CELEX: 62008CJ0333
Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas
Laisvas prekių judėjimas
EB 28 ir 30 straipsniai
Kiekybinis importo apribojimas
Lygiaverčio poveikio priemonė
Išankstinio leidimo sistema
Pagalbinės perdirbimo medžiagos ir maisto produktai, kuriems paruošti buvo naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama
Procedūra, leidžianti ūkio subjektams prašyti, kad tokios medžiagos būtų įrašytos į "leidžiamų medžiagų sąrašą"
Abipusio pripažinimo sąlyga
Nacionalinės teisės aktai, sukuriantys ūkio subjektams teisinį nesaugumą

Savo ieškiniu Europos Bendrijų Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad, numačiusi pagalbinių perdirbimo medžiagų (toliau - PPM) ir maisto produktų, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės PPM, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) kuriomis teisėtai prekiaujama, išankstinio leidimo sistemą, kuria nesilaikoma proporcingumo principo, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį.
Teisinis pagrindas
Bendrijos teisės aktai
PPM yra medžiagos, kurios naudojamos maisto produktams paruošti arba gaminti ir kuriomis siekiama tikslo – per šį procesą gauti tam tikrą technologinį rezultatą.
Nors Bendrijos teisėje derinamos kai kurių kategorijų PPM, jos nėra horizontalaus derinimo Bendrijos lygiu objektas, todėl apskritai valstybės narės, laikydamosi EB sutarties nuostatų, gali laisvai reglamentuoti PPM naudojimą.
Direktyva 89/107
1988 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvos 89/107/EEB dėl valstybių narių įstatymų, reglamentuojančių maisto priedus, kuriuos leidžiama naudoti žmonėms vartoti skirtuose maisto produktuose, suderinimo (
OL L 40, 1989, p. 27
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 9 t., p. 311) 1 straipsnio 3 dalies a punkte nurodytoje išnašoje PPM apibrėžiamos kaip „bet kokia atskirai kaip maisto produktas nevartojama medžiaga, kurios yra sąmoningai pridedama perdirbant žaliavas, maisto produktus ar jų sudedamąsias dalis, kad jos atliktų tam tikrą vaidmenį apdorojant ar perdirbant ir kurios neplanuoti, tačiau techniniu požiūriu neišvengiami likučiai ar jų dariniai būna galutiniame produkte, su sąlyga, kad tie likučiai nekelia pavojaus sveikatai ar nedaro kokio nors technologinio poveikio galutiniam produktui“.
Iš tos pačios Direktyvos 89/107 nuostatos matyti, kad PPM nepriskirtinos jos taikymo sričiai.
Direktyva 98/34
1998 m. birželio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 98/34/EB, nustatančios informacijos apie techninius standartus ir reglamentus teikimo tvarką (
OL L 204, p. 37
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 20 t., p. 337), 8 straipsnyje numatyta:
„1.   Laikydamosi 10 straipsnio nuostatų, valstybės narės nedelsdamos pateikia Komisijai kiekvieno techninio reglamento projektą, išskyrus tuos atvejus, kai jis tik perima visą tarptautinio ar Europos standarto tekstą, kuomet užtenka pateikti informaciją apie atitinkamą standartą; jos taip pat pateikia Komisijai pagrindimą, kodėl būtina priimti tokį techninį reglamentą, jei priežastys nėra aiškios iš projekto.
<…>
Kai dėl visuomenės sveikatos, vartotojų apsaugos arba aplinkos apsaugos projektu siekiama apriboti cheminių medžiagų, preparatų ar gaminių pardavimą ar jų naudojimą, valstybės narės taip pat perduoda trumpą apžvalgą arba nuorodas į visus atitinkamus duomenis, susijusius su minėtomis medžiagomis, preparatais ar gaminiais, su žinomais ir esamais pakaitalais, kai ši informacija yra prieinama, ir praneša apie numatomą priemonės poveikį visuomenės sveikatai ir vartotojų bei aplinkos apsaugai, kartu pateikdamos rizikos analizę, atitinkamai atliktą <…>.
<…>
2.   Komisija ir valstybės narės gali pateikti pastabas techninio reglamento projektą atsiuntusiai valstybei narei; ši valstybė narė kiek galima atsižvelgia į tokias pastabas toliau rengdama techninį reglamentą.
<…>“
Direktyva 2000/13
2000 m. kovo 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2000/13/EB dėl valstybių narių įstatymų, reglamentuojančių maisto produktų ženklinimą, pateikimą ir reklamavimą, derinimo (
OL L 109, p. 29
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 5 t., p. 75) 3 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad remiantis šios direktyvos 4–17 straipsniuose pateiktomis sąlygomis ir išimtimis, ženklinant maisto produktus būtina nurodyti tam tikrą informaciją, įskaitant ir komponentų sąrašą.
Tačiau, remiantis Direktyvos 2000/13 6 straipsnio 4 dalies c punkto ii papunkčiu, komponentais nelaikomi tie maisto priedai, kurie naudojami kaip PPM.
Direktyvos 2000/13 18 straipsnis suformuluotas taip:
„1.   Valstybės narės negali uždrausti prekiauti šios direktyvos taisykles atitinkančiais maisto produktais taikydamos nesuderintas nacionalines nuostatas, reglamentuojančias tam tikrų maisto produktų arba apskritai maisto produktų ženklinimą ir pateikimą.
2.   Šio straipsnio 1 dalis netaikoma toms nesuderintoms nacionalinėms nuostatoms, kurios pateisinamos:
—
visuomenės sveikatos apsauga,
<…>“
Reglamentas (EB) Nr. 178/2002
2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 178/2002, nustatančio maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančio Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančio su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (
OL L 31, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 463), trečia konstatuojamoji dalis suformuluota taip:
„Laisvas maisto ir pašarų judėjimas Bendrijoje galimas tik tuomet, jei per daug nesiskirs atskirų valstybių narių maisto ir pašarų saugos reikalavimai.“
Pagal Reglamento Nr. 178/2002 1 straipsnį šis reglamentas užtikrina žmonių sveikatos ir vartotojų interesų apsaugą maisto atžvilgiu, ypač atsižvelgiant į tiekiamo maisto įvairovę, įskaitant tradicinius produktus, ir kartu užtikrina veiksmingą vidaus rinkos veikimą. Jis nustato bendruosius principus ir atsakomybę, solidaus mokslinio pagrindo pateikimo priemones, veiksmingas organizacines priemones ir procedūras, padedančias priimti su maisto ir pašarų sauga susijusius sprendimus.
Reglamento Nr. 178/2002 5 straipsnyje „Pagrindiniai tikslai“ numatyta:
„1.   Maisto produktus reglamentuojančiais įstatymais siekiama vieno arba daugiau bendrųjų tikslų: aukšto lygio žmonių sveikatos apsaugos ir vartotojų interesų apsaugos, įskaitant sąžiningos prekybos maistu praktiką, prireikus atsižvelgiant į gyvūnų sveikatos ir gerovės, augalų sveikatos ir aplinkos apsaugą.
2.   Maisto produktus reglamentuojančiais įstatymais siekiama maisto ir pašarų, pagamintų arba realizuojamų laikantis šio skyriaus bendrųjų principų ir reikalavimų, laisvo judėjimo [Bendrijoje].
<…>“
Reglamento Nr. 178/2002 6 straipsnis „Rizikos analizė“ suformuluotas taip:
„1.   Norint pasiekti pagrindinį tikslą, t. y. aukštą žmonių sveikatos ir gyvenimo apsaugos lygį, maisto produktus reglamentuojantys įstatymai turi remtis rizikos analize, išskyrus tuos atvejus, kai tai neatitinka aplinkybių arba priemonės pobūdžio.
2.   Rizikos vertinimas remiasi turima moksline informacija, o vertinama laikantis savarankiškumo, objektyvumo ir skaidrumo principų.
3.   Rizikos valdyme atsižvelgiama į rizikos analizės rezultatus, ypač į [Europos maisto saugos tarnybos] nuomonę, kitus su svarstomu klausimu susijusius kriterijus ir atsargumo principą, jei 7 straipsnio 1 dalyje nustatytos sąlygos yra tinkamos norint pasiekti 5 straipsnyje nustatytus maisto produktus reglamentuojančiuose įstatymuose numatytus bendruosius tikslus.“
Reglamento Nr. 178/2002 7 straipsnyje „Atsargumo principas“ numatyta:
„1.   Ypatingomis aplinkybėmis, kai, įvertinus turimą informaciją, yra nustatoma kenksmingo poveikio sveikatai galimybė, tačiau mokslas abejoja, laukiant tolesnės išsamesniam rizikos įvertinimui reikalingos mokslinės informacijos, gali būti priimtos laikinosios rizikos valdymo priemonės, užtikrinančios Bendrijos pasirinktą aukštą sveikatos apsaugos lygį.
