CELEX: 61985CJ0218
Frutas e produtos hortícolas
Extensão das regras fixadas por agrupamentos de produtores

Por decisão de 2 de Julho de 1985, entrada no Tribunal de Justiça em 17 do mesmo mês, o tribunal de grande instance de Saint-Brieuc colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à interpretação das regras da livre concorrência contidas no Tratado, em especial no n.° 1 do artigo 85.°
Esta questão foi levantada no âmbito de um litígio entre a association Comité économique agricole regional fruits et legumes de Bretagne (a seguir designada por «Cerafel») e Albert Le Campion, agricultor em Pléhédel na Bretanha, que não é membro desta associação, e respeita à recusa deste em se submeter às obrigações decorrentes da extensão das regras aprovadas pela associação a agricultores não inscritos.
A Lei francesa n.° 62-933, de 8 de Agosto de 1962, denominada «Lei complementar da lei de orientação agrícola» (JORF de 10. 8. 1962, p. 7962), prevê que os agrupamentos de produtores reconhecidos pelo ministro da Agricultura podem unir-se para constituir numa determinada região e para um mesmo sector de produtos, um «comité económico agrícola». Os comités económicos agrícolas, que demonstrem uma experiência satisfatória em certos domínios de regulamentação podem solicitar ao ministro da Agricultura que as regras aceites pelos seus membros no domínio da organização da produção, da promoção de vendas e da comercialização dos produtos, sejam consideradas obrigatórias para o conjunto dos produtores da região considerada. A extensão da totalidade ou parte destas regras é determinada por despacho ministerial para períodos trienais renováveis. Tal despacho pode autorizar um comité económico agrícola a requerer aos produtores não inscritos uma participação financeira, mediante a cobrança de cotizações calculadas quer com base no valor dos produtos, quer nas superfícies cultivadas, quer com base em ambos os factores.
Em aplicação desta lei, dois despachos interministeriais de 27 de Julho de 1966 (JORF de 29. 7. 1966, p. 6538) tornaram certas regras aprovadas pelo Cerafel extensivas ao conjunto dos produtores de couves-flores, de alcachofras e de batata nova da região da Bretanha. Estas regras contemplavam a apresentação anual de um inventário das superfícies cultivadas por produto e por variedade; a observância das normas relativas à selecção, calibragem, peso e apresentação; a obrigação de apresentar a totalidade da produção para venda ao público nos mercados aprovados pelo comité económico agrícola; a obrigação de pagar a contribuição fixada pelo comité por cada período em que são efectuadas retiradas, com vista a alimentar o fundo de apoio do mercado; e a participação num fundo especial destinado a promover a venda dos referidos produtos através de acções de publicidade e propaganda.
Le Campion, um produtor de couves-flores recusou dar seguimento a diversos pedidos do Cerafel de entrega de uma declaração das suas superfícies cultivadas e de pagamento de uma contribuição a calcular com base nas superfícies assim declaradas. O litígio no processo principal respeita ao pagamento das contribuições relativas aos anos de 1981 e 1982. Le Campion alegou que o alargamento das regras emitidas por um comité económico agrícola a todos os produtores da região infringe as regulamentações que estabelecem a organização comum dos mercados, bem como o princípio do «mercado aberto» previsto nos artigos 85.° e seguintes do Tratado CEE.
Considerando que o litígio levantava, assim, um problema de interpretação de direito comunitário, o órgão jurisdicional nacional suspendeu a instância para pedir ao Tribunal que se pronuncie sobre:
«se um comité econòmico agrícola criado com o objectivo de harmonizar as regras de produção, de comercialização, de preços e de aplicar regras comuns de colocação no mercado pode invocar uma excepção às regras da livre concorrência contidas no n.° 1 do artigo 85.° do Tratado CEE, para tornar extensiva ao conjunto dos produtores do país ou da região considerada, as regras aceites pelos seus membros».
Os termos da questão visam a extensão das regras fixadas por uma organização de produtores ao conjunto dos produtores de certos produtos, numa determinada região, quaisquer que sejam os produtos em causa, quer estejam ou não submetidos a uma organização comum de mercado. Mas o litígio no processo principal respeita à extensão das regras relativas à produção de couves-flores, produto submetido à organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas que se rege pelo Regulamento n.° 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972 (
JO L 118, p. 1
; EE 03 F5 p. 258).
Nestas condições, e com vista a dar uma resposta útil ao tribunal nacional, o Tribunal de Justiça entende que a questão colocada deve ser considerada como referente ao problema de saber se, no sector das frutas e dos produtos hortícolas incluídos na organização comum de mercado, o direito comunitário se opõe à extensão das regras emitidas por uma organização de produtores ao conjunto dos produtores de uma região determinada.
