CELEX: 62005CJ0291
Свободно движение на лица
Работници
Право на пребиваване на член на семейството, който е гражданин на трета страна
Завръщане на работника в държавата-членка, чийто гражданин е той
Задължение за държавата-членка по произход на работника да предостави право на пребиваване на члена на семейството
Съществуване на такова задължение при липсата на упражняване на реална и ефективна дейност от този работник

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18 ЕО, на Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността (
ОВ L 257, стp. 2
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11), изменен с Регламент (ЕИО) № 2434/92 на Съвета от 27 юли 1992 година (
ОВ L 245, стp. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 234, наричан по-нататък „Регламент № 1612/68“), и на Директива 90/364/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно правото на пребиваване (
ОВ L 180, стp. 26
).
Запитването е отправено в рамките на спор между г-ца Eind, гражданка на Суринам, и Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (министър по въпросите на чужденците и интеграцията) по повод на решение на Staatssecretaris van Justitie (държавен секретар по правосъдието, наричан по-нататък „държавният секретар“), с което на първата се отказва разрешение за пребиваване.
Правна уредба
Общностна правна уредба
Член 10 от Регламент № 1612/68 гласи:
„1.   Независимо от тяхното гражданство, имат право да се настаняват заедно с работник гражданин на държава-членка, нает на работа на територията на друга държава-членка, следните лица:
a)
съпруг/а и техни низходящи, на възраст под 21 години или издържани от тях;
[…]“.
Член 1 от Директива 90/364 има следното съдържание:
„1.   Държавите-членки предоставят право на пребиваване на граждани на държавите-членки, които не се ползват от това право по силата на други разпоредби от общностното право, както и на членовете на техните семейства, както са определени в параграф 2, при условие че те притежават за себе си и за членовете на техните семейства здравна застраховка, която покрива всички рискове в приемащата държава-членка и с достатъчно средства, за да се избегне превръщането им в тежест за системите за социално подпомагане на приемащата държава-членка през периода на пребиваването им.
[…]
2.   Имат право да се установят в друга държава-членка заедно с притежателя на правото на пребиваване, независимо от гражданството им, следните лица:
a)
съпругът и техните низходящи, които са издържани от тях;
[…]“. [неофициален превод]
Национална правна уредба
Член 1, буква д) от Закона за чужденците (Vreemdelingenwet) от 23 ноември 2000 г. (
Staatsblad
2000 г., бр. 495) уточнява, че под „граждани на Общността“ следва да се разбира:
„1.   гражданите на държавите-членки на Европейския съюз, които по силата на Договора за създаване на Европейската общност имат право да влизат на територията на друга държава-членка и да пребивават на нея;
2.   членовете на семействата на лицата, посочени в параграф 1, които имат гражданство на трета страна и които по силата на решение, прието с оглед прилагането на Договора за създаване на Европейската общност, имат право да влизат на територията на дадена държава-членка и да пребивават на нея […]“.
Съгласно член 1, буква з) от Закона за чужденците под „временно разрешение за пребиваване“ се разбира визата за пребиваване за повече от три месеца, поискана лично от даден чужденец от дипломатическо или консулско представителство на Кралство Нидерландия в страната, от която идва лицето или страната на постоянно пребиваване, и издадена от посоченото представителство.
Член 14, параграф 1, буква a) от Закона за чужденците оправомощава министъра на правосъдието да приема, да отхвърля или да не разглежда молбата за получаване на разрешително за пребиваване за определен срок. По силата на параграф 2 от същия член разрешителното за пребиваване за определен срок е обвързано с ограничения, свързани с целта, за която е разрешено пребиваването.
Член 16, параграф 1, буква a) от Закона за чужденците предвижда, че молбата за разрешително за пребиваване за определен срок може да бъде отхвърлена, ако чужденецът не разполага с валидно временно разрешение за пребиваване, чието издаване е било обосновано от цел, съответстваща на тази на молбата за разрешително за пребиваване.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
През февруари 2000 г. г-н Eind, нидерландски гражданин, отива в Обединеното кралство, където намира работа. По-късно към него се присъединява дъщеря му Rachel, родена през 1989 г., която пристига направо от Суринам.
Според акта за препращане на 4 юни 2001 г. властите на Обединеното кралство уведомяват г-н Eind, че той разполага с право на пребиваване в тази държава-членка по силата на Регламент № 1612/68. С писмо от същия ден дъщеря му е информирана, че в качеството ѝ на член на семейството на работник от Общността, тя разполага със същото право. На това основание г-н Eind получава карта за пребиваване, с валидност от 6 юни 2001 г. до 6 юни 2006 г.
