CELEX: 62006TJ0212
Skadeståndstalan
Förordning (EG) nr 178/2002
System för snabb varning
Kompletterande anmälan
De nationella myndigheternas behörighet
Kommissionens åsikt saknar rättsverkningar
Ändring av föremålet för tvisten
Avvisning

Tillämpliga bestämmelser
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (
EGT L 31, s. 1
) föreskrivs förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.
Genom kapitel IV i förordning nr 178/2002, med rubriken ”System för snabb varning, krishantering och nödsituationer”, inrättas ett system för snabb varning avseende livsmedel eller foder (nedan kallat SARA).
I artikel 50 i förordning nr 178/2002 föreskrivs följande:
”System för snabb varning
1.   Ett system för snabb varning för anmälningar om livsmedels eller foders direkta eller indirekta risker för människors hälsa inrättas härmed i form av ett nätverk. Systemet skall omfatta medlemsstaterna, kommissionen och [Europeiska] myndigheten [för livsmedelssäkerhet]. Medlemsstaterna, kommissionen och [Europeiska] myndigheten [för livsmedelssäkerhet] skall utse var sin kontaktpunkt som skall vara medlem i nätverket. Kommissionen skall ansvara för administrationen av nätverket.
2.   Om en medlem i nätverket har information om att ett livsmedel eller ett foder innebär en allvarlig direkt eller indirekt risk för människors hälsa skall denna information omedelbart anmälas till kommissionen via systemet för snabb varning. Kommissionen skall omedelbart överföra denna information till nätverkets medlemmar.
[Europeiska] [m]yndigheten [för livsmedelssäkerhet] får komplettera anmälan med vetenskaplig eller teknisk information för att underlätta snabba och lämpliga riskhanteringsåtgärder i medlemsstaterna.
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av den övriga gemenskapslagstiftningen skall medlemsstaterna omedelbart anmäla följande till kommissionen via systemet för snabb varning:
a)
Varje åtgärd de vidtar för att skydda människors hälsa och som syftar till att begränsa utsläppandet på marknaden av ett livsmedel eller foder eller att se till att ett livsmedel eller foder dras tillbaka från marknaden eller återkallas, i de fall där det krävs snabba åtgärder.
b)
Varje rekommendation till eller överenskommelse med en professionell aktör som syftar till att på frivillig eller obligatorisk grund förhindra, begränsa eller fastställa särskilda villkor för att ett livsmedel eller foder släpps ut på marknaden eller senare används, på grund av att det föreligger en allvarlig risk för människors hälsa som kräver snabba åtgärder.
c)
Varje avvisning, i samband med en direkt eller indirekt risk för människors hälsa, av ett parti, en container eller en last av livsmedel eller foder som görs av en behörig myndighet vid en gränskontrollstation inom Europeiska unionen.
Anmälan skall åtföljas av en ingående redogörelse för orsakerna till de åtgärder som de behöriga myndigheterna har vidtagit i den medlemsstat där anmälan utfärdades. Redogörelsen skall snabbt följas av kompletterande information, särskilt i det fall då de åtgärder som anmälan grundar sig på ändras eller dras tillbaka.
Kommissionen skall omedelbart vidarebefordra anmälan och den kompletterande information som mottagits i enlighet med första och andra stycke[na] till medlemmarna i nätverket.”
Bakgrund till tvisten
Sökanden, Bowland Dairy Products Ltd, är ett engelskt bolag som framställer färskost i allmänhet och kvarg i synnerhet. Sökanden har sedan år 1999 tillstånd från Pendle Environmental Health Office, den lokala livsmedelsmyndighet som verkar under överinseende av Food Standards Agency (nedan kallad FSA), att framställa kvarg av olika typer av mjölk.
Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO), ett direktorat som ingår i Europeiska gemenskapernas kommissions generaldirektorat (GD) för hälsa och konsumentskydd, inspekterade den 9 juni 2006, i närvaro av en representant från FSA, sökandens kontor och laboratorier för kvalitetskontroll. FVO:s slutsatser i samband med inspektionen redovisades den i en intern skrivelse vid GD för hälsa och konsumentskydd
.
Dessa slutsatser framgick även i utkastet till den slutliga rapporten för det uppdrag som FVO hade genomfört i Förenade kungariket från den 31 maj till den .
Den 14 juni 2006 utfärdade FSA via SARA en anmälan för snabb varning avseende följande risk: ”Bristfällig produktion av mejeriprodukter. Kontrollsystemet är inte lämpat för att upptäcka förekomst av antibiotika.” FSA lät anmälan omfatta ”[a]ll kvarg försedd med kontrollmärke UK PE 023.EEC”, det vill säga all den kvarg som sökanden framställer. Den överfördes kompletterande information via SARA.
