CELEX: 62004CJ0158
Freier Warenverkehr
Artikel 28 EG
Mengenmäßige Beschränkungen
Maßnahmen gleicher Wirkung
Inverkehrbringen tiefgefrorener Backwaren

1       Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung von Artikel 28 EG u. a. hinsichtlich der Vereinbarkeit der nationalen
griechischen Vorschriften über das Inverkehrbringen von Backwaren nach dem „Bake‑off“‑Verfahren mit dieser Bestimmung des
EG‑Vertrags. Dieses Verfahren besteht im schnellen Auftauen und anschließenden Aufwärmen oder Backen vollständig oder teilweise
vorgebackener und tiefgefrorener Waren in den Verkaufsstellen. In diesem Sinne wird der Begriff „Bake‑off“ im vorliegenden
Urteil verwendet.
2       Diese Ersuchen ergehen im Rahmen von Anfechtungsklagen, die die Alfa Vita Vassilopoulos AE (früher Trofo Super-Markets AE)
und die Carrefour-Marinopoulos AE gegen Entscheidungen der Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon (Präfektur Ioannina, im Folgenden:
Präfektur) erhoben haben, mit denen die Stilllegung der Verkaufsstellen von „Bake‑off“-Erzeugnissen in ihren Supermärkten
angeordnet wurde.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
3       Artikel 28 EG verbietet mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten.
4       Nach Artikel 30 EG steht Artikel 28 EG Einfuhrverboten oder ‑beschränkungen, die u. a. zum Schutz der Gesundheit und des Lebens
von Menschen gerechtfertigt sind, nicht entgegen, solange diese Verbote oder Beschränkungen weder ein Mittel zur willkürlichen
Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.

Nationales Recht
5       Das Präsidialdekret vom 13. September 1934 über die Bedingungen für die Einrichtung und den Betrieb von Backstuben und Bäckereien
im Allgemeinen (FEK A’ 309) regelt das Verfahren für die Erteilung der Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb von
Bäckereien. Es legt die für eine Genehmigung erforderlichen städtebaulichen und baurechtlichen Anforderungen an Bäckereien
sowie deren Anordnung, Mindestgröße, Belüftungs- und Beleuchtungsbedingungen und die für sie vorgeschriebenen Geräte fest.
6       Die geltenden Rechtsvorschriften über Bäckereien und Brotverkaufsstellen werden durch das Gesetz Nr. 726/1977 (FEK A’ 316)
geändert und ergänzt. Nach Artikel 16 dieses Gesetzes ist für die Errichtung und den Betrieb von Bäckereien oder Brotverkaufsstellen
eine vorherige Genehmigung des zuständigen Präfekten erforderlich.
7       In Artikel 65 des Gesetzes Nr. 2065/1992 zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die Bäckereien (FEK A’ 113) ist u. a.
eine strafrechtliche Sanktion für jede Person vorgesehen, die eine Bäckerei oder eine Brotverkaufsstelle ohne vorherige Genehmigung
betreibt. Eine Bäckerei im Sinne dieser Bestimmung ist ein festes, speziell eingerichtetes und ausgestattetes Bauwerk, in
dem unabhängig von seiner Kapazität Brot, Backwaren im Allgemeinen und andere Lebensmittelzubereitungen auf der Basis von
Mehl (mit Ausnahme von Teigwaren) hergestellt sowie Speisen und andere Zubereitungen für die Allgemeinheit gebacken werden
können.
8       Das auf der Grundlage des Artikels 65 des Gesetzes Nr. 2065/1992 erlassene Präsidialdekret Nr. 369/1992 (FEK A’ 186) bestimmt
das Verfahren und die Unterlagen, die für die Erteilung der Genehmigung erforderlich sind, und beschreibt ausführlich die
Anforderungen an die Aufmachung der Backwaren. Nach seinem Artikel 1 ist die Erteilung einer Betriebsgenehmigung für eine
Bäckerei u. a. von der Voraussetzung abhängig, dass diese über einen Knetraum sowie Räume für den Ofen und die Stellplätze
zum Auskühlen, für die Lagerung fester Brennstoffe, für die Beschickung mit festen Brennstoffen, für die Lagerung von Mehl,
für den Verkauf von Brot, zum Umkleiden, zum Spülen der Gerätschaften und über Toiletten verfügt.