На 17 октомври 2001 г. г-н Eind и дъщеря му влизат в Нидерландия. Последната се регистрира в полицейското управление на Амстердам и иска да ѝ бъде издадено разрешение за пребиваване на основание на член 14 от Закона за чужденците.
Пред административната комисия, на която е възложено разглеждането на тази молба, г-н Eind заявява, че от завръщането си в Нидерландия той е получавал социална помощ и нито е упражнявал, нито е търсил работа, тъй като е бил болен. Все пак той заявява също, че е имал интервю в Banenmarkt (трудова борса) с оглед реинтегрирането му на пазара на труда и че очаквал второ интервю. От преписката е видно и че в Нидерландия г-н Eind има здравна застраховка.
С решение от 2 януари 2002 г. държавният секретар отхвърля молбата, подадена от г-ца Eind, с мотива, че тя не разполага с временно разрешение за пребиваване. Решението уточнява освен това, че на заинтересованото лице не може да бъде издадено никакво разрешително за пребиваване въз основа на качеството му на член на семейството на гражданин на Общността. Всъщност въпреки че баща ѝ е пребивавал в държава-членка, различна от Кралство Нидерландия, след завръщането си в тази държава той не е упражнявал реална и ефективна дейност и не бил икономически неактивно лице по смисъла на Договора ЕО. При тези обстоятелства г-н Eind не можел повече да се счита за гражданин на Общността по смисъла на Закона за чужденците.
Жалбата, подадена от г-ца Eind срещу посоченото решение, е отхвърлена с решение на държавния секретар от 5 юли 2002 г. Въпреки това с Решение от 20 октомври 2004 г. Rechtbank te ’s-Gravenhage (Районен съд, Хага), позовавайки се на Решение от 7 юли 1992 г. по дело Singh (
C-370/90, Recueil, стp. I-4265
) и на Решение от 26 февруари 1991 г. по дело Antonissen (
C-292/89, Recueil, стp. I-745
), отменя решението на държавния секретар от 5 юли 2002 г. и връща делото на Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie за преразглеждане на жалбата.
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie обжалва това решение пред Raad van State, който считайки, че общностното право не дава еднозначен отговор на спора, с който е сезиран, решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
a)
Ако гражданин на трета държава е считан от приемаща държава-членка за член на семейството на работник по смисъла на член 10 от Регламент № 1612/68 […] и валидността на разрешението за пребиваване, предоставено от тази държава-членка, все още не е изтекла, това означава ли, че поради тази причина държавата-членка, чийто гражданин е работникът, не може да откаже на този гражданин на трета държава правото на достъп и на пребиваване, в случай че работникът се завърне?
б)
При отрицателен отговор на първия въпрос означава ли това, че ако гражданинът на трета държава дойде на нейна територия, тази държава-членка има право да решава сама дали са изпълнени условията за достъп и пребиваване, основани на националното право, или тя първо трябва да прецени дали в качеството си на член на семейството на този работник същият гражданин все още се ползва с правата, произтичащи от общностното право?
2)
Ще бъде ли различен отговорът на двата предходни въпроса, ако преди да пребивава в приемащата държава-членка, този гражданин на трета държава не е разполагал с право на пребиваване, основано на националното право, в държавата-членка, чийто гражданин е работникът?
3)
a)
Ако на държавата-членка, чийто гражданин е работникът (референтно лице), е разрешено след завръщането на последния да преценява дали не са изпълнени условията на общностното право относно издаването на разрешение за пребиваване в качеството на член на семейството, то гражданин на трета държава, който е член на семейството на референтно лице, завръщащо се от приемащата държава-членка в държавата, чийто гражданин е, с цел да търси работа в нея, ползва ли се с право на пребиваване в тази държава-членка и при утвърдителен отговор — за какъв период?
б)
Това право съществува ли и в случай че референтното лице не упражнява никаква реална и ефективна дейност в тази държава-членка и не може или не може повече да се счита за търсещо работа лице в контекста на Директива 90/364 […], предвид обстоятелството, че на основание на своето нидерландско гражданство референтното лице получава социални помощи?