A Comissão lembrou que a extensão de tais regras a agricultores não inscritos não é desconhecida no direito comunitário e que, no domínio das frutas e produtos hortícolas, tal extensão de princípio foi admitida pelo Regulamento n.° 3284/83 do Conselho, de 14 de Novembro de 1983, que altera o Regulamento n.° 1035/72 (
JO L 325, p. 1
; EE 03 F29 p. 112); este último constitui o regulamento de base no sector das frutas e produtos hortícolas. O regime de extensão assim previsto não se tornou, no entanto, aplicável antes de 1 de Abril de 1985 por força do Regulamento n.° 1489/84 do Conselho, de 15 de Maio de 1984 (
JO L 143, p. 31
; EE 03 F30 p. 231). Para certos produtos, entre os quais as couves-flores, esta data foi reportada a 1 de Outubro de 1985 pelo Regulamento n.° 1977/85 do Conselho, de 16 de Julho de 1985 (
JO L 186, p. 2
; EE 03 F36 p. 86).
Sendo os factos do caso concreto anteriores a esta data, a questão colocada deve ser examinada com base no Regulamento n.° 1035/72, tal como estava redigido antes das alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 3284/83.
Em primeiro lugar há que observar que, no seu acórdão de 13 de Dezembro de 1983 (Apple and Pear Development Council,
222/82, Recueil 1983, p. 4083
), o Tribunal declarou que uma legislação nacional que imponha aos produtores de frutas e produtos hortícolas a obrigação de inscrição numa organização instituída para desenvolver a produção e a venda dos produtos não pode ser considerada incompatível com as disposições do Regulamento n.° 1035/72, a não ser na medida em que as actividades dessa organização sejam, elas próprias, contrárias a essas disposições. Esta declaração reportava-se à situação de um produtor que estava obrigado a inscrever-se numa organização de produtores, mas é igualmente válida para uma situação como a do caso vertente, em que as autoridades públicas tornaram extensiva aos produtores não inscritos a obrigação de respeitar as regras emitidas por uma organização de produtores e de participar no financiamento das suas actividades.
E preciso lembrar ainda que o Regulamento n.° 1035/72 contém um certo número de disposições relativas às organizações de produtores e às actividades que estas podem exercer no domínio da intervenção no mercado. Na medida em que estas disposições têm por objecto regulamentar tais matérias de modo exaustivo, os Estados-membros não têm competência para acrescentar outros elementos a esta regulamentação, por exemplo, tornando extensivas aos produtores não inscritos regras que, segundo o Regulamento n.° 1035/72 apenas dizem respeito aos membros das organizações de produtores.
Por conseguinte, para responder à questão colocada, é necessário verificar se e em que medida, o Regulamento n.° 1035/72 se opõe à extensão das diversas regras emitidas pelas organizações de produtores aos agricultores não inscritos, quer pelo facto de a extensão destas regras dizer respeito a uma matéria que a organização comum de mercado regulamentou de modo exaustivo, quer pelo facto de as regras tornadas extensivas serem contrárias às disposições de direito comunitário ou de se oporem ao bom funcionamento da organização comum de mercado.
A este propòsito convém assinalar que o Regulamento n.° 1035/72 instituiu um regime comunitário de normas de qualidade às quais os produtos a que se aplica tal regulamento devem corresponder. Tal como resulta dos considerandos do regulamento, este regime visa, através da fixação de normas comuns de qualidade, eliminar do mercado os produtos de qualidade não satisfatória e orientar a produção por forma a satisfazer as exigências dos consumidores.
Tal como o Tribunal o reconheceu, no acórdão de 13 de Dezembro de 1983, já citado, este regime de normas comuns de qualidade reveste um carácter exaustivo. Com efeito, estão previstos procedimentos comunitários para fixar as normas em questão e, logo que estas estiverem fixadas, os produtos a que se aplicam só podem ser expostos, postos à venda, vendidos, entregues ou comercializados de qualquer outro modo, se estiverem em conformidade com as referidas normas, salvo as excepções previstas no Regulamento n.° 1035/72.
E contrário ao caracter exaustivo do regime comunitário de normas de qualidade que as regras de selecção, calibragem, peso e apresentação emitidas pelas organizações de produtores e relativas a produtos aos quais é aplicável o Regulamento n.° 1035/72, sejam tornadas obrigatórias para os produtores não inscritos uma vez que esta extensão não está prevista pelas disposições de direito comunitário relevantes.
Os despachos interministeriais visados pela decisão de reenvio tornaram igualmente extensiva aos produtores não inscritos a obrigação de apresentar a totalidade da produção para venda ao público apenas nos mercados aprovados pelo Cerafel, bem como a de contribuir para o funcionamento do regime de preços de retirada.
