente;
—
cetățenii Uniunii cărora li se aplică articolul 7 alineatul (1) litera (b) trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil și să furnizeze dovezi că îndeplinesc condițiile prevăzute de prezenta dispoziție;
—
cetățenii Uniunii cărora li se aplică articolul 7 alineatul (1) litera (c) trebuie să prezinte o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil, să furnizeze dovezi privind înscrierea lor într-o instituție acreditată și faptul că posedă o asigurare medicală completă, precum și declarația sau procedura echivalentă menționată la articolul 7 alineatul (1) litera (c). […]”
Articolul 27 din aceeași directivă, intitulat „Principii generale”, prevede:
„(1)   Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
(2)   Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.
(3)   Pentru a stabili dacă persoana respectivă reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau siguranța publică, la eliberarea certificatului de înregistrare sau, în absența unui sistem de înregistrare, în termen de cel mult trei luni de la intrarea persoanei respective pe teritoriul său sau de la data la care persoana și-a semnalat prezența pe teritoriul său în conformitate cu articolul 5 alineatul (5) ori la eliberarea permisului de ședere, statul membru gazdă poate, în cazul în care consideră indispensabil, să ceară statului membru de origine sau, dacă este necesar, altor state membre să îi furnizeze informații privind antecedentele persoanei respective. Această consultare nu poate avea un caracter sistematic. […]
[…]”
În sfârșit, Regulamentul (CE) nr. 862/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 iulie 2007 privind statisticile comunitare din domeniul migrației și protecției internaționale și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 311/76 al Consiliului privind elaborarea de statistici cu privire la lucrătorii străini (
JO L 199, p. 23
) stabilește cadrul în care statele membre transmit Comisiei Comunităților Europene statisticile referitoare la fluxurile migratorii de pe teritoriile acestora.
Reglementarea națională
Potrivit articolului 1 alineatul 1 din Legea privind Registrul central al străinilor (Gesetz über das Ausländerzentralregister) din 2 septembrie 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2265), astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 iunie 2005 (BGBl. 1994 I, p. 1818, denumită în continuare „AZRG”), Bundesamt, organism aflat în subordinea Ministerului Federal de Interne, asigură gestionarea AZR, registru centralizat care conține anumite date cu caracter personal referitoare, printre altele, la străinii care locuiesc pe teritoriul Germaniei altfel decât cu titlu exclusiv temporar. Sunt avuți în vedere străinii care locuiesc pe acest teritoriu pentru o perioadă mai mare de trei luni, astfel cum rezultă din Circulara administrativă generală din 4 iunie 1996 a Ministerului Federal de Interne referitoare la AZRG și la regulamentul de aplicare a acestei legi (Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum Gesetz über das AZR und zur AZRG-Durchführungsverordnung). Aceste informații sunt grupate în două baze de date gestionate separat. Una dintre acestea conține date cu caracter personal referitoare la străinii care trăiesc sau care au trăit în Germania, iar cealaltă conține date referitoare la cei care au formulat o cerere de viză.
Potrivit articolului 3 din AZRG, prima bază de date conține, printre altele, următoarele informații:
—
denumirea autorității care a transmis datele;
—
numărul de referință atribuit de Bundesamt;
—
justificarea înregistrării;
—
numele de familie, numele dobândit la naștere, prenumele, data și locul nașterii, sexul, cetățenia;
—
numele de familie purtate anterior, alte nume, starea civilă, informațiile referitoare la documentele de identitate, locul ultimei reședințe în statul de origine, informațiile furnizate în mod voluntar referitoare la religia și la cetățenia soțului sau ale partenerului;
—
informațiile referitoare la intrările și la ieșirile de pe teritoriu, statutul avut în ceea ce privește dreptul de ședere, deciziile Agenției Federale pentru Ocuparea Forței de Muncă referitoare la o autorizație de muncă, recunoașterea statutului de refugiat de către un alt stat, data decesului;
—
deciziile referitoare, printre altele, la o cerere de azil, la o cerere anterioară privind acordarea unui permis de ședere, precum și informațiile referitoare cu precădere la o procedură de expulzare, la un mandat de arestare, la existența unor bănuieli de încălcare a legislației privind stupefiantele sau imigrarea ori de participare la activități teroriste, la o condamnare pentru astfel de activități și
—
mandatele de urmărire.
