CELEX: 62001CJ0126
Auxílios de Estado
Sistema de financiamento de um serviço público de recolha e eliminação de cadáveres de animais através de uma taxa sobre as compras de carne
Interpretação do artigo 92.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.º CE)

Por acórdão de 13 de Março de 2001, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 19 de Março seguinte, a cour administrative d'appel de Lyon submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação do artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE).
Esta questão foi suscitada no quadro de um recurso interposto pelo Ministro da Economia, das Finanças e da Indústria, com o fim de obter a anulação da sentença do tribunal administratif de Dijon (França) que concedeu à GEMO SA (a seguir «GEMO») a restituição da taxa sobre as compras de carne que ela pagou no período de 1 de Janeiro de 1997 a 31 de Agosto de 1998.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
O artigo 92.°, n.° 1, do Tratado dispõe:
«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
O artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 3, CE) determina:
«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
Regulamentação nacional
O artigo 1.°, A, da Lei n.° 96-1139, de 26 de Dezembro de 1996, relativa à recolha e à eliminação de cadáveres de animais e desperdícios de matadouros e que altera o code rural (Código Rural) (JORF de 27 de Dezembro de 1996, p. 19184), inseriu no code général des impôts (Código Geral dos Impostos) um artigo 302.°
bis
ZD, com a seguinte redacção:
«I.
É instituída, a partir de 1 de Janeiro de 1997, uma taxa devida por qualquer pessoa que efectue vendas a retalho de carne e de produtos enumerados no ponto II.
II.
A taxa tem por base o montante, com exclusão do imposto sobre o valor acrescentado, das compras, de qualquer proveniência:
—
de carnes e miudezas, frescas ou cozinhadas, refrigeradas ou congeladas, de aves de capoeira, de coelho, de caça ou de animais das espécies bovina, ovina, caprina e suína, bem como das espécies cavalar, asinina e seus cruzamentos;
—
de carnes salgadas, produtos de charcutaria, banhas, conservas de carne e miudezas transformadas;
—
de alimentos para animais à base de carnes e de miudezas.
[...]»
Segundo o artigo 302.°
bis
ZD, ponto V, do referido código, a taxa da taxa sobre as compras de carne não pode ultrapassar 0,6% relativamente ao volume de compras mensal, excluído o imposto sobre o valor acrescentado, que não exceda 125000 FRF, e 1% relativamente ao que exceda 125000 FRF.
Nos termos do artigo 1.°, B, da Lei n.° 96-1139, o produto da taxa sobre as compras de carne é afectado a um fundo que tem por objectivo financiar a recolha e a eliminação de cadáveres de animais e desperdícios de matadouros considerados impróprios para o consumo humano e animal, fundo que é gerido pelo Centro Nacional para o Ordenamento das Estruturas das Explorações Agrícolas.
O artigo 264.°, primeiro parágrafo, do Código Rural dispõe:
«A recolha e a eliminação dos cadáveres de animais, bem como de carnes e miudezas rejeitadas pelos matadouros por serem impróprias para o consumo humano e animal, constitui uma missão de serviço público que é atribuição do Estado.»
Por força do artigo 265.°, ponto I, do Código Rural, estão obrigados a recorrer ao serviço público de recolha e eliminação de cadáveres de animais:
—
os proprietários e detentores de cadáveres de animais ou de lotes de cadáveres de animais pesando, no total, mais de 40 kg;
—
os matadouros, sem limite de peso, no que se refere aos cadáveres de animais que morreram antes do abate e às carcaças inteiras de reses para abate consideradas impróprias para o consumo humano e animal.
Nos termos da mesma disposição, é proibido enterrar, abandonar em qualquer lugar ou incinerar os cadáveres de animais ou lotes de cadáveres de animais pesando, no total, mais de 40 kg e os cadáveres de animais, sem limite de peso, que tenham morrido antes do abate, bem como as carnes e miudezas rejeitadas pelos matadouros por serem impróprias para o consumo humano e animal.