2.   Priemonės, priimtos remiantis šio straipsnio 1 dalimi, turi būti proporcingos ir neapribojančios prekybos labiau negu reikia, kad būtų pasiektas Bendrijos pasirinktas aukštas sveikatos apsaugos lygis, atsižvelgiant į techninį bei ekonominį įvykdomumą ir kitus faktorius, kurie šioje srityje yra laikomi teisėtais. Per pagrįstą laiką, atsižvelgiant į nustatytą gyvybės arba sveikatos rizikos pobūdį ir mokslinės informacijos, būtinos išsklaidyti mokslo abejones ir atlikti išsamesnį rizikos vertinimą, rūšį, šios priemonės yra nagrinėjamos iš naujo.“
Reglamento Nr. 178/2002 14 straipsnis „Maisto saugos reikalavimai“ suformuluotas taip:
„1.   Nesaugus maistas į rinką nepateikiamas.
2.   Maistas laikomas nesaugus, jei manoma, kad jis:
a)
kenkia sveikatai;
b)
netinka žmonėms vartoti.
<…>
7.   Maistas, atitinkantis maisto saugą reglamentuojančias konkrečias Bendrijos nuostatas, laikomas saugiu tiek, kiek kalbama apie tuos jo aspektus, kuriems yra taikomos konkrečios Bendrijos nuostatos.
<…>
9.   Jei nėra konkrečių Bendrijos nuostatų, maistas laikomas saugiu, jei atitinka valstybės narės, kurios teritorijoje jis yra realizuojamas, nacionalinių maisto produktus reglamentuojančių įstatymų konkrečias nuostatas ir jei tos nuostatos rengiamos bei taikomos nepažeidžiant Sutarties, ypač jos 28 ir 30 straipsnių.“
Nacionalinės teisės aktai
1912 m. dekretas
Pagal kelis kartus iš dalies pakeisto 1912 m. balandžio 15 d. Dekreto, nustatančio Įstatymo dėl kovos su sukčiavimu prekyboje ir maisto produktų klastojimu taikymo administracinę tvarką (toliau – 1912 m. dekretas), 1 straipsnį:
„Draudžiama laikyti siekiant parduoti, tiekti pardavimui ar parduoti žmonėms vartoti skirtas prekes ir maisto produktus, jei į juos buvo įdėta cheminių produktų, išskyrus produktus, kurių naudojimas pripažintas teisėtu nutarimais, priimtais bendru žemės ūkio ir kaimo plėtros, ekonomikos ir finansų, pramonės ir mokslo plėtros bei visuomenės sveikatos ministrų sutarimu remiantis
Conseil supérieur d’hygiène publique de France
(CSHPF) ir Nacionalinės medicinos akademijos nuomone.“
CSHPF – tai mokslo ir technikos ekspertizės įstaiga prie Sveikatos ministerijos.
1912 m. dekreto 2 straipsnyje numatyta:
„Ruošiant žmonėms vartoti skirtas prekes ir maisto produktus taip pat draudžiama, net ir laikinai, naudoti cheminius produktus, išskyrus produktus, kurių naudojimas pripažintas teisėtu pagal šio dekreto 1 straipsnį priimtais nutarimais.“
Taikant 1912 m. dekretą buvo priimti keli nutarimai, nustatantys sąlygas, kuriomis PPM gali būti naudojamos gamybos procese.
Šiais nutarimais bendrai reglamentuojamos leistinos medžiagos ir jų naudojimas bei maisto produktai, kuriuose jas leidžiama naudoti. Juose nurodomi grynumo kriterijai ir kitos savybės, kurias turi atitikti naudojamos PPM, bei nustatomos ne tik nagrinėjamų PPM naudojimo gamybos procese sąlygos, bet ir maksimalus galutiniame maisto produkte panaudotų PPM likučio kiekis.
Tik keturiuose iš jų yra įtvirtinta abipusio pripažinimo sąlyga: 1989 m. vasario 6 d. Nutarime, kuriuo nustatomas cukraus gamybos procese leidžiamų naudoti PPM sąrašas; Nutarime dėl beta ciklodekstrino naudojimo kaip PPM; Nutarime dėl įvairių PPM naudojimo žmonėms vartoti skirtuose maisto produktuose ir Nutarime dėl putojimo stabdiklių naudojimo plaunant bulves ir grybus.
2001 m. dekretas
2001 m. liepos 31 d. Dekreto Nr. 2001-725 dėl PPM, kurias galima naudoti gaminant žmonėms vartoti skirtus maisto produktus (JORF, ; toliau – 2001 m. dekretas), 1 straipsnio pirmojoje pastraipoje PPM apibrėžiamos kaip „bet kokios atskirai kaip maisto produktas nevartojamos medžiagos, kurių yra sąmoningai pridedama perdirbant žaliavas, maisto produktus ar jų sudedamąsias dalis, kad jos atliktų tam tikrą vaidmenį apdorojant ar perdirbant, ir kurių neplanuotų, tačiau techniniu požiūriu neišvengiamų likučių ar jų darinių būna galutiniame produkte, tik jei tie likučiai nekelia pavojaus sveikatai ar nedaro kokio nors technologinio poveikio galutiniam produktui“.
Šio dekreto 1 straipsnio antroje pastraipoje numatyta:
„Šio dekreto nuostatos taikomos jo priede nurodytoms kategorijoms priklausančioms [PPM], kurios naudojamos ar skirtos naudoti gaminant žmonėms vartoti skirtus maisto produktus.
Jos netaikomos:
1.
[PPM], naudojamoms gaminant maisto priedus, aromatus, vitaminus ar kitus maisto papildus;
2.
Medžiagoms, naudojamoms per natūralaus mineralinio vandens ar šaltinio vandens apdorojimo procesą, kai šis procesas atliekamas prieš pateikiant šias vandens rūšis į rinką vienu iš 1989 m. birželio 6 d. Dekrete <…> nustatytų pavadinimų;
3.
Medžiagoms, naudojamoms įgyvendinant vandens, naudojamo žmonėms vartoti skirtiems maisto produktams, kokybės gerinimo metodus, kai šie metodai nustatomi taikant Visuomenės sveikatos kodekso L. 1321-4 straipsniu grindžiamų teisės aktų nuostatas.“
2001 m. dekreto 2 straipsnis suformuluotas taip:
„Vartojimo, žemės ūkio, sveikatos ir pramonės ministrų nutarime, priimtame remiantis
Agence française de sécurité sanitaire des aliments
(Prancūzijos maisto saugos agentūra, toliau – AFSSA) nuomone, šio dekreto priede nurodytoms kategorijoms patvirtinami:
1)
leidžiamų naudoti [PPM] sąrašas ir prireikus jų naudojimo sąlygos bei maksimalios leistino likučio ribos;
2)
tapatybės ir grynumo kriterijai, kuriuos jos turi atitikti;
3)
nuostatos dėl medžiagų, naudojamų kaip stiprikliai ar skiedikliai.
[PPM] turi būti naudojamos laikantis geros higienos ir gamybos praktikos, ypač tuo atveju, kai šiame straipsnyje numatytame nutarime nenustatomos jokios naudojimo sąlygos.
Naudojamų [PPM] dozė negali viršyti kiekio, kuris yra būtinas siekiamam poveikiui sukelti, ir negali klaidinti vartotojo.
Informaciją, pagal kurią nustatoma, kad šios medžiagos buvo naudojamos laikantis geros gamybos praktikos, gamintojai turi pateikti kontroliuojantiems pareigūnams.“
Iš Visuomenės sveikatos kodekso L. 1323-1 straipsnio matyti, kad AFSSA yra žemės ūkio, vartojimo ir sveikatos ministrų kontroliuojama viešojo administravimo institucija.
2001 m. dekreto 3 straipsnyje numatyta:
„Prašymus pakeisti ar papildyti 2 straipsnyje nurodyto nutarimo nuostatas gali pateikti visi fiziniai ar juridiniai asmenys. Šie prašymai kartu su jiems nagrinėti būtinais dokumentais pateikiami Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generaliniam direktoratui. Vėliau jie perduodami [AFSSA].
Vartojimo, žemės ūkio, sveikatos ir pramonės ministrų nutarimu patvirtinamos dokumentų pateikimo taisyklės.
Pateikus visus dokumentus Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generalinis direktoratas patvirtina jų gavimą ir užtikrina jų perdavimą AFSSA. Ši per keturis mėnesius nuo prašymo gavimo privalo pateikti savo nuomonę.
Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generalinis direktoratas praneša prašymą pateikusiam asmeniui apie šios institucijos nuomonę ir apie gavus šią nuomonę priimtą pagrįstą ministro sprendimą. Šis pranešimas pateikiamas per vieną mėnesį nuo nuomonės priėmimo.“
Pagal to paties dekreto 4 straipsnį:
„Gavus naujos informacijos apie galimą [PPM] nuodingumą, 2 straipsnyje nurodytas nutarimas atnaujinamas, be kita ko, siekiant laikytis Prancūzijos įsipareigojimų pagal Bendrijos teisę ir [AFSSA] pateiktų pasiūlymų.“
2001 m. dekreto 6 straipsnyje numatyta:
„Draudžiama laikyti arba eksponuoti turint tikslą parduoti, tiekti prekybai, prekiauti ar platinti nemokamai:
1)
žmonėms vartoti skirtus maisto produktus, kuriems paruošti naudojamos [PPM], kurios neatitinka 2 straipsnio arba 2004 m. vasario 26 d. Dekreto Nr. 2004-187, kuriuo į nacionalinę teisę perkeliama Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 98/8/EB dėl biocidinių produktų pateikimo į rinką, nuostatų;
2)
[PPM], kurios neatitinka 2 ir 5 straipsnių arba 2004 m. vasario 26 d. Dekreto Nr. 2004-187, kuriuo į nacionalinę teisę perkeliama Direktyva 98/8 <…>, nuostatų.
Tačiau šios nuostatos netrukdo laisvai judėti:
a)
šio straipsnio 1 punkte nurodytiems iš kitų Europos Bendrijų valstybių narių arba iš kitų Europos ekonominės erdvės susitarimo šalių kilusiems produktams, jei šios valstybės taiko pavojaus, kuris kyla naudojant [PPM], vertinimo metodus, leidžiančius užtikrinti tokį apsaugos lygį, kuris atitinka šiuo dekretu užtikrinamą apsaugos lygį;
b)
iš kitų Europos Bendrijų valstybių narių arba iš kitų Europos ekonominės erdvės susitarimo šalių kilusioms [PPM], kurių grynumo kriterijai skiriasi nuo numatytųjų nutarimo 2 straipsnyje, kai šiuos kriterijus nustato viena iš šių valstybių arba jiems pritaria vienos iš šių šalių kompetentinga institucija ir apie tai yra oficialiai paskelbiama.“
Pagal 2001 m. dekreto 7 straipsnį:
„Šio dekreto nuostatos įsigalios nuo šio dekreto 2 straipsnyje nurodyto nutarimo paskelbimo dienos. Už [PPM] pateikimą į rinką atsakingi asmenys per šešis mėnesius nuo minėto nutarimo paskelbimo dienos privalo įvykdyti šio dekreto 5 straipsnyje numatytus reikalavimus.“
2001 m. dekreto priede išvardijamos PPM kategorijos, kurioms jis taikomas. Tai putojimo stabdikliai, katalizatoriai, skaidrinimo reagentai (filtravimo priedai), spalvos panaikinimo reagentai, plovimo ir smulkinimo (lupimo) reagentai, plunksnų ir šerių pašalinimo reagentai, jonitinės dervos, kontaktinio užšaldymo ir atvėsinimo reagentai, džiovinimo (birumą gerinantys) reagentai, enzimai, rauginimo, šarminimo arba neutralizavimo reagentai, reagentai nuo pelėsių, flokuliantai ir koaguliantai, biocidai, nuosėdas šalinantys reagentai, ekstrahentai, ir kategorija „Kiti“.
2006 m. spalio 19 d. ministro nutarimas
Apie ministro nutarimo projektą Komisijai ir valstybėms narėms, taikant Direktyvos 98/34 8 straipsnį, buvo pranešta 2005 m. spalio 5 d.
Iš bylos medžiagos matyti, kad dėl šio nutarimo projekto Komisija nepateikė pastabų, tačiau Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė bei Danijos Karalystė pateikė išsamias nuomones.
2006 m. spalio 19 d. Nutarimu dėl PPM naudojimo gaminant kai kuriuos maisto produktus (JORF, ) buvo panaikintos nutarimų, priimtų taikant 1912 m. dekretą, nuostatos.
Šio nutarimo priede pateikiamas Prancūzijoje leidžiamų naudoti PPM sąrašas. Jame nustatytos šių PPM naudojimo sąlygos, maksimalus leistinas likučių kiekis ir taikytini grynumo kriterijai.
Pranešimas įmonėms
Prancūzijos valdžios institucijos 2002 m. sausio 19 d. paskelbė pranešimą maisto produktų sektoriaus įmonėms (JORF, , p. 1234, toliau – pranešimas įmonėms).
Šiame pranešime įmonėms nurodyta:
„[2001 m. dekreto] 7 straipsnyje numatyta, kad „šio dekreto nuostatos įsigalios nuo šio dekreto 2 straipsnyje nurodyto nutarimo paskelbimo dienos“. <…>
Tačiau nėra kliūčių nuo šio pranešimo paskelbimo dienos taikyti minėto [2001 m. dekreto] nuostatas, susijusias su dokumentų pateikimu (3 straipsnis) ir su laisvo judėjimo principu (6 straipsnis).“
Ikiteisminė procedūra
Išsiuntusi pirmąjį 1996 m. liepos 3 d. oficialų pranešimą ir pagrįstą nuomonę, Komisija Prancūzijos Respublikai išsiuntė papildomą oficialų pranešimą, kuriuo panaikinami ir pakeičiami ankstesnis oficialus pranešimas ir pagrįsta nuomonė.
Šiame laiške Komisija nurodė, kad Prancūzijos teisės aktai – 1912 m. dekretas ir 2001 m. dekretas – prieštarauja EB 28 straipsniui tiek, kiek juose PPM ir maisto produktų atžvilgiu numatyta išankstinio leidimo sistema, jei jų gamybos procese naudojamos PPM, kilusios iš kitų valstybių narių, kuriose jos teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, ir – papildomai – tiek, kiek juose neįtvirtinta pakankamai aiški, lengvai prieinama, skaidri ir teisinio saugumo reikalavimus atitinkanti leidimo naudoti PPM išdavimo procedūra.
Dėl 2001 m. dekreto Komisija konstatavo, kad nepriėmus ministro nutarimo šis dekretas neįsigaliojo. Dėl pranešimo įmonėms Komisija tvirtina, kad jis nesuteikė būtinos teisinės apsaugos ūkio subjektams, nes buvo neįpareigojančio pobūdžio.
Iš ieškinio ir papildomo oficialaus pranešimo matyti, kad jis buvo išsiųstas dėl dažno Prancūzijos Respublikos ir Komisijos susirašinėjimo, dėl laiko, kuris praėjo nuo pirmojo oficialaus pranešimo, dėl dar neatliktos Prancūzijos teisės aktų reformos ir dėl naujų Komisijos pastabų.
Pratęsus terminą atsakymui į papildomą oficialų pranešimą pateikti, Prancūzijos Respublika į jį atsakė 2006 m. vasario 16 d. laišku. Ji išsiuntė Komisijai visus nutarimus, kurie buvo priimti taikant 1912 m. dekretą, ir priminė, kad iš esmės dėl abipusį pripažinimą užtikrinančio mechanizmo nebuvimo minėtas dekretas buvo pakeistas priimant 2001 m. dekretą. Prancūzijos Respublika akcentavo tai, kad nuo pranešimo įmonėms paskelbimo dienos buvo praktiškai įgyvendintas laisvo judėjimo principas, net jeigu 2001 m. dekrete numatytas ministro nutarimas dar nebuvo priimtas.
Dėl naujų nacionalinės teisės aktų, kuriais ateityje turėtų būti reglamentuojamas PPM naudojimas, Prancūzijos Respublika patvirtino norinti kuo greičiau priimti šį 2001 m. dekretą įgyvendinantį nutarimą, siekė pateisinti išankstinę PPM leidimo sistemą ir pasiūlė pakeisti abipusio pripažinimo sąlygos, esančios minėtame 2001 m. dekrete, redakciją.
2006 m. liepos 4 d. laišku Komisija išsiuntė šiai valstybei narei papildomą pagrįstą nuomonę.
2006 m. rugsėjo 8 d. laišku Prancūzijos Respublika atsakė į papildomą pagrįstą nuomonę ir nurodė, kad ji pradėjo nutarimo, kuriuo įgyvendinamas 2001 m. dekretas, pasirašymo procedūrą. Priminusi, kad kai kurių kategorijų PPM buvo reglamentuojamos arba derinamos Bendrijos lygiu, ji tvirtino, kad išankstinio PPM leidimo sistema buvo pateisinama. Ji ypač atkreipė Komisijos dėmesį į PPM, naudojamų kaip biocidai ar kaip užterštumą šalinantys reagentai augalinės kilmės produktuose, ir į naudojamų putojimo stabdiklių keliamą pavojų esant tam tikroms sąlygoms. Dėl abipusio pripažinimo sąlygos Prancūzijos Respublika pažymėjo, kad ji pradėjo svarstyti apie reikšmingos 2001 m. dekreto nuostatos pakeitimą, siekdama atsižvelgta į Komisijos argumentus.