În calitatea sa de autoritate însărcinată cu gestionarea AZR, Bundesamt este responsabil de exactitatea datelor înregistrate în acesta.
În conformitate cu articolul 1 alineatul 2 din AZRG, prin intermediul înregistrării și al transmiterii datelor cu caracter personal referitoare la străini, Bundesamt sprijină organele administrației publice însărcinate cu aplicarea prevederilor legale din domeniul dreptului străinilor și al dreptului de azil, precum și alte autorități publice.
Potrivit articolului 10 alineatul 1 din această lege, orice solicitare a unei autorități publice referitoare la consultarea AZR sau la transmiterea unor date cu caracter personal conținute în acesta trebuie să îndeplinească diferite condiții, a căror respectare trebuie să fie verificată de Bundesamt de la caz la caz. Acesta din urmă trebuie, în special, să examineze dacă datele solicitate de o autoritate publică sunt necesare pentru îndeplinirea sarcinilor acesteia și să analizeze care este modul exact în care se preconizează că vor fi folosite aceste date. Bundesamt are posibilitatea de a respinge o solicitare dacă nu îndeplinește condițiile prevăzute.
La articolele 14-21 și 25-27 din legea menționată sunt prevăzute datele cu caracter personal care pot fi transmise în funcție de autoritatea care solicită acest lucru.
Astfel, potrivit articolului 14 alineatul 1 din AZRG, pot fi comunicate tuturor autorităților publice germane datele referitoare la identitate și la domiciliu, data decesului, precum și informațiile privind autoritatea administrativă competentă în ceea ce privește respectivul dosar și decizia privind necomunicarea datelor.
Articolul 12 din această lege supune așa-numitele solicitări de grup, adică cele care se referă la un grup de persoane care prezintă una sau mai multe caracteristici comune, unor condiții de fond și de formă. Posibilitatea formulării unor astfel de cereri nu este acordată decât unui număr limitat de autorități publice. Pe de altă parte, orice transmitere de date cu caracter personal realizată în urma unei astfel de cereri trebuie notificată controlorului federal și celui regional pentru protecția datelor cu caracter personal.
În rest, articolul 22 din legea menționată permite organismelor publice abilitate în acest sens să consulte direct AZR prin recurgerea la o procedură automată. Această posibilitate poate fi însă folosită numai în situații strict definite și după ce Bundesamt a evaluat comparativ interesele persoanei în cauză și interesul general. Pe de altă parte, o astfel de consultare nu este posibilă în cadrul așa-numitelor solicitări de grup. În temeiul articolului 7 din AZRG, organismele publice abilitate potrivit articolului 22 din această lege sunt de asemenea autorizate să introducă direct date și informații în AZR.
În final, articolele 25-27 din AZRG definesc entitățile private care pot obține anumite date conținute în AZR.
Instanța de trimitere a adăugat că, în Germania, fiecare locuitor, indiferent dacă are cetățenia germană sau este cetățean străin, trebuie să se înscrie în registrul administrației comunei în care locuiește (Einwohnermelderegister). Comisia a precizat, în această privință, că acest tip de registru nu conține decât o parte a datelor existente în AZR, nefigurând printre acestea cele referitoare, printre altele, la statutul avut în ceea ce privește dreptul de ședere. Există în prezent aproximativ 7700 de registre comunale.
Situația de fapt și întrebările preliminare
Domnul Huber, resortisant austriac, s-a stabilit în Germania în 1996 pentru a exercita în acest stat profesia de agent de asigurări independent.
În AZR sunt păstrate următoarele date referitoare la acesta:
—
numele, prenumele, data și locul nașterii, cetățenia, starea civilă, sexul;
—
lista intrărilor pe teritoriul Germaniei și a ieșirilor de pe acest teritoriu, statutul de rezident;
—
indicații referitoare la pașapoartele deținute de-a lungul timpului;
—
lista declarațiilor anterioare referitoare la domiciliu și
—
numărul de referință atribuit de Bundesamt, indicații referitoare la serviciile care au transmis datele, precum și datele de referință ale acestor servicii.
Considerându-se discriminat ca urmare a prelucrării datelor care îl privesc conținute în AZR, în special întrucât o astfel de bază de date nu există pentru resortisanții germani, domnul Huber a solicitat, la 22 iulie 2000, eliminarea acestor date. Această cerere a fost respinsă, la 29 septembrie 2000, de autoritatea administrativă care era la acel moment responsabilă de ținerea AZR.
