CELEX: 61998CJ0152
Incumprimento de Estado
Directiva 76/464/CEE
Poluição do meio aquático
Não transposição

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Abril de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, procedendo a uma transposição insuficiente do artigo 7.° , n.os 1 a 3, da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129. p. 23), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva e do artigo 189.° do Tratado CE (actual artigo 249.° CE).
Quadro regulamentar
2 A Directiva 76/464 tem por objecto, nos termos do seu primeiro considerando, a protecção do meio aquático da Comunidade contra a poluição, nomeadamente contra a poluição causada por determinadas substâncias persistentes, tóxicas e bioacumuláveis.
3 A Directiva 76/464 estabelece, para este fim, uma distinção entre duas categorias de substâncias perigosas, que o anexo da directiva inclui, respectivamente, numa lista I e numa lista II de famílias e grupos de substâncias.
4 A lista I anexa à Directiva 76/464 (a seguir «lista I») inclui determinadas substâncias individuais que fazem parte das famílias e dos grupos de substâncias enumerados na referida lista e que foram escolhidas principalmente com base nas suas toxicidade, persistência e bioacumulação.
5 Dos artigos 2.° e 3.° da Directiva 76/464 resulta que o regime das substâncias enumeradas na lista I visa eliminar a poluição das águas por estas substâncias, devendo qualquer descarga ser submetida a uma autorização prévia concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa. A autorização deve, sempre que necessário para os fins de aplicação da directiva, fixar normas de emissão.
6 Para estas mesmas substâncias, o artigo 6.° , n.os 1 e 2, da directiva prevê que o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, fixará os valores-limite que as normas de emissão não devem ultrapassar e os objectivos de qualidade, que serão fixados principalmente em função da toxicidade, persistência e acumulação dessas substâncias nos organismos vivos e nos sedimentos.
7 A Comissão apresentou uma lista de 129 substâncias prioritárias na sua comunicação ao Conselho, de 22 de Junho de 1982, relativa às substâncias perigosas susceptíveis de constar na lista I (JO C 176, p. 3). O Conselho aprovou-a na sua resolução, de 7 de Fevereiro de 1983, respeitante à luta contra a poluição das águas (JO C 46, p. 17). Desde então, três substâncias prioritárias foram acrescentadas a esta lista, aumentando para 132 o número total das substâncias em causa. Estas substâncias individuais pertencentes às famílias e aos grupos de substâncias da lista I podem, de acordo com o artigo 6.° da Directiva 76/464, ser objecto de medidas do Conselho que fixem os valores-limite de emissão e os objectivos de qualidade. Contudo, relativamente a 114 destas substâncias, não foram fixados valores-limite ao nível comunitário.
8 A lista II, que consta em anexo à Directiva 76/464 (a seguir «lista II»), inclui substâncias que têm um efeito prejudicial no meio aquático que pode todavia ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização.
9 Nos termos da lista II, primeiro parágrafo:
«A lista II inclui:
- as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6.° da directiva não foram fixados,
- determinadas substâncias individuais e determinadas categorias de substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias a seguir enumerados,
[...]»
10 As famílias e os grupos de substâncias incluídos na lista II, primeiro parágrafo, segundo travessão, são em número de oito. A primeira categoria é composta por metalóides e metais, entre os quais constam o titânio, o boro, o urânio, o telúrio e a prata, bem como os seus compostos. A quarta categoria inclui os compostos orgânicos de silício tóxicos ou persistentes e as substâncias que podem produzir tais compostos nas águas, com exclusão dos que são biologicamente inofensivos ou que se transformam rapidamente na água em substâncias inofensivas.
11 O regime das substâncias incluídas na lista II visa, segundo o artigo 2.° da Directiva 76/464, reduzir a poluição das águas por estas substâncias através da adopção das medidas adequadas.
12 A este respeito, o artigo 7.° da Directiva 76/464 dispõe:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.° por substâncias constantes da lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.° e susceptível de conter uma das substâncias constantes da lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n.° 3.
