CELEX: 62002CJ0184
Directiva 2002/15/CE
Organização do tempo de trabalho dos transportadores rodoviários
Condutores independentes
Base jurídica
Livre exercício de uma profissão
Princípio da igualdade de tratamento
Proporcionalidade
Dever de fundamentação

Com a sua petição, o Reino de Espanha (C‑184/02) pede a anulação da Directiva 2002/15/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 11 de Março de 2002, relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exercem actividades móveis de transporte
rodoviário (JO L 80, p. 35, a seguir «directiva impugnada»). Esta petição foi objecto de uma correcção em 3 de Junho de 2002.
Com a sua petição, a República da Finlândia (C‑223/02) pede a anulação da directiva impugnada na parte em que se aplica aos
condutores independentes.
Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça, datados, respectivamente, de 4 de Outubro e 7 de Novembro de 2002, a Comissão
das Comunidades Europeias foi autorizada a intervir em apoio do Parlamento e do Conselho.
Dada a conexão existente entre os dois processos, o presidente da Primeira Secção do Tribunal de Justiça decidiu, por despacho
de 7 de Janeiro de 2004, apensar os processos C‑184/02 e C‑223/02 para efeitos da fase oral e do acórdão, em conformidade
com o artigo 43.° do Regulamento de Processo.
Quadro jurídico
Em 20 de Dezembro de 1985, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 3820/85, relativo à harmonização de determinadas disposições
em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO L 370, p. 1; EE 07 F4 p. 21). Este regulamento, aplicável aos
condutores assalariados e aos independentes, regula fundamentalmente os períodos de condução e de descanso em matéria de transporte
rodoviário.
Em 23 de Novembro de 1993, o Conselho adoptou a Directiva 93/104/CE, relativa a determinados aspectos da organização do tempo
de trabalho (JO L 307, p. 18). Este diploma disciplina os períodos mínimos de descanso diário e semanal, as férias anuais,
os períodos de pausa e a duração máxima do trabalho semanal e, ainda, certos aspectos do trabalho nocturno, do trabalho por
turnos e do ritmo de trabalho.
Inicialmente excluído do âmbito da Directiva 93/104, o sector dos transportes rodoviários passou a ficar sob a sua alçada
por força da Directiva 2000/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 2000, que altera a Directiva 93/104
do Conselho, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, a fim de abranger os sectores e actividades
excluídos dessa directiva (JO L 195, p. 41). Contudo, por força desta directiva modificativa, as disposições da Directiva
93/104, relativas ao descanso diário e semanal, aos períodos de pausa e à duração do trabalho nocturno, não são aplicáveis
aos trabalhadores móveis.
A directiva impugnada foi adoptada em 2002. Nos termos do seu artigo 1.°, tem por objecto «[…] estabelecer prescrições mínimas
relativas à organização do tempo de trabalho tendo em vista aumentar a protecção da segurança e da saúde das pessoas que exercem
actividades móveis de transporte rodoviário, assim como a segurança rodoviária, e aproximar mais as condições de concorrência».
O artigo 2.° da directiva impugnada, relativo ao âmbito de aplicação deste diploma, estabelece, no seu n.° 1, o seguinte:
«A presente directiva aplica‑se aos trabalhadores móveis ao serviço de empresas estabelecidas num Estado‑Membro e que participam
em actividades de transporte rodoviário abrangidas pelo Regulamento (CEE) n.° 3820/85 ou, quando aplicável, pelo acordo AETR.
Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a presente directiva será aplicável aos condutores independentes a partir de
23 de Março de 2009.
O mais tardar dois anos antes da data acima referida, a Comissão apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho.
Nele se analisarão as consequências da exclusão dos condutores independentes do âmbito de aplicação da directiva no que respeita
a segurança rodoviária, condições de concorrência, estrutura da profissão e aspectos sociais. As circunstâncias relativas
à estrutura da indústria de transportes e ao quadro profissional de trabalho nos transportes rodoviários em cada Estado‑Membro
serão tidas em conta. Com base nesse relatório a Comissão apresentará uma proposta que poderá ter por objectivo, consoante
o que for conveniente:
–
estabelecer regras para a inclusão dos condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva, no caso de certos condutores
independentes que não participem em actividades de transporte rodoviário noutros Estados‑Membros e que estejam sujeitos a
restrições locais por razões objectivas, como localização periférica, grandes distâncias internas ou um ambiente concorrencial
específico; ou
–
não incluir os condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva.»
O artigo 3.° da directiva impugnada define os conceitos de «tempo de trabalho», «tempo de disponibilidade», «posto de trabalho»,
«trabalhador móvel», «condutor independente», «pessoa que exerce actividades móveis de transporte rodoviário», «semana», «período
nocturno» e «trabalho nocturno».
No artigo 3.°, alínea a), desta directiva, o «tempo de trabalho» está definido do seguinte modo:
«1.