Întrucât contestația formulată împotriva acestei decizii a fost de asemenea respinsă, domnul Huber a formulat o acțiune în fața Verwaltungsgericht Köln (Tribunalul Administrativ din Köln), care a admis cererea prin Hotărârea din 19 decembrie 2002. Astfel, Verwaltungsgericht Köln a considerat că prelucrarea generală, în cadrul acestui registru, a datelor referitoare la un cetățean al Uniunii care nu este resortisant german constituie o restricție adusă articolelor 49 CE și 50 CE care nu ar putea fi justificată de obiectivul unei examinări rapide a cauzelor referitoare la dreptul de ședere al străinilor. În plus, această instanță a considerat că stocarea și prelucrarea datelor în litigiu erau contrare articolelor 12 CE și 18 CE, precum și articolului 6 alineatul (1) litera (b) și articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46.
Bundesrepublik Deutschland, reprezentată de Bundesamt, a formulat apel împotriva acestei hotărâri în fața Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Renania de Nord-Westfalia), care consideră că diferitele probleme de drept ridicate necesită o interpretare a dreptului comunitar de către Curte.
În primul rând, instanța de trimitere subliniază că, în conformitate cu jurisprudența Curții, un cetățean al Uniunii care locuiește în mod legal pe teritoriul unui stat membru al cărui resortisant nu este poate invoca articolul 12 CE în toate situațiile care se încadrează în domeniul de aplicare al dreptului comunitar. În această privință, instanța de trimitere se referă la Hotărârea din 12 mai 1998, Martínez Sala (
C-85/96, Rec., p. I-2691
, punctul 63), la Hotărârea din 20 septembrie 2001, Grzelczyk (
C-184/99, Rec., p. I-6193
, punctul 32), și la Hotărârea din 15 martie 2005, Bidar (
C-209/03, Rec., p. I-2119
, punctul 32). Prin urmare, întrucât și-a exercitat dreptul de liberă circulație conferit de articolul 18 alineatul (1) CE, domnul Huber s-ar putea baza pe interzicerea discriminării prevăzută la articolul 12 CE.
Or, instanța de trimitere arată că prelucrarea generală a datelor cu caracter personal referitoare la domnul Huber în cadrul AZR prezintă două diferențe față de prelucrarea datelor referitoare la un resortisant german, și anume, pe de o parte, unele dintre datele referitoare la reclamantul din acțiunea principală sunt stocate nu numai în registrul comunei în care locuiește, ci și în AZR, și, pe de altă parte, acesta din urmă conține date suplimentare.
Instanța de trimitere are îndoieli că o astfel de diferență de tratament ar putea fi justificată de necesitatea de a controla șederea străinilor pe teritoriul german. Instanța ridică de asemenea problema dacă prelucrarea generală a datelor cu caracter personal referitoare la cetățeni ai Uniunii care nu sunt resortisanți germani care au locuit sau locuiesc pe teritoriul german este proporțională cu obiectivul apărării siguranței publice, în măsura în care AZR privește toți cetățenii menționați anterior și nu numai pe cei care fac obiectul unei măsuri de expulzare de pe teritoriul german sau al unei interdicții de ședere pe acest teritoriu.
În al doilea rând, instanța de trimitere consideră că domnul Huber se încadrează, în circumstanțele din cauza principală, în domeniul de aplicare al articolului 43 CE. În condițiile în care libertatea de stabilire se referă nu numai la începerea desfășurării unei activități profesionale independente, ci și la condițiile de reglementare a acesteia, instanța națională ridică problema dacă prelucrarea generală a datelor referitoare la domnul Huber în cadrul AZR poate influența aceste condiții într-o asemenea măsură încât să dea naștere unei restricții a exercitării acestei libertăți.
În al treilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă criteriul necesității, care rezultă din articolul 7 litera (e) din Directiva 95/46, poate constitui un criteriu de evaluare a unui sistem de prelucrare generală a datelor precum cel instituit în cadrul AZR. Astfel, instanța de trimitere nu exclude posibilitatea ca această directivă să nu afecteze competența legiuitorului național de a defini el însuși această cerință a necesității. Dacă însă lucrurile nu ar sta astfel, s-ar pune problema modului în care trebuie interpretată această cerință, fiind în special necesar să se stabilească dacă obiectivul simplificării administrative nu ar putea justifica o prelucrare a datelor precum cea instituită de către AZRG.