A organização comum de mercado caracteriza-se, neste sector, por um duplo nível de intervenção. Por um lado, os agrupamentos de produtores podem, nos termos do artigo 15.° do Regulamento n.° 1035/72, fixar para um produto determinado um preço de retirada, abaixo do qual não põem à venda os produtos entregues pelos seus aderentes. Esta retirada permite às organizações de produtores estabilizar os preços; em certas condições, pode ser paga uma compensação financeira para cobrir as despesas de retirada. Por outro lado, o artigo 19.° do regulamento prevê medidas de intervenção para dados produtos, entre os quais as couves-flores, que se aplicam a todos os produtores. Porém, esta intervenção só pode ter lugar após a Comissão ter verificado que o mercado do produto em causa se encontra numa situação de crise grave; depois desta verificação, os Estados-membros asseguram, por intermédio dos organismos de intervenção, a compra dos produtos que correspondam às normas de qualidade comunitárias que ainda não tenham sido retirados do mercado pelos agrupamentos de produtores em conformidade com o artigo 15.°, e a preços de compra determinados por disposições comunitárias.
Esta análise sumária permite verificar que o Regulamento n.° 1035/72 regula de modo exaustivo a questão, fazendo uma distinção muito nítida entre os mecanismos de intervenção que as organizações de produtores podem desencadear e os aplicáveis a todos os produtores. Nestas condições, um Estado-membro não é competente para tornar extensivas a todos os produtores as regras relativas à intervenção estabelecidas pelas organizações de produtores.
Um exame do Regulamento n.° 1035/72 evidencia, finalmente, que a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas tem por escopo principal a normalização da produção mediante a aplicação de normas comuns de qualidade e se baseia, ainda que introduzindo certos mecanismos de intervenção de alcance limitado, no princípio do mercado aberto, ou seja, um mercado ao qual todos os produtores podem ter livremente acesso e cujo funcionamento se rege unicamente por instrumentos previstos pela organização comum. Por conseguinte, o dever de apresentar a totalidade da produção para venda ao público apenas nos mercados aprovados por uma organização de produtores como o Cerafel não pode ser alargada a produtores não inscritos nessa organização.
É ainda de acrescentar que a extensão das regras relativas à apresentação anual de um inventário das superfícies cultivadas, que é igualmente focada pelo tribunal nacional, diz respeito — como o Cerafel correctamente observou — à recolha de dados susceptíveis de permitir investigações destinadas a promover a qualidade e a venda de frutas e produtos hortícolas. Tal regra não é incompatível com a organização comum de mercado que não contém disposições quanto a este ponto; a sua aplicação a produtores não inscritos pode conduzir a vantagens para o conjunto dos produtores da região.
Por fim, no que respeita à obrigação de os produtores não inscritos participarem no financiamento de caixas e fundos criados por uma organização de produtores, o Tribunal de Justiça considerou já na sua jurisprudência, que uma tal obrigação é ilegal na medida em que serve para financiar actividades elas próprias consideradas contrárias ao direito comunitário. Cabe, assim, ao tribunal nacional apreciar qual a parte da contribuição financeira exigida dos produtores não inscritos que serve para financiar tais actividades.
Resulta do que precede, que cabe responder à questão colocada pelo Tribunal de grande instance de Saint-Brieuc, que o Regulamento n.° 1035/72 deve ser interpretado no sentido de que não concede competência aos Estados-membros para tornar as regras emitidas por uma organização de produtores extensivas ao conjunto de produtores de uma região determinada, se tais regras disserem respeito à selecção, calibragem, peso e apresentação de produtos ou se impuserem a obrigação de apresentar a totalidade da produção para venda ao público unicamente nos mercados aprovados pela organização de produtores e de contribuir para o funcionamento do regime de retirada criado por esta organização.
Face a esta resposta, torna-se desnecessário apurar se a extensão de certas regras aos produtores não inscritos é compatível ou não, com o artigo 85.° do Tratado.
Quanto às despesas
As despesas em que incorreram o Governo da República Francesa e a Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Tendo o processo relativamente às partes no processo principal o carácter de um incidente, suscitado perante o tribunal nacional, cabe a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pelo Tribunal de grande instance de Saint-Brieuc, por decisão de 2 de Julho de 1985, declara:

O Regulamento n.° 1035/72 deve ser interpretado no sentido de que não concede competência aos Estados-membros para tornar as regras emitidas por uma organização de produtores extensivas ao conjunto de produtores de uma região determinada, se tais regras disserem respeito à selecção, calibragem, peso e apresentação de produtos ou se impuserem a obrigação de apresentar a totalidade da produção para venda ao público unicamente nos mercados aprovados pela organização de produtores, e de contribuir para o funcionamento do regime de retirada criado por esta organização.

Kakouris
O'Higgins
Koopmans
Bahlmann
Rodríguez Iglesias
Assim proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 25 de Novembro de 1986.
O secretário
P. Heim
O presidente da Sexta Secção
C. Kakouris
(
*1
)	Língua do processo: francês.