CELEX: 62005CJ0077
Verordening (EG) nr. 2007/2004
Oprichting van Europees agentschap voor beheer van operationele samenwerking aan buitengrenzen van lidstaten van Europese Unie
Geldigheid

Overwegingen van het arrest
1. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland vordert nietigverklaring van verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (PB L 349, blz. 1), en handhaving van de gevolgen van deze verordening tot deze zal zijn vervangen door een nieuwe verordening, behalve waar in verordening nr. 2007/2004 de deelneming van het Verenigd Koninkrijk aan de toepassing van deze verordening wordt uitgesloten.
Toepasselijke bepalingen
Het protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland
2. Titel IV van deel 3 van het EG-Verdrag (hierna: „titel IV”) stelt de rechtsgrondslagen vast voor het nemen van maatregelen op het gebied van visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen.
3. Het protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, dat bij het Verdrag van Amsterdam aan het EU-Verdrag en het EG-Verdrag is gehecht (hierna: „protocol inzake titel IV”), betreft de deelneming van deze lidstaten aan de aanneming van maatregelen die worden voorgesteld overeenkomstig de bepalingen in titel IV.
4. Ingevolge artikel 1 van het protocol inzake titel IV nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland, onder voorbehoud van artikel 3 van dit protocol, niet deel aan de aanneming van overeenkomstig titel IV voorgestelde maatregelen, en volgens artikel 2 van dit protocol zijn deze lidstaten niet gebonden aan deze maatregelen en zijn deze niet op hen van toepassing.
5. Artikel 3 van het protocol inzake titel IV luidt:
„1. Binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief bij de Raad overeenkomstig titel IV [...] kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de voorzitter van de Raad er schriftelijk van in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna deze staten daartoe gerechtigd zijn. [...]
[...]
2. Indien na een redelijke termijn een maatregel als bedoeld in lid 1 niet met deelneming van het Verenigd Koninkrijk of Ierland kan worden aangenomen, kan de Raad deze maatregel overeenkomstig artikel 1 aannemen zonder de deelneming van het Verenigd Koninkrijk of Ierland. In dat geval is artikel 2 van toepassing.”
6. Artikel 4 van het protocol inzake titel IV verleent het Verenigd Koninkrijk en Ierland het recht om in het kader van titel IV bestaande maatregelen te allen tijde te aanvaarden. In dat geval is de procedure van artikel 11, lid 3, EG mutatis mutandis van toepassing.
7. Volgens artikel 7 van het protocol inzake titel IV „laten de artikelen 3 en 4 het protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, onverlet”.
Het protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie
8. Volgens artikel 1 van het protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat bij het Verdrag van Amsterdam aan het EU-Verdrag en het EG-Verdrag is gehecht (hierna: „Schengenprotocol”), zijn dertien lidstaten gemachtigd onderling een nauwere samenwerking aan te gaan binnen de werkingssfeer van het Schengenacquis, zoals gedefinieerd in de bijlage bij dit protocol.
9. Tot het aldus gedefinieerde Schengenacquis behoren met name het akkoord tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen (Luxemburg) op 14 juni 1985 (PB 2000, L 239, blz. 13; hierna: „Schengenakkoord”), alsmede de overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord (PB 2000, L 239, blz. 19; hierna: „de uitvoeringsovereenkomst”), eveneens ondertekend te Schengen op 19 juni 1990. Deze twee handelingen vormen tezamen de „Schengenakkoorden”.
10. Artikel 4 van dit protocol luidt als volgt:
„Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, die niet door het Schengenacquis gebonden zijn, kunnen te allen tijde verzoeken om aan alle of aan enkele van de bepalingen van dit acquis deel te nemen.
De Raad neemt een besluit over dit verzoek met eenparigheid van stemmen van zijn in artikel 1 genoemde leden en van de vertegenwoordiger van de regering van de betrokken staat.”
11. Artikel 5 van het Schengenprotocol bepaalt:
„1. Voorstellen en initiatieven om voort te bouwen op het Schengenacquis vallen onder de toepasselijke bepalingen van de Verdragen.
Wanneer Ierland of het Verenigd Koninkrijk of beide de voorzitter van de Raad niet binnen een redelijke termijn schriftelijk hebben meegedeeld dat zij wensen deel te nemen, wordt de in artikel 11 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap of artikel 40 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde machtiging in dit verband geacht te zijn verleend aan de in artikel 1 genoemde lidstaten, en aan Ierland of het Verenigd Koninkrijk indien een van beide aan de samenwerking op de gebieden in kwestie wenst deel te nemen.
2. De in de eerste alinea van lid 1 bedoelde toepasselijke bepalingen van de Verdragen zijn ook van toepassing indien de Raad de in artikel 2, lid 1, tweede alinea, bedoelde maatregelen niet heeft aangenomen.”
12. Artikel 8 van het Schengenprotocol bepaalt:
„Voor de onderhandelingen over de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie worden het Schengenacquis en de verdere maatregelen die de instellingen binnen de werkingssfeer van dat acquis nemen, beschouwd als een acquis dat door alle staten die kandidaat zijn voor toetreding volledig moet worden aanvaard.”
De verklaringen ad het Schengenprotocol
13. In verklaring nr. 45, ad artikel 4 van het protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie (hierna: „verklaring nr. 45”), verzoeken de Hoge Verdragsluitende Partijen de Raad, het advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen te vragen voordat hij een besluit neemt over een verzoek krachtens dat artikel. Deze partijen „verbinden zich er tevens toe alles in het werk te stellen om het voor Ierland of het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland mogelijk te maken, indien zij dit wensen, gebruik te maken van de bepalingen van artikel 4, zodat de Raad in staat kan zijn bij of na de inwerkingtreding van het protocol de in dat artikel bedoelde besluiten te nemen”.