3. Os programas referidos no n.° 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.
4. Os programas podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos e terão em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis.
5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.
6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.
7. A Comissão organizará, regularmente, com os Estados-Membros, uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.»
13 A Directiva 76/464 não prevê qualquer prazo para a sua transposição. Todavia, o artigo 12.° , n.° 2, prevê que a Comissão transmitirá ao Conselho, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da directiva, as primeiras propostas feitas com base no exame comparado dos programas estabelecidos pelos Estados-Membros. Considerando que os Estados-Membros não se encontravam em condições de lhe fornecer os elementos pertinentes dentro deste prazo, a Comissão propôs-lhes, por carta de 3 de Novembro de 1976, fixar a data de 15 de Setembro de 1981 para o estabelecimento dos programas e a de 15 de Setembro de 1986 para a sua execução.
14 O artigo 20.° da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26), prevê disposições transitórias respeitantes ao regime instituído pelo artigo 7.° , n.° 2, da Directiva 76/464. Para certas instalações existentes, este regime manter-se-á em vigor enquanto os Estados-Membros não tomarem as medidas de autorização e de controlo previstas no artigo 5.° da Directiva 96/61. Para o efeito, dispõem de um prazo de oito anos a partir da data de início de aplicação desta directiva, ou seja, 30 de Outubro de 1999.
15 Na época dos factos no caso em apreço, estava em processo de adopção o texto que viria a ser a Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água (JO L 327, p. 1, a seguir «nova directiva-quadro»). Nos termos do artigo 24.° da nova directiva-quadro, os Estados-Membros porão em vigor as medidas necessárias para lhe dar cumprimento o mais tardar em 22 de Dezembro de 2003.
Fase pré-contenciosa
16 A Comissão interpelou, em 15 de Fevereiro de 1994, o Reino dos Países Baixos, acusando-o de, por não ter fixado objectivos de qualidade para a bacia do Escalda, não ter cumprido as obrigações decorrentes da Directiva 76/464 e, mais precisamente, do seu artigo 7.° , n.os 1 a 3.
17 Não tendo ficado satisfeita com a resposta do Reino dos Países Baixos, a Comissão formulou, em 23 de Dezembro de 1996, um parecer fundamentado. O prazo para proceder em conformidade com o parecer fundamentado foi fixado pela Comissão em dois meses a contar da sua notificação.
18 Não tendo as autoridades neerlandesas dado seguimento ao referido parecer, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
19 O Governo neerlandês questionou a oportunidade da acção, alegando que a Directiva 96/61 tornará caduca, para grandes sectores da actividade industrial, a distinção estabelecida pela Directiva 76/464 entre as substâncias enunciadas na lista I e as incluídas na lista II. A legislação neerlandesa estará já em conformidade com as disposições da Directiva 96/61. Acresce que a nova directiva-quadro prevê, através do estabelecimento de uma lista de substâncias prioritárias, uma abordagem integrada dos sistemas de valores-limite de emissão, o que retirará toda a pertinência às obrigações previstas na Directiva 76/464.
20 Este argumento não pode proceder. Há que sublinhar que, no sistema instituído pelo artigo 169.° do Tratado, a Comissão dispõe de um poder discricionário para intentar uma acção por incumprimento e que o Tribunal de Justiça não é competente para apreciar a oportunidade do exercício deste poder.
21 Importa, ainda, recordar que, de acordo com uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., nomeadamente, acórdão de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia, C-384/97, Colect., p. I-3823, n.° 35). Mesmo na hipótese de a Directiva 96/61 e a nova directiva-quadro terem alterado a abordagem seguida pela Comissão no que concerne às estratégias de luta contra a poluição aquática, tal não afectaria as obrigações do Reino dos Países Baixos, como se apresentavam no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
22 Por outro lado, no que respeita ao objecto da acção, há ainda que recordar que o Tribunal de Justiça pode, nos termos do artigo 92.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a todo o tempo e oficiosamente, verificar se estão preenchidos os pressupostos processuais.