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
9       Am 28. Februar 2001 erließ der Minister für Entwicklung (Abteilung für Industrieförderung) ein Rundschreiben (F15 [F17.1]/4430/183),
mit dem er den griechischen Präfekturen mitteilte, dass der Betrieb von Öfen zum Aufbacken von tiefgefrorenem Brot (oder Brotteig)
nach dem „Bake‑off“‑Verfahren in Geschäften, in denen Brot verkauft werde, Teil der Brotherstellung sei und die Betreiber
dieser Öfen daher gemäß den geltenden Rechtsvorschriften eine Erlaubnis zum Betrieb einer Bäckerei besitzen müssten.
10     Auf dieses Rundschreiben hin führte die Präfektur in den Lebensmittelgeschäften der Alfa Vita Vassilopoulos AE (früher Trofo
Super‑Markets AE) und der Carrefour-Marinopoulos AE, der Klägerinnen der Ausgangsverfahren, Kontrollen durch. Sie stellte
fest, dass Brot ohne Genehmigung verkauft wurde und Öfen zum Backen tiefgefrorenen Brotes vorhanden waren und benutzt wurden,
und ordnete daraufhin mit zwei Entscheidungen vom 27. November 2001 die Stilllegung dieser Brotbacköfen an.
11     Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren erhoben beim vorlegenden Gericht Anfechtungsklagen gegen diese Entscheidungen und machten
u. a. geltend, dass die nationalen Rechtsvorschriften so, wie sie von der Präfektur durchgeführt würden, nach Artikel 28 EG
verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung seien, die nicht als Gesundheits- oder Verbraucherschutz gerechtfertigt werden könnten.
12     Unter diesen Umständen hat das Dioikitiko Protodikeio Ioannina das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen
zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.      Ist das – in den Gründen der Vorlageentscheidung beschriebene – Erfordernis einer vorherigen Genehmigung für das Inverkehrbringen
von „Bake‑off“‑Erzeugnissen eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Artikels 28 EG?
2.      Dient das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung für die Brotherstellung – falls es als mengenmäßige Beschränkung anzusehen
ist – lediglich einem qualitativen Zweck, d. h., dient es lediglich zur qualitativen Unterscheidung im Hinblick auf die Eigenschaften
des vorgebackenen Brotes (Geruch, Geschmack, Farbe und Aussehen der Kruste) und auf seinen Nährwert (Urteil des Gerichtshofes
vom 5. November 2002 in der Rechtssache C‑325/00, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I‑9977), oder dient es dem Schutz des
Verbrauchers und der Gesundheit der Bevölkerung vor einer etwaigen Verfälschung seiner Qualität (Entscheidung 3852/2002 des
Symvoulio tis Epikrateias)?
3.      Besteht angesichts dessen, dass die erwähnte Beschränkung unterschiedslos sowohl inländische als auch Gemeinschaftserzeugnisse
des „Bake‑off“‑Typs erfasst, ein Zusammenhang mit dem Gemeinschaftsrecht, und ist diese Beschränkung geeignet, den freien
Handel mit den genannten Erzeugnissen zwischen den Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell
zu beeinträchtigen?

Zu den Vorlagefragen
13     Mit seinen Vorlagefragen, die gemeinsam zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob eine nationale
Regelung, die den Verkauf von „Bake‑off“-Erzeugnissen von denselben Erfordernissen abhängig macht, wie sie für das vollständige
Verfahren der Herstellung und des Inverkehrbringens von herkömmlichem Brot und herkömmlichen Backwaren gelten, eine Maßnahme
gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Artikels 28 EG darstellt und, falls dies bejaht wird, ob
sie dadurch gerechtfertigt werden kann, dass sie zum Ziel hat, die Qualität dieser Erzeugnisse zu gewährleisten oder die Verbraucher
oder die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen.
14     Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ein grundlegendes Prinzip des EG-Vertrags
ist, das u. a. in dem Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie aller Maßnahmen gleicher
Wirkung nach Artikel 28 EG seinen Ausdruck findet.
