CELEX: 61994TJ0239
EKSF
Annullationssøgsmål
Statstøtte
Individuelle beslutninger om godkendelse af statsstøtte til jern- og stålvirksomheder
Uforenelighed med traktatens bestemmelser
Tilbagevirkende gyldighed
Traktatens artikel 4, litra b) og c), og artikel 95, stk. 1 og 2

Dommens præmisser
De relevante retsforskrifter
1 Traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab (herefter »traktaten«) forbyder principielt statsstoette til jern- og staalvirksomheder, idet det i artikel 4, litra c), fastslaas, at foelgende i overensstemmelse med traktatens bestemmelser forbydes som uforeneligt med faellesmarkedet for kul og staal: »Tilskud eller anden stoette ydet af staterne eller saerlige byrder paalagt af dem, i hvilken som helst form dette sker«.
2 Traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, indeholder foelgende bestemmelser:
»I alle de tilfaelde, som ikke omhandles i denne traktat, og hvor en beslutning eller en henstilling fra Kommissionen forekommer noedvendig for inden for rammerne af det faelles marked for kul og staal og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggoere et af Faellesskabets maal, saaledes som de naermere er angivet i artikel 2, 3 og 4, kan en saadan beslutning traeffes eller en saadan henstilling vedtages efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende Udvalg.
Den samme beslutning eller henstilling, vedtaget paa samme maade, fastsaetter eventuelt de sanktioner, der skal ivaerksaettes«.
3 For at tilgodese behovet for strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien indfoerte Kommissionen i begyndelsen af 1980'erne paa grundlag af de citerede bestemmelser i traktatens artikel 95 en faellesskabsordning vedroerende stoette, hvorefter der kan ydes statsstoette til jern- og staalindustrien i et begraenset antal tilfaelde. Som foelge af konjunkturproblemerne inden for jern- og staalindustrien har denne ordning vaeret genstand for en raekke paa hinanden foelgende tilpasninger. Den faellesskabsretlige kodeks vedroerende stoette til jern- og staalindustrien, der var gaeldende i den for denne sag relevante periode, var saaledes den femte ud af de naevnte og blev indfoert ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91/EKSF af 27. november 1991 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien (EFT L 362, s. 57, herefter »stoettekodeksen«). Det fremgaar af betragtningerne til beslutningen, at der ved denne, ligesom tilfaeldet var med de tidligere kodekser, fastlaegges en faellesskabsretlig ordning omfattende stoette, det vaere sig specifik eller generel, fra medlemsstaterne i en hvilken som helst form. Kodeksen tillader hverken driftsstoette eller stoette til strukturomlaegninger, medmindre der er tale om stoette til lukning.
Sagens baggrund
4 Som foelge af forvaerringen af jern- og staalindustriens oekonomiske og finansielle situation forelagde Kommissionen den 23. november 1992 Raadet og Europa-Parlamentet en strukturomlaegningsplan ved meddelelse SEK (92) 2160, »Mod en styrkelse af jern- og staalindustriens konkurrenceevne - behovet for en ny strukturomlaegning«. Udgangspunktet for denne plan var, at der herskede en strukturelt betinget overkapacitet, og formaalet med planen var i foerste raekke paa grundlag af et princip om frivillighed fra jern- og staalvirksomhedernes side at gennemfoere en vaesentlig og definitiv indskraenkning af produktionskapaciteten med mindst 19 mio. tons. Ifoelge planen skulle der med henblik herpaa gennemfoeres en raekke sociale ledsageforanstaltninger og indfoeres oekonomiske incitamenter, herunder i form af faellesskabsstoette. Samtidig udpegede Kommissionen en uafhaengig ekspert, den tidligere chef for Kommissionens Generaldirektorat for Industri, Fernand Braun, som fik mandat til at gennemfoere en undersoegelse, og hvis vaesentligste opgave skulle vaere at indhente naermere oplysninger om de jern- og staalvirksomheder, der paataenktes lukket i den i meddelelsen naevnte periode, der omfattede aarene fra 1993 til 1995. Den 29. januar 1993 fremlagde Braun sin rapport, »Current or planned restructuring in the steel industry«, der var blevet udarbejdet efter kontakter med lederne af ca. 70 virksomheder.
5 Ifoelge konklusionerne fra Raadets moede den 25. februar 1993 stillede Raadet sig positivt til de overordnede retningslinjer i det program, som Kommissionen fremlagde efter Braun-rapporten med henblik paa at faa gennemfoert en vaesentlig indskraenkning af produktionskapaciteten. Den varige strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien skulle lettes ved »en raekke tidsbegraensede ledsageforanstaltninger, som [skulle] vaere i noeje overensstemmelse med reglerne for kontrol med statsstoette«, hvorved det for saa vidt angaar statsstoette var en forudsaetning, at »Kommissionen [bekraeftede], at den [lagde] vaegt paa, at statsstoettereglerne overholdes noeje og objektivt; den [ville] paase, at eventuelle undtagelser, som Raadet maatte faa forelagt forslag om i henhold til artikel 95 , fuldt ud [medvirkede] til den noedvendige samlede kapacitetsindskraenkning. Raadet [ville] hurtigt traeffe afgoerelse om saadanne forslag paa grundlag af objektive kriterier«.
6 I overensstemmelse hermed anfoerte Raadet og Kommissionen i en faelles erklaering til protokollen for Raadets moede den 17. december 1993 - der omtaler en samlet aftale i Raadet med henblik paa dettes afgivelse af en samstemmende udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedroerende statsstoette til de offentlige virksomheder Sidenor (Spanien), Saechsische Edelstahlwerke GmbH (Tyskland), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanien), Ilva (Italien), EKO Stahl AG (Tyskland) og Siderurgia Nacional (Portugal) - at de var af den opfattelse, »at man kun [kunne] sikre en sund EF-staalindustri, der kan konkurrere paa verdensmarkedet, ved helt at standse statstilskud til staalindustrien og lukke virksomheder, der giver underskud. Raadet [gav] sin enstemmige tilslutning til de [paagaeldende] artikel 95-forslag og [bekraeftede], at det [lagde] vaegt paa noeje overholdelse af stoettekodeksen ... og, hvis der ikke gives tilladelse i henhold til kodeksen, artikel 4, litra c), i EKSF-traktaten. Uden at det [beroerte] medlemsstaternes ret til at anmode om en beslutning i henhold til artikel 95 i EKSF-traktaten, [erklaerede] Raadet [i overensstemmelse med konklusionerne af 25.2.1993], at det [var] fast besluttet paa at undgaa yderligere artikel 95-undtagelser med hensyn til stoette til enkelte virksomheder«.
7 Den 22. december 1993 afgav Raadet en enstemmig udtalelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, vedroerende ydelse af den naevnte stoette, der skulle bidrage til omstruktureringen eller privatiseringen af de paagaeldende offentlige virksomheder.
8 Med henblik paa at lette en ny strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien vedtog Kommissionen paa det anfoerte retlige og faktiske grundlag og efter den naevnte samstemmende udtalelse fra Raadet den 12. april 1994 seks individuelle beslutninger under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, hvorved den godkendte nogle statsstoetteordninger, der ikke opfyldte de kriterier, som efter stoettekodeksen kunne skabe grundlag for en fravigelse af traktatens artikel 4, litra c). Ved de seks beslutninger godkendte Kommissionen naermere bestemt henholdsvis Tysklands paataenkte stoette til staalvirksomheden EKO Stahl AG, Eisenhuettenstadt (beslutning 94/256/EKSF, EFT L 112, s. 45, herefter »beslutning 94/256«), Portugals paataenkte stoette til staalvirksomheden Siderurgia Nacional (beslutning 94/257/EKSF, EFT L 112, s. 52), Spaniens paataenkte stoette til den offentlige staalvirksomhed Corporación de la Siderurgia Integral (CSI) (beslutning 94/258/EKSF, EFT L 112, s. 58), Italiens ydelse af statsstoette til offentlige staalvirksomheder (staalkoncernen Ilva) (beslutning 94/259/EKSF, EFT L 112, s. 64), Tysklands paataenkte stoette til staalvirksomheden Saechsische Edelstahlwerke GmbH, Freital/Sachsen (beslutning 94/260/EKSF, EFT L 112, s. 71), og Spaniens paataenkte stoette til specialstaalvirksomheden Sidenor (beslutning 94/261/EKSF, EFT L 112, s. 77).
9 I overensstemmelse med den af Raadet afgivne samstemmende udtalelse var disse godkendelser betinget af opfyldelsen af »forpligtelser svarende til en nettokapacitetsnedskaering paa mindst 2 mio. tons raastaal og hoejst 5,4 mio. tons varmvalsede produkter (fraset eventuel opfoerelse af et bredbaandsvalsevaerk i Sestão og en kapacitetsforoegelse hos EKO Stahl ud over 0,9 mio. ton efter medio 1999)«, naermere bestemt ifoelge Kommissionens meddelelse af 13. april 1994 til Raadet og Europa-Parlamentet (KOM(94) 125 endelig udg.), der havde til formaal i overensstemmelse med tankerne bag Raadets konklusioner af 25. februar 1993 at goere midtvejsstatus med hensyn til strukturomlaegningen inden for jern- og staalindustrien og at angive forslag med henblik paa at konsolidere denne udvikling.
Retsforhandlinger
10 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. juni 1994 har Association des aciéries européennes indépendantes (EISA) under henvisning til traktatens artikel 33 herefter anlagt sag med paastand om annullation af de seks beslutninger af 12. april 1994.
11 Ved saerskilt processkrift registreret paa Rettens Justitskontor samme dag fremsatte sagsoegeren endvidere i medfoer af traktatens artikel 39 begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af artikel 1 i de anfaegtede beslutninger, for saa vidt det deri bestemmes, at de paagaeldende stoetteforanstaltninger kan betragtes som forenelige med faellesmarkedets tilfredsstillende funktion, og foranstaltningerne derved godkendes. Ved kendelse afsagt af Rettens praesident den 15. juli 1994 (sag T-239/94 R, EISA mod Kommissionen, Sml. II, s. 703) blev denne begaering ikke taget til foelge.
12 Parallelt med denne sag er to andre sager blevet anlagt, den ene af selskabet British Steel plc, til proevelse af beslutningerne 94/258 og 94/259 af 12. april 1994 om godkendelse af ydelse af statsstoette til henholdsvis virksomheden CSI og jern- og staalkoncernen Ilva (sag T-243/94), og den anden af Wirtschaftsvereinigung Stahl og virksomhederne Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG og Hoogovens Groep BV, til proevelse af beslutning 94/259 om godkendelse af ydelse af statsstoette til jern- og staalkoncernen Ilva (sag T-244/94).
13 I naervaerende sag har Forbundsrepublikken Tyskland, Raadet, Den Italienske Republik og Ilva Laminati Piani SpA (herefter »Ilva«) ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 14., den 24. og den 28. oktober og den 2. november 1994 fremsat begaering om at maatte intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande. Ved kendelser af 25. og 28. november og 15. december 1994 har formanden for Rettens Udvidede Afdeling taget disse begaeringer om at maatte intervenere til stoette for sagsoegtes paastande til foelge.
14 Den 21. december 1994 har Kommissionen ved beslutning 94/1075/EKSF om Tysklands stoette til staalvirksomheden EKO Stahl GmbH, Eisenhuettenstadt (EFT L 386, s. 18) tilbagekaldt beslutning 94/256 om denne virksomhed.
15 Den 3. december 1996 har Retten i medfoer af procesreglementets artikel 64, stk. 3, forelagt Kommissionen en raekke spoergsmaal, som denne har besvaret inden for den fastsatte frist.