14. Volgens verklaring nr. 46, ad artikel 5 van het protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie (hierna: „verklaring nr. 46”), verbinden de Hoge Verdragsluitende Partijen „zich ertoe alles in het werk te stellen om een gezamenlijk optreden van alle lidstaten op de gebieden van het Schengenacquis mogelijk te maken, met name telkens als Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland sommige of alle bepalingen van dat acquis overeenkomstig artikel 4 van het [Schengenprotocol] hebben aanvaard”.
Besluit 2000/365/EG
15. Krachtens artikel 4, tweede alinea, van het Schengenprotocol heeft de Raad op 29 mei 2000 besluit 2000/365/EG genomen betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis (PB L 131, blz. 43).
16. In artikel 1 van dit besluit worden de bepalingen van het Schengenacquis opgesomd waaraan het Verenigd Koninkrijk deelneemt.
17. Artikel 8, lid 2, van het besluit bepaalt:
„Vanaf de datum van aanneming van dit besluit wordt het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland onherroepelijk geacht de voorzitter van de Raad krachtens artikel 5 van het Schengenprotocol in kennis te hebben gesteld van het feit dat het wenst deel te nemen aan alle voorstellen en initiatieven die voortbouwen op het in artikel 1 genoemde Schengenacquis. Die deelneming betreft de in artikel 5, lid 1 respectievelijk lid 2, genoemde gebieden, voor zover de voorstellen en initiatieven voortbouwen op de bepalingen van het Schengenacquis waaraan deze gebieden worden gebonden.”
Verordening nr. 2007/2004
18. Blijkens de aanhef is verordening nr. 2007/2004 vastgesteld op de grondslag van de artikelen 62, lid 2, sub a, EG en 66 EG.
19. De eerste vier overwegingen van de considerans van deze verordening luiden als volgt:
„(1) Het communautaire beleid op het gebied van de buitengrenzen van de Europese Unie beoogt door middel van geïntegreerd beheer te zorgen voor een hoog en uniform niveau van controle en bewaking, hetgeen een noodzakelijk uitvloeisel is van het vrije verkeer van personen in de Europese Unie en een fundamenteel onderdeel van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Daartoe wordt voorzien in de opstelling van gemeenschappelijke regels inzake normen en procedures voor de controle aan de buitengrenzen.
(2) Voor een efficiënte uitvoering van de gemeenschappelijke regels is meer coördinatie van de operationele samenwerking tussen de lidstaten nodig.
(3) Rekening houdend met de ervaringen van de gemeenschappelijke instantie buitengrensdeskundigen, die in het kader van de Raad actief is, moet derhalve een gespecialiseerd orgaan van deskundigen worden opgericht dat belast is met de verbetering van de coördinatie van de operationele samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van het beheer van de buitengrenzen, en wel in de vorm van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, hierna: ‚het agentschap’.
(4) De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de controle en de bewaking van de buitengrenzen. Het agentschap moet de toepassing van bestaande en toekomstige communautaire maatregelen in verband met het beheer van de buitengrenzen vergemakkelijken door de acties van de lidstaten ter uitvoering van deze maatregelen te coördineren.”
20. Volgens de drieëntwintigste tot en met de zesentwintigste overweging van de considerans van verordening nr. 2007/2004 wordt de verordening geacht, een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis te vormen, met als consequentie dat:
– delegaties van de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen als leden van de raad van bestuur van het agentschap dienen deel te nemen, zij het met beperkt stemrecht;
– het Koninkrijk Denemarken, dat niet deelneemt aan de aanneming van de verordening en waarvoor deze niet bindend, noch daarop van toepassing is, beschikt over een termijn van zes maanden nadat de Raad de verordening heeft vastgesteld, om te beslissen of het deze al dan niet in zijn nationale wetgeving zal omzetten;
– het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen aan de aanneming van de verordening en de verordening voor deze lidstaten niet bindend, noch daarop van toepassing is.
21. De vijfentwintigste overweging van de considerans van verordening nr. 2007/2004, inzake het Verenigd Koninkrijk, luidt:
„Deze verordening vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk niet deelneemt, overeenkomstig besluit 2000/365 [...]. Het Verenigd Koninkrijk neemt derhalve niet deel aan de aanneming van deze verordening en deze is niet bindend voor, noch van toepassing in deze lidstaat.”
22. Artikel 1 van verordening nr. 2007/2004 luidt:
„1. Met het oog op een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie wordt er een [agentschap] opgericht.
2. Niettegenstaande het feit dat de verantwoordelijkheid voor de controle en bewaking van de buitengrenzen bij de lidstaten berust, vergemakkelijkt het agentschap de toepassing van de bestaande en toekomstige communautaire maatregelen in verband met het beheer van de buitengrenzen en maakt het deze effectiever, door de acties van de lidstaten ter uitvoering van deze maatregelen te coördineren en aldus bij te dragen tot een doelmatig, hoog en uniform niveau van de controle van personen en de bewaking van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie.
3. Het agentschap voorziet de Commissie en de lidstaten van de nodige technische ondersteuning en kennis op het gebied van het beheer van de buitengrenzen en bevordert de solidariteit tussen de lidstaten.
