CELEX: 61993CJ0426
Recurso de anulação
Regulamento (CEE) n.º 2186/93 relativo à coordenação comunitária do desenvolvimento de ficheiros de empresas utilizados para fins estatísticos
Base jurídica
Princípio da proporcionalidade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Outubro de 1993, a República Federal da Alemanha interpôs, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, recurso de anulação do Regulamento (CEE) n. 2186/93 do Conselho, de 22 de Julho de 1993, relativo à coordenação comunitária do desenvolvimento de ficheiros de empresas utilizados para fins estatísticos (JO L 196, p. 1, a seguir "regulamento").
2 O regulamento, baseado no artigo 213. do Tratado CEE, obriga os Estados-Membros a criarem, para fins estatísticos, um ou mais ficheiros harmonizados de acordo com as definições e a cobertura nele previstas (artigo 1. ).
3 Nos termos do artigo 3. , o ficheiro abrange todas as empresas que exerçam uma actividade económica que contribua para o produto interno bruto a preços de mercado, as unidades jurídicas por elas responsáveis e as unidades locais que delas dependam. Estão excluídos determinados agregados familiares, sendo facultativa a inclusão no ficheiro de empresas cuja actividade se enquadre na agricultura e na silvicultura, pesca e piscicultura, administração pública, defesa e segurança social. Será decidido nos termos do processo previsto no artigo 9. em que medida serão inventariadas as empresas que não têm relevância para os fins estatísticos dos Estados-Membros.
4 As empresas, as unidades jurídicas e as locais serão inventariadas nos prazos constantes do Anexo I (segundo período), ou seja, até 1 de Janeiro de 1996 para as empresas e até 1 de Janeiro de 1997 para as unidades jurídicas e locais. O registo separado das unidades jurídicas é, porém, facultativo, desde que todas as informações sobre essas unidades sejam incluídas nos registos relativos às empresas (n.  3).
5 O artigo 4. remete para o Anexo II para a enumeração das características a registar. Trata-se, designadamente, do nome e endereço da empresa, da sua forma jurídica, actividade económica principal, número de pessoal ao serviço, montante líquido do volume de negócios (facultativo relativamente a volumes de negócios que não ultrapassem dois milhões de ecus) e os activos líquidos (facultativo). O registo deve ser actualizado em certos pontos pelo menos uma vez por ano (artigo 5. , n.  1).
6 A pedido da Comissão, após parecer do comité referido no artigo 9. , os Estados-Membros efectuarão uma análise estatística do ficheiro e transmitirão os respectivos resultados ao Serviço de Estatística das Comunidades Europeias (artigo 6. ).
7 O artigo 7. confere aos institutos de estatísticas nacionais competência para recolherem, para o ficheiro de empresas e de acordo com as condições impostas pelo direito interno, as informações registadas nos ficheiros administrativos ou jurídicos constituídos no território nacional.
8 As modalidades de aplicação do regulamento serão fixadas nos termos do processo referido no artigo 9. Após parecer do comité do programa estatística instituído pela Decisão 89/382/CEE, Euratom do Conselho, de 19 de Junho de 1989 (JO L 181, p. 47), a Comissão pode adoptar medidas imediatamente aplicáveis. Se essas medidas não forem conformes com o parecer emitido pelo comité, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente.
9 O Governo alemão critica o Conselho por ter adoptado o artigo 213. do Tratado como base jurídica para o regulamento. Considera, por outro lado, que o regulamento viola o princípio da proporcionalidade.
Quanto ao fundamento assente na base jurídica errada
10 O Governo alemão alega, a título principal, que o artigo 213. do Tratado não pode constituir uma base jurídica autónoma susceptível de fundamentar um acto do Conselho.
