CELEX: 62000TJ0190
Aiuti concessi dagli Stati
Crediti di gestione
Ricevibilità
Termine di ricorso
Atto confermativo
Ricorso di annullamento
Aiuto esistente o aiuto nuovo
Principio tempus regit actum
Aiuti all'esportazione
Aiuti al funzionamento
Durata ragionevole

Quadro normativo
In applicazione dell'art. 93, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 1, CE), che prevede che la Commissione propone agli
Stati membri, riguardo agli aiuti esistenti in questi Stati, le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento
del mercato comune, la Commissione ha stabilito i criteri di compatibilità dei crediti di gestione con le regole del Trattato
in materia di aiuti in una comunicazione, pubblicata il 16 febbraio 1996, in merito agli aiuti di Stato per prestiti agevolati
a breve termine nel settore agricolo (GU C 44, pag. 2; in prosieguo: la
comunicazione sui crediti di gestione).
Avendo constatato alcuni problemi interpretativi, con lettera 4 luglio 1997 la Commissione ha informato gli Stati membri della
sua decisione di sospendere l'applicazione della comunicazione sui crediti di gestione. Con lettera 19 dicembre 1997 la Commissione
ha informato gli Stati membri che tale sospensione sarebbe terminata il 30 giugno 1998, data a partire dalla quale avrebbe
applicato la comunicazione sui crediti di gestione secondo l'interpretazione esposta nella lettera.
La prassi seguita dalla Commissione prima dell'entrata in vigore della comunicazione sui crediti di gestione è ricordata in
un documento della Commissione intitolato
La politica di concorrenza in agricoltura (
Europa verde ─ Notizie sulla politica agricola comune
, n. 22, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, Lussemburgo, 1987, pag. 12): In generale, relativamente agli aiuti concessi dagli Stati sotto forma di crediti di esercizio, la Commissione si è riservata
di pronunciarsi in uno stadio successivo. Tuttavia, gli aiuti sotto forma di crediti di esercizio a tasso ridotto sono considerati
incompatibili con il mercato comune quando sono concessi:
─
per una durata superiore alla campagna di commercializzazione (12 mesi);
per una durata superiore alla campagna di commercializzazione (12 mesi);
─
a favore di un unico prodotto e per una sola operazione [ad es.: immagazzinaggio del vino, acquisto di bovini, ecc. (...)];
a favore di un unico prodotto e per una sola operazione [ad es.: immagazzinaggio del vino, acquisto di bovini, ecc. (...)];
Questa posizione è motivata dal fatto che la produzione agricola, per le particolarità connesse ai cicli produttivi, determina
esigenze di finanziamento specifiche.
In proposito, la
Diciassettesima Relazione sulla politica di concorrenza
(Lussemburgo, Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 1988, punto 259) precisa che il testo in precedenza
menzionato descrive gli orientamenti generali seguiti dalla Commissione per l'applicazione delle regole di concorrenza nel
settore dell'agricoltura.
La suddetta prassi è altresì evocata nella comunicazione sui crediti di gestione, la quale rileva ─ prima di enunciare le
nuove regole da applicare in futuro ─ che la Commissione pratica da parecchi anni una politica consistente nel non opporsi
agli aiuti di Stato concessi sotto forma di crediti agevolati a breve termine a favore del settore agricolo e che
[l]a Commissione impone unicamente due condizioni: la durata massima del prestito è di un anno ed esso non può essere limitato
a un singolo prodotto e a una singola operazione, sottolineando che
[n]on vi sono limiti all'intensità dell'aiuto né ─ per quanto riguarda i singoli beneficiari ─ alla possibilità di rinnovare
annualmente il prestito agevolato (comunicazione sui crediti di gestione, quinto comma).
Riguardo agli aiuti qualificati come
nuovi, l'art. 93, n. 3, del Trattato (divenuto art. 88, n. 3, CE), dispone: Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare
aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'art. 92 [divenuto art. 87 CE], la
Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare
esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.
Il contenuto dell'art. 93 è stato precisato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di
applicazione dell'art. 93 del Trattato CE (GU L 83, pag. 1), entrato in vigore il 16 aprile 1999.
Fatti all'origine della controversia
A ─
Regime di aiuti istituito dall'art. 48 della legge regionale 23 maggio 1991, n. 32, e suo esame da parte della Commissione
Con lettera 10 giugno 1991 il governo italiano notificava alla Commissione, in conformità dell'art. 93, n. 3, del Trattato
(divenuto art. 88, n. 3, CE), un regime di aiuti istituito dalla Regione Siciliana nell'ambito della legge regionale 23 maggio
1991, n. 32 (in prosieguo: la
legge regionale n. 32/91), concernente interventi per il settore agricolo.
L'art. 48 della legge regionale n. 32/91 prevedeva la concessione, nel triennio 1991-1993, di un concorso negli interessi
agli istituti ed aziende di credito per prestiti di gestione di durata non superiore ad un anno accordati agli operatori commerciali
aventi sede ed operanti in Sicilia ed il cui volume d'affari era rivolto per almeno il 70% alla vendita di prodotti agrumicoli
ed ortofrutticoli fuori del territorio della Regione. L'articolo dispone:
1.
L'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste è autorizzato a concedere, nel triennio 1991-1993, un concorso negli
interessi agli istituti ed aziende di credito, per prestiti di gestione di durata non superiore ad un anno accordati ad operatori
commerciali aventi sede ed operanti in Sicilia ed il cui volume d'affari sia rivolto per almeno il 70 per cento alla vendita
di prodotti agrumicoli ed ortofrutticoli fuori del territorio della Regione.
2.
Il tasso residuo di interesse a carico degli operatori commerciali è pari a quello stabilito ai sensi dell'articolo 4, comma
secondo, n. 1, della legge regionale 25 marzo 1986, n. 13.
3.
Il prestito agevolato è concesso, ad eccezione della campagna di commercializzazione 1990-1991, a condizione che almeno il
51 per cento del prodotto commercializzato sia acquistato da cooperative agricole e loro consorzi e da associazioni riconosciute
di produttori agricoli in applicazione di accordi interprofessionali.
4.
L'importo del prestito agevolato ─ commisurato ai valori unitari massimi fissati annualmente a norma dell'articolo 18, comma
quarto, della legge regionale del 25 marzo 1986, n. 13 ─ non può in ogni caso eccedere il 50 per cento del volume medio di
affari degli ultimi tre anni, documentato dalle dichiarazioni IVA.
5.
Gli operatori beneficiari dell'aiuto sono obbligati al mantenimento dei livelli occupazionali ed al rispetto dei contratti
collettivi di lavoro. In caso di accertata violazione di detto obbligo l'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste
dispone la revoca dell'agevolazione concessa ed il recupero di quanto erogato, maggiorato dagli interessi legali.
6.
Per l'attuazione del presente articolo è autorizzata per il triennio 1991-1993 la spesa di lire 30 000 milioni di cui lire
10 000 milioni a carico dell'esercizio finanziario 1991.
7.
La spesa autorizzata con il presente articolo è destinata per almeno il 70 per cento al settore agrumicolo
.
Con lettera 14 dicembre 1992 la Commissione informava il governo italiano, con riferimento all'art. 48 della legge regionale
n. 32/91, che,
[p]er quanto riguarda gli aiuti sotto forma di crediti di gestione a tasso agevolato, la Commissione non si oppone alla loro
concessione, ma si riserva la facoltà di rivedere le sue posizioni in un momento successivo, ai sensi dell'art. 93, paragrafo
1, del Trattato.
B ─
Rifinanziamento del regime di aiuti istituito dall'art. 48 della legge regionale n. 32/91, in base agli artt. 7 della legge
regionale 7 novembre 1995, n. 81, e 20 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33, e suo esame da parte della Commissione
Con lettera 6 dicembre 1995 il governo italiano notificava alla Commissione, in conformità all'art. 93, n. 3, del Trattato
(divenuto art. 88, n. 3, CE), un regime di aiuti istituito dalla Regione Siciliana nell'ambito della legge regionale 7 novembre
1995, n. 81 (in prosieguo: la
legge regionale n. 81/95), concernente vari interventi nel settore agricolo. L'art. 7 autorizzava per l'anno finanziario 1995 il rifinanziamento del
regime di aiuti istituito dall'art. 48 della legge regionale n. 32/91 per la campagna agrumaria 1992-1993: Per le finalità di cui all'art. 48 della legge regionale 23 maggio 1991, n. 32, è autorizzata per l'anno finanziario 1995
la spesa di lire 2 000 milioni per la campagna agrumaria 1992-1993 (...).
Con lettera 2 maggio 1996 il governo italiano comunicava alla Commissione il testo dell'art. 20 della legge regionale 18 maggio
1996, n. 33 (in prosieguo: la
legge regionale n. 33/96), il quale faceva riferimento all'art. 7 della legge regionale n. 81/95 e autorizzava, per l'esercizio finanziario 1996,
il rifinanziamento del regime di aiuti istituito dall'art. 48 della legge regionale n. 32/91 per la campagna agrumaria 1992-1993:
Per le finalità di cui all'art. 48 della legge regionale 23 maggio 1991, n. 32, è autorizzata per l'esercizio finanziario
1996 la spesa di lire 2 000 milioni per la campagna agrumaria 1992-1993 ad integrazione della somma prevista dall'art. 7 della
legge regionale 7 novembre 1995, n. 81.
Con lettera 23 gennaio 1997 la Commissione informava il governo italiano di non sollevare obiezioni contro le disposizioni
succitate relative al rifinanziamento dell'art. 48 della legge regionale n. 32/91 per la campagna agrumaria 1992-1993. La
detta lettera precisava in particolare: La Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti degli aiuti previsti dall'articolo 7 della legge regionale
n. 81/95 e dall'articolo 20 della legge regionale n. 33/96. Nell'adottare tale decisione, la Commissione ha preso atto del
fatto che le somme destinate a tale misura sono quelle relative alla campagna agricola 1992/93 e che si tratta di pagamenti
tardivi relativi ad una misura di aiuto esistente (aiuto N 377/91).Pertanto, il finanziamento previsto dall'articolo 7 della legge regionale n. 81/95 e dall'articolo 20 della legge regionale
n. 33/96 può continuare a beneficiare della valutazione favorevole espressa dalla Commissione in merito all'art. 48 della
legge regionale n. 32/91.
C ─
Regime di aiuti istituito dall'art. 6 della legge regionale 27 settembre 1995, n. 68, e suo esame da parte della Commissione
Con lettera 8 agosto 1995 il governo italiano notificava alla Commissione, in conformità dell'art. 93, n. 3, del Trattato
CE (divenuto art. 88, n. 3, CE), un regime di aiuti che la Regione Siciliana avrebbe istituito nell'ambito di un progetto
di legge regionale, successivamente adottato come legge regionale 27 settembre 1995, n. 68 (in prosieguo: la
legge regionale n. 68/95).
