CELEX: 61994CJ0104
Régime d'aides à la production de soja
Sanction de l'inexactitude des mentions figurant dans le contrat de culture

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 3 mars 1994, parvenue à la Cour le 29 mars suivant, le Tribunale civile e penale di Ravenna a posé, en vertu de l' article 177 du traité CE, sept questions préjudicielles relatives à l' interprétation du règlement (CEE) nº 1491/85 du Conseil, du 23 mai 1985, prévoyant des mesures spéciales pour les graines de soja (JO L 151, p. 15, ci-après le "règlement n 1491/85"), du règlement (CEE) nº 2194/85 du Conseil, du 25 juillet 1985, arrêtant les règles générales relatives aux mesures spéciales pour les graines de soja (JO L 204, p. 1, ci-après le "règlement n 2194/85"), et du règlement (CEE) nº 2537/89 de la Commission, du 8 août 1989, relatif aux modalités d' application des mesures spéciales pour les graines de soja (JO L 245, p. 8, ci-après le "règlement n 2537/89"), tel que modifié par le règlement (CEE) nº 150/90 de la Commission, du 19 janvier 1990 (JO L 18, p. 10, ci-après le "règlement n 150/90").
2 Ces questions ont été posées dans le cadre d' un litige opposant Cereol Italia Srl (ci-après "Cereol"), transformateur de soja, à l' Azienda agricola Castello Sas (ci-après "Castello"), producteur de graines de soja, au sujet du paiement d' une somme de 112 509 187 LIT représentant le montant de l' aide communautaire versée à Cereol et dont le remboursement était réclamé à cette société par l' Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (ci-après l' "AIMA").
3 Le règlement nº 1491/85 a instauré un système d' aide à la production de graines de soja dans la Communauté qui est qualifié de système d' aide "au premier acheteur". Dans ce système, une aide, égale à la différence entre le prix d' objectif fixé par la Communauté et le prix du marché mondial, est octroyée à toute personne ayant conclu un contrat, dit "contrat de culture", prévoyant le paiement au producteur d' un prix au moins égal au prix minimal fixé par la Communauté (article 2).
4 Les indications devant obligatoirement figurer dans le contrat de culture sont déterminées par l' article 6, paragraphe 2, du règlement nº 2537/89. Aux termes de cette disposition, adoptée en vertu de l' article 2, paragraphe 8, du règlement n 1491/85, doivent figurer:
"...
e) l' indication définitive des superficies ensemencées, exprimée en hectares et en ares;
f) les indications nécessaires relatives à l' identification des superficies concernées.
...
g) l' indication des rendements obtenus par le producteur lors de la récolte précédente;
..."
5 Le paragraphe 3 du même article, dans sa rédaction issue du règlement nº 150/90, ajoute:
"Postérieurement à la signature du contrat, les superficies indiquées conformément aux points e) et f) du paragraphe 2 ne peuvent faire l' objet, de la part du producteur, d' une utilisation autre que la culture du soja, sauf cas de force majeure.
En conséquence, toute altération qui interviendrait postérieurement à la signature du contrat mais avant son dépôt auprès de l' organisme compétent, dans la destination des superficies indiquées, doit faire l' objet d' un avenant au contrat, rectifiant ces superficies et précisant le motif de la modification.
En outre, une altération qui interviendrait, pendant la période des trois mois précédant la date prévue pour le début de la récolte des graines de soja ayant fait l' objet du contrat, dans la destination de tout ou partie des superficies indiquées, doit être notifiée par le producteur à l' organisme compétent, à l' organisme chargé du contrôle et au premier acheteur, chaque fois que cette altération est supérieure à 10 % de la superficie indiquée et supérieure à un hectare de superficie. Cette notification doit être faite par écrit dans un délai de huit jours ouvrables à compter de la date à laquelle l' altération est intervenue."