23 De acordo com uma jurisprudência constante, a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. O objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169.° do Tratado é, por conseguinte, delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição. Assim, a petição não pode basear-se em acusações diversas das indicadas durante a fase pré-contenciosa (v., neste sentido, os acórdãos de 11 de Julho de 1984, Comissão/Itália, 51/83, Recueil, p. 2793, n.° 4; de 11 de Junho de 1998, Comissão/Luxemburgo, C-206/96, Colect., p. I-3401, n.° 13, e de 21 de Setembro de 1999, Comissão/Irlanda, C-392/96, Colect., p. I-5901, n.° 51).
24 No caso em apreciação, na sua interpelação de 15 de Fevereiro de 1994, a Comissão acusou o Reino dos Países Baixos de não ter cumprido as obrigações decorrentes da Directiva 76/464, por «não ter fixado, no que se refere às substâncias da lista II do anexo à Directiva 76/464, objectivos de qualidade obrigatórios para o Escalda». O parecer fundamentado assenta também em dados relativos à bacia do Escalda. Na sua petição, pelo contrário, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare, de um modo mais geral, que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° da referida directiva. O incumprimento assim criticado deve, portanto, ser entendido como referindo-se a todo o território neerlandês.
25 Uma vez que a fase pré-contenciosa apenas visava a bacia do Escalda, há que julgar a acção da Comissão inadmissível, na medida em que não diz respeito ao incumprimento pelo Reino dos Países Baixos das obrigações previstas no artigo 7.° da Directiva 76/464 no que toca à bacia do Escalda.
Quanto ao mérito
A obrigação de fixar objectivos de qualidade para as substâncias incluídas na lista II, primeiro parágrafo, primeiro travessão
Argumentos das partes
26 A Comissão critica ao Reino dos Países Baixos por não ter fixado objectivos de qualidade para as substâncias incluídas na lista I e relativamente às quais não foram ainda fixados valores-limite ao nível comunitário. Segundo a Comissão, a poluição causada por estas substâncias deve ser combatida pelos meios previstos no artigo 7.° da Directiva 76/464, e não por aqueles previstos nos artigos 3.° a 6.° da mesma directiva.
27 O Governo neerlandês considera que, segundo o enunciado da lista II, primeiro parágrafo, primeiro travessão, as substâncias incluídas na lista I apenas são abrangidas pelo âmbito de aplicação da lista II após a Comissão ou o Conselho terem expressamente renunciado a fixar valores-limite.
28 O Governo neerlandês alega ainda que a Directiva 76/464 estabelece uma clara distinção entre as substâncias especialmente perigosas para o meio aquático, enunciadas na lista I, e as substâncias que têm um efeito prejudicial sobre o meio aquático, incluídas na lista II. Nos termos do artigo 2.° da Directiva 76/464, a poluição do meio aquático por substâncias enunciadas na lista I deve ser eliminada pelas medidas a tomar por força dos artigos 3.° a 6.° da mesma directiva, ao passo que a poluição por substâncias enunciadas na lista II deve apenas ser reduzida através da aplicação do regime previsto no artigo 7.° da directiva.
29 A sujeição das substâncias enunciadas na lista I para as quais ainda não foram fixados valores-limite ao nível comunitário ao regime referido constitui uma derrogação ao objectivo da directiva, apenas justificada se o Conselho e a Comissão expressassem a sua intenção de não proceder à fixação destes valores-limite.
30 Além disso, a interpretação que a Comissão preconiza na sua acção teria uma consequência contrária à economia da Directiva 76/464. A lista I abarcaria não apenas as 132 substâncias consideradas prioritárias pela Comissão, mas também todas as que pertencem aos grupos e às famílias de substâncias abrangidas por esta lista. Ora, seria impossível aos Estados-Membros fixarem objectivos de qualidade relativamente a dezenas de milhares de substâncias.
