CELEX: 61998CJ0256
Incumprimento de Estado
Directiva 92/43/CEE
Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Julho de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias instaurou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva»), uma vez que não tomou as disposições necessárias para dar cumprimento ao artigo 6._, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e do artigo 189._, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249._, terceiro parágrafo, CE).
Regulamentação aplicável
2 A directiva tem por objectivo, segundo o seu artigo 2._, n._ 1, contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado é aplicável.
3 A directiva precisa, no seu artigo 2._, n._ 2, que as medidas tomadas por força da mesma se destinam a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.
4 De acordo com o sexto considerando da directiva, para assegurar o restabelecimento ou a manutenção dos habitats naturais e das espécies de interesse comunitário num estado de conservação favorável, há que designar zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC»), a fim de estabelecer uma rede ecológica europeia coerente de acordo com um calendário definido.
5 Nos termos do artigo 3._, n._ 1, da directiva, esta rede, denominada «Natura 2000», inclui as ZEC bem como as zonas de protecção especial (a seguir «ZPE») classificadas pelos Estados-Membros nos termos da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à preservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125, a seguir «directiva aves»).
6 Segundo o artigo 1._, alínea l), da directiva, a ZEC define-se como «um sítio de importância comunitária designado pelos Estados-Membros por um acto regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado».
7 O artigo 4._ da directiva prevê um procedimento com três etapas para a designação das ZEC. Nos termos do n._ 1 desta disposição, cada Estado-Membro propõe uma lista de sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies nativas do anexo II da directiva que tais sítios alojam. Nos três anos subsequentes à notificação da directiva, a lista é enviada à Comissão ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio.
8 Segundo o artigo 4._, n._ 2, da directiva, a partir destas listas e com base nos critérios enunciados no anexo III desta, a Comissão elabora, em concertação com cada Estado-Membro, um projecto de lista dos sítios de importância comunitária. A lista dos sítios seleccionados como sítios de importância comunitária é adoptada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21._ da directiva. Nos termos do artigo 4._, n._ 3, esta lista é adoptada num prazo máximo de seis anos a contar da notificação da directiva.
9 O artigo 4._, n._ 4, da directiva dispõe que, a partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n._ 2 desta disposição, o Estado-Membro em causa designará esse sítio como ZEC o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, de um tipo de habitat natural do anexo I ou de uma espécie do anexo II e para a coerência da Natura 2000, bem como em função das ameaças de degradação ou de destruição que pesam sobre esses sítios.
10 O artigo 4._, n._ 5, da directiva precisa que, logo que um sítio seja inscrito na lista dos sítios de importância comunitária elaborada pela Comissão, ficará sujeito ao disposto no seu artigo 6._, n.os 2, 3 e 4.
11 Nos termos do artigo 6._ da directiva:
«1.  Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados-Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
2. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n._ 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
12 O artigo 7._ da directiva dispõe:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6._ substituem as decorrentes do n._ 4, primeira frase, do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n._ 1 do artigo 4._ ou analogamente reconhecidas nos termos do n._ 2, do artigo 4._ da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
13 A directiva prevê, no seu artigo 23._, n._ 1, que os Estados-Membros ponham em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois anos a contar da sua notificação, e que informem imediatamente a Comissão desse facto. Tendo a directiva sido notificada à República Francesa em 5 de Junho de 1992, o prazo para a transpor expirou, por conseguinte, em 5 de Junho de 1994.
O processo pré-contencioso
14 Nesta última data, e uma vez que o Governo francês não lhe tinha comunicado as disposições adoptadas para dar execução à directiva, a Comissão entendeu, na ausência de outros elementos de informação que lhe permitissem concluir que a República Francesa tinha tomado as medidas necessárias, que este Estado-Membro não cumprira as obrigações que lhe são impostas pela directiva. Em consequência, por carta de 9 de Agosto de 1994, a Comissão notificou o Governo francês no sentido de este lhe apresentar as suas observações a este respeito no prazo de dois meses, de acordo com o procedimento previsto no artigo 169._ do Tratado.
15 Por carta de 16 de Fevereiro de 1995, o Governo francês informou a Comissão de que a directiva tinha sido transposta pela circular n._ 38, de 21 de Janeiro de 1993, completada pela circular n._ 24, de 28 de Janeiro de 1994. Além disso, indicou, por um lado, que estava em curso uma reflexão jurídica sobre o artigo 6._, n.os 3 e 4, respeitante à avaliação dos projectos e, por outro, que estava a ser objecto de estudo um projecto de decreto relativo ao inventário dos habitats.