16 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 25. februar 1997.
Parternes paastande
17 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
- Beslutningerne 94/256/EKSF - 94/261/EKSF af 12. april 1994 annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18 Kommissionen har, stoettet af Raadet og Den Italienske Republik, nedlagt foelgende paastande:
- Kommissionen frifindes.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19 Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt foelgende paastand:
- Der gives ikke sagsoegeren medhold i annullationspaastanden for saa vidt angaar beslutningerne 94/256 og 94/260 af 12. april 1994.
20 Ilva har nedlagt foelgende paastande:
- Sagen antages til realitetsbehandling, men Kommissionen frifindes.
- Sagsoegeren tilpligtes at betale samtlige sagens omkostninger, herunder Ilva's.
Formaliteten
Parternes argumenter
21 Til stoette for, at sagen kan antages til realitetsbehandling, har sagsoegeren gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger i modsaetning til, hvad den tyske regering haevder, angaar organisationen som forudsat i traktatens artikel 33, stk. 2 (Domstolens dom af 19.9.1985, forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens mod Kommissionen, Sml. s. 2831, og af 6.12.1990, sag C-180/88, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie mod Kommissionen, Sml. I, s. 4413). Sagsoegeren anfoerer endvidere, at flere af organisationens medlemmer har en produktion, der konkurrerer direkte med de to stoetteoppebaerende tyske virksomheders produktion og med produktionen hos overtagerne af dem.
22 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at sagsoegeren ikke er soegsmaalsberettiget, idet organisationen ikke har godtgjort, at de anfaegtede beslutninger skader dens egne interesser eller interesserne hos de virksomheder, den repraesenterer. Navnlig staar sagsoegerens medlemmer ikke i et konkurrenceforhold til EKO Stahl og Saechsische Edelstahlwerke, da det ikke fremgaar, at de fremstiller de samme produkter.
Rettens bemaerkninger
23 Inden undersoegelsen af den af Forbundsrepublikken Tyskland fremsatte formalitetsindsigelse maa det paa grundlag af procesreglementet undersoeges, hvorvidt denne indsigelse kan tages i betragtning.
24 Sagsoegte har ikke under den skriftlige forhandling paastaaet sagen afvist. Paastande, der fremsaettes i en begaering om intervention, kan herved kun gaa ud paa at tiltraede de paastande, der er fremsat af en af parterne i den paagaeldende tvist (artikel 34, stk. 2, og artikel 46, stk. 1, i EKSF-statutten for Domstolen). Endvidere indtraeder en intervenient i sagen, som den foreligger ved hans intervention (procesreglementets artikel 116, stk. 3).
25 Foelgelig savner Forbundsrepublikken Tyskland befoejelse til som intervenient at rejse en formalitetsindsigelse, hvorfor Retten ikke er forpligtet til at undersoege intervenientens argumenter til stoette for den fremsatte formalitetsindsigelse (jf. herved Domstolens dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125).
26 I henhold til procesreglementets artikel 113 kan Retten dog til enhver tid af egen drift efterproeve, om en sag skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsaetninger ikke er opfyldt, herunder ufravigelige procesforudsaetninger, som intervenienter har rejst spoergsmaal om (jf. herved Domstolens dom af 11.7.1990, forenede sager C-305/86 og C-160/87, Neotype Techmashexport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2945, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203).
27 Den af Forbundsrepublikken Tyskland rejste formalitetsindsigelse angaar en procesforudsaetning af ufravigelig art, da der herved rejses spoergsmaal om, hvorvidt sagsoegeren er soegsmaalsberettiget, hvorfor Retten i overensstemmelse med den citerede retspraksis ex officio kan behandle indsigelsen.
28 Det bemaerkes om denne, at det fremgaar af fast retspraksis, at organisationer som omhandlet i traktatens artikel 48, hvis medlemmer bestaar af virksomheder inden for jern- og staalindustrien, og hvis formaal er at repraesentere medlemmernes faelles interesser, beroeres af beslutninger, jf. traktatens artikel 33, stk. 2, der godkender udbetaling af statsstoette til konkurrerende virksomheder (jf. dommen i sagen Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie mod Kommissionen, a.st., praemis 23).
29 EISA er en organisation, der omfatter uafhaengige europaeiske jern- og staalvirksomheder, hvorfor der er en formodning for, at de offentlige jern- og staalvirksomheder, der oppebaerer den stoette, som blev godkendt ved de omtvistede beslutninger, er konkurrerende virksomheder i forhold til de virksomheder, der er medlemmer af EISA. Sagsoegeren har herved uden at vaere blevet imoedegaaet af sagsoegte eller af intervenienterne, bortset fra Forbundsrepublikken Tyskland, gjort gaeldende, at de virksomheder, som organisationen repraesenterer, rent faktisk staar i et konkurrenceforhold til de offentlige jern- og staalvirksomheder, der oppebaerer den stoette, som blev godkendt ved de omtvistede beslutninger. Forbundsrepublikken Tyskland har alene anfoert, at det »ikke fremgaar«, at EISA's medlemmer fremstiller de samme produkter som EKO Stahl eller Saechsische Edelstahlwerke, hvorved intervenienten dog ikke i tilstraekkelig grad har sandsynliggjort, at de virksomheder, som EISA repraesenterer, ikke skulle vaere konkurrenter.
30 Den af sagsoegeren anlagte sag kan herefter antages til realitetsbehandling.
Genstanden for annullationspaastanden
Parternes argumenter
31 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at genstanden for annullationspaastanden for saa vidt angaar beslutning 94/256 vedroerende EKO Stahl AG (herefter »EKO«) er bortfaldet, da Kommissionen ved beslutning 94/1075 af 21. december 1994 har tilbagekaldt denne beslutning.
32 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at selv om man gaar ud fra, at Kommissionen har tilbagekaldt beslutning 94/256 vedroerende EKO, er genstanden for annullationspaastanden for saa vidt angaar denne beslutning ikke dermed bortfaldet, idet sagsoegeren har en retlig interesse i, at Retten fastslaar, at individuelle beslutninger om godkendelse af ydelse af statsstoette i form af driftsstoette paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, er retsstridige, saaledes at gentagelser forhindres.
33 Kommissionen har gjort gaeldende, at den ved beslutning 94/1075 af 21. december 1994 har »tilbagekaldt/ophaevet« beslutning 94/256, hvorved genstanden for annullationspaastanden for saa vidt angaar denne beslutning er bortfaldet, saaledes at Retten ikke boer traeffe afgoerelse herom.
Rettens bemaerkninger
34 Retten finder, at der savnes grundlag for det af sagsoegeren anfoerte. Ifoelge fast retspraksis er det ufornoedent at traeffe afgoerelse om et annullationssoegsmaal, naar den anfaegtede beslutning er blevet tilbagekaldt, saaledes at den ikke finder anvendelse (jf. f.eks. Domstolens kendelse af 19.10.1983, sag 75/83, Ferriere San Carlo mod Kommissionen, Sml. s. 3123). Det er herved ubestridt, at den omtvistede beslutning er blevet tilbagekaldt, saaledes at den ikke finder anvendelse. Genstanden for sagsoegerens annullationspaastand for saa vidt angaar beslutning 94/256 er dermed bortfaldet, saaledes at det er ufornoedent at undersoege aarsagerne til, at Kommissionen tilbagekaldte beslutningen.
35 Det er foelgelig ufornoedent at traeffe afgoerelse om annullationspaastanden for saa vidt angaar beslutning 94/256.
Realiteten
36 Til stoette for sin annullationspaastand har sagsoegeren fremsat to anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af traktaten og af stoettekodeksen og begaaet magtfordrejning, og at de omtvistede beslutninger er blevet givet tilbagevirkende gyldighed.
Det foerste anbringende, tilsidesaettelse af traktaten og af stoettekodeksen samt magtfordrejning
37 Ved det foerste anbringende har sagsoegeren naermere bestemt for det foerste gjort gaeldende, at der er handlet i strid med forbuddet mod statsstoette i traktaten og i henhold til stoettekodeksen og begaaet magtfordrejning, for det andet, at betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1, i anvendelse, ikke har vaeret opfyldt, og for det tredje, at der er sket en tilsidesaettelse af det i traktaten knaesatte princip om forbud mod forskelsbehandling.
Parternes argumenter
38 Sagsoegeren har i foerste raekke gjort gaeldende, at Kommissionen i de anfaegtede beslutninger udtrykkeligt har erkendt, at den omtvistede stoette strider mod traktaten og mod stoettekodeksen. Kommissionen kan imidlertid ikke fravige forbuddet mod statsstoette i henhold til traktaten og stoettekodeksen paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. De omtvistede beslutninger er udtryk for en egentlig aendring af traktaten og forudsatte en formel aendring af denne i overensstemmelse med proceduren i henhold til artikel N i traktaten om Den Europaeiske Union, efter at traktatens artikel 96 ved artikel H, nr. 21, i traktaten om Den Europaeiske Union var blevet ophaevet med virkning fra den 1. november 1993.
39 Ved at godkende en raekke individuelle undtagelser uden at angive aarsagerne til, at det var begrundet at fravige stoettekodeksen til fordel for de fem virksomheder, som de omtvistede beslutninger angaar, har Kommissionen tiltaget sig en for upraecis og for generel kompetence, der gaar videre end den i traktatens artikel 95 fastlagte befoejelse til at gaa udover selve traktatens regler, jf. herved saavel stk. 1 som stk. 3 og 4, og som under alle omstaendigheder ikke goer det muligt at efterproeve, hvorvidt betingelserne for at bringe de naevnte bestemmelser i anvendelse var opfyldt.
40 Navnlig regulerer de anfaegtede beslutninger ikke et tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, idet dennes artikel 4, litra c), tvaertimod udtrykkeligt forbyder statsstoette. Der savnes grundlag for det af Kommissionen anfoerte, hvorefter de omtvistede beslutninger ikke godkender statsstoette, der er omfattet af forbuddet i traktatens artikel 4, litra c), men faellesskabsstoette. Det fremgaar herved udtrykkeligt af de anfaegtede beslutninger, at disse godkender national stoette, og ikke faellesskabsstoette. Det er aabenbart, at Kommissionen blot paa visse betingelser har godkendt, at de paagaeldende medlemsstater til deres virksomheder yder en stoette, hvis stoerrelse og naermere vilkaar de selv har fastlagt uden for enhver sammenhaeng med Faellesskabet. Ved saaledes at omgaa forbuddet mod statsstoette i traktaten, endog i et oejemed, der angiveligt er i overensstemmelse med maalsaetningerne med denne, har Kommissionen ved de anfaegtede beslutninger handlet i strid med retsstatsprincippet.
41 Det fremgaar herved af den individuelle karakter af de fravigelser af forbuddet mod statsstoette i traktaten, der ved de anfaegtede beslutninger er blevet givet bemyndigelse til, at formaalet med disse ikke har vaeret at loese et problem, som ikke omhandles i traktaten, med henblik paa at virkeliggoere maalsaetningerne med denne, men at loese de vanskeligheder, en raekke virksomheder har haft ved at underlaegge sig traktatens regler, som deres konkurrenter maa overholde. Beslutningerne tilsigter at lovliggoere statsstoette, som det ikke var muligt at anse for lovlig inden for traktatens retlige rammer. Selv om det paagaeldende problem maatte kunne anses for et tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, hvilket dog savner grundlag, er det endvidere udtryk for magtfordrejning at goere brug af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, til at vedtage individuelle beslutninger med det formaal at loese et generelt problem. Noget saadant strider mod en af de grundlaeggende maalsaetninger med traktaten, nemlig maalsaetningen om ligebehandling af de erhvervsdrivende.
