CELEX: 61998CJ0169
Segurança social
Financiamento
Legislação aplicável

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Maio de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao aplicar a contribuição social geral (a seguir «CSG») aos rendimentos de actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França, mas que, por força do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, com as modificações e actualizações introduzidas pelo Regulamento (CE) n._ 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1, a seguir «Regulamento n._ 1408/71»), não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48._ e 52._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 39._ CE e 43._ CE) bem como do artigo 13._ deste mesmo regulamento.
2 Nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 4._ do Regulamento n._ 1408/71:
«1. O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a:
a) Prestações de doença e de maternidade;
b) Prestações de invalidez, incluindo as que são destinadas a manter ou a melhorar a capacidade de ganho;
c) Prestações de velhice;
d) Prestações de sobrevivência;
e) Prestações por acidente de trabalho e por doença profissional;
f) Subsídios por morte;
g) Prestações de desemprego;
h) Prestações familiares.
2. O presente regulamento aplica-se aos regimes de segurança social, gerais e especiais, contributivos e não contributivos, bem como aos regimes relativos às obrigações da entidade patronal ou do armador que tenham por objecto as prestações referidas no n._ 1.»
3 O artigo 1._, alínea j), do Regulamento n._ 1408/71 define «legislação» como um termo que designa, «em relação a cada Estado-Membro, as leis, os regulamentos, as disposições estatuárias e quaisquer outras medidas de execução existentes ou futuras, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4._, ou as prestações especiais de carácter não contributivo referidas no n._ 2A do artigo 4._»
4 O artigo 13._ deste mesmo regulamento dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto no artigo 14._-C, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado-Membro. Esta legislação é determinada em conformidade com as disposições do presente título.
2. Sem prejuízo do disposto nos artigos 14._ a 17._:
a) A pessoa que exerça uma actividade assalariada no território de um Estado-Membro está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro ou se a empresa ou entidade patronal que a emprega tiver a sua sede ou domicílio no território de outro Estado-Membro;
b) A pessoa que exerça uma actividade não assalariada no território de um Estado-Membro está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro;
...»
A legislação nacional
5 A CSG foi instituída pela Lei de Finanças n._ 90-1168, de 29 de Dezembro de 1990 (JORF de 30 de Dezembro de 1990, p. 16367). As disposições pertinentes sobre a CSG, isto é, os artigos 127._ a 135._ desta lei, foram inseridas no Código da Segurança Social (artigos L. 136-1 a L. 136-9) pela Lei n._ 93-936, de 22 de Julho de 1993, relativa às pensões de reforma e à garantia da protecção social (JORF de 23 de Julho de 1993, p. 10374).
6 Estão sujeitas à CSG, pelos rendimentos da sua actividade ou pelos rendimentos de substituição, todas as pessoas singulares que tenham o respectivo domicílio fiscal em França para efeitos de liquidação do imposto sobre o rendimento.
7 Nos termos do artigo 4._-B do Código Geral dos Impostos, são consideradas como tendo domicílio fiscal em França as pessoas que tenham em França o seu lar ou a sua residência principal, as que exercem em França uma actividade profissional, assalariada ou não, salvo se comprovarem que essa actividade é aí exercida acessoriamente, bem como as pessoas que têm em França o centro das suas actividades económicas.
8 A CSG é devida sobre os rendimentos do património, os produtos de aplicações no mercado monetário e os montantes investidos ou as receitas obtidas através de jogos, bem como sobre os rendimentos de actividade e de substituição, incluindo os recebidos no estrangeiro ou de fonte estrangeira, sem prejuízo do disposto em convenções internacionais destinadas a evitar a dupla tributação de que a República Francesa seja parte.
9 A Lei n._ 96-1160, de 27 de Dezembro de 1996, sobre o financiamento da segurança social para 1997 (JORF de 29 de Dezembro de 1996, p. 19369), ampliou a base de incidência da CSG, no que se refere aos rendimentos de actividade e aos rendimentos de substituição, por forma a fazer coincidir a base de incidência desta, em grande medida, com a base de incidência da contribuição para o reembolso da dívida social que é objecto de outro acórdão proferido nesta mesma data, Comissão/França (C-34/98). A CSG incide assim, designadamente, sobre os salários, os rendimentos profissionais, as pensões de reforma e de invalidez e os subsídios de desemprego.