O Decreto n.° 96-1229, de 27 de Dezembro de 1996, relativo ao serviço público de recolha e eliminação de cadáveres de animais e que altera o Código Rural (JORF de 31 de Dezembro de 1996, p. 19697), inseriu no código disposições que prevêem, por um lado, que, para dar cumprimento ao serviço público em causa, o prefeito celebre, de acordo com os procedimentos definidos no Código dos Concursos Públicos, contratos de serviço público com uma duração máxima de cinco anos (artigo 264.°-1 do Código Rural) e, por outro, que o caderno de encargos especiais relativo a esses contratos deve, nomeadamente, definir o modo de remuneração das operações cuja execução é confiada ao titular do contrato público, a qual exclui qualquer remuneração pagável pelos utentes do serviço público (artigo 264.°-2 do Código Rural).
O litígio no processo principal e a questão prejudicial
A GEMO explora um supermercado de dimensão média que comercializa carnes e produtos à base de carne em França. A este título, é sujeito passivo da taxa sobre as compras de carne criada pela Lei n.° 96-1139.
Alegando que esta taxa é contrária ao direito comunitário, nomeadamente ao artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, a GEMO reclamou à Administração Fiscal francesa o reembolso das quantias por ela pagas a título da referida taxa.
Tendo este pedido sido indeferido pela Administração, a GEMO submeteu tal decisão de indeferimento ao tribunal administratif de Dijon, o qual, por sentença de 25 de Maio de 2000, concluiu que o dispositivo instaurado pela Lei n.° 96-1139 constitui um auxílio de Estado ilegal na acepção do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Em consequência, o referido tribunal concedeu à GEMO a restituição da taxa sobre as compras de carne que ela pagara no período decorrido de 1 de Janeiro de 1997 a 31 de Agosto de 1998, no montante de 106178 FRF.
Em recurso, o Ministro da Economia, das Finanças e da Indústria pediu à cour administrative d'appel de Lyon que anulasse a sentença do tribunal administratif de Dijon e declarasse que a GEMO estava obrigada a pagar a taxa em causa.
No seu acórdão de reenvio, a cour administrative d'appel declarou que o dispositivo resultante da Lei n.° 96-1139 não podia ser visto como um auxílio às empresas de recolha e eliminação de cadáveres de animais, uma vez que a remuneração que lhes é paga pelo Estado corresponde ao preço das prestações que efectuam. Dado, no entanto, que o serviço público em causa assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros, pode entender-se que é susceptível de liberar uma cadeia de produção de um encargo que normalmente lhe incumbiria, assim constituindo um auxílio de Estado na acepção do artigo 92.° do Tratado.
Nestas condições, a cour administrative d'appel de Lyon decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A taxa sobre as compras de carne prevista no artigo 302.°
bis
ZD do code general des impôts insere-se num dispositivo que pode ser considerado um auxílio na acepção do artigo 92.° do Tratado de 25 de Março de 1957 que institui a Comunidade Europeia [...]?»
Quanto à questão prejudicial
Face ao acórdão de reenvio, há que entender que pela questão submetida se pergunta, em substância, se o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado deve ser interpretado no sentido de um regime como o que está em causa no processo principal, que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros, dever ser qualificado de auxílio de Estado.
Na ocorrência, ao instituírem o serviço público em causa, as autoridades francesas tiveram o objectivo de garantir que a recolha e a eliminação dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros considerados impróprios para o consumo humano e animal tivessem uma natureza obrigatória e gratuita para os utentes desse serviço.
Por um lado, os utentes, isto é, os proprietários e detentores de cadáveres de animais ou de lotes de cadáveres de animais pesando, no total, mais de 40 kg e os matadouros, estão obrigados a recorrer às empresas de recolha e eliminação, uma vez que estão proibidos de enterrar, abandonar em qualquer lugar ou incinerar tais cadáveres ou desperdícios dos matadouros. Por outro lado, resulta do artigo 264.°-2, segundo parágrafo, segundo travessão, do Código Rural que as empresas encarregadas da execução do serviço público em causa não podem cobrar qualquer remuneração aos utentes.