Sökanden stängde sina lokaler mellan den 16 juni och 26 juni 2006.
FSA genomförde den 20 juni 2006 en inspektion av sökandens lokaler. I en skrivelse, som skickades till GD för hälsa och konsumentskydd den , upplyste FSA om sina anmärkningar avseende de rutiner som hade iakttagits hos sökanden, och om de åtgärder som hade vidtagits i detta hänseende. FSA drog slutsatsen att det, med hänsyn till dessa åtgärder, inte skulle medföra några problem för folkhälsan och heller inte strida mot gemenskapslagstiftningen om produktionen hos sökanden återupptogs.
Den 26 juni 2006 tillät FSA sökanden att återuppta sin produktion för framställning av kvarg. Sökanden återupptog produktionen samma dag.
FVO:s slutsatser av den 9 juni 2006 och FSA:s inspektion blev föremål för nya diskussioner mellan GD för hälsa och konsumentskydd och FSA. Ett möte hölls den .
Genom e-post av den 19 juli 2006 lade herr F. vid FSA fram ett utkast till den kompletterande anmälan till kommissionen, med önskan om att kommissionen skulle lämna synpunkter eller förslag. Utkastet lyder som följer:
”De brittiska myndigheterna genomförde den 20 juni 2006 en fullständig inspektion av Bowland Dairy Products Ltd. Till följd av denna inspektion återsändes två partier kvarg, framställd av mjölk som inte ansågs vara lämplig som livsmedel, till Förenade kungariket från Tyskland. Partierna förstördes under övervakning den 27 juni.
Det konstaterades dessutom att det krävdes korrigeringsåtgärder. Förfarandena för riskbedömning och kritiska kontrollpunkter, kvalitetskontroll och specifikationerna för mjölk vid mottagandet har som en följd därav förbättrats.
De brittiska myndigheterna tillåter således att den kvarg som Bowland framställer saluförs.”
Kommissionen svarade FSA genom e-post den 20 juli 2006 på följande sätt:
”Bäste herr [F.],
Vi har även haft nöjet att i går på nytt redogöra för den ståndpunkt som [GD för hälsa och konsumentskydd] intar avseende mjölk som innehåller antibiotika och vattenutspädd mjölk. Vi avser att lämna ett förslag till medlemsstaterna efter sommaruppehållet på ett rättsligt instrument i syfte att närmare ange vad som ska göras med dessa två ingredienser samt formerna för kontroll av dem när de används vid framställning av ost.
Vi vill tacka Er för att ha rådfrågat oss avseende Ert utkast till meddelande avsett för systemet för snabb varning. Vi har förstått, vad beträffar den sista meningen i vilken anges att ’[d]e brittiska myndigheterna … således [tillåter] att den kvarg som Bowland framställer saluförs’, att den ger uttryck för Er uppfattning. [GD för hälsa och konsumentskydd] delar emellertid inte denna uppfattning. Det framgick av vårt samtal i går att Bowland sedan den 26 juni (det datum då Bowland återupptog produktionen) på nytt använder mjölk för vilken det inte har fastställts att dess antibiotikahalt understiger gränsvärdet för högsta tillåtna restkoncentration, och vattenutspädd mjölk, fastän det inte med lämpliga instrument har fastställts att den inte innehåller kemiska substanser.
[GD för hälsa och konsumentskydd] kan följaktligen inte ställa sig bakom det uttalande som görs i Ert meddelande.
Vi kan endast godkänna Ert utkast om Ni försäkrar att dessa två typer av mjölk inte används vid framställningen av kvarg.
Vi kan alternativt vidarebefordra Ert meddelande via SARA, men i sådant fall kommer ett meddelande från [GD för hälsa och konsumentskydd att] bifogas, i vilket det preciseras att ’kommissionen anser att den kvarg som Bowland framställer inte ska få saluföras’.
Med vänliga hälsningar
[E. P.] ”
Genom e-post av den 23 augusti 2006 som sändes till herr P. begärde herr Y. vid FSA att GD för hälsa och konsumentskydd skulle vidarebefordra ett meddelande via SARA vars lydelse överensstämmer med lydelsen i utkastet av den . Myndigheterna i Förenade kungariket anmälde samma dag detta meddelande till kommissionen via SARA:s kontaktpunkt.