L'art. 6 della legge regionale n. 68/95 prevedeva un regime di aiuti a favore di aziende del settore dell'agricoltura o della
pesca, le cui principali disposizioni sono le seguenti:
1.
L'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca è autorizzato a concedere nel triennio 1995-1997,
per le campagne 1993-94, 1994-95 e 1995-96, un concorso negli interessi agli istituti ed aziende di credito, per prestiti
di gestione di durata non superiore ad un anno accordati ad operatori commerciali operanti in Sicilia ed il cui volume di
affari sia rivolto per almeno il 70 per cento alla vendita di prodotti agrumicoli ed ortofrutticoli fuori del territorio regionale.
2.
Il tasso residuo di interesse a carico degli operatori commerciali è pari a quello stabilito ai sensi dell'articolo 4, comma
secondo, numero 1 della legge regionale 25 marzo 1986, n. 13.
3.
L'importo del prestito agevolato ─ commisurato ai valori unitari massimi fissati annualmente a norma dell'articolo 18, comma
primo, numeri 1 e 2 della legge regionale 25 marzo 1986, n. 13 ─ non può in ogni caso eccedere il 50 per cento del volume
medio di affari degli ultimi tre anni, documentato dalle dichiarazioni IVA.
4.
Gli operatori beneficiari dell'aiuto sono obbligati al mantenimento dei livelli occupazionali. In caso di accertata violazione
di detto obbligo l'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca dispone la revoca dell'agevolazione
concessa ed il recupero di quanto erogato, maggiorato degli interessi legali.
5.
La spesa autorizzata con il presente articolo è destinata per il 70 per cento al settore agrumicolo.
6.
Per l'attuazione del presente articolo  è autorizzata per il triennio 1995-1997 la spesa di lire 15 000 milioni, di cui lire
2 000 milioni nell'esercizio 1995, lire 7 000 milioni nell'esercizio 1996 e 6 000 milioni nell'esercizio 1997.
7.
All'onere di lire 2 000 milioni ricadente nell'esercizio finanziario 1995, si provvede con parte delle disponibilità del capitolo
21257 del bilancio della Regione per l'esercizio medesimo. Il restante onere di lire 13 000 milioni, ricadente negli esercizi
finanziari 1996 e 1997, trova riscontro nel bilancio pluriennale della Regione ─ codice 2001
.
Con lettera 13 febbraio 1998 la Commissione comunicava all'Italia di aver deciso di avviare il procedimento di cui all'art. 93,
n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE) relativamente agli aiuti previsti dalla legge regionale n. 68/95 nei settori
dell'agricoltura, della pesca e dell'acquicoltura. Detta decisione veniva pubblicata nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
21 marzo 1998 (GU C 86, pag. 3) e la Commissione invitava gli interessati a presentare osservazioni riguardo a tali aiuti.
A giustificazione dell'avvio del detto procedimento la Commissione sosteneva ─ nella parte riguardante l'art. 6 ─ di avere
dubbi circa la configurabilità degli aiuti in questione come veri crediti di gestione (nel senso di
crediti di campagna), sembrando essi piuttosto corrispondere alla definizione di aiuti all'esportazione in quanto destinati ad imprese
export oriented e calcolati sul volume (50%) d'affari dell'impresa, rappresentato in modo preponderante dalle entrate da esportazione (v.
decisione di avvio del procedimento ex art. 88, n. 2, CE, punto 2, n. 7, del preambolo).
Con lettera 30 giugno 1998 le autorità italiane presentavano le loro osservazioni alla Commissione. Nessun altro interessato
presentava osservazioni. I servizi della Commissione chiedevano informazioni integrative sull'art. 6 della legge regionale
n. 68/95 con telex 10 novembre 1998. Con lettera 19 novembre 1998 le autorità italiane presentavano osservazioni supplementari
sull'art. 6 ai servizi della Commissione.
Il 22 dicembre 1999 la Commissione adottava la decisione 2000/319/CE con cui dichiarava, in particolare, che gli aiuti di
Stato istituiti dall'art. 6 della legge della Regione Siciliana 27 settembre 1995, n. 68, a favore di imprese operanti nel
settore dell'agricoltura o della pesca erano incompatibili con il mercato comune e disponeva che l'Italia era tenuta a non
eseguire e a sopprimere i detti aiuti (in prosieguo: la
decisione impugnata). Tale decisione veniva pubblicata nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
il 6 maggio 2000 (GU L 110, pag. 18).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 luglio 2000 la ricorrente ha proposto il presente
ricorso.
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
─
annullare la decisione impugnata nella parte in cui dichiara incompatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato istituiti
dall'art. 6 della legge 27 settembre 1995, n. 68, della Regione Siciliana a favore di imprese operanti nel settore dell'agricoltura
o della pesca e dispone che l'Italia è tenuta a non eseguire e a sopprimere i detti aiuti;
annullare la decisione impugnata nella parte in cui dichiara incompatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato istituiti
dall'art. 6 della legge 27 settembre 1995, n. 68, della Regione Siciliana a favore di imprese operanti nel settore dell'agricoltura
o della pesca e dispone che l'Italia è tenuta a non eseguire e a sopprimere i detti aiuti;
─
condannare la Commissione alle spese.
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
─
dichiarare irricevibile il ricorso e altrimenti infondato;
dichiarare irricevibile il ricorso e altrimenti infondato;
─
condannare la ricorrente alle spese.
condannare la ricorrente alle spese.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale.
Le parti sono state regolarmente convocate all'udienza del 15 maggio 2003, alla quale la ricorrente non si è presentata. La
Commissione è stata sentita nelle sue difese orali e nelle sue risposte ai quesiti orali posti dal Tribunale.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
Dopo aver ricordato che, ai sensi dell'art. 230, quinto comma, CE, i ricorsi volti all'annullamento di un atto delle istituzioni
comunitarie devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla
sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza di queste, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza, la
Commissione attira l'attenzione del Tribunale ─ senza tuttavia sollevare un'eccezione formale d'irricevibilità ─ sul fatto
che il ricorso è stato presentato entro il termine di due mesi dalla pubblicazione dell'atto, anche se la ricorrente disponeva
verosimilmente del testo della decisione da parecchi mesi.
Alla luce di tali circostanze la Commissione richiama la giurisprudenza secondo la quale, quando gli atti sono, come quello
di cui trattasi, pubblicati nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
per prassi costante, il termine di impugnazione inizia a decorrere dalla data di pubblicazione (sentenza della Corte 10 marzo
1998, causa C-122/95, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-973, punti 34-39). Essa nota tuttavia che, nei casi di ricorsi proposti
dalle Regioni finora esaminati dal Tribunale, l'atto introduttivo era stato depositato nel termine di due mesi dalla notifica
della decisione (sentenza del Tribunale 30 aprile 1998, causa T-214/95, Vlaams Gewest/Commissione, Racc. pag. II-717, punti
17 e 19) o dall'avvenuta sua conoscenza da parte del ricorrente (sentenza del Tribunale 15 giugno 1999, causa T-288/97, Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissione, Racc. pag. II-1871, punti 5 e 7).
Stando così le cose, secondo la Commissione, la situazione delle Regioni potrebbe essere assimilata a quella degli Stati membri
che erogano aiuti, in quanto, per prassi costante, esse ricevono rapidamente comunicazione delle decisioni che le riguardano
dal rispettivo Stato membro. Pur rilevando che effettivamente le Regioni non sono stricto sensu destinatarie della decisione
e che la data della notifica non sembra assumere un carattere decisivo, la Commissione propone comunque di tener conto, nel
loro caso, della data in cui esse abbiano avuto effettiva conoscenza dell'atto per determinare il dies a quo del termine d'impugnazione.
La ricorrente contesta tali argomenti osservando che, conformemente al dettato dell'art. 230, quinto comma, CE, il criterio
della data in cui si è avuta conoscenza dell'atto impugnato come dies a quo del termine d'impugnazione è subordinato rispetto
a quelli della pubblicazione o della notifica dell'atto stesso. Orbene, in mancanza di notificazione alla ricorrente della
decisione di cui trattasi, la sola data a partire dalla quale si può far decorrere il termine d'impugnazione sarebbe quella
di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.
Giudizio del Tribunale
Ai sensi dell'art. 230, quinto comma, CE, il ricorso di annullamento deve essere proposto nel termine di due mesi a decorrere,
secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui
il ricorrente ne ha avuto conoscenza.
Risulta dal dettato stesso di tale disposizione che il criterio della data in cui si è avuta conoscenza dell'atto impugnato
come dies a quo del termine di impugnazione è subordinato rispetto a quello della pubblicazione o della notifica dell'atto
stesso (sentenza Germania/Consiglio, cit., punto 35; sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, causa T-11/95, BP Chemicals/Commissione,
Racc. pag. II-3235, punto 47; 6 ottobre 1999, causa T-123/97, Salomon/Commissione, Racc. pag. II-2925, punto 42, e 12 dicembre
2000, causa T-296/97, Alitalia/Commissione, Racc. pag. II-3871, punto 61).
Nella fattispecie, la Commissione non ha notificato la decisione impugnata alla ricorrente, ma unicamente alla Repubblica
italiana. Poiché la decisione impugnata è stata oggetto di pubblicazione sulla
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
del 6 maggio 2000, è quest'ultima data che fa decorrere il termine di ricorso nei confronti della ricorrente e non la data
in cui ha potuto averne conoscenza.
In proposito la Commissione non può validamente invocare le citate sentenze Vlaams Gewest/Commissione e Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia/Commissione a sostegno della propria tesi. Da un lato, nella prima di queste cause, il ricorso della Regione delle
Fiandre era stato presentato entro il termine di due mesi (il 27 novembre 1995) dalla pubblicazione della decisione impugnata
nella Gazzetta ufficiale (il 9 novembre 1995). D'altro lato, in nessuna delle due cause è stato giudicato che, nell'ipotesi
in cui avesse avuto conoscenza di una decisione prima della sua pubblicazione, la regione non avrebbe più potuto beneficiare
del termine di ricorso di due mesi dalla data di pubblicazione dell'atto.
Di conseguenza, il ricorso è stato presentato entro il termine prescritto e pertanto è ricevibile.
