CELEX: 61994CJ0284
Recurso de anulación
Política comercial común
Reglamentos (CE) no 519/94 y no 1921/94
Contingentes de importación sobre determinados juguetes originarios de la República Popular de China

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de octubre de 1994, el Reino de España solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE, la anulación del Reglamento (CE) nº 1921/94 del Consejo, de 25 de julio de 1994, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 519/94, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros (DO L 198, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Marco reglamentario y hechos
2 Antes de la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 519/94 del Consejo, de 7 de marzo de 1994, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nos 1765/82, 1766/82 y 3420/83 (DO L 67, p. 89), que fue modificado por el Reglamento impugnado, las importaciones de productos originarios de países de comercio de Estado, entre los que figuraba la República Popular de China (en lo sucesivo, «China»), se regían por varios Reglamentos del Consejo.
3 En concreto, el Reglamento (CEE) nº 1766/82 del Consejo, de 30 de junio de 1982, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de la República Popular de China (DO L 195, p. 21; EE 11/15, p. 269), regulaba las importaciones no sometidas a restricciones cuantitativas, mientras que el Reglamento (CEE) nº 3420/83 del Consejo, de 14 de noviembre de 1983, relativo a los regímenes de importación de los productos, originarios de países de comercio de Estado, no liberalizados a nivel de la Comunidad (DO L 346, p. 6; EE 11/19, p. 8), regulaba, entre otras, las importaciones procedentes de China que no estaban incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1766/82.
4 En virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 3420/83, el despacho a libre práctica de los productos incluidos en el Anexo III del mismo Reglamento, entre los que se encontraban determinados juguetes procedentes de China, estaba sometido a restricciones cuantitativas en alguno o varios Estados miembros, que se indican en dicho Anexo. A tenor del apartado 1 del artículo 3 del mismo Reglamento, antes del 1 de diciembre de cada año, el Consejo establecía, con arreglo al artículo 113 del Tratado CEE, los contingentes de importación que debían abrir los Estados miembros para el año siguiente respecto de los distintos países de comercio de Estado, para estos productos. El apartado 2 del mismo artículo establecía que, a falta de decisión al respecto, los contingentes de importación existentes se prorrogaban provisionalmente hasta el año siguiente.
5 Los artículos 7 a 10 del Reglamento nº 3420/83 establecían distintos procedimientos que permitían modificar el régimen de importación a instancias de un Estado miembro, mediante decisión de la Comisión adoptada con arreglo a los apartados 1, 3 o 4 del artículo 9 o, en su caso, por decisión del Consejo.
6 El Reglamento nº 3420/83 fue modificado, en último lugar, por el Reglamento (CEE) nº 2456/92 del Consejo, de 13 de julio de 1992, por el que se fijan los contingentes de importación que corresponderá abrir a los Estados miembros respecto de los países de comercio de Estado en 1992 (DO L 252, p. 1). Respecto a los juguetes procedentes de China, este último Reglamento fijaba, en el artículo 1 de su Anexo VIII, contingentes para 1992 para Alemania y para España.
7 El artículo 5 del Reglamento nº 2456/92 preveía que no se aplicaría para 1993 lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 3420/83, que establecía la posible reconducción automática de los contingentes existentes el año anterior. Esta excepción se justificaba, en el quinto considerando, por la necesidad de sustituir el régimen existente, basado en el mantenimiento de contingentes nacionales, que sería incompatible con el funcionamiento del mercado único, por un mecanismo comunitario que cubriera todas las restricciones residuales al 31 de diciembre de 1992.
8 Sin embargo, para 1993 no se adoptó el referido mecanismo comunitario ni ningún Reglamento nuevo que fijara contingentes de importación. No obstante, entre el 1 de marzo de 1993 y el 19 de enero de 1994, la Comisión, basándose en los apartados 1 y 3 del artículo 9 del Reglamento nº 3420/83, adoptó seis decisiones que autorizaban al Reino de España a abrir contingentes de juguetes procedentes de China y correspondientes al código SA/NC 9503. Ningún otro Estado miembro solicitó la fijación de contingentes para estos productos.