No caso dos trabalhadores móveis, o período compreendido entre o começo e o fim do trabalho, durante o qual o trabalhador
se encontre no seu posto de trabalho, à disposição do empregador e no exercício das suas funções ou actividades, ou seja:
–
o tempo consagrado a todas as actividades de transporte rodoviário. Essas actividades incluem, nomeadamente:
i)
condução;
ii)
carga e descarga;
iii)
assistência aos passageiros que entrem ou saiam do veículo;
iv)
limpeza e manutenção técnica;
v)
todas as restantes tarefas destinadas a assegurar a segurança do veículo, carga e passageiros ou a satisfazer as obrigações
legais ou regulamentares directamente ligadas à operação específica de transporte em curso, incluindo o controlo das operações
de carga e descarga, formalidades administrativas com a polícia, alfândegas, serviços de imigração, etc.
–
os períodos durante os quais não pode dispor livremente do seu tempo, sendo‑lhe exigida a presença no posto de trabalho, pronto
para retomar o trabalho normal, desempenhando certas tarefas associadas ao serviço, nomeadamente períodos de espera pela carga
ou descarga cuja duração previsível não seja antecipadamente conhecida, isto é, antes da partida ou imediatamente antes do
início efectivo do período em questão, ou de acordo com as condições gerais negociadas entre os parceiros sociais e/ou previstas
pela legislação dos Estados‑Membros.
2.
No caso dos condutores independentes é aplicável a mesma definição de período compreendido entre o começo e o fim do trabalho,
durante o qual o trabalhador independente se encontre no posto de trabalho, à disposição do cliente e no exercício das suas
funções ou actividades, excepto se se tratar de trabalho administrativo geral não directamente ligado à operação específica
de transporte em curso.
[…]»
O artigo 3.°, alínea e), primeiro parágrafo, da directiva impugnada define condutor independente como «a pessoa cuja principal
actividade profissional consista em efectuar transportes rodoviários de passageiros ou de mercadorias mediante remuneração,
na acepção da legislação comunitária, ao abrigo de uma licença comunitária ou de qualquer outra autorização profissional para
efectuar os referidos transportes, que esteja habilitada a trabalhar por conta própria e que não esteja vinculada a um empregador
por um contrato de trabalho ou qualquer outro tipo de relação hierárquica de trabalho, tenha liberdade para organizar as actividades
laborais em questão, cujo rendimento dependa directamente dos lucros obtidos e tenha liberdade para, individualmente ou em
cooperação com condutores independentes, estabelecer relações comerciais com vários clientes».
A directiva impugnada regula, fundamentalmente, o tempo máximo de trabalho semanal (artigo 4.°), os períodos de pausa (artigo
5.°), os períodos de descanso dos formandos e aprendizes (artigo 6.°) e o trabalho nocturno (artigo 7.°).
Quanto à admissibilidade do recurso no processo C-184/02
O Parlamento e o Conselho contestam a admissibilidade do recurso neste processo. Alegam que, na petição, o Parlamento não
vem designado como recorrido, embora a directiva impugnada seja uma directiva adoptada por essas duas instituições, de acordo
com o procedimento do artigo 251.° CE. Sublinham além disso que, na petição, apenas se pede a condenação do Conselho nas despesas.
Acrescentam que da leitura conjugada dos artigos 21.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça e 38.°, n.
os
1, alínea b), e 7, do Regulamento de Processo resulta que a não indicação do Parlamento como recorrido não é um simples erro
material e não é susceptível de ser sanada. Nestas condições, contestam que o ofício que o Reino de Espanha enviou à Secretaria
do Tribunal de Justiça após a apresentação da petição, no qual se indica que o Parlamento também é recorrido, permita a conclusão
de que o recurso é admissível.
Importa sublinhar que a correcção efectuada pelo Reino de Espanha após a apresentação da sua petição e que designa o Parlamento
e o Conselho como recorridos foi apresentada dentro do prazo de recurso.
De qualquer modo, a identificação, na versão inicial da petição, da Directiva 2002/15 «do Parlamento Europeu e do Conselho»
como sendo o objecto do pedido de anulação vale como designação, implícita mas certa, do Parlamento e do Conselho como recorridos
e não permite duvidar de que a intenção do recorrente foi, desde o início, interpor o recurso contra estas duas instituições.
A correcção referida no número anterior deve, nestas condições, ser considerada uma clarificação da petição e não uma sua
modificação ou regularização relativa a um elemento a que se refere o artigo 38.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
Conclui‑se que o recurso no processo C‑184/02 é admissível.
Quanto à admissibilidade do recurso no processo C‑223/02
O Parlamento e a Comissão contestam a admissibilidade do recurso neste processo, por falta de precisão, contrária às exigências
do artigo 38.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, no que respeita ao objecto do litígio e ao pedido. O Parlamento sublinha
que a República da Finlândia não identifica expressamente as disposições da directiva impugnada de que pede a anulação. A
Comissão alega que este Estado‑Membro não esclarece, na sua petição, se pretende a anulação de todas as disposições indicadas
no n.° 2 desse articulado, de algumas dessas disposições ou de determinados termos que nelas figuram.
Todavia, resulta inequivocamente da petição que o objecto do recurso é a directiva impugnada, na parte em que diz respeito
aos condutores independentes, como definidos no artigo 3.°, alínea e), e que o pedido da República da Finlândia se destina
à anulação dessa directiva na referida parte.
A indicação, no n.° 2 da petição, dos elementos da directiva impugnada que contêm uma alusão específica aos condutores independentes,
ou seja, o oitavo considerando e as disposições dos artigos 2.°, n.° 1, e 3.°, alínea a), ponto 2, alínea e) e alínea f),
desse mesmo diploma, contribui para circunscrever com a precisão necessária o objecto do presente recurso de anulação.