11 Em primeiro lugar, a própria redacção do artigo 213. mostra claramente que esta disposição apenas se aplica conjugada com outras disposições, dado que apenas reconhece à Comissão o direito de recolher informações "para o desempenho das funções que lhe são confiadas". Além disso, esta disposição não prevê qualquer regra processual que se imponha ao Conselho quando fixa os limites e condições do direito da Comissão de recolher informações, impondo-lhe apenas que aja, "nos termos do presente Tratado". A ausência de regras processuais confirma a dependência do artigo 213. relativamente a outras disposições do Tratado que contêm essas regras.
12 Em segundo lugar, a função do artigo 213. consiste em determinar que o Conselho, quando actua com fundamento nas diversas disposições do Tratado que conferem competência, pode adoptar medidas complementares que permitam à Comissão obter as informações de que necessita. Essas medidas devem, assim, ter também fundamento na disposição que confere competência, e que é a base jurídica da própria medida. O Governo alemão considera que o próprio Conselho utilizou esta argumentação quando adoptou o programa de trabalho da Comissão respeitante a um projecto experimental para a recolha, a coordenação e a harmonização da informação sobre o estado do ambiente e dos recursos naturais na Comunidade. Na Decisão 85/338/CEE, de 27 de Junho de 1985 (JO L 176, p. 14; EE 11 F22 p. 3), baseou-se, com efeito, no artigo 235. do Tratado CEE. Na Decisão 90/150/CEE, de 22 de Março de 1990 (JO L 81, p. 38), que altera a Decisão 85/338, adoptada após a entrada em vigor do Acto Único, baseou-se no artigo 130. -S. Ora, na medida em que a recolha e o fornecimento de informações constituem componentes essenciais desta legislação, caso o Conselho tivesse considerado o artigo 213. como uma norma de habilitação, deveria também a ele ter recorrido.
13 Em terceiro lugar, a tese de que o artigo 213. não confere competência ao Conselho para legislar apoia-se na comparação deste artigo com outras disposições de habilitação do Tratado. As disposições que autorizam a adopção de normas de fundo, como os artigos 49. , 57. , 63. , n.  2, 69. , 75. , 87. ou 100. -A, têm em comum exigir que as instituições colaborem para esse efeito. Apresentam, por isso, estruturas largamente comparáveis e contêm regras de processo semelhantes nos termos das quais o Conselho decide sob proposta da Comissão e, em geral, após consulta do Comité Económico e Social, bem como após consulta do Parlamento Europeu, ou em cooperação com este último. Laços particularmente estreitos unem por isso a Comissão ao Conselho, e isto mesmo nas disposições de habilitação que constituem excepção ao direito exclusivo de iniciativa da Comissão, como os artigos 126. e 153. do Tratado que apenas permitem ao Conselho legislar depois de ter colhido o parecer da Comissão. Pelo contrário, o artigo 213. não prevê o direito de apresentar propostas por parte da Comissão, a consulta ou cooperação do Parlamento Europeu, nem a participação do Comité Económico e Social.
14 Em quarto lugar, o Governo alemão entende que a posição do artigo em litígio na sistemática do Tratado indica também que o mesmo não atribui competência legislativa ao Conselho. Efectivamente, o artigo 213. encontra-se na parte consagrada às "Disposições gerais e finais" a qual, com excepção do artigo 235. , contém apenas normas destinadas a completar as outras normas do Tratado, enquanto as normas de habilitação dizem sempre respeito a um objectivo concreto.
15 Esta argumentação não pode merecer acolhimento.
16 Nos termos do artigo 213. do Tratado,
"Para o desempenho das funções que lhe são confiadas, a Comissão pode recolher todas as informações e proceder a todas as verificações necessárias, dentro dos limites e condições fixadas pelo Conselho, nos termos do presente Tratado."
17 Como o Conselho observou, o esclarecimento de que esta instituição deve actuar "... nos termos do presente Tratado" remete designadamente para o artigo 189. do Tratado CEE, que refere os diversos actos que o Conselho e a Comissão podem adoptar para cumprimento das funções que lhes são confiadas no âmbito do Tratado. Entre estes actos contam-se os regulamentos.