4. Voor de toepassing van deze verordening wordt onder de buitengrenzen van de lidstaten verstaan de land‑ en zeegrenzen van de lidstaten, alsmede hun lucht‑ en zeehavens, die vallen onder de bepalingen van de communautaire wetgeving inzake de overschrijding van de buitengrenzen door personen.”
23. In artikel 2 van verordening nr. 2007/2004 worden als belangrijkste taken van het agentschap genoemd: de operationele samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van het beheer van de buitengrenzen coördineren, de lidstaten helpen bij het opleiden van nationale grenswachten, met inbegrip van de vaststelling van gemeenschappelijke opleidingsnormen, de ontwikkelingen volgen op het gebied van onderzoek dat relevant is voor de controle en bewaking van de buitengrenzen, de lidstaten bijstaan in omstandigheden die extra technische en operationele bijstand aan de buitengrenzen vergen, en de lidstaten de nodige ondersteuning bieden bij de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties.
24. Ingevolge artikel 2, lid 2, mogen de lidstaten, onverminderd de bevoegdheden van het agentschap, hun operationele samenwerking met andere lidstaten en/of derde landen aan de buitengrenzen voortzetten wanneer dit een aanvulling vormt op het optreden van het agentschap. De lidstaten dienen zich echter te onthouden van elke activiteit die de werking van het agentschap of het bereiken van zijn doelen in gevaar kan brengen en zij brengen aan het agentschap verslag uit over de operationele aangelegenheden in verband waarmee aan de buitengrenzen wordt samengewerkt buiten het kader van het agentschap.
25. Overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 2007/2004 moet het agentschap voorts de door de lidstaten ingediende voorstellen voor gezamenlijke operaties en proefprojecten evalueren, goedkeuren en coördineren en kan het zelf initiatieven nemen voor gezamenlijke operaties en proefprojecten in samenwerking met de lidstaten. Het kan ook besluiten gezamenlijke operaties en proefprojecten mee te financieren.
26. Krachtens artikel 5 van de verordening stelt het agentschap een gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding van grenswachten vast, ontwikkelt het deze verder en verstrekt het opleiding op Europees niveau voor opleiders van de nationale grenswachten van de lidstaten. Het agentschap dient voor personeelsleden van de bevoegde nationale diensten van de lidstaten ook aanvullende cursussen en studiebijeenkomsten aan te bieden over onderwerpen in verband met de controle en bewaking van de buitengrenzen en de terugkeer van onderdanen van derde landen.
27. Volgens artikel 7 van verordening nr. 2007/2004 zorgt het agentschap voor het opzetten en bijhouden van centrale registers van aan de lidstaten toebehorende technische uitrusting voor controle en bewaking van de buitengrenzen, die de lidstaten vrijwillig en op verzoek van een andere lidstaat tijdelijk ter beschikking van die lidstaat stellen na een door het agentschap verrichte analyse van de behoeften en de risico’s.
28. Artikel 12 van de verordening luidt:
„1. Het agentschap bevordert de operationele samenwerking van de lidstaten met Ierland en het Verenigd Koninkrijk in aangelegenheden die door zijn activiteiten worden bestreken en voor zover dit nodig is voor de vervulling van de in artikel 2, lid 1, opgesomde taken.
2. De door het agentschap overeenkomstig artikel 2, lid 1, sub f, te verlenen ondersteuning omvat de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties van de lidstaten, waaraan ook Ierland of het Verenigd Koninkrijk of beide landen deelnemen.
3. De toepassing van deze verordening op de grenzen van Gibraltar wordt opgeschort totdat een akkoord is bereikt over de werkingssfeer van de maatregelen met betrekking tot de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten door personen.”
29. Artikel 21, lid 3, van verordening nr. 2007/2004 bepaalt:
„De landen die betrokken zijn bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis participeren in het agentschap. Zij hebben ieder één vertegenwoordiger en één plaatsvervanger in de raad van bestuur. Krachtens de desbetreffende bepalingen van hun associatieovereenkomsten zullen regelingen worden uitgewerkt die onder meer de aard en de omvang van en de nadere regels voor de deelname van deze landen aan de werkzaamheden van het agentschap vastleggen, met inbegrip van bepalingen ten aanzien van de financiële bijdragen en het personeel.”
Feitelijke achtergrond van het beroep
30. Op 11 november 2003 heeft de Commissie bij de Raad een voorstel ingediend voor de verordening tot oprichting van het agentschap.
31. Op 11 februari 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Raad in kennis gesteld van zijn voornemen om deel te nemen aan de aanneming van verordening nr. 2007/2004. Het verwees daarbij naar de kennisgevingsprocedure van artikel 5, lid 1, tweede alinea, van het Schengenprotocol en naar de procedure in het protocol inzake titel IV.
32. Op 26 oktober 2004 heeft de Raad verordening nr. 2007/2004 aangenomen. Ondanks de kennisgeving van 11 februari 2004 werd het Verenigd Koninkrijk niet toegelaten tot deelneming aan de aanneming van deze verordening, op grond dat de verordening een ontwikkeling vormt van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig besluit 2000/365 niet deelneemt.
33. Van mening dat de weigering van de Raad om het Verenigd Koninkrijk te laten deelnemen aan de aanneming van verordening nr. 2007/2004 in strijd was met artikel 5 van het Schengenprotocol, heeft deze lidstaat het onderhavige beroep ingesteld.
Conclusies van partijen
34. Het Verenigd Koninkrijk vordert:
– verordening nr. 2007/2004 nietig te verklaren;
– met toepassing van artikel 231 EG te beslissen dat na de nietigverklaring van verordening nr. 2007/2004, in afwachting van de aanneming van een nieuwe regeling ter zake, de bepalingen van deze verordening van toepassing blijven, behalve waar deze tot gevolg hebben dat het Verenigd Koninkrijk van deelneming aan de toepassing van die verordening wordt uitgesloten, en
– de Raad te verwijzen in de kosten.