Conclui‑se que o recurso no processo C-223/02 é admissível.
Quanto ao mérito
Em apoio dos respectivos pedidos de anulação, os recorrentes apresentam fundamentos, alguns comuns, outros próprios ao respectivo
processo, assentes na usurpação de poder, em violações do direito ao livre exercício de uma actividade profissional e do direito
à liberdade de empresa, na violação do princípio da proporcionalidade e no facto de a directiva impugnada não ter por objecto
a segurança rodoviária, em violações do princípio da não discriminação e do artigo 74.° CE, na violação dos artigos 137.°,
n.° 2, CE e 157.° CE, bem como em falta de fundamentação.
Quanto ao fundamento assente na usurpação de poder
A República da Finlândia sustenta que nem o artigo 71.° CE nem o artigo 137.°, n.° 2, CE conferem à Comunidade o poder de
regulamentar o tempo de trabalho dos condutores independentes.
No que respeita ao artigo 71.° CE, alega que a directiva impugnada regulamenta a utilização do tempo dos condutores independentes
numa medida que excede em muito os objectivos de segurança rodoviária e de aproximação das condições de concorrência que integram
o âmbito desse artigo. Relativamente ao objectivo de segurança rodoviária, alega que a directiva impugnada regula não só o
período de condução mas também o tempo de trabalho global do condutor independente, embora não esteja de forma alguma demonstrado
que as actividades, que não a condução, ligadas ao transporte constituam factores de risco para a segurança rodoviária. Quanto
ao objectivo relativo à aproximação das condições de concorrência, sustenta que esse objectivo também não pode justificar
a inclusão dos condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva impugnada, dado que, por um lado, os considerandos
da referida directiva não permitem determinar quais os seus efeitos concretos nas condições de concorrência e que, por outro,
as disposições desse diploma antes são de natureza a agravar as distorções de concorrência, desfavorecendo as pequenas e médias
empresas.
No que respeita ao artigo 137.°, n.° 2, CE, a República da Finlândia sustenta que essa disposição não autoriza a Comunidade
a adoptar medidas relativas ao tempo de trabalho dos independentes.
Importa sublinhar que a directiva impugnada se baseia nos artigos 71.° CE e 137.°, n.° 2, CE.
Do artigo 71.°, n.° 1, CE resulta que, para efeitos da implementação de uma política comum dos transportes e tendo em conta
os aspectos específicos destes últimos, o Conselho, decidindo em conformidade com o processo de co‑decisão a que se refere
o artigo 251.° CE, é competente para estabelecer, designadamente, as «[m]edidas que permitam aumentar a segurança dos transportes»
[alínea c)]; e «[q]uaisquer outras disposições adequadas» [alínea d)].
Segundo jurisprudência constante, o Tratado, ao atribuir ao Conselho a missão de estabelecer uma política comum dos transportes,
confere-lhe um amplo poder normativo relativamente à adopção de regras comuns adequadas (acórdãos de 28 de Novembro de 1978,
Schumalla, 97/78, Colect., p. 795, n.° 4, e de 17 de Julho de 1997, SAM Schiffarhrt e Stapf, C‑248/95 e C‑249/95, Colect.,
p. I‑4475, n.° 23).
Além disso, da redacção clara do artigo 71.°, n.° 1, alínea c), CE e das precisões que o Tribunal forneceu a propósito do
conceito de «outras disposições adequadas» constante do artigo 71.°, n.° 1, alínea d), CE (acórdão Schumalla, já referido,
n.° 6) resulta que, com base no artigo 71.° CE, o legislador comunitário pode, o que, de resto, a República da Finlândia admite,
adoptar disposições comuns destinadas a melhorar a segurança rodoviária e a eliminar as disparidades nacionais susceptíveis
de falsear substancialmente as condições de concorrência no sector dos transportes.
Todavia, a República da Finlândia alega que as disposições da directiva impugnada relativas aos condutores independentes não
contribuem, contrariamente ao enunciado no seu artigo 1.°, para os objectivos de segurança rodoviária e de aproximação das
condições de concorrência prosseguidos pelo artigo 71.° CE.
Importa examinar a correcção desta argumentação
Antes de mais, no que respeita ao objectivo de segurança rodoviária, cabe sublinhar que, no seu artigo 3.°, alínea a), ponto
2, a directiva impugnada define, relativamente aos condutores independentes, os períodos de actividade profissional que devem
ser considerados tempo de trabalho. Conjugada com as disposições do artigo 4.° desse diploma, relativas ao tempo máximo de
trabalho semanal, esta definição estabelece o número de horas máximo que um condutor independente pode consagrar, por semana,
às actividades directamente relacionadas com o transporte rodoviário. A fim de garantir o respeito desse limite semanal, o
artigo 9.° da directiva impugnada impõe que se proceda ao registo do tempo de trabalho. O artigo 5.° da mesma directiva fixa,
além disso, designadamente para os condutores independentes, a frequência e a duração mínimas dos períodos de pausa.