18 Ainda no que toca à ausência de regra de voto no artigo 213. , deve salientar-se que ela não impede que um acto do Conselho se baseie nesta disposição. Efectivamente, como a Comissão observou, o artigo 148. , n.  1, do Tratado, segundo o qual, "salvo disposição em contrário do presente Tratado, as deliberações do Conselho são tomadas por maioria dos seus membros", seria inútil se a ausência de regra de voto específica numa disposição do Tratado impedisse que a mesma servisse de base jurídica para um acto do Conselho. A circunstância de o artigo 213. não prever o direito de iniciativa da Comissão nem a intervenção do Parlamento Europeu ou do Comité Económico e Social não pode contrariar esta conclusão. Efectivamente, como o Conselho muito justamente salientou, está assente que outras disposições, como o artigo 217. , podem servir de base jurídica para a adopção de um acto pelo Conselho, embora não prevejam a participação de outras instituições no processo de decisão.
19 Por outro lado, a expressão "para o desempenho das funções que lhe são confiadas", constante do artigo 213. , mostra que esta disposição confere à Comissão competência geral para recolher qualquer informação necessária para esse efeito, de modo que, ao contrário do que alega o Governo alemão, o Conselho não é obrigado a basear esses actos nas diversas disposições do Tratado que conferem missões específicas à Comissão. Além disso, como o advogado-geral salientou no ponto 24 das conclusões, seria pelo menos ilógico que o Conselho fosse obrigado a adoptar uma série de actos relativos à recolha de informações com base em normas processuais diferentes, sobretudo quando determinados tipos de informações abrangem diversas áreas de actividade da Comissão.
20 Deve acrescentar-se que é também o carácter geral da competência da Comissão em matéria de recolha de informações que explica que o artigo 213. se situe na sexta parte do Tratado, intitulada "Disposições gerais e finais", a qual inegavelmente contém outras disposições que atribuem competência legislativa.
21 Quanto ao argumento assente na prática anterior do Conselho, basta recordar que uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculante para as instituições (v., por exemplo, acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.  24).
22 Das considerações que antecedem resulta que o artigo 213. pode, por si só, servir de base jurídica à adopção de um acto do Conselho.
23 A título subsidiário, o Governo alemão alega que, mesmo pressupondo que o artigo 213. pudesse constituir uma base jurídica autónoma de um acto do Conselho, não é seguro que nele devesse ter sido baseado o regulamento em litígio. Com efeito, esta disposição autoriza unicamente o Conselho a fixar os limites e condições dentro dos quais a Comissão recolhe as informações contidas nos ficheiros de empresas existentes nos Estados-Membros, ou seja, a adoptar disposições que regulem directamente a recolha de informações pela Comissão e lhe permitam proceder à mesma. Em contrapartida, a criação dos ficheiros numa primeira etapa, que antecede a da recolha de informações, e a harmonização dos ficheiros existentes não são abrangidas pelo artigo 213. Ora, são precisamente esses os objectivos essenciais do regulamento.
24 A este respeito, o Governo alemão salienta que resulta do primeiro e décimo considerandos que, para permitir a comparação de informações, o regulamento prevê a uniformização do conteúdo dos ficheiros através de definições comuns e da harmonização das unidades de base. Por outro lado, o próprio título "coordenação comunitária" do desenvolvimento de ficheiros de empresas... revela que o regulamento não respeita, prioritariamente, à aquisição de informações pela Comissão, mas tem em vista a aproximação dos ficheiros existentes e/ou a criação de novas estruturas. Do mesmo modo, as normas de fundo dizem respeito, no essencial, à organização dos ficheiros a criar ou a harmonizar (artigos 1. a 5. ) com vista a permitir à Comissão a ulterior recolha das informações pretendidas. Embora, paralelamente, determinados considerandos do regulamento refiram alguns elementos respeitantes à comunicação de dados estatísticos, o regulamento, na realidade, apenas inclui uma disposição relativa à recolha de informações pela Comissão, ou seja, o artigo 6. que lhe atribui o direito de solicitar aos Estados que procedam à análise estatística dos ficheiros e transmitam os respectivos resultados ao Serviço de Estatística das Comunidades Europeias.