15     Das in Artikel 28 EG aufgestellte Verbot der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfasst jede Maßnahme,
die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern
(vgl. u. a. Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, vom 12. März 1987 in
der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, „Reinheitsgebot für Bier“, Slg. 1987, 1227, Randnr. 27, vom 23. September
2003 in der Rechtssache C‑192/01, Kommission/Dänemark, Slg. 2003, I‑9693, Randnr. 39, und vom 24. November 2005 in der Rechtssache
C‑366/04, Schwarz, Slg. 2005, I‑10139, Randnr. 28).
16     Der Gerichtshof hat jedoch festgestellt, dass nationale Maßnahmen, die bestimmte Verkaufsmodalitäten beschränken oder verbieten,
keine grundsätzlich von Artikel 28 EG verbotenen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen darstellen,
sofern sie für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und sofern sie den Absatz
der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise
berühren (vgl. Urteil vom 24. November 1993 in den Rechtssachen Keck und Mithouard, C‑267/91 und C‑268/91, Slg. 1993, I‑6097,
Randnr. 16).
17     In ihren schriftlichen Erklärungen machen die Präfektur und die griechische Regierung unter Hinweis auf das Urteil Keck und
Mithouard geltend, dass die nationale Regelung nur die Verkaufsmodalitäten der „Bake‑off“‑Erzeugnisse festlege und daher nicht
unter Artikel 28 EG falle.
18     Wie der Generalanwalt in Nummer 15 seiner Schlussanträge festgestellt hat, ist eine solche Qualifizierung zurückzuweisen.
Denn es ergibt sich klar aus den Bestimmungen der im Ausgangsverfahren fraglichen nationalen Regelung, dass sie die Herstellungsbedingungen
für Backwaren einschließlich der „Bake‑off“‑Erzeugnisse festlegt.
19     Unstreitig besteht das wesentliche Merkmal der „Bake‑off“‑Erzeugnisse darin, dass sie an die Verkaufsstellen geliefert werden,
nachdem die wichtigen Phasen ihrer Zubereitung abgeschlossen sind. In diesen Verkaufsstellen wird das Brot nur kurz aufgetaut
und aufgewärmt oder fertiggebacken. Unter diesen Umständen von den Verkäufern der „Bake-off“-Erzeugnisse zu verlangen, sämtliche
Anforderungen zu erfüllen, die für herkömmliche Bäckereien gelten, darunter u. a. das Erfordernis, über ein Mehllager, einen
Knetraum und einen Raum für die Lagerung fester Brennstoffe zu verfügen, berücksichtigt nicht die Besonderheit dieser Erzeugnisse
und führt zu zusätzlichen und damit ihr Inverkehrbringen erschwerenden Kosten. Die Regelung stellt daher ein Einfuhrhindernis
dar, das nicht als Verkaufsmodalität im Sinne des Urteils Keck und Mithouard (Randnrn. 15 und 16) angesehen werden kann.
20     Nach ständiger Rechtsprechung kann eine nationale Regelung, die den freien Warenverkehr behindert, durch einen der in Artikel
30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls oder, sofern sie unterschiedslos anwendbar ist, durch eines der in der Rechtsprechung
des Gerichtshofes aufgestellten zwingenden Erfordernisse gerechtfertigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Februar
1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe‑Zentral, „Cassis de Dijon“, Slg. 1979, 649, Randnr. 8, und Urteil Schwarz, Randnr. 30).
21     Mangels Harmonisierung ist es Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs
innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten
wollen und ob sie für das Inverkehrbringen der Lebensmittel eine vorherige Genehmigung verlangen (vgl. u. a. Urteile vom 14.
Juli 1983 in der Rechtssache 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445, Randnr. 16, und vom 2. Dezember 2004 in der Rechtssache C‑41/02,
Kommission/Niederlande, Slg. 2004, I‑11375, Randnr. 42).
22     Eine nationale Regelung entspricht jedoch nur dann dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn die gewählten Mittel nicht
nur zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sind, sondern auch das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen
(Urteile vom 14. Dezember 2004 in der Rechtssache C‑463/01, Kommission/Deutschland, Slg. 2004, I‑11705, Randnr. 78, und in
der Rechtssache C‑309/02, Radlberger Getränkegesellschaft und S. Spitz, Slg. 2004, I‑11763, Randnr. 79).