Kadangi šios valstybės narės pateiktas atsakymas Komisijos netenkino, ji nusprendė pareikšti šį ieškinį.
Dėl ieškinio
Savo ieškinyje Komisija iš esmės nurodo tris kaltinimus, susijusius su nagrinėjamais teisės aktais, t. y., pirma, šiuose teisės aktuose numatytos išankstinės leidimo sistemos sukurto laisvo prekių judėjimo apribojimo pateisinimo visuomenės sveikatos apsaugos tikslu nebuvimą, antra, papildomai, kalbant apie 2001 m. dekretą, kliūties įgyvendinti EB 28 straipsnį buvimą, kurį lėmė šiuo dekretu sukurtas teisinis nesaugumas, ir, trečia, supaprastintų PPM įrašymo į nacionalinį leidžiamų PPM sąrašą procedūrų nebuvimas.
Pirminės pastabos dėl ieškinio apimties
Viena vertus, reikia patikslinti, kad Komisijos ieškinys dėl EB 28 straipsnio pažeidimo apima visas PPM, išskyrus tas, kurių atžvilgiu yra derinimo priemonių Bendrijos lygiu.
Kita vertus, net jei Komisijos ieškinio dalykas bendrąja prasme buvo apibrėžtas kaip apimantis Prancūzijos teisės aktus, iš ikiteisminės procedūros ir ieškinio motyvų matyti, kad ieškinys apima dvi išankstinio leidimo sistemas, numatytas 1912 m. ir 2001 m. dekretuose.
Dėl 2001 m. dekreto, kaip matyti ir iš bylos medžiagos, Komisijos ir Prancūzijos Respublikos nuomonės išsiskiria dėl klausimo, ar dėl pranešimo įmonėms, ypač atsižvelgiant į pagrįstoje nuomonėje nustatytą terminą, atsirado sąlygų nuo jo paskelbimo dienos įgyvendinti 2001 m. dekrete įtvirtintą laisvo judėjimo principą, nes šio dekreto 2 straipsnyje nurodytas ministro nutarimas tuo metu dar nebuvo priimtas. Šios valstybės narės teigimu, dėl pranešimo įmonėms atsirado sąlygų įgyvendinti minėtą principą ir 2001 m. dekreto 3 ir 6 straipsnius.
Šiuo aspektu reikia konstatuoti, kad, remiantis Teisingumo Teismui pateikta informacija apie pranešimo įmonėms teisinę galią ir apimtį bei atsižvelgiant į pačią 2001 m. dekreto formuluotę, šis pranešimas neturėtų būti traktuojamas taip, kad juo kompensuojamas minėto dekreto 2 straipsnyje numatyto ministro nutarimo, leidžiančio įsigalioti 2001 m. dekreto 3 ir 6 straipsniams ir galutinai pakeisti 1912 m. dekretą, nepriėmimas.
Pirma, atsakydama į Komisijos argumentus, susijusius su pranešimu įmonėms, Prancūzijos Respublika neįrodė, kad šis pranešimas nėra paprastas administracinis aplinkraštis, kuris nėra privalomas ir teisiškai įpareigojantis. Iš esmės savo atsakyme į Komisijos oficialų pranešimą ši valstybė narė pripažino, jog tam, kad būtų visiškai įgyvendintas 2001 m. dekretas, reikėjo paskelbti ministro nutarimą, kuriame būtų įtvirtintas visų leistinų medžiagų sąrašas ir jų naudojimo sąlygos, bei konstatavo, kad tik priėmus tokį nutarimą 2001 m. dekretas galutinai pakeistų 1912 m. dekretą.
Antra, niekas iš aiškios ir nedviprasmiškos 2001 m. dekreto 2 ir 7 straipsnių formuluotės nepatvirtina Prancūzijos Respublikos minėtam pranešimui suteiktos reikšmės. Taigi, remiantis šio dekreto 2 straipsniu, turėjo būti priimtas ministro nutarimas, kuriame būtų patvirtintas leidžiamų naudoti PPM sąrašas. Kalbant apie minėto dekreto 7 straipsnį, iš jo formuluotės aišku, kad „[jo] nuostatos įsigalios nuo šio dekreto 2 straipsnyje nurodyto nutarimo paskelbimo dienos“. Todėl tokio ministro nutarimo paskelbimas yra būtina 2001 m. dekreto įsigaliojimo sąlyga ir apie tai buvo aiškiai priminta pačiame pranešime įmonėms.
Trečia, nors šiame pranešime pažymima, kad nėra kliūčių nuo 2002 m. sausio 19 d., t. y. jo paskelbimo datos, taikyti 2001 m. dekreto nuostatas, susijusias, pavyzdžiui, su ūkio subjektų dokumentų pateikimu remiantis šio dekreto 3 straipsniu, sunku suvokti, kaip ūkio subjektas galėjo pateikti dokumentus ir prašymą pakeisti ministro nutarimu patvirtintą leidžiamų PPM sąrašą, jei šis sąrašas dar nebuvo patvirtintas, nes nebuvo priimtas atitinkamas nutarimas.
Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad pranešimu įmonėms nebuvo kompensuota už 2001 m. dekreto 2 straipsnyje numatyto ministro nutarimo nepriėmimą ir kad 1912 m. dekretas nenustojo galioti pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje.
Kai pareiškiamas ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal EB 226 straipsnį, įsipareigojimo neįvykdymas turi būti vertinamas atsižvelgiant į padėtį, buvusią pagrįstoje nuomonėje nustatyto termino pabaigoje, o į vėlesnius pakeitimus Teisingumo Teismas atsižvelgti negali (1998 m. lapkričio 25 d. Sprendimo
Komisija prieš Ispaniją
, C-214/96, Rink. p. I-7661, 25 punktas).
Nagrinėjant šį ieškinį Komisija ne kartą tvirtino, kad 2001 m. dekreto įsigaliojimas siejamas su sąlyga, kad bus paskelbtas ministro nutarimas, ir kad, nesant tokio paskelbimo, šis dekretas neįsigaliojo. Savo ieškinyje, pavyzdžiui, ji konstatavo, kad „dvi sistemos buvo viena po kitos taikomos Prancūzijoje PPM atžvilgiu. Viena iš šių sistemų liko galioti per ikiteisminę procedūrą ir nustojo galioti tik 2006 m. gruodžio 2 d. [Antroji] sistema buvo galutinai patvirtinta , tačiau jos įsigaliojimas buvo atidėtas iki tos dienos, kai nustos galioti pirmoji sistema.“
Pagrįstoje nuomonėje nustatytas terminas pasibaigė 2006 m. rugsėjo 4 d. 2001 m. dekreto 2 straipsnyje numatytas ministro nutarimas buvo priimtas ir dieną paskelbtas
Journal officiel de la République française
.
Iš to išplaukia, kad nepriėmus 2001 m. dekreto 2 straipsnyje numatyto ministro nutarimo Komisijos ieškinys dėl šio dekreto gali būti Teisingumo Teismo atliekamo nagrinėjimo objektas tik tiek, kiek jis apima kaltinimą, susijusį su kliūtimi įgyvendinti EB 28 straipsnį, kurią lemia jo sukuriamas teisinis nesaugumas.
Dėl pirmojo kaltinimo, susijusio su pateisinimo visuomenės sveikatos apsaugos tikslu nebuvimu
Šalių argumentai
Komisija tvirtina, kad Prancūzijos Respublika privalo pagrįsti išankstinio leidimo sistemą skirtingų kategorijų PPM atžvilgiu. Rėmimasis išankstinio leidimo sistema, kuri iš principo nėra negalima, turi būti tikslingas ir turėti tikslų mokslinį pagrindimą. Prancūzijos išankstinio leidimo sistema grindžiama bendra pavojaus prezumpcija, kurios principas yra nesuderinamas su EB 28 straipsniu.
1912 m. dekrete įtvirtinta bendroji išankstinio leidimo sistema neproporcinga pavojui, kurį PPM gali kelti žmonių sveikatai. Kai kurių sąlygų laikymasis naudojant leidžiamas PPM arba kai kurių grynumo kriterijų laikymasis negali būti pateisinamas visuomenės sveikatos motyvu, jei galutiniuose produktuose nėra PPM likučių ir jie nekelia pavojaus juos vartojančių asmenų sveikatai.
Komisijos teigimu, pavojaus prezumpcija, kuria grindžiama Prancūzijos sistema, dar sunkiau pateisinama Reglamento Nr. 178/2002 atžvilgiu. Remiantis šiuo reglamentu, kitos valstybės narės paprastai atlieka pavojaus, kurį kelia maisto produktai, vertinimą ir jų maisto produktus reglamentuojančių teisės aktų laikymosi kontrolę.