As medidas expostas no número anterior destinam‑se a conter dentro de limites razoáveis a cadência semanal de trabalho do
condutor independente, pois trata‑se de actividades susceptíveis de influenciar a sua condução devido aos seus efeitos no
seu estado de fadiga, e a impor‑lhe períodos mínimos de recuperação. Assim, é inegável que visam melhorar a segurança rodoviária,
a qual, contrariamente ao que a República da Finlândia alega, pode ser posta em perigo não só por períodos de condução demasiado
longos mas também por uma acumulação excessiva de actividades diferentes da condução, como as enunciadas no artigo 3.°, alínea
a), ponto 1, primeiro travessão, ii) a v), da directiva impugnada, que estão directamente relacionadas com uma operação de
transporte rodoviário (v., neste sentido, acórdãos de 9 de Junho de 1994, Michielsen e GTS, C‑394/92, Colect., p. I‑2497,
n.° 14, e de 18 de Janeiro de 2001, Skills Motor Coaches e o., C‑297/99, Colect., p. I‑573, n.
os
24 e 25).
A directiva impugnada, no seu artigo 7.°, também visa sujeitar os condutores independentes às limitações que fixa em matéria
de duração de trabalho nocturno. Atenta a particular influência que o trabalho nocturno pode ter no organismo humano, no estado
de fadiga do transportador rodoviário e, portanto, na sua condução, essa medida destina‑se também a aumentar a segurança rodoviária.
Importa, portanto, considerar que a regulamentação do tempo de trabalho dos condutores independentes estabelecida pela directiva
impugnada prossegue um objectivo de segurança rodoviária. Como o Parlamento e a Comissão correctamente sublinham, esta regulamentação
completa de forma útil as disposições do Regulamento n.° 3820/85, que apenas dizem respeito a um dos factores susceptíveis
de comprometer a segurança rodoviária, ou seja, o cumprimento de períodos de condução demasiado longos pelo transportador
rodoviário.
A análise que acaba de ser feita não pode ser posta em causa pela circunstância, alegada pelo Reino de Espanha, de o artigo
2.°, n.° 1, terceiro parágrafo, da directiva impugnada prever que, com vista à fixação do estatuto definitivo dos condutores
independentes na perspectiva da referida directiva, a Comissão apresente ao Parlamento e ao Conselho, o mais tardar em 23
de Março de 2007, um relatório respeitante, nomeadamente, às consequências da exclusão actual dos condutores independentes
do âmbito de aplicação dessa directiva sobre a segurança rodoviária.
De acordo com o exposto pelo Parlamento nos seus articulados, confirmado na audiência pelas diferentes instituições, esta
disposição é o resultado de um compromisso obtido no Conselho sobre a proposta da Comissão, que previa a sujeição imediata
dos referidos condutores à directiva impugnada «por motivos que se prendem, essencialmente, com a segurança rodoviária» [v.
n.
os
4 e 5 da comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 21 de Junho de 2000, intitulada «Para um transporte
rodoviário de qualidade, mais seguro e mais concorrencial na Comunidade», COM(2000) 364 final]. Não é susceptível de afastar
a razoabilidade das considerações relativas aos efeitos do cumprimento de períodos de actividade de transporte rodoviário
demasiado longos e do trabalho nocturno no estado de fadiga do condutor e, portanto, na condução deste. Por conseguinte, não
é susceptível de invalidar a conclusão segundo a qual o objectivo de segurança rodoviária justifica inteiramente a regulamentação
do tempo de trabalho dos condutores independentes pretendida pela directiva impugnada.
Em seguida, no que respeita ao objectivo de aproximação das condições de concorrência, as disposições da directiva impugnada
referidas nos n.
os
33 e 35 do presente acórdão visam coordenar as legislações nacionais em aspectos fundamentais do tempo que os condutores
independentes consagram às suas actividades de transporte rodoviário. Contribuem, a esse título, para a eliminação, no que
toca a esses aspectos, das disparidades entre os Estados‑Membros susceptíveis de falsear a concorrência na profissão de transportador
rodoviário independente.
De resto, já anteriormente se declarou que as disposições comuns que, como as indicadas nos n.
os
33 e 35 do presente acórdão, visem melhorar a segurança rodoviária só podem contribuir para a eliminação das disparidades
que possam falsear substancialmente as condições de concorrência nos transportes, revelando‑se, assim, para o estabelecimento
de uma política comum dos transportes, «adequadas» na acepção do artigo 71.°, n.° 1, alínea d), CE (v. acórdão Schumalla,
já referido, n.° 6).
Tendo em atenção o que precede, importa concluir que a regulamentação do tempo de trabalho dos condutores independentes pretendida
pela directiva impugnada é susceptível de contribuir para a realização dos objectivos de segurança rodoviária e de aproximação
das condições de concorrência enunciadas no artigo 1.° da referida directiva. Conclui‑se que o artigo 71.° CE oferece uma
base jurídica adequada e suficiente para efeitos da aplicação da directiva impugnada a essa categoria de transportadores rodoviários.
No que respeita ao artigo 137.°, n.° 2, CE, importa sublinhar que o processo legislativo previsto nesta disposição com vista
à adopção de medidas destinadas a melhorar o meio de trabalho a fim de proteger a saúde e a segurança dos trabalhadores é
idêntico ao previsto no artigo 71.° CE.
A utilização do artigo 137.°, n.° 2, CE como base jurídica secundária da directiva impugnada não tem, portanto, efeitos a
nível do processo seguido com vista à sua adopção.