4)
За да се отговори на предходните въпроси, какво значение следва да се отдаде на обстоятелството, че гражданинът на трета държава е член на семейството на гражданин на Съюза, който е ползвал правото, признато му в приложение на член 18 от Договора за създаване на Европейската общност, и който се завръща в държавата-членка, чийто гражданин е?“
Предварителни бележки
В писменото си становище и в хода на съдебното заседание правителството на Обединеното кралство посочва, че разрешителното за пребиваване, получено от г-ца Eind в тази държава-членка, ѝ е било издадено по силата на националното право, а не въз основа на член 10 от Регламент № 1612/68. Това правителство уточнява, че такова разрешително за пребиваване не отразявало задължение по общностното право, а по-скоро политически избор, извършен с оглед националната правна уредба.
От акта за препращане, напротив, следва, че с писмо от 4 юни 2001 г. властите на Обединеното кралство са уведомили г-ца Eind, че в качеството ѝ на член на семейството на работник от Общността тя разполага с правото на пребиваване в тази държава-членка на основание на Регламент № 1612/68.
В това отношение следва да се напомни, че в рамките на процедурата по сътрудничество, установена в член 234 ЕО, задължение на националната юрисдикция, а не на Съда, е да установява фактите, които са в основата на спора, и да определя последиците им за решението, което трябва да постанови (вж. по-специално Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др.,
C-435/97, Recueil, стp. I-5613
, точка 32 и Решение от 23 октомври 2001 г. по дело Tridon,
C-510/99, Recueil, стp. I-7777
, точка 28).
Ето защо на поставените от препращащата юрисдикция въпроси следва да се отговори, като се изхожда от предпоставката, на която тя се основава, а именно че г-ца Eind е пребивавала в Обединеното кралство на основание на член 10 от Регламент № 1612/68.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос, буква a)
С този въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да се установи дали при завръщане на работник от Общността в държавата-членка, чийто гражданин е, общностното право налага на властите на тази държава да признаят на гражданин на трета държава, който е член на семейството на този работник, правото на влизане и на пребиваване само поради факта че в държавата-членка, в която последният е упражнявал дейност като заето лице, този гражданин на трета държава е разполагал с валидно разрешително за пребиваване, издадено на основание на член 10 от Регламент № 1612/68.
В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 10, параграф 1, буква a) от Регламент № 1612/68 съпругът/ата и низходящите на възраст под 21 години, или издържани от работник, гражданин на държава-членка, нает на работа на територията на друга държава-членка, имат право да се настаняват в същата държава заедно с работника, независимо от тяхното гражданство.
От пето съображение на Регламент № 1612/68 по-специално следва, че той цели премахване на пречките за мобилността на работниците, „в частност правото на работника да бъде заедно със своето семейство и условията за интегриране на това семейство в приемащата страна“.
Правото на събиране на семейството на основание член 10 от Регламент № 1612/68 не предоставя на членовете на семейството на работници мигранти никакво собствено право на свободно движение, тъй като от тази разпоредба може да се ползва по-скоро работник мигрант, към чието семейство принадлежи гражданинът на трета държава (вж. във връзка с член 11 от Регламент № 1612/68 Решение от 30 март 2006 г. по дело Mattern и Cikotic,
C-10/05, Recueil, стp. I-3145
, точка 25).
От това следва, че позоваване на правото на гражданин на трета държава, който е член на семейството на работник от Общността, да се настани да живее със същия може да се направи единствено в държавата-членка, в която пребивава този работник.
В контекста на Регламент № 1612/68 действието на разрешителното за пребиваване, издадено от властите на дадена държава-членка на гражданин на трета държава, който е член на семейството на работник от Общността, е ограничено за територията на тази държава-членка.
Предвид гореизложеното на първия въпрос, буква a) следва да се отговори, че при завръщане на работник от Общността в държавата-членка, чийто гражданин е, общностното право не налага на властите на тази държава да признаят на гражданин на трета държава, който е член на семейството на този работник, право на влизане и на пребиваване само поради факта че в приемащата държава-членка, в която последният е упражнявал дейност като заето лице, този гражданин е притежавал валидно разрешително за пребиваване, издадено на основание член 10 от Регламент № 1612/68.
По втория въпрос и по третия въпрос, буква б)
С тези въпроси, които следва да се разгледат съвместно, препращащата юрисдикция иска по същество да се установи дали при завръщането на работник в държавата-членка, чийто гражданин е, след като е упражнявал дейност като заето лице в друга държава-членка, гражданин на трета държава, член на семейството на този работник, разполага въз основа на общностното право с право на пребиваване в държавата-членка, чийто гражданин е работникът, без последният да упражнява в нея реална и ефективна икономическа дейност. Препращащата юрисдикция пита също дали фактът, че гражданинът на третата държава, преди да пребивава в приемащата държава-членка, в която работникът е упражнявал дейност като заето лице, не е разполагал с право на пребиваване, основано на националното право в държавата-членка, чийто гражданин е последният, може да има влияние върху правото на пребиваване на посочения гражданин.