Nel merito
La ricorrente deduce quattro motivi a sostegno del suo ricorso. Il primo motivo riguarda la violazione dell'art. 88, n. 1,
CE, la violazione del legittimo affidamento e della certezza del diritto, la violazione delle forme sostanziali e la violazione
dell'art. 253 CE; il secondo riguarda la violazione del principio
tempus regit actum e lo sviamento di potere; il terzo motivo riguarda la violazione dell'art. 87 CE, uno sviamento di potere e la violazione
dell'art. 253 CE per difetto di motivazione; il quarto riguarda la violazione delle forme sostanziali e il mancato rispetto
di termini ragionevoli per concludere i procedimenti previsti dall'art. 87 CE.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell'art. 88, n. 1, CE, alla violazione dei principi del legittimo affidamento
e della certezza del diritto, alla violazione delle forme sostanziali e alla violazione dell'art. 253 CE per difetto di motivazione
Sulla ricevibilità
─ Argomenti delle parti
A parere della Commissione, sono irricevibili le censure formulate dalla ricorrente nell'ambito del primo motivo, riguardanti
la qualificazione della misura come aiuto esistente e non come aiuto nuovo, poiché tale qualificazione risultava già dalla
decisione di avvio del procedimento di indagine formale previsto dall'art. 88, n. 2, CE, che la ricorrente non ha impugnato
e che è dunque diventata definitiva; la decisione impugnata che qualifica come nuovo l'aiuto sarebbe soltanto un atto meramente
confermativo della decisione di avvio del procedimento di indagine formale. La Commissione sostiene, di conseguenza, che la
detta qualificazione poteva e doveva essere impugnata con un ricorso proposto contro la decisione di avviare il procedimento
di indagine formale e che essa non poteva più essere oggetto di un ricorso riguardante la decisione definitiva.
Al riguardo la Commissione sottolinea che la giurisprudenza della Corte chiarisce che la decisione di avvio del procedimento
di indagine formale produce effetti giuridici definitivi, in quanto neppure una decisione definitiva della Commissione che
dichiari tali aiuti compatibili con il mercato comune potrebbe sanare gli atti di esecuzione che fossero ritenuti contrari
al divieto di cui all'art. 88, n. 3, ultima frase, CE (sentenze della Corte 30 giugno 1992, causa C-312/90, Spagna/Commissione,
Racc. pag. I-4117, punti 20 e 23, in prosieguo: la
sentenza Cenemesa; e causa C-47/91, Italia/Commissione, Racc. pag. I-4145, punti 26 e 29, in prosieguo: la
sentenza Italgrani 30 giugno 1992).
In particolare, la Commissione ricorda che la questione preliminare della qualificazione degli aiuti determina la procedura
applicabile nonché la portata e gli effetti della decisione definitiva. Ai sensi dell'art. 88, n. 3, seconda frase, CE, nonché
degli artt. 4, 6 e 13 del regolamento n. 659/1999, la Commissione, nel caso di aiuti nuovi, qualora ritenga che un progetto
diretto ad istituire o modificare aiuti non sia compatibile con il mercato comune, deve avviare senza indugio il procedimento
di indagine formale di cui all'art. 88, n. 2, CE. Ove si tratti di aiuti illegittimi, già versati in violazione del divieto
disposto dall'art. 88, n. 3, ultima frase, CE, l'art. 14 del citato regolamento n. 659/1999 impone alla Commissione di ordinarne
il recupero. Nel caso di aiuti esistenti, ai sensi dell'art. 88, n. 1, CE e degli artt. 17-19 del regolamento n. 659/1999,
la Commissione può eventualmente proporre allo Stato membro interessato opportune misure e, solo in caso di rifiuto, potrà
avviare il procedimento di indagine formale ex art. 88, n. 2, CE, senza tuttavia poter disporre il recupero degli aiuti.
Alla luce di tali differenze, la Commissione considera che una rapida definizione di eventuali controversie relative alla
qualificazione degli aiuti come nuovi ovvero come esistenti sia nell'interesse di tutti i soggetti coinvolti.
Quanto ai richiami fatti dalla ricorrente alle sentenze Cenemesa e Italgrani del 30 giugno 1992, la Commissione ritiene che
risulti da tale giurisprudenza che la decisione di avviare il procedimento di indagine formale comporta il divieto, per lo
Stato membro interessato, di versare gli aiuti progettati prima che il procedimento stesso si sia concluso con una decisione
definitiva e che, anche quando le misure qualificate dalla Commissione come aiuti nuovi siano state già attuate, gli effetti
giuridici derivanti da tale qualificazione sono definitivi (sentenze Cenemesa, punti 12 e 23, e Italgrani, punti 20 e 29).
La Commissione rileva, del pari, che la tesi esposta nella causa in esame si distingue fondamentalmente da quelle prospettate
nelle cause Preussag Stahl e Moccia Irme e che sono state respinte dal Tribunale (sentenza del Tribunale 31 marzo 1998, causa
T-129/96, Preussag Stahl/Commissione, Racc. pag. II-609, punto 31, e 12 maggio 1999, cause riunite da T-164/96 a T-167/96,
T-122/97 e T-130/97, Moccia Irme e a./Commissione, Racc. pag. II-1477, punto 65). In particolare, ricorda che nella causa
Preussag Stahl/Commissione, essa aveva sollevato un'eccezione di irricevibilità contro il ricorso, basandosi sul fatto che
la ricorrente non aveva presentato ricorso contro la decisione di avvio del procedimento e che il Tribunale aveva constatato
che la decisione finale produceva effetti giuridici autonomi, tra cui l'obbligo di restituire l'aiuto versato, e che l'impresa
interessata doveva quindi disporre di un rimedio giurisdizionale nei confronti di una tale decisione indipendentemente dal
fatto che essa avesse o meno impugnato la decisione di avviare il procedimento di indagine formale dell'aiuto controverso.
Pertanto, l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione è stata respinta, in quanto essa riguardava il ricorso
nella sua integralità, e in particolare le parti in cui la ricorrente contestava le determinazioni della Commissione effettuate
solo nella fase della decisione finale, il che non avviene nella causa in esame, in cui la Commissione contesta la ricevibilità
delle censure formulate dalla ricorrente per quanto riguarda la qualificazione di aiuto nuovo effettuata nella decisione di
avviare il procedimento di indagine formale.
La ricorrente contesta tale argomento perché contrario al principio di economia processuale e perché la decisione di avvio
del procedimento può essere impugnata autonomamente solo in quanto produttiva di effetti lesivi nella sfera del destinatario
(sentenze Cenemesa e Italgrani del 30 giugno 1992), il che accade solo qualora una decisione di questo tipo imponga ai suoi
destinatari di adottare o di astenersi da determinati comportamenti o comunque determini effetti non più reversibili. Orbene,
tale circostanza non ricorrerebbe nella fattispecie, ove solo la decisione definitiva produce effetti nei confronti della
ricorrente. Quest'ultima osserva che, quanto meno, la decisione definitiva di incompatibilità degli aiuti con il mercato comune
produce effetti giuridici nuovi e del tutto autonomi rispetto a quelli della decisione di avvio del procedimento di indagine
formale, il che le consente di contestarne la legittimità. Ciò avrebbe come conseguenza che è possibile far valere, a sostegno
del detto ricorso di annullamento, motivi di legittimità comuni sia alla decisione definitiva, sia alla decisione di avvio
del procedimento di cui trattasi qualora quest'ultima non sia stata oggetto di un ricorso distinto, indipendentemente dalla
questione se la decisione di avvio, adottata in applicazione dell'art. 88, n. 2, CE, sia stata o meno impugnata (v. cit. sentenze
Preussag Stahl/Commissione e Moccia Irme e a./Commissione).
─ Giudizio del Tribunale
La Commissione sostiene, in sostanza, che la ricorrente non può più contestare la decisione definitiva nella parte in cui
quest'ultima qualifica il provvedimento di cui trattasi come aiuto nuovo, il che è l'oggetto del primo motivo di ricorso,
in quanto tale qualificazione deriverebbe dalla decisione di avviare il procedimento di indagine formale, che la ricorrente
non ha contestato nei termini prescritti e che sarebbe pertanto divenuta definitiva.
Occorre, anzitutto, rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, costituiscono atti o decisioni impugnabili con ricorso
di annullamento, ai sensi dell'art. 230 CE, i provvedimenti che producono effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere
sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenza della Corte 11 novembre
1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9, e sentenza del Tribunale 18 dicembre 1992, causa T-10/92, Cimenteries
CBR e a./Commissione, Racc. pag. II-2667, punto 28).
Quando si tratta di atti o di decisioni elaborati in più fasi, in particolare al termine di un procedimento interno, costituiscono,
in via di principio, atti impugnabili solo i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell'istituzione
al termine di tale procedimento, ad eccezione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale (v. cit.
sentenze IBM/Commissione, punto 10, e Cimenteries CBR e a./Commissione, punto 28).
In applicazione di tale giurisprudenza, la decisione definitiva adottata dalla Commissione per concludere il procedimento
formale d'indagine previsto all'art. 88, n. 2, CE costituisce un atto impugnabile ai sensi dell'art. 230 CE. Una decisione
di questo tipo produce, infatti, effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi degli interessati, poiché
essa conclude il procedimento di cui trattasi e si pronuncia definitivamente sulla compatibilità della misura esaminata con
le regole applicabili agli aiuti di Stato. Pertanto, gli interessati hanno sempre la possibilità di impugnare la decisione
finale che conclude il procedimento di indagine formale e devono in tale ambito poter rimettere in discussione i diversi elementi
che sono a fondamento della posizione definitivamente adottata dalla Commissione.
La detta possibilità è indipendente dalla questione se la decisione di avviare il procedimento di indagine formale comporti
o meno effetti giuridici che possono essere oggetto di un ricorso d'annullamento. Certamente la giurisprudenza della Corte
e del Tribunale ha ammesso la possibilità di presentare un ricorso contro la decisione di avviare il procedimento di indagine
formale allorché quest'ultima comporta effetti giuridici definitivi che non possono essere sanati a posteriori dalla decisione
definitiva. Ciò avviene laddove la Commissione avvii il procedimento di indagine formale nei confronti di una misura da essa
provvisoriamente qualificata come aiuto nuovo, in quanto tale decisione d'avviare il procedimento comporta effetti giuridici
autonomi rispetto alla decisione definitiva. In effetti, la sospensione dell'esecuzione della misura di cui trattasi, risultante,
ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE, dalla qualificazione provvisoria di tale misura come aiuto nuovo, riveste un carattere autonomo
rispetto alla decisione definitiva, limitato nel tempo fino alla conclusione del procedimento formale (v., in particolare,
sentenze Cenemesa, punti 12-24, e Italgrani 30 giugno 1992, punti 29 e 30; sentenza della Corte 9 ottobre 2001, causa C-400/99,
Italia/Commissione, Racc. pag. I-7303, punti 56-62 e 69, e sentenza del Tribunale 30 aprile 2002, cause riunite T-195/01 e
T-207/01, Government of Gibraltar/Commissione, Racc. pag. II-2309, punti 80-86).
Nondimeno, tale possibilità di impugnare una decisione di avvio non può avere la conseguenza di ridurre i diritti procedurali
degli interessati impedendo loro di impugnare la decisione definitiva e di dedurre a sostegno del loro ricorso i vizi relativi
a tutte le fasi del procedimento che ha condotto a tale decisione.
