CELEX: 61998CJ0359
Pourvoi
Règlement (CEE) nº 4028/86
Concours financier communautaire
Procédure visant la suppression du concours
Suspension de versement du concours initialement octroyé
Acte attaquable

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 octobre 1998, Ca' Pasta Srl (ci-après «Ca' Pasta») a, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'ordonnance du Tribunal de première instance du 16 juillet 1998, Ca' Pasta/Commission (T-274/97, Rec. p. II-2925, ci-après l'«ordonnance attaquée»), par laquelle le Tribunal a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l'annulation de l'acte adopté sous la forme d'une lettre de la Commission, du 4 août 1997, adressée à la requérante pour lui confirmer la poursuite de la procédure interne en vue de la suppression d'un concours communautaire précédemment accordé (ci-après la «lettre litigieuse»).
Cadre réglementaire
2 L'article 1er, paragraphe 1, sous b), du règlement (CEE) n_ 4028/86 du Conseil, du 18 décembre 1986, relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche et de l'aquaculture (JO L 376, p. 7), dispose que la Commission peut apporter un concours financier communautaire aux actions entreprises dans le domaine du développement de l'aquaculture et de l'aménagement de zones marines protégées en vue d'une meilleure gestion de la bande de pêche côtière.
3 En vertu de l'article 12 du règlement n_ 4028/86, qui renvoie à l'annexe III du même règlement, le concours communautaire s'élève, pour les projets d'aquaculture dans la région italienne du «Veneto» (la Vénétie), à 40 % du montant de l'investissement, la participation de la République italienne devant représenter un pourcentage compris entre 10 et 30 %.
4 En outre, l'article 44 du règlement n_ 4028/86 dispose:
«1. Pendant toute la durée de l'intervention communautaire, l'autorité ou l'organisme désigné à cet effet par l'État membre intéressé transmet à la Commission, à sa demande, toute pièce justificative et tout document de nature à établir que les conditions financières ou autres imposées pour chaque projet sont remplies. La Commission peut décider de suspendre, de réduire ou de supprimer le concours, selon la procédure prévue à l'article 47:
- ... ou
- si certaines conditions ne sont pas remplies, ou
- ...
La décision est notifiée à l'État membre intéressé ainsi qu'au bénéficiaire.
La Commission procède à la récupération des sommes dont le versement n'était pas ou n'est pas justifié.
2. Les modalités d'application du présent article sont arrêtées par la Commission selon la procédure prévue à l'article 47.»
5 Aux termes de l'article 47 du règlement n_ 4028/86:
«1. Lorsqu'il est fait référence à la procédure définie au présent article, le comité permanent des structures de la pêche est saisi par son président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande du représentant d'un État membre.
2. Le représentant de la Commission soumet un projet de mesures à prendre. Le comité émet son avis dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence des questions. ...
3. La Commission arrête les mesures qui sont immédiatement applicables. Toutefois, si ces mesures ne sont pas conformes à l'avis du comité, la Commission les communique aussitôt au Conseil; dans ce cas, la Commission peut en différer l'application d'un mois au plus à compter de cette communication. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut prendre des mesures différentes dans le délai d'un mois.»
6 En vue, notamment, de préciser les modalités d'application de l'article 44, paragraphe 2, du règlement n_ 4028/86, la Commission a adopté le règlement (CEE) n_ 1116/88, du 20 avril 1988, relatif aux modalités d'exécution des décisions de concours pour des projets concernant des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures de secteur de la pêche, de l'aquaculture et de l'aménagement de la bande côtière (JO L 112, p. 1).
7 Selon le sixième considérant du règlement n_ 1116/88, «il convient de ne pas entreprendre la procédure de suspension, réduction ou suppression de concours sans avoir, au préalable, consulté l'État membre intéressé qui peut prendre position et sans avoir mis les bénéficiaires en mesure de présenter leurs observations».