В самото начало следва да се напомни, че правото на граждани на държава-членка да пребивават на територията на друга държава-членка, без да упражняват в нея каквато и да е дейност като заето лице или дейност като самостоятелно заето лице, не е безусловно. По силата на член 18, параграф 1 ЕО правото на пребиваване на територията на държави-членки се признава на всеки гражданин на Съюза само при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договора и в приетите за неговото прилагане разпоредби (вж. в този смисъл Решение от 7 септември 2004 г. по дело Trojani,
C-456/02, Recueil, стp. I-7573
, точки 31 и 32, както и Решение от 19 октомври 2004 г. по дело Zhu и Chen,
C-200/02, Recueil, стp. I-9925
, точка 26).
Като едно от тези ограничения и условия от член 1, параграф 1, първа алинея от Директива 90/364 следва че държавите-членки могат да изискват гражданите на Съюза, които не са икономически активни и искат да се ползват от право на пребиваване на тяхна територия, да разполагат за себе си и за членовете на своите семейства, със здравна застраховка, която покрива всички рискове в приемащата държава-членка, и с достатъчно средства, за да се избегне превръщането им в тежест за системите на социално подпомагане в приемащата държава-членка през периода на пребиваването им.
Правото на пребиваване, от което на основание член 1, параграф 2 от Директива 90/364 се ползват членовете на семейството на гражданин на Съюза, който не е икономически активен, е свързано с правото на пребиваване, с което разполага гражданинът на Съюза по силата на общностното право.
По главното производство, предвид това че г-н Eind е нидерландски гражданин, правото му на пребиваване на територията на Кралство Нидерландия не може да му бъде отказано, нито да бъде обвързвано с условия.
Всъщност, както г-н генералният адвокат отбелязва в точки 101—106 от своето заключение, правото на работника мигрант да се завърне и да пребивава в държавата-членка, чийто гражданин е, след като е упражнявал дейност като заето лице в друга държава-членка, се предоставя от общностното право, доколкото това е необходимо за осигуряване на полезното действие на правото на свободно движение, което работниците черпят от член 39 ЕО, както и от разпоредбите, приети за прилагането на посоченото право, като тези на Регламент № 1612/68. Такова тълкуване се потвърждава от въвеждането на статута на гражданин на Съюза, чието предназначение е да бъде основният статут на гражданите на държавите-членки.
В своите писмени становища нидерландското и датското правителство поддържат, че перспективата при завръщането му в държавата-членка по произход да не може да продължи евентуално установения в приемащата държава-членка семеен живот, не е от такова естество, че да разубеди гражданина на Общността да се премести в последната държава, за да упражнява в нея дейност като заето лице. По-конкретно нидерландското правителство подчертава факта, че г-н Eind не е можел да бъде разубеден да упражнява посочената свобода като се премести в Обединеното кралство от невъзможността за дъщеря му да пребивава с него след завръщането му в държавата му по произход, доколкото към момента на това преместване г-ца Eind не е разполагала с право на пребиваване в Нидерландия.
Този подход не може да бъде подкрепен.
Гражданинът на държава-членка може да бъде разубеден да напусне държавата-членка, чийто гражданин е, за да упражнява дейност като заето лице на територията на друга държава-членка, ако не е сигурен дали ще може да се върне в държавата-членка по произход, независимо от упражняването на икономическа дейност в последната държава.
Този разубеждаващ ефект би възникнал също по повод на самата перспектива за същия гражданин да не може да продължи след завръщането си в държавата-членка по произход съвместния живот със своите близки роднини, който евентуално е започнал по силата на брак или събиране на семейството в приемащата държава-членка.
Следователно пречките пред събирането на семейството могат да нанесат вреда на правото на свободно движение, което гражданите на държавите-членки черпят от общностното право, тъй като завръщането на работник от Общността в държавата-членка, чийто гражданин е, не може да се счита за чисто вътрешно положение.
От това следва, че при обстоятелства като тези по главното производство г-ца Eind разполага с правото да сe настани да живее с баща си, г-н Eind, в Нидерландия, дори ако той има качеството на икономически неактивен гражданин.
Това право остава подчинено на условията, определени в член 10, параграф 1, буква a) от Регламент № 1612/68, като те се прилагат по аналогия.