6 L' article 29 bis, ajouté au règlement nº 2537/89 par le règlement nº 150/90, dispose:
"Dans le cas où une irrégularité est découverte à l' occasion d' un contrôle ou d' une vérification, les dispositions suivantes s' appliquent, sans préjudice des autres mesures applicables le cas échéant:
1) une irrégularité qui est la conséquence d' une fausse déclaration faite délibérément ou d' une négligence grave commise par le producteur, à l' occasion de la passation du contrat visé à l' article 6 ou de son exécution, et notamment en ce qui concerne l' exactitude des mentions visées à l' article 6, paragraphe 2 et le respect du paragraphe 3 dudit article, entraîne l' invalidité du contrat au regard du présent règlement, l' inéligibilité à l' aide des graines produites sous le régime de ce même contrat, et l' exclusion du producteur du bénéfice des dispositions du présent règlement pour la durée de la campagne qui suit.
...
4) les sanctions visées au présent règlement ... sont déterminées en fonction de la nature et de la gravité du manquement et dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du mécanisme en cause."
7 Le 27 mai 1991, Cereol et Castello ont passé un contrat de culture pour la campagne 1991/1992 qui prévoyait que 93 hectares et 22 ares seraient semés en graines de soja.
8 Le 7 octobre 1991, l' inspection agricole de Trévise a effectué une visite de contrôle et constaté que seuls 77 hectares avaient été mis en culture.
9 L' AIMA a estimé que cette réduction des superficies ensemencées, dans la mesure où elle ne lui avait pas été notifiée, constituait une violation de l' article 6, paragraphe 3, du règlement nº 2537/89 modifié. Se fondant sur l' article 29 bis du même règlement, elle a alors annulé le contrat de culture, déclaré inéligibles à l' aide les graines produites dans le cadre de ce contrat et exclu Castello du bénéfice de l' aide pour la campagne suivante. Elle a enjoint, en conséquence, à Cereol de restituer l' aide qui lui avait été versée.
10 Cereol s' est alors retournée vers Castello et a demandé au Tribunale civile e penale di Ravenna de condamner cette dernière à lui verser une somme équivalant au montant de l' aide qu' elle était tenue de rembourser.
11 Devant le juge national, Castello a soutenu que la sanction dont avait été victime Cereol était illégale. Elle a fait valoir que l' article 29 bis du règlement nº 2537/89 modifié était entaché d' invalidité et qu' en tout état de cause il n' était pas applicable en l' espèce car, contrairement à ce qu' affirmait l' AIMA, elle n' avait commis aucune infraction à la réglementation communautaire.
12 Le juge national s' est alors interrogé sur la validité et sur la portée de la réglementation communautaire applicable et a posé, en conséquence, les questions préjudicielles suivantes:
"1) L' objectif des règlements (CEE) nº 1491/85 et nº 2194/85 du Conseil (compte tenu notamment du huitième considérant ainsi que des articles 2 et 5, paragraphe 1, de ce dernier règlement) pour la période allant jusqu' à la fin de la campagne 1992/1993 (c' est-à-dire, avant l' adoption des règlements du Conseil nº 3766/91 ainsi que nº 1765/92) était-il le versement de l' aide à la production de soja effectué uniquement sur le territoire communautaire, en calculant une aide par rapport à la quantité effectivement produite, motif pour lequel l' obligation principale du producteur intéressé au versement de l' aide aurait consisté dans la culture du soja sur le territoire de l' un des États membres?
2) L' obligation de notification prévue à l' article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) nº 2537/89 de la Commission constitue-t-elle un des moyens destinés à permettre la détermination de la provenance communautaire du produit et doit-elle, en tant que telle, être envisagée à la lumière de la jurisprudence communautaire comme une obligation secondaire par rapport à l' obligation principale, visée à la question 1) précédente?