25 O Governo alemão acrescenta que é conforme à prática seguida até ao presente pelo Conselho não basear no artigo 213. , pelo menos exclusivamente, medidas que ultrapassem o pedido de informações. Deste modo, o Conselho baseou-se tanto no artigo 235. como no artigo 213. ao adoptar a Decisão 81/971/CEE, de 3 de Dezembro de 1981, que institui um sistema de informação comunitário para o controlo e a redução da poluição causada pelo derrame de hidrocarbonetos no mar (JO L 355, p. 52; EE 15 F3 p. 79), que se não limita a regulamentar o pedido de informações pela Comissão, mas prevê também a criação de novas estruturas.
26 Por último, o Governo alemão considera que, na medida em que o objectivo principal de um acto jurídico consta normalmente do primeiro considerando, é de concluir que o objectivo essencial do regulamento é contribuir para o estabelecimento e funcionamento do mercado único bem como para a uniformização das estatísticas das empresas; ora, um regulamento que se refira à instituição ou ao funcionamento do mercado único enquadra-se, por esse motivo, no âmbito de aplicação do artigo 100. -A do Tratado.
27 Esta argumentação também não pode ser acolhida.
28 Desde logo, nada na redacção do artigo 213. do Tratado permite apoiar a interpretação segundo a qual esta disposição não autoriza que a Comissão recolha informações já contidas nos ficheiros existentes nos Estados-Membros. Como o Conselho observou, semelhante interpretação restritiva tornaria ilusória a recolha pela Comissão de dados comparáveis ou, pelo menos, limitaria essa recolha ao mais pequeno denominador comum, pelo que esta instituição ficaria impossibilitada de cumprir a sua função.
29 Além disso, segundo jurisprudência bem assente (v., designadamente, acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C-155/91, Colect., p. I-939, n.  7), no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto.
30 Quanto à finalidade, o primeiro considerando do regulamento refere que "o mercado único aumenta a necessidade de melhorar a comparabilidade das estatísticas produzidas, para responder às exigências comunitárias e que, para melhorar essa comparabilidade, importa adoptar definições e descritores comuns no âmbito das empresas e das outras unidades cuja actividade é objecto de estatísticas". O terceiro considerando salienta que "se verifica uma exigência crescente de informações sobre a estrutura das empresas, exigência essa que não pode ser satisfeita no estado actual da estatística comunitária", enquanto o quarto considerando refere que "os referidos ficheiros de empresas utilizáveis para fins estatísticos constituem um instrumento necessário ao acompanhamento das modificações estruturais da economia que resultam de operações do tipo aliança, parceria, compra, fusão ou absorção".
31 Quanto ao conteúdo do regulamento, deve salientar-se que, embora a maior parte das suas disposições respeitem à criação de ficheiros harmonizados, esta harmonização tem como objectivo permitir, desse modo, à Comissão a recolha posterior de informações fiáveis, nos termos do artigo 6. do regulamento, destinadas ao exercício das diversas funções específicas que lhe são confiadas pelo Tratado.
32 Como o advogado-geral observou nos pontos 37 e 38 das conclusões, as funções da Comissão que serão facilitadas pelas estatísticas elaboradas segundo critérios uniformes podem, designadamente, ser deduzidas da natureza das informações a registar nos ficheiros, nos termos do disposto no Anexo II ao regulamento. Assim, informações como as relativas ao número de empresas em actividade num sector em especial, a quota de mercado detida por determinadas empresas ou o número de pessoas empregues num sector em especial auxiliarão a Comissão a desempenhar um razoável número de funções específicas que lhe são confiadas em diferentes áreas como, por exemplo, o ambiente, a indústria ou a política social, e que ultrapassam largamente o simples funcionamento do mercado comum.