35. De Raad vordert verwerping van het beroep en verwijzing van het Verenigd Koninkrijk in de kosten.
36. Bij beschikking van de president van het Hof van 17 augustus 2005 zijn Ierland, de Republiek Polen en de Slowaakse Republiek toegelaten als interveniënt aan de zijde van het Verenigd Koninkrijk, en het Koninkrijk Spanje en de Commissie van de Europese Gemeenschappen aan de zijde van de Raad.
Beoordeling van het beroep
Argumenten van partijen
37. Het Verenigd Koninkrijk stelt primair dat de Raad zich voor de uitsluiting van het Verenigd Koninkrijk van de procedure tot aanneming van verordening nr. 2007/2004 heeft gebaseerd op een verkeerde uitlegging van het Schengenprotocol en in strijd heeft gehandeld met artikel 5 daarvan.
38. Het systeem van artikel 5 van het Schengenprotocol kan namelijk niet worden beschouwd als ondergeschikt aan dat van artikel 4 van dit protocol. De artikelen 4 en 5 zijn van elkaar onafhankelijk, zodat het Verenigd Koninkrijk om te kunnen deelnemen aan maatregelen genomen op basis van artikel 5, niet eerst ingevolge artikel 4 behoeft te zijn toegelaten tot deelneming aan het desbetreffende Schengenacquis.
39. Het Verenigd Koninkrijk voert voor deze opvatting met name aan dat de door de Raad voorgestane uitlegging van de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol wordt tegengesproken door de systematiek en de formulering van deze twee bepalingen, in strijd is met de essentie van de bij artikel 5 ingevoerde procedure en niet verenigbaar is met verklaring nr. 46.
40. Voorts ontneemt deze uitlegging volgens het Verenigd Koninkrijk artikel 5 van het Schengenprotocol zijn effectiviteit, daar dit artikel met name dient te zorgen voor een maximale deelneming van het Verenigd Koninkrijk en Ierland aan maatregelen voortbouwend op het Schengenacquis, en is zij niet noodzakelijk voor het verzekeren van de effectiviteit van artikel 7 van het protocol inzake titel IV, noch voor het behoud van de integriteit van het Schengenacquis. In elk geval heeft deze uitlegging gevolgen die in geen verhouding staan tot het beoogde doel en heeft zij als consequentie, aangezien de Raad blijkens zijn huidige praktijk een „ruim en vaag” begrip hanteert van wat moet worden opgevat als „voorstellen en initiatieven om voort te bouwen op het Schengenacquis”, dat de in artikel 5 neergelegde procedure kan functioneren op een manier die onverenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel en de grondbeginselen van nauwere samenwerking.
41. Subsidiair stelt het Verenigd Koninkrijk dat, indien de door de Raad voorgestane uitlegging van de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol juist zou zijn, de woorden „voorstellen en initiatieven om voort te bouwen op de bepalingen van het Schengenacquis” in artikel 5, lid 1, eerste alinea, van dit protocol aldus moeten worden begrepen dat zij uitsluitend betrekking hebben op maatregelen die integraal tot het Schengenacquis behoren (Schengen-integral measures; hierna: „Schengen-integrale maatregelen”), zoals maatregelen tot wijziging van bepalingen van dit acquis waaraan het Verenigd Koninkrijk niet kan deelnemen zonder eerst de te wijzigen bepalingen te hebben onderschreven. Niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen daarentegen maatregelen die slechts aan het Schengenacquis gerelateerd zijn, dat wil zeggen maatregelen die wel dienen ter uitwerking of aanvulling van bepaalde doelstellingen van het Schengenacquis, maar niet zo nauw verbonden zijn met de integriteit van het Schengenacquis dat die integriteit in gevaar zou komen indien een daaraan niet deelnemende lidstaat wel zou kunnen deelnemen aan de aanneming van dergelijke maatregelen. Hieruit volgt dat de situatie van het Verenigd Koninkrijk bij de aanneming van in deze categorie vallende maatregelen niet wordt geregeld door de bepalingen van dit protocol maar, al naar het geval, door de bepalingen van het protocol inzake titel IV of door de relevante bepalingen van de „derde pijler”. En aangezien verordening nr. 2007/2004 te beschouwen is als behorend tot diezelfde categorie maatregelen, had het Verenigd Koninkrijk niet van de aanneming van die verordening mogen worden uitgesloten.
42. De Raad is ten eerste van mening dat artikel 5 van het Schengenprotocol, anders dan het Verenigd Koninkrijk betoogt, niet bedoeld is om aan het Verenigd Koninkrijk een recht toe te kennen, maar om aan de lidstaten die aan het gehele Schengenacquis deelnemen, te garanderen dat hun acties niet op losse schroeven komen te staan doordat de andere lidstaten niet staan te dringen om daaraan deel te nemen. De formulering van deze bepaling bevestigt deze uitlegging overigens in zoverre dat deze, anders dan de formulering van artikel 4 van dit protocol en artikel 3 van het protocol inzake titel IV, een dergelijk recht niet uitdrukkelijk verleent.