8 À cet égard, l'article 7 du règlement n_ 1116/88 dispose:
«Avant d'engager la procédure de suspension, de réduction ou de suppression du concours prévue à l'article 44 paragraphe 1 du règlement (CEE) n_ 4028/86, la Commission:
- en avise l'État membre sur le territoire duquel le projet devrait être exécuté, qui peut prendre position à ce sujet,
- consulte l'autorité compétente chargée de transmettre les pièces justificatives,
- appelle le ou les bénéficiaires à exprimer, par l'intermédiaire de l'autorité ou de l'organisme, les raisons du non-respect des conditions prévues.»
Les faits à l'origine du litige
9 S'agissant des faits à l'origine du litige, le Tribunal a constaté, aux points 6 à 12 de l'ordonnance attaquée, que:
«6 Par décision du 29 avril 1991, la Commission a, en application du règlement n_ 4028/86, accordé à la requérante un concours financier pour un projet visant à la modernisation d'une unité de production en aquaculture à Contarina, Veneto (ci-après `décision d'agrément'). La Commission s'est engagée à financer 40 % des coûts du projet; l'État italien, pour sa part, s'est engagé à financer 30 % de ceux-ci.
7 Dans les conditions annexées à la décision d'agrément, il a été précisé:
`[...] les travaux prévus ne pourront pas faire l'objet de changements ou modifications sans l'accord préalable de l'administration nationale et, le cas échéant, de la Commission. Si des modifications importantes sont apportées sans l'accord de la Commission, la subvention pourra être réduite ou supprimée si elles sont jugées inacceptables par l'administration nationale ou par la Commission.'
8 Après la présentation par la requérante, le 18 mars 1992, d'un premier document établissant l'état d'avancement des travaux, la Commission lui a versé une première tranche de l'aide communautaire. L'État italien a procédé au versement de la première tranche du concours national.
9 Le 10 mars 1997, lors d'un contrôle au siège de la requérante, l'État italien et la Commission ont été informés que la société requérante avait été cédée au printemps de l'année 1995.
10 Par la suite, la Commission a, par lettre du 24 juin 1997, fait savoir à la requérante que, dans la mesure où la cession d'entreprise relève de la catégorie des modifications importantes nécessitant l'accord préalable des autorités nationales et communautaires, elle n'avait pas respecté les conditions énoncées dans la décision d'agrément. Par conséquent, se référant au règlement n_ 4028/86, elle a communiqué à la requérante son intention d'engager la procédure de suppression de la subvention et de récupération du montant déjà versé, tout en l'invitant à préciser, dans un délai de 30 jours, les raisons pour lesquelles elle n'avait pas respecté lesdites conditions.
11 Par lettre du 21 juillet 1997, la requérante a répondu que ni le règlement n_ 4028/86 ni la décision d'agrément n'exigeaient que la cession d'une entreprise ayant obtenu une subvention dans le cadre dudit règlement fût soumise à l'approbation préalable des autorités nationales et communautaires.
12 Par lettre du 4 août 1997 (ci-après `lettre litigieuse'), la Commission, après avoir contesté les allégations de la requérante, a indiqué à celle-ci:
`[...] les services de la Commission confirment la poursuite de la procédure interne en vue de la suppression du concours et de la récupération du montant déjà versé.'»
Procédure devant le Tribunal
10 Estimant que la lettre litigieuse constitue un acte lui faisant grief, Ca' Pasta a, le 16 octobre 1997, introduit auprès du Tribunal un recours en annulation à l'encontre de cette lettre en invoquant, notamment, la violation des articles 44 du règlement n_ 4028/86 et 7 du règlement n_ 1116/88.
11 Par acte séparé déposé le 22 décembre 1997, la Commission a, en application de l'article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, soulevé l'irrecevabilité du recours au motif que la lettre litigieuse est une simple lettre informative qui ne revêt aucun caractère décisionnel et qui, en tant que telle, n'est pas susceptible d'un recours en annulation en vertu de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE).
12 Par observations du 20 mars 1998, Ca' Pasta a conclu au rejet de l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission en invoquant, notamment, deux moyens.