42 Hvad herefter angaar spoergsmaalet om betingelserne for at bringe traktatens artikel 95, stk. 1, i anvendelse, opfylder de omtvistede beslutninger ikke disse. Naar beslutningerne godkender driftsstoette, falder dette uden for rammerne af det faelles jern- og staalmarkeds funktion, og beslutningerne bidrager ikke til at virkeliggoere nogen af maalsaetningerne med Faellesskabet. Endvidere er de ikke noedvendige for at virkeliggoere de maalsaetninger, der er forfoelges.
43 Det gaelder i foerste raekke, at de anfaegtede beslutninger falder uden for rammerne af det faelles jern- og staalmarkeds funktion og ikke bidrager til at virkeliggoere nogen af maalsaetningerne med Faellesskabet, jf. traktatens artikel 2, 3 og 4, saaledes som det efter artikel 95, stk. 1, er en forudsaetning. Formaalet med beslutningerne er ved hjaelp af driftsstoette paa kunstig maade at opretholde en overskudsproduktion. Dette fremgaar for det foerste af, at de anfaegtede beslutninger ikke angiver tilstraekkelige oplysninger til stoette for den antagelse, at de af de paagaeldende medlemsstater forelagte strukturomlaegningsplaner er realistiske. Der maa endvidere rejses tvivl om rigtigheden af erklaeringerne om, at den omtvistede stoette vil vaere den sidste driftsstoette, der godkendes, idet Kommissionen allerede tidligere har foelt sig foranlediget til at bryde saadanne tilsagn. Det maa herved fremhaeves, at Raadet i sine konklusioner af 17. december 1993 anfoerte, at beslutningen om at ville undgaa yderligere undtagelser i form af stoette til enkelte virksomheder ikke skulle beroere medlemsstaternes ret til at anmode om en beslutning i henhold til artikel 95. Det er herved relevant at pege paa de vanskeligheder - der blev naevnt allerede i de foerst rapporter fra medlemsstaterne, saaledes som det fremgaar af Kommissionens meddelelse af 21. juni 1994 til Raadet og Europa-Parlamentet om den fornyede strukturomlaegning inden for jern- og staalindustrien i Faellesskabet - som Kommissionen er udsat for ved sin kontrol med, om vilkaarene i henhold til de anfaegtede beslutninger overholdes.
44 Det maa under disse omstaendigheder antages, at de anfaegtede beslutninger modarbejder virkeliggoerelsen af de fleste af de i de naevnte traktatbestemmelser fastlagte maalsaetninger ved paa kunstig maade at bidrage til en opretholdelse af ikke-levedygtige virksomheder, hvilket skaber grundlag for en fortsat opretholdelse af den overskudskapacitet, der ligger til grund for den strukturelle krise, som jern- og staalindustrien som helhed er ramt af. Beslutningerne bidrager dermed ikke til at skabe de forudsaetninger, som kan sikre den mest rationelle fordeling af produktionen, jf. traktatens artikel 2, stk. 2. Endvidere medfoerer den omtvistede stoette en styrkelse af de stoetteoppebaerende virksomheders stilling paa markedet som foelge af produktionspolitikken og/eller subventionerede priser. Ved at bidrage til paa kunstig maade at fordreje konkurrencevilkaarene er stoetten af en saadan beskaffenhed, at den ikke sikrer et prisniveau, som tillader de fornoedne afskrivninger og muliggoer en normal forrentning af den investerede kapitel [traktatens artikel 3, litra c)], en opretholdelse af saadanne vilkaar, at virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat [artikel 3, litra d)], en udjaevning af arbejdernes leve- og arbejdsvilkaar [artikel 3, litra e)], en udvikling af den internationale vareudveksling [artikel 3, litra f)] eller en regelmaessig udvidelse og modernisering af produktionen samt en kvalitetsforbedring [artikel 3, litra g)]. Stoetten til en raekke jern- og staalvirksomheder undergraver saaledes i alvorlig grad andre virksomheders levedygtighed som foelge af opretholdelsen af en kunstig produktion hos disses konkurrenter. Det maa herved fremhaeves, at selv om den i perioden 1980-1985 gaeldende stoettekodeks indeholdt hjemmel til at yde driftsstoette, var denne form for stoettes indvirkning paa virksomhedernes konkurrencemaessige situation dengang meget begraenset som foelge af de naermere vilkaar med hensyn til produktion og priser, som Kommissionen fra 1980 til 1988 traf bestemmelse om som led i en ordning i en aabenbar kriseperiode, jf. traktatens artikel 58.
45 For det andet er de omtvistede beslutninger ikke noedvendige for at virkeliggoere de maalsaetninger, der forfoelges, saaledes som det efter traktatens artikel 95, stk. 1, er en forudsaetning. Der savnes grundlag for det af Kommissionen anfoerte, hvorefter beslutningerne er et led i en generel politik med henblik paa kapacitetsindskraenkninger med tilknyttede ledsageforanstaltninger i overensstemmelse med Braun-rapporten af 29. januar 1993. En saadan generel politik kunne gennemfoeres paa grundlag af de allerede gaeldende bestemmelser. Stoettekodeksen tillader udtrykkeligt stoette til lukning, og man ville kunne have opnaaet en kapacitetsindskraenkning ved hjaelp af sociale ledsageforanstaltninger med henblik paa at nedsaette virksomhedernes omkostninger i tilfaelde af lukninger. Dette var da ogsaa den loesning, der blev anbefalet i Braun-rapporten, som peger paa de skadevirkninger, der vil kunne blive resultatet af offentlig finansiel stoette som den, der ved de anfaegtede beslutninger blev godkendt. Det maa i oevrigt fremhaeves, at sagsoegeren aldrig blev inddraget i forberedelsen af den strukturomlaegningsplan, som Raadet godkendte, og som i modsaetning til, hvad Raadet haevder, ikke blev udarbejdet »i samraad med jern- og staalindustrien«.
46 Endelig medfoerer de anfaegtede beslutninger en forskelsbehandling af producenter i strid med traktatens artikel 4, litra b). Det savner for det foerste grundlag, at det skulle fremgaa af den produktionskapacitetsindskraenkning, som de stoetteoppebaerende virksomheder paalaegges ved artikel 3 i de omtvistede beslutninger, at der ikke finder nogen forskelsbehandling sted mellem henholdsvis disse virksomheder og de andre producenter inden for jern- og staalindustrien. Navnlig er den kapacitetsindskraenkning paa 750 000 tons om aaret pr. milliard ecu i stoette, som de omtvistede beslutninger regner med, i saerlig grad udtryk for en fordel, naar man sammenholder denne kapacitetsindskraenkning med den indskraenkning paa 516 000 tons pr. 400 000 ECU, som foerst vil blive udbetalt efter en lukning, og som der blev enighed om under droeftelserne mellem Kommissionen og Bresciani, en privat italiensk jern- og staalvirksomhed. Det fremgaar endvidere af den oversigt over kapacitetsindskraenkningerne i henhold til de anfaegtede beslutninger, som Kommissionen har fremlagt, at de fleste lukninger foerst vil finde sted i slutningen af stoetteperioden. I loebet af denne vil de stoetteoppebaerende virksomheders konkurrencedygtighed dermed paa kunstig maade blive styrket. Hertil kommer, at en raekke indskraenkninger i vid udstraekning vil blive opvejet af nye investeringer. Disse vil for saavel CSI's som Siderurgia Nacional's vedkommende medfoere en kapacitetsstigning paa 900 000 tons. I oevrigt er andre indskraenkninger af kapaciteten mere teoretiske end reelle. Dette er tilfaeldet med Ilva, naermere bestemt for saa vidt angaar mindst 300 000 tons.
47 Der sker herudover en forskelsbehandling derved, at de stoetteoppebaerende virksomheder som led i deres strukturomlaegninger kan nedsaette deres finansieringsomkostninger, saaledes at disse skal udgoere mindst 3,5% af den aarlige omsaetning, svarende til gennemsnittet for jern- og staalvirksomhederne i Faellesskabet (artikel 4 i beslutning 94/256 og artikel 3 i de oevrige omtvistede beslutninger). De anfaegtede beslutninger goer det herved muligt paa kunstig maade at nedbringe finansieringsomkostningerne hos virksomheder, der ikke er levedygtige, og som dermed har en vaesentligt hoejere gaeldsaetningsgrad, til gennemsnittet i Faellesskabet. Det maa herved fremhaeves, at den angivne forskelsbehandling, selv om stoetten ydes af de paagaeldende medlemsstater, ikke kan tilskrives disse, saaledes som Kommissionen har gjort gaeldende. Kommissionen er, foer den traeffer nogen beslutning paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, forpligtet til at sikre sig, at en saadan beslutning ikke medfoerer nogen forskelsbehandling i strid med maalsaetningerne i traktatens artikel 4, litra b).
48 Kommissionen har, stoettet af intervenienterne, bestridt, at den ved de omtvistede beslutninger godkendte stoette strider mod traktaten. Det er rigtigt, at denne stoette, saaledes som den var blevet forelagt af de paagaeldende medlemsstater, som national stoette i henhold til traktatens artikel 4, litra c), var uforenelig med denne og med stoettekodeksen, da den ikke var omfattet af dennes anvendelsesomraade. Stoetten blev dog tillagt karakter af faellesskabsstoette ved de omtvistede beslutninger, der godkendte den paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, efter at der var blevet knyttet strenge betingelser til den, saaledes at den vil vaere forenelig med faellesmarkedets tilfredsstillende funktion.
49 Kommissionen var befoejet til at vedtage de anfaegtede beslutninger paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Det maa herved fremhaeves, at jern- og staalindustrien i Faellesskabet paa trods af strengere og strengere kodekser vedroerende stoette til denne industri siden begyndelsen af 1990'erne »gennemlever ... den vanskeligste periode siden begyndelsen af 1980'erne«, saaledes som det anfoeres i betragtningerne til de fem anfaegtede beslutninger. I dommen af 3. oktober 1985 (sag 214/83, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 3053) har Domstolen fastslaaet, at en krisesituation er udtryk for et tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, og som kan begrunde et indgreb paa grundlag af dennes artikel 95, stk. 1 og 2. Den eneste begraensning, som Domstolen har opstillet for Kommissionens indgriben, er, at Kommissionen »dog ikke [kan] give tilladelse til stoette, som ville kunne medfoere en aabenbar forskelsbehandling mellem den offentlige og den private sektor. I saa fald vil ydelse af stoette medfoere konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid med den faelles interesse« (dom af 24.2.1987, sag 304/85, Falck mod Kommissionen, Sml. s. 871, praemis 27). Den stoette, der blev godkendt ved de omtvistede beslutninger, medfoerer ingen forskelsbehandling, idet Kommissionen navnlig har gjort godkendelserne betinget af, at de stoetteoppebaerende virksomheders nettofinansieringsomkostninger ikke maa vaere lavere end 3,5% (3,2% for saa vidt angaar virksomheden AST) af den aarlige omsaetning, hvilket svarer til det nu gaeldende gennemsnit for jern- og staalvirksomhederne i Faellesskabet. Ved endvidere til godkendelsen af stoetten at knytte forholdsmaessige kompensationsforanstaltninger i form af betydelige kapacitetsindskraenkninger er de anfaegtede beslutninger et led i en overordnet strukturomlaegningsplan, som ogsaa gennemfoeres i de private virksomheders interesse.