Para responder à questão colocada, há que examinar os diferentes elementos do conceito de auxílio de Estado constantes do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado. Com efeito, segundo uma jurisprudência constante, a qualificação de auxílio exige que todas as condições estabelecidas nessa disposição estejam preenchidas (v. acórdãos de 16 de Maio de 2002, França/Comissão,
C-482/99, Colect., p. I-4397, n.° 68
, e de 24 de Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00, Colect., p. I-7747, n.° 74
).
O artigo 92.°, n.° 1, do Tratado define os auxílios de Estado, em princípio, incompatíveis com o mercado comum como aqueles que são concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Em primeiro lugar, como resulta de uma jurisprudência constante, não há que distinguir os casos em que o auxílio é concedido directamente pelo Estado daqueles em que é concedido por intermédio de um organismo público ou privado, designado ou instituído pelo Estado (acórdãos de 7 de Junho de 1988, Grécia/Comissão,
57/86, Colect., p. 2855, n.° 12
, e de 13 de Março de 2001, PreussenElektra,
C-379/98, Colect., p. I-2099, n.° 58
).
Contudo, para que as vantagens possam ser qualificadas de auxílio na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, devem, por um lado, ser concedidas directa ou indirectamente através de recursos estatais e, por outro, ser imputáveis ao Estado (acórdão França/Comissão, já referido, n.° 24).
No processo principal, o serviço público de recolha e eliminação de cadáveres de animais está, segundo o artigo 264.°-1 do Código Rural, confiado a empresas titulares de contratos públicos celebrados com o prefeito de cada departamento.
O facto de a actividade de recolha e eliminação dos cadáveres de animais e dos desperdícios de matadouros de que beneficiam os produtores e os matadouros ser exercida por empresas privadas não pode pôr em causa a eventual qualificação de auxílio de Estado, uma vez que os poderes públicos estão na origem do regime da referida actividade. Este é imputável ao Estado.
Além disso, o Governo francês não contesta que os recursos utilizados para o financiamento do referido serviço público são recursos do Estado.
Em segundo lugar, o conceito de auxílio pode abarcar não apenas prestações positivas, como subvenções, empréstimos ou tomadas de participação no capital de empresas, mas também intervenções que, sob formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (v., nomeadamente, acórdãos de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão,
C-156/98, Colect., p. I-6857, n.° 25
, e de 8 de Maio de 2003, Itália e SIM 2 Multimedia/Comissão,
C-328/99 e C-399/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 35
).
Entre as vantagens indirectas que têm os mesmos efeitos que as subvenções, importa realçar o fornecimento de bens ou serviços em condições preferenciais (v. acórdãos de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão,
67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n.
os
28 e 29
, de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão,
C-56/93, Colect., p. I-723, n.° 10
, e de 11 de Julho de 1996, SFEI e o.,
C-39/94, Colect., p. I-3547, n.° 62
).
Dado que, na ocorrência, o serviço de recolha e eliminação de cadáveres de animais e de desperdícios dos matadouros é fornecido gratuitamente aos produtores e aos matadouros, há que apreciar se se pode considerar que este benefício libera as empresas de um encargo que normalmente gravaria o seu orçamento.
A este respeito, há que constatar que o encargo financeiro ocasionado pela eliminação dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros deve ser considerado um custo inerente à actividade económica dos produtores e dos matadouros.
Com efeito, da actividade desenvolvida por essas empresas resultam produtos e resíduos inutilizáveis e sobretudo nefastos para o ambiente, cuja eliminação incumbe aos responsáveis pela sua produção.
Por este facto, uma intervenção das autoridades públicas destinada a liberar os produtores e os matadouros deste encargo financeiro revela-se uma vantagem económica susceptível de falsear a concorrência.