13 En premier lieu, Ca' Pasta a soutenu que la Commission a, par la lettre litigieuse, exprimé son point de vue définitif quant à l'issue de la procédure en vue de la suppression du concours et de la récupération du montant déjà versé.
14 En second lieu, se fondant sur les arrêts du 15 mars 1967, Cimenteries CBR e.a./Commission (8/66 à 11/66, Rec. p. 93), et du 30 juin 1992, Italie/Commission (C-47/91, Rec. p. I-4145), Ca' Pasta a fait valoir que la décision contenue dans la lettre litigieuse comporte des effets défavorables à un point tel qu'elle doit être considérée comme un acte attaquable. À cet égard, Ca' Pasta a précisé que, dans les faits, tant le paiement du concours communautaire que celui du concours national ont été suspendus et a souligné qu'ils le resteront tant que la procédure prévue à l'article 47 du règlement n_ 4028/86 sera en cours, ce qui produit des effets préjudiciables pour elle. La lettre litigieuse constituerait ainsi une décision implicite de ne pas accéder à la demande de paiement de la deuxième tranche de l'aide communautaire et à celle correspondant à l'état final des travaux.
L'ordonnance attaquée
15 Par l'ordonnance attaquée, le Tribunal a rejeté le recours comme irrecevable au motif que la lettre litigieuse ne constituait pas un acte susceptible d'un recours en vertu de l'article 173 du traité et condamné Ca' Pasta aux dépens.
16 Concernant le premier moyen soulevé par Ca' Pasta, le Tribunal a jugé ce qui suit:
«24 Selon une jurisprudence constante, constituent des actes ou décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation au sens de l'article 173 du traité les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci (voir, à titre d'exemple, arrêt du Tribunal du 22 octobre 1996, CSF et CSME/Commission, T-154/94, Rec. p. II-1377, point 37).
25 Lorsqu'il s'agit d'actes ou de décisions dont l'élaboration s'effectue en plusieurs phases, notamment au terme d'une procédure interne, ne constituent en principe des actes attaquables que les mesures qui fixent définitivement la position de l'institution au terme de cette procédure, à l'exclusion des mesures intermédiaires dont l'objectif est de préparer la décision finale (voir, à titre d'exemple, arrêt du Tribunal du 10 juillet 1997, Oficemen/Commission, T-212/95, Rec. p. II-1161, point 53).
26 Dans la lettre litigieuse, la Commission a informé la requérante de `la poursuite de la procédure interne en vue de la suppression du concours [accordé à la requérante] et de la récupération du montant déjà versé'.
27 Cette formulation fait clairement apparaître que la Commission n'avait pas encore pris de décision finale quant à la suppression du concours financier accordé à la requérante, mais qu'elle était en train d'élaborer cette décision.
28 Dès lors, la lettre litigieuse ne constitue pas une mesure produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci au sens de l'arrêt CSF et CSME/Commission, précité. Comme la Commission l'a fait valoir à juste titre, ce courrier constitue une simple lettre d'information.»
17 Concernant le second moyen soulevé par Ca' Pasta, le Tribunal a jugé, au point 29 de l'ordonnance attaquée, que:
«S'agissant des effets défavorables que la requérante prétend subir du fait que la procédure devant la Commission est en cours ... ils ne sont que la conséquence logique de l'ouverture de celle-ci. Tant que la Commission prend, comme en l'espèce, des mesures intermédiaires dans le cadre de cette procédure, ces effets ne caractérisent pas l'existence d'une mesure produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante.»
Le pourvoi
18 Par son pourvoi, Ca' Pasta demande qu'il plaise à la Cour:
- annuler l'ordonnance attaquée,
- annuler l'acte adopté sous la forme de la lettre litigieuse et
- condamner la Commission aux dépens.