9 El Reglamento nº 519/94, aplicable a partir del 15 de marzo de 1994, derogó los Reglamentos nº 1766/82 y nº 3420/83. En su primer considerando se indica que «la política comercial común debe fundarse en principios uniformes», y que los Reglamentos nº 1766/82 y nº 3420/83 dejaban subsistir exenciones y excepciones que permitían a los Estados miembros continuar aplicando medidas nacionales a la importación de productos originarios de países de comercio de Estado. Según el cuarto considerando, «para lograr una mayor uniformidad de los regímenes de importación es necesario eliminar las exenciones y excepciones resultantes de las medidas nacionales de política comercial aún en vigor y, en particular, las restricciones cuantitativas mantenidas por los Estados miembros de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 3420/83». Los considerandos quinto y sexto precisan que el principio de liberalización de las importaciones debe constituir el punto de partida del régimen comunitario en la materia, salvo para «un número limitado de productos originarios de la República Popular de China». Como explica el sexto considerando, «por la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria» conviene someter a estos productos a contingentes cuantitativos y medidas de vigilancia aplicables a nivel comunitario.
10 En el apartado 2 del artículo 1, el Reglamento nº 519/94 establece que la importación en la Comunidad de los productos a los que se aplica será libre y no estará, por tanto, sujeta a ninguna restricción cuantitativa, sin perjuicio de las medidas de salvaguardia y de los contingentes comunitarios a que se refiere el Anexo II. El apartado 3 del artículo 1 establece que la importación de los productos mencionados en el Anexo III estará sujeta a vigilancia comunitaria. Los Anexos II y III se refieren exclusivamente a productos originarios de China.
11 El Anexo II prevé contingentes para determinados juguetes procedentes de China. Más concretamente, antes de las modificaciones introducidas por el Reglamento impugnado, se habían fijado cuotas anuales de 200.798.000 ECU, de 83.851.000 ECU y de 508.016.000 ECU, respectivamente para juguetes de los códigos SA/NC 9503 41 (juguetes que representen animales o seres no humanos rellenos), 9503 49 (los demás juguetes que representen animales o seres no humanos) y 9503 90 (determinados juguetes diversos). Por tanto, para el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1994 estos contingentes se elevaban respectivamente a 158.965.083 ECU, a 66.382.042 ECU y a 402.179.333 ECU.
12 Están incluidos en el Anexo III de dicho Reglamento y, por tanto, están sujetos a vigilancia comunitaria, otros productos que antes eran objeto de restricciones nacionales, entre ellos los surtidos y juguetes de construcción, los rompecabezas y los naipes correspondientes a los códigos SA/NC 9503 30, 9503 60 y 9504 40 respectivamente.
13 El Reglamento impugnado modificó el Reglamento nº 519/94 al establecer, en su artículo 1, que el contingente relativo a los juguetes correspondientes al Código SA/NC 9503 41 se aumenta de 158.965.083 ECU a 204.500.000 ECU para el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1994.
14 Los considerandos primero y segundo del Reglamento impugnado indican que, al adoptar el Reglamento nº 519/94 y para determinar el nivel de los contingentes aplicables a determinados productos originarios de China, el Consejo se esforzó por mantener cierto equilibrio entre una protección adecuada de los sectores de la industria comunitaria interesada y el mantenimiento, habida cuenta de los diversos intereses implicados, de un nivel comercial aceptable con China. En relación con la gestión del contingente relativo a los juguetes del código NC 9503 41, el tercer considerando reconoce las perturbaciones que, no obstante, se habían producido en los intercambios comerciales con la China y que afectaban a la actividad de los sectores económicos relacionados con la importación, comercialización y transformación de dichos juguetes. En estas circunstancias y sin perjuicio de reconsiderar la situación, para facilitar la transición entre el régimen de importación preexistente y el establecido por el Reglamento nº 519/94 pareció oportuno, como indica el cuarto considerando, incrementar el contingente en cuestión.
15 En apoyo de su recurso el Gobierno español invoca dos motivos basados, por una parte, en la falta de motivación suficiente del Reglamento impugnado y, por otra parte, en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre el motivo basado en la falta de motivación suficiente
16 En primer lugar, alega el Gobierno español, el Reglamento impugnado infringe el artículo 190 del Tratado CE por adolecer de motivación insuficiente.
17 A este respecto, el Gobierno español recuerda que la motivación debe reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control (véase, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo, C-353/92, Rec. p. I-3411).