Den 24 augusti 2006 vidarebefordrade kommissionen denna anmälan via SARA. Kommissionen vidarebefordrade även en skrivelse som den hade upprättat med utkastet till protokoll från mötet den , av vilken framgår att GD för hälsa och konsumentskydd var emot det godkännande som FSA hade beviljat sökanden (nedan kallad skrivelsen av den ).
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 11 augusti 2006.
Genom särskild handling, som inkom till förstainstansrättens kansli samma dag, ansökte sökanden om interimistiska åtgärder. Sökanden yrkade bland annat att förstainstansrätten skulle förordna om dels uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet i e-postmeddelandet av den 20 juli 2006, dels att FSA:s kompletterande anmälan skulle överföras via SARA.
Sökanden översände den 25 augusti 2006 till förstainstansrätten en kopia av en skrivelse som sökanden hade skickat till GD för hälsa och konsumentskydd samma dag. I skrivelsen uppgav sökanden att den skulle begära att förstainstansrätten skulle betrakta dess ansökan om interimistiska åtgärder och dess talan i saken, såsom riktade inte endast mot e-postmeddelandet av den , utan även mot skrivelsen av den .
Genom beslut av den 12 september 2006 i mål T-212/06 R, Bowland Dairy Products mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen), förpliktade förstainstansrättens ordförande kommissionen att dra tillbaka skrivelsen av den till dess att slutligt beslut hade meddelats i det interimistiska förfarandet. Kommissionen rättade sig efter beslutet den .
Genom skrivelse av den 24 oktober 2006 återkallade sökanden sin ansökan om interimistiska åtgärder och yrkandena om ogiltigförklaring. Sökanden angav emellertid att den vidhöll sitt yrkande om ersättning för den skada som den påstod sig ha lidit.
Genom beslut av den 29 november 2006 avskrev förstainstansrättens ordförande mål T-212/06 R.
På ansökan av kommissionen, vilken inkom genom särskild handling av den 28 mars 2007 och vilken sökanden inte motsatte sig i sina skriftliga yttranden av den , beslutade förstainstansrätten den , som en åtgärd för processledning, att frågan om skadeståndets storlek inte skulle prövas innan det hade fastställts huruvida Europeiska gemenskapen var ansvarig för den skada som sökanden påstod sig ha lidit.
Målet överlämnades till domstolens tredje avdelning. Med hänsyn till att sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar hade ändrats, förordnades referenten att tjänstgöra på sjätte avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen den avdelningen. Eftersom referenten fick förhinder beslutade förstainstansrättens ordförande genom beslut av den 7 januari 2008 att målet skulle handläggas på femte avdelningen.
På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (femte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 5 mars 2009.
Sökanden har i sin ansökan yrkat att förstainstansrätten ska ogiltigförklara e-postmeddelandet av den 20 juli 2006. Sökanden angav sedan i skrivelsen av den att dess yrkande om ogiltigförklaring även skulle omfatta skrivelsen av den . Sökandens yrkanden om ogiltigförklaring återkallades därefter genom skrivelse av den .
Sökanden har i sin replik yrkat att förstainstansrätten ska
—
förplikta kommissionen att utge ersättning för den skada sökanden lidit till följd av e-postmeddelandet av den 20 juli 2006 och skrivelsen av den , jämte ränta, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
—
delvis avvisa talan och, under alla omständigheter, ogilla den, samt
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Förstainstansrätten framhåller inledningsvis att sökanden under det skriftliga förfarandet återkallade sina yrkanden om ogiltigförklaring av e-postmeddelandet av den 20 juli 2006 och skrivelsen av den . Detta återkallande bekräftades vid förhandlingen. Förstainstansrätten kommer således endast att pröva yrkandena om skadestånd.
Parternas argument
Sökanden har kritiserat kommissionen för att villkora överföringen av FSA:s kompletterande anmälan genom att kräva att FSA ska försäkra att sökanden inte har använt mjölk som innehåller antibiotika eller vattenutspädd mjölk vid framställningen av kvarg eller, alternativt, att det vid överföringen ska bifogas ett meddelande från GD för hälsa och konsumentskydd, i vilket det anges att kommissionen anser att den kvarg som sökanden framställer inte ska få saluföras.
Sökanden anser bland annat att kommissionen genom e-postmeddelandet av den 20 juli 2006 slutgiltigt nekat till att vidarebefordra FSA:s kompletterande anmälan, såvida inte en motanmälan, vari framgick att kommissionen motsatte sig detta, bifogades Den omständigheten att e-postmeddelandet av den var ett svar på FSA:s e-postmeddelande av den som, enligt sökanden, inte kunde ha uppfattats som något annat än en begäran om överföring av information, visar att det var fråga om ett slutligt avslag. Sökanden har dessutom hävdat att förstainstansrätten ska pröva förevarande talan om ersättning för den skada som sökanden lidit till följd av såväl e-postmeddelandet av den som skrivelsen av den , även om den sistnämnda vidarebefordrades via SARA efter det att talan hade väckts.