10 Segundo dispõe o artigo L. 136-8 III do Código da Segurança Social, na redacção que lhe foi dada pela Lei n._ 96-1160, a receita da CSG reverte a favor da Caisse nationale des allocations familiales (Caixa Nacional de Subsídios de Família) do Fonds de solidarité vieillesse (Fundo de Seguro de Velhice) e dos regimes obrigatórios de seguro de doença.
11 A CSG, na parte em que incide sobre os rendimentos de actividade e de substituição, é cobrada pelos organismos que têm a seu cargo a cobrança das cotizações do regime geral de segurança social, segundo as normas e com observância das garantias e das sanções aplicáveis à cobrança de cotizações do regime geral para a mesma categoria de rendimentos. Para efeitos de aplicação destas disposições, os trabalhadores fronteiriços foram convidados a inscrever-se nas instituições da União de Cobrança de Cotizações de Segurança Social e de Subsídios de Família.
A fase pré-contenciosa
12 Por carta de 25 de Novembro de 1994, a Comissão interpelou o Governo francês a apresentar as suas observações sobre a compatibilidade com o direito comunitário da aplicação da CSG aos rendimentos de actividade e aos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França mas trabalham noutro Estado-Membro, que não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social, nos termos do Regulamento n._ 1408/71.
13 Por carta de 22 de Março de 1995, as autoridades francesas responderam que não estavam de acordo com a análise da Comissão quanto à interferência entre a CSG, cotização social, e a esfera de aplicação do Regulamento n._ 1408/71, nomeadamente em relação à regra da unicidade constante do artigo 13._ deste regulamento. Em 28 de Novembro de 1994, o Governo francês decidiu, no entanto, suspender, na perspectiva de uma reforma da legislação em causa, as operações administrativas de cobrança da CSG relativamente aos titulares de rendimentos de actividade e de substituição de fonte estrangeira.
14 Na sequência desta suspensão, a Comissão adiou a sua decisão sobre uma eventual instauração de uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 169._ do Tratado e, por carta de 21 de Março de 1996, os serviços da Comissão pediram às autoridades francesas que os informassem do ponto da situação relativamente à cobrança da CSG aos trabalhadores em causa e às reformas anunciadas.
15 Julgando a resposta do Governo francês insatisfatória, a Comissão solicitou de novo às autoridades francesas, por carta de 6 de Outubro de 1996, que lhe fornecessem informações, no prazo de um mês, sobre a situação em matéria de cobrança da CSG aos trabalhadores em causa e sobre as reformas previstas. Esta carta não obteve resposta.
16 Em 16 de Dezembro de 1997, a Comissão notificou às autoridades francesas um parecer fundamentado, segundo o qual, ao aplicar a CSG aos rendimentos de actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores que residem em França, mas que, por força do Regulamento n._ 1408/71, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social, a República Francesa não cumpriu os artigos 48._ e 52._ do Tratado e o artigo 13._ deste mesmo regulamento. A Comissão convidou, portanto, a República Francesa a conformar-se com este parecer fundamentado num prazo de dois meses a contar da notificação.
17 Como as autoridades francesas não se conformaram com o parecer fundamentado no prazo fixado, a Comissão intentou a presente acção.
A acção
18 A presente acção só diz respeito à cobrança da CSG na medida em que esta se aplica aos rendimentos de actividade e aos de substituição obtidos pelos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França e que estão sujeitos, em matéria fiscal, à legislação deste Estado-Membro por uma actividade profissional que exercem ou exerceram noutro Estado-Membro e que, a este título, estão sujeitos ao regime de segurança social deste Estado de emprego, como manda o Regulamento n._ 1408/71.
19 Segundo a Comissão, essa cobrança constitui uma dupla contribuição social contrária tanto ao artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71 como aos artigos 48._ e 52._ do Tratado.
Quanto à alegação de violação do artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71
20 Segundo a Comissão, a CSG, que se destina a contribuir para o financiamento de vários ramos do regime de segurança social francês enumerados no artigo 4._ do Regulamento n._ 1408/71, constitui uma cotização de segurança social que se enquadra no âmbito de aplicação deste regulamento. Os modos de cobrança da CSG assim como as regras de contencioso aplicáveis aos diferendos surgidos da sujeição a esta contribuição, que são as que são aplicáveis às cotizações de segurança social, confirmam esta interferência da CSG com o Regulamento n._ 1408/71. Além disso, o facto de a CSG que tem por base os rendimentos de actividade e os de substituição ser, em virtude da Lei de Finanças n._ 96-1181, de 30 de Dezembro de 1996 (JORF de 31 de Dezembro de 1996, p. 19490), parcialmente dedutível do imposto sobre o rendimento só viria reforçar ainda mais a tese de que esta imposição tem a natureza de uma cotização de segurança social que cabe no âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71.