În acest context, Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Prelucrarea generală a datelor cu caracter personal referitoare la cetățeni străini ai Uniunii, efectuată în cadrul unui registru central al străinilor, este compatibilă cu […] interdicția oricărei discriminări legate de cetățenie între cetățenii Uniunii care își exercită dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre [articolul 12 primul paragraf CE coroborat cu articolul 17 CE și cu articolul 18 alineatul (1) CE][?]
2)
[O astfel de prelucrare este compatibilă cu] interzicerea oricărei restricții privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru (articolul 43 primul paragraf CE)[?]
3)
[O astfel de prelucrare este compatibilă cu] cerința necesității, prevăzută la articolul 7 litera (e) din Directiva 95/46 […]?”
Cu privire la întrebările preliminare
Observații introductive
Prin intermediul întrebărilor adresate, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu dreptul comunitar a prelucrării datelor cu caracter personal, efectuată într-un registru precum AZR.
În această privință, trebuie subliniat că articolul 1 alineatul 2 din AZRG prevede că, prin intermediul stocării în AZR a anumitor date cu caracter personal referitoare la străini și al transmiterii acestor date, Bundesamt, care este responsabil de ținerea acestui registru, sprijină organele administrației publice care au rolul de a pune în aplicare reglementarea din domeniul dreptului străinilor și al dreptului de azil, precum și alte autorități publice. În special, guvernul german a precizat în observațiile sale scrise să AZR este utilizat în scopuri statistice și în cadrul exercitării, de către serviciile de securitate și de poliție, precum și de către autoritățile judiciare, a competenței acestora în materie de cercetare și de urmărire penală a actelor infracționale sau a celor care pun în pericol siguranța publică.
Încă de la început, trebuie să se constate că date precum cele care, potrivit deciziei de trimitere, sunt conținute în AZR în ceea ce îl privește pe domnul Huber constituie date cu caracter personal în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva 95/46, întrucât este vorba despre „informații referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă”. Colectarea, stocarea și transmiterea acestora de către organismul însărcinat cu gestionarea registrului care le conține prezintă, prin urmare, caracterul unei „prelucrări a datelor cu caracter personal” în sensul articolului 2 litera (b) din această directivă.
Cu toate acestea, articolul 3 alineatul (2) din Directiva 95/46 exclude în mod expres din domeniul de aplicare al acesteia, printre altele, prelucrările de date cu caracter personal care au ca obiect siguranța publică, apărarea, securitatea statului și activitățile statului în domeniul dreptului penal.
Rezultă din aceasta că, deși prelucrarea datelor cu caracter personal efectuată în vederea aplicării dispozițiilor privind dreptul de ședere și în scopuri statistice se încadrează în domeniul de aplicare al Directivei 95/46, acest lucru nu este valabil în ceea ce privește prelucrarea unor asemenea date care are drept obiectiv combaterea criminalității.
Prin urmare, compatibilitatea cu dreptul comunitar a prelucrării datelor cu caracter personal efectuate în cadrul unui registru precum AZR trebuie examinată, pe de o parte, din perspectiva funcției acestei prelucrări de sprijinire a organelor administrative însărcinate cu aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere și din perspectiva utilizării sale în scopuri statistice, prin raportare la dispozițiile Directivei 95/46 și, în special, ținând seama de a treia întrebare preliminară, având în vedere condiția necesității, înscrisă la articolul 7 litera (e) din aceasta, interpretată în lumina cerințelor tratatului, printre care se numără mai ales interzicerea oricărei discriminări exercitate pe motiv de cetățenie în sensul articolului 12 primul paragraf CE și, pe de altă parte, din perspectiva funcției acestei prelucrări de combatere a criminalității, prin raportare la dreptul comunitar primar.
Cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal în vederea aplicării dispozițiilor privind dreptul de ședere și în scopuri statistice
Noțiunea de necesitate
Articolul 1 din Directiva 95/46 impune statelor membre obligația de a asigura protecția drepturilor și a libertăților fundamentale ale persoanelor fizice și în special a dreptului la viață privată, în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal.