Sökanden har i detta hänseende påpekat att verkningarna av skrivelsen av den 24 augusti 2006 är desamma som verkningarna av e-postmeddelandet av den . Likaså är de argument och anspråk som framförts mot dessa två handlingar desamma.
Sökanden har vidare hänvisat till det ovan i punkt 18 nämnda beslutet i målet Bowland Dairy Products mot kommissionen, genom vilket kommissionen, såsom en interimistisk åtgärd, förpliktades att återkalla skrivelsen av den 24 augusti 2006 till dess att slutligt beslut hade meddelats i det interimistiska förfarandet. Sökanden anser, med beaktande av bestämmelserna i artikel 242 EG och artikel 104 i förstainstansrättens rättegångsregler, att om skrivelsen av den inte hade omfattats av föremålet för talan, hade förstainstansrättens ordförande inte kunnat besluta att den skulle återkallas.
Kommissionen anser inte att det ska anses att den, genom e-postmeddelandet av den 20 juli 2006, nekade till att vidarebefordra FSA:s kompletterande anmälan, eftersom den vid denna tidpunkt inte hade mottagit någon slutlig begäran om att göra detta. FSA:s e-postmeddelande av den är nämligen endast att betrakta som ett utlåtande avseende utkastet till den kompletterande anmälan.
Kommissionen har dessutom hävdat att talan inte omfattar skrivelsen av den 24 augusti 2006, eftersom denna avfattades efter det att talan hade väckts. Kommissionen har gjort gällande att det är ovanligt att förfara på så sätt att talans ursprungliga omfattning utvidgas genom en skrivelse som riktats till kommissionen. Det är uppenbart att detta strider mot domstolens stadga och rättegångsreglerna.
Förstainstansrättens bedömning
Det anges i artikel 21 första stycket i domstolens stadga, som enligt artikel 53 första stycket i samma stadga är tillämplig på förfarandet vid förstainstansrätten, att ”[t]alan skall väckas vid domstolen genom en skriftlig ansökan som är ställd till justitiesekreteraren” och att ”[a]nsökan skall innehålla … tvisteföremålet, yrkanden samt en kort framställning av grunderna för talan”.
På samma sätt föreskrivs det i artikel 44.1 c och d i rättegångsreglerna att den ansökan som avses i artikel 21 i domstolens stadga ska innehålla föremålet för talan, en kortfattad framställning av grunderna för denna och sökandens yrkanden.
Även om det enligt artikel 48.2 i rättegångsreglerna under vissa förhållanden är tillåtet att åberopa nya omständigheter under förfarandet, kan denna bestämmelse under inga omständigheter tolkas så, att den ger sökanden rätt att anföra nya yrkanden under förfarandet och sålunda förändra föremålet för talan (se förstainstansrättens dom av den 12 juli 2001 i mål
T-3/99, Banatrading mot rådet, REG 2001, s. II-2123
, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
Det framgår vidare av fast rättspraxis att gemenskapens utomobligatoriska ansvar förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det agerande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan det påstådda agerandet och den åberopade skadan. Om ett av dessa villkor inte är uppfyllt ska talan ogillas i sin helhet utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren (se domstolens dom av den 29 september 1982 i mål
26/81, Oleifici Mediterranei mot EEG, REG 1982, s. 3057
, punkt 16, förstainstansrättens dom av den i de förenade målen
T-481/93 och T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2941
, punkt 80, och av den i mål T-344/04, Bouychou mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
Det framgår av denna rättspraxis att svarandeinstitutionens rättsakt eller handlande, som ligger till grund för den påstådda skadan, ingår i föremålet för en skadeståndstalan och ska anges i ansökan. Yrkandena i en sådan talan ska av samma skäl ingå, i den mån de hänför sig till ersättning för den skada som påstås ha orsakats av den rättsakt eller det handlande som åberopats i ansökan.