16 Por carta de 18 de Abril de 1995, o Governo francês comunicou à Comissão a Lei n._ 95-101, de 2 de Fevereiro de 1995, relativa ao reforço da protecção do ambiente (JORF de 3 de Fevereiro de 1995, p. 1840), juntamente com um quadro indicando as disposições da directiva e da directiva aves cuja transposição fora efectuada pela referida lei. Além disso, o Governo francês informou que, ao nível dos departamentos ministeriais envolvidos, estava a ser objecto de análise um decreto que tratava a directiva mais particularmente.
17 Tanto o quadro relativo à Lei n._ 95-101 como as outras indicações mencionadas nas diferentes cartas das autoridades francesas levaram a Comissão a concluir que a transposição da directiva era apenas parcial e que deviam ser adoptadas medidas suplementares para assegurar uma transposição integral da mesma, nomeadamente no que respeita ao seu artigo 6._
18 Na ausência de comunicação das medidas de transposição anunciadas, a Comissão dirigiu, por carta de 21 de Setembro de 1995, um parecer fundamentado ao Governo francês, convidando-o a adoptar as medidas requeridas num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
19 Por carta de 30 de Outubro de 1995, o Governo francês comunicou à Comissão o Decreto n._ 95-631, de 5 de Maio de 1995, relativo à conservação dos habitats naturais e dos habitats de espécies selvagens de interesse comunitário (JORF de 7 de Maio de 1995, p. 7612). Esta resposta das autoridades francesas não permitiu à Comissão concluir que a transposição da directiva na ordem jurídica interna estava completa. Contudo, uma vez que o parecer fundamentado de 21 de Setembro de 1995 não mencionava a carta de 18 de Abril de 1995 dirigida pelas autoridades francesas à Comissão, esta última enviou, por carta de 31 de Outubro de 1997, um parecer fundamentado complementar.
20 Neste último, a Comissão considerou que, na falta de transposição do artigo 6._ da directiva, a República Francesa, em primeiro lugar, priva de um regime jurídico adaptado e conforme ao direito comunitário os futuros sítios de importância comunitária que, nos termos do artigo 4._, n._ 5, da directiva, devem beneficiar de tal regime desde a sua inscrição na lista visada no n._ 2, terceiro parágrafo, da mesma disposição. Em segundo lugar, a Comissão considerou que, ao não transpor o artigo 6._, n.os 2, 3 e 4, da directiva, a República Francesa impede igualmente as ZPE já classificadas ao abrigo da directiva aves de beneficiar de um regime jurídico adaptado e conforme ao direito comunitário, contrariamente às exigências do artigo 7._ da directiva.
21 A Comissão considerou, além disso, que as informações transmitidas pelo Governo francês permitem concluir que as autoridades francesas tencionam recorrer a planos de gestão, nos termos do artigo 6._, n._ 1, da directiva. Contudo, o referido governo não tinha indicado os processos e os actos pelos quais seriam satisfeitas as exigências do artigo 6._, n._ 1, da directiva. Ora esta disposição impunha claramente que, até final do prazo fixado às autoridades nacionais para dar cumprimento à directiva, ou seja, em 5 de Junho de 1994, fosse colocado em vigor um quadro jurídico destinado ao estabelecimento das medidas de conservação necessárias que satisfizessem as exigências ecológicas visadas nos anexos I e II daquela e implicassem planos de gestão e medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequados.
22 A Comissão acrescenta que, embora não ignore a existência no direito francês de certas medidas e certos estatutos de protecção da natureza, dos quais tomou conhecimento, nomeadamente, aquando da notificação de ZPE no âmbito da directiva aves, as autoridades francesas não indicaram as medidas que, segundo elas, correspondem aos objectivos da directiva e nomeadamente do seu artigo 6._, n.os 1 e 2.
23 Não tendo recebido por parte das autoridades francesas, na sequência do envio deste parecer fundamentado complementar, qualquer comunicação relativa à adopção das medidas de transposição da directiva, a Comissão instaurou a presente acção.
24 Na sua petição, a Comissão invoca as mesmas acusações que no parecer fundamentado complementar.
As acusações relativas à transposição do artigo 6._, n.os 1 e 2, da directiva
25 No que diz respeito à transposição do artigo 6._, n.os 1 e 2, da directiva, a Comissão indica, na sua petição, que as autoridades francesas não lhe tinham comunicado as medidas que consideravam corresponder aos objectivos das disposições pertinentes da directiva.
26 O Governo francês invoca, na sua contestação, uma lista de medidas existentes no direito francês que, segundo ele, constituem um «arsenal» legislativo, regulamentar e contratual próprio para assegurar eficazmente a realização dos objectivos da directiva e nomeadamente das disposições acima referidas.