33 Os elementos que antecedem demonstram que, segundo a sua finalidade e o seu conteúdo, o regulamento tem como principal objecto a criação de ficheiros de empresas destinados a permitir que a Comissão recolha eficazmente as informações necessárias para o cumprimento das diversas funções que lhe são confiadas pelo Tratado. Se é inegável que o regulamento tem também incidência sobre o estabelecimento e funcionamento do mercado interno, esta é apenas acessória relativamente ao objectivo principal acima descrito pelo que, contrariamente ao que alega o Governo alemão, o artigo 100. -A do Tratado CEE não pode constituir a base jurídica adequada para a sua adopção. Efectivamente, como o Tribunal de Justiça já decidiu, o simples facto de um acto poder ter incidência sobre o estabelecimento e funcionamento do mercado interno não basta para justificar o recurso àquela disposição para sua base jurídica (v., designadamente, acórdão Comissão/Conselho, já referido, n.os 18 e 19).
34 Quanto ao argumento assente na prática anterior do Conselho, basta lembrar a jurisprudência definida no n.  21 do presente acórdão, nos termos da qual uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculante para as instituições.
35 Nestas condições, deve considerar-se que o regulamento foi validamente adoptado apenas com fundamento no artigo 213. do Tratado. Deve, assim, ser julgado improcedente o fundamento assente na base jurídica errada.
Quanto ao fundamento assente na violação do princípio da proporcionalidade
36 No critério do Governo alemão, o regulamento viola o princípio da proporcionalidade sob dois aspectos.
37 Em primeiro lugar, os artigos 2. , n.  1, alínea a), e 3. do regulamento, bem como o Anexo II, referem uma série de informações que devem ser inventariadas, embora não sejam necessárias para alcançar os objectivos mencionados nos considerandos.
38 No entender do Governo alemão, é o que se passa desde logo com o dever de inventariar as "unidades jurídicas" e diversos dados que lhes dizem respeito. Efectivamente, nos termos do Regulamento (CEE) n.  696/93 do Conselho, de 15 de Março de 1993, relativo às unidades estatísticas de observação e de análise do sistema produtivo na Comunidade (JO L 76, p. 1), para o qual remete o artigo 2. do regulamento para definição desta expressão, o acompanhamento e a análise da economia comunitária baseiam-se nas "unidades estatísticas" definidas na lista constante da secção I do anexo deste último regulamento, que não refere as "unidades jurídicas", as quais constituem apenas um dos três critérios de definição das "unidades estatísticas". Na medida em que as "unidades jurídicas" não existem enquanto unidades estatísticas na acepção do Regulamento n.  696/93, nada impõe que se recolham informações específicas a seu respeito.
39 O Governo alemão acrescenta que, mesmo pressupondo que as "unidades jurídicas" sejam um meio de identificação da unidade estatística "empresa", a sua inscrição autónoma e distinta é inútil. Basta, com efeito, que o regulamento indique, relativamente a cada empresa, os dados a registar dando liberdade aos Estados de agruparem estes dados da forma como entendam e, se for caso disso, com o auxílio de certas indicações relativas às unidades jurídicas.
40 No critério do Governo alemão, também não é necessário registar nos ficheiros, como critérios da dimensão de uma empresa, o volume de negócios e o número de pessoas ao serviço. Efectivamente, do ponto de vista estatístico, a referência ao número de pessoas ao serviço basta largamente, dado que reflecte com clareza a importância económica e a dimensão de uma empresa. Por outro lado, em determinados sectores económicos, como a banca e os seguros, o volume de negócios constitui uma característica cujo valor estatístico é contestável.
41 Esta argumentação não pode ser acolhida.
42 Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, para se determinar se uma disposição do direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão além do necessário para o atingir (v., por exemplo, acórdão de 11 de Março de 1987, Rau e o./Comissão, 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069, n.  34).
43 Ora, se é certo que a unidade jurídica não consta das oito "unidades estatísticas do sistema produtivo" referidas na secção I do anexo ao Regulamento n.  696/93, já referido, daí não resulta necessariamente que a mesma não seja relevante para fins estatísticos.