50 Sagsoegeren har ikke bestridt, at der ved generelle beslutninger kunne ydes faellesskabsstoette paa grundlag af traktatens artikel 95. Det eneste relevante spoergsmaal er derfor, om stoette til delvise lukninger, der ikke havde hjemmel i stoettekodeksen, kunne vaere genstand for individuelle beslutninger om godkendelse paa grundlag af artikel 95. En ad hoc-godkendelse efter proceduren i henhold til artikel 95 kan gives, naar den maalsaetning, der forfoelges, og de vilkaar, der knyttes til godkendelsen, svarer til, hvad der gaelder stoette godkendt inden for rammerne af de forskellige stoettekodekser. Dette er tilfaeldet her, idet de anfaegtede beslutninger opstiller tre afgoerende vilkaar for ydelsen af statsstoette inden for jern- og staalindustrien, der er i overensstemmelse med Kommissionens faste praksis siden 1980. Navnlig undersoegte Kommissionen paa grundlag af rapporter, der i de fleste tilfaelde var blevet udarbejdet af uafhaengige eksperter, om den godkendte stoette ville sikre de stoetteoppebaerende virksomheders finansielle levedygtighed. Stoetten blev begraenset til, hvad der var strengt noedvendigt. Endelig er der i overensstemmelse med den faelles interesse som modstykke til stoetten knyttet kapacitetsindskraenkninger, der er proportionelle med stoettebeloebene.
51 Det savner herefter grundlag, at den kompetence, som Kommissionen udoevede ved at vedtage de omtvistede beslutninger, var for upraecis og generel til at falde inden for de ved traktatens artikel 95 fastlagte graenser. Det er rigtigt, naar sagsoegeren har anfoert, at »de anfaegtede beslutninger ikke fastlaegger et regelsaet, hvorefter enhver virksomhed, der opfylder de i dette fastsatte objektive betingelser, kan undtages fra forbuddet i traktatens artikel 4, litra c)«. Udgangspunktet for de individuelle beslutninger er imidlertid det samme som for de forskellige stoettekodekser, der har vaeret gaeldende siden 1980, og beslutningerne opstiller tilstraekkeligt klare og praecise betingelser, hvorfor sagsoegerens kritik savner grundlag.
52 Det maa navnlig fremhaeves, at de anfaegtede beslutninger i modsaetning til, hvad sagsoegeren haevder, tilsigter at virkeliggoere maalsaetningerne med Faellesskabet, saaledes som det er en forudsaetning efter traktatens artikel 95, stk. 1 og 2. Paa grundlag af Braun-rapporten har Kommissionen truffet bestemmelse om to parallelle og komplementaere former for indgriben i form af dels et program med henblik paa kapacitetsindskraenkninger paa mindst 19 mio. tons, dels ledsageforanstaltninger af social art, strukturforbedringer og en stabilisering af markedet og forholdet til tredjelande paa grundlag af allerede gaeldende bestemmelser, navnlig stoettekodeksen og traktatens artikel 46, artikel 53, litra a), og artikel 56, hvilket skal bidrage til programmets gennemfoerelse. Ved at omfatte en programmeret kapacitetsindskraenkning som led i en overordnet plan, en sanering af de paagaeldende virksomheder, og dermed en bevarelse af tusinder af arbejdspladser, forfoelger de anfaegtede beslutninger maalsaetningerne i traktatens artikel 2 og 3.
53 Sagsoegerens kritik af kontrolordningen savner ligeledes grundlag. Navnlig er rapporterne fra medlemsstaterne ikke relevante i sagen, idet en beslutnings gyldighed ikke kan afhaenge af forhold, der ligger efter vedtagelsen.
54 Raadet har gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger er et afgoerende led i den strukturomlaegningsplan, som Kommissionen har fastlagt i samraad med jern- og staalindustrien med henblik paa at loese de nye problemer, som denne sektor er ramt af. De anfaegtede beslutninger angaar stoette, der ganske vist ikke omhandles i traktaten, men som bidrager til at virkeliggoere maalsaetningerne med denne, navnlig i form af en sanering af markedet ved hjaelp af delvise lukninger af produktionsanlaeg som led i et program med henblik paa definitive kapacitetsindskraenkninger. Stoetten maa derfor anses for en faellesskabsstoette, der ikke rammes af forbuddet i traktatens artikel 4, litra c), som alene forbyder statsstoette, for saa vidt denne form for stoette principielt kan medfoere konkurrencefordrejninger i strid med maalsaetningerne med traktaten. Artikel 4, litra c), er saaledes ikke til hinder for den skete godkendelse af den omtvistede stoette paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1. Ved at vedtage de anfaegtede beslutninger har Kommissionen ikke overskredet graenserne for sine befoejelser i henhold til artikel 95.
55 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger er et led i det aktuelle strukturomlaegningsprogram for jern- og staalindustrien i Faellesskabet, som Raadet vedtog ved sine konklusioner af 25. februar 1993. Beslutningerne er forskriftsmaessigt vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, idet de angaar et tilfaelde, som hverken er omhandlet i traktaten eller i stoettekodeksen, ikke alene naar henses til forvaerringen af forholdene paa markedet for jern- og staalprodukter, men ogsaa i betragtning af, at de paagaeldende tyske virksomheder foer slutningen af 1990 var underlagt en planoekonomi. Det maa fremhaeves, at der er en parallelisme mellem henholdsvis stoettekodeksen og de anfaegtede beslutninger i henseende til virkeliggoerelsen af de grundlaeggende maalsaetninger med traktaten. I begge tilfaelde henhoerer det under den paagaeldende medlemsstat paa grundlag af nationale regler at traeffe afgoerelse om ydelse af stoette finansieret over det nationale budget og at vaelge, hvilke virksomheder der skal oppebaere stoette, hvilket ogsaa gaelder, naar der er tale om stoette paa grundlag af stoettekodeksen. Hvad angaar de kapacitetsindskraenkninger, som de omtvistede beslutninger fastsaetter bestemmelse om, svarer disse til det saedvanlige forhold paa 750 000 tons pr. mia. ecu i stoette. Endvidere indebaerer beslutningerne ikke for de stoetteoppebaerende virksomheder en favorisering i forhold til de konkurrerende virksomheder, idet den godkendte stoette er begraenset til, hvad der er strengt noedvendigt, og idet beslutningerne er til hinder for en nedsaettelse af gaeldssaetningsgraden ud over, hvad der er saedvanligt inden for jern- og staalindustrien, og fastsaetter bestemmelse om en passende egenfinansiering fra de private investorers side.
56 Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at den omtvistede stoette ikke er uforenelig med det faelles marked for jern- og staalprodukter, da den forekommer noedvendig for at virkeliggoere de i traktatens artikel 2, 3 og 4 fastlagte maalsaetninger med Faellesskabet. Finansiel stoette paa grundlag af statslige midler er ikke i sig selv i modstrid med traktaten, naar der er tale om stoette, som forfoelger de i traktaten fastlagte maalsaetninger. Navnlig forbyder artikel 4, der sidestiller statsstoette med told og kvantitative restriktioner, udelukkende ydelse af statsstoette som led i en statslig politik med henblik paa at beskytte nationale virksomheder. At der ikke bestaar et generelt forbud mod statsstoette, bekraeftes af, at traktatens artikel 5 blandt de midler, som Faellesskabet kan bringe i anvendelse med henblik paa varetagelsen af sine opgaver, naevner finansiel stoette til virksomheder. Det afgoerende for, om en stoette er lovlig, er ikke finansieringskilden, dvs. om stoetten finansieres af en medlemsstat eller af Faellesskabet, men om stoetten er i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten. Konkret er forholdet det, at de alvorlige kriser inden for den europaeiske jern- og staalindustri noedvendiggjorde en indgriben fra Faellesskabets side med henblik paa baade at opretholde produktionen og at bevare beskaeftigelsen. Under disse omstaendigheder, og da traktaten ikke fastlaegger naermere regler vedroerende en saadan situation, var Kommissionen befoejet til paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, at godkende den omtvistede stoette.
57 Ilva har gjort gaeldende, at formaalet med artikel 95, stk. 1, ifoelge Domstolens praksis er at fastlaegge en ordning vedroerende saerlige fravigelser af traktaten med henblik paa at goere det muligt for Kommissionen at gribe ind over for situationer, der ikke har vaeret forudset, og som begrunder praecise og midlertidige undtagelser fra traktaten i form af individuelle foranstaltninger eller i form af en beslutning om fastlaeggelse af et regelsaet, der finder anvendelse paa et ikke naermere fastlagt antal tilfaelde. Det er herved ikke noedvendigt at fastlaegge en generel ordning, naar forholdene ikke kraever det, idet artikel 95, stk. 1, ikke indeholder bestemmelse om noget saadant. Under alle omstaendigheder er Raadets resolution af 25. februar 1993 her udtryk for noget saadant. Stoettekodeksen kan herved ikke tillaegges nogen udtoemmende karakter. Formaalet med den er udelukkende at fastsaette de grundlaeggende betingelser, som naermere angivne former for stoette skal opfylde for at kunne anses for forenelige med traktaten. Stoettekodeksen er ikke til hinder for yderligere beslutninger om godkendelse af stoette, der ikke er omfattet af disse kategorier, eller som ikke opfylder de fastlagte betingelser, naar Kommissionen efter en noeje undersoegelse af den paagaeldende stoette skoenner, at denne tilsigter at virkeliggoere en af maalsaetningerne med traktaten, og de oevrige betingelser for at bringe artikel 95, stk. 1, i anvendelse, er opfyldt.
58 Den omtvistede stoette goer det muligt at gennemfoere en strukturomlaegning hos de paagaeldende virksomheder og at indskraenke deres produktionskapacitet. Stoetten tilsigter dermed i overensstemmelse med traktatens artikel 2, stk. 2, at forhindre, at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier. Endvidere skaber saneringen af de stoetteoppebaerende virksomheder grundlag for at bevare tusinder af arbejdspladser, jf. traktatens artikel 2, stk. 2, og artikel 3, litra e), og at maksimere virksomhedernes produktionsapparaters effektivitet, jf. artikel 3, litra d) og g), i overensstemmelse med principperne om en sund oekonomisk drift, jf. artikel 3, litra c).
59 Endelig savner det grundlag, at stoetten indebaerer en forskelsbehandling. Forholdene for de virksomheder, som oppebaerer den ved de anfaegtede beslutninger godkendte stoette, var tilstraekkeligt forskellige fra deres konkurrenters forhold paa tidspunktet for stoettens godkendelse, hvilket ifoelge fast retspraksis godtgoer, at der ikke foreligger nogen forskelsbehandling (dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st.). Under alle omstaendigheder kan en forskelsbehandling som omhandlet ikke tilskrives Kommissionen, men udelukkende medlemsstaterne, under hvem det henhoerer at tage initiativ til at anmode Kommissionen om at godkende stoette (dommen i sagen Falck mod Kommissionen, a.st.).
Rettens bemaerkninger
- Tilsidesaettelse af princippet om forbud mod statsstoette samt magtfordrejning
60 Det bemaerkes, at sagsoegeren i det vaesentlige har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at godkende den i de omtvistede individuelle beslutninger omhandlede stoette har gjort brug af sine befoejelser i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, til at omgaa det forbud mod statsstoette, der ifoelge sagsoegeren fremgaar af traktaten og af stoettekodeksen. Sagsoegerens udgangspunkt er herved, at kodeksen - hvis gyldighed sagsoegeren ikke formelt anfaegter - paa bindende og udtoemmende maade fastlaegger, hvilke former for statsstoette der kan godkendes.