Komisija pažymi, kad panašu, jog Prancūzijos Respublika yra viena iš retų valstybių narių, kuri PPM naudojimui taiko išankstinio leidimo procedūrą. Nors ši aplinkybė savaime nereiškia, kad Prancūzijos Respublikos patvirtinta išankstinio leidimo sistema yra nesuderinama su EB 28 straipsniu, ji parodo, kad šios valstybės narės nurodomam pavojui toli gražu negalima pritarti ir kad sistema, pagal kurią sistemiškai visoms PPM taikomas išankstinis leidimas, viršijamas ja siekiamas teisėtas tikslas.
Dėl abipusio pripažinimo sąlygų, įtvirtintų kai kuriuose nutarimuose, priimtuose taikant 1912 m. dekretą, Komisija tvirtina, kad jos negali būti praktiškai veiksmingos, nes panašu, kad Prancūzija yra viena iš retų valstybių narių, numatančių PPM naudojimo išankstinio leidimo procedūrą. Šiomis aplinkybėmis bet koks rėmimasis kitose valstybėse narėse pripažintu „didesniu likučio kiekiu“ yra tik teorinis. Būtent Prancūzijos teisės aktai taikomi visais atvejais.
Ji tvirtina, jog kadangi kitos valstybės narės privalo laikytis būtent Reglamento Nr. 178/2002 14 straipsnio reikalavimų, susijusių su į rinką teikiamais maisto produktais, ir kadangi negalima preziumuoti jų daromo Bendrijos teisės pažeidimo, abipusio pripažinimo sąlyga turėtų tik numatyti, kad reikšmingos nacionalinės teisės aktų nuostatos negali kliudyti įgyvendinti laisvo maisto produktų, kurių gamybai buvo naudojamos PPM, neatitinkančios minėtų teisės aktų nuostatų, tačiau kilusios iš kitų Bendrijos valstybių narių, kuriose jos teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, judėjimo principo.
Prancūzijos Respublika pripažįsta, kad PPM iš pirmo žvilgsnio gali kelti mažiau pavojaus sveikatai nei maistinės medžiagos, pavyzdžiui, vitaminai ir maisto papildai, kurių dedama į maisto produktus ir kurie ten išlieka, kol vartotojas suvartoja ši produktą. Tačiau PPM gali kelti pavojų visuomenės sveikatai. Jis kyla dėl pačių PPM likučių ir (arba) dėl produktų, vadinamų „naujai susiformavusiais produktais“. Šiuo atžvilgiu Prancūzijos Respublika paaiškina, kad dėl tam tikrų apdorojimo procesų PPM gali sukelti produktą sudarančių molekulių struktūros pakeitimų ir šios naujos molekulės gali daryti toksinį poveikį vartotojų sveikatai.
Prancūzijos Respublika remiasi 2008 m. rugpjūčio 13 d. AFSSA Konkurencijos, vartojimo ir kovos su sukčiavimu generalinio direktorato direktoriui adresuotu raštu, kuriame ji apibendrino aštuonerių metų prašymų leisti naudoti PPM vertinimo tyrimą. Šiame rašte AFSSA konstatavo, kad daugeliu atvejų PPM likučių galutiniame maisto produkte kiekis nežinomas ir kad vartojant PPM tam tikrais atvejais kyla pavojus viršyti toksikologines referencines vertes, jei jos nustatytos. Ji taip pat akcentavo naujai susiformavusius produktus gamybos procese naudojant kai kurias PPM.
Prancūzijos Respublikos nuomone, norint žinoti, ar produkte nėra PPM likučių, reikia, kad šios PPM būtų žinomos ir kad jos būtų įvardytos rezoliucinėje leidimo dalyje ar deklaracijoje. Be to, norint žinoti, ar likučiai nekelia pavojaus žmonių sveikatai, reikia, kad dėl pačios PPM būtų atliktas maisto produktuose esančių likučių sanitarinis tyrimas atsižvelgiant į įprastas šių produktų vartojimo sąlygas. Šio tipo galutinio pavojaus sveikatai dėl maisto produktų, kuriuose yra PPM, vertinimas veiksmingas, tik jei jis atliekamas vykdant leidimo pateikti į rinką procedūrą arba atliekant atitinkamą mokslinį vertinimą tarptautinėse, Bendrijos arba nacionalinėse institucijose. Atsižvelgiant į kai kurių kategorijų PPM visuomenės sveikatai keliamą galimą pavojų, valstybė narė turi visišką teisę numatyti toms PPM kategorijoms, kurios nėra Bendrijos derinimo nuostatų objektas, pateikimo į rinką išankstinio leidimo procedūrą. Be to, ji tvirtina, kad atsižvelgiant į nuolatinį gamybos procesų vystymąsi neįmanoma iš anksto nustatyti nekenksmingų PPM kategorijų.
Dėl Komisijos argumento, kad nacionalinės valdžios institucijos privalo įrodyti, jog konkrečios kategorijos PPM kelia pavojų, Prancūzijos Respublika primena atsargumo principo taikymą visuomenės sveikatos srityje. Jos nuomone, remiantis šiuo principu, valstybės narės privalo nustatyti pavojų, kuris gali kilti naudojant PPM, tačiau jos neprivalo tiksliai ir moksliškai nustatyti jų keliamo pavojaus buvimo.
Nesant PPM vertinimo mechanizmo daugumoje valstybių narių, aplinkybė, kad medžiaga buvo prekiaujama kitoje valstybėje narėje, nereiškia, kad ji negali būti nagrinėjama AFSSA ir Prancūzijos administravimo institucijų. Tai, kad valstybė narė nustato griežtesnes taisykles nei taikytinos kitoje valstybėje narėje, savaime nereiškia, kad jos yra neproporcingos.
Dėl abipusio pripažinimo sąlygų Prancūzijos Respublika tik tvirtina, kad būtent atsakant į Komisijos kaltinimą, kad 1912 m. dekrete nėra tokių sąlygų, buvo priimtas 2001 m. dekretas.
Dėl galimybės informuoti ir saugoti vartotojus ženklinant produktus Prancūzijos Respublika tvirtina, viena vertus, kad ženklinimas negali pakeisti pavojaus vartotojų sveikatai analizės. Kita vertus, kadangi Direktyvoje 2000/13 nenumatyta pareiga ženklinti PPM, reikalaujant nurodyti šias medžiagas etiketėje būtų pažeidžiama ši direktyva.
Dėl 2007 m. balandžio mėnesio AFSSA tyrimo ataskaitos, pirmą kartą pridėtos prie tripliko, Prancūzijos Respublika pažymi, kad nors ši ataskaita skirta tik tam tikriems produktams ir metodams, kaip tai pažymi Komisija, toks išskyrimas yra logiškas atsižvelgiant į specifinę problemą, kurią kelia naujai susiformavę produktai. Išsamus PPM nagrinėjimas neįmanomas dėl didelio naudojamų PPM kiekio. Bet kuriuo atveju, priešingai nei tvirtina Komisija, Prancūzijos teisės aktai nebuvo priimti neatlikus išsamaus PPM poveikio sveikatai tyrimo, nes vienas tyrimas buvo atliktas laikotarpiu nuo 2001 m. ir 2003 m., o antrasis šio tyrimo etapas buvo numatytas 2009–2011 metais.
Teisingumo Teismo vertinimas
Iš pradžių reikia priminti, kad laisvas prekių judėjimas tarp valstybių narių yra pagrindinis Sutarties principas, įtvirtintas EB 28 straipsnyje numatytame draudime valstybių narių tarpusavio prekyboje taikyti kiekybinius importo apribojimus ir visas lygiaverčio poveikio priemones.
EB 28 straipsnyje numatytas apribojimams lygiaverčio poveikio priemonių draudimas apima bet kokias valstybių narių prekybos taisykles, galinčias tiesiogiai ar netiesiogiai, iš tikrųjų ar potencialiai apriboti Bendrijos vidaus prekybą (žr., be kita ko, 1974 m. liepos 11 d. Sprendimo
Dassonville
, 8/74, Rink. p. 837, 5 punktą; Sprendimo
Komisija prieš Daniją
, C-192/01, Rink. p. I-9693, 39 punktą ir Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
, C-24/00, Rink. p. I-1277, 22 punktą).
Neginčijama, kad 1912 m. dekrete numatyta išankstinio leidimo sistema yra kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme.
Iš tiesų šiame dekrete numatyta išankstinio leidimo tvarka pabrangina ir apsunkina arba kai kuriais atvejais padaro neįmanomą prekybą PPM ir maisto produktais, kuriuos gaminant naudojamos kitose valstybėse narėse teisėtai pagamintos ir (arba) teisėtai parduodamos PPM.
Pirma, ši sistema sudaro kliūčių laisvai judėti PPM, skirtoms naudoti gaminant maisto produktus ir kilusioms iš kitų valstybių narių, kuriose jos teisėtai gaminamos ir (arba) jomis teisėtai prekiaujama, tiek, kiek jų atžvilgiu taikomi Prancūzijos teisės aktuose įtvirtinti grynumo kriterijai ir kitų savybių reikalavimai, pavyzdžiui, maksimalus leistinas likučių kiekis.