Nestas condições, não é necessária pronúncia sobre a questão de saber se o artigo 137.°, n.° 2, CE também fornece uma base
jurídica adequada para as medidas pretendidas pela directiva impugnada no que respeita aos condutores independentes [v., igualmente,
acórdão de 10 de Dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, C-491/01, Colect., p. I‑11453,
n.° 98, e,
a contrario
, acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, dito «dióxido de titânio», C‑300/89, Colect., p. I‑2867, n.
os
18 a 21].
Atento o que precede, o fundamento analisado não pode ser acolhido.
Quanto aos fundamentos assentes na violação do direito ao livre exercício de uma actividade profissional e à liberdade de
empresa, na violação do princípio da proporcionalidade e no facto de a directiva impugnada não ter por objecto a segurança
rodoviária
O Reino de Espanha sustenta, por um lado, que a inclusão dos condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva
impugnada tem por efeito impedir os transportadores rodoviários independentes de consagrarem todos os seus esforços e todo
o seu tempo ao sucesso e à valorização da respectiva empresa, constituindo uma violação inadmissível dos seus direitos ao
livre exercício de uma actividade profissional e à liberdade de empresa.
Por outro lado, o Reino de Espanha alega que, contrariamente ao exposto no quarto e no décimo considerandos, bem como no artigo
1.° da directiva impugnada, o objectivo de segurança rodoviária não pode ser alcançado através desta directiva, a qual constitui
uma regulamentação social cujo único objectivo é melhorar as condições de vida e de trabalho dos transportadores rodoviários.
Sustenta que, embora se justifique regular o tempo de trabalho dos assalariados devido à sua situação de subordinação relativamente
à respectiva entidade patronal, essa necessidade de protecção não existe no que toca aos empresários independentes, que devem
poder continuar a organizar as suas actividades como entenderem.
A República da Finlândia alega, por um lado, que a inclusão dos condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva
impugnada constitui uma violação do princípio da proporcionalidade. Sustenta, em primeiro lugar, que o objectivo de protecção
das pessoas de modo algum justifica uma regulamentação do tempo de trabalho desses condutores, em segundo lugar, que o objectivo
de segurança rodoviária já foi tomado em consideração no Regulamento n.° 3820/85 e que esse objectivo pode ser atingido de
forma igualmente eficaz, mas menos atentatória da liberdade profissional, através de um reforço do controlo do respeito desse
regulamento, e, em terceiro lugar, que essa directiva não esclarece em que medida podia contribuir para a realização do objectivo
de aproximação das condições de concorrência.
Por outro lado, a República da Finlândia alega que a sujeição dos condutores independentes à directiva impugnada viola o princípio
do livre exercício de uma actividade profissional, cujo significado é o de o empresário dever poder decidir livremente da
importância e da organização do tempo de trabalho que deseja consagrar às suas actividades profissionais. Afirma que, relativamente
aos condutores independentes, esta directiva regula uma série de actividades para além da condução e impõe‑lhes que mantenham
um registo do tempo de trabalho, o que constitui uma violação inadmissível do direito de organizarem livremente as suas actividades.
A título preliminar, cabe sublinhar que, na audiência, o Reino de Espanha esclareceu que o seu fundamento, apresentado no
n.° 47 do presente acórdão e assente no facto de a directiva impugnada não ter por objecto a segurança rodoviária, se destina
a denunciar a violação desproporcionada, que a referida directiva consubstancia, à liberdade de que devem gozar os condutores
independentes na organização das suas actividades profissionais. Este fundamento confunde‑se, portanto, com o seu fundamento
assente na violação do direito ao livre exercício de uma actividade profissional e à liberdade de empresa.
O livre exercício de uma actividade profissional faz parte dos princípios gerais de direito comunitário (acórdãos de 10 de
Janeiro de 1992, Kühn, C‑177/90, Colect., p. I‑35, n.° 16; de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho, C‑280/93, Colect.,
p. I‑4973, n.° 78; e SAM Schiffahrt e Stapf, já referido, n.° 72). O mesmo se verifica em relação à liberdade de empresa,
que se confunde com o livre exercício de uma actividade profissional (acórdão de 21 de Fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen
e Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 e C-92/89, Colect., p. I‑415, n.
os
72 a 77).
Todavia, estas liberdades não se apresentam como prerrogativas absolutas, antes devendo ser tomadas em consideração por referência
à sua função na sociedade. Por conseguinte, podem‑lhes ser impostas restrições, na condição de essas restrições corresponderem
a objectivos de interesse geral e não constituírem, relativamente à finalidade prosseguida, uma intervenção excessiva e intolerável
que atente contra a própria substância das liberdades assim garantidas (v., designadamente, acórdão de 28 de Abril de 1998,
Metronome Musik, C‑200/96, Colect., p. I‑1953, n.° 21).
No caso em apreço, importa observar que a regulamentação do tempo de trabalho dos condutores independentes pretendida pela
directiva impugnada se destina a melhorar a segurança rodoviária (v. n.
os
33 a 36 do presente acórdão) e corresponde, por conseguinte, a um objectivo de interesse geral (v. acórdãos de 5 de Outubro
de 1994, Van Schaik, C‑55/93, Colect., p. I‑4837, n.° 19, e de 12 de Outubro de 2000, Snellers, C‑314/98, Colect., p. I‑8633,
n.° 55).