3) Dans l' hypothèse où les deux premières questions appellent une réponse affirmative, lorsqu' elle a adopté l' article 29 bis du règlement (CEE) nº 2537/89 introduit dans ce règlement par le règlement nº 150/90 (article qui prévoit de graves sanctions, en cas de négligence du producteur dans l' exécution du contrat, notamment en ce qui concerne le respect de l' article 6, paragraphe 3), la Commission a-t-elle dépassé les limites du pouvoir qui lui avait été imparti par le Conseil, à l' article 2, paragraphe 8, du règlement (CEE) nº 1491/85, en appliquant la sanction qui consiste dans la déchéance du droit qui naît du respect de l' obligation principale en raison du non-respect d' une des obligations secondaires, et en commettant de ce fait un détournement de pouvoir?
4) Dans l' hypothèse où la question 3 précédente appelle une réponse négative, l' article 29 bis du règlement (CEE) nº 2537/89 de la Commission, qui prévoit pour toute négligence grave commise par le producteur lors de l' exécution du contrat (notamment en ce qui concerne le respect de l' article 6, paragraphe 3) tant la sanction consistant dans l' invalidité du contrat que celle consistant dans l' inéligibilité à l' aide des graines produites sous le régime de ce même contrat ainsi que l' exclusion du producteur du bénéfice de l' aide pour la durée de la campagne qui suit, viole-t-il le principe de proportionnalité tel qu' il est entendu par la Cour de justice?
5) Dans l' hypothèse où la question 4 précédente appelle une réponse négative, faut-il entendre, par 'altération dans la destination des superficies indiquées dans le contrat' en application de l' article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) nº 2537/89 de la Commission, uniquement le cas où une partie de cette superficie est destinée à une production agricole différente de celle qui a été déclarée dans le contrat?
6) Dans l' hypothèse où la question 5 précédente appelle une réponse négative, l' obligation prévue par l' article 6, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement (CEE) nº 2537/89 de la Commission de notifier une altération qui interviendrait pendant la période de trois mois précédant la date prévue pour le début de la récolte subsiste-t-elle également lorsque les modifications ont été effectuées avant la période de trois mois précédant la date réelle du début de la récolte de graines de soja qui fait l' objet du contrat?
7) Dans l' hypothèse où la question 5 appelle une réponse négative, l' obligation prévue par l' article 6, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement (CEE) nº 2537/89 de la Commission de notifier les altérations supérieures à 10 % de la superficie indiquée dans le contrat subsiste-t-elle également dans le cas où plusieurs modifications successives ont eu lieu dont aucune n' est elle-même supérieure à 10 % mais qui, considérées dans leur ensemble, dépassent ce pourcentage?"
Sur les quatre premières questions
13 Les quatre premières questions du juge de renvoi portent sur la validité de l' article 29 bis du règlement n 2537/89 modifié et peuvent être examinées ensemble.
14 Le juge national se demande si la Commission a pu, sans dépasser les limites du pouvoir qui lui était délégué par l' article 2, paragraphe 8, du règlement n 1491/85 et sans violer le principe de proportionnalité, prévoir que les irrégularités qui sont la conséquence d' une négligence grave commise par le producteur et relative à l' obligation, prévue par l' article 6, paragraphe 3, du règlement n 2537/89, de signaler aux organismes nationaux compétents les altérations survenues dans les superficies ensemencées, seront sanctionnées par l' invalidité du contrat de culture, l' exclusion du producteur du bénéfice de l' aide pour la campagne en cours et pour la campagne suivante, ainsi que le prévoit l' article 29 bis, paragraphe 1, du même règlement.
15 Castello soutient que cette dernière disposition n' est pas valide. Elle fait valoir qu' une sanction aussi grave que la perte du droit à l' aide pouvait sanctionner l' obligation de produire des graines de soja sur le territoire de la Communauté, qui est l' obligation principale du régime d' aide mis en place en 1985, mais pas l' obligation de signaler les modifications d' une certaine importance survenues dans l' utilisation des superficies ensemencées, qui ne constitue qu' une obligation secondaire du régime d' aide.