Така дадено лице, което се намира в положението на г-ца Eind, може да се ползва от посоченото право, докато не е достигнало възрастта от двадесет и една години или е на издръжка на баща си.
Такова заключение не може да бъде поставено под въпрос, поради факта че преди да пребивава в приемащата държава-членка, където баща ѝ е упражнявал дейност като заето лице, г-ца Eind не е разполагала с право на пребиваване, основано на националното право, в държавата-членка, чийто гражданин е г-н Eind.
Противно на това, което подчертават нидерландското, датското и немското правителство, невъзможността за позоваване на такова право няма въздействие по отношение признаването на правото на влизане и пребиваване на такова дете в качеството му на член на семейството на работник от Общността в държавата-членка, чийто гражданин е последният.
На първо място, изискването за такова право не произтича нито изрично, нито имплицитно от никоя разпоредба на общностното право относно правото на пребиваване в Общността на граждани на трети държави, които са членове на семейството на работници от Общността. Според постоянната практика на Съда обаче общностната уредба на вторичното право в областта на преместването и пребиваването не може да се тълкува ограничително (вж. по-специално във връзка с Регламент № 1612/68 Решение от 13 февруари 1985 г. по дело Diatta,
267/83, Recueil, стp. 567
, точки 16 и 17, както и Решение от 17 септември 2002 г. по дело Baumbast и R,
C-413/99, Recueil, стp. I-7091
, точка 74).
На второ място, едно такова изискване би било в противоречие с целта на общностния законодател, който признава важността на гарантиране закрилата на семейния живот на гражданите на държавите-членки с цел премахване на пречките пред упражняването на основните свободи, гарантирани с Договора (Решение от 11 юли 2002 г. по дело Carpenter,
C-60/00, Recueil, стp. I-6279
, точка 38 и Решение от 25 юли 2002 г. по дело MRAX,
C-459/99, Recueil, стp. I-6591
, точка 53).
Предвид всички съображения по-горе на втория въпрос и на третия въпрос, буква б) следва да се отговори, че при завръщане на работник в държавата-членка, чиито гражданин е, след като е упражнявал дейност като заето лице в друга държава-членка, гражданин на трета държава, който е член на семейството на този работник, разполага на основание член 10, параграф 1, буква a) от Регламент № 1612/68, като тази разпоредба се прилага по аналогия, с право на пребиваване в държавата-членка, чийто гражданин е работникът, дори последният да не упражнява в нея реална и ефективна икономическа дейност. Фактът, че гражданин на трета държава, който е член на семейството на работник от Общността, преди да пребивава в държавата-членка, в която последният е упражнявал дейност като заето лице, не е разполагал с право на пребиваване, основано на националното право в държавата-членка, чийто гражданин е посоченият работник, не оказва влияние по отношение на преценката на правото на този гражданин да пребивава в последната държава.
По първия въпрос, буква б), третия въпрос, буква a) и четвъртия въпрос
Предвид отговорите на първи въпрос, буква a), на втори въпрос и на трети въпрос, буква б), не е необходимо да се отговаря на другите въпроси, поставени от препращащата юрисдикция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
При завръщане на работник от Общността в държавата-членка, чийто гражданин е, общностното право не налага на властите на тази държава да признаят на гражданин на трета държава, който е член на семейството на този работник, право на влизане и на пребиваване само поради факта че в приемащата държава-членка, в която последният е упражнявал дейност като заето лице, този гражданин е притежавал валидно разрешително за пребиваване, издадено на основание член 10 от Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността, изменен с Регламент (ЕИО) № 2434/92 на Съвета от 27 юли 1992 година.

2)
При завръщане на работник в държавата-членка, чийто гражданин е, след като е упражнявал дейност като заето лице в друга държава-членка, гражданин на трета държава, който е член на семейството на този работник, разполага на основание член 10, параграф 1, буква a) от Регламент № 1612/68, изменен с Регламент № 2434/92, като тази разпоредба се прилага по аналогия, с право на пребиваване в държавата-членка, чийто гражданин е работникът, дори последният да не упражнява в нея реална и ефективна икономическа дейност. Фактът, че гражданин на трета държава, който е член на семейството на работник от Общността, преди да пребивава в държавата-членка, в която последният е упражнявал дейност като заето лице, не е разполагал с право на пребиваване, основано на националното право в държавата-членка, чийто гражданин е посоченият работник, не оказва влияние при преценката на правото на този гражданин да пребивава в последната държава.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.