23     Was die vom vorlegenden Gericht erwähnte Rechtfertigung durch das Ziel der Qualitätssicherung angeht, so ist festzustellen,
dass eine nationale Maßnahme, die den freien Warenverkehr behindert, nicht allein damit gerechtfertigt werden kann, dass mit
ihr Qualitätslebensmittel gefördert werden sollen. Denn für die Rechtfertigung einer Behinderung des freien Warenverkehrs
kann ein solches Ziel nur in Verbindung mit anderen Erfordernissen berücksichtigt werden, die wie der Verbraucher- und der
Gesundheitsschutz als zwingende Erfordernisse anerkannt sind.
24     Zum Ziel des Verbraucherschutzes führt das vorlegende Gericht aus, dass sich die Präfektur in den Ausgangsverfahren auf das
Gutachten eines Sachverständigen der Lebensmitteltechnologie bezogen habe, in dem dargelegt worden sei, dass „Bake‑off“‑Erzeugnisse
den Verbraucher zu dem Glauben veranlassten, sie kauften Brot oder ein ähnliches frisches Erzeugnis, obwohl es sich in Wirklichkeit
um ein verfälschtes Erzeugnis ohne Vitamine handele.
25     Insoweit gilt jedoch, dass es zwar zulässig sein kann, Maßnahmen zu erlassen, die verhindern sollen, dass die Verbraucher
herkömmliche Backwaren und „Bake‑off“‑Erzeugnisse verwechseln, dass aber die fragliche nationale Regelung so, wie sie durchgeführt
wird, den Kunden der Brotverkaufsstellen nicht ermöglicht, die herkömmlichen Erzeugnisse von den „Bake‑off“-Erzeugnissen zu
unterscheiden. Wie der Generalanwalt in der Nummer 62 seiner Schlussanträge festgestellt hat, könnte ein solches Ziel durch
Maßnahmen erreicht werden, die das Inverkehrbringen von „Bake‑off“‑Erzeugnissen weniger beschränken, wie z. B. geeignete Information
und Etikettierung.
26     Hinsichtlich des Gesundheitsschutzes schließlich ergibt sich aus den schriftlichen Erklärungen der Präfektur, dass die im
Ausgangsverfahren fragliche Regelung sicherstellen solle, dass die Hygieneanforderungen nicht nur in der ersten Phase der
Herstellung des vorgebackenen und tiefgefrorenen Brotes erfüllt werden, sondern auch in der letzten Phase des Fertigbackens
am Verkaufsort. Brot und ähnliche Erzeugnisse könnten nämlich leicht verderben und verunreinigt werden, u. a. durch Insekten,
Schimmel, Hefen, Bakterien und Viren.
27     Zwar enthält die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung Bestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Backwaren
unter angemessenen hygienischen Bedingungen hergestellt und in den Verkehr gebracht werden, sie enthält aber auch mehrere
Erfordernisse, die, da sie mit dem Prozess der Herstellung von herkömmlichen Backwaren verbunden sind, ungeeignet sind und
über das für den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung Erforderliche hinausgehen, wenn sie auf Erzeugnisse des „Bake‑off“‑Typs
angewendet werden, die vorgebacken sind und in ihren Verkaufsstellen nur aufgetaut, aufgewärmt oder fertiggebacken werden.
Wie die griechischen Behörden in ihren Erklärungen eingeräumt haben, ist dies insbesondere für die Erfordernisse der Fall,
die das Vorhandensein eines Mehllagers oder eines Knetraums betreffen.
28     Nach alledem ist daher auf die Vorlagefragen zu antworten, dass Artikel 28 EG dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen
Regelung entgegensteht, die den Verkauf von „Bake‑off“‑Erzeugnissen von denselben Erfordernissen abhängig macht, wie sie für
das vollständige Verfahren der Herstellung und des Inverkehrbringens von herkömmlichem Brot und herkömmlichen Backwaren gelten.

Kosten
29     Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
Artikel 28 EG ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die den Verkauf von „Bake‑off“‑Erzeugnissen
von denselben Erfordernissen abhängig macht, wie sie für das vollständige Verfahren der Herstellung und des Inverkehrbringens
von herkömmlichem Brot und herkömmlichen Backwaren gelten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Griechisch.