16 La Commission soutient, au contraire, que la disposition en cause est valide. Elle fait valoir que l' obligation d' indiquer les modifications apportées aux superficies ensemencées est essentielle pour permettre aux autorités publiques compétentes de s' assurer que seules les graines effectivement produites sur le territoire de la Communauté bénéficient de l' aide et que la violation de cette obligation peut être sanctionnée par la perte du droit à l' aide pour la campagne en cours et la campagne suivante sans méconnaître le principe de proportionnalité ni l' étendue des pouvoirs délégués à la Commission par le Conseil.
17 Il ressort des explications fournies par la Commission devant la Cour, qui ne sont pas contestées, que les graines de soja récoltées dans la Communauté ne constituent qu' une faible part des graines qui y sont transformées. Dans un système tel que celui mis en place par le Conseil en 1985, où l' aide est accordée aux transformateurs en fonction de la quantité de graines de soja produite et transformée à l' intérieur de la Communauté, il est indispensable de pouvoir contrôler l' origine des graines afin de s' assurer que l' aide bénéficie exclusivement aux graines récoltées dans la Communauté, dont la production est seule encouragée.
18 Les indications relatives aux superficies ensemencées, qui doivent figurer dans les contrats de culture, font précisément partie du système de contrôle et de preuve mis en place pour s' assurer de l' origine des graines.
19 La fiabilité de telles indications est nécessaire au bon fonctionnement du système. En effet, en l' absence d' indications fiables sur les superficies ensemencées, il serait difficile de vérifier que, compte tenu des rendements indiqués dans les contrats de culture, les quantités de graines qui ont été déclarées par le premier acheteur, et sur la base desquelles est calculé le montant de l' aide, ont été effectivement récoltées sur le territoire de la Communauté et ne sont pas des quantités de graines importées des pays tiers. En particulier, comme le relève la Commission, si de telles indications n' étaient pas disponibles, il ne serait pas possible d' effectuer des recoupements avec les autres informations que les producteurs et les premiers acheteurs sont tenus de fournir, par ailleurs, aux autorités nationales compétentes, telles que les comptabilités matières et les comptabilités financières.
20 Or, la fiabilité des mentions relatives aux superficies ensemencées ne peut être garantie que si les autorités nationales compétentes sont informées par les producteurs des modifications survenues dans l' utilisation des surfaces déclarées dans le contrat de culture et qui, selon l' article 6, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement nº 2537/89 modifié, doivent être réservées à la culture du soja, sauf cas de force majeure.
21 C' est à cette fin que le deuxième alinéa de l' article 6, paragraphe 3, du même règlement prévoit que les producteurs doivent faire état, sous la forme d' un avenant, de toute modification des superficies ensemencées qui surviendrait avant le dépôt du contrat auprès de l' organisme national compétent et que le troisième alinéa de la même disposition prévoit que les modifications qui dépassent une certaine ampleur doivent être signalées à cet organisme lorsqu' elles surviennent après le dépôt du contrat.
22 L' obligation faite au producteur de déclarer les modifications auprès de l' organisme compétent, comme le prévoit l' article 6, paragraphe 3, du règlement nº 2537/89, constitue alors une obligation essentielle pour le bon fonctionnement du système d' aide et elle a donc une importance fondamentale pour ce système.
23 Cependant, l' article 29 bis, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n 2537/89 modifié ne permet de sanctionner les manquements à cette obligation que lorsqu' ils résultent d' une intention délibérée du producteur ou d' une négligence grave de sa part. En outre, compte tenu des termes du paragraphe 4 du même article, cette disposition doit être comprise en ce sens qu' elle permet aux autorités nationales compétentes d' infliger une ou plusieurs des sanctions qu' elle mentionne, selon la gravité du manquement reproché au producteur, ainsi que l' a soutenu la Commission et ainsi que l' a admis Castello au cours de l' audience orale.