21 Por conseguinte, segundo a Comissão, ao cobrar a CSG sobre os rendimentos de actividade e de substituição obtidos pelos trabalhadores assalariados ou independentes residentes em França pelo exercício de uma actividade profissional noutro Estado-Membro, a República Francesa estaria a desrespeitar a regra da unicidade da legislação aplicável, enunciada no artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71, dado que esses mesmos rendimentos já foram onerados pelo conjunto dos descontos sociais no Estado-Membro de emprego, cuja legislação é a única aplicável nos termos do dito artigo 13._
22 O Governo francês sustenta que o direito à protecção social faz parte dos direitos fundamentais do cidadão. Esta protecção deve simultaneamente abranger o conjunto da população e ter um nível elevado, e o seu custo deve ser repartido equitativamente entre os cidadãos.
23 Este Governo entende que a realização deste último objectivo não deve ser assegurada por um financiamento baseado nas cotizações sociais assentes unicamente nos rendimentos do trabalho, mas deve abranger a totalidade dos rendimentos. A CSG tal como a contribuição para o reembolso da dívida social, que é objecto do acórdão Comissão/França, já referido, constituem medidas tomadas no contexto de uma fiscalização progressiva da segurança social.
24 Com efeito, devido às suas características e ao seu objectivo, a CSG deve ser qualificada de imposto que escapa, por isso mesmo, ao âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71, continuando assim a caber nas competências próprias dos Estados-Membros em matéria de política orçamental e social.
25 Em apoio da sua tese, o Governo francês salienta designadamente que a CSG é devida em função do único critério do domicílio fiscal em França, qualquer que seja, aliás, o estatuto profissional ou o regime de segurança social a que o interessado se encontre sujeito. Além disso, as pessoas sujeitas a CSG não beneficiariam de qualquer prestação de segurança social em contrapartida desta imposição, ao passo que todas as pessoas residentes em França, quer exerçam quer não uma actividade profissional, podem, graças a esta residência, beneficiar das prestações sociais financiadas pela CSG, que resultam da solidariedade nacional, ou seja, as prestações familiares e as prestações do Fonds de solidarité vieillesse. Nem os modos de cobrança nem os de afectação do produto da CSG constituiriam um critério pertinente para a aplicação do princípio da unicidade da legislação aplicável.
26 O Governo francês precisa que o Regulamento n._ 1408/71 não contém qualquer definição da expressão «cotizações sociais» e deixa aos Estados-Membros a escolha entre os diferentes modos de organização e financiamento dos seus regimes de segurança social.
27 Se, como afirma a Comissão, o sistema de financiamento da segurança social existente na Dinamarca, baseado principalmente no imposto, é compatível com o direito comunitário, a mesma solução deveria impor-se em relação à CSG. Teria sido possível certamente assegurar o financiamento dos ramos em causa da segurança social através, designadamente, de um aumento do imposto sobre o rendimento, ao qual estariam igualmente sujeitos os trabalhadores fronteiriços residentes em França. A República Francesa não optou por esse sistema, que pecaria por falta de «visibilidade» perante os contribuintes e que arriscaria frustrar em grande parte o objectivo prosseguido.
28 Por último, o Governo francês alega que a CSG não constitui uma medida que tenha por objectivo compensar a não filiação dos trabalhadores fronteiriços e, portanto, a falta de pagamento por estes de cotizações para o regime de segurança social francês nos termos do Regulamento n._ 1408/71. Com efeito, a taxa da CSG representa 7,5% do salário, quando a totalidade dos descontos respeitantes às cotizações sociais se eleva a 42% do montante do salário dos seus sujeitos passivos.
29 Há que salientar a este propósito que, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o facto de um trabalhador ser sujeito, por um mesmo rendimento, a encargos sociais decorrentes da aplicação de várias legislações nacionais, quando só tem a qualidade de afiliado à luz de uma única dessas legislações, expõe esse trabalhador a uma dupla tributação, contrária ao disposto no artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71 (v., designadamente, os acórdãos de 5 de Maio de 1977, Perenboom, 102/76, Recueil, p. 815, n._ 13, Colect., p. 307; e de 29 de Junho de 1994, Aldewereld, C-60/93, Colect., p. I-2991, n._ 26).