Como sublinhado pela advogada‑geral nos n.
os
112 a 116 das suas conclusões, embora seja verdade que esta regulamentação intervém a nível das formas de exercício da actividade
profissional do condutor independente, não afecta todavia a própria existência da liberdade de exercer essa actividade.
Além disso, como sublinhado pelo Parlamento e pela Comissão, a directiva impugnada estabelece, no que respeita aos condutores
independentes, uma distinção clara entre, por um lado, as actividades directamente relacionadas com o transporte rodoviário,
como as enunciadas no artigo 3.°, alínea a), ponto 1, da referida directiva, que são objecto das medidas de organização do
tempo de trabalho instituídas por esta, e, por outro, o «trabalho administrativo geral não directamente ligado à operação
específica de transporte em curso», que figura no ponto 2 da mesma disposição, a que não se aplica esta directiva.
Atendendo ao amplo poder de apreciação de que dispõe para adoptar as medidas úteis com vista a uma política comum dos transportes
(v. acórdão SAM Schiffahrt e Stapf, já referido, n.
os
23 a 25), foi legitimamente que o legislador comunitário considerou que medidas destinadas a enquadrar o tempo consagrado
às actividades directamente relacionadas com o transporte rodoviário, sem limitar a liberdade de o condutor que optou pelo
estatuto de independente organizar como entender o trabalho geral inerente a esse estatuto, constituem medidas adequadas e
razoáveis na perspectiva do objectivo de segurança rodoviária.
Relativamente ao princípio da proporcionalidade, importa recordar que, por força de uma jurisprudência constante, este princípio,
que faz parte dos princípios gerais de direito comunitário, exige que as medidas em causa não ultrapassem os limites do adequado
e necessário à realização dos objectivos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha
entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida (v., designadamente, acórdãos de 16 de Dezembro de 1999, UDL,
C‑101/98, Colect., p. I‑8841, n.° 30, e de 12 de Março de 2002, Omega Air e o., C‑27/00 e C‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 62).
No caso em apreço, as considerações expostas nos n.
os
54 a 56 do presente acórdão conduzem a concluir que as disposições da directiva impugnada relativas aos condutores independentes,
que se destinam a evitar que estes adoptem, no que respeita às actividades directamente relacionadas com o transporte rodoviário,
um ritmo de trabalho susceptível de pôr em perigo a segurança rodoviária, sem pôr em causa a liberdade de organizarem o seu
trabalho administrativo geral da forma que considerem mais adequada aos seus interesses, não violam o princípio da proporcionalidade.
Importa acrescentar que, contrariamente ao que a República da Finlândia sustenta, um reforço do controlo das limitações de
tempo de condução fixadas no Regulamento n.° 3820/85 não pode ser considerado uma solução igualmente eficaz e menos rígida
do que as disposições impugnadas. Com efeito, não seria de qualquer utilidade para conter, dentro de limites razoáveis, a
duração do tempo de trabalho que o condutor independente consagra às actividades, que não a condução, directamente relacionadas
com o transporte rodoviário e susceptíveis de influenciar o seu estado de fadiga e a sua condução, em detrimento da segurança
rodoviária.
Atendendo ao que se acaba de expor, a regulamentação do tempo de trabalho dos condutores independentes, pretendida pela directiva
impugnada, não pode ser considerada uma intervenção desmedida e intolerável, susceptível de pôr em causa a própria substância
dos direitos ao livre exercício de uma actividade profissional e à liberdade de empresa, nem uma violação do princípio da
proporcionalidade.
Conclui‑se que os fundamentos apreciados devem, no seu conjunto, ser julgados improcedentes.
Quanto ao fundamento assente em violações do princípio da não discriminação e do artigo 74.° CE
O Reino de Espanha alega que, devido a terem sido incluídos no âmbito da directiva impugnada, os transportadores independentes
são injustificadamente discriminados relativamente aos trabalhadores assalariados, dado que situações rigorosamente diferentes
são tratadas de forma idêntica, quando não existe nenhuma razão objectiva que o justifique. Também sustenta que esta inclusão
viola as disposições do artigo 74.° CE.
O Reino de Espanha acrescenta que a segurança rodoviária e a garantia da livre concorrência não constituem razões objectivas
susceptíveis de justificar que os condutores independentes sejam tratados da mesma forma que os trabalhadores assalariados.
Afirma, por um lado, que a segurança rodoviária não é o objectivo da directiva impugnada e, por outro, que a exclusão dos
condutores independentes do âmbito da referida directiva não é susceptível de falsear a concorrência no mercado dos transportes,
atendendo, nomeadamente, às limitações do tempo de condução estabelecidas no Regulamento n.° 3820/85.
Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o princípio da não discriminação impõe que situações comparáveis não
sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento
for objectivamente justificado (v., designadamente, acórdãos Omega Air e o., já referido, n.° 79, e de 9 de Setembro de 2003,
Milk Marque e National Farmers’ Union, C-137/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 126).
No caso em apreço, importa sublinhar que, relativamente à organização do respectivo tempo de trabalho, a que se refere a directiva
impugnada, os condutores independentes e os condutores assalariados não se encontram na mesma situação. Com efeito, os primeiros
devem assumir, para além das actividades directamente relacionadas com o transporte rodoviário, o trabalho administrativo
geral, que é estranho aos segundos.