19 Ca' Pasta invoque deux moyens à l'appui de son pourvoi.
20 Par le premier moyen, Ca' Pasta fait valoir que le Tribunal a violé les principes généraux en matière de recours contre les décisions au titre de l'article 173 du traité, le principe de la «rule of law», les règlements nos 4028/86 et 1116/88, ainsi que le règlement (CEE) n_ 4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d'application du règlement (CEE) n_ 2052/88 en ce qui concerne la coordination entre les interventions des différents Fonds structurels, d'une part, et entre celles-ci et celles de la Banque européenne d'investissement et des autres instruments financiers existants, d'autre part (JO L 374, p. 1). Selon Ca' Pasta, l'ordonnance attaquée, en ne prenant pas en considération les principes et règlements invoqués, a méconnu le caractère définitif de la décision de suspension du concours contenue implicitement dans la lettre litigieuse.
21 Par son second moyen, Ca' Pasta soutient que l'ordonnance attaquée est insuffisamment motivée, comporte des contradictions et viole le principe général des droits de la défense. Selon elle, l'illégalité de cette ordonnance ressort de la concision de la motivation, si succincte qu'elle ne permettrait même pas de suivre le raisonnement qui se trouve à la base de l'ordonnance ou, concrètement, de comprendre pour quels motifs la lettre attaquée pourrait et devrait être qualifiée de simple information.
22 La Commission conclut au rejet du pourvoi et à la condamnation de Ca' Pasta aux dépens.
Appréciation de la Cour
23 S'agissant du premier moyen, il y a lieu de relever que celui-ci reproche au Tribunal d'avoir, en déniant l'existence d'une décision implicite de suspension contenue dans la lettre litigieuse, méconnu plusieurs règlements et principes du droit communautaire, parmi lesquels les règlements nos 4028/86 et 1116/88, déjà invoqués par Ca' Pasta en première instance. Il convient donc d'examiner au préalable si l'ordonnance attaquée a méconnu l'application de ces règlements.
24 En vue de procéder à cette appréciation, il importe de déterminer auparavant les pouvoirs dont dispose la Commission ainsi que les obligations qui s'imposent à elle dans le contexte des règlements nos 4028/86 et 1116/88.
25 À cet égard, il y a lieu de rappeler, ainsi que la Cour l'a jugé dans son arrêt du 5 octobre 1999, Le Canne/Commission (C-10/98 P, non encore publié au Recueil, point 25), concernant la réduction d'un concours financier communautaire précédemment accordé, que l'article 44, paragraphe 1, du règlement n_ 4028/86 confère à la Commission le pouvoir de «suspendre, de réduire ou de supprimer le concours» dans la mesure où l'une des quatre conditions prévues à cette disposition se présente.
26 Au même point de l'arrêt Le Canne/Commission, précité, la Cour a dit que, en accordant à la Commission un tel pouvoir, le règlement n_ 4028/86 vise de manière claire à couvrir tous les actes de la Commission qui réduisent, en tout ou en partie, le montant du concours initialement octroyé lorsque l'une des conditions susmentionnées est remplie.
27 Cet objectif vaut également pour tout acte de suspension d'un concours financier communautaire couvert par ledit règlement puisque, selon l'article 44, paragraphe 1, du règlement n_ 4028/86, le pouvoir de la Commission inclut celui de «décider de suspendre ... le concours».
28 Un tel objectif implique que, alors que la Commission n'est pas tenue d'exercer le pouvoir que lui confère l'article 44, paragraphe 1, du règlement n_ 4028/86, cet article exige de manière explicite que, dans l'hypothèse où elle le fait, elle respecte la procédure prévue à l'article 47 du même règlement. Il ressort tout aussi clairement de l'article 7 du règlement n_ 1116/88 que les procédures qu'il mentionne doivent être également respectées avant de suspendre, de réduire ou de supprimer un concours en vertu dudit article 44 (voir arrêt Le Canne/Commission, précité, point 25).
29 En l'occurrence, il est constant que, indépendamment de la suspension du concours national consécutive à la lettre litigieuse, la Commission, après avoir confirmé par cette dernière à Ca' Pasta la poursuite de la procédure de suppression du concours, n'a pas effectué le paiement de la deuxième tranche ni celui de la tranche finale du concours communautaire.