44 Como a Comissão observou, a unidade jurídica representa um elemento determinante na definição, constante do mesmo anexo, da unidade estatística "empresa" como a "mais pequena combinação de unidades jurídicas, que constitui uma unidade organizacional de produção de bens e de serviços usufruindo de uma certa autonomia de decisão, nomeadamente quanto à afectação dos seus recursos correntes" (secção III, parte A). Assim, ao contrário do que alega o Governo alemão, a inventariação das unidades jurídicas pode ser considerada necessária para a realização do objectivo que consiste na criação de ficheiros que reflictam a estrutura das empresas (terceiro considerando) e as modificações estruturais da economia que resultam de operações do tipo aliança, parceria, compra, fusão ou absorção (quarto considerando). A isto acresce que, nos termos do artigo 3. , n.  3, do regulamento, o registo separado das unidades jurídicas é facultativo desde que todas as informações sobre essas unidades sejam incluídas nos registos relativos às empresas.
45 Quanto à necessidade de fazer constar do registo o volume de negócios enquanto critério de dimensão de uma empresa, basta observar que, para além de a respectiva inscrição ser facultativa quando o volume de negócios não ultrapasse dois milhões de ecus, ela permite incontestavelmente aumentar a fiabilidade das avaliações, enquanto a referência ao número de pessoas ao serviço não reflecte necessariamente a importância económica e a dimensão da empresa.
46 Em segundo lugar, o Governo alemão alega que o regulamento não teve suficientemente em conta as consequências financeiras que resultam para os Estados da harmonização e/ou da criação de ficheiros destinados à obtenção de uma estatística comunitária coerente. O dinheiro e o tempo investidos na elaboração e actualização periódica do ficheiro nos diversos Estados-Membros não são proporcionais ao objectivo pretendido pelo regulamento e aos benefícios que a criação de ficheiros pode proporcionar.
47 Em apoio da sua argumentação, o Governo alemão invoca um "estudo de viabilidade sobre o desenvolvimento e manutenção, para fins estatísticos, de ficheiros de empresas aprofundados e harmonizados na República Federal", realizado pelo Statistische Bundesamt (serviço de estatística federal), do qual resulta que os custos da elaboração de um ficheiro de empresas, que, no caso concreto, foram calculados com base no ano de 1977, são extremamente elevados, e 75% desses custos representam custos de pessoal.
48 A argumentação do Governo alemão não pode merecer acolhimento.
49 A este respeito, é de notar que o Governo alemão não demonstrou a relevância do estudo referido ° realizado em função de dados elaborados em 1977 em determinados sectores da economia ° para a aplicação do regulamento litigioso, enquanto, designadamente, os progressos da informática permitirão reduzir consideravelmente os custos de pessoal que implicam a elaboração e a actualização dos ficheiros de empresas a que o regulamento se refere. Por outro lado, como o Conselho salientou muito justamente, o artigo 7. do regulamento, ao autorizar cada instituto estatístico nacional a recolher, para fins estatísticos, as informações que refere, nos ficheiros administrativos ou jurídicos constituídos no território nacional, permitirá também realizar uma diminuição muito importante dos custos de instalação dos novos ficheiros.
50 Por último, o Governo alemão não conseguiu demonstrar que os custos ligados à elaboração e actualização dos referidos ficheiros de empresas são manifestamente desproporcionados relativamente aos benefícios que proporciona à Comunidade a disponibilidade de dados estatísticos fiáveis destinados à realização dos diversos objectivos que lhe são impostos pelo Tratado.
51 Deve, por isso, ser julgado improcedente o fundamento que assenta na violação do princípio da proporcionalidade.
52 Dado que não procede qualquer dos fundamentos adiantados pelo Governo alemão, deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
53 Por força do disposto no artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho requerido e a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do n. 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, a Comissão das Comunidades Europeias, interveniente, suportará as suas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
3) A Comissão das Comunidades Europeias suportará as suas despesas.