31 O Reino dos Países Baixos sustenta ainda que a causa da lentidão do processo de realização dos objectivos da Directiva 76/464 radica na prática das instituições. Os Estados-Membros não podem de nenhum modo ser responsabilizados pelo facto de as várias propostas de directivas, apresentadas pela Comissão, que fixam valores-limite para as substâncias enunciadas na lista I não terem sido adoptadas.
Apreciação do Tribunal
32 Tratando-se da interpretação da lista II, primeiro parágrafo, primeiro travessão, da Directiva 76/464, e mais precisamente da noção de substâncias para as quais «não foram fixados» valores-limite, o Tribunal de Justiça já sublinhou que se deduz sem equívoco do sistema instaurado pela directiva e da redacção do primeiro travessão que, enquanto os valores-limite de emissão não tiverem sido fixados para as substâncias incluídas na lista I, estas substâncias devem, portanto, ser provisoriamente tratadas como substâncias incluídas na lista II, cujo regime está previsto no artigo 7.° da directiva (v. acórdãos de 21 de Janeiro de 1999, Comissão/Bélgica, C-207/97, Colect., p. I-275, n.os 34 e 35, e de 11 de Novembro de 1999, Comissão/Alemanha, C-184/97, Colect., p. I-7837, n.° 27).
33 Quanto ao objectivo da directiva, importa verificar que, embora seja certo que a fixação pelo Conselho dos valores-limite de emissão tem por finalidade a eliminação da poluição das águas pelas substâncias abrangidas pela lista I, ao passo que o regime previsto no artigo 7.° da Directiva 76/464 apenas abrange o estabelecimento de programas que integram objectivos de qualidade com vista à redução da poluição, não é menos verdade que esta eliminação, prevista no artigo 2.° da referida directiva, não é susceptível de se produzir pelo simples facto da fixação destes valores-limite, pois que, em definitivo, depende inteiramente do nível dos valores considerados (v., a este respeito, o acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.° 39). Por conseguinte, aplicar provisoriamente às substâncias enunciadas na lista I o regime previsto para as substâncias enunciadas na lista II não é uma derrogação ao objectivo da directiva.
34 Esta interpretação não pode ser infirmada pelo argumento do Governo neerlandês segundo o qual o Reino dos Países Baixos deveria, a ser consagrada esta interpretação, adoptar programas que incluíssem objectivos de qualidade para um número indefinido de substâncias. Tal como sublinha o advogado-geral no n.° 36 das suas conclusões, esta obrigação decorrente da Directiva 76/464 vale apenas para aquelas das 114 substâncias prioritárias para as quais o Conselho ainda não fixou valores-limite e que, efectivamente, são susceptíveis de se encontrar nas águas neerlandesas, no caso em apreciação, nas águas da bacia do Escalda.
35 No que toca à pretensa omissão das instituições, é forçoso constatar que, como o Tribunal de Justiça já sublinhou no n.° 45 do acórdão Comissão/Alemanha, já referido, a própria Directiva 76/464 prevê de forma vinculativa as medidas a tomar pelos Estados-Membros em caso de não fixação pelo Conselho de valores-limite de emissão para as substâncias abrangidas pela lista I. Daqui resulta que a directiva não dispensa o Estado-Membro do respeito das obrigações que impõe enquanto aguarda a adopção de medidas do Conselho com fundamento no artigo 6.°
36 Do precedente resulta que o Reino dos Países Baixos estava obrigado, em aplicação do disposto no artigo 7.° da Directiva 76/464, a adoptar programas que fixassem objectivos de qualidade relativamente às substâncias prioritárias previstas na lista I para as quais ainda não foram fixados valores-limite ao nível comunitário. Não há que julgar se as leis e regulamentos nacionais em vigor na data da formulação do parecer fundamentado satisfaziam as exigências dos artigos 3.° a 6.° desta directiva, como defende o Governo neerlandês, pois que, em todo o caso, o Governo neerlandês não contesta que o Reino dos Países Baixos não tinha adoptado nessa data tais programas.