24 Selon la jurisprudence constante de la Cour, les obligations dont le respect est d' importance fondamentale pour le bon fonctionnement d' un système communautaire peuvent être sanctionnées par la perte d' un droit ouvert par la réglementation communautaire, tel le droit à une aide (voir, en ce sens, arrêts du 20 février 1979, Buitoni, 122/78, Rec. p. 677, et du 27 novembre 1986, Maas, 21/85, Rec. p. 3537).
25 En prévoyant des sanctions pouvant aller jusqu' à la perte du droit à l' aide pour la campagne en cours et pour la campagne suivante lorsque le producteur de graines de soja viole, délibérément ou du fait d' une négligence grave de sa part, une obligation aussi importante pour le bon fonctionnement du régime d' aide que l' obligation de signaler les modifications des superficies ensemencées, la Commission n' a ni méconnu le principe de proportionnalité ni dépassé les limites de la compétence d' exécution que lui confère l' article 2, paragraphe 8, du règlement n 1491/85, laquelle comporte le pouvoir de fixer les sanctions adéquates (voir arrêt du 2 mai 1990, Hopermann, C-357/88, Rec. p. I-1669, point 7).
26 Il appartient au juge national d' apprécier si l' omission dont s' est rendu coupable un producteur résulte d' une intention délibérée ou d' une négligence grave de sa part et si la sanction choisie est, conformément à l' article 29 bis, paragraphe 4, du règlement n 2537/89 modifié, proportionnée au manquement constaté au regard de la nécessité d' assurer le bon fonctionnement du régime d' aide en cause.
27 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre au juge de renvoi que l' examen des quatre premières questions préjudicielles n' a pas révélé d' élément de nature à affecter la validité de l' article 29 bis du règlement n 2537/89, tel que modifié par le règlement n 150/90.
Sur les trois dernières questions
28 Les trois dernières questions du juge de renvoi portent sur l' interprétation de l' article 6, paragraphe 3, du règlement nº 2537/89. Le juge national cherche à savoir si l' obligation de notification prévue par cette disposition s' applique à une réduction des superficies ensemencées telle que celle opérée par Castello.
29 Tout d' abord, le juge national se demande si les "altérations" visées à l' article 6, paragraphe 3, recouvrent les réductions de superficies cultivées opérées par un producteur en raison de l' abondance des pluies au cours d' une campagne. Ensuite, il se demande si les producteurs ont l' obligation de notifier à l' autorité nationale compétente les altérations survenues plus de trois mois avant la date prévue pour la récolte mais postérieurement à la signature du contrat. Enfin, il se demande si ces producteurs ont l' obligation de notifier les altérations qui ne dépassent pas chacune 10 % de la superficie initialement déclarée dans le contrat de culture mais dépassent au total ce seuil.
.30 Ainsi qu' il a été dit ci-dessus, le bon fonctionnement du système d' aide suppose que les autorités nationales disposent d' informations fiables sur les superficies cultivées qui, sauf cas de force majeure, doivent être affectées exclusivement à la culture du soja, et que ces autorités soient donc informées, en principe, de toutes les modifications, de quelque nature et de quelque origine qu' elles soient, qui surviennent dans l' utilisation de ces superficies.
31 Compte tenu de cet objectif, les termes "altération ... dans la destination des superficies indiquées", figurant à l' article 6, paragraphe 3, du règlement nº 2537/89, doivent être entendus largement, de manière à couvrir toutes les modifications survenues dans les superficies déclarées comme devant être ensemencées. Cette expression recouvre, en particulier, les réductions opérées dans les superficies cultivées à la suite d' événements naturels tels que des pluies abondantes.
32 Bien que ce point ne soit pas explicitement soulevé par le juge de renvoi, il convient de préciser, compte tenu des observations de Castello, qu' en prévoyant que les superficies déclarées dans le contrat de culture sont réservées à la culture du soja, "sauf cas de force majeure", le premier alinéa de l' article 6, paragraphe 3, vise simplement à délier le producteur, dans des cas exceptionnels, de son obligation de n' utiliser les surfaces en cause qu' à la production de graines de soja. En revanche, cette disposition n' exonère pas le producteur de l' obligation, prévue aux deuxième et troisième alinéas du même paragraphe, de notifier aux autorités compétentes ce changement d' affectation des surfaces.