Antra, ji sudaro kliūčių laisvai judėti kitų valstybių narių kilmės galutiniams maisto produktams, kuriuose gali būti nustatytas, nors ir mažas, Prancūzijoje neleidžiamų PPM likučių kiekis, kai viršijamas Prancūzijos nutarimuose dėl leidimų nustatytas maksimalus likučių kiekis.
Trečia, ši išankstinio leidimo sistema sudaro kliūčių laisvai judėti kitų valstybių narių kilmės galutiniams maisto produktams, kurių gamybai naudojamos Prancūzijoje neleidžiamos ar neatitinkančios Prancūzijos teisės aktuose įtvirtintų grynumo kriterijų ar kitų savybių reikalavimų PPM arba Prancūzijoje leidžiamos PPM, tačiau naudojamos kitaip, nei leidžia Prancūzijos teisės aktai, net jei nėra jokių likučių galutiniame maisto produkte arba yra leidžiamas jų kiekis.
Remiantis nusistovėjusia teismų praktika, nacionalinės teisės aktai, kurie maisto produktų, kuriuos ruošiant naudojamos teisėtai kitose valstybėse narėse gaminamos ir (arba) parduodamos maisto medžiagos, atžvilgiu numato išankstinio leidimo sistemą iš principo neprieštarauja Bendrijos teisei, jei laikomasi tam tikrų sąlygų (šiuo klausimu žr. 1992 m. liepos 16 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
, C-344/90, Rink. p. I-4719, 8 punktą ir minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
44 punktą).
Viena vertus, tokie teisės aktai turi numatyti procedūrą, kuri ūkio subjektams suteiktų teisę įtraukti šią maistinę medžiagą į nacionalinį leidžiamų medžiagų sąrašą. Ši procedūra turi būti laisvai prieinama, ją turi būti galima atlikti per protingą terminą ir, jei atsisakoma įrašyti medžiagą į sąrašą, tokį sprendimą turi būti galima skųsti teismui (šiuo klausimu žr. minėto 1992 m. liepos 16 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
9 punktą ir minėto Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
26 punktą).
Kita vertus, prašymas įrašyti maistinę medžiagą į nacionalinį leidžiamų medžiagų sąrašą gali būti kompetentingų nacionalinių institucijų atmestas, tik jei ši medžiaga kelia realų pavojų visuomenės sveikatai (žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
46 punktą ir minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
27 punktą).
Šioje byloje Komisija tvirtina, kad, kitaip nei maisto priedai ir maistinės medžiagos, pavyzdžiui, vitaminai, kurie yra minėto sprendimo
Komisija prieš Danija
ir minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
dalykas, PPM nėra į maisto produktus dedamos medžiagos, bet paprasčiausiai tik medžiagos, kurios naudojamos ruošiant ar gaminant maisto produktus ir kurių tam tikrais atvejais galima rasti galutiniame maisto produkte. Kitaip nei vitaminų ir maisto priedų, jų retai ir neplanuotai būna maisto produktuose. Dėl šių skirtumų Komisija mano, kad išankstinio leidimo sistema nepateisinama PPM atžvilgiu, nes pastarosios nekelia tokio paties galimo neigiamo poveikio visuomenės sveikatai kaip maisto priedai ar vitaminai.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad šie skirtumai tarp savanoriškai bei planuotai į maisto produktus pridėtų maistinių medžiagų ir PPM negali pašalinti galimybės valstybei narei iš principo remtis EB 30 straipsniu ir visuomenės sveikatos apsaugos tikslu siekiant pateisinti tokią išankstinio leidimo sistemą, kaip nagrinėjamoji šiuo atveju. Jei tokie skirtumai egzistuotų medžiagų, kurioms yra taikoma išankstinio leidimo sistema, atžvilgiu, jie būtų reikšmingi ne nustatant, ar tokios sistemos pasirinkimo teisę valstybės narės iš principo turi, bet tiek, kiek tai susiję su proporcingumo principo taikymu sistemai, kuri joms taikoma.
Dėl sveikatos apsaugos tikslo, nesant suderinimo ir tuo atveju, kai atsižvelgus į dabartinius mokslo tyrimus išlieka abejonių, valstybės narės turi pačios nuspręsti, kokiu lygiu jos siekia užtikrinti žmonių sveikatą ir gyvybę ir ar reikalauti išankstinio PPM ir maisto produktų, kurių gamybai naudojamos PPM, pateikimo į rinką leidimo, atsižvelgdamos į laisvo prekių judėjimo Bendrijoje reikalavimus (šiuo klausimu žr. 1983 m. liepos 14 d. Sprendimo
Sandoz
, 174/82, Rink. p. 2445, 16 punktą; Sprendimo
Bellon
, C-42/90, Rink. p. I-4863, 11 punktą; minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
42 punktą ir minėto Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
49 punktą).
Ši diskrecija, susijusi su visuomenės sveikatos apsauga, ypač svarbi tada, kai įrodoma, jog remiantis dabartiniais mokslo tyrimais išlieka abejonių dėl tam tikrų medžiagų, naudojamų ruošiant maisto produktus (žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
43 punktą ir 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
50 punktą).
Kadangi EB 30 straipsnyje numatyta laisvo prekių judėjimo Bendrijoje principo išimtis aiškinama griežtai, nacionalinės valdžios institucijos, kurios ja remiasi, kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgdamos į tarptautinių mokslo tyrimų rezultatus, turi įrodyti, kad jų reglamentavimas yra būtinas siekiant veiksmingai apsaugoti šioje nuostatoje numatytus interesus ir visų pirma kad prekyba nagrinėjamais produktais sukelia realų pavojų visuomenės sveikatai (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
46 punktą ir minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
53 punktą bei juose nurodytą teismų praktiką).
Todėl draudimas prekiauti PPM ar maisto produktais, kuriems paruošti naudojamos kitose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) parduodamos PPM, turi būti pagrįstas išsamiu valstybės narės, kuri remiasi EB 30 straipsniu, tvirtinamo pavojaus įvertinimu (šiuo klausimu žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
47 punktą; minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
54 punktą ir Sprendimo
Komisija prieš Nyderlandus
, C-41/02, Rink. p. I-11375, 48 punktą).
Sprendimas uždrausti prekiauti maisto produktais, kuriuo, be kita ko, labiausiai ribojama, prekyba produktais, kurie teisėtai pagaminti ir kuriais teisėtai prekiaujama kitose valstybėse narėse, gali būti priimtas tik tuo atveju, jeigu, kaip tvirtinama, realus pavojus visuomenės sveikatai yra pakankamai nustatytas remiantis naujausiais moksliniais duomenimis, kurie yra prieinami šio sprendimo priėmimo dieną. Tokiomis aplinkybėmis pavojaus įvertinimu, kurį valstybė narė privalo atlikti, yra siekiama nustatyti PPM, kurios naudojamos ruošiant maisto produktus, žalingų padarinių žmonių sveikatai tikimybės laipsnį bei šių potencialių padarinių sunkumą (žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
48 punktą; minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
55 punktą ir minėto sprendimo
Komisija prieš Nyderlandus
49 punktą).
Naudodamosi savo diskrecija, susijusia su visuomenės sveikatos apsauga, valstybės narės privalo laikytis proporcingumo principo. Jų pasirenkamos priemonės turi apsiriboti tuo, kas iš tikrųjų reikalinga visuomenės sveikatos apsaugai užtikrinti, jos turi būti proporcingos taip siekiamam tikslui, kurio nebuvo galima pasiekti kitomis, mažiau Bendrijos vidaus prekybą ribojančiomis, priemonėmis (žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
45 punktą ir minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
52 punktą).
Žinoma, dėl vertinimo, kurį privalo atlikti valstybė narė, šiuo klausimu gali kilti daug mokslinių ir praktinių abejonių. Tokios nuo atsargumo principo sąvokos neatsiejamos abejonės daro įtaką valstybės narės diskrecijos apimčiai ir taip atsispindi proporcingumo principo taikymo būduose. Tokiomis aplinkybėmis pripažintina, kad valstybė narė pagal atsargumo principą gali imtis apsaugos priemonių nelaukdama, kol šio pavojaus realumas ir sunkumas bus visiškai įrodyti (šiuo klausimu žr. 1998 m. gegužės 5 d. Sprendimo
National Farmers’ Union ir kt
., C-157/96, Rink. p. I-2211, 63 punktą ir minėto sprendimo
Komisija prieš Nyderlandus
51 ir 52 punktus). Tačiau pavojaus vertinimas negali būti pagrįstas vien hipotetiniais svarstymais (šiuo klausimu žr. Sprendimo
Monsanto Agricoltura Italia ir kt
., C-236/01, Rink. p. I-8105, 106 punktą; minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
49 punktą ir minėto sprendimo
Komisija prieš Nyderlandus
52 punktą).