18 Por otra parte, de la sentencia de 7 de abril de 1992, Compagnia italiana alcool/Comisión (C-358/90, Rec. p. I-2457), se deduce que, cuando la Institución dispone de una amplia facultad de apreciación de situaciones económicas complejas, al ejercer dicha facultad deberá tener en cuenta los factores que puedan originar perturbaciones de mercado y deberá no sólo identificar los factores que han influido en su Decisión, sino también precisar su impacto.
19 En la sentencia de 4 de junio de 1992, Consorgan/Comisión (C-181/90, Rec. p. I-3557), el Tribunal de Justicia indicó, además, que, mientras que una motivación sumaria bastaba para una decisión denegatoria de una solicitud de ayuda del Fondo Social Europeo, una decisión ulterior de reducción de la cuantía inicialmente concedida, que producía consecuencias más graves para el demandante, debía indicar claramente los motivos que la justificaban.
20 El Gobierno español entiende que, aunque estas sentencias se refieren a asuntos relativos a decisiones de la Comisión, son de aplicación general, puesto que los principios que enuncian no fueron circunscritos por el Tribunal de Justicia a determinadas normas comunitarias concretas y la finalidad del deber de motivación es independiente de la naturaleza del acto.
21 Respecto del contexto jurídico en el que se inserta el Reglamento impugnado, el Gobierno español señala que el contingente controvertido fue establecido por el Reglamento nº 519/94 en el marco de una vasta operación de uniformización del régimen comercial aplicable a los intercambios con los países de comercio de Estado, debido a la «sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria» (sexto considerando de dicho Reglamento). El nivel de este contingente se determinó teniendo en cuenta la tendencia a un crecimiento exponencial de las importaciones de juguetes chinos y la situación del mercado comunitario.
22 El Reglamento impugnado aumentó dicho contingente en un 28,64 % sólo cuatro meses después de la entrada en vigor del Reglamento nº 519/94, sin que el Consejo motivara suficientemente este aumento. En concreto, no parece que las modificaciones introducidas estuvieran justificadas por una evolución de las circunstancias que dieron lugar a la fijación del primer contingente.
23 De esta forma, el Reglamento impugnado introdujo una modificación substancial sin proporcionar, no obstante, una motivación que especificara los factores que habían influido en la adopción de la medida y que, además, precisara el impacto de esta medida de forma que permitiera a los interesados defender sus derechos y al Tribunal de Justicia ejercer su control. La alusión a «perturbaciones en los intercambios comerciales con la República Popular China» que figura en el tercer considerando, constituye una simple observación de hecho que no basta para justificar la forma en que la Institución ejerce la amplia facultad de apreciación de que dispone (sentencia Compagnia italiana alcool/Comisión, antes citada).
24 El Consejo alega que el Gobierno español intenta aplicar en el presente asunto, relativo a un Reglamento del Consejo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la motivación de las decisiones adoptadas por la Comisión, aun cuando este tipo de actos no está necesariamente sometido a los mismos requisitos que las decisiones. Los considerandos del Reglamento impugnado, continúa el Consejo, tienen un carácter elaborado y exhaustivo y no se limitan a una simple alusión a las perturbaciones en los intercambios. Por el contrario, muestran claramente los razonamientos que llevaron al Consejo a adoptarlo y, de esta forma, garantizan la observancia de la obligación de motivación que resulta del artículo 190 del Tratado.
25 Por otra parte, el Reglamento impugnado, al limitarse a modificar el nivel de un contingente fijado por el Reglamento nº 519/94, no introdujo una modificación sustancial de la situación existente. En cualquier caso, corresponde a las Instituciones comunitarias evaluar las posibles perturbaciones que afecten a la situación económica en la que incide el Reglamento, y decidir qué medidas deben adoptarse en consecuencia.
26 La Comisión afirma asimismo que la motivación que se expone en los considerandos del Reglamento impugnado es suficientemente clara y precisa. La adaptación cuantitativa del contingente para 1994 vino impuesta por las perturbaciones observadas en los intercambios comerciales con China. En concreto, el Consejo intentó mantener el adecuado equilibrio entre todos los intereses en liza, es decir, por una parte, la necesidad de proteger los sectores de la industria comunitaria afectada y, por otra parte, la necesidad de mantener un nivel comercial aceptable con China. La ponderación de estos intereses implica necesariamente un margen apreciable de discrecionalidad por parte del Consejo.