43. Volgens de Raad ontneemt de door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging van artikel 5, lid 1, van het Schengenprotocol de goedkeuringsprocedure van artikel 4 van dit protocol zijn effectiviteit aangezien, ingeval een lidstaat uit hoofde van dat artikel het recht om deel te nemen aan de aanneming van een bepaalde maatregel is ontzegd, deze lidstaat niettemin aan alle maatregelen tot ontwikkeling van dit gebied kan deelnemen door gebruik te maken van de procedure van artikel 5. De integriteit van het Schengenacquis is dan niet meer gegarandeerd en ook artikel 7 van het protocol inzake titel IV, dat bepaalt dat de artikelen 3 en 4 van dit protocol de bepalingen van het Schengenprotocol onverlet laten, is zinloos.
44. Ten tweede stelt de Raad dat het onderscheid dat het Verenigd Koninkrijk maakt tussen „Schengen-integrale maatregelen” en maatregelen die slechts aan het Schengenacquis gerelateerd zouden zijn, geen steun vindt in het primaire, noch in het afgeleide recht. De door het Verenigd Koninkrijk gepropageerde definitie van „Schengengerelateerde maatregelen” is gebaseerd op een foutieve opvatting van wat een bedreiging zou kunnen vormen voor de integriteit van het Schengenacquis, en dit onderscheid veroorzaakt onnodige rechtsonzekerheid doordat het meebrengt dat datgene wat moet worden verstaan onder „maatregel voortbouwend op het Schengenacquis” zal verschillen naargelang het gaat om de aanneming van een maatregel die van toepassing is op de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen, dan wel op het Verenigd Koninkrijk en Ierland.
45. Ten derde benadrukt de Raad dat zijn standpunt zonder meer verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel en met de toepasselijke regels op het gebied van de nauwere samenwerking. De verdragsauteurs zijn immers niet gebonden aan het evenredigheidsbeginsel, en de bepalingen van het EU‑ en het EG-Verdrag waarin de nauwere samenwerking is geregeld, laten de bepalingen van het Schengenprotocol onverlet.
46. Ierland is van mening dat de door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging van de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol in overeenstemming is met de bewoordingen van deze artikelen en overeenstemt met de huidige praktijk van de Raad betreffende maatregelen inzake het Schengenacquis, tot deelneming waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn toegelaten. Deze uitlegging wordt bovendien bevestigd door de verschillende aan de slotakte van het Verdrag van Amsterdam gehechte verklaringen inzake het Schengenprotocol. Voorts kan de Raad het voor het Schengenacquis concreet bestaande risico van schade in geval van deelneming van het Verenigd Koninkrijk aan aanneming van verordening nr. 2007/2004, niet aantonen.
47. Volgens de Republiek Polen kan, in verband met de vaagheid van het begrip „Schengenacquis”, niet duidelijk worden vastgesteld of verordening nr. 2007/2004 tot dit acquis behoort dan wel daarvan slechts een ontwikkeling is. Volgens de Republiek Polen is de verordening een maatregel tot ontwikkeling van dit acquis. Het recht van het Verenigd Koninkrijk om deel te nemen aan maatregelen ter ontwikkeling van het Schengenacquis vloeit rechtstreeks voort uit artikel 5 van het Schengenprotocol en daarvoor behoeft niet eerst artikel 4 van dat protocol in werking te worden gesteld. Er is overigens niets op tegen, het Verenigd Koninkrijk toe te staan om deel te nemen aan de aanneming van eerdergenoemde verordening, daar deze deelneming geen bedreiging vormt voor de integriteit of het functioneren van het Schengenacquis, en al evenmin voor de uitvoering daarvan.
48. Volgens de Slowaakse Republiek is voor het recht van het Verenigd Koninkrijk om deel te nemen aan de aanneming van verordening nr. 2007/2004 vereist dat de integriteit en de samenhang van het reeds van toepassing zijnde Schengenacquis niet worden bedreigd . Het is aan de Raad, daar deze het Verenigd Koninkrijk dit recht heeft ontzegd, om het bewijs te leveren dat de deelneming van deze lidstaat aan de toepassing van deze verordening een dergelijke bedreiging vormt. Volgens de Slowaakse Republiek is dit in casu niet het geval.
49. Het Koninkrijk Spanje meent dat het beroep van het Verenigd Koninkrijk ongegrond is. De primaire vordering van het Verenigd Koninkrijk berust erop dat aan deze lidstaat een hypothetisch recht is verleend door een artikel in het Schengenprotocol dat hem dit recht niet toekent. De door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging houdt zeker een risico in voor maatregelen die dankzij de bij dit protocol ingevoerde nauwere samenwerking reeds zijn genomen, aangezien die uitlegging de integriteit en de samenhang van het Schengenacquis in gevaar brengt. De subsidiaire vordering van het Verenigd Koninkrijk gaat eraan voorbij dat het de taak van de Raad is, te bepalen welke maatregelen moeten worden beschouwd als maatregelen voortbouwend op het Schengenacquis, en dat dit niet aan een lidstaat is die geen partij is bij de Schengenakkoorden.
50. Volgens de Commissie is het belangrijkste kenmerk van nauwere samenwerking in het algemeen en van het Schengenacquis in het bijzonder de integriteit ervan. Het voortbestaan en de bescherming van die integriteit, alsmede de samenhang van het Schengenacquis, zijn dan ook essentiële belangen. Weliswaar kent het Schengenprotocol de mogelijkheid van gedeeltelijk participeren door een lidstaat die geen partij is bij de Schengenakkoorden, maar dit gaat niet zo ver dat de betrokken lidstaten een keuze „à la carte” wordt gegeven, die zou leiden tot een lappendeken van deelnemingen en verplichtingen.
51. De door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging van de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol is in strijd met de systematiek en met de logica van dit protocol en zij is schadelijk voor de innerlijke samenhang en de integriteit van het Schengenacquis.