Kad atsargumo principas būtų taikomas teisingai, reikia identifikuoti, pirma, siūlomų naudoti PPM potencialiai negatyvias pasekmes sveikatai ir, antra, visapusiško pavojaus sveikatai vertinimo pagrindimą prieinamais patikimiausiais moksliniais duomenimis ir naujausių tarptautinių tyrimų rezultatais (žr. minėto sprendimo
Monsanto Agricoltura Italia ir kt.
113 punktą; minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
51 punktą ir minėto sprendimo
Komisija prieš Nyderlandus
53 punktą).
Jeigu paaiškėja, kad dėl atliktų tyrimų rezultatų nepakankamumo, neįtikinamumo arba netikslumo neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomo pavojaus buvimo arba apimties, tačiau realaus pavojaus visuomenės sveikatai tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu pavojus pasitvirtintų, atsargumo principas pateisina ribojamųjų priemonių ėmimąsi, jei jos yra nediskriminacinės ir objektyvios (žr. minėto sprendimo
Komisija prieš Daniją
52 punktą ir minėto sprendimo
Komisija prieš Nyderlandus
54 punktą).
Šioje byloje Prancūzijos Respublika savo teisės aktuose numatytą išankstinio leidimo sistemą grindžia remdamasi potencialiu pavojumi, kurį kai kurių kategorijų PPM gali kelti sveikatai.
Vis dėlto, nors egzistuoja pavojus dėl kai kurių kategorijų PPM, nacionalinės teisės aktai turi būti tikslingi ir aiškiai pateisinami minėtų kategorijų atžvilgiu bei privalo apimti ne visas PPM ar visus maisto produktus, kuriems paruošti naudotos PPM, nepriskirtinos prie pavojingų ar abejonių keliančių kategorijų. Nepakanka remtis vien potencialiu medžiagų ar produktų, kurių atžvilgiu taikomas leidimo reikalavimas, pavojumi.
Žinoma, valstybė narė gali remtis atsargumo principu, kai neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomo pavojaus buvimo arba apimties. Tačiau tinkamas šio principo taikymas suponuoja, kad valstybės narės privalo įrodyti šio sprendimo 92 punkte primintų sąlygų, reikalingų tam sprendimui taikyti, buvimą.
Kalbant apie 1912 m. dekrete įtvirtintą išankstinio leidimo sistemą pažymėtina, kad nebuvo įrodytas šių sąlygų buvimas. Iš tiesų, net darant prielaidą, kad valstybė narė privalo, remdamasi atsargumo principu, nustatyti tik pavojų, kuris kyla naudojant PPM, kaip tai tvirtina ir Prancūzijos Respublika, vis dėlto šios valstybės narės pateikta bendra pavojaus sveikatai prezumpcija šiuo atveju nepagrindžiama įrodymais, pateisinančiais, dėl kokios priežasties prekyba visais maisto produktais, kuriuos ruošiant buvo naudojamos teisėtai kitose valstybėse narės gaminamomis ir (arba) parduodamomis PPM, privalo priklausyti nuo nagrinėjamų PPM įrašymo į Prancūzijos teisės aktuose nustatytą leidžiamų medžiagų sąrašą, kuris savo ruožtu priklauso nuo nagrinėjamo produkto atitikties grynumo kriterijams, reikalavimams dėl maksimalaus leistino likučių kiekio arba nuo šiuose teisės aktuose nustatytų PPM naudojimo sąlygų.
Be to, kalbant apie Prancūzijos Respublikos pateiktus įrodymus siekiant parodyti, kad nagrinėjamų sistemų pasirinkimas grindžiamas išsamia pavojaus analize remiantis EB 28 ir 30 straipsniais, reikia konstatuoti, kad 2008 m. rugpjūčio 13 d. AFSSA raštas ir jos atliktas 2007 m. balandžio mėn. tyrimas, kuriais siekiama įrodyti, kad nagrinėjami teisės aktai atitinka EB 28 ir 30 straipsnius, yra gerokai vėlesni nei 1912 m. dekretas. Kadangi buvo paskelbtas 2001 m. dekreto 2 straipsnyje numatytas ministro nutarimas, pateikiant šiuos dokumentus 1912 m. dekretas nebegaliojo.
Kaip matyti iš šio sprendimo 90 punkto, laikantis proporcingumo principo, priemonės, kurias valstybės narės pasirenka, turi apimti tik tai, kas iš tikrųjų reikalinga visuomenės sveikatos apsaugai užtikrinti.
Nagrinėjant bylos medžiagą dėl 1912 m. dekrete numatytos išankstinės leidimo sistemos paaiškėja, kad ji neproporcinga tiek, kiek neturint išankstinio leidimo ji draudžia sistemiškai prekiauti visomis PPM arba visais maisto produktais, kuriuos ruošiant naudojamos teisėtai kitose valstybėse narėse gaminamos ir (arba) parduodamos PPM, neišskiriant atskirų PPM arba remiantis pavojaus, kuris potencialiai gali kilti sveikatai, lygiu.
Dėl savo sisteminio pobūdžio 1912 m. dekretas neleidžia laikytis Bendrijos teisės tiek, kiek tai susiję su išankstiniu neigiamo PPM poveikio nustatymu ir realaus jų keliamo pavojaus sveikatai įvertinimu, o tai reikalauja išsamaus poveikio, kuris atsiranda naudojant nagrinėjamas PPM, vertinimo kiekvienu konkrečiu atveju.
Be to, ši sistema sistemiškai kliudo prekiauti maisto produktais, kuriuos ruošiant naudojamos PPM, jei jų naudojimo būdas neatitinka Prancūzijos teisės aktuose nurodyto naudojimo būdo, net ir nesant minėtų PPM likučių galutiniuose maisto produktuose.
Valstybė narė negali pateisinti tokios sisteminės ir neturinčios aiškaus tikslo išankstinio leidimo sistemos, kokia numatyta 1912 m. dekrete, pabrėždama tai, kad dėl didelio kiekio naudojamų PPM arba dėl to, kad gamybos procesas nuolat vystosi, neįmanoma atlikti išsamesnių išankstinių tyrimų. Kaip matyti iš Reglamento Nr. 178/2002 6 ir 7 straipsnių, susijusių su pavojaus analize ir atsargumo principo taikymu, toks požiūris neatitinka reikalavimų, Bendrijos teisės aktų leidėjo nustatytų Bendrijos ir nacionalinių maisto produktus reglamentuojančių teisės aktų atžvilgiu, kuriais siekiama bendro aukštesnio lygio sveikatos apsaugos tikslo.
Žinoma, kaip tvirtina Prancūzijos Respublika, vienas iš Komisijos siūlomų alternatyvių būdų, mažiau ribojančių laisvą judėjimą, t. y. nuoroda į maisto produktų gamybos procese naudojamas PPM, negali leisti pasiekti Prancūzijos teisės aktuose numatyto apsaugos tikslo, kai kalbama apie PPM, kurių atžvilgiu realus pavojus sveikatai yra nustatytas. Tačiau reikia atmesti šios valstybės narės argumentą, kad tokia nuoroda bet kuriuo atveju pažeidžiama Direktyva 2000/13. Iš tiesų, nors iš šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalies c punkto ii papunkčio matyti, kad PPM nėra ingredientai, kurie, remiantis jos 3 straipsnio 1 dalimi, privalomai turi būti nurodomi ant etiketės, valstybės narės, remdamosi šios direktyvos 18 straipsnio 1 dalimi, gali numatyti su ženklinimu susijusias priemones, kurios būtų pateisinamos visuomenės sveikatos apsauga.
Taip pat reikia priminti, kaip pažymi Prancūzijos Respublika, kad vien tai, jog viena valstybė narė nustato ne tokias griežtas taisykles nei taikomos kitoje valstybėje narėje, savaime nereiškia, kad griežtesnės taisyklės yra nesuderinamos su EB 28 ir 30 straipsniais (šiuo klausimu žr. 2006 m. sausio 26 d. Sprendimo
Komisija prieš Ispaniją
, C-514/03, Rink. p. I-963, 49 punktą). Tačiau išankstinio PPM naudojimo ruošiant maisto produktus leidimo sistemos nebuvimas visose arba beveik visose valstybėse narėse gali būti reikšmingas vertinant Prancūzijos teisės aktų ir ypač jų proporcingumo vertinimo atžvilgiu nurodytą objektyvų pateisinimą.