37 A argumentação do Governo neerlandês deve, portanto, ser rejeitada.
A obrigação de fixar objectivos de qualidade para as substâncias incluídas na lista II, primeiro parágrafo, segundo travessão
Argumentos das partes
38 A Comissão critica ao Reino dos Países Baixos por não ter ainda fixado objectivos de qualidade nem para certas substâncias da primeira categoria de substâncias incluídas na lista II, primeiro parágrafo, segundo travessão, a saber, o titânio, o boro, o urânio, o telúrio e a prata, nem para as substâncias da quarta categoria de substâncias incluídas neste travessão.
39 O Governo neerlandês sustenta que as substâncias incluídas nesta quarta categoria não estão identificadas de forma clara. Outros Estados-Membros estarão confrontados com as mesmas dificuldades de identificação. A isto acresce que, para estas substâncias da quarta categoria, bem como para certas substâncias incluídas na primeira categoria, como o boro, o telúrio, a prata, o urânio e o titânio, terá sido impossível, mesmo na literatura internacional, adoptar valores cientificamente fundamentados que possam servir de base à fixação de objectivos de qualidade.
40 Na audiência, o Governo neerlandês sustentou ainda que o artigo 7.° da Directiva 76/464 impõe a fixação de objectivos de qualidade para as normas de emissão estabelecidas nas autorizações previstas no artigo 7.° , n.° 2, desta directiva, mas que nada há que indique que exista uma tal obrigação para os programas que visam apenas objectivos de qualidade para as águas.
Apreciação do Tribunal
41 Importa recordar, a título liminar, que o Governo neerlandês não contesta não ter fixado, na data do termo do prazo imposto no parecer fundamentado, objectivos de qualidade para o titânio, o boro, o urânio, o telúrio, a prata e para as substâncias da quarta categoria. Como já decidiu o Tribunal de Justiça, é irrelevante que o incumprimento resulte de dificuldades técnicas com as quais o Estado-Membro se teria deparado (v., nomeadamente, acórdãos de 1 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha, C-71/97, Colect., p. I-5991, n.° 15, e de 1 de Fevereiro de 2001, Comissão/França, C-333/99, Colect., p. I-1025, n.° 36).
42 As pretensas dificuldades científicas relativas à identificação das substâncias pertencentes à quarta categoria de substâncias incluídas na lista II, primeiro parágrafo, segundo travessão, bem como à fixação de valores-limite para estas substâncias e algumas das incluídas na primeira categoria, constituem uma dificuldade técnica que não pode pôr em causa a obrigação de transposição da Directiva 76/464. O Governo neerlandês teria podido oportunamente contactar a Comissão ou mandar realizar estudos científicos.
43 Quanto ao argumento do Governo neerlandês respeitante à obrigação de fixar objectivos de qualidade apenas para as normas de emissão estabelecidas nas autorizações previstas no artigo 7.° , n.° 2, da Directiva 76/464, há que recordar que os programas previstos no artigo 7.° , n.° 1, desta directiva devem incluir, segundo o n.° 3 deste artigo, objectivos de qualidade para as águas. Estes objectivos têm por finalidade a redução da poluição. Ora, é imperioso notar que a qualidade do meio aquático está directamente relacionada com o seu teor de substâncias poluentes. Por conseguinte, os referidos programas devem fixar objectivos de qualidade no que toca à presença de substâncias poluentes. O argumento do Governo neerlandês não pode, pois, ser acolhido.
44 Nestas condições, há que declarar que, ao não ter tomado para a bacia do Escalda todas as medidas necessárias à transposição do artigo 7.° da Directiva 76/464, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo-o a Comissão requerido e tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido no essencial dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não ter tomado para a bacia do Escalda todas as medidas necessárias à transposição do artigo 7.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao mais.
3) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.