SARA, som omfattar medlemsstaterna, kommissionen och Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA), såsom medlemmar i nätverket, inrättas enligt artikel 50.1 i förordning nr 178/2002. Kommissionen är ansvarig för administrationen av nätverket. Inom ramen för detta nätverk ska medlemsstaterna anmäla de åtgärder som föreskrivs i punkten 3 första stycket a–c i samma artikel till kommissionen. Vidare ska medlemsstaterna, enligt andra stycket i samma punkt, anmäla kompletterande information till kommissionen, särskilt i det fall då de åtgärder som anmälan grundar sig på ändras eller dras tillbaka. Kommissionen ska i sin tur omedelbart vidarebefordra anmälan och den kompletterande information som mottagits i enlighet med första och andra styckena till medlemmarna i nätverket. Enligt artikel 50.2 i förordning nr 178/2002 kan emellertid kommissionen, i egenskap av medlem i nätverket, även vidarebefordra all information den har om att ett livsmedel eller ett foder innebär en allvarlig direkt eller indirekt risk för människors hälsa till de andra medlemmarna i nätverket.
Det framgår av dessa bestämmelser att den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten är ensam ansvarig för att avfatta anmälningar enligt artikel 50.3 i förordning nr 178/2002, och för att de lämnas till kommissionen, som i sin tur ska vidarebefordra dem till de andra medlemmarna i nätverket.
Det kan förvisso inte uteslutas att kommissionen kan komma med synpunkter, även i de fall som omfattas av de nationella myndigheternas behörighet. Kommissionens åsikt saknar emellertid rättsverkningar och de ovannämnda myndigheterna är inte bundna av den (domstolens dom av den 27 mars 1980 i mål
133/79, Sucrimex och Westzucker mot kommissionen, REG 1980, s. 1299
, punkt 16, domstolens beslut av den i mål
151/88, Italien mot kommissionen, REG 1989, s. 1255
, punkt 22, förstainstansrättens dom av den i mål
T-160/98, Van Parys och Pacific Fruit Company mot kommissionen, REG 2002, s. II-233
, punkt 65). Skadeståndsyrkandena, som har sin grund i att kommissionen har uttryckt en sådan åsikt, kan således inte upptas till sakprövning (förstainstansrättens beslut av den i mål T-92/06, Lademporiki och Parousis & Sia mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 26. Se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sucrimex och Westzucker mot kommissionen, punkterna 22 och 25.)
I förevarande fall sändes e-postmeddelandet av den 20 juli 2006 till FSA som svar på dess e-postmeddelande av den . Det framgår emellertid av e-postmeddelandet av den att FSA hade en önskan om att kommissionen skulle lämna synpunkter eller förslag, inbegripet alternativa förslag på hur anmälan skulle avfattas. FSA påpekade dessutom att den avsåg att så snart som möjligt vidarebefordra anmälan via SARA, och att den därför önskade erhålla ett snabbt svar från kommissionen.
E-postmeddelandet av den 20 juli 2006 är således endast ett uttryck för kommissionens åsikt, som svar på FSA:s begäran därom. I enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 41, kan följaktligen skadeståndsyrkandena i målet – som har sin grund i att kommissionen, som svar på en begäran från FSA, gav sina synpunkter på ett utkast till anmälan om kompletterande information, i den mening som avses i artikel 50.3 andra stycket i förordning nr 178/2002, vilken FSA avsåg att lämna till kommissionen, som i sin tur skulle vidarebefordra den till de andra medlemmarna i nätverket – inte tas upp till sakprövning.
Vad beträffar sökandens begäran om att även skrivelsen av den 24 augusti 2006 ska beaktas till stöd för sökandens skadeståndsyrkanden gäller följande. Det framgår av de överväganden och den rättspraxis som nämnts ovan i punkterna 34–36 att inte heller denna begäran kan tas upp till sakprövning, eftersom föremålet för tvisten och de ursprungliga yrkandena ändrats (se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 36 nämnda målet Banatrading mot rådet, punkt 29).
Den omständigheten att förstainstansrättens ordförande, genom det ovan i punkt 18 nämnda beslutet i målet Bowland Dairy Products mot kommissionen, beslutade att skrivelsen av den 24 augusti 2006 skulle dras tillbaka föranleder inte, i motsats till vad sökanden anfört, förstainstansrätten att göra en annan bedömning. Det räcker i detta avseende att påpeka att det är fråga om ett beslut som meddelats inom ramen för ett interimistiskt förfarande, som inte på något sätt påverkar målets slutliga utgång.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska förevarande skadeståndstalan avvisas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet dem som avser det interimistiska förfarandet. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (femte avdelningen)
följande:

1)
Talan avvisas.

2)
Bowland Dairy Products Ltd ska ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet dem som avser det interimistiska förfarandet.

Vilaras
Prek
Ciucă
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 29 oktober 2009.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.