A leitura das disposições do artigo 3.°, alínea a), da directiva impugnada, relativas à definição do tempo de trabalho no
caso dos trabalhadores móveis assalariados e no caso dos condutores independentes, revela que o legislador comunitário atendeu
a essa diferença de situação. Com efeito, no que respeita aos trabalhadores assalariados, esta directiva regulamenta a integralidade
do seu tempo de trabalho, ou seja, o tempo consagrado às actividades de transporte rodoviário, enunciadas no referido artigo
3.°, alínea a), ponto 1, primeiro travessão, mas também «os períodos durante os quais [o trabalhador móvel] não pode dispor
livremente do seu tempo, sendo-lhe exigida a presença no posto de trabalho, pronto para retomar o trabalho normal, desempenhando
certas tarefas associadas ao serviço […]» [artigo 3.°, alínea a), ponto 1, segundo travessão]. Relativamente aos condutores
independentes, limita‑se a enquadrar a parte das actividades que estes têm em comum com os trabalhadores assalariados, ou
seja, as actividades de transporte rodoviário já referidas, deixando fora do seu âmbito as actividades, próprias ao estatuto
de trabalhador independente, correspondentes ao «[…] trabalho administrativo geral não directamente ligado à operação específica
de transporte em curso» [artigo 3.°, alínea a), ponto 2].
Importa, por outro lado, insistir no facto de que as actividades ligadas ao transporte rodoviário têm a mesma acepção para
os condutores assalariados e para os condutores independentes e abarcam, num e noutro caso, não apenas a condução mas também
uma série de outras actividades directamente relacionadas com o transporte rodoviário, como a carga e a descarga, a assistência
aos passageiros que entram ou saem do veículo, a limpeza e a manutenção técnica e todos os trabalhos destinados a assegurar
a segurança do veículo, da carga e dos passageiros ou a satisfazer as obrigações legais ou regulamentares (formalidades administrativas,
aduaneiras […]). Por conseguinte, não tem qualquer fundamento o argumento do Reino de Espanha segundo o qual a directiva impugnada
obriga exclusivamente os condutores independentes a imputarem no seu tempo de trabalho actividades diferentes da condução,
colocando assim os trabalhadores assalariados numa situação mais favorável que a dos condutores independentes, no que respeita
à afectação do tempo de trabalho autorizado ao tempo de condução permitido pelo Regulamento n.° 3820/85.
Por último, ao admitir que a directiva impugnada deve ser considerada uma «medida relativa aos preços e condições de transporte»
na acepção do artigo 74.° CE, a análise exposta nos n.
os
54 a 56 do presente acórdão, bem como as condições em que se prevê, no artigo 2.°, n.° 1, da referida directiva, a inclusão
dos condutores independentes no seu âmbito, afastam a possibilidade de o legislador comunitário ter desrespeitado a sua obrigação
de atender à situação económica dos transportadores, neste caso, independentes.
Quanto ao fundamento assente na violação dos artigos 137.°, n.° 2, CE e 157.° CE
A República da Finlândia alega que as limitações que a directiva impugnada estabelece em sede de tempo de trabalho oneram,
sobretudo, as pequenas e médias empresas que, ao contrário das grandes, não dispõem dos meios humanos necessários para proceder
a uma repartição das tarefas que permita aos condutores explorar a integralidade do tempo de condução autorizado pela referida
directiva, enquanto outros empregados assumem, sem limitação do tempo de trabalho decorrente da directiva, as actividades
estranhas à condução dos veículos. Assim, conclui que existe uma violação do artigo 137.°, n.° 2, CE.
Também alega que a limitação do tempo de trabalho dos condutores independentes dificulta o desenvolvimento das pequenas empresas,
dado que, aos riscos inerentes a qualquer empresa, essa limitação acrescenta restrições injustificadas à liberdade de se consagrar
o tempo pretendido à gestão da empresa, o que contraria o objectivo de competitividade da indústria europeia enunciado no
artigo 157.° CE. Afirma que a aplicação da directiva impugnada aos condutores independentes pode conduzir a um reforço da
posição das grandes empresas de transporte, a um enfraquecimento da concorrência e a uma redução das possibilidades de contratação
de trabalhadores nas pequenas e médias empresas.
Importa observar que, relativamente ao artigo 137.°, n.° 2, CE, a República da Finlândia visa em especial a disposição constante
do primeiro parágrafo, alínea b), segundo período, por força da qual as directivas baseadas no artigo 137.°, n.° 2, que visem
a protecção da saúde e a segurança dos trabalhadores na acepção do n.° 1, alínea a), do mesmo artigo, devem evitar impor disciplinas
administrativas, financeiras e jurídicas contrárias à criação e ao desenvolvimento de pequenas e médias empresas.
Ao admitir que as disposições da directiva impugnada relativas aos condutores independentes, as únicas postas em causa no
caso em apreço, se baseiam, além do artigo 71.° CE, no artigo 137.°, n.° 2, CE, importa sublinhar que a disposição do Tratado
CE a que se refere o número anterior implica, efectivamente, que sejam tomados em consideração os interesses económicos específicos
das pequenas e médias empresas quando da adopção de medidas que integram o âmbito do artigo 137.°, n.° 1, alínea a), CE, mas
não se opõe a que essas empresas sejam objecto de medidas que as vinculem [v., a propósito do artigo 118.°, n.° 2, segundo
parágrafo, do Tratado CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.° CE a 143.° CE), acórdão
de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho, C‑84/94, Colect., p. I‑5755, n.° 44].