33 Compte tenu de l' objectif de contrôle et de prévention de la fraude que poursuit l' article 6 du règlement nº 2537/89, toute altération qui intervient postérieurement à la signature du contrat mais avant le début de la récolte doit être notifiée à l' autorité publique compétente soit sous la forme d' un avenant au contrat de culture, comme le prévoit le deuxième alinéa de l' article 6, paragraphe 3, du règlement nº 2537/89, soit, lorsqu' elle dépasse les seuils fixés par le troisième alinéa du même article, sous la forme d' une notification par le producteur à l' organisme compétent, à l' organisme chargé du contrôle et au premier acheteur, comme le prévoit cette dernière disposition.
34 A cet égard, le fait que cette dernière disposition se réfère aux altérations qui interviendraient "pendant la période de trois mois précédant la date prévue pour le début de la récolte des graines de soja" ne saurait exclure de l' obligation de notification les altérations survenues après le dépôt du contrat mais plus de trois mois avant le début de la récolte. En effet, si tel était le cas, et à supposer que les contrats de culture puissent être déposés plus de trois mois avant le début de la récolte, les producteurs pourraient procéder à des modifications des surfaces cultivées sans que les organismes compétents en soient informés, ce qui augmenterait les risques de fraude que le système de notification a précisément pour objet d' éviter.
35 Le souci de disposer d' informations fiables sur les superficies ensemencées justifie aussi que les altérations qui, seules ou cumulées, affectent plus de 10 % de la superficie indiquée dans le contrat de culture et, le cas échéant, ses avenants, et plus d' un hectare de cette superficie fassent l' objet d' une notification à l' organisme compétent. En particulier, sauf à accroître le risque de fraude, les termes "chaque fois (qu' une) altération est supérieure (à ces seuils)", figurant à l' article 6, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement nº 2537/89, ne sauraient être interprétés en ce sens qu' ils ne visent que les altérations qui, prises séparément, dépassent l' un et l' autre de ces seuils.
36 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre aux trois dernières questions du juge de renvoi que l' article 6, paragraphe 3, du règlement nº 2537/89 doit être interprété en ce sens qu' un producteur de soja a l' obligation de notifier à l' organisme compétent toute modification des superficies indiquées dans le contrat de culture, et notamment toute réduction de ces superficies, même si elle est liée à des événements naturels, telles que des pluies abondantes, lorsque cette modification survient avant le dépôt du contrat ainsi que toutes les modifications qui surviennent après le dépôt du contrat de culture et qui, seules ou cumulées, sont supérieures à 10 % des superficies indiquées dans le contrat de culture et à un hectare.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
37 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Tribunale civile e penale di Ravenna, par ordonnance du 3 mars 1994, dit pour droit:
1) L' examen des quatre premières questions préjudicielles n' a pas révélé d' élément de nature à affecter la validité de l' article 29 bis du règlement (CEE) n 2537/89 de la Commission, du 8 août 1989, relatif aux modalités d' application des mesures spéciales pour les graines de soja, tel que modifié par le règlement (CEE) nº 150/90 de la Commission, du 19 janvier 1990.
2) L' article 6, paragraphe 3, de ce même règlement doit être interprété en ce sens qu' un producteur de soja a l' obligation de notifier à l' organisme compétent toute modification des superficies indiquées dans le contrat de culture, et notamment toute réduction de ces superficies, même si elle est liée à des événements naturels, telles que des pluies abondantes, lorsque cette modification survient avant le dépôt du contrat ainsi que toutes
les modifications qui surviennent après le dépôt du contrat de culture et qui, seules ou cumulées, sont supérieures à 10 % des superficies indiquées dans le contrat de culture et à un hectare.