27 La Comisión añade que, aunque la decisión adoptada para los productos sometidos a contingentes no fue objeto de una motivación específica y detallada, los principales elementos de hecho y de Derecho sobre los cuales se basó el Reglamento y las razones que llevaron al Consejo a adoptarlo se indicaban de manera clara e inequívoca en la exposición de motivos del Reglamento impugnado.
28 A este respecto debe recordarse que, como ha señalado acertadamente el Consejo, según jurisprudencia reiterada desde la sentencia de 13 de marzo de 1968, Beus (5/67, Rec. pp. 125 a 143), el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y que, cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar.
29 Por consiguiente, la jurisprudencia invocada por el Gobierno español, relativa a decisiones de la Comisión que afectaban individualmente a los demandantes, no es pertinente en el caso de actos de alcance general, como el Reglamento impugnado.
30 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la Institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (véase, entre otras, la sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania y otros, 250/84, Rec. p. 117, apartado 38).
31 En el presente asunto el Consejo recordó, en la exposición de motivos del Reglamento impugnado, el contexto en el que había determinado el nivel inicial del contingente controvertido y los objetivos perseguidos con ello. A continuación, explicó que la aplicación de este contingente había provocado perturbaciones que afectaban a los sectores económicos interesados. De ello dedujo que era oportuno aumentar este contingente con objeto de facilitar la transición entre el antiguo régimen de importación y el nuevo.
32 Por consiguiente, procede considerar que esta motivación contiene una descripción clara de la situación de hecho y de los objetivos perseguidos, lo que, habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, resulta suficiente.
33 En efecto, por una parte y sin que sea preciso comprobar si la modificación realizada por el Reglamento controvertido tiene carácter sustancial, debe recordarse que las Instituciones disponen de un margen de apreciación al elegir las medidas necesarias para llevar a cabo la política comercial común (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 1982, Edeka, 245/81, Rec. p. 2745, apartado 27; de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión, 52/81, Rec. p. 3745, apartado 27; de 7 de mayo de 1987, Koyo Seiko/Consejo, 256/84, Rec. p. 1899, apartado 20; Nippon Seiko/Consejo, 258/84, Rec. p. 1923, apartado 34, y Minebea/Consejo, 260/84, Rec. p. 1975, apartado 28).
34 En particular, corresponde al Consejo apreciar si procede modificar determinados elementos, en función de los resultados producidos por la aplicación de la normativa que ha dictado. Por consiguiente, en contra de lo que afirma el Gobierno español, el Consejo no estaba obligado a tener en cuenta, en la motivación, una evolución de las circunstancias que habían dado lugar a la fijación del primer contingente.
35 Por otra parte, dado que el Consejo expuso los objetivos perseguidos, no tenía que justificar las decisiones técnicas tomadas y, especialmente, la magnitud del aumento de los contingentes controvertidos.
36 De ello se deduce que procede desestimar el primer motivo.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima
37 En segundo lugar, el Gobierno español alega que, al adoptar el Reglamento impugnado, el Consejo violó el principio de protección de la confianza legítima, en la medida en que no tuvo en cuenta la situación de los Estados miembros y de los operadores económicos afectados, los cuales, sin que se diese ninguna modificación de las circunstancias de base, se han visto sometidos, en un brevísimo lapso de tiempo, a una alteración del statu quo instaurado por el Reglamento anterior, sin que este cambio esté justificado por un interés público superior. Con ello se produjo un grave perjuicio para todos aquellos operadores que, en virtud del Reglamento inicial, resolvieron o aplazaron sus contratos.
38 El Gobierno español señala que se considera facultado para invocar, en el marco de un recurso de anulación, la violación de la confianza legítima de los operadores afectados, especialmente de los españoles, máxime teniendo en cuenta la falta de legitimación activa de éstos en el presente asunto.
39 El Gobierno español añade que no cabe exigir de ningún operador prudente y avisado la previsión de un cambio que vacía de contenido en la práctica el contingente anterior, tan solo cuatro meses después de establecerse éste. Por tanto, no puede reprocharse a los operadores afectados falta de diligencia, ni imponerles la obligación de soportar riesgos que van más allá de los normales en el ejercicio de su actividad.