61 Der er herved grund til for det foerste at fremhaeve foelgende om den retlige sammenhaeng, inden for hvilken de anfaegtede beslutninger er blevet vedtaget. Traktatens artikel 4, litra c), forbyder principielt statsstoette inden for Det Europaeiske Kul- og Staalfaellesskab, for saa vidt denne form for stoette kan undergrave virkeliggoerelsen af de afgoerende maalsaetninger med Faellesskabet, saaledes som disse er fastlagt i traktaten, herunder navnlig maalsaetningen om fri konkurrence. I henhold til artikel 4, litra c), gaelder foelgende: »I overensstemmelse med bestemmelserne i denne traktat ophaeves og forbydes ... inden for Faellesskabet som uforeneligt med faellesmarkedet for kul og staal: ... c) tilskud eller anden stoette ydet af staterne ... i hvilken som helst form dette sker.«
62 Det naevnte forbud indebaerer dog ikke, at enhver statsstoette inden for EKSF skal anses for uforenelig med maalsaetningerne med traktaten. Fortolket i lyset af samtlige maalsaetninger med denne, saaledes som disse er fastlagt i artikel 2, 3 og 4, tilsigter artikel 4, litra c), ikke at vaere til hinder for ydelse af statsstoette, der kan bidrage til virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med traktaten. I henhold til bestemmelsen henhoerer det under faellesskabsinstitutionerne at vurdere, om en statsstoette er forenelig med traktaten, og i givet fald at godkende ydelsen af en saadan stoette inden for traktatens anvendelsesomraade. Rigtigheden heraf bekraeftes af dommen af 23. februar 1961 (sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, org. ref.: Rec. s. 1), hvori Domstolen fastslog, at ligesom visse former for ikke-statslig finansiel bistand til kul- og staalproducerende virksomheder, der har hjemmel i traktatens artikel 55, stk. 2, og artikel 58, stk. 2, kun kan ydes via Kommissionen eller paa grundlag af dennes udtrykkelige tilladelse, skal artikel 4, litra c), fortolkes saaledes, at bestemmelsen tillaegger faellesskabsinstitutionerne en eksklusiv kompetence med hensyn til stoette inden for Faellesskabet (praemisser, kap. B, I, 1, b, 25. afsnit, paa s. 221, org. ref.: 7. afsnit, paa s. 43).
63 Ifoelge ordningen i henhold til traktaten som helhed er artikel 4, litra c), derfor ikke til hinder for, at Kommissionen undtagelsesvis paa grundlag af artikel 95, stk. 1 og 2, for at tage hoejde for situationer, der ikke har vaeret forudset, godkender stoette, som medlemsstaterne paataenker at yde, og som er forenelig med traktatens maalsaetninger (jf. Domstolens dom af 12.7.1962, sag 9/61, Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 325, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 413).
64 I henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, kan Kommissionen saaledes efter samstemmende og enstemmig udtalelse fra Raadet og efter hoering af Det Raadgivende EKSF-Udvalg traeffe en beslutning eller vedtage en henstilling i alle tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten, og hvor en saadan beslutning eller henstilling forekommer noedvendig for inden for rammerne af det faelles marked for kul og staal i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 5 at virkeliggoere et af Faellesskabet maal, saaledes som de naermere er angivet i artikel 2, 3 og 4. I henhold til de naevnte bestemmelser kan samme beslutning eller henstilling, vedtaget paa samme maade, eventuelt fastsaette de sanktioner, der skal ivaerksaettes. For saa vidt traktaten i modsaetning til EF-traktaten ikke tillaegger Kommissionen eller Raadet nogen saerlig kompetence til at godkende statsstoette, er Kommissionen foelgelig i henhold til artikel 95, stk. 1 og 2, befoejet til at traeffe bestemmelse om enhver foranstaltning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, og dermed til efter den i traktaten fastlagte procedure at godkende stoette, som den finder noedvendig for at virkeliggoere disse maalsaetninger.
65 Kommissionen har saaledes i det omfang, traktaten ikke indeholder saerlige bestemmelser, kompetence til at vedtage enhver generel eller individuel beslutning, der er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten. Artikel 95, stk. 1 og 2, der tillaegger Kommissionen denne kompetence, indeholder herved ingen naermere angivelse vedroerende raekkevidden af de beslutninger, Kommissionen kan vedtage. Det henhoerer i denne forbindelse under Kommissionen i hvert enkelt tilfaelde at vurdere, hvilken af de to former for beslutninger, generelle eller individuelle, der er mest egnet til at virkeliggoere den eller de maalsaetninger, der forfoelges.
66 Hvad naermere angaar statsstoette har Kommissionen gjort brug af retsgrundlaget i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, paa to forskellige maader. Kommissionen har for det foerste vedtaget generelle beslutninger - »stoettekodekser« - om en generel fravigelse af forbuddet mod statsstoette for saa vidt angaar naermere fastlagte former for stoette. For det andet har Kommissionen vedtaget individuelle beslutninger om undtagelsesvis godkendelse af en raekke former for specifik stoette.
67 Der boer herefter i sagen ske en naermere fastlaeggelse af formaalet med og raekkevidden af henholdsvis stoettekodeksen og de omtvistede individuelle beslutninger.
68 Det bemaerkes herom, at den stoettekodeks, der var gaeldende i den i forbindelse med de anfaegtede beslutninger relevante periode, blev indfoert ved Kommissionens beslutning nr. 3855/91 af 27. november 1991 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien. Der var tale om den femte stoettekodeks, og denne traadte i kraft den 1. januar 1992 og fandt anvendelse til og med den 31. december 1996, jf. artikel 9. Retsgrundlaget for kodeksen var traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og kodeksen fulgte udtrykkeligt op paa de tidligere kodekser (jf. navnlig Kommissionens beslutning nr. 3484/85/EKSF af 27.11.1985 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien, EFT L 340, s. 1, og Kommissionens beslutning nr. 322/89/EKSF af 1.2.1989 om faellesskabsregler for stoette til jern- og staalindustrien, EFT L 38, s. 8), hvorfor kodeksen vil kunne fortolkes i sammenhaeng med disse tidligere kodekser. Det fremgaar af betragtningerne (jf. navnlig afsnit I i betragtningerne til beslutning nr. 3855/91), at reglerne foerst og fremmest tog sigte paa »at sikre, at jern- og staalindustrien ikke fratages muligheden for at faa tildelt stoette til forskning og udvikling og stoette til tilpasning af anlaeggene til de nye miljoebeskyttelsesnormer«. Med henblik paa at nedsaette overskudsproduktionskapaciteten og igen at skabe ligevaegt paa markedet godkendtes ligeledes paa visse betingelser »stoette med socialt sigte, som vil kunne fremme en delvis lukning af anlaeg og stoette til finansiering af en definitiv afvikling af de mindst konkurrencedygtige virksomheders EKSF-aktiviteter«. Endelig fastsattes et udtrykkeligt forbud mod drifts- og investeringsstoette, med undtagelse af »regional investeringsstoette i visse medlemsstater«. Virksomheder i Graekenland, Portugal og det tidligere DDR kunne herefter oppebaere en saadan regional stoette.
69 Hvad angaar de fem omtvistede beslutninger vedtog Kommissionen disse under henvisning til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, idet formaalet ifoelge betragtningerne var at skabe grundlag for en strukturomlaegning hos offentlige jern- og staalvirksomheder, der var udsat for alvorlige vanskeligheder i de paagaeldende medlemsstater, hvis jern- og staalindustri gennemgik den mest alvorlige krise nogensinde som foelge af den markante forvaerring af forholdene paa markedet i Faellesskabet for jern- og staalprodukter. Det afgoerende formaal med stoetten var at skabe grundlag for en sanering af de stoetteoppebaerende virksomheder. Kommissionen anfoerte i de anfaegtede beslutninger, at de meget vanskelige konjunkturer for jern- og staalindustrien i Faellesskabet skyldtes oekonomiske faktorer, der i vid udstraekning ikke kunne forudses. Kommissionen fandt derfor, at der forelaa en ganske usaedvanlig situation, som ikke var omhandlet i traktaten (afsnit IV i betragtningerne).
70 Det fremgaar saaledes af den femte stoettekodeks og af de omtvistede beslutninger, at retsgrundlaget for disse forskellige retsakter er det samme, nemlig traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, og at der ved retsakterne sker en fravigelse af princippet i traktatens artikel 4, litra c), om generelt forbud mod stoette. Retsakternes anvendelsesomraader er forskellige, idet kodeksen generelt omhandler visse former for stoette, der efter kodeksen anses for forenelige med traktaten, mens de omtvistede beslutninger under henvisning til ganske saerlige forhold og una tantum godkendte stoette, der principielt ikke kunne anses for forenelig med traktaten.
71 Der kan herefter ikke gives sagsoegeren medhold i, at Kommissionen savnede befoejelse til ved individuelle beslutninger at fravige det forbud mod statsstoette, der ifoelge sagsoegeren ikke alene udspringer af traktatens artikel 4, litra c), men ogsaa af stoettekodeksen. Kodeksen er saaledes kun et bindende regelsaet for saa vidt angaar de former for stoette, der er forenelige med traktaten, som kodeksen opregner. Paa dette omraade indfoerer kodeksen en almindeligt gaeldende ordning, som har til formaal at sikre, at enhver stoette, der er omfattet af de i kodeksen fastlagte kategorier, underlaegges ensartede vilkaar som led i én og samme procedure. Kommissionen er kun bundet af denne ordning, naar den skal vurdere, om stoette, der er omfattet af kodeksen, er forenelig med traktaten. Kommissionen kan foelgelig ikke godkende stoette af den art ved en individuel beslutning, naar der er tale om stoette, som strider mod de ved kodeksen indfoerte generelle regler (jf. Domstolens domme af 29.3.1979 i de saakaldte »kuglelejesager«, sag 113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mod Raadet, Sml. s. 1185, sag 118/87, ISO mod Raadet, Sml. s. 1277, sag 119/77, Nippon Seiko m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1303, sag 120/77, Koyo Seiko m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1337, og sag 121/77, Machi Fujikoshi mod Raadet, Sml. s. 1363, samt dom af 21.2.1984, forenede sager 140/82, 146/82, 221/82 og 226/82, Walzstahl-Vereinigung og Thyssen mod Kommissionen, Sml. s. 951, af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, Peine-Salzgitter m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 4309, og i sagen CIRFS mod Kommissionen, a.st.).
72 Hvad derimod angaar stoette, der ikke er omfattet af en de former for stoette, som i henhold til kodeksen er undtaget fra forbuddet, kan saadanne former for stoette vaere genstand for en individuel fritagelse fra forbuddet, saafremt Kommissionen som led i sine skoensmaessige befoejelser i henhold til traktatens artikel 95 finder, at der er tale om stoette, som er noedvendig for at virkeliggoere maalsaetningerne ved traktaten. Stoettekodeksen har saaledes kun til formaal generelt og paa visse betingelser at tillade fravigelser fra forbuddet mod stoette for saa vidt angaar bestemte former herfor, som kodeksen udtoemmende opregner. Kommissionen savner kompetence efter traktatens artikel 95, stk. 1 og 2 - der kun angaar tilfaelde, som ikke omhandles i traktaten (jf. dommen i sagen Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, a.st., praemis 2) - til at forbyde visse former for stoette, idet et saadant forbud allerede fremgaar af selve traktaten, jf. artikel 4, litra c). Stoette, der ikke falder ind under en af de kategorier, som kodeksen undtager fra forbuddet, er saaledes fortsat alene omfattet af artikel 4, litra c). Det gaelder herefter, at maa saadanne former for stoette alligevel anses for noedvendige for at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, kan Kommissionen goere brug af sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at gribe ind over for en saadan situation, der ikke har vaeret forudset, i givet fald i form af en individuel beslutning.