30 Ora, é pacífico que as pessoas às quais a presente acção por incumprimento diz respeito - isto é, os cidadãos comunitários residentes em França, mas que, devido a uma actividade profissional noutro Estado-Membro, têm, por força das disposições do artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71, a qualidade de segurado unicamente no quadro da legislação do Estado de emprego - estão sujeitas, salvo, eventualmente, nos casos em que se apliquem convenções destinadas a evitar a dupla tributação, de que a República Francesa seja parte, em relação aos rendimentos da sua actividade profissional no Estado-Membro de emprego, não apenas a encargos sociais decorrentes da aplicação da legislação de segurança social deste Estado mas igualmente a encargos sociais, isto é, no presente caso, a CSG, resultantes da aplicação da legislação do Estado-Membro de residência.
31 A tese do Governo francês de que a CSG, que, na realidade, deveria ser qualificada de imposto, escapa ao campo de aplicação do Regulamento n._ 1408/71 e, portanto, à proibição de acumulação de legislações aplicáveis não pode ser aceite.
32 Com efeito, o facto de uma imposição ser qualificada de imposto por uma legislação nacional não significa que essa imposição não possa ser considerada, à luz do Regulamento n._ 1408/71, abrangida pelo âmbito de aplicação deste e, consequentemente, sujeita à regra da não acumulação de legislações aplicáveis.
33 Como o Tribunal de Justiça decidiu, designadamente, no acórdão de 18 de Maio de 1995, Rheinhold & Mahla (C-327/92, Colect., p. I-1223, n._ 15), o artigo 4._ do Regulamento n._ 1408/71 define o âmbito de aplicação das disposições deste regulamento usando termos que demonstram que estão sujeitos à aplicação das regras do direito comunitário os regimes de segurança social no seu todo. No n._ 23 deste mesmo acórdão, o Tribunal precisou que o elemento determinante para efeitos de aplicação do Regulamento n._ 1408/71 reside no nexo que deve apresentar a disposição em causa com as leis que regem os ramos de segurança social enumerados no artigo 4._ do regulamento, nexo que deve ser directo e suficientemente relevante.
34 Ora, como sustenta, com razão, a Comissão, a CSG apresenta esse nexo directo e suficientemente relevante com as leis que regem os ramos de segurança social enumerados no artigo 4._ do Regulamento n._ 1408/71, de modo que pode ser havida como uma imposição a que se aplica a proibição de dupla cotização.
35 Com efeito, como foi salientado pelo advogado-geral nos n.os 25 e 26 das conclusões, a CSG, ao contrário das imposições destinadas a fazer face aos encargos gerais dos poderes públicos, está específica e directamente afectada ao financiamento da segurança social em França, revertendo as correspondentes receitas a favor da Caisse nationale des allocations familiales, do Fonds de solidarité vieillesse e dos regimes obrigatórios de seguro de doença. O objectivo da CSG é, pois, financiar mais especificamente os ramos das prestações de velhice, de sobrevivência, de doença e as prestações familiares a que se refere o artigo 4._ do Regulamento n._ 1408/71.
36 Este nexo que liga a CSG às leis que regulam a segurança social em França evidencia-se igualmente através do facto de que, como o próprio Governo francês afirma, esta imposição substitui parcialmente cotizações de segurança social que oneravam gravemente os salários baixos e médios, permitindo evitar o aumento das cotizações em vigor.
37 Facto este que não pode ser infirmado pela circunstância de o pagamento da CSG não dar direito a nenhuma contrapartida directa e identificável em termos de prestações.
38 Na verdade, para efeitos de aplicação do artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71, o critério determinante é o da afectação específica de uma contribuição para o financiamento do regime de segurança social de um Estado-Membro. A existência ou a falta de contrapartidas em termos de prestações é, pois, indiferente para este efeito.
39 À luz destas considerações, há que concluir que a primeira alegação da Comissão é procedente.
Quanto à alegação de violação dos artigos 48._ e 52._ do Tratado
40 Segundo a Comissão, os contribuintes residentes em França e abrangidos pelo regime de segurança social francês estão numa situação diferente da dos contribuintes que residem neste Estado-Membro mas exerceram os seus direitos à livre circulação e à liberdade de estabelecimento garantidos, respectivamente, nos artigos 48._ e 52._ do Tratado e estão obrigados a contribuir para o financiamento do regime de segurança social de outro Estado-Membro, nos termos do Regulamento n._ 1408/71. Não tomando em conta esta diferença de situação, a República Francesa teria infringido o princípio da igualdade de tratamento que aqueles artigos consagram.