27 Face a esta argumentação, a Comissão admite, na sua réplica, que a regulamentação francesa comporta medidas destinadas a permitir a execução das obrigações resultantes das referidas disposições. Todavia, mantém que não existe, no direito francês, disposições expressas que obriguem as autoridades francesas a aplicar às ZEC medidas de conservação e protecção, nos termos do artigo 6._, n.os 1 e 2, da directiva. Com efeito, a Comissão considera que a directiva implica, no mínimo, para que a transposição do seu artigo 6._, n.os 1 e 2 seja correctamente efectuada, a adopção na ordem jurídica interna francesa não apenas dos instrumentos jurídicos destinados a garantir a protecção das ZEC, mas ainda, sobretudo quando estes não tenham sido concebidos para a implementação da referida directiva, de uma disposição expressa de alcance geral que imponha às autoridades francesas a obrigação de aplicar os referidos instrumentos de protecção nos casos previstos e segundo os critérios definidos por aquela directiva. Essa disposição nacional contribuiria tanto para a transposição do direito comunitário como para a segurança jurídica dos particulares ao reforçar a sua possibilidade de invocar o não respeito pelas autoridades francesas da obrigação de adoptar medidas de protecção apropriadas.
28 Resulta do acima exposto que a Comissão, tanto no parecer fundamentado como na sua petição, acusa essencialmente a República Francesa de não ter criado um quadro jurídico destinado ao estabelecimento das medidas necessárias para assegurar a protecção das ZEC no sentido de estas medidas serem previstas e determinadas pela regulamentação nacional logo que, nos termos do artigo 23._ da directiva, fossem adoptadas as regras gerais para dar cumprimento a esta última.
29 Na sua réplica, a Comissão alterou as suas acusações de modo que estas levantaram, a partir daí, a questão da existência, no direito comunitário, de uma obrigação incidindo sobre os Estados-Membros segundo a qual estes eram obrigados a introduzirem na sua ordem jurídica interna disposições expressas por força das quais as autoridades nacionais competentes fossem obrigadas a aplicar às ZEC as medidas de conservação e de protecção previstas no artigo 6._, n.os 1 e 2, da directiva.
30 Ora, há que reconhecer que esta alteração vai além de uma simples precisão das acusações iniciais, submetendo ao Tribunal de Justiça pedidos que não tinham sido apresentados nem no decurso do processo pré-contencioso nem na petição.
31 Tais pedidos são inadmissíveis na medida em que contrariam o disposto no artigo 38._, n._ 1, alínea c), do Regulamento de Processo, nos termos do qual as partes têm por obrigação definir o objecto do litígio no acto que deu início à instância. Embora o artigo 42._ do referido regulamento permita, sob certas condições, a apresentação de novos fundamentos, as partes não podem alterar o próprio objecto do litígio no decurso da instância. Daqui decorre que o mérito de uma acção deve ser examinado apenas à luz dos pedidos que constam da petição que instaurou o processo (v. acórdão de 25 de Setembro de 1979, Comissão/França, 232/78, Recueil, p. 2729, n._ 3).
32 Uma vez que deve considerar-se que a Comissão renunciou às suas acusações relativas ao artigo 6._, n.os 1 e 2, da directiva, tal como estas foram formuladas inicialmente, há, portanto, que rejeitar a acção a este respeito por inadmissível.
33 Atendendo a esta inadmissibilidade, não há que examinar a questão, de resto não debatida no decurso da instância, de saber se os Estados-Membros têm a obrigação de transposição, nomeadamente no que respeita ao artigo 6._, n._ 1, da directiva, antes de a Comissão ter adoptado a lista dos sítios de importância comunitária nos termos do artigo 4._, n._ 2, terceiro parágrafo, da directiva.
A acusação relativa à transposição do artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva
34 Em primeiro lugar, no que diz respeito ao artigo 6._, n._ 3, da directiva, o Governo francês admite que a regulamentação existente na ordem jurídica interna francesa, em matéria de avaliação prévia das incidências de um plano ou de um projecto de gestão no ambiente, não permite às autoridades competentes recusar, em todos os casos, uma autorização com base nas conclusões negativas dessa avaliação e indica que está a preparar, no sentido de dar cumprimento à directiva a este respeito, disposições complementares à legislação em vigor.