Potrivit dispozițiilor din capitolul II al Directivei 95/46, intitulat „Condițiile generale de legalitate a prelucrării datelor cu caracter personal”, sub rezerva derogărilor permise în temeiul articolului 13 din această directivă, orice prelucrare a datelor cu caracter personal trebuie, pe de o parte, să fie conformă cu principiile referitoare la calitatea datelor, enunțate la articolul 6 din directiva menționată, și, pe de altă parte, trebuie să respecte unul dintre criteriile privind legitimitatea prelucrării datelor, enumerate la articolul 7 din aceeași directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 mai 2003, Österreichischer Rundfunk și alții,
C-465/00, C-138/01 și C-139/01, Rec., p. I-4989
, punctul 65).
În special, litera (e) a articolului 7 menționat anterior prevede că prelucrarea datelor cu caracter personal este legală dacă „este necesară pentru aducerea la îndeplinire a unei sarcini de interes public sau care rezultă din exercitarea autorității publice cu care este învestit operatorul sau terțul căruia îi sunt comunicate datele”.
În acest context, trebuie amintit că Directiva 95/46 urmărește, astfel cum reiese în special din considerentul (8) al acesteia, ca nivelul protecției drepturilor și a libertăților persoanei în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal să fie echivalent în toate statele membre. În considerentul (10) al acestei directive se adaugă că apropierea legislațiilor naționale aplicabile în acest domeniu nu trebuie să aibă ca rezultat scăderea protecției pe care o oferă, ci trebuie, dimpotrivă, să aibă drept obiectiv asigurarea unui nivel înalt de protecție în Comunitate.
Astfel, s-a stabilit că armonizarea acestor reglementări naționale nu se limitează la o armonizare minimă, ci are ca rezultat o armonizare care este, în principiu, completă (a se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Lindqvist,
C-101/01, Rec., p. I-12971
, punctul 96).
Prin urmare, ținând seama de obiectivul care constă în asigurarea unui nivel de protecție echivalent în toate statele membre, noțiunea de necesitate, astfel cum rezultă aceasta din articolul 7 litera (e) din Directiva 95/46, care urmărește să delimiteze cu exactitate una dintre situațiile în care prelucrarea datelor cu caracter personal este legală, nu poate avea un conținut care să varieze în funcție de statele membre. Este vorba, așadar, despre o noțiune autonomă de drept comunitar, care trebuie să primească o interpretare de natură să reflecte pe deplin obiectul acestei directive, astfel cum este definit la articolul 1 alineatul (1) din aceasta.
Aprecierea caracterului necesar al unei prelucrări de date cu caracter personal precum cea efectuată în cadrul AZR în vederea aplicării dispozițiilor privind dreptul de ședere sau în scopuri statistice
Din decizia de trimitere reiese că AZR este un registru centralizat care conține anumite date cu caracter personal referitoare la cetățenii Uniunii care nu sunt resortisanți germani și care poate fi consultat de diferite organisme publice și private.
În ceea ce privește utilizarea unui registru precum AZR în scopul aplicării dispozițiilor privind dreptul de ședere, trebuie amintit că, în stadiul actual al dreptului comunitar, dreptul de ședere pe teritoriul unui stat membru al unui cetățean al Uniunii care nu este resortisant al acestuia nu este unul necondiționat, ci poate fi supus limitărilor și condițiilor prevăzute prin tratat, precum și prin dispozițiile adoptate pentru punerea sa în aplicare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2008, Jipa,
C-33/07, Rep., p. I-5157
, punctul 21 și jurisprudența citată).
Astfel, potrivit articolului 4 din Directiva 68/360 coroborat cu articolul 1 din aceasta din urmă, precum și potrivit articolului 6 din Directiva 73/148 coroborat cu articolul 1 din aceasta din urmă, dreptul unui resortisant al unui stat membru de ședere pentru mai mult de trei luni pe teritoriul unui alt stat membru era condiționat de apartenența la una dintre categoriile prevăzute de aceste directive, iar constatarea acestui drept era supusă anumitor formalități, referitoare la prezentarea sau la comunicarea, de către solicitant, a unui permis de ședere, precum și a unor documente și informații.
În plus, în temeiul articolului 10 din Directiva 68/360 și al articolului 8 din Directiva 73/148, statele membre puteau, pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică, să deroge de la dispozițiile acestor directive și să limiteze dreptul de intrare și de ședere al unui resortisant din alt stat membru pe teritoriul lor.