Quanto ao argumento do Governo francês de que a medida em causa corresponde a uma política de segurança sanitária que ultrapassa o interesse particular, basta recordar que, segundo jurisprudência constante, o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado não faz distinção consoante as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos (acórdãos de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão,
C-241/94, Colect., p. I-4551, n.° 20
, e de 13 de Junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C-382/99, Colect., p. I-5163, n.° 61
).
Em terceiro lugar, o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer «certas empresas ou certas produções» relativamente a outras. Na afirmativa, a medida preenche a condição de selectividade que é constitutiva do conceito de auxílio de Estado previsto nessa disposição (v. acórdãos de 8 de Novembro de 2001, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke,
C-143/99, Colect., p. I-8365, n.° 34
, e de 13 de Fevereiro de 2003, Espanha/Comissão,
C-409/00, Colect., p. I-1487, n.° 47
).
Segundo o artigo 265.°, ponto I, do Código Rural, beneficiam do serviço público de recolha e eliminação os proprietários e detentores de cadáveres de animais ou de lotes de cadáveres de animais pesando, no total, mais de 40 kg, bem como os matadouros.
Para o Governo francês, trata-se de uma medida de caracter geral, uma vez que os produtores e os matadouros não são os únicos a utilizar os serviços das empresas de recolha e eliminação. Esta actividade pode também incluir a eliminação dos cadáveres de animais domésticos e dos cadáveres de animais selvagens encontrados no domínio público.
Mesmo, porém, que o regime em questão se aplique igualmente aos proprietários de animais domésticos e que determinadas empresas, como os jardins zoológicos, ou determinadas autoridades públicas possam também beneficiar ocasionalmente da medida, não é menos exacto que os efeitos da Lei n.° 96-1139 se manifestam essencialmente em proveito dos produtores e dos matadouros.
A circunstância de as empresas beneficiárias da referida medida pertencerem a sectores de actividade diversos não pode bastar para pôr em causa a sua natureza selectiva e, portanto, para afastar a qualificação de auxílio de Estado (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 48).
Em último lugar, para que a intervenção estatal em causa seja considerada um auxílio, é necessário que seja susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas que com ela concorrem nas trocas comerciais intracomunitárias, deve considerar-se que estas são afectadas pelo auxílio (acórdãos de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão,
730/79, Recueil, p. 2671, n.° 11
, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão,
C-310/99, Colect., p. I-2289, n.° 84
).
No caso vertente, o facto de, em França, os custos da recolha e eliminação dos cadáveres de animais não serem suportados pelos produtores nem pelos matadouros tem necessariamente uma incidência positiva sobre o preço da carne, assim tornando mais competitivo este produto nos mercados dos Estados-Membros em que esses mesmos custos gravam normalmente os orçamentos dos operadores económicos concorrentes.
Nestas condições, é evidente que uma tal medida favorece as exportações francesas de carne e afecta as trocas intracomunitárias.
Há, pois, que responder à questão colocada que o artigo 92.°, n.° 1, do Tratado deve ser interpretado no sentido de que um regime como o que está em causa no processo principal, que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros, deve ser qualificado de auxílio de Estado.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelos Governos francês e do Reino Unido, e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pela cour administrative d'appel de Lyon, por acórdão de 13 de Março de 2001, declara:

O artigo 92.°, n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.° 1, CE) deve ser interpretado no sentido de que um regime como o que está em causa no processo principal, que assegura aos produtores e aos matadouros a recolha e a eliminação, a título gratuito, dos cadáveres de animais e dos desperdícios dos matadouros, deve ser qualificado de auxílio de Estado.

Skouris
Cunha Rodrigues
Schintgen
Macken
Colneric
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 20 de Novembro de 2003.
O secretário
R. Grass
O presidente
V. Skouris
(
*1
)	Língua do processo: francês.