A regulamentação do tempo de trabalho dos condutores independentes pretendida pela directiva impugnada traduz, como se expôs
nos n.
os
53 a 56 do presente acórdão, uma tomada em consideração equilibrada do objectivo de segurança rodoviária, por um lado, e
das especificidades do estatuto de independente ligadas ao trabalho administrativo geral da empresa deste último, por outro.
Nestas condições, não se pode considerar que estabelece restrições susceptíveis de entravar a criação e o desenvolvimento
das pequenas e médias empresas.
Quanto ao artigo 157.° CE, aí se prevê que, a fim de assegurar as condições necessárias à competitividade da indústria comunitária,
as acções levadas a cabo pela Comunidade ao abrigo da política industrial ou ao abrigo de outras disposições do Tratado visem,
designadamente, incentivar um ambiente favorável à iniciativa e ao desenvolvimento das empresas de toda a Comunidade, nomeadamente
das pequenas e médias empresas.
Todavia, no caso em apreço, para além do que se recordou no n.° 73 do presente acórdão, importa observar que a tese da República
da Finlândia baseada numa violação do artigo 157.° CE assenta, em parte, na premissa, errónea, dada a exclusão do trabalho
administrativo geral da definição do tempo de trabalho do condutor independente, segundo a qual a directiva impugnada pretende
regular o tempo consagrado por esse condutor à gestão geral da sua empresa, e, em parte, em puras conjecturas quanto ao alegado
impacto dessa directiva no que toca à posição das grandes empresas, por um lado, e das pequenas e médias, por outro.
Por conseguinte, o fundamento examinado não pode ser acolhido.
Quanto aos fundamentos assentes em falta de fundamentação
O Reino de Espanha sustenta que a inclusão dos condutores independentes no âmbito da directiva impugnada não assenta em razões
adequadas. Denuncia a falta de rigor e de lógica do oitavo considerando desta directiva e sublinha a falta de solidez da argumentação
do legislador. Acrescenta que, tendo em atenção o carácter excepcional da instituição de limites ao tempo consagrado por um
empresário independente ao exercício das suas actividades, essa sujeição implica uma fundamentação mais detalhada do que a
exposição sumária constante desse considerando.
A República da Finlândia sustenta que o Parlamento e o Conselho não cumpriram a exigência de fundamentação, dado que os considerandos
da directiva impugnada não especificam as distorções de concorrência que esta pretende suprimir, nem os meios previstos para
o efeito. Acrescenta que, sem necessidade de justificar todas as opções técnicas do legislador, esta directiva devia pelo
menos ter identificado, relativamente a cada objectivo prosseguido, os problemas existentes e os meios previstos para os eliminar,
designadamente por essa legislação pôr em causa a liberdade de empresa.
Todavia, importa sublinhar que as considerações relativas às lacunas do quadro jurídico actual, expostas no primeiro e no
segundo considerandos da directiva impugnada, bem como os objectivos gerais de segurança rodoviária e de aproximação das condições
de concorrência, identificados no quarto, no décimo e no décimo primeiro considerandos da referida directiva, dizem igualmente
respeito aos condutores independentes e bastam, portanto, na perspectiva das exigências de fundamentação impostas pela jurisprudência
no domínio dos actos de carácter geral (v. acórdãos de 19 de Novembro de 1998, Reino Unido/Conselho, C‑150/94, Colect., p. I‑7235,
n.
os
25 e 26, e de 7 de Novembro de 2000, Luxemburgo/Parlamento e Conselho, C‑168/98, Colect., p. I‑9131, n.
os
62 e 66), para justificar a eventual aplicação a prazo da directiva a essa categoria de pessoas que executam actividades
móveis de transporte.
Além disso, como o Parlamento e a Comissão correctamente sublinham, o Reino de Espanha e a República da Finlândia estiveram,
através da sua participação nos trabalhos do Conselho, directamente implicados no processo de elaboração da directiva impugnada
e conhecem, portanto, as razões que estiveram na base das disposições desta directiva, relativas aos condutores independentes
(v., neste sentido, acórdão de 22 de Junho de 1993, Alemanha/Comissão, C‑54/91, Colect., p. I‑3399, n.° 11).
Conclui‑se que o fundamento examinado não pode ser acolhido.
Tendo em atenção o que precede, há que negar provimento aos recursos na sua integralidade.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Tendo o Reino de Espanha e a República da Finlândia sido vencidos, há que, em conformidade com os pedidos
do Parlamento e do Conselho, condená‑los nas respectivas despesas e nas das instituições recorridas. Nos termos do artigo
69.°, n.° 4, do mesmo diploma, uma instituição que intervenha no processo deve suportar as suas próprias despesas. Assim,
a Comissão, interveniente, suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1)
É negado provimento aos recursos.
2)
Os recorrentes suportarão as suas próprias despesas, bem como as dos recorridos.
3)
A Comissão suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas.
–
Línguas de processo: espanhol e finlandês.