Non si può negare che, anche se ha effetti giuridici propri ed autonomi, la decisione di avviare il procedimento di indagine
formale presenta un carattere preparatorio rispetto alla decisione finale che fisserà definitivamente la posizione della Commissione.
Così, l'art. 6 del regolamento n. 659/1999 precisa che la decisione di avvio del procedimento d'indagine formale espone sinteticamente
i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una valutazione preliminare della misura progettata diretta a stabilire
se quest'ultima presenti il carattere d'aiuto ed espone i motivi che inducono a dubitare della sua compatibilità con il mercato
comune, al fine di invitare lo Stato membro considerato e gli interessati a presentare le proprie osservazioni entro un determinato
termine. Il carattere necessariamente provvisorio delle valutazioni effettuate nella decisione di avviare il procedimento
di indagine formale è confermato dall'art. 7 del regolamento n. 659/1999, che prevede che la Commissione può stabilire nella
decisione definitiva che la misura notificata non costituisce un aiuto, che l'aiuto notificato è compatibile con il mercato
comune, che l'aiuto notificato può essere considerato compatibile con il mercato comune laddove siano rispettate talune condizioni,
o che l'aiuto notificato è incompatibile con il mercato comune. Nulla impedisce peraltro alla Commissione, dopo che aveva
inizialmente ritenuto, nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, che la misura interessata costituisse
un aiuto nuovo, di stabilire, nella decisione che conclude il procedimento, che tale misura costituisce un aiuto esistente.
E' sufficiente, nella fattispecie, constatare che la decisione impugnata è la decisione definitiva che conclude il procedimento
e che produce effetti giuridici obbligatori e definitivi nei confronti degli interessati, comprese la parte in cui qualifica
l'aiuto come aiuto nuovo incompatibile con il mercato comune e la parte in cui impone all'Italia di non dare esecuzione a
tale aiuto e di sopprimerlo. Pertanto la ricorrente deve poter ricorrere contro tutta la decisione, compresa la qualifica
dell'aiuto come aiuto nuovo, indipendentemente dal fatto che essa abbia impugnato o meno tale aspetto della decisione di avviare
il procedimento di indagine formale sull'aiuto di cui trattasi (v. cit. sentenze Preussag Stahl/Commissione, punto 31, e Moccia
Irme e a./Commissione, punto 65). Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, le sentenze del Tribunale nelle cause Preussag
Stahl e Moccia Irme si fondano sugli stessi principi di cui alla fattispecie, vale a dire che la decisione impugnata è una
decisione definitiva che produce effetti giuridici propri e che, pertanto, gli interessati possono impugnarla. La circostanza
che nella causa Preussag Stahl la Commissione avesse sollevato un'eccezione di irricevibilità nei confronti di tutto il ricorso
e che nella presente causa tale eccezione sia limitata al motivo in esame non cambia in alcun modo la natura della questione
sollevata.
Riguardo all'argomento secondo cui sarebbe nell'interesse generale definire rapidamente le controversie che possono sorgere
a proposito della qualificazione dell'aiuto di cui trattasi, si deve rilevare che, in ogni caso, una considerazione di questo
tipo non può costituire un ostacolo atto a privare gli interessati della possibilità di presentare un ricorso contro una decisione
che modifica la loro situazione giuridica.
In definitiva, la tesi della Commissione equivarrebbe a sancire una situazione contraria ai principi fissati dalla giurisprudenza
in materia di atti impugnabili. Detta tesi equivarrebbe ad ammettere che la circostanza che i giudici comunitari si pronuncino
in una fase preliminare del procedimento su atti preparatori quale la decisione di avviare il procedimento di indagine formale,
e in particolare sulla qualifica dell'aiuto come nuovo, impedirebbe agli interessati di impugnare la decisione definitiva
nella quale la Commissione può modificare le valutazioni fatte nella fase di avvio. Ammettere una tesi di questo tipo avrebbe
la conseguenza di anticipare l'esame nel merito e di confondere le diverse fasi dei procedimenti amministrativo e giudiziario
svuotando di significato l'obiettivo essenziale del procedimento di indagine formale avviato dalla Commissione, che è quello
di consentire alle parti interessate di presentare le loro osservazioni su tutti gli aspetti controversi della pratica e alla
Commissione di adottare la decisione definitiva alla luce di queste osservazioni.
Risulta da quel che precede che non può validamente sostenersi che, non avendo presentato nel termine prescritto un ricorso
contro la decisione di avviare il procedimento di indagine formale, la ricorrente non può più contestare, nell'ambito di un
ricorso contro la decisione definitiva, la qualificazione di aiuto nuovo della misura di cui trattasi.
Ne consegue che il primo motivo è ricevibile.
Sul merito
Argomenti delle parti
La ricorrente ricorda, anzitutto, che la Commissione, nella sua decisione 14 dicembre 1992, ha dichiarato l'art. 48 della
legge regionale n. 32/91 compatibile con le regole del Trattato in materia di aiuti di Stato, riservandosi soltanto la facoltà
di rivedere la propria posizione in un momento successivo, ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato (divenuto art. 88, n. 1,
CE). La ricorrente osserva anche che la Commissione non ha esercitato tale facoltà, ritenendo compatibili con il mercato comune
i successivi rifinanziamenti del succitato art. 48 della legge regionale n. 32/91, disposti dagli artt. 7 della legge regionale
n. 81/95 e 20 della legge regionale n. 33/96.
In tale contesto la ricorrente sostiene che l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 è da considerare un mero rifinanziamento
dell'art. 48 della legge regionale n. 32/91. L'analogia dei due testi per ciò che riguarda i beneficiari, le agevolazioni
e le finalità si dedurrebbe dal loro esame comparativo; le differenze consisterebbero nell'introduzione di un esplicito riferimento
a campagne agricole, all'ampliamento della base dei beneficiari ed in un'ovvia modifica degli esercizi di bilancio interessati
dal finanziamento.
La ricorrente conclude, pertanto, che costituisce una violazione dell'art. 88, n. 1, CE nonché una violazione delle forme
sostanziali da parte della Commissione l'aver proceduto all'esame della compatibilità con il mercato comune dell'aiuto previsto
dall'art. 6 della legge regionale n. 68/95 come se si trattasse di un aiuto nuovo ai sensi dell'art. 87 CE anziché di un aiuto
già approvato ai sensi dell'art. 88, n. 1, CE, così come la stessa Commissione si sarebbe impegnata a fare.
Secondo la ricorrente, neppure sarebbe possibile sostenere come è fatto nel punto 52, lett. c), della decisione impugnata,
che l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 introduce un nuovo regime di aiuti. La ricorrente fa valere che l'art. 48 della
legge regionale n. 32/91 non pone alcun limite temporale alle campagne in riferimento alle quali può essere corrisposto il
prestito agevolato. A suo avviso, il riferimento nella legge regionale n. 32/91 al triennio 1991-1993 è da considerarsi in
termini esclusivamente finanziari, nel senso che gli stanziamenti possono essere utilizzati nell'arco di quel triennio, ma
senza una limitazione temporale delle campagne per le quali gli operatori commerciali possono usufruire dei crediti. Al contrario,
l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 avrebbe inteso circoscrivere in maniera più precisa le campagne cui si applica l'aiuto,
ovvero le campagne 1993-1994, 1994-1995 e 1995-1996.
Nessuna differenza specifica, inoltre, secondo la ricorrente, presenta il rifinanziamento ex art. 6 della legge regionale
n. 68/95 rispetto a quelli disposti dagli artt. 7 della legge regionale n. 81/95 e 20 della legge regionale n. 33/96 ─ rifinanziamenti
approvati dalla Commissione ─, poiché tali articoli avevano tutti lo scopo di ricostituire le somme originariamente previste
dall'art. 48 della legge regionale n. 32/91.
Essa sottolinea anche che la giurisprudenza ha sancito il principio secondo cui, una volta approvato un regime generale di
aiuti, la Commissione non deve procedere ad un esame individuale di tali aiuti (sentenza della Corte 5 ottobre 1994, causa
C-47/91, Italia/Commissione, Racc. pag. I-4635, in prosieguo: la
sentenza Italgrani 5 ottobre 1994). Se si ammettesse la possibilità di procedere ad una nuova valutazione della compatibilità di tali aiuti, si correrebbe
il rischio di violare i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Detti principi dovrebbero essere
applicati anche nel caso in cui un regime di aiuti ─ già approvato ─ vada confermato mediante un semplice rifinanziamento
di stanziamenti non utilizzati. Pertanto la ricorrente ritiene che, ove non si intenda (come nel caso di specie), in sede
di esame permanente del regime di aiuti, proporre opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del
mercato comune, non sia ammesso riesaminare siffatto regime di aiuti. Nella fattispecie, questo riesame sarebbe avvenuto non
già alla luce della precedente decisione di approvazione, bensì ai sensi del Trattato, con ciò ledendo i principi del legittimo
affidamento e della certezza del diritto.
La ricorrente è infine del parere che, nell'esporre le ragioni per le quali l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 andrebbe
considerato un nuovo regime di aiuti, la Commissione non ha tenuto conto della portata reale di tale norma, poiché essa ha
compiuto valutazioni diverse e contraddittorie rispetto alla precedente decisione di approvazione dell'aiuto in parola e non
ha motivato riguardo alle osservazioni presentatele dalle autorità italiane.
La Commissione fa valere che le censure della ricorrente in ordine alla qualificazione degli aiuti sono infondate, in quanto
le misure di cui all'art. 6 della legge regionale n. 68/95 non costituiscono aiuti esistenti e non rientrano in alcun modo
in un preteso regime a durata illimitata istituito ex art. 48 della legge regionale n. 32/91 che la Commissione avrebbe precedentemente
approvato con la decisione 14 dicembre 1992.
Secondo la Commissione, la decisione 14 dicembre 1992 relativa all'art. 48 della legge regionale n. 32/91 approva solo un
regime limitato al triennio 1991-1993, periodo che deve interpretarsi come coincidente con le campagne 1990-1991, 1991-1992
e 1992-1993. L'art. 6 della legge regionale n. 68/95 non può quindi essere considerato come un mero rifinanziamento dell'art. 48
della legge n. 32/91, dal momento che la nuova disposizione riguarda il triennio 1995-1997 e le campagne 1993-1994, 1994-1995
e 1995-1996, e cioè periodi successivi a quelli di cui alla disposizione anteriore.
Di conseguenza l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 costituirebbe un aiuto nuovo, e più precisamente un aiuto nuovo retroattivo,
e non il rifinanziamento di un regime di aiuti. La Commissione sostiene pertanto che il riferimento alla sentenza Italgrani
5 ottobre 1994 sia del tutto privo di pertinenza e che non possa addebitarsi alla Commissione di aver minimamente violato
i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Del pari, la Commissione sottolinea che il punto 52 del
preambolo della decisione impugnata espone in maniera compiuta ed esaustiva le ragioni per le quali le misure esaminate devono
essere considerate aiuti nuovi.