40 El Consejo duda, en primer lugar, que el Reglamento impugnado haya podido vulnerar la confianza legítima del Reino de España. A continuación, en el supuesto de que un Estado miembro pueda alegar la violación del principio de protección de la confianza legítima de los agentes económicos afectados, considera que este principio ha sido plenamente respetado. En efecto, cualquier establecimiento o modificación de los contingentes comunitarios tiene consecuencias en los intercambios y la posibilidad de que éstos se vean sensiblemente afectados forma parte de los riesgos económicos inherentes a los sectores cubiertos y conocidos por todo agente económico prudente y perspicaz. Por último, el Consejo duda de que se pueda invocar la confianza legítima cuando la única consecuencia posible sea, para los operadores afectados, un grado de competencia diferente en el mercado comunitario de los juguetes. En cualquier caso, incumbe al Gobierno demandante probar la existencia de una confianza legítima de los operadores afectados por el Reglamento nº 519/94.
41 Por su parte, la Comisión alega que, cuando un operador económico prudente e informado está en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar la violación del principio de protección de la confianza legítima cuando se adopta tal medida. En el presente asunto, las afirmaciones del Gobierno español respecto a la violación de la confianza legítima no se basan en ninguna prueba o principio de prueba. En cualquier caso, nada permitía a un operador prudente e informado creer que el Consejo no modificaría el contingente. Además, tanto las autoridades españolas como los operadores económicos del sector habían intervenido muy activamente en el proceso de elaboración, tanto del Reglamento nº 519/94 como del Reglamento nº 1921/94, lo cual les permitió conocer con suficiente antelación el contenido de estos Reglamentos. Por último, el Reglamento nº 519/94 prevé expresamente tanto la instauración de contingentes cuantitativos como su modificación y adaptación a fin de adecuarlos, en cada momento, a la evolución de la situación económica. Por consiguiente, se conocía la posibilidad de una adaptación o incluso de una supresión de los contingentes fijados y tales intervenciones eran previsibles.
42 Con carácter preliminar debe señalarse que, aunque el Gobierno español afirma que el Reglamento impugnado vulnera también la confianza legítima de los Estados miembros, sus alegaciones se refieren fundamentalmente a la violación de la confianza legítima de los operadores afectados. No obstante, a pesar de las dudas expresadas por el Consejo, nada impide que un Estado miembro pueda alegar, en el marco de un recurso de anulación, que un acto de las Instituciones viola la confianza legítima de determinados particulares (véanse, a este respecto las sentencias de 14 de enero de 1987, Alemania/Comisión, 278/84, Rec. p. 1, apartados 34 a 36; de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartados 17 a 20, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartados 49 a 54).
43 En cuanto a la fundamentación de este motivo, procede recordar, por una parte, que, según jurisprudencia reiterada, dado que las Instituciones comunitarias disponen un margen de apreciación al elegir los medios necesarios para la realización de la política comercial común, los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en el mantenimiento de una situación existente, que puede resultar modificada por las decisiones adoptadas por dichas Instituciones en el marco de su facultad de apreciación (sentencias Edeka, apartado 27; Faust/Comisión, apartado 27; Koyo Seiko/Consejo, apartado 20; Nippon Seiko/Consejo, apartado 34, y Minebea/Consejo, apartado 28, antes citadas).
44 Por otra parte, en el presente asunto se deduce expresamente del Reglamento nº 519/94, especialmente del sexto considerando, del apartado 4 del artículo 1 y del apartado 3 del artículo 4, que los contingentes que figuran en el Anexo II podían ser objeto de adaptaciones. En estas circunstancias, los operadores afectados podían perfectamente haber previsto medidas como las adoptadas por el Reglamento impugnado.
45 De ello se deduce que, al adoptar el Reglamento impugnado, el Consejo no violó el principio de protección de la confianza legítima y que, por tanto, no puede estimarse este motivo.
46 Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Gobierno demandante, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
47 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España, procede condenarlo en costas, tal como solicitó el Consejo. A tenor del apartado 4 del artículo 69 de este Reglamento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
48 Desestimar el recurso.
49 Condenar en costas al Reino de España.
50 La Comisión de las Comunidades Europeas cargará con sus propias costas.