52. Overigens staan de woorden „om voort te bouwen op het Schengenacquis” in artikel 5, lid 1, eerste alinea, van het Schengenprotocol niet voor een „vaag en ruim” begrip van maatregelen die door de aan een actie van nauwere samenwerking deelnemende lidstaten kunnen worden genomen, terwijl de beslissing om een voorstel aan te merken als „maatregel om voort te bouwen op het Schengenacquis” zich niet onderscheidt van de beslissing waarbij de voor aanneming van een communautaire rechtshandeling passende rechtsgrondslag wordt bepaald.
53. Ten slotte merkt de Commissie op dat, gezien het bijzondere karakter van het agentschap, de oprichting daarvan een „Schengen-integrale maatregel” is in de betekenis die daaraan door het Verenigd Koninkrijk wordt gegeven, en dat deze oprichting onlosmakelijk verbonden is met het Schengenacquis. Voorts is het agentschap verbonden met een gebied van dit acquis waaraan het Verenigd Koninkrijk heeft besloten niet mee te doen. Het is dan ook legitiem dat het Verenigd Koninkrijk niet wordt toegelaten tot deelneming aan de aanneming van verordening nr. 2007/2004.
Beoordeling door het Hof
54. Om uitspraak te kunnen doen over het primaire betoog van het Verenigd Koninkrijk, moet worden onderzocht of artikel 5, lid 1, tweede alinea, van het Schengenprotocol in die zin moet worden uitgelegd dat deze bepaling alleen van toepassing dient te zijn op voorstellen en initiatieven om voort te bouwen op een gebied van het Schengenacquis tot deelneming waaraan het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland zijn toegelaten krachtens artikel 4 van dit protocol, dan wel of deze twee bepalingen, zoals het Verenigd Koninkrijk betoogt, moeten worden beschouwd als van elkaar onafhankelijk.
55. Daartoe moet niet alleen worden gelet op de bewoordingen van de in geding zijnde bepalingen, maar ook op hun systematiek, context, nagestreefd doel en effectiviteit.
56. In casu moet worden vastgesteld dat bij artikel 1 van het Schengenprotocol dertien lidstaten zijn gemachtigd om onderling een nauwere samenwerking aan te gaan op de gebieden van het Schengenacquis, zoals dit bindend is voor deze lidstaten. Voorts volgt uit artikel 2 van dit protocol dat alle maatregelen die in het kader van de uitvoering van deze nauwere samenwerking worden genomen, moeten worden beschouwd als integrerend deel van dat acquis, dat overigens conform artikel 8 van dat protocol door alle staten die kandidaat zijn voor toetreding, in zijn geheel moet worden aanvaard.
57. Aangezien het Verenigd Koninkrijk en Ierland als enige lidstaten geen partij zijn geweest bij de Schengenakkoorden die aan deze nauwere samenwerking ten grondslag liggen, verkeren deze twee staten in een bijzondere situatie, waarmee in het Schengenprotocol op twee manieren rekening is gehouden.
58. Enerzijds ruimt dit protocol in artikel 4 voor deze lidstaten de bevoegdheid in, te allen tijde te verzoeken om te mogen deelnemen aan enkele bepalingen van dit acquis zoals ten tijde van het deelnemingsverzoek van kracht. Anderzijds behoudt dit protocol in artikel 5, lid 1, tweede alinea, deze staten het recht voor, niet deel te nemen aan op dit acquis voortbouwende voorstellen en initiatieven.
59. Deze twee bepalingen betreffen dus twee verschillende aspecten van het Schengenacquis, maar uit deze constatering alleen mag niet worden afgeleid dat zij van elkaar onafhankelijk moeten worden gelezen.
60. Zoals volgt uit het gebruik van de woorden „voorstellen en initiatieven om voort te bouwen op het Schengenacquis” in artikel 5, lid 1, eerste alinea, van het Schengenprotocol, berusten de in deze bepaling bedoelde maatregelen immers op het Schengenacquis, in de zin van artikel 4 van dit protocol, waarvan zij niet meer zijn dan een uitwerking of latere ontwikkeling.
61. Logischerwijs moeten dergelijke maatregelen in overeenstemming zijn met de bepalingen waarvan zij een uitwerking of ontwikkeling zijn, zodat de aanvaarding van zowel die bepalingen als de daaraan ten grondslag liggende beginselen, daarvoor een vereiste is.
62. Hieruit volgt dat de deelneming van een lidstaat aan de aanneming van een maatregel tot toepassing van artikel 5, lid 1, van het Schengenprotocol alleen denkbaar is wanneer die lidstaat het gebied van het Schengenacquis waartoe de te nemen maatregel behoort of waarvan deze een ontwikkeling is, heeft onderschreven.
63. Waar artikel 4 van het Schengenprotocol het Verenigd Koninkrijk en Ierland de mogelijkheid geeft, zich aan te sluiten bij het Schengenacquis, kunnen deze staten derhalve niet worden toegelaten tot deelneming aan de aanneming van een maatregel ingevolge artikel 5, lid 1, van dit protocol, zonder dat zij eerst door de Raad zijn toegelaten tot deelneming aan het gebied van het acquis waarin die maatregel zijn grondslag vindt.
64. Bovendien is deze interpretatie in overeenstemming met het doel van zowel artikel 4 als artikel 5 van het Schengenprotocol en garandeert zij volledig de effectiviteit van beide artikelen.