Giudizio del Tribunale
In via preliminare, si deve rilevare che l'aiuto controverso non è stato notificato dalle autorità italiane nell'ambito della
cooperazione permanente della Commissione con gli Stati membri istituita dall'art. 88, n. 1, CE, che riguarda l'ipotesi di
aiuti esistenti, ma in applicazione dell'art. 88, n. 3, CE, che riguarda gli aiuti nuovi. Così, la lettera 8 agosto 1995 delle
autorità italiane, con cui si notifica alla Commissione il progetto di legge regionale divenuto successivamente legge regionale
n. 68/95, menziona espressamente l'art. 88, n. 3, CE e non contiene alcun riferimento all'art. 48 della legge regionale n. 32/91
o alla decisione della Commissione 14 dicembre 1992, recante approvazione dell'aiuto previsto da tale disposizione.
La Commissione pertanto era in linea di principio legittimata ad avviare il procedimento di indagine formale nell'ambito del
regime applicabile agli aiuti nuovi.
Tuttavia, la qualificazione dell'aiuto risponde ad una situazione obiettiva che non dipende dalla valutazione effettuata all'atto
della notifica dell'aiuto o nella fase di avvio del procedimento previsto dall'art. 88, n. 2, CE e pertanto si devono esaminare
le diverse censure mosse dalla ricorrente nell'ambito di questo motivo.
In primo luogo, la ricorrente sostiene che l'esame dell'art. 6 della legge regionale n. 68/95 quale aiuto nuovo e non quale
rifinanziamento dell'aiuto previsto dall'art. 48 della legge regionale n. 32/91, approvato in precedenza dalla Commissione,
costituisce una violazione dell'art. 88, n. 1, CE.
Va anzitutto rilevato che l'art. 7 della legge regionale n. 81/95 e l'art. 20 della legge regionale n. 33/96 contengono un
riferimento espresso all'art. 48 della legge regionale n. 32/91, ricordando gli obiettivi perseguiti da tale articolo. Viceversa,
l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 non contiene alcun riferimento all'art. 48.
Inoltre l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 riguarda un periodo diverso da quello che è stato esaminato nell'ambito dell'art. 48
della legge regionale n. 32/91. Così, ai sensi dei nn. 1 e 6 dell'art. 6 della legge regionale n. 68/95, l'aiuto previsto
riguarda il
triennio 1995-1997, mentre, ai sensi dei nn. 1 e 6 dell'art. 48 della legge regionale n. 32/91, l'aiuto autorizzato dalla decisione 14 dicembre
1992 riguarda il
triennio 1991-1993.
Di conseguenza la Commissione poteva legittimamente considerare che l'esame di un regime di aiuti relativo agli anni 1995-1997
non doveva essere effettuato nell'ambito della decisione d'approvazione di un regime di aiuti riguardante un periodo diverso,
vale a dire gli anni 1991-1993.
Nessuno degli argomenti dedotti in proposito dalla ricorrente è atto ad invalidare tale conclusione.
Riguardo all'argomento secondo cui la menzione
triennio 1991-1993 di cui all'art. 48 della legge regionale n. 32/91 sarebbe tesa semplicemente a precisare che gli stanziamenti impegnati in
applicazione di tale articolo potevano essere utilizzati nel corso degli anni 1991, 1992 e 1993 e non potrebbe quindi essere
interpretata come un riferimento alle campagne corrispondenti a ciascuno dei tre anni di cui trattasi, si deve rilevare che
tale argomento è ininfluente rispetto all'analisi effettuata in precedenza. Infatti, anche ammesso che il triennio 1991-1993
di cui all'art. 48 della legge regionale n. 32/91 non riguardasse le campagne corrispondenti a quei tre anni, ciò non è sufficiente
a rendere l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 una mera misura di rifinanziamento delle disposizioni in precedenza approvate,
dal momento che il periodo preso in considerazione dall'art. 48 è diverso dal triennio 1995-1997 menzionato all'art. 6 ed
esaminato dalla decisione impugnata.
Del pari, la ricorrente afferma a torto che, se l'art. 48 della legge regionale n. 32/91 non fissa alcun limite temporale
per le campagne a favore delle quali può essere versato il prestito agevolato, le campagne per le quali gli operatori interessati
possono beneficiare di stanziamenti impegnati nell'ambito di tale regime (ovvero 30 milioni di lire) non sarebbero quindi
limitate nel tempo e l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 costituirebbe quindi solo il rifinanziamento di tale regime per
le campagne 1993-1994, 1994-1995 e 1995-1996 (per una somma di 15 milioni di lire). In effetti la differenza esistente tra
le due disposizioni è fondamentale; la prima autorizza gli aiuti solo
nel triennio 1991-1993 (v. art. 48 della legge regionale n. 32/91, n. 1), mentre la seconda li autorizza solo
nel triennio 1995-1997 (v. art. 6 della legge regionale n. 68/95, n. 1). Qualsiasi proroga del periodo 1991-1993 doveva essere oggetto di una nuova
notifica ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE, che è stata in effetti fatta dalle autorità italiane, implicante quindi un nuovo
esame dell'aiuto.
Riguardo all'argomento secondo cui l'asserito rifinanziamento avvenuto mediante l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 non
presenterebbe alcuna differenza rispetto a quelli effettuati dall'art. 7 della legge regionale n. 81/95 e dall'art. 20 della
legge regionale n. 33/96, che sono stati approvati dalla Commissione, si deve rilevare che la decisione impugnata dà conto
delle ragioni per le quali si deve operare una distinzione riguardo a tali misure; l'art. 7 della legge regionale n. 81/95
e l'art. 20 della legge regionale n. 33/96, da un lato, fanno riferimento all'art. 48 della legge regionale n. 32/91, e, d'altro
lato, mirano a finanziare misure previste per la
campagna 1992-1993 nel corso degli esercizi 1995 e 1996 [v. decisione impugnata, punto 52, lett. b), del preambolo], mentre l'art. 6
della legge regionale n. 68/95 non menzionava l'art. 48 della legge regionale n. 32/91 e mirava a finanziare misure previste
per le campagne 1993-1994, 1994-1995 e 1995-1996 [v. decisione impugnata, punto 52, del preambolo, lett. d), e in fine].
Risulta da quel che precede che la censura relativa alla violazione dell'art. 88, n. 1, CE va respinta.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, decidendo che l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 costituiva un aiuto nuovo,
la Commissione ha commesso una violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
Essa rinvia a questo proposito alla sentenza Italgrani 5 ottobre 1994, che stabilisce la procedura da seguire laddove venga
sostenuto che l'aiuto esaminato si inserisce nell'ambito di un regime di aiuti già autorizzato. Al punto 24 di tale sentenza
la Corte precisa, infatti, che: quando si occupa di un aiuto individuale che si sostiene essere stato concesso in base ad un regime già autorizzato, [la Commissione]
non può subito esaminarlo direttamente rispetto al Trattato. Essa deve limitarsi anzitutto, prima dell'inizio di qualsiasi
procedimento, a stabilire se l'aiuto rientri nel regime generale e soddisfi le condizioni fissate dalla decisione di approvazione
dello stesso. Se non procedesse in tal modo, la Commissione potrebbe, in occasione dell'esame di ciascun aiuto individuale,
modificare la sua decisione di approvazione del regime di aiuti, la quale presupponeva già un esame alla luce dell'art. 92
del Trattato [divenuto art. 87 CE]. I principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto in tal caso sarebbero
posti a repentaglio tanto per gli Stati membri quanto per gli operatori economici, poiché aiuti individuali rigorosamente
conformi alla decisione di approvazione del regime di aiuti in qualsiasi momento potrebbero essere rimessi in discussione
dalla Commissione.
Tale giurisprudenza non può tuttavia essere utilmente richiamata nella presente causa, poiché le autorità italiane hanno sostenuto
per la prima volta che l'aiuto di cui trattasi costituiva il rifinanziamento di aiuti in precedenza autorizzati solo in risposta
alla decisione della Commissione 13 febbraio 1998 di avviare il procedimento previsto dall'art. 88, n. 2, CE (v. lettere delle
autorità italiane alla Commissione in data 30 giugno e 19 novembre 1998). Prima della decisione di avvio del procedimento
di indagine formale, tali autorità si erano inserite esse stesse nell'ambito del regime applicabile agli aiuti nuovi, notificando
alla Commissione la misura di cui trattasi in applicazione dell'art. 88, n. 3, CE.
Peraltro, allorché ha autorizzato, con la lettera 23 gennaio 1997, il rifinanziamento dell'art. 48 della legge regionale n. 32/91
per la campagna 1992-1993 nell'ambito delle misure previste dall'art. 7 della legge regionale n. 81/95 e dall'art. 20 della
legge regionale n. 33/96, la Commissione si è premurata di avvertire le autorità italiane riguardo al fatto che l'approvazione
di tale rifinanziamento non pregiudicava in alcun modo l'esame dell'art. 6 della legge regionale n. 68/95 che era in corso
[v. decisione impugnata, punto 52, lett. c), del preambolo].
Risulta da quanto precede che la censura relativa alla violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza
del diritto deve essere respinta.
In terzo luogo, la ricorrente sostiene che, decidendo che l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 costituiva un aiuto nuovo,
la Commissione ha commesso una violazione delle forme sostanziali ed è venuta meno all'obbligo di motivazione imposto dall'art. 253
CE.
A questo riguardo, va rilevato che, adottando la decisione impugnata in applicazione dell'art. 88, n. 2, CE a seguito di una
notifica effettuata dalle autorità italiane in conformità dell'art. 88, n. 3, CE, la Commissione non ha commesso una violazione
delle forme sostanziali nel caso in esame, poiché il punto 52 della decisione impugnata espone a sufficienza le ragioni per
le quali la Commissione ha ritenuto che l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 non potesse essere considerato come un rifinanziamento
dell'art. 48 della legge regionale n. 32/91, nel senso inteso dalle autorità italiane nell'ambito del procedimento di indagine
formale.
Risulta da quel che precede che le censure relative alla violazione delle forme sostanziali e al difetto di motivazione devono
essere respinte.
Di conseguenza, il primo motivo deve essere respinto nel suo complesso.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione del principio tempus regit actum e allo sviamento di potere
Argomenti delle parti
La ricorrente lamenta che la decisione impugnata non ha dichiarato il regime di aiuti istituito dall'art. 6 della legge regionale
n. 68/95 compatibile con la disciplina vigente per i crediti di gestione concessi in materia agricola.