73 De i sagen omtvistede beslutninger - der godkender statsstoette med henblik paa at goere det muligt for store offentlige jern- og staalkoncerner at gennemfoere strukturomlaegninger - er ikke omfattet af anvendelsesomraadet for stoettekodeksen. Ved denne indfoeres der paa naermere angivne betingelser undtagelser af generel karakter fra forbuddet mod statsstoette, idet disse undtagelser alene gaelder stoette til forskning og udvikling, stoette til miljoebeskyttelse, stoette til lukning samt regional stoette til jern- og staalvirksomheder etableret i visse medlemsstater eller i en del af disse. Den i sagen omhandlede driftsstoette og stoette til strukturomlaegninger er aabenbart ikke omfattet af nogen af de naevnte former for stoette. Foelgelig er de undtagelser, som i henhold til de anfaegtede beslutninger kan finde sted, ikke underlagt de i stoettekodeksen fastlagte betingelser og er dermed af komplementaer art i forhold til kodeksen, hvorved formaalet med dem er at forfoelge maalsaetninger, der er fastlagt i traktaten.
74 De omtvistede beslutninger kan herefter ikke anses for undtagelser fra den femte stoettekodeks, der savner begrundelse, men er retsakter, der som kodeksen har hjemmel i traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
75 Foelgelig savnes der grundlag for det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter de anfaegtede beslutninger blev truffet for at favorisere de virksomheder, som skulle oppebaere stoetten, naermere bestemt i form af en maskeret aendring af stoettekodeksen. Kommissionen kunne saaledes ikke ved at vedtage stoettekodeksen fraskrive sig sin kompetence i henhold til traktatens artikel 95 til at vedtage individuelle beslutninger med henblik paa at tage hoejde for situationer, der ikke har vaeret forudset. Da de oekonomiske forhold, der foerte Kommissionen til at udstede de omtvistede beslutninger, ikke faldt ind under kodeksens anvendelsesomraade, var Kommissionen saaledes befoejet til paa grundlag af traktatens artikel 95 at godkende den paagaeldende stoette paa de vilkaar, der skal overholdes i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse.
76 Der kan herefter ikke gives sagsoegeren medhold i, at der er handlet i strid med forbuddet mod statsstoette og begaaet magtfordrejning.
- Tilsidesaettelse af traktatens artikel 95, stk. 1
77 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen som allerede fastslaaet i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2, er befoejet til at godkende statsstoette inden for Faellesskabet, naar den oekonomiske situation inden for jern- og staalindustrien goer gennemfoerelsen af denne form for foranstaltninger noedvendig for at virkeliggoere en af maalsaetningerne med Faellesskabet.
78 Dette krav er navnlig opfyldt, naar jern- og staalindustrien er udsat for en ganske usaedvanlig krisesituation. Domstolen har herved i dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, fremhaevet »den snaevre forbindelse, der inden for rammerne af EKSF-traktatens gennemfoerelse bestaar i krisetider mellem tildelingen af stoette til jern- og staalindustrien og den strukturomlaegningsindsats, der paahviler denne industri« (praemis 30). Det henhoerer under Kommissionen som led i denne gennemfoerelse skoensmaessigt at vurdere, om den stoette, der tiltaenkes ydet som bidrag til strukturomlaegningen, er forenelig med traktatens grundlaeggende principper.
79 Det er ubestridt, at den europaeiske jern- og staalindustri i begyndelsen af 1990'erne blev ramt af en pludselig og alvorlig krise som foelge af en kombination af flere forskellige faktorer, herunder den internationale oekonomiske recession, lukningen af de traditionelle eksportafsaetningskanaler, den staerkt oegede konkurrence fra jern- og staalvirksomheder i udviklingslandene og den hurtige stigning i importen til Faellesskabet af jern- og staalprodukter fra medlemslandene i Organisationen af Olieeksporterende Lande (OPEC). Det er i lyset af denne krisesituation, at der i sagen maa ske en undersoegelse af, hvorvidt den omtvistede stoette var noedvendig for at virkeliggoere de grundlaeggende maalsaetninger med traktaten, saaledes som det efter dennes artikel 95, stk. 1 og 2, er en forudsaetning.
80 Det fremgaar klart af afsnit IV i betragtningerne til de omtvistede beslutninger, at formaalet med disse er en sanering af jern- og staalindustrien i de paagaeldende medlemsstater, hvilket skal bidrage til virkeliggoerelsen af de i traktatens artikel 2 og 3 fastlagte maalsaetninger med denne. Beslutningerne tilsigter herved at skabe grundlag for en sund og levedygtig struktur hos de virksomheder, der skal oppebaere den ved beslutningerne godkendte stoette.
81 Der kan herved ikke gives sagsoegeren medhold i, at det maa anses for tvivlsomt, at de omtvistede beslutninger virkelig har til formaal at retablere de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed, idet beslutningerne ikke angiver tilstraekkelige oplysninger til stoette for den antagelse, at de af de paagaeldende medlemsstater forelagte strukturomlaegningsplaner realistisk vil kunne retablere denne levedygtighed, og idet der ikke er nogen sikkerhed for, at Kommissionen ikke senere vil godkende ny stoette til de samme virksomheder, saaledes som dette allerede er sket tidligere.
82 Det fremgaar saaledes af forarbejderne og betragtningerne til de omtvistede beslutninger, at der til grund for disse ligger en grundig analyse af den aktuelle krise inden for den europaeiske jern- og staalindustri og af spoergsmaalet om, hvilke midler der er mest egnede til at gribe ind over for denne situation. Kommissionen gav en uafhaengig ekspert, Fernand Braun, mandat til at undersoege forholdene naermere, idet Braun's opgave var at fastlaegge, hvilke virksomheder inden for jern- og staalindustrien der paataenktes lukket, hvorved hans rapport blev forelagt den 29. januar 1993. Rapporten understoettede de oplysninger, der var indeholdt i Kommissionens meddelelse af 23. november 1992 til Raadet. Endvidere fremgaar det af sagens akter, at Kommissionen noeje og med bistand fra eksperter udefra undersoegte de strukturomlaegningsplaner, der var knyttet til de paagaeldende medlemsstaters paataenkte stoette, paa grundlag af planernes evne til at sikre de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed (afsnit III i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). Hertil kommer, at det fremgaar af Kommissionens meddelelser til Raadet under forloebet af den procedure, der foerte til vedtagelsen af de omtvistede beslutninger, at sagsoegte herudover noeje undersoegte spoergsmaalet om vilkaarene for, at de paagaeldende virksomheder kunne blive levedygtige.
83 Det bemaerkes herefter, at der i de anfaegtede beslutninger er en klar angivelse af de vigtigste led af de strukturomlaegningsplaner, som den omtvistede stoette skal bidrage til gennemfoerelsen af. Det fremgaar heraf, at stoetten skal lette privatiseringen af de paagaeldende stoetteoppebaerende offentlige virksomheder eller dele af disse, en lukning af urentable anlaeg, en indskraenkning af overskudskapacitet og en nedlaeggelse af arbejdspladser - i givet fald med tilknyttede sociale foranstaltninger med det formaal at sikre en ligevaegt mellem henholdsvis de sociale hensyn, der goer sig gaeldende, og hensynet til de paagaeldende virksomheders fremtidige rentabilitet. Disse forskellige aspekter er blevet behandlet paa praecis og detaljeret maade (jf. afsnit II i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). De omtvistede beslutninger tilsigter paa grundlag af samtlige disse foranstaltninger at skabe grundlag for en sund og rentabel struktur hos de paagaeldende virksomheder.
84 Naar sagsoegeren herved - ved alene at anfoere, at visse former for tidligere ydet stoette har vist sig ineffektiv, uden at tage stilling til de konkrete strukturomlaegningsforanstaltninger, der i de omtvistede beslutninger er blevet truffet bestemmelse om med henblik paa at sikre de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed - goer gaeldende, at den omtvistede stoette formentlig ikke vil vaere i stand til at foere til de forventede resultater, er dette udtryk for en anticipering af rent spekulativ og hypotetisk art. Hvad angaar det af sagsoegeren anfoerte, der stoetter sig paa forhold, som ligger efter vedtagelsen af de anfaegtede beslutninger, herunder navnlig de i meddelelsen af 21. juni 1994 omhandlede, er dette - selv om det antages, at disse forhold foreligger, hvilket dog ikke er blevet godtgjort - under alle omstaendigheder irrelevant for vurderingen af spoergsmaalet om beslutningernes lovlighed, idet dette spoergsmaal ikke kan afhaenge af forhold, der ligger efter vedtagelsen.
85 Efter at det saaledes er blevet fastslaaet, at de omtvistede beslutninger rent faktisk har til formaal at sikre de stoetteoppebaerende virksomheders levedygtighed, maa det i lyset af den krise, som jern- og staalindustrien gennemgaar, undersoeges, hvorvidt denne maalsaetning falder ind under de maalsaetninger, der er fastlagt i traktatens artikel 2 og 3, hvortil der saerligt henvises i betragtningerne til beslutningerne.
86 Det bemaerkes herved indledningsvis, at det fremgaar af fast retspraksis, at Kommissionens rolle, naar henses til de i traktaten fastlagte forskelligartede maalsaetninger, er at paase, at der hele tiden foretages en rimelig afvejning mellem hensynene til disse forskellige maalsaetninger, naermere bestemt saaledes, at Kommissionen skal goere brug af sine skoensmaessige befoejelser med henblik paa at tilgodese den faelles interesse (jf. Domstolens dom af 13.6.1958, sag 9/56, Meroni mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 55, paa s. 72, org. ref.: Rec. s. 9, paa s. 43, af 21.6.1958, sag 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 223, paa s. 242, og af 29.9.1987, forenede sager 351/85 og 360/85, Fabrique de fer de Charleroi og Dillinger Huettenwerke mod Kommissionen, Sml. s. 3639, praemis 15). Domstolen har navnlig i dommen af 18. marts 1980 (forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 og 85/79, Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 907, praemis 55) fastslaaet, at »saafremt et kompromis mellem de forskellige maal kan vaere noedvendigt endog under normale markedsforhold, maa det endnu mere kunne anerkendes under en krise, der kan begrunde vedtagelsen af ekstraordinaere foranstaltninger, der i forhold til de normale regler for det faelles staalmarkeds funktion har karakter af undtagelser, og som aabenbart medfoerer, at der maa ses bort fra nogle af de i artikel 3 naevnte maal, ogsaa det i litra c) anfoerte om overvaagelse af fastsaettelsen af lavest mulige priser«.
87 Det maa fastslaas, at de omtvistede beslutninger er udtryk for en rimelig afvejning mellem hensynene til de forskellige maalsaetninger med traktaten, hvorved det har vaeret formaalet at tilgodese vaesentlige interesser. Det maa saaledes antages, at rationaliseringen af den europaeiske jern- og staalindustri ved en sanering af en raekke koncerner, lukning af foraeldede eller ikke-konkurrencedygtige anlaeg, indskraenkning af overskudskapacitet, privatisering af visse virksomheder med henblik paa at sikre disses levedygtighed samt nedlaeggelse af arbejdspladser i et »rimeligt« omfang - saaledes som Kommissionen har udtrykt det - som beslutningerne har som genstand, bidrager til at virkeliggoere maalsaetningerne med traktaten, naar henses til jern- og staalindustriens saarbarhed og til, at en fortsat eller ligefrem forvaerret krise ville have kunnet skabe meget alvorlige og vedvarende forstyrrelser i de paagaeldende medlemsstaters oekonomier. Det er ikke blevet bestridt, at jern- og staalindustrien i flere medlemsstater har en afgoerende betydning som foelge af, at produktionsanlaeggene er beliggende i omraader med stor arbejdsloeshed, og som foelge af de involverede oekonomiske interesser. Under disse omstaendigheder ville eventuelle beslutninger om lukning af anlaeg og om nedlaeggelse af arbejdspladser samt private selskabers overtagelse af kontrollen med de paagaeldende virksomheder udelukkende ud fra markedsoekonomiske hensyn i mangel af stoetteforanstaltninger fra det offentlige kunne have skabt meget alvorlige samfundsproblemer, navnlig i form af en stoerre arbejdsloeshed og en risiko for, at der blev skabt en alvorlig oekonomisk og social krisesituation.
PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 694A0239.1
88 Under disse omstaendigheder maa de omtvistede beslutninger derved, at de havde til formaal at loese de naevnte problemer paa grundlag af en sanering af de paagaeldende jern- og staalkoncerner, utvivlsomt antages at tilsigte »at bevare stabiliteten i beskaeftigelsen« og at forhindre, »at dybtgaaende og vedvarende forstyrrelser opstaar i medlemsstaternes oekonomier«, saaledes som det er et krav i henhold til traktatens artikel 2, stk. 2. Endvidere forfulgte beslutningerne de i artikel 3 fastlagte maalsaetninger vedroerende bl.a. »opretholdelsen af saadanne vilkaar, at virksomhederne tilskyndes til at udvikle og forbedre deres produktionsapparat« [litra d)], og vedroerende en fremme af »en regelmaessig udvidelse og modernisering af produktionen samt en kvalitetsforbedring paa en maade, der udelukker enhver beskyttelsesforanstaltning mod konkurrerende industrier« [litra g)]. Beslutningerne skulle saaledes fremme en rationalisering af den europaeiske jern- og staalindustri, navnlig paa grundlag af en endelig lukning af foraeldede eller ikke-konkurrencedygtige anlaeg og en definitiv indskraenkning af produktionskapaciteten for saa vidt angaar en raekke produkter med henblik paa at gribe ind over for den bestaaende overskudskapacitet (jf. artikel 2 i de omtvistede beslutninger). Beslutningerne er et led i et overordnet program med henblik paa varige strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien og en indskraenkning af produktionskapaciteten i Faellesskabet. Det bemaerkes herved, at formaalet med den omtvistede stoette ikke er at sikre den paagaeldende virksomheds overlevelse - hvilket ville stride mod den faelles interesse - men at retablere dens levedygtighed samtidig med en begraensning af stoettens indvirkning paa konkurrencen til et minimum og en overholdelse af princippet om forbud mod illoyal konkurrence.
89 Det maa herefter fastslaas, at de omtvistede beslutninger tilsigter at tilgodese den faelles interesse i overensstemmelse med maalsaetningerne med traktaten. Der kan saaledes ikke gives sagsoegeren medhold i, at beslutningerne strider mod de fleste af de i traktatens artikel 2 og 3 fastlagte maalsaetninger.
90 Hvad angaar det af sagsoegeren anfoerte, hvorefter den omtvistede stoette ikke er noedvendig for at virkeliggoere de maalsaetninger, der forfoelges, maa dette ligeledes forkastes. Det fremgaar herved af sagens akter, at de fem omtvistede beslutninger er et led i et overordnet program med henblik paa strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien og en indskraenkning af produktionskapaciteten i Faellesskabet. Det kan ikke bebrejdes Kommissionen, at den som led i dette program med henblik paa at retablere de paagaeldende virksomheders levedygtighed ikke greb til andre midler, som angiveligt ville have medfoert faerre fordrejninger end den omtvistede stoette. Selv om det antages, at alternative loesninger havde kunnet komme paa tale og i praksis var gennemfoerlige, hvilket ikke er blevet godtgjort, kan saadanne mulige andre loesninger ikke i sig selv vaere tilstraekkelige til, at det maa anses for dokumenteret, at den omtvistede stoette ikke er noedvendig som forudsat i traktatens artikel 95, stk. 1, og til, at de omtvistede beslutninger er behaeftet med mangler, for saa vidt den af Kommissionen valgte loesning hverken er et resultat af en aabenbar fejlvurdering eller af magtfordrejning. Retten kan saaledes ikke efterproeve spoergsmaalet om hensigtsmaessigheden af et af Kommissionen truffet valg, da Retten i saa fald ville saette sin egen vurdering i stedet for Kommissionens.
91 Det maa herefter fastslaas, at sagsoegeren ikke har fremsat noget overbevisende argument, der kan rejse tvivl om, hvorvidt de omtvistede beslutninger er blevet vedtaget i overensstemmelse med kravene i henhold til traktatens artikel 95, stk. 1 og 2.
- Tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling
92 Det bemaerkes, at sagsoegeren har gjort gaeldende, at de omtvistede beslutninger navnlig er udtryk for forskelsbehandling derved, at de ikke paalaegger de stoetteoppebaerende virksomheder tilstraekkelige forpligtelser i form af kapacitetsindskraenkninger som modstykke til den omtvistede stoette, og derved, at de skaber grundlag for, at disse virksomheder kan nedsaette deres gaeld.
93 Hvad for det foerste angaar spoergsmaalet om kapacitetsindskraenkninger bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens praksis, at der ikke behoever at vaere noget »bestemt kvantitativt forhold« mellem »stoettebeloebene og omfanget af de kapacitetsnedskaeringer, der skal foretages« (jf. herved dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, a.st., praemis 33). Tvaertimod er blandt de faktorer, som kan have indflydelse paa den naermere fastsaettelse af de beloeb, der gives bemyndigelse til at yde, »ikke blot ... antallet af tons produktionsnedskaeringer ... men ogsaa en raekke andre faktorer, som veksler fra den ene region af Faellesskabet til den anden«, saasom strukturomlaegningsindsatsen, de regionale og sociale problemer, som er fremkaldt af krisen i jern- og staalindustrien, den tekniske udvikling samt virksomhedernes tilpasning til markedsvilkaarene (a.st., praemis 34). Kommissionens vurdering kan foelgelig ikke efterproeves alene paa grundlag af oekonomiske kriterier. Kommissionen kan retmaessigt tilgodese en lang raekke forskellige hensyn af politisk, oekonomisk eller social art som led i udoevelsen af sine skoensmaessige befoejelser i henhold til traktatens artikel 95.
94 Det bemaerkes herved, at Kommissionen i de fem omtvistede beslutninger udtrykkeligt har anfoert, at stoetten boer begraenses til, hvad der er strengt noedvendigt, saaledes at der ikke sker en paavirkning af konkurrenceforholdene i et omfang, der strider mod den faelles interesse. Kommissionen skoennede paa dette grundlag, at der i forhold til de stoettebeloeb, der ekstraordinaert blev godkendt, burde traeffes bestemmelse om et passende modstykke i form af et vaesentligt bidrag til de strukturtilpasninger, der er noedvendige inden for jern- og staalindustrien.
95 I overensstemmelse hermed fastlaegges i afsnit V i betragtningerne til de anfaegtede beslutninger naermere betingelser vedroerende omfanget af og vilkaarene og tidsplanen for de lukninger af anlaeg eller kapacitetsindskraenkninger, der paalaegges de stoetteoppebaerende virksomheder, i givet fald saaledes, at der henvises til den af den paagaeldende medlemsstat forelagte strukturomlaegningsplan. Sagsoegeren har herved intet fremfoert, der kan godtgoere, at disse lukninger eller kapacitetsindskraenkninger er utilstraekkelige i forhold til omfanget af den godkendte stoette og de maalsaetninger, der forfoelges.
96 Navnlig kan der ikke laegges vaegt paa det af sagsoegeren anfoerte, hvorved sagsoegeren sammenholder kapacitetsindskraenkningen paa 750 000 tons om aaret pr. mia. ecu i stoette, som de omtvistede beslutninger regner med, og den kapacitetsindskraenkning paa 516 000 tons pr. 400 000 ECU i stoette, der under droeftelserne mellem Kommissionen og den offentlige italienske jern- og staalvirksomhed Bresciani blev enighed om, idet sagsoegeren herved ikke tager hensyn til de stoetteoppebaerende virksomheders saerlige forhold og til de konkrete omstaendigheder omkring de omtvistede beslutninger, der som allerede fastslaaet blev vedtaget paa grundlag af traktatens artikel 95, stk. 1, for at imoedegaa en ganske usaedvanlig krisesituation. Tilsvarende savnes der grundlag for sagsoegerens klagepunkt om, at flertallet af de i beslutningerne omhandlede lukninger skal finde sted i slutningen af den periode, i hvilken stoetten betales. Ved fastsaettelsen af fristen for at gennemfoere disse lukninger kunne Kommissionen med rette tage hensyn til stoettens formaal, dvs. en retablering af de paagaeldende virksomheders levedygtighed. I oevrigt gaelder det under alle omstaendigheder, at de kraevede lukninger f.eks. for saa vidt angaar Sidenor er blevet gennemfoert fuldt ud og for saa vidt angaar Ilva for to tredjedeles vedkommende, selv om den udbetalte stoette paa dette tidspunkt endnu havde et meget ringe omfang ifoelge de af Kommissionen fremlagte oplysninger, hvis rigtighed sagsoegeren ikke har bestridt.
97 Hvad angaar sagsoegerens argumenter vedroerende den forhoejelse af CSI's kapacitet, der vil blive en foelge af nye investeringer, bemaerkes, at denne forhoejelse, der har sammenhaeng med den paataenkte oprettelse af en produktionskapacitet for varmvalsede produkter i Sestão, som sagsoegeren herved henviser til, ligger uden for rammerne af den strukturomlaegningsplan, som den stoette, der godkendes ved den omtvistede beslutning vedroerende denne virksomhed, skal bidrage til gennemfoerelsen af (afsnit V, foerste led, i betragtningerne til denne beslutning). Hvad angaar forhoejelsen af Siderurgia's kapacitet fremgaar det som anfoert af Kommissionen af artikel 2 i beslutningen vedroerende denne virksomhed, at det forhold, at hoejovnen paa Seixal-fabrikken erstattes af en elektrisk lysbueovn med en kapacitet paa 900 000 tons, er uden betydning for virksomhedens forpligtelse til at indskraenke sin produktionskapacitet med 140 000 tons varmvalsede produkter.
98 Endelig kan der ikke gives sagsoegeren medhold i, at kapacitetsindskraenkningerne hos Ilva med 300 000 tons om aaret er rent teoretiske. Det fremgaar herved af de af Kommissionen fremlagte oplysninger, at sagsoegte for saa vidt angaar lukningen af fabrikken i Bagnoli - der raadede over en maksimal produktionskapacitet paa 1,25 mio. ton om aaret - har regnet med en kapacitetsindskraenkning paa 300 000 tons om aaret, idet produktionen dér var ophoert. Da der ikke foreligger oplysninger om noget andet, maa denne kapacitetsindskraenkning anses for effektiv, da den relevante kapacitetsindskraenkning ikke kan fastlaegges paa grundlag af virksomhedens faktiske produktion, der afhaenger af konjunkturerne, men maa bero paa den reelle produktionskapacitet, der vil kunne goeres brug af hurtigt og med faa omkostninger.
99 Det maa herefter fastslaas, at der intet foreligger til stoette for en formodning om, at de kapacitetsindskraenkninger, der i de omtvistede beslutninger er blevet truffet bestemmelse om, ikke er udtryk for et passende modstykke til ydelsen af den omtvistede stoette, naar henses til stoettebeloebet og til saavel de oekonomiske og sociale maalsaetninger med beslutningerne som hensynet til at indskraenke produktionskapaciteten som led i det af Raadet godkendte overordnede program med henblik paa strukturomlaegninger inden for jern- og staalindustrien.