65. Deze interpretatie doet immers niet af aan de aan het Verenigd Koninkrijk en Ierland door artikel 5, lid 1, tweede alinea, van het Schengenprotocol ingeruimde mogelijkheid om te besluiten dat zij, al hebben zij het recht om het Schengenacquis geheel of gedeeltelijk te onderschrijven, niet zullen deelnemen aan de aanneming van maatregelen tot uitwerking of ontwikkeling van die delen van het acquis waarbij zij zich hebben mogen aansluiten.
66. Deze uitlegging maakt het tevens mogelijk, rekening te houden met zowel de bewoordingen als het doel van artikel 4 van het Schengenprotocol. De aldus door artikel 5 van dit protocol aan deze twee lidstaten geboden flexibiliteit om vrij te kiezen of zij zich al dan niet aansluiten bij maatregelen tot uitwerking of ontwikkeling van het Schengenacquis, neemt immers de terughoudendheid om bepalingen van het Schengenacquis te aanvaarden weg die deze staten aan de dag zouden kunnen leggen wanneer zij die keuze niet hadden, en stimuleert hen daardoor om zoveel mogelijk gebruik te maken van de bevoegdheid die hun bij dit artikel 4 is ingeruimd.
67. De door het Verenigd Koninkrijk voorgestane interpretatie daarentegen zou tot gevolg hebben dat artikel 4 van het Schengenprotocol volstrekt zinloos zou zijn, aangezien het Verenigd Koninkrijk en Ierland dan aan alle op het Schengenacquis voortbouwende voorstellen en initiatieven zouden kunnen deelnemen uit hoofde van artikel 5, lid 1, van dit protocol, terwijl zij de relevante bepalingen van dit acquis niet hadden onderschreven of niet waren toegelaten tot deelneming daaraan ingevolge artikel 4, tweede alinea, van dit protocol. Voorts komt blijkens verklaring nr. 45 aan artikel 4 in het kader van het door het Schengenprotocol gecreëerde stelsel een essentieel belang toe, doordat het een zo groot mogelijke deelneming van alle lidstaten aan het Schengenacquis wil verzekeren.
68. Gelet op deze overwegingen moet worden geconcludeerd dat de door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging van artikel 5, lid 1, tweede alinea, van het Schengenprotocol niet kan worden aanvaard en dat deze bepaling aldus moet worden begrepen dat zij alleen van toepassing dient te zijn op voorstellen en initiatieven die voortbouwen op een gebied van het Schengenacquis tot deelneming waaraan het Verenigd Koninkrijk en/of Ierland zijn toegelaten ingevolge artikel 4 van dit protocol.
69. Deze uitlegging wordt overigens bevestigd door artikel 8 van besluit 2000/365, waaruit eveneens volgt dat de deelneming aan voorstellen en initiatieven voortbouwend op het Schengenacquis, alleen denkbaar is wanneer de bepalingen van dit acquis waarop die voorstellen en initiatieven betrekking hebben, van toepassing zijn in de lidstaat die wenst deel te nemen, hetgeen impliceert dat die lidstaat dit acquis eerst heeft onderschreven.
70. In casu staat vast dat het Verenigd Koninkrijk het gebied van het Schengenacquis waartoe verordening nr. 2007/2004 behoort, de overschrijding van de buitengrenzen, niet heeft onderschreven.
71. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Raad, door het Verenigd Koninkrijk het recht te ontzeggen om deel te nemen aan de aanneming van verordening nr. 2007/2004, op grond dat deze lidstaat tevoren niet was toegelaten tot deelneming aan het samenwerkingsgebied waartoe deze verordening behoort, niet is overgegaan tot een verkeerde uitlegging en toepassing van artikel 5, lid 1, tweede alinea, van het Schengenprotocol.
72. De door het Verenigd Koninkrijk tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring primair aangevoerde argumentatie moet derhalve ongegrond worden geacht.
73. Wat het subsidiaire betoog van het Verenigd Koninkrijk betreft, moet allereerst worden opgemerkt dat het door deze lidstaat gemaakte onderscheid tussen „Schengen-integrale maatregelen” en maatregelen die de lidstaat beschouwt als slechts „Schengengerelateerd”, geen steun vindt in het EU‑ of EG-Verdrag, noch in het afgeleide recht.
74. Voorts betwist het Verenigd Koninkrijk weliswaar de door de Raad verrichte kwalificatie, maar het erkent zelf dat verordening nr. 2007/2004 een verband vertoont met bepalingen van het Schengenacquis, aangezien het van mening is dat de verordening niettemin een „Schengengerelateerde maatregel” is.
75. Niettegenstaande deze overwegingen en de omstandigheid dat de aan de Raad verweten, volgens verzoeker onjuiste, kwalificatie niet rechtstreeks verband houdt met de keuze van de rechtsgrondslag voor de aanneming van verordening nr. 2007/2004 – de artikelen 62, lid 2, sub a, EG en 66 EG –, moet worden geconstateerd dat de kwalificatie door de Raad van verordening nr. 2007/2004 als maatregel voortbouwend op bepalingen van het Schengenacquis, evenals het geval is bij de keuze van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling, rechtstreeks gevolgen heeft gehad voor de vaststelling van de regels voor de procedure tot aanneming van deze verordening, en dus ook voor de mogelijkheid van het Verenigd Koninkrijk om aan die procedure deel te nemen.
