CELEX: 61990CJ0282
Régimen de mercancías de retorno
Invalidez, por incompetencia, de un acto de la Comisión
Recurso por responsabilidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de septiembre de 1990, la sociedad de responsabilidad limitada Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV (en lo sucesivo, "Vreugdenhil"), con domicilio en Voorthuizen (Países Bajos), interpuso un recurso, con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, que tiene por objeto la reparación del perjuicio que afirma haber sufrido a consecuencia de la adopción por la Comisión del artículo 13 bis de su Reglamento (CEE) nº 1687/76, de 30 de junio de 1976, por el que se establecen las modalidades comunes de control de la utilización y/o el destino de los productos procedentes de la intervención (DO L 190, p. 1; EE 03/10, p. 196), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 45/84 de la Comisión, de 6 de enero de 1984 (DO L 7, p. 5; EE 03/29, p. 214).
2 El artículo 13 bis vino a insertarse en el régimen de las mercancías llamadas "de retorno" al territorio aduanero de la Comunidad. Dicho régimen, establecido por el Reglamento (CEE) nº 754/76 del Consejo de 25 de marzo de 1976, relativo al régimen arancelario aplicable a las mercancías de retorno al territorio aduanero de la Comunidad (DO L 89, p. 1; EE 02/03, p. 52), permite reintroducir en la Comunidad, en franquicia de los derechos de importación, mercancías que hayan sido exportadas previamente. En virtud del apartado 1 del artículo 2 de este último Reglamento, no se podían considerar como mercancías de retorno, en especial, las que hubieran dado lugar, con ocasión de su exportación fuera del territorio aduanero de la Comunidad, al cumplimiento de las formalidades aduaneras de exportación exigidas para la concesión de restituciones o de otras cantidades concedidas a la exportación en el contexto de la política agrícola común.
3 Por otra parte, el Reglamento nº 1687/76 de la Comisión establece medidas destinadas a controlar la utilización y el destino de los productos procedentes de la intervención. En virtud del artículo 13 bis de este Reglamento, en su versión modificada, las mercancías procedentes de la intervención, para las que se hubiera constituido una fianza, quedaban asimiladas a los productos que hubieran dado lugar al cumplimiento de las formalidades aduaneras para la concesión de restituciones a la exportación. En consecuencia, tales mercancías quedaban excluidas del régimen de mercancías de retorno con arreglo al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 754/76.
4 De conformidad con estas disposiciones, la Administración neerlandesa exigió a Vreugdenhil el pago de la exacción reguladora por una partida de leche en polvo que, procedente de las existencias del organismo de intervención alemán, se había exportado, en primer lugar, a Jordania, luego había sido reexpedida a Alemania y por último a los Países Bajos. La Administración estimó, en efecto, que, en aplicación del artículo 13 bis del Reglamento antes citado, dicha partida sólo podía considerarse mercancía de retorno si se hubiera pagado un importe igual a la fianza devuelta en el momento de la exportación precedente, y no era ése el caso.
5 En la sentencia de 29 de junio de 1989, Vreugdenhil y otros (22/88, Rec. p. 2049), el Tribunal de Justicia, pronunciándose sobre una cuestión prejudicial del College van Beroep voor het Bedrijfsleven (en lo sucesivo, "College"), declaró que el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76 era inválido.
6 El Presidente del College ordenó, el 29 de mayo de 1990, a la Administración que reembolsara a Vreugdenhil el importe de la exacción reguladora a la importación. El 21 de diciembre de 1990, el College anuló las decisiones objeto del litigio del Ministro de Agricultura y Pesca y le condenó en costas. Como las partes demandantes en el litigio principal, mediante dos cartas de 12 de junio de 1990, habían informado al College de que el Ministro se había ofrecido a pagar una cantidad en concepto de indemnización de daños y perjuicios y le habían solicitado que sólo se pronunciara sobre las costas, dicho órgano jurisdiccional no se pronunció sobre sus demandas de indemnización de daños y perjuicios.
7 Vreugdenhil sostiene que la decisión del Presidente del College sólo ha restablecido en parte su situación patrimonial. Alega a este respecto que sufrió un perjuicio adicional por haberse visto obligada, indebidamente, a abonar dicha exacción reguladora. Integran este perjuicio, por una parte, los gastos de constitución de una garantía bancaria y los intereses correspondientes, exigidos por la Administración neerlandesa mientras esperaba el final del procedimiento judicial y, con él, el abono de la exacción reguladora; por otra parte, los intereses que Vreugdenhil habría percibido si la suma correspondiente a la exacción reguladora hubiera permanecido en su poder durante el período comprendido entre el 7 de julio de 1988, fecha en la que, ante el coste de la garantía bancaria, prefirió abonar la exacción reguladora, y el 25 de junio de 1990, fecha en la que ésta le fue devuelta. Según la demandante, a estos dos elementos constitutivos del perjuicio hay que añadir los gastos en que incurrió con ocasión de sus conversaciones con las autoridades aduaneras alemanas y neerlandesas y los gastos de los desplazamientos relacionados con la defensa de sus intereses ante el College y ante el Tribunal de Justicia.
8 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Admisibilidad
9 La Comisión considera que el recurso no puede admitirse. Opina, en primer lugar, que un recurso de indemnización con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE sólo puede presentarse después de que la demandante haya agotado las posibilidades de que disponía para solicitar ante los órganos jurisdiccionales nacionales la reparación del perjuicio que pretende haber sufrido. En su escrito de dúplica, la Comisión propone una segunda excepción de inadmisibilidad, basada en la falta de pruebas de que Vreugdenhil no haya podido repercutir el perjuicio que alega sobre su cliente, su asegurador o sobre el organismo de intervención.