35 Em contrapartida, invocando, nomeadamente, a Lei n._ 76-269, de 10 de Julho de 1976, relativa à protecção da natureza (JORF de 12 e 13 de Julho de 1976, p. 4203), este governo contesta a fundamentação das afirmações da Comissão segundo as quais esta legislação não permitia às autoridades nacionais competentes dar pleno cumprimento à obrigação prevista no artigo 6._, n._ 3, da directiva de proceder à avaliação prévia das incidências de qualquer plano ou projecto não directamente ligados ou necessário para a gestão do sítio mas susceptível de afectá-lo significativamente.
36 A este respeito, se está assente que, no direito francês, existem já regras antigas e, mais particularmente, as previstas pela Lei n._ 76-269 que obrigam a proceder a avaliações das incidências no ambiente, como as previstas pela directiva, não é menos verdade que cabe às autoridades nacionais responsáveis pela transposição da directiva zelar por que tais regras garantam efectivamente, de forma suficientemente clara e precisa, a plena aplicação da disposição comunitária em causa.
37 Ora, há que sublinhar que, relativamente a dois dos três aspectos das regras nacionais existentes, a respeito das quais a Comissão alega não permitirem assegurar o pleno respeito das obrigações da directiva, a transposição desta não está suficientemente clara e precisa.
38 Esta observação não se aplica à primeira crítica dirigida pela Comissão. Com efeito, quanto à afirmação da Comissão segundo a qual as regras em vigor em França não asseguram uma avaliação no que respeita aos «planos» susceptíveis de afectar significativamente os sítios, é verdade que, como salientou o advogado-geral nos n.os 32 a 34 das suas conclusões, a directiva não fornece a definição da noção de «plano» e que o direito francês impõe uma avaliação prévia das incidências no sítio dos trabalhos e projectos de gestão bem como dos planos gerais de urbanização, em conformidade com o artigo 2._ da Lei n._ 76-629. Não pode, nestas condições, dar-se como provado que as disposições francesas em vigor não constituem uma transposição satisfatória da noção de «plano» visada no artigo 6, n._ 3, da directiva.
39 Em contrapartida, no que respeita à afirmação não contestada da Comissão segundo a qual as regras francesas existentes excluem da avaliação das incidências no sítio, em violação das disposições da directiva, certos projectos em razão do seu custo ou do seu objecto, há que concluir que tais exclusões não podem ser justificadas pelo poder discricionário dos Estados-Membros que, segundo o Governo francês, decorre dos termos «susceptível de afectar esse sítio de forma significativa». A este respeito, basta salientar que, em qualquer dos casos, esta disposição não pode autorizar um Estado-Membro a promulgar regras nacionais que permitiriam escapar de modo geral à obrigação de avaliação das incidências nos sítios dos projectos de gestão em razão ou do pequeno montante das despesas previstas, ou dos domínios específicos da actividade em causa.
40 Por último, no que respeita à afirmação da Comissão segundo a qual nenhuma disposição de direito francês associa a obrigação de avaliação das incidências ambientais «aos objectivos de conservação do sítio», contrariamente às exigências do artigo 6._, n._ 3, da directiva, há que concluir que nenhuma das disposições a que o Governo francês faz referência nos seus articulados impõe que a avaliação examine as incidências ambientais dos planos de gestão à luz dos objectivos de conservação do sítio em particular. Deve, por conseguinte, concluir-se que estes aspectos do artigo 6._, n._ 3, não estão transpostos de forma suficientemente clara e precisa no direito francês.
41 Resulta do acima exposto que, relativamente a dois dos três aspectos analisados nos n.os 38 a 40 do presente acórdão, o artigo 6._, n._ 3, da directiva não foi objecto de uma transposição suficientemente clara e precisa na ordem jurídica interna francesa; em consequência, a acção instaurada pela Comissão deve ser considerada procedente a este respeito.
42 Em segundo lugar, no que respeita à transposição do artigo 6._, n._ 4, da directiva, a Comissão acusa a República Francesa de não ter transposto as condições de fundo enunciadas no artigo 6._, n._ 4, da directiva, quanto à realização de um plano ou de um projecto, não obstante as conclusões negativas da avaliação das incidências no sítio e na ausência de soluções alternativas.
43 A este respeito, basta concluir que o Governo francês admite não ter adoptado as regras necessárias para dar cumprimento ao artigo 6._, n._ 4, da directiva.
44 Atendendo ao que precede, deve concluir-se que, ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
45 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Porém, segundo o primeiro parágrafo do n._ 3 do artigo 69._, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas, se cada parte obtiver vencimento parcial. Tendo a Comissão e a República Francesa sido ambas parcialmente vencidas nos seus fundamentos, há que condená-las a suportar as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
1) Ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento ao artigo 6._, n.os 3 e 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.
3) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.