Directiva 2004/38, al cărei termen de transpunere a expirat la 30 aprilie 2006 și care nu era, așadar, aplicabilă la momentul desfășurării faptelor în speță, a abrogat cele două directive menționate anterior, dar a reluat în mare, la articolul 7 din aceasta, condiții echivalente celor stabilite în aceste ultime directive în ceea ce privește dreptul de ședere al resortisanților altor state membre, precum și, la articolul 27 alineatul (1), restricțiile aferente acestora. Directiva 2004/38 prevede în plus, la articolul 8 alineatul (1), că statul membru gazdă poate impune oricărui cetățean al Uniunii resortisant al unui alt stat membru care dorește să locuiască pe teritoriul său mai mult de trei luni obligația de a se înregistra la autoritățile competente. În această privință, statul membru gazdă poate solicita, în temeiul articolului 8 alineatul (3) din Directiva 2004/38, prezentarea unor documente și informații care să permită acestor autorități să constate că sunt îndeplinite condițiile pentru acordarea dreptului de ședere.
Trebuie, prin urmare, să se considere că este necesar ca un stat membru să dispună de informațiile și de documentele pertinente pentru a verifica, în cadrul definit de reglementarea comunitară aplicabilă, dacă există un drept de ședere pe teritoriul său în ceea ce privește un resortisant al unui alt stat membru, precum și faptul că nu există motive care să justifice o restricție adusă acestui drept. Prin urmare, utilizarea unui registru precum AZR în scopul de a sprijini autoritățile însărcinate cu aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere este, în principiu, legitimă și, având în vedere natura sa, este compatibilă cu interzicerea discriminării exercitate pe motiv de cetățenie, conținută în articolul 12 primul paragraf CE.
Trebuie subliniat însă că un astfel de registru nu poate conține alte informații decât cele care sunt necesare în acest scop. În această privință, în stadiul actual al dreptului comunitar, prelucrarea datelor cu caracter personal care rezultă din documentele menționate la articolul 8 alineatul (3) și la articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie considerată ca fiind necesară, în sensul articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46, pentru aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere.
Pe de altă parte, trebuie subliniat că, deși colectarea datelor necesare pentru aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere s-ar dovedi lipsită de eficiență dacă acestea nu ar fi stocate, în măsura în care o schimbare a situației personale a beneficiarului unui drept de ședere poate avea consecințe asupra statutului său din perspectiva acestui drept, autorității responsabile de gestionarea unui registru precum AZR îi revine sarcina de a se asigura că datele stocate sunt, dacă este cazul, actualizate, astfel încât, pe de o parte, acestea să corespundă situației reale a persoanelor în cauză și, pe de altă parte, datele inutile să fie șterse din registrul menționat.
În ceea ce privește modalitățile de utilizare a unui astfel de registru în vederea aplicării dispozițiilor privind dreptul de ședere, poate fi considerat necesar în sensul articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46 numai accesul acordat autorităților care sunt competente în acest domeniu.
În sfârșit, în ceea ce privește necesitatea de a dispune de un registru centralizat, precum AZR, pentru a răspunde nevoilor determinate de activitatea autorităților însărcinate cu aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere, trebuie să se considere că, presupunând chiar că registrele descentralizate precum registrele comunale ale populației ar conține toate datele pertinente pentru a le permite autorităților menționate să își exercite atribuțiile, o centralizare a acestor date se poate dovedi necesară în sensul articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46 dacă aceasta contribuie la o aplicare mai eficientă a acestor dispoziții în ceea ce privește dreptul de ședere al cetățenilor Uniunii care doresc să locuiască pe teritoriul unui stat membru ai cărui resortisanți nu sunt.
În ceea ce privește funcția statistică a unui registru precum AZR, trebuie amintit că, prin stabilirea liberei circulații a persoanelor și prin acordarea oricărei persoane care se încadrează în domeniul său de aplicare a unui drept de acces pe teritoriul statelor membre în scopurile prevăzute de tratat, dreptul comunitar nu a exclus competența acestora din urmă în ceea ce privește adoptarea de măsuri menite să asigure că autoritățile naționale cunosc cu precizie mișcările de populație care afectează teritoriul acestora (a se vedea Hotărârea din 7 iulie 1976, Watson și Belmann,
118/75, Rec., p. 1185
, punctul 17).
Tot astfel, Regulamentul nr. 862/2007, care prevede transmiterea de statistici referitoare la fluxurile migratorii de pe teritoriile statelor membre, presupune colectarea de către aceste state a informațiilor care să permită întocmirea acestor statistici.
Totuși, exercitarea acestei competențe ca atare nu face necesară, în sensul articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46, colectarea și stocarea de date nominale efectuate în cadrul unui registru precum AZR. Într-adevăr, precum a arătat avocatul general la punctul 23 din concluziile prezentate, un astfel de obiectiv nu necesită decât prelucrarea de informații anonime.
Din toate considerațiile expuse anterior rezultă că un sistem de prelucrare a datelor cu caracter personal referitoare la cetățeni ai Uniunii care nu sunt resortisanți ai statului membru în cauză, precum cel instituit prin AZRG, și care are drept obiectiv sprijinirea autorităților naționale însărcinate cu aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere nu îndeplinește cerința necesității, prevăzută la articolul 7 litera (e) din Directiva 95/46, interpretat în lumina interzicerii oricărei discriminări exercitate pe motiv de cetățenie, decât:
—
în cazul în care conține numai datele necesare pentru aplicarea de către autoritățile menționate a acestor dispoziții și
—
în cazul în care caracterul său centralizat permite o aplicare mai eficientă a acestor dispoziții în ceea ce privește dreptul de ședere al cetățenilor Uniunii care nu sunt resortisanți ai acestui stat membru.
Revine instanței de trimitere sarcina să verifice aceste elemente în cauza principală.
În orice caz, nu pot fi considerate necesare în sensul articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46 stocarea și prelucrarea datelor cu caracter personal nominale în cadrul unui registru precum AZR în scopuri statistice.
Cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal referitoare la cetățeni ai Uniunii resortisanți ai altor state membre în scopul combaterii criminalității
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, statutul de cetățean al Uniunii are vocație de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre, ceea ce le permite acelor resortisanți care se găsesc în aceeași situație să obțină același tratament juridic, independent de cetățenia acestora și sub rezerva excepțiilor expres prevăzute în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârea Grzelczyk, citată anterior, punctele 30 și 31, Hotărârea din 2 octombrie 2003, Garcia Avello,
C-148/02, Rec., p. I-11613
, punctele 22 și 23, precum și Hotărârea Bidar, citată anterior, punctul 31).
În această privință, un cetățean al Uniunii care locuiește în mod legal pe teritoriul unui stat membru gazdă poate invoca articolul 12 CE în toate situațiile care se încadrează în domeniul de aplicare
ratione materiae
al dreptului comunitar (a se vedea Hotărârile citate anterior Martínez Sala, punctul 63, Grzelzcyk, punctul 32, precum și Bidar, punctul 32).
Aceste situații cuprind,
inter alia
, pe acelea referitoare la exercitarea libertăților fundamentale garantate de tratat, printre care se numără cele referitoare la exercitarea libertății de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, astfel cum este conferită de articolul 18 CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Bidar, citată anterior, punctul 33 și jurisprudența citată).
Din articolul 1 din AZRG coroborat cu Circulara administrativă generală din 4 iunie 1996 a Ministerului Federal de Interne referitoare la AZRG și la regulamentul de aplicare a acestei legi reiese că sistemul de stocare și de prelucrare a datelor cu caracter personal instituit în cadrul AZR se referă la toți cetățenii Uniunii care nu sunt resortisanți ai Republicii Federale Germania și care locuiesc mai mult de trei luni pe teritoriul Germaniei, indiferent de motivele care îi determină să locuiască pe acest teritoriu.
În aceste condiții, întrucât domnul Huber și-a exercitat libertatea de circulație și de ședere pe acest teritoriu astfel cum este conferită de articolul 18 CE, având în vedere contextul cauzei principale, trebuie examinat din perspectiva articolului 12 primul paragraf CE dacă un sistem de stocare și de prelucrare a datelor cu caracter personal precum cel care face obiectul acțiunii principale este compatibil cu principiul care interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie în ceea ce privește datele stocate și prelucrate în scopul combaterii criminalității.
În acest context, trebuie remarcat că decizia de trimitere nu conține indicații precise care să permită să se stabilească dacă situația care formează obiectul acțiunii principale se încadrează în sfera dispozițiilor articolului 43 CE. Cu toate acestea, chiar dacă instanța de trimitere ar considera că acest articol este aplicabil, acțiunea principiului nediscriminării nu poate fi diferită în funcție de faptul că acesta se întemeiază pe dispoziția menționată sau pe articolul 12 primul paragraf CE coroborat cu articolul 18 alineatul (1) CE.
Astfel, jurisprudența este constantă în sensul că principiul nediscriminării, fie că se întemeiază pe articolul 12 CE, fie pe articolul 43 CE, impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod. Un astfel de tratament nu ar putea fi justificat decât dacă s-ar întemeia pe considerații obiective, independente de cetățenia persoanelor vizate și proporționale cu obiectivul legitim urmărit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2008, Wood,
C-164/07, Rep., p. I-4143
, punctul 13 și jurisprudența citată).
Trebuie, așadar, să fie comparată, într-un context precum cel din acțiunea principală, situația cetățenilor Uniunii care nu sunt resortisanți ai statului membru în cauză și care locuiesc pe teritoriul acestui stat membru cu situația resortisanților respectivului stat membru în raport cu obiectivul combaterii criminalității. Guvernul german s-a limitat de fapt la a invoca acest aspect al asigurării menținerii ordinii publice.
Chiar dacă un astfel de obiectiv are un caracter legitim, acesta nu poate fi invocat pentru a justifica prelucrarea sistematică a datelor cu caracter personal numai în cazul cetățenilor Uniunii care nu sunt resortisanți ai statului membru în cauză.
Într-adevăr, astfel cum a subliniat avocatul general la punctul 21 din concluzii, combaterea criminalității, în accepțiunea generală prezentată de guvernul german în cadrul observațiilor sale, are în vedere în mod necesar anchetarea infracțiunilor comise, indiferent de cetățenia autorilor acestora.
Prin urmare, din punctul de vedere al unui stat membru, situația resortisanților săi nu poate fi diferită de cea a cetățenilor Uniunii care nu sunt resortisanți ai acestui stat membru și care locuiesc pe teritoriul său în ceea ce privește obiectivul combaterii criminalității.
În consecință, diferența de tratament dintre acești resortisanți și acești cetățeni ai Uniunii, determinată de prelucrarea sistematică a datelor cu caracter personal referitoare numai la cetățenii Uniunii care nu sunt resortisanți ai statului membru în cauză și având ca obiectiv combaterea criminalității, constituie o discriminare interzisă de articolul 12 primul paragraf CE.
Prin urmare, articolul 12 primul paragraf CE trebuie interpretat în sensul că se opune instituirii de către un stat membru, în vederea combaterii criminalității, a unui sistem specific de prelucrare a datelor cu caracter personal care privește cetățenii Uniunii care nu sunt resortisanți ai acestui stat membru.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

1)
Un sistem de prelucrare a datelor cu caracter personal referitoare la cetățeni ai Uniunii care nu sunt resortisanți ai statului membru în cauză, precum cel instituit prin Legea privind Registrul central al străinilor (Gesetz über das Ausländerzentralregister) din 2 septembrie 1994, astfel cum a fost modificată prin Legea din 21 iunie 2005, și care are drept obiectiv sprijinirea autorităților naționale însărcinate cu aplicarea dispozițiilor privind dreptul de ședere nu îndeplinește cerința necesității, prevăzută la articolul 7 litera (e) din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date, interpretat în lumina interzicerii oricărei discriminări exercitate pe motiv de cetățenie, decât:
—
în cazul în care conține numai datele necesare pentru aplicarea de către autoritățile menționate a acestor dispoziții și
—
în cazul în care caracterul său centralizat permite o aplicare mai eficientă a acestor dispoziții în ceea ce privește dreptul de ședere al cetățenilor Uniunii care nu sunt resortisanți ai acestui stat membru.
Revine instanței de trimitere sarcina să verifice aceste elemente în cauza principală.
În orice caz, nu pot fi considerate necesare în sensul articolului 7 litera (e) din Directiva 95/46 stocarea și prelucrarea datelor cu caracter personal nominale în cadrul unui registru precum Registrul central al străinilor în scopuri statistice.

2)
Articolul 12 primul paragraf CE trebuie interpretat în sensul că se opune instituirii de către un stat membru, în vederea combaterii criminalității, a unui sistem specific de prelucrare a datelor cu caracter personal care privește cetățenii Uniunii care nu sunt resortisanți ai acestui stat membru.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.