10 En cuanto a esta segunda excepción, es preciso recordar que, según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no pueden invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de derecho que hayan aparecido durante la fase escrita del procedimiento. Al no ser éste el caso en el presente asunto, dicha excepción de inadmisibilidad de la demanda debe desestimarse.
11 Por lo que respecta a la primera excepción de inadmisibilidad, Vreugdenhil alega que la vía jurisdiccional interna no le ofrece una protección eficaz. Subraya que, según la jurisprudencia del College, el Estado neerlandés no incurre en responsabilidad cuando la autoridad nacional competente se ha limitado a aplicar la normativa comunitaria en vigor. Por tanto, toda demanda de reparación del perjuicio que se invoca estaba condenada al fracaso ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
12 A este respecto, se debe señalar que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen competencia exclusiva para conocer de las acciones de devolución de importes percibidos indebidamente por un organismo nacional basándose en una normativa comunitaria que más tarde se declaró inválida (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de mayo de 1989, Roquette frères/Comisión, 20/88, Rec. p. 1553, apartado 14). Ahora bien, al término de la acción que ejercitó ante el College, Vreugdenhil obtuvo efectivamente el reembolso de las sumas indebidamente percibidas por el organismo de intervención neerlandés, más los intereses legales y las costas del proceso.
13 Mediante el presente recurso, Vreugdenhil pide ser indemnizada por los perjuicios, mencionados anteriormente (apartado 7), causados según ella por la adopción por la Comisión del artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76, declarado inválido.
14 Hay que recordar a este respecto que las disposiciones del artículo 178 en relación con las del artículo 215 del Tratado otorgan al Tribunal de Justicia la competencia exclusiva para pronunciarse sobre los recursos de indemnización de daños imputables a la Comunidad, la cual, en virtud del párrafo segundo del artículo 215, está obligada a reparar, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros, los perjuicios causados por sus Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones (sentencia de 27 de septiembre de 1988, Asteris, asuntos acumulados 106/87 a 120/87, Rec. p. 5515, apartado 14).
15 Ahora bien, ha quedado acreditado que la Comisión es la autora de la disposición que, declarada inválida, originó el daño alegado, a juicio de la demandante. En consecuencia, la primera excepción de inadmisibilidad carece de fundamento y procede por tanto declarar la admisibilidad del recurso.
Fondo
16 Vreugdenhil sostiene que en el caso de autos concurren los requisitos para que la Comunidad incurra en responsabilidad a efectos del párrafo segundo del artículo 215 del Tratado, a saber, la ilegalidad del comportamiento que se reprocha a la Comisión y la existencia de un vínculo causal entre dicho comportamiento y el perjuicio que se alega.
17 En cuanto a la ilegalidad del comportamiento de la Comisión, Vreugdenhil señala que, en la sentencia Vreugdenhil y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76 era inválido porque, al adoptar dicha disposición, la Comisión había sobrepasado los límites de sus competencias. En tales circunstancias, no resulta aplicable al caso de autos, a su juicio, la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (sentencias de 2 de diciembre de 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schoeppenstedt/Consejo, 5/71, Rec. p. 975, y de 25 de mayo de 1978, Bayerische HNL/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209) según la cual la responsabilidad de la Comisión por un acto normativo que implica una opción de política económica sólo nace si se produce una violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares.
18 Según la Comisión, la responsabilidad de la Comunidad sólo nace si se produce una violación manifiesta y grave de los límites impuestos al ejercicio de sus facultades. A su juicio, no es éste el caso en el presente asunto, pues en su sentencia Vreugdenhil el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que se habían sobrepasado las competencias asignadas, sin calificar la extralimitación de grave. Por otra parte, la Comisión añade que Vreugdenhil no ha precisado en qué una norma de reparto de competencias entre las Instituciones comunitarias -infringida por la Comisión al adoptar el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76- constituye una norma superior de Derecho que proteja a los particulares. Por consiguiente, su demanda de indemnización carece de fundamento.
19 Es preciso señalar a este respecto que la mera declaración de invalidez de un acto normativo, como el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76, no basta en sí misma para generar, en virtud del párrafo segundo del artículo 215 del Tratado, la responsabilidad extracontractual de la Comisión por los perjuicios que los particulares hubieran sufrido. En efecto, dicha responsabilidad sólo puede nacer en caso de violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares (sentencia de 25 de mayo de 1978, Bayerische HNL/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 4).
20 Desde este punto de vista, basta con hacer constar que el sistema de reparto de competencias entre las diferentes Instituciones de la Comunidad tiene como objetivo garantizar el respeto del equilibro institucional previsto por el Tratado y no la protección de los particulares.
21 Por consiguiente, el hecho de no respetar el equilibrio institucional no puede bastar, por sí solo, para generar la responsabilidad de la Comunidad para con los operadores económicos afectados.
22 La situación sería distinta si se adoptara una medida comunitaria que no sólo vulnerara el reparto de competencias entre las Instituciones sino que también infringiera, en sus disposiciones materiales, una norma superior de Derecho que proteja a los particulares.
23 Ahora bien, este Tribunal hizo constar, en el apartado 18 de la sentencia Vreugdenhil y otros, antes citada, que el artículo 13 bis del Reglamento nº 1687/76 pretendía impedir que el régimen de mercancías de retorno se utilizara para cometer fraudes en perjuicio de los fondos comunitarios.
24 A este respecto, nadie ha alegado que una disposición semejante, dictada en defensa del interés general de la Comunidad, contraviniera, en su contenido material, una norma superior de Derecho que proteja a los particulares.
25 En consecuencia, y sin necesidad de examinar si se reúnen los restantes requisitos para que la Comunidad incurra en responsabilidad, procede desestimar el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
26 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por Vreugdenhil, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la demandante.