La ricorrente sottolinea anzitutto che la Commissione ha violato il principio tempus regit actum e quello dell'irretroattività
degli atti amministrativi (sentenze della Corte 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione, Racc. pag. I-3283, e
24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I-1125) nell'applicare la comunicazione sui crediti di gestione
─ adottata mentre il procedimento di indagine formale era in corso ─ al regime di aiuti previsto dall'art. 6 della legge regionale
n. 68/95, che era anteriore a tale comunicazione. Più volte nel corso del procedimento amministrativo la Commissione si sarebbe
infatti riferita all'applicazione della disciplina relativa ai
crediti di gestione. Così, nella sua lettera alla rappresentanza permanente d'Italia del 2 ottobre 1995, con cui chiedeva alcune precisazioni
riguardo alla campagna 1995-1996, la Commissione avrebbe invitato le autorità italiane a confermare che sarebbero state rispettate
le condizioni enunciate nel progetto di comunicazione sui crediti di gestione allegato. Del pari, anche nella sua lettera
al Ministro italiano degli Affari esteri del 23 gennaio 1997 la Commissione avrebbe ritenuto applicabile la comunicazione
sui crediti di gestione,
poiché si tratta di un nuovo regime che rimane in vigore dopo il 1° gennaio 1996.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che le autorità italiane sono state indotte in errore dalle indicazioni fornite dalla
Commissione nel corso del procedimento amministrativo, poiché esse erano convinte che il punto sul quale si dovevano concentrare
non fosse quello della natura dell'aiuto (apparendo scontato che si trattasse di crediti di gestione), bensì quello della
sussistenza dei requisiti dello stesso: i requisiti, cioè, previsti dalla prassi precedente alla comunicazione sui crediti
di gestione (che la ricorrente riteneva tutti sussistenti) ovvero quelli più rigorosi (secondo la ricorrente, ugualmente sussistenti)
della nuova disciplina. Tale modo di procedere sarebbe sintomo di uno sviamento di potere.
A sostegno della sua argomentazione, la ricorrente fa valere che la Commissione ha tenuto conto dei criteri stabiliti dalla
comunicazione sui crediti di gestione nel valutare le misure controverse, come indica il riferimento, compiuto al punto 54,
lett. c), del preambolo della decisione impugnata, alla natura
stagionale dei prestiti. In particolare, la ricorrente si oppone all'affermazione della Commissione, secondo cui la natura stagionale
dell'aiuto era requisito già imposto dalla sua prassi precedente all'entrata in vigore delle nuove regole definite dalla comunicazione
sui crediti di gestione, ricordando il testo stesso di tale comunicazione, il cui quinto comma indicherebbe chiaramente che
le due condizioni previgenti consistono, l'una, nella durata massima di un anno del prestito e, l'altra, nell'impossibilità
di limitare l'aiuto ad un singolo prodotto e ad una singola operazione, senza riferirsi alla stagionalità. Il criterio della
stagionalità del prestito, che è inteso a permettere principalmente all'operatore agricolo di anticipare le spese connesse al ciclo di
produzione prima di riscuotere il ricavato della vendita, sarebbe introdotto dalla comunicazione sui crediti di gestione,
settimo comma, nell'ambito delle regole da applicarsi per il futuro.
Orbene, la ricorrente sottolinea che i due requisiti posti dalla prassi antecedente della Commissione erano soddisfatti (i
prestiti avevano durata non superiore a un anno e l'aiuto si applicava a tutti gli agrumi e prodotti ortofrutticoli), come
riconosciuto, del resto, dalla stessa decisione impugnata, al punto 54, lett. c), del preambolo [
anche assumendo che il prestito agevolato non sia concesso per un singolo prodotto (ma per due categorie di prodotti) o non
sia connesso ad una singola operazione (ma principalmente a una sola operazione, l'esportazione) e che la durata del prestito
non sia superiore a 12 mesi (...)].
La Commissione precisa innanzitutto che la ricorrente le rimprovera, in sostanza, di aver applicato a torto le regole enunciate
nella comunicazione sui crediti di gestione. A suo parere, tale motivo è carente in fatto perché, al punto 53, quinto comma,
del preambolo della decisione impugnata, sono individuate come norme pertinenti nella fattispecie quelle applicabili prima
dell'entrata in vigore della comunicazione sui crediti di gestione.
La Commissione sottolinea altresì che le autorità italiane non sono state indotte in equivoco perché è precisato al punto
2, n. 4, e seguenti del preambolo della decisione di avvio del procedimento di indagine formale, che la Commissione aveva
accolto il loro punto di vista riguardo alla determinazione delle norme applicabili e vi era fatto espresso riferimento alla
prassi antecedente alla comunicazione sui crediti di gestione.
Infine, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, la Commissione sostiene che la natura stagionale non rappresenta
una nuova condizione introdotta dalla comunicazione sui crediti di gestione, bensì è intrinsecamente connessa alla nozione
stessa di credito di gestione o credito di campagna e ne costituirebbe anzi l'elemento essenziale.
Giudizio del Tribunale
Occorre definire le norme applicabili ratione temporis alla misura notificata, prima di esaminare il contenuto di tali regole
e la loro applicabilità al caso di specie.
1. Definizione delle norme applicabili ratione temporis
Risulta dalla decisione impugnata che, dopo aver in un primo tempo previsto l'applicazione della nuova disciplina enunciata
nella comunicazione sui crediti di gestione (v. punto 53 del preambolo della decisione, terzo comma), alla fine la Commissione
vi ha rinunciato e si è limitata ad applicare le norme risultanti dalla sua prassi precedente (v. punto 53 del preambolo della
decisione, quarto e quinto comma).
In particolare, il quinto comma del punto 53 del preambolo enuncia espressamente che, in considerazione del fatto che l'aiuto
istituito dall'art. 6 della legge regionale n. 68/95 si applica alle campagne 1993-1994, 1994-1995 e 1995-1996 e che la comunicazione
sui crediti di gestione, adottata in seguito, si applica solo agli aiuti entrati o rimasti in vigore dopo il 30 giugno 1998,
l'art. 6 della legge regionale n. 68/95 deve essere esaminato
in base ai criteri applicabili ai prestiti agevolati a breve termine prima della data del 30 giugno 1998, a decorrere dalla
quale si applica la nuova comunicazione [sui crediti di gestione]. Così facendo, la Commissione si limita a riprendere il contenuto delle osservazioni presentate dalle autorità italiane nella
lettera 30 giugno 1997 (v. decisione impugnata, punto 36 del preambolo).
Di conseguenza, la ricorrente addebita a torto alla Commissione di aver analizzato le osservazioni presentate dalle autorità
italiane in violazione delle norme applicabili ratione temporis ai crediti di gestione applicando nuove regole definite nella
comunicazione sui crediti di gestione o di aver commesso uno sviamento di potere nell'ambito di tale analisi.
2. Contenuto delle norme applicabili ratione temporis
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata è stata adottata in violazione delle norme applicabili prima dell'entrata
in vigore delle nuove regole fissate nella comunicazione sui crediti di gestione, per il fatto che è stato preso in considerazione
il carattere stagionale degli aiuti, criterio che ─ a suo parere ─ non era previsto nella prassi anteriore della Commissione.
In proposito, va rilevato che, prima di fissare le nuove norme applicabili a partire dal 30 giugno 1998, la comunicazione
sui crediti di gestione enuncia che la Commissione applica da diversi anni una politica consistente nel non opporsi agli aiuti
di Stato accordati nella forma di prestiti agevolati a breve termine a favore del settore agricolo. La detta comunicazione
precisa che
[l]a Commissione impone unicamente due condizioni: la durata massima del prestito è di un anno ed esso non può essere limitato
a un singolo prodotto e a una singola operazione, sottolineando nel contempo che
[n]on vi sono limiti all'intensità dell'aiuto né ─ per quanto riguarda i singoli beneficiari ─ alla possibilità di rinnovare
annualmente il prestito agevolato (comunicazione sui crediti di gestione, quinto comma).
Tuttavia, e contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, siffatta definizione non può fare astrazione dal carattere
stagionale degli aiuti di cui trattasi, dal momento che tale carattere è intrinseco alla definizione stessa del credito di
gestione, che rimanda necessariamente alla nozione di
crediti di campagna, ovvero crediti a copertura dell'anticipo, da parte dell'operatore, delle spese connesse con il ciclo di produzione agricola
in attesa degli introiti relativi allo stesso ciclo (v. decisione della Commissione 13 febbraio 1998 relativa all'avvio del
procedimento previsto dall'art. 88, n. 2, CE, punto 2, n. 8, del preambolo, in fine).
Il carattere stagionale del credito di gestione si desume quindi dal documento della Commissione intitolato
La politica della concorrenza in agricoltura, riguardo al quale la
Diciassettesima Relazione sulla politica della concorrenza
precisava che esso conteneva gli orientamenti generali cui si attiene la Commissione per l'applicazione delle regole di concorrenza
in agricoltura, il che lo rendeva quindi un quadro di riferimento conosciuto dagli Stati membri, dagli enti pubblici e dagli
operatori interessati. Secondo tale documento, gli aiuti forniti sotto forma di crediti di gestione sono considerati incompatibili
con il mercato comune allorché
sono concessi per una durata superiore alla campagna di commercializzazione (12 mesi) a favore di un unico prodotto e per
una sola operazione (a contrario, gli aiuti che soddisfino questi due requisiti saranno considerati compatibili con il mercato comune). Il documento
prosegue spiegando che la posizione della Commissione è
motivata dal fatto che la produzione agricola, per le particolarità connesse ai cicli produttivi, determina esigenze di finanziamento
specifiche.
Del pari, il carattere stagionale della misura di cui trattasi è menzionato nel settimo comma della comunicazione sui crediti
di gestione, nella parte che espone le conclusioni alle quali la Commissione è giunta al termine del riesame di tale prassi,
ove si legge che
per motivi legati alla natura del settore e delle attività connesse (in particolare il carattere stagionale della produzione
e la struttura delle aziende), l'agricoltura comunitaria [può] (...) essere penalizzata rispetto agli operatori di altri settori
economici quanto alla necessità di ottenere prestiti a breve termine e alla capacità di finanziarli.
E' quindi la necessità di rispondere ad esigenze specifiche di finanziamento connesse al carattere stagionale della produzione
agricola che giustifica i due criteri fissati per consentire di determinare la compatibilità dei crediti di gestione con le
norme del Trattato e la valutazione di tali misure non può farsi senza tener conto di tale carattere.
A questo riguardo, va rilevato che la definizione della prassi anteriore della Commissione che si trova al punto 53, secondo
comma, del preambolo della decisione impugnata, secondo cui
[l]e regole applicabili ai prestiti agevolati a breve termine in agricoltura al momento della notifica vietavano la concessione
del prestito per un singolo prodotto o una singola operazione e ne limitavano la durata a 12 mesi, è completata dal punto 54, primo comma, del preambolo, che fa riferimento non solo ai due criteri già citati, ma anche al
carattere stagionale della misura di cui trattasi, laddove enuncia che i criteri applicabili alla misura notificata prima
dell'entrata in vigore delle nuove regole stabilite dalla comunicazione sui crediti di gestione sono i seguenti:
i prestiti devono essere di natura
stagionale destinati alla copertura di spese generali (acquisto di materie prime, pagamento di manodopera ecc.), il prestito non deve
essere connesso ad un singolo prodotto o a una singola operazione e la sua durata non deve essere superiore a 12 mesi.
Inoltre, la ricorrente non può sorprendersi dell'uso del carattere stagionale dell'aiuto, dato che esso è espressamente menzionato
al punto 2, n. 5, del preambolo della decisione di avviare il procedimento previsto all'art. 88, n. 2, CE quale
criteri[o] della prassi della Commissione in materia di aiuti di Stato sotto forma di crediti di gestione prima dell'adozione
della disciplina pubblicata nella GU C 44 del 14 febbraio 1996 [la comunicazione sui crediti di gestione], e che il punto 2, n. 6, del preambolo precisava che sussistevano dubbi
riguardo la possibilità di considerare gli aiuti in questione come veri crediti di gestione (nel senso di
crediti di campagna).
Di conseguenza non può censurarsi la Commissione per avere analizzato le osservazioni presentate dalle autorità italiane riguardo
alla qualificazione della misura notificata quale credito di gestione in funzione del suo carattere stagionale.
3. Applicazione delle dette regole alla fattispecie
Riguardo all'applicazione delle regole vigenti in materia di crediti di gestione effettuata dalla Commissione nella decisione
impugnata, è sufficiente rilevare che la ricorrente non contesta che l'aiuto di cui trattasi non presenta un carattere stagionale,
ma si limita ad affermare a torto che la necessità di presentare tale carattere era stata sancita solo a partire dall'entrata
in vigore delle nuove regole stabilite dalla Commissione riguardo ai crediti di gestione.
In particolare, risulta chiaramente dal ricorso che la ricorrente ammette che l'aiuto di cui trattasi non presenta un carattere
stagionale [
non vi è dubbio che l'aiuto ex art. 6 (della legge regionale 68/1995) (...) si applichi in favore degli operatori commerciali
e che, quindi, intervenga in un momento posteriore alla erogazione delle spese di produzione da parte dell'agricoltore].
Va per di più rilevato che la ricorrente non contesta che il requisito relativo alla durata del prestito (che deve essere
limitata a 12 mesi pur se il credito può essere rinnovato ogni anno) non ricorreva nella fattispecie, tenuto conto del fatto
che la durata d'ammortamento del prestito era di 36 mesi [o, più correttamente, di una
durata media (...) di gran lunga inferiore a 36 mesi, laddove non può escludersi che il prestito possa avere
una durata superiore a 12 mesi] [v. decisione impugnata, punto 54, lett. b), del preambolo e, per rinvio, punto 32].
Pertanto non si può censurare la Commissione per aver considerato nella fattispecie che i crediti di gestione non presentavano
un carattere stagionale.
Da tutto quel che precede risulta che il secondo motivo deve essere integralmente respinto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell'art. 87 CE, allo sviamento di potere
e alla violazione dell'art. 253 CE per difetto di motivazione
Tale motivo comprende tre diversi argomenti: quelli relativi alla nozione di aiuto all'esportazione, quelli concernenti le
nozioni di aiuto al salvataggio ovvero alla ristrutturazione di imprese in difficoltà e di aiuto all'occupazione, infine quelli
che si riferiscono alla nozione di aiuto al funzionamento concesso per ripianare i debiti precedenti.
1. Sulle censure riguardanti la nozione di aiuto all'esportazione
Argomenti delle parti
La ricorrente critica la decisione impugnata in quanto in essa si conclude che l'aiuto di cui trattasi deve essere qualificato
come
aiuto all'esportazione. Orbene, secondo la ricorrente, la Commissione perviene a tale conclusione non già attraverso l'esame dell'aiuto alla luce
dei principi esposti nell'art. 87 CE, bensì per esclusione, in base ad un criterio residuale che non trova alcun fondamento
nella disciplina degli aiuti di Stato. La decisione impugnata, inoltre, qualificherebbe l'aiuto come
aiuto all'esportazione basandosi sulla mancanza di prove fornite dalle autorità italiane circa l'incidenza delle esportazioni fuori dell'Italia
sulle esportazioni fuori del territorio siciliano. Così facendo, secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe violato l'art. 87
CE e commesso uno sviamento di potere, dal momento che sarebbe stato onere della Commissione dimostrare che l'aiuto in parola
falsava la concorrenza nel mercato comune.
Tale modo di procedere rileverebbe peraltro sotto il profilo del difetto di motivazione. Sarebbe infatti principio consolidato
nella giurisprudenza della Corte che una decisione che non contiene indicazioni relative alla situazione del mercato in questione,
alle quote di mercato dell'impresa che ha usufruito dell'aiuto, alle correnti di scambio delle merci di cui trattasi fra gli
Stati membri e alle esportazioni dei beneficiari dell'aiuto non soddisfa i requisiti minimi di motivazione (sentenze Francia/Commissione
e CIRFS e a./Commissione, cit. in precedenza). In proposito la ricorrente rileva che i dati esposti al punto 41 della decisione
impugnata sulle esportazioni di agrumi e prodotti ortofrutticoli italiani non fornirebbero alcuna indicazione riguardo alle
percentuali di prodotti provenienti dalla Regione Siciliana, sicché l'asserita incidenza dell'aiuto di Stato sugli scambi
comunitari sarebbe stabilita sulla base dell'
assenza di informazioni, fino a prova contraria da parte delle autorità italiane.
La Commissione osserva che le censure della ricorrente, anche se fossero fondate, non potrebbero condurre all'annullamento
della decisione impugnata perché si riferiscono ad un brano della motivazione che, per espressa indicazione della stessa decisione,
non incide sul dispositivo (v. decisione impugnata, punto 55 del preambolo).
Giudizio del Tribunale
L'argomento della ricorrente secondo il quale la decisione impugnata sarebbe giunta alla conclusione che l'aiuto di cui trattasi
doveva essere qualificato come aiuto all'esportazione è infondato poiché risulta espressamente dalla decisione impugnata che,
pur se tale qualificazione è stata inizialmente presa in considerazione, essa è stata infine abbandonata.
Infatti, nel punto 55 del preambolo della decisione impugnata è enunciato che, in risposta alle osservazioni delle autorità
italiane dirette a contestare che la misura notificata potesse essere qualificata come aiuto all'esportazione, la Commissione
ha preso atto del fatto che
la vendita fuori del territorio regionale può non significare necessariamente ed esclusivamente l'esportazione fuori del territorio
italiano e perciò, nel contesto della presente decisione, non si persegue in particolare l'esame dell'aiuto secondo questa
qualificazione.
E' pur vero che dopo aver precisato che la qualificazione d'aiuto all'esportazione era abbandonata, nel medesimo punto 55
del preambolo si prosegue osservando:
[t]uttavia, considerando che il metodo di calcolo dell'aiuto (cfr. considerando 23), come la Commissione ha fatto rilevare
nella decisione di avvio del procedimento, sembrerebbe corrispondere al metodo di calcolo di un aiuto all'esportazione, e
considerando che le autorità nazionali hanno basato le loro osservazioni su un'interpretazione letterale dell'articolo 6 della
legge n. 68/95, senza fornire prove documentali su dati relativi, per esempio, alle esportazioni fuori dal territorio regionale
a destinazione sia in Italia che fuori del territorio italiano, la Commissione non può escludere che, de facto, l'aiuto possa
configurare anche un aiuto all'esportazione. Tuttavia, siffatta considerazione, che si limita ad esporre un'ovvietà ─ la circostanza che la Commissione rinunci ad indagare
non significa che l'aiuto non potrebbe eventualmente essere qualificato come aiuto all'esportazione se ciò si rivelasse dimostrato
─, non consente in alcun modo di dedurre, come fa la ricorrente, che la decisione impugnata conclude che l'aiuto di cui trattasi
deve essere qualificato come aiuto all'esportazione.
Di conseguenza vanno respinte le censure relative alla nozione d'aiuto all'esportazione senza procedere ad ulteriore esame,
poiché la Commissione ha espressamente rinunciato a mantenere tale qualificazione nella decisione impugnata.
2. Censure relative alle nozioni di aiuto al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà e di aiuto all'occupazione
Argomenti delle parti
La ricorrente considera i riferimenti di cui alla decisione impugnata alle nozioni di aiuti al salvataggio, alla ristrutturazione
di imprese in difficoltà e all'occupazione del tutto inconferenti. Le autorità italiane non avrebbero mai sostenuto che l'aiuto
in questione fosse qualificabile diversamente che come aiuto per i prestiti agevolati a breve termine nel settore agricolo
(
crediti di gestione) ed esse non avevano necessità di fornire elementi atti a dimostrare una diversa natura dell'aiuto. Al riguardo, il richiamo
effettuato dall'art. 6 della legge regionale n. 68/95 al mantenimento dei livelli occupazionali non servirebbe a far assumere
all'aiuto di cui trattasi la qualificazione di aiuto all'occupazione, bensì a giustificare la valenza sociale dell'aiuto.
La Commissione ritiene la decisione impugnata esente da ogni vizio al riguardo, dal momento che essa esclude la compatibilità
dell'aiuto in questione con il mercato comune alla luce delle regole applicabili in materia di aiuti al salvataggio e alla
ristrutturazione delle imprese in difficoltà e in materia di aiuti all'occupazione.
Giudizio del Tribunale
Si deve rilevare che gli argomenti avanzati dalla ricorrente al riguardo sono irrilevanti, dal momento che essa si limita
ad affermare che i riferimenti alle nozioni di aiuto al salvataggio o alla ristrutturazione di imprese in difficoltà e di
aiuto all'occupazione non sono affatto pertinenti, vale a dire esattamente la conclusione alla quale perviene la decisione
impugnata.
Infatti, se nel punto 56 del preambolo della decisione impugnata si osserva che le autorità italiane non hanno fatto riferimento
alla possibilità che l'aiuto previsto dall'art. 6 della legge regionale n. 68/95 soddisfi i requisiti prescritti dagli orientamenti
comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà applicabili in materia (GU
C 283 del 19 settembre 1997, pag. 2) e si ricorda il contenuto di tali requisiti, ciò è solo per concludere che
[l]e autorità nazionali non hanno fornito prove della conformità della misura in esame con i suddetti criteri, né elementi
di prova al riguardo risultano dalle informazioni comunicate dalle autorità italiane.