Dėl Komisijos argumentų, susijusių su abipusio pripažinimo sąlygų, kurias valstybė narė privalo įtraukti į savo nacionalinės teisės aktus, reglamentuojančius tokią išankstinio leidimo sistemą, kaip pagrindinėje byloje, pobūdžiu, reikia priminti, kaip matyti iš šio sprendimo 80 punkto, kad nacionalinės teisės aktai, kuriuose maisto produktų, kuriuos ruošiant naudojamos teisėtai kitose valstybėse narėse gaminamos ir (arba) parduodamos PPM, atžvilgiu numatoma išankstinio leidimo sistema, iš principo neprieštarauja Bendrijos teisei, jei laikomasi šio sprendimo 81 ir 82 punktuose išvardytų sąlygų.
Šio sprendimo 64 punkte nurodytam Komisijos argumentui dėl abipusio pripažinimo sąlygos, kuri būtina tam, kad būtų laikomasi Bendrijos teisės, pobūdžio negalima pritarti.
Žinoma, valstybė narė, nustatanti išankstinio leidimo sistemą, privalo numatyti supaprastintą įrašymo į sąrašą procedūrą ir pateisinti sistemą įrodydama realaus pavojaus sveikatai buvimą. Ši valstybė privalo įrodyti, kad jos pasirinkta sistema siekiant teisėto sveikatos apsaugos tikslo neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti, o to Prancūzijos Respublikai nepavyko padaryti šioje byloje, kiek tai susiję su 1912 m. dekrete numatyta sistema.
Vis dėlto reikalavimas, numatytas išankstinio leidimo sistemą įtvirtinančiuose nacionaliniuose teisės aktuose, įtraukti abipusio pripažinimo sąlygą, kokią nurodo Komisija šio sprendimo 64 punkte, prieštarautų tokios sistemos logikai, nes suinteresuotoji valstybė narė privalėtų leisti prekiauti savo teritorijoje PPM ir maisto produktais, kurių atžvilgiu taikoma ši sąlyga, negalėdama patikrinti, ar egzistuoja realus pavojus visuomenės sveikatai.
Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes reikia pripažinti, kad pirmasis Komisijos kaltinimas turi būti laikomas pagrįstu tiek, kiek tai susiję su 1912 m. dekretu.
Dėl antrojo kaltinimo, susijusio su kliūtimi įgyvendinti EB 28 straipsnį, atsiradusia dėl 2001 m. dekretu sukurto teisinio nesaugumo
Per ikiteisminę procedūrą ir Teisingumo Teisme Komisija tvirtino, kad priėmus 2001 m. dekretą, kuris įsigaliojo tik 2006 m. gruodžio 2 d. paskelbus jo 2 straipsnyje numatytą ministro nutarimą, paskelbus 2002 m. pranešimą įmonėms ir 2003 m paskelbus gaires dėl dokumentų, susijusių su PPM naudojimu, pateikimo, taikytinas 2001 m. dekreto priede išvardytų kategorijų PPM (toliau – gairės), buvo sukurtas teisinis nesaugumas, kuris savo ruožtu yra nepateisinama kliūtis įgyvendinti EB 28 straipsnį.
Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad laiko tarpas nuo 2001 m. dekreto priėmimo iki ministro nutarimo, leidžiančio įsigalioti šiam dekretui, paskelbimo 2006 m. gruodžio 2 d. bei tai, kad šiuo laikotarpiu galiojo minėtas dekretas ir 1912 m. dekretas, lėmė dviprasmišką faktinę situaciją ir dėl to ūkio subjektai patyrė neaiškumo dėl galimybės Prancūzijoje prekiauti PPM arba maisto produktais, kuriuos ruošiant naudojamos teisėtai kitose valstybėse narėse pagamintos ir (arba) parduodamos PPM, būseną.
Šis teisinis nesaugumas buvo sustiprintas, viena vertus, pranešimu įmonėms, kuriuo ūkio subjektams nurodyta, kad nuo šio pranešimo paskelbimo dienos nėra kliūčių taikyti tam tikras 2001 m. dekreto nuostatas ir, kita vertus, 2003 m. liepos 2 d. AFSSA paskelbtomis gairėmis, kurios, remiantis jų pačių nuostatomis, taikytinos 2001 m. dekreto priede išvardytų kategorijų PPM.
Net ir darant prielaidą, kad šios gairės atitinka reikalavimus, kylančius iš Teisingumo Teismo praktikos dėl supaprastintos įrašymo į sąrašą procedūros buvimo, ūkio subjektas nebūtų galėjęs pateikti dokumentų, susijusių su PPM naudojimu, kad jos būtų įtrauktos į 2001 m. dekreto 2 straipsnyje numatytą leidžiamų medžiagų sąrašą, nes šis sąrašas nebuvo patvirtintas, kadangi ministro nutarimas, skirtas šiam sąrašui patvirtinti, dar nebuvo priimtas ir paskelbtas.
Šiomis aplinkybėmis reikia pripažinti, kad antrasis Komisijos kaltinimas dėl 2001 m. dekreto turi būti laikomas pagrįstu.
Dėl trečiojo kaltinimo, susijusio su supaprastinto PPM įrašymo į sąrašą procedūros nebuvimu
Komisija mano, kad 1912 m. dekrete numatyta įrašymo procedūra nesilaikoma reikalavimų, išplaukiančių iš Teisingumo Teismo praktikos, apie kuriuos priminta šio sprendimo 81 punkte. 1912 m. dekrete nėra jokios nuorodos nei į procedūros trukmę, nei į ūkio subjektų teisę inicijuoti ją arba į jų galimybę apskųsti atsisakymo atveju. Be to, šiems ūkio subjektams nepateikiama jokia nuoroda dėl institucijos, kuriai jie turėtų pateikti savo prašymus arba dokumentus, kuriuos jie privalo pridėti prie bylos.
Šiuo klausimu reikia priminti, kad, kaip išplaukia iš šio sprendimo 81 punkto, nacionalinės teisės aktuose, kuriuose reikalaujama, norint tokią medžiagą, kaip PPM, naudoti maisto produktuose, turėti išankstinį leidimą, turi būti numatyta procedūra, kuri ūkio subjektams leistų pasiekti, kad ši medžiaga būtų įtraukta į nacionalinį leidžiamų medžiagų sąrašą. Ši procedūra turi būti laisvai prieinama, ją turi būti galima atlikti per protingą terminą ir, jei atsisakoma įrašyti medžiagą į sąrašą, tokį sprendimą turi būti galima skųsti teismui (šiuo klausimu žr. minėto 1992 m. liepos 16 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
9 punktą ir minėto Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
26 punktą).
Minėto 2004 m. vasario 5 d. Sprendimo
Komisija prieš Prancūziją
40 punkte Teisingumo Teismas jau pažymėjo, kad atsižvelgiant į Komisijos nurodytus pavyzdžius, kiek tai susiję su 1912 m. dekrete numatyta įrašymo į sąrašą procedūra, ūkio subjektų pateikti prašymai įrašyti arba išduoti leidimą nebuvo išnagrinėti nei per protingą terminą, nei remiantis pakankamai skaidria procedūra, susijusia su galimybe apskųsti teisme sprendimą atsisakyti išduoti leidimą.
Šiuo atveju iš bylos medžiagos matyti, kad tokioms maistinėms medžiagoms, kaip byloje, kurioje buvo priimtas minėtas 2004 m. vasario 5 d. Sprendimas
Komisija prieš Prancūziją
, nagrinėti vitaminai, taikoma įrašymo procedūra yra analogiška ar net identiška 1912 m. dekrete numatytai PPM įrašymo į Prancūzijoje leidžiamų medžiagų sąrašą procedūrai. Prancūzijos Respublika nepateikė jokių įrodymų, kad tai nėra būtent toks atvejis.
Šiomis aplinkybėmis su 1912 m. dekrete numatyta įrašymo procedūra susijusios išvados, kurias Teisingumo Teismas padarė minėtame 2004 m. vasario 5 d. Sprendime
Komisija prieš Prancūziją
, gali būti taikomos pagal tą patį dekretą PPM taikomai įrašymo į sąrašą procedūrai.
Darytina išvada, kad 1912 m. dekreto atžvilgiu trečiasis Komisijos kaltinimas dėl supaprastintos įrašymo į sąrašą procedūros nebuvimo laikytinas pagrįstu.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad, numačiusi PPM ir maisto produktų, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės PPM, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) kuriomis teisėtai prekiaujama, išankstinio leidimo sistemą, kuria nesilaikoma proporcingumo principo, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Prancūzijos Respublika pralaimėjo bylą, ji turi padengti šias išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (trečioji kolegija) nusprendžia:

1.
Numačiusi pagalbinių perdirbimo medžiagų ir maisto produktų, kuriems paruošti naudojamos kitų valstybių narių kilmės pagalbinės perdirbimo medžiagos, kurios šiose valstybėse narėse teisėtai gaminamos ir (arba) kuriomis teisėtai prekiaujama, išankstinio leidimo sistemą, kuria nesilaikoma proporcingumo principo, Prancūzijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 28 straipsnį.

2.
Priteisti iš Prancūzijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: prancūzų.