76. Voor de gebruikmaking door het Verenigd Koninkrijk van de bevoegdheid om deel te nemen aan de aanneming van een voorstel dat is ingediend op basis van titel IV, geldt overeenkomstig artikel 3, lid 1, van het protocol inzake titel IV geen andere voorwaarde dan dat de termijn voor de in die bepaling voorgeschreven mededeling in acht is genomen. Bijgevolg heeft de kwalificatie van verordening nr. 2007/2004 als maatregel voortbouwend op bepalingen van het Schengenacquis rechtstreeks gevolgen gehad voor de aan die lidstaat verleende rechten
77. Gelet op deze constatering en naar analogie van hetgeen geldt voor de keuze van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling, moet worden geoordeeld dat in een situatie als die van het hoofdgeding, de kwalificatie van een gemeenschapshandeling als voorstel of initiatief voortbouwend op het Schengenacquis in de zin van artikel 5, lid 1, eerste alinea, van het Schengenprotocol, moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad, „Titaandyoxide-arrest”, C‑300/89, Jurispr. blz. I‑2867, punt 10; 13 september 2005, Commissie/Raad, C‑176/03, Jurispr. blz. I‑7879, punt 45, en 23 oktober 2007, Commissie/Raad, C‑440/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 61).
78. In dit licht moet worden onderzocht of de Raad, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, verordening nr. 2007/2004 niet had mogen kwalificeren als maatregel voortbouwend op het Schengenacquis.
79. Uit de eerste drie overwegingen van de considerans van verordening nr. 2007/2004, alsmede uit artikel 1, leden 1 en 2, van de verordening, blijkt dat deze als doel heeft, het geïntegreerd beheer van de buitengrenzen te verbeteren en de gemeenschappelijke regels inzake normen en procedures voor de controle aan die grenzen te vergemakkelijken en effectiever te maken.
80. Wat de inhoud van verordening nr. 2007/2004 betreft, moet worden opgemerkt dat het bij deze verordening opgerichte agentschap blijkens de derde overweging van de considerans en artikel 2 van deze verordening tot taak heeft, de operationele samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van het beheer van de buitengrenzen te coördineren, de lidstaten te helpen bij het opleiden van nationale grenswachten en aan deze lidstaten in omstandigheden die dit vereisen, extra technische en operationele bijstand aan de buitengrenzen te verlenen.
81. In dit verband moet in de eerste plaats worden geconstateerd dat de gemeenschappelijke regels waaraan verordening nr. 2007/2004 refereert en die moeten worden uitgevoerd in het kader van het geïntegreerd beheer van de buitengrenzen, zijn vastgelegd in het gemeenschappelijk handboek, goedgekeurd door het bij de uitvoeringsovereenkomst opgerichte uitvoerend comité (PB 2002, C 313, blz. 97).
82. Zoals blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 790/2001 van de Raad van 24 april 2001 tot verlening van uitvoeringsbevoegdheden aan de Raad met betrekking tot bepaalde gedetailleerde voorschriften en praktische procedures inzake de uitvoering van de controle en de bewaking aan de grenzen (PB L 116, blz. 5), is dit handboek opgesteld met het oog op de uitvoering van de bepalingen van titel II, hoofdstuk 2, van de uitvoeringsovereenkomst, en maakt het deel uit van het Schengenacquis zoals bedoeld in artikel 1 van het Schengenprotocol, overeenkomstig artikel 1 van besluit 1999/435/EG van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslag van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (PB L 176, blz. 1).
83. In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat zowel uit de titel als uit de vierde alinea van de preambule van het Schengenakkoord, alsook uit artikel 17 van dit akkoord, blijkt dat dit akkoord hoofdzakelijk tot doel heeft, de personencontroles aan de gemeenschappelijke grenzen van de lidstaten af te schaffen en deze controles te verplaatsen naar de buitengrenzen. Het belang van deze doelstelling in het kader van de Schengenakkoorden wordt benadrukt door de plaats die de bepalingen inzake de overschrijding van de buitengrenzen in de uitvoeringsovereenkomst innemen en de omstandigheid dat overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van deze overeenkomst de controles aan de buitengrenzen moeten worden uitgeoefend volgens eenvormige beginselen, waarbij de lidstaten voortdurend nauw moeten samenwerken met het oog op een doelmatige uitvoering van deze controles.
84. Hieruit volgt dat personencontroles aan de buitengrenzen van de lidstaten, en dus ook de efficiënte uitvoering van de gemeenschappelijke regels inzake normen en procedures voor die controles, moeten worden beschouwd als onderdelen van het Schengenacquis.
85. Nu blijkens de punten 79 en 80 van dit arrest zowel het doel als de inhoud van verordening nr. 2007/2004 de verbetering van deze controles betreft, moet deze verordening worden beschouwd als een maatregel voortbouwend op het Schengenacquis in de zin van artikel 5, lid 1, eerste alinea, van het Schengenprotocol.
86. Bijgevolg heeft de Raad verordening nr. 2007/2004 terecht gekwalificeerd als maatregel tot ontwikkeling van bepalingen van het Schengenacquis.
87. Het subsidiaire betoog van het Verenigd Koninkrijk kan dan ook evenmin worden aanvaard.
88. De vordering van het Verenigd Koninkrijk tot nietigverklaring van verordening nr. 2007/2004 kan derhalve niet worden toegewezen en het Hof behoeft zich bijgevolg niet uit te spreken over het verzoek van deze lidstaat tot instandhouding van de gevolgen van deze verordening.
89. Het door het Verenigd Koninkrijk ingestelde beroep moet derhalve worden verworpen.
Kosten
90. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement dragen lidstaten en instellingen die in het geding zijn geïntervenieerd, hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.
3) Het Koninkrijk Spanje, Ierland, de Republiek Polen, de Slowaakse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen dragen hun eigen kosten.