30 Il s'ensuit que, outre la communication relative à la poursuite de la procédure de suppression du concours, la lettre litigieuse a nécessairement entraîné le non-versement des deux dernières tranches du concours financier initialement promis par la Commission. Ladite lettre a ainsi fait subir de façon définitive à Ca' Pasta toutes les conséquences économiques de la suspension dudit concours et, partant, a affecté sa situation juridique.
31 À cet égard, il convient de relever que, lorsqu'une demande initiale de concours communautaire est agréée, un acte portant suspension du montant d'un concours initialement octroyé pourrait entraîner des conséquences graves pour le demandeur. Or, ainsi que la Cour l'a relevé au point 27 de l'arrêt Le Canne/Commission, précité, de telles conséquences soulignent l'importance de l'application d'une procédure telle que celle prévue aux articles 44 et 47 du règlement n_ 4028/86 et 7 du règlement n_ 1116/88.
32 Par conséquent, la lettre litigieuse doit être interprétée comme comportant une décision implicite de suspension de concours, au sens de l'article 44, paragraphe 1, du règlement n_ 4028/86, laquelle a fait grief à Ca' Pasta et aurait dû être prise conformément aux articles 44 et 47 du règlement n_ 4028/86 et 7 du règlement n_ 1116/88.
33 Pour écarter l'application de ces dispositions lors de la mise en oeuvre de la suspension d'un concours communautaire, alors que la procédure de suppression de ce concours est en cours, la Commission soutient que, si une telle mesure de suspension était considérée comme un acte attaquable, il en résulterait un blocage de l'activité administrative de la Commission et la procédure de réduction ou de suppression deviendrait vide de sens.
34 À cet égard, il suffit de relever que, dès lors qu'un règlement, tels les règlements nos 4028/86 et 1116/88, impose des obligations à la Commission visant la protection des intérêts des particuliers, des difficultés d'ordre administratif ne peuvent constituer une base valable pour modifier les effets légaux de celui-ci, y compris les garanties procédurales spécifiques établies par le législateur communautaire (voir, en ce sens, arrêt Le Canne/Commission, précité, point 28).
35 Il résulte de l'ensemble de ces considérations que, en suspendant le paiement du concours octroyé à Ca' Pasta sans avoir recours aux procédures prévues aux articles 44 et 47 du règlement n_ 4028/86 et 7 du règlement n_ 1116/88, la Commission n'a pas respecté les obligations que lui imposent lesdits articles.
36 En n'admettant pas que la suspension des deux dernières tranches du concours financier initialement accordé constituait une décision implicite que la Commission aurait dû prendre en respectant les dispositions précitées des règlements nos 4028/86 et 1116/88 et en considérant que, en l'espèce, la Commission avait pris des mesures intermédiaires dans le cadre de la procédure de suppression du concours, le Tribunal a méconnu l'effet définitif de la suspension du concours, au sens de l'article 44 du règlement n_ 4028/86, laquelle était de nature à affecter les intérêts de la requérante. Il s'ensuit que l'ordonnance attaquée doit être annulée.
37 Dès lors, il n'y a pas lieu de vérifier s'il y a eu violation des autres règlements et principes invoqués dans le cadre du premier moyen ni d'examiner le second moyen du pourvoi.
38 Conformément à l'article 54, premier alinéa, seconde phrase, du statut CE de la Cour de justice, cette dernière peut, en cas d'annulation de la décision du Tribunal, statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d'être jugé.
39 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la décision implicite de suspension contenue dans la lettre litigieuse doit être annulée en raison du non-respect de la procédure prévue aux articles 44, paragraphe 1, et 47 du règlement n_ 4028/86 et à l'article 7 du règlement n_ 1116/88.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
40 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l'article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La requérante ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux exposés devant le Tribunal.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(deuxième chambre)
déclare et arrête:
1) L'ordonnance du Tribunal de première instance du 16 juillet 1998, Ca' Pasta/Commission (T-274/97), est annulée.
2) La décision implicite de suspension du concours communautaire contenue dans la lettre de la Commission, du 4 août 1997, adressée à Ca' Pasta Srl est annulée.
3) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens, y compris ceux exposés devant le Tribunal de première instance.