100 Hvad dernaest angaar spoergsmaalet om den omtvistede stoettes indvirkning paa konkurrencen bemaerkes, at selv om enhver ydelse af stoette maa antages at begunstige én virksomhed i forhold til andre virksomheder, kan Kommissionen dog ikke give tilladelse til stoette, som vil kunne medfoere »konkurrenceforvridninger i et omfang, der er i strid med den faelles interesse« (dommen i sagen Falck mod Kommissionen, a.st., praemis 27). Konkret indebaerer Kommissionens forpligtelse til at handle i overensstemmelse med den faelles interesse ifoelge Domstolens praksis ikke, at Kommissionen skal handle »i samtlige retsundergivnes interesse, idet de ikke efter dens stilling paahviler den nogen forpligtelse til kun at handle, saafremt det ikke er til skade for nogen interesse. Naar den handler, skal den derimod afveje de modstaaende interesser og undgaa skadelige foelger, saafremt dette kan ske paa fornuftig maade i forbindelse med den beslutning, der skal traeffes. Kommissionen kan i faelles interesse benytte sin beslutningsbefoejelse, som omstaendighederne kraever det, selv paa bekostning af visse private interesser« (dommen i sagen Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 49).
101 Det bemaerkes herved, at de omtvistede beslutninger godkender ydelsen af en stoette, der bl.a. har til formaal at afhjaelpe den situation med for hoej gaeld, som de paagaeldende virksomheder befinder sig i, saaledes at de paa ny kan blive levedygtige (jf. afsnit II i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). Ved beslutningerne begraenses den finansielle strukturomlaegning til, hvad der er strengt noedvendigt, saaledes at der ikke sker en paavirkning af samhandelen i Faellesskabet i et omfang, der er uforeneligt med den faelles interesse, navnlig naar henses til de herskende vanskeligheder paa markedet for jern- og staalprodukter (punkt IV i betragtningerne til de omtvistede beslutninger). For at forhindre, at de paagaeldende virksomheder opnaar en urimelig fordel i forhold til andre virksomheder inden for jern- og staalindustrien, har Kommissionen navnlig i de omtvistede beslutninger taget hoejde for, at virksomhederne ikke fra starten skal kunne have finansielle nettoomkostninger paa mindre end 3,5% af den aarlige omsaetning (3,2% for saa vidt angaar AST, Acciai Speciali Terni), hvilket parterne er enige om repraesenterer den gennemsnitlige gaeldsaetningsgrad for jern- og staalvirksomhederne i Faellesskabet. Mere generelt er der ved de omtvistede beslutninger, jf. disses artikel 2, fastlagt en raekke betingelser, der skal sikre, at finansieringsstoetten begraenses til det strengt noedvendige.
102 Det maa herefter fastslaas, at det ikke kan anses for at stride mod den faelles interesse, naar de stoetteoppebaerende virksomheders gaeld nedbringes til et niveau svarende til gennemsnittet for jern- og staalvirksomhederne i Faellesskabet. Kommissionen har saaledes ved sin vurdering vedroerende de forskellige involverede interesser inddraget hensynet til den finansielle sanering af de paagaeldende virksomheder, der er noedvendig for at retablere disses levedygtighed, samtidig med, at den har truffet afgoerelse paa en saadan maade, at der i det omfang, det var muligt under hensyn til genstanden for og formaalet med de omtvistede beslutninger, ikke kommer til at foreligge negative konsekvenser for andre erhvervsdrivende.
103 Der kan foelgelig ikke gives sagsoegeren medhold i, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.
104 Det foerste anbringende maa herefter forkastes.
Det andet anbringende, de omtvistede beslutningers tilbagevirkende gyldighed
Parternes argumenter
105 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at de anfaegtede beslutninger, der blev vedtaget den 12. april 1994 og offentliggjort den 3. maj 1994, er blevet givet tilbagevirkende gyldighed, for saa vidt godkendelsen af den omtvistede stoette blev anset for givet efter Raadets samtykke den 17. december 1993, og idet de paagaeldende medlemsstater ivaerksatte deres stoetteprogrammer med virkning fra denne dato. At dette er tilfaeldet, fremgaar bl.a. af, at hver af disse medlemsstater i henhold til beslutningerne den 15. marts 1994 skulle forelaegge den foerste rapport vedroerende den paagaeldende stoetteoppebaerende virksomhed og strukturomlaegningerne inden for denne. Denne tilbagevirkende gyldighed, som Kommissionen ikke i tilstraekkelig grad har begrundet, er udtryk for en tilsidesaettelse af princippet om retten til at varetage sine interesser, idet sagsoegeren foerst kunne anlaegge sag med fire maaneders forsinkelse. Da et annullationssoegsmaal endvidere i henhold til traktatens artikel 39 ikke har nogen opsaettende virkning, kunne de paagaeldende medlemsstater paa grundlag af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning modsaette sig ethvert krav om tilbagebetaling.
106 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at tidsrummet mellem den 17. december 1993 og den 12. april 1994 udelukkende var begrundet i administrative hensyn, hvilket er aarsagen til, at datoen den 15. marts 1994 - der var angivet i de udkast til beslutninger, som blev forelagt Raadet i december 1993 - blev fastsat som frist for de paagaeldende medlemsstater til at forelaegge den foerste rapport. I oevrigt har det ikke haft nogen foelger for sagsoegeren, at beslutningerne foerst blev vedtaget den 12. april 1994, idet sagsoegeren havde kunnet anfaegte beslutningernes lovlighed ved de nationale retsinstanser paa grundlag af de umiddelbare retsvirkninger af traktatens artikel 4, litra c) (Domstolens dom af 23.4.1956, forenede sager 7/54 og 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 21, sammendrag, org. ref.: Rec. s. 53). Saafremt Retten annullerer de anfaegtede beslutninger, vil Kommissionen endvidere med henblik paa at sikre den effektive virkning af Rettens dom i overensstemmelse med traktatens artikel 34 vaere forpligtet til at forlange den omtvistede stoette tilbagebetalt (jf. dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen, a.st.). Anbringendet om, at de anfaegtede beslutninger paa retsstridig maade er blevet givet tilbagevirkende gyldighed, er under alle omstaendigheder irrelevant i sagen, der kun angaar beslutningernes lovlighed og ikke noget eventuelt ansvar for Kommissionen.
Rettens bemaerkninger
107 Det bemaerkes, at det er ubestridt, at de omtvistede beslutninger efter Raadets udtalelse blev vedtaget med betydelig forsinkelse. Raadet afgav udtalelse den 22. december 1993, men beslutningerne blev foerst vedtaget den 12. april 1994. Kommissionen har herved alene henvist til »administrative hensyn« uden at angive nogen praecis begrundelse.
108 Det maa herefter undersoeges, hvorvidt sagsoegerens rettigheder er blevet tilsidesat som foelge af denne forsinkelse.
109 Sagsoegeren har herom gjort gaeldende, at organisationen som foelge af forsinkelsen foerst kunne indbringe annullationssoegsmaalet angaaende de omtvistede beslutninger, efter at den af medlemsstaterne ydede stoette efter Raadets udtalelse allerede maatte antages at vaere blevet udbetalt. Selv om man gaar ud fra, at stoette blev udbetalt straks efter Raadets samstemmende udtalelse, hvilket ikke er blevet godtgjort, kan dette forhold imidlertid ikke vaere udtryk for, at sagsoegeren ikke har haft nogen tilstraekkelig retsbeskyttelse. Der maa saaledes gives Kommissionen medhold i, at Domstolen allerede i tidlig retspraksis har fastslaaet, at forbuddet mod statsstoette i traktatens artikel 4, litra c), har umiddelbare retsvirkninger (jf. dommen i sagen Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises mod Den Hoeje Myndighed, a.st., org. ref.: paa s. 88), og at sagsoegeren ved de nationale retsinstanser havde kunnet anfaegte lovligheden af ydelsen af statsstoette foer Kommissionens godkendelse af denne. Det bemaerkes endvidere, at borgerne i henhold til faellesskabsretlig retspraksis kan kraeve erstatning, naar deres rettigheder er blevet kraenket som foelge af en medlemsstats tilsidesaettelse af faellesskabsretten, ogsaa hvad angaar bestemmelser, der har umiddelbare retsvirkninger (jf. Domstolens dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 20-36, og af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845, praemis 20-29). Det maa foelgelig fastslaas, at sagsoegeren havde en tilstraekkelig retsbeskyttelse.
110 Det bemaerkes herefter, at der ikke kan gives sagsoegeren medhold i, at den angivelige udbetaling af den omtvistede stoette foer vedtagelsen af de omtvistede beslutninger hos de stoetteoppebaerende virksomheder kunne skabe en berettiget forventning om, at stoetten var forenelig med traktaten, saaledes at virksomhederne ville kunne stoette ret paa en saadan forventning i tilfaelde af, at Kommissionen, saafremt Retten maatte annullere de omtvistede beslutninger, af medlemsstaterne kraevede, at disse forlangte stoetten tilbagebetalt. Dette argument er uden relevans i sagen, idet det ingen sammenhaeng har med spoergsmaalet om lovligheden af de omtvistede beslutninger.
111 Det maa foelgelig fastslaas, at de omtvistede beslutninger ikke er retsstridige som foelge af Kommissionens forsinkede vedtagelse af dem.
112 Det maa herefter fastslaas, at genstanden for den i sagen nedlagte annullationspaastand for saa vidt angaar beslutning 94/256 er bortfaldet, og at Kommissionen i oevrigt boer frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
113 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Bortset fra beslutning 94/256 - idet sagens genstand for saa vidt angaar denne beslutning er bortfaldet - har sagsoegeren tabt sagen, for saa vidt sagsoegeren ikke har faaet medhold i sin paastand om annullation af de omtvistede beslutninger. Kommissionen og Ilva, der har interveneret til stoette for Kommissionens paastande, har nedlagt paastand om, at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, hvorfor sagsoegeren som udgangspunkt boer doemmes til at betale Kommissionens og Ilva's omkostninger.
114 Det bemaerkes om annullationspaastanden, at det er blevet fastslaaet, at det for saa vidt angaar beslutning 94/256 er ufornoedent at traeffe afgoerelse om paastanden, jf. procesreglementets artikel 87, stk. 6. I henhold til denne bestemmelse er Retten herefter frit stillet i sin afgoerelse om sagens omkostninger, idet bemaerkes, at der navnlig boer tages hensyn til, at Kommissionen har tilbagekaldt beslutning 94/256 efter indbringelsen af annullationssoegsmaalet, og til, at sagsoegeren ikke for saa vidt har frafaldet sin annullationspaastand og ikke har nedlagt paastand om, at Kommissionen som foelge af de af denne udviste forhold doemmes til delvis at betale sagens omkostninger (jf. procesreglementets artikel 87, stk. 5, foerste afsnit).
115 Tages der herefter udgangspunkt i, at hver af de seks anfaegtede beslutninger maa antages at have haft den samme betydning for sagsoegeren, boer sagsoegeren doemmes til at betale 5/6 af Kommissionens omkostninger tillige med samtlige Ilva's omkostninger.
116 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Foelgelig boer Raadet, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Italienske Republik, der har interveneret i sagen, baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Foerste Udvidede Afdeling)
1) For saa vidt angaar Kommissionens beslutning 94/256/EKSF af 12. april 1994 om Tysklands stoette til staalvirksomheden EKO Stahl AG, Eisenhuettenstadt, er det ufornoedent at traeffe afgoerelse om den i sagen nedlagte annullationspaastand.
2) I oevrigt frifindes Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber.
3) Sagsoegeren betaler 5/6 af Kommissionens omkostninger tillige med samtlige Ilva Laminati Piani SpA's omkostninger som intervenient.
4) Raadet, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Italienske Republik baerer deres egne omkostninger.