41 Inversamente, para o Governo francês, os trabalhadores que obtêm rendimentos de actividade ou rendimentos de substituição noutro Estado-Membro estão, do ponto de vista da CSG, numa situação equivalente à dos trabalhadores que obtêm esses rendimentos em França, de modo que não haveria qualquer discriminação em relação aos primeiros. Primeiro, a taxa e a base de incidência da CSG seriam idênticas para todos os residentes em França, qualquer que seja a sua nacionalidade, que se encontram sujeitos ao imposto sobre os seus rendimentos de origem estrangeira. Segundo este Governo, a CSG é parte integrante de um sistema fiscal plenamente coerente em relação aos residentes em França que são contribuintes fiscais neste país. Em segundo lugar, a CSG caberia na previsão das convenções bilaterais destinadas a evitar a dupla tributação concluídas pela República Francesa, que permitem a existência de créditos de imposto ou de isenções dos rendimentos de origem estrangeira, para eliminar qualquer dupla tributação. Finalmente, o Governo francês realça o facto de a taxa desta imposição ser baixa, isto é, desde 1 de Janeiro de 1998, de 7,5% sobre os salários e de 6,2% sobre os rendimentos de substituição.
42 Quanto a este aspecto, há que salientar que, se é certo que a CSG se aplica do mesmo modo a todos os residentes em França, os que trabalham noutro Estado-Membro e que, nos termos do artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71, contribuem para o financiamento da segurança social deste último Estado devem, além disso, financiar, ainda que parcialmente, a segurança social do Estado de residência, ao passo que os outros residentes são exclusivamente obrigados a cotizar para o regime francês.
43 Ora, a regra da unicidade da legislação aplicável em matéria de segurança social, consagrada pelo artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71, visa precisamente abolir as desigualdades de tratamento que sejam a consequência de uma acumulação parcial ou total das legislações aplicáveis.
44 Com efeito, como resulta do décimo considerando do Regulamento n._ 1408/71, o princípio da unicidade da legislação aplicável destina-se a «melhor garantir a igualdade de tratamento de todos os trabalhadores ocupados no território de um Estado-Membro».
45 Resulta do que precede, como salientou o advogado-geral no n._ 35 das suas conclusões, que a Comissão, com esta alegação, se limita a encarar pelo prisma dos artigos 48._ e 52._ do Tratado o mesmo incumprimento que o já verificado no quadro do artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71. Sendo o regime da CSG causa de uma desigualdade de tratamento contrária a este artigo, desrespeita do mesmo modo as disposições do Tratado que o artigo 13._ visa executar. Com efeito, a desigualdade de tratamento assim verificada constitui um entrave à liberdade de circulação dos trabalhadores, entrave que, tendo em conta o disposto no artigo 13._ do Regulamento n._ 1408/71, não pode ser justificado de modo nenhum.
46 Quanto aos argumentos do Governo francês, que pretendem que, de qualquer forma, a CSG afecta apenas um reduzido número de trabalhadores aos quais a presente acção diz respeito, devido às convenções bilaterais destinadas a evitar a dupla tributação concluídas pela República Francesa, e que a taxa do desconto impugnado é mínima, basta referir que, segundo a jurisprudência do Tribunal, os artigos do Tratado relativos à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais constituem disposições fundamentais para a Comunidade, sendo proibido todo e qualquer entrave, ainda que de somenos importância, a esta liberdade (v., entre outros, o acórdão de 13 de Dezembro de 1989, Corsica Ferries France, C-49/89, Colect., p. 4441, n._ 8).
47 A segunda alegação da Comissão é, pois, igualmente procedente.
R48 Resulta de quanto precede que, ao aplicar a CSG aos rendimentos de actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França, mas que, por força do Regulamento n._ 1408/71, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 13._ deste regulamento e dos artigos 48._ e 52._ do Tratado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
49 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido pedido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
50 Ao aplicar a contribuição social geral aos rendimentos de actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França, mas que, por força do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, com as modificações e actualizações introduzidas pelo Regulamento (CE) n._ 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 13._ deste regulamento e dos artigos 48._ e 52._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 39._ CE e 43._ CE).
51 A República Francesa é condenada nas despesas.