Del pari, anche se nel punto 58 del preambolo della decisione impugnata si rileva che le osservazioni formulate dalle autorità
italiane fanno
un vago riferimento ad un nesso esistente tra la misura e il mantenimento dei livelli occupazionali, ciò avviene solo per considerare immediatamente
dopo che nessuna prova è stata fornita per quanto riguarda la questione se l'aiuto di cui trattasi rispetti lo spirito e la
lettera degli orientamenti riguardanti gli aiuti all'occupazione (GU C 334 del 12 dicembre 1995, pag. 4). In particolare la
decisione sottolinea che, pur se l'art. 6, n. 4, della legge regionale n. 68/95 prevede la revoca e il recupero dell'aiuto
nel caso in cui i beneficiari non rispettino l'obbligo di mantenere inalterati i livelli occupazionali, il detto aiuto non
pare rispettare le condizioni previste dagli orientamenti comunitari relativi agli aiuti all'occupazione, poiché esso non
è presentato né concepito specificamente quale aiuto per la tutela dell'occupazione, il suo ammontare è indipendente dal numero
dei lavoratori e la sua forma non ha relazione con i costi del lavoro. Nella decisione si conclude che, pur se può indirettamente
contribuire al mantenimento dell'occupazione, come avviene per molte altre categorie di aiuti, l'aiuto di cui trattasi non
può essere qualificato come aiuto all'occupazione ai sensi degli orientamenti comunitari in materia.
Di conseguenza, le censure relative alle nozioni di aiuto al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà,
nonché di aiuto all'occupazione, devono essere respinte.
3. Sulle censure relative alla nozione di aiuto al funzionamento concesso per ripianare i debiti passati
Argomenti delle parti
La ricorrente contesta l'affermazione di cui al punto 59 del preambolo della decisione impugnata, che qualifica l'aiuto di
cui trattasi come
mero aiuto al funzionamento, concesso per ripianare debiti passati senza esaminare la giustificazione avanzata dalle autorità nazionali riguardo alla circostanza che i tassi di interesse praticati
dalle banche in Sicilia sono notevolmente superiori al resto d'Italia. Essa osserva inoltre che, qualificando l'aiuto di cui
trattasi come aiuto al funzionamento, incompatibile con le regole del mercato comune, la Commissione non ha affrontato la
questione se tale aiuto potesse essere qualificato come
aiuto all'esportazione ─ qualificazione che, se fosse stata conosciuta per tempo dalle autorità italiane, e benché errata nel merito, avrebbe nondimeno
consentito all'aiuto di cui trattasi di beneficiare delle deroghe di cui all'art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE. La ricorrente
sostiene inoltre che la Commissione non prova a giustificare in alcun modo la qualificazione di aiuto al funzionamento, e
la decisione impugnata sarebbe quindi inficiata da un vizio di motivazione.
La Commissione contesta tale argomento ricordando che le misure di cui trattasi sono state qualificate come aiuto concesso
per ripianare debiti passati dalle stesse autorità italiane. Per di più, osserva, la natura di aiuto al funzionamento non
è mai stata messa in dubbio ed è stata adeguatamente motivata al punto 59 del preambolo della decisione impugnata. La Commissione
ricorda del pari che, nella fattispecie, una misura di tal sorta non può beneficiare di un'autorizzazione in quanto crediti
di gestione; l'esistenza di un differenziale nei tassi d'interesse tra la Sicilia e il resto d'Italia non assumerebbe rilevanza
a tale riguardo non essendo tale parametro richiesto dalle regole applicabili ai crediti di gestione.
Giudizio del Tribunale
Secondo il punto 59 del preambolo della decisione impugnata, l'aiuto previsto dall'art. 6 della legge regionale n. 68/95,
che non è manifestamente un aiuto a favore di investimenti, non sembra soddisfare né i requisiti per i prestiti agevolati
a breve termine, né quelli per il salvataggio o la ristrutturazione di imprese in difficoltà, né quelli per gli aiuti all'occupazione,
né alcuna delle condizioni di deroga previste da altre basi giuridiche, risulta essere
un mero aiuto al funzionamento, concesso per ripianare i debiti passati, il cui effetto cessa con il cessare del pagamento
dell'aiuto.
Nel punto 60 del preambolo, la decisione impugnata ricorda che in materia di agricoltura, la prassi costante della Commissione
è stata quella di vietare la concessione di aiuti al funzionamento in tutte le regioni, anche quelle a cui si applica il disposto
dell'art. 87, n. 3, lett. a), CE, in quanto tali aiuti sono per loro natura atti ad interferire con i meccanismi delle organizzazioni
comuni dei mercati che prevalgono sulle regole di concorrenza stabilite dal Trattato.
Dopo aver esposto quel che precede, la decisione impugnata enuncia, nel punto 61 del preambolo, che, poiché
le osservazioni delle autorità italiane confermano che l'obiettivo della misura in esame è quello di sollevare i beneficiari
dalla loro esposizione debitoria e che da parte dei beneficiari non vi è alcuna contropartita che potrebbe essere considerata
tale da agevolare lo sviluppo di talune attività economiche o di talune regioni, la misura di cui trattasi non può beneficiare di alcuna delle deroghe previste dall'art. 87, n. 3, lett. a) e lett. c),
CE, ed è quindi incompatibile con il mercato comune.
A questo proposito, va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, gli aiuti al funzionamento, cioè gli aiuti diretti
ad alleviare un'impresa delle spese ch'essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell'ambito della sua gestione corrente
o delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione dell'art. 87, n. 3, CE. Infatti,
secondo la giurisprudenza, tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi
senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire uno qualsiasi degli obiettivi fissati dalle summenzionate disposizioni
derogatorie previste dal Trattato CE (v., in proposito, sentenze della Corte 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione,
Racc. pag. I-3891, punto 18, e 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I-307, punto 50, e sentenza
del Tribunale 8 giugno 1995, causa T-459/93, Siemens/Commissione, Racc. pag. II-1675, punto 48).
Nella fattispecie, la ricorrente non fornisce alcun elemento atto a smentire l'affermazione della Commissione secondo la quale
la concessione di un aiuto diretto a ripianare i debiti passati, riducendo l'esposizione debitoria dei suoi beneficiari, costituisce
un aiuto al funzionamento incompatibile con le norme del Trattato relative agli aiuti di Stato. A questo proposito, l'esistenza
di un differenziale nei tassi di interesse tra la Sicilia e il resto d'Italia non costituisce una giustificazione atta a rendere
tale aiuto compatibile con le regole citate in precedenza, dal momento che l'art. 87, n. 3, CE non prevede questo tipo di
deroga.
Di conseguenza, la censura relativa alla nozione di aiuto al funzionamento concesso per ripianare i debiti passati deve essere
respinta.
Da tutto quel che precede risulta che il terzo motivo deve essere integralmente respinto.
Sul quarto motivo, relativo alla violazione delle forme sostanziali e al mancato rispetto di termini ragionevoli per concludere
i procedimenti ex art. 87 CE
Argomenti delle parti
La ricorrente sostiene che la Commissione non ha concluso il procedimento entro un termine ragionevole, considerato che il
regime di aiuti previsto dalla legge regionale n. 68/95 è stato notificato l'8 agosto 1995 e che sono trascorsi praticamente
due anni tra l'emanazione della decisione 13 febbraio 1998 di avvio del procedimento ex art. 88, n. 2, CE e la decisione definitiva
del 22 dicembre 1999.
La Commissione contesta tale argomento, sostenendo anzitutto che il periodo di 30 mesi intercorso tra la notifica del regime
di aiuti previsto dalla legge regionale n. 68/95 e l'avvio del procedimento di indagine formale e il periodo di 22 mesi di
durata del detto procedimento di indagine formale sono essenzialmente imputabili alle autorità italiane. La Commissione sostiene
pure che 22 mesi non possono costituire una durata eccessiva alla luce dell'art. 7, n. 6, del regolamento n. 659/1999, da
cui risulta che il termine di 18 mesi previsto da tale disposizione non è imperativo e che una durata di poco superiore ai
18 mesi non è censurabile.
Giudizio del Tribunale
Va ricordato che il rispetto, da parte della Commissione, di un termine ragionevole nell'adozione di decisioni a conclusione
di procedimenti amministrativi in materia di politica della concorrenza rappresenta un principio di buona amministrazione
(v., in materia di aiuti di Stato, sentenze della Corte 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz, Racc. pag. 1471, punto 4;
24 novembre 1987, causa 223/85, RSV/Commissione, Racc. pag. 4617, punti 12-17; in materia di rigetto di denunce, sentenza
della Corte 18 marzo 1997, causa C-282/95 P, Guérin automobiles/Commissione, Racc. pag. I-1503, punti 37 e 38). La durata
ragionevole di un tale procedimento amministrativo si valuta sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica,
e in particolare del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali espletate dalla Commissione, della complessità della
pratica e degli interessi delle parti nella contesa (v., in materia di concorrenza, sentenza del Tribunale 22 ottobre 1997,
cause riunite T-213/95 e T-18/96, SCK e FNK/Commissione, Racc. pag. II-1739, punto 57).
Nella fattispecie, tuttavia, la ricorrente si limita a rilevare che il regime di aiuti previsto dalla legge regionale n. 68/95
è stato notificato l'8 agosto 1995, che la decisione di avvio del procedimento d'esame di cui all'art. 88, n. 2, CE è stata
adottata il 13 febbraio 1998, che la decisione definitiva è stata emanata il 22 dicembre 1999 e che tali termini non sono
ragionevoli, senza giustificare in alcun modo tale affermazione.
In proposito, va ricordato che il periodo di trenta mesi che separa la notifica del regime di aiuti dall'avvio del procedimento
d'indagine formale è essenzialmente imputabile alle autorità italiane, che hanno risposto in modo parziale o incompleto alle
richieste di informazioni della Commissione, come è indicato nel punto 3 del preambolo della decisione impugnata e non è contestato
dalla ricorrente. La Commissione non può essere ritenuta responsabile di tale ritardo.
Riguardo al periodo di 22 mesi che separa l'avvio del procedimento d'indagine formale dalla decisione definitiva, risulta
dall'art. 7, n. 6, del regolamento n. 659/1999, entrato in vigore il 16 aprile 1999, che,
[p]er quanto possibile, la Commissione si adopera per adottare una decisione entro 18 mesi dall'avvio della procedura. Un periodo di 22 mesi non può dunque essere irragionevole per il solo fatto che supera il detto termine di 18 mesi, il quale,
pur se costituisce un obiettivo da rispettare, non rappresenta tuttavia un termine imperativo. La ricorrente, inoltre, non
contesta che il periodo di relativa inerzia che ha caratterizzato la fase centrale del procedimento di indagine formale sia
imputabile alle autorità italiane, alle quali erano state chieste ─ senza successo ─ precisazioni riguardo, in particolare,
all'eventuale qualificazione di aiuto all'esportazione.
Il quarto motivo deve essere pertanto respinto.
Di conseguenza, il ricorso deve essere integralmente respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata
fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev'essere condannata a sostenere,
oltre alle proprie spese, anche quelle della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La ricorrente sopporterà oltre alle proprie spese le spese sostenute dalla Commissione.
García-Valdecasas
Lindh
Cooke
Meij
Legal
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 27 novembre 2003.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
R. García Valdecasas
–
Lingua processuale: l'italiano.