CELEX: 61993TJ0442
Staatssteun
Ontvankelijkheid
Non-existentie
Eerdere beschikking die algemene steunregeling toestaat
Rechten van klagers

Overwegingen van het arrest
De feiten
1 Verzoeksters zijn een vereniging van ondernemingen en zes ondernemingen die zetmeel produceren. In de Association des amidonneries de céréales de la CEE (hierna: "AAC") zijn alle producenten van zetmeel en zetmeelhoudende produkten van de Gemeenschap, waaronder de andere verzoeksters, verenigd. Levantina Agricola Industrial SA (hierna: "LAISA") produceert maïszetmeel, glucosesiroop, siroop met een hoog maltosegehalte, isoglucose en dextrose. Società piemontese amidi e derivati SpA (hierna: "SPAD") produceert eveneens maïszetmeel, glucosesiroop, siroop met een hoog maltosegehalte, isoglucose en dextrose. Pfeifer & Langen produceert tarwezetmeel en glucosesiroop. Ogilvie Aquitaine SA is producent van tarwezetmeel. Cargill BV produceert maïs- en tarwezetmeel, glucosesiroop en siroop met een hoog maltosegehalte. Latenstein Zetmeel BV is producent van tarwezetmeel.
2 In 1988 heeft de Commissie bij beschikking 88/318/EEG van 2 maart 1988 betreffende wet nr. 64 van 1 maart 1986 inzake de buitengewone steunregeling ten gunste van de Mezzogiorno (PB 1988, L 143, blz. 37; hierna: "beschikking 88/318") in het algemeen haar goedkeuring gehecht aan een steunregeling van de Italiaanse overheid ten gunste van de Mezzogiorno, mits de geldende communautaire voorschriften zouden worden nageleefd en bepaalde programma' s die onder de bevoegdheid van de Italiaanse regio' s vielen, aan de Commissie zouden worden meegedeeld. Voordien reeds had de Commissie bij beschikking van 30 april 1987 aanvaard dat wet nr. 64 van 1 maart 1986 (hierna: "wet nr. 64/86") zou worden toegepast in het grootste deel van de gebieden van Mezzogiorno.
3 Bij brief van 3 augustus 1990 diende AAC bij de Commissie een klacht in tegen een op 12 april 1990 door de Italiaanse autoriteiten goedgekeurd steunprogramma ten gunste van Italgrani SpA (hierna: "Italgrani"). Reeds bij brief van 17 juli 1990 had Casillo Grani Snc (hierna: "Casillo Grani"), een onderneming in de voedingsmiddelensector, de Commissie overeenkomstig artikel 175 EEG-Verdrag verzocht, haar standpunt ten aanzien van die steun te bepalen. Op verzoek van de Commissie zonden de Italiaanse autoriteiten haar informatie over de bedoelde steun, waaronder het besluit van het Interministerieel comité voor de cooerdinatie van het industriebeleid (hierna: "CIPI") van 12 april 1990 inzake het betrokken investeringsprogramma.
4 Volgens deze informatie betrof de omstreden steun een tussen het ter zake van maatregelen in de Mezzogiorno bevoegde ministerie en Italgrani overeenkomstig wet nr. 64/86 gesloten "programmacontract". In het kader van dit contract verplichtte Italgrani zich ertoe in de Mezzogiorno in totaal 964,5 miljard LIT te investeren, verdeeld over de volgende posten (in miljarden LIT):
a) Investeringen in bedrijfsinstallaties669,5
b) Onderzoekscentra140,0
c) Onderzoeksprojecten115,0
d) Beroepsopleiding40,0
5 De voorziene steun bedroeg in totaal 522,1 miljard LIT, waarvan 297 miljard LIT voor investeringen in bedrijfsinstallaties, 97,1 miljard LIT voor onderzoekscentra, 92 miljard LIT voor onderzoeksprojecten en 36 miljard LIT voor beroepsopleiding.
6 Aangezien de betrokken sectoren worden gekenmerkt door een omvangrijk intracommunautair handelsverkeer, was de Commissie van mening, dat het om steunmaatregelen ging in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag, en dat deze steun op basis van haar informatie niet in aanmerking leek te komen voor een afwijking in de zin van artikel 92, lid 3, en met name van wet nr. 64/86, overeenkomstig de in artikel 9 van beschikking 88/318 gestelde voorwaarden. Op deze gronden leidde de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in tegen de steun, die was bestemd voor:
° de bouw van een zetmeelfabriek en van installaties die direct of indirect dienen voor de produktie van isoglucose,
° de produktie van zaadolie,
° de produktie van griesmeel en meel,
° investeringen in de zetmeelsector.
De Commissie stelde voorts, dat twijfel bleef bestaan over de naleving van het intensiteitsniveau van de investeringssteun.
7 Bij brief van 23 november 1990 stelde de Commissie de Italiaanse regering in kennis van haar beslissing om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, en verzocht zij haar in het kader van die procedure haar opmerkingen mee te delen. De andere Lid-Staten en overige belanghebbenden werden hiervan op de hoogte gesteld door de publikatie van een mededeling in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 1990, C 315, blz. 7; rectificatie PB 1991, C 11, blz. 32; hierna: "mededeling aan de belanghebbenden"). Acht verenigingen, waaronder de Italiaanse vereniging Assochimica, waarbij SPAD is aangesloten, en twee ondernemingen, waaronder Italgrani, hebben opmerkingen ingediend, die op 8 april 1991 aan de Italiaanse autoriteiten zijn meegedeeld.
8 De Italiaanse regering en Italgrani hebben bij het Hof beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bij brief van de Commissie van 23 november 1990 aan de Italiaanse regering meegedeelde besluit om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. Italgrani heeft later afstand van instantie gedaan (zaak C-100/91), en het Hof heeft bij arrest van 5 oktober 1994 (zaak C-47/91, Italië/Commissie, Jurispr. 1994, blz. I-4635) de punten I.3 en I.4 van het besluit nietig verklaard, behalve voor zover zij de steun voor de vorming van voorraden van landbouwprodukten betroffen. In die punten was de opschorting van de betaling van de steun gelast en werd eraan herinnerd, dat de steun, indien hij toch werd uitbetaald, van de rechthebbenden kon worden teruggevorderd, en dat de uitgaven voor maatregelen die de communautaire maatregelen doorkruisten, niet ten laste van het EOGFL konden worden gebracht.
9 Nadat de Italiaanse autoriteiten in het kader van de procedure opmerkingen hadden ingediend, kwam de Commissie tot de conclusie, dat de steun ten behoeve van het onderzoek, de beroepsopleiding en de produktie van zaadolie, in overeenstemming was met de voorwaarden van beschikking 88/318, en dus als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was te beschouwen.
10 Bij brieven van 23 en 24 juli 1991 brachten de Italiaanse autoriteiten op essentiële punten wijzigingen aan in het oorspronkelijke investeringsprogramma en in de daaraan verbonden steunregeling.
11 Het nieuwe programma wijzigde het oorspronkelijke plan op de volgende punten:
° de steun voor de bouw van een zetmeelfabriek en voor de produktie van griesmeel en van meel werd ingetrokken;
° de steun voor de vestiging van industriële varkenshouderijen werd ingetrokken;
° de steun voor de financiering van voorraden van produkten bedoeld in bijlage II bij het Verdrag, werd ingetrokken;
° de jaarlijkse produktiecapaciteit van zetmeel werd van 357 000 ton tot ongeveer 150 000 ton verminderd;
° de investeringen en de steun voor de suikerchemie (glucosefabriek) werden verhoogd, en de produktie van isoglucose werd volledig stopgezet;
° de investeringen en de steun voor de produktie van gist en citroenzuur werden verhoogd;
° de steun voor onderzoeksprojecten werd verhoogd.
12 Na deze wijzigingen bedroegen de voorziene investeringen 815 miljard LIT, verdeeld over de volgende posten (in miljarden LIT):
a) Investeringen in bedrijfsinstallaties 510
b) Onderzoekscentra140
c) Onderzoeksprojecten125
d) Beroepsopleiding40
De voorziene steun bedroeg in totaal 461 miljard LIT, waarvan 228,17 miljard LIT voor investeringen in bedrijfsinstallaties, 96,83 miljard LIT voor onderzoekscentra, 100 miljard LIT voor onderzoeksprojecten en 36 miljard LIT voor beroepsopleiding.
13 De belangrijkste produkten die Italgrani wilde produceren waren de volgende (in ton):
Maltose23 400
Siroop met een hoog maltosegehalte36 000
Fructosesiroop18 000
Kristallijne fructose16 200
Mannitol14 400
Sorbitol27 000
Andere gehydrogeneerde glucose18 000
Glucose en dextrose a.b.v. 9 000
Glucose voor fijnchemie9 000
Gist16 500
Citroenzuur18 000
Plantaardige eiwitten
° getexturiseerd eiwit112 750
° lecithine2 610
° sojaolie49 590
14 Na deze wijzigingen oordeelde de Commissie, dat het niveau van de steunintensiteit voldeed aan de met name bij wet nr. 64/86 gestelde grenzen. Wel erkende de Commissie, dat niet kon worden voorbijgegaan aan het verband tussen zetmeel en de voor de steunmaatregelen in aanmerking komende produkten, die afgeleide en/of verwerkte produkten van zetmeel zijn. Voor alle steunmaatregelen gelden dus bepaalde voorwaarden.
15 De Commissie sloot deze procedure af met de vaststelling van beschikking 91/474/EEG van 16 augustus 1991 inzake de steun van de Italiaanse regering aan Italgrani SpA voor de vestiging van agro-industriële bedrijven in de Mezzogiorno (PB 1991, L 254, blz. 14; hierna: "de beschikking"), waarin het volgende is bepaald:
"Artikel 1
1. De steun ten bedrage van 461 miljard lire die de Italiaanse regering aan de Societa Italgrani heeft toegekend voor de uitvoering van het in het besluit van het CIPI van 12 april 1990 bedoelde investeringsprogramma dat successievelijk is gewijzigd bij schrijven van 23 en 24 juli 1991, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en komt in aanmerking voor de regeling van wet nr. 64/86 van 1 maart 1986 (steunregeling ten gunste van de Mezzogiorno).
2. Bovengenoemde steun ten bedrage van 461 miljard lire mag echter slechts worden toegekend, als aan de uitvoering van het investeringsprogramma de volgende door de Societa Italgrani na te leven voorwaarden worden verbonden:
° de verwerkte of afgeleide produkten mogen uitsluitend vervaardigd zijn uit zetmeel van oorsprong uit de Gemeenschap;
° de zetmeelproduktie van Italgrani in het kader van het programma ° geplande jaarcapaciteit ongeveer 150 000 ton ° dient strikt beperkt te blijven tot de hoeveelheden die nodig zijn voor de eigen produktie van afgeleide en/of verwerkte produkten van zetmeel; de ontwikkeling van de betrokken produktie van zetmeel dient derhalve te worden afgestemd op de hoeveelheid die vereist is voor afgeleide en/of verwerkte produkten en mag niet groter worden dan in dat verband nodig is;
° er mag geen in het kader van het programma geproduceerd zetmeel op de markt (de nationale markt, de markt van de Gemeenschap en van derde landen) worden gebracht.
Artikel 2
(omissis)
Artikel 3
(omissis)
Artikel 4
(omissis)."
Het procesverloop
16 Verzoeksters hebben bij op 27 november 1991 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep ingesteld. Tegen de beschikking van de Commissie is eveneens beroep tot nietigverklaring ingesteld door de Association of Sorbitol producers within the EC (vereniging van sorbitolproducenten in de Gemeenschap; hierna: "ASPEC") en door een aantal producenten van afgeleide produkten van zetmeel alsmede door Casillo Grani (zaak T-435/93 en zaak T-443/93).
17 Bij beschikking van de president van het Hof van 1 oktober 1992 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie aan verzoeksters' zijde. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 8 februari 1993 zijn Casillo Grani en Italgrani toegelaten tot interventie aan de zijde van, respectievelijk, verzoeksters en de Commissie.
18 Bij beschikking van het Hof van 27 september 1993 is de zaak krachtens artikel 4 van besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 8 juni 1993 tot wijziging van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB 1993, L 144, blz. 21), naar het Gerecht verwezen. De zaak is aan de Tweede kamer (uitgebreid) toegewezen.
19 De schriftelijke procedure heeft plaatsgevonden voor het Hof, en is afgesloten met de indiening op 3 december 1993 van verzoeksters' opmerkingen over de memories in interventie van Italgrani en Casillo Grani.
20 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer ° uitgebreid) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Wel heeft het Gerecht de Commissie verzocht documenten betreffende de vaststelling van de beschikking over te leggen, en heeft het partijen verzocht hun mening te geven over de consequenties die voor de onderhavige zaak moeten worden getrokken uit het arrest van het Hof van 15 juni 1994 (zaak C-137/92 P, BASF e.a., Jurispr. 1994, blz. I-2555, de "PVC-zaak").
21 Bij beschikking van de president van de Tweede kamer (uitgebreid) van 28 september 1994 is de zaak voor de mondelinge behandeling gevoegd met de zaken T-435/93 en T-443/93.
22 Na de vaststelling van de datum van de terechtzitting heeft een van de advocaten van Casillo Grani bij op 3 oktober 1994 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief het Gerecht ervan in kennis gesteld, dat deze vennootschap failliet is verklaard. Bij op 2 november 1994 ter griffie van het Gerecht binnengekomen faxbericht heeft de advocaat een kopie gezonden van een beslissing van de rechter-commissaris, waarbij de curator van de vennootschap is gelast voor de procedure voor het Gerecht domicilie te kiezen ten kantore van de advocaten Siragusa en Scassellati-Sforzollini.
23 Ter terechtzitting van 9 november 1994 zijn partijen en interveniënte Italgrani gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht. Na deze terechtzitting heeft het Gerecht de Commissie om overlegging verzocht van het telexbericht van 14 november 1986 aan de Italiaanse regering, dat ter sprake is gekomen in rechtsoverweging 22 van het arrest Italië/Commissie (reeds aangehaald). Na overlegging van dit telexbericht door de Commissie zijn partijen om hun zienswijze verzocht over de betekenis ervan voor het onderhavige beroep.
Conclusies van partijen
24 Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:
° de beschikking nietig te verklaren;
° de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure.
25 In repliek concluderen verzoeksters bovendien dat het het Gerecht behage:
° de non-existentie van de bestreden beschikking vast te stellen.
26 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
° het beroep niet-ontvankelijk dan wel ongegrond te verklaren;
° verzoeksters te verwijzen in de kosten van de procedure.
27 De Franse Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
° de beschikking nietig te verklaren;
° de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure.
28 Interveniënte Casillo Grani concludeert dat het het Gerecht behage:
° de non-existentie van de bestreden beschikking vast te stellen;
° subsidiair, de bestreden beschikking nietig te verklaren en beschikking 88/318 niet van toepassing te verklaren op de onderhavige zaak;
° de Commissie te verwijzen in de kosten van Casillo Grani.
29 Interveniënte Italgrani concludeert dat het het Gerecht behage:
° het beroep niet-ontvankelijk dan wel ongegrond te verklaren;
° verzoeksters te verwijzen in de kosten van de procedure, daaronder begrepen haar eigen kosten.
De interventie van Casillo Grani
30 Blijkens de stukken bestond Casillo Grani' s belang bij de beslechting van het geschil alleen hierin, dat zij een concurrente was van de steun ontvangende onderneming. Na de faillietverklaring van Casillo Grani, waarvan haar advocaat het Gerecht op 2 november 1994 op de hoogte stelde, kan het Gerecht niet anders dan vaststellen, dat dit belang niet langer bestaat. Aangezien de steun volgens de informatie die ter terechtzitting is verstrekt door interveniënte Italgrani, voor wie hij bestemd was, haar nog niet is uitgekeerd, kon de beschikking Casillo Grani' s concurrentiepositie vóór haar faillietverklaring dus niet aantasten.
31 Mitsdien behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de conclusies en argumenten van Casillo Grani.
De ontvankelijkheid
Samenvatting van de argumenten van partijen
32 De Commissie werpt geen formele exceptie van niet-ontvankelijkheid op, doch betwist wel de ontvankelijkheid van het beroep. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 28 januari 1986 (zaak 169/84, Cofaz, Jurispr. 1986, blz. 391) zet zij uiteen, dat op het gebied van staatssteun, alleen de ondernemingen die in het kader van de administratieve procedure een bepaalde rol hebben gespeeld en waarvan de marktpositie wezenlijk wordt beïnvloedt door de steunmaatregelen die het voorwerp van de bestreden beschikking vormen, worden aangemerkt als rechtstreeks en individeel geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag (thans artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag).
33 Wat de eerste voorwaarde betreft, erkent de Commissie, dat verzoeksters in het kader van de procedure direct of indirect een bepaalde rol hebben gespeeld. De AAC zou zich echter enkel in de zaak hebben gemengd in verband met de steun voor de zetmeelproduktie, die is ingetrokken. Geen van verzoeksters kan dus onder verwijzing naar de inmenging van de AAC stellen dat zij aan deze voorwaarde voldoet.
34 Wat de tweede voorwaarde betreft, stelt de Commissie, dat de vennootschappen Pfeifer & Langen en Latenstein Zetmeel enkel tarwezetmeel produceren, waarvoor geen steun wordt toegekend, en dat zij daarom door de beschikking niet rechtstreeks en individueel worden geraakt. Wat de andere verzoekende vennootschappen betreft, stelt de Commissie vast, dat een deel van hun produktie concurreert met de gesubsidieerde produktie. Haars inziens hebben verzoeksters echter onvoldoende de redenen uiteengezet, waarom de beschikking hun rechtmatige belangen kan schaden en hun positie op de betrokken markt wezenlijk kan aantasten. Zij zouden in dit verband immers geen enkel relevant gegeven aangevoerd hebben.
35 Wat meer in het bijzonder AAC betreft, merkt de Commissie op, dat het Hof reeds in zijn arrest van 14 december 1962 (gevoegde zaken 16/62 en 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a., Jurispr. 1962, blz. 943) heeft gepreciseerd, dat er "geen grond bestaat voor aanvaarding van het beginsel, dat een vereniging, als vertegenwoordiger van een groep van ondernemers, individueel wordt geraakt door een handeling die de algemene belangen van deze groep treft". Waar het Hof in zijn arrest van 2 februari 1988 (gevoegde zaken 67/85, 68/85 en 70/85, Van der Kooy e.a., Jurispr. 1988, blz. 219) erkende, dat een organisatie die de belangen van een groep producenten vertegenwoordigde, rechtstreeks en individueel werd geraakt door een beschikking van de Commissie tot vaststelling van de verenigbaarheid, baseerde het zich op drie elementen: 1) de organisatie was geraakt in haar hoedanigheid van onderhandelaar inzake de betrokken tariefregeling; 2) zij heeft actief deelgenomen aan de procedure; en 3) zij werd genoodzaakt nieuwe tariefonderhandelingen te beginnen en een nieuw akkoord te sluiten.
36 De Commissie herhaalt, dat de opmerkingen van AAC enkel betrekking hadden op de steun voor de zetmeelproduktie, die uiteindelijk is ingetrokken. Voorts zou AAC niet hebben aangetoond, dat haar situatie op soortgelijke wijze wordt aangetast als die van de vereniging in het arrest Van der Kooy (reeds aangehaald). AAC zou dus niet individueel zijn geraakt door de beschikking van de Commissie.
37 Interveniënte Italgrani sluit zich in essentie aan bij het betoog van de Commissie. Zij voegt hieraan toe, dat de andere verzoeksters dan AAC zich niet op de inmenging van laatstgenoemde kunnen beroepen, die immers niet namens deze ondernemingen aan de procedure heeft deelgenomen noch hun persoonlijke belangen heeft behartigd.
38 Verzoeksters merken op, dat zij in de precontentieuze fase een beslissende rol hebben gespeeld, doordat AAC een klacht heeft ingediend en na de publikatie van de mededeling aan de belanghebbenden aanvullende opmerkingen heeft gemaakt over de betrokken ontwerp-steunmaatregel. AAC zou als gevolmachtigde van haar leden hebben gehandeld, wier belangen zij volgens haar statuten dient te behartigen.
39 Verzoeksters stellen voorts, dat Italgrani hun rechtstreekse concurrent zal worden op een markt die wordt gekenmerkt door grote overschotten. De nieuwe produktiecapaciteit van zetmeelprodukten (circa 360 000 ton per jaar) zal groter zijn dan de totale huidige zetmeelproduktie in Italië (circa 338 000 ton per jaar), en de produktie van de twee Italiaanse leden van AAC, Cerestar Italia SpA (hierna: "Cerestar") en SPAD, zal respectievelijk 209 000 en 167 000 ton zetmeelhoudende produkten bedragen, zodat duidelijk is dat de steunmaatregelen in Italië aanzienlijke gevolgen zullen hebben. Op het niveau van de Gemeenschap betekent het gewijzigde ontwerp immers een toename van de produktie van zetmeelhoudende produkten met 7 %. Op een markt die wordt gekenmerkt door grote overschotten en een stagnerende vraag, zouden de betrokken steunmaatregelen de markt voor zetmeel in de Gemeenschap merkbaar vervalsen en met name ernstige schade toebrengen aan de positie van de verzoekende vennootschappen.
40 Volgens verzoeksters zouden de gevolgen voor de zetmeelindustrie in haar geheel des te aanzienlijker zijn, omdat de markt voor zetmeelhoudende produkten wordt gekenmerkt door een volledige substitueerbaarheid van de aangeboden produkten. De elasticiteit van de vraag is gering, zodat een toename van de produktiecapaciteit de prijzen zal doen instorten.
41 Wat AAC betreft merken verzoeksters op, dat het beroep tot nietigverklaring eveneens openstaat voor verenigingen van ondernemingen, zeker nu in casu in de AAC alle ondernemingen van de betrokken sector verenigd zijn. AAC zou niet alleen zijn opgekomen tegen de steun voor zetmeel; haar verzet zou betrekking hebben gehad op alle zetmeelhoudende produkten, een begrip dat zowel zetmeel als daarvan afgeleide produkten omvat. In hun opmerkingen over de memories in interventie van Italgrani en Casillo Grani voegen verzoeksters hieraan toe, dat AAC de onderhandelingspartner van de Commissie was toen in 1986 de nieuwe regeling voor zetmeel werd ingevoerd, en zulks is gebleven voor alle communautaire regelingen die de belangen van de zetmeelindustrie raken. Haar positie kan dus worden vergeleken met die van de verenigingen als bedoeld in het arrest van het Hof van 24 maart 1993 (zaak C-313/90, CIRFS e.a., Jurispr. 1993, blz. I-1125) en het arrest van 2 februari 1988 (Van der Kooy, reeds aangehaald).
42 Ten slotte stellen verzoeksters dat, wanneer de Commissie derden-concurrenten niet de gelegenheid heeft gegeven opmerkingen in te dienen en aan de procedure deel te nemen, hun beroep tegen de beschikking waarbij een steunmaatregel wordt toegestaan toch ontvankelijk is (arresten Hof van 19 mei 1993, zaak C-198/91, Cook, Jurispr. 1993, blz. I-2487, en 15 juni 1993, zaak C-225/91, Matra, Jurispr. 1993, blz. I-3203). Waar de Commissie verzoeksters niet de gelegenheid heeft gegeven zich over het definitieve programma uit te spreken, moet dit mutatis mutandis ook in de onderhavige zaak gelden.
43 De Franse Republiek heeft over de ontvankelijkheid geen opmerkingen ingediend.
Beoordeling door het Gerecht
44 Vooraf zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag natuurlijke of rechtspersonen beroep kunnen instellen tegen tot hen gerichte beschikkingen alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hen rechtstreeks en individueel raken. De ontvankelijkheid van dit beroep hangt dan ook af van de vraag, of de tot de Italiaanse regering gerichte beschikking waarbij de krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleide procedure werd beëindigd, hen rechtstreeks en individueel raakt.
45 Wat de vraag betreft, of verzoeksters door de bestreden beschikking rechtstreeks worden geraakt, kan de beschikking, gelijk Italgrani terecht heeft gesteld, zolang het CIPI op nationaal niveau geen uitvoeringsmaatregelen heeft vastgesteld, verzoeksters' belangen niet aantasten. Aangezien het CIPI bij besluit van 12 april 1990 het oorspronkelijke investeringsprogramma en de daarbij behorende steun echter reeds had goedgekeurd, en de latere wijzigingen door de Italiaanse autoriteiten zelf zijn aangebracht, is de mogelijkheid dat de Italiaanse autoriteiten besluiten om de bij de beschikking van de Commissie goedgekeurde steun niet te verlenen, zuiver theoretisch, omdat er geen enkele twijfel bestaat over de wil tot handelen van de Italiaanse autoriteiten.
46 Erkend dient dus te worden, dat verzoeksters door de bestreden beschikking rechtstreeks worden geraakt (zie in diezelfde zin het arrest van 17 januari 1985, zaak 11/82, Piraiki-Patraiki, Jurispr. 1985, blz. 207). Hieraan moet worden toegevoegd, dat het CIPI blijkens het dossier het gewijzigde programma bij besluit van 8 oktober 1991 heeft goedgekeurd. Ofschoon de bedoelde steun nog niet aan Italgrani is uitgekeerd, heeft zij bovendien tijdens de mondelinge behandeling verklaard, dat dit hieraan te wijten is dat de Italiaanse autoriteiten hebben besloten de uitspraak in de onderhavige zaak af te wachten.
47 Wat de vraag betreft, of verzoeksters door de litigieuze beschikking individueel worden geraakt, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak, zij die niet de adressaten van een beschikking zijn, slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt in de zin van artikel 173 van het Verdrag, indien deze beschikking hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (zie arresten Hof van 15 juli 1963, zaak 25/62, Plaumann, Jurispr. 1963, blz. 205, en 18 mei 1994, zaak C-309/89, Codorníu, Jurispr. 1994, blz. I-1853, r.o. 20).
48 Wat de beschikkingen van de Commissie betreft waarbij een krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleide procedure wordt beëindigd, zijn aanvaard als elementen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de beschikking een onderneming raakt in de zin van artikel 173 van het Verdrag, de omstandigheid dat de klacht naar aanleiding waarvan de onderzoeksprocedure is geopend, van de betrokken onderneming uitgaat, dat deze onderneming tijdens het onderzoek is gehoord, en dat haar opmerkingen in ruime mate bepalend zijn geweest voor het verloop van de procedure, mits althans de in de bestreden beschikking bedoelde steunmaatregel haar marktpositie wezenlijk heeft beïnvloed (zie arrest Cofaz, reeds aangehaald).
49 Het arrest Cofaz moet echter niet aldus worden uitgelegd, dat ondernemingen die niet in staat zijn identieke omstandigheden aan te tonen, nooit kunnen worden geacht individueel te zijn geraakt in de zin van artikel 173 van het Verdrag. Het Hof heeft immers enkel vastgesteld, dat ondernemingen die dergelijke omstandigheden kunnen aantonen, worden geraakt in de zin van artikel 173, hetgeen niet uitsluit, dat een onderneming anderszins, onder verwijzing naar specifieke omstandigheden die haar op soortgelijke wijze individualiseren als de adressaat, kan aantonen dat zij individueel is geraakt.
50 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat blijkens het dossier de vennootschap SPAD met een jaarproduktie van circa 160 000 ton zetmeelhoudende produkten, één van de twee belangrijkste Italiaanse producenten daarvan is, aangezien de jaarlijkse produktie in Italië 390 000 ton bedraagt. Volgens de opmerkingen, ingediend in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag door de Italiaanse vereniging Assochimica (Gruppo Chimica Agraria), waarbij SPAD is aangesloten, zijn de andere belangrijke Italiaanse producenten van deze produkten Cerestar en Seda Manildra Europe SpA, met een jaarlijkse produktie van respectievelijk 209 000 ton en 12 000 ton. De Commissie heeft geen feitelijke gegevens meegedeeld op grond waarvan deze informatie betreffende de situatie op de Italiaanse markt voor zetmeelhoudende produkten in twijfel zou kunnen worden getrokken.
51 Bovendien blijkt uit de bestreden beschikking, dat de door Italgrani geplande jaarproduktie van zetmeelhoudende produkten ongeveer 190 000 ton bedraagt, hetgeen een toename van de jaarlijkse Italiaanse produktie met ongeveer 50 % betekent. Het Gerecht is van oordeel, dat een dergelijke toename noodzakelijkerwijze aanzienlijke gevolgen meebrengt voor de concurrentiepositie van de op de Italiaanse markt reeds aanwezige producenten.
52 Wat SPAD betreft, blijkt voorts uit het dossier, dat zij vóór de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, bij het Tribunale amministrativo regionale del Lazio beroep had ingesteld tegen het besluit van het CIPI van 12 april 1990 houdende goedkeuring van het investeringsplan van Italgrani en de desbetreffende steun. Ook Cerestar had hiertegen beroep ingesteld. Overigens blijkt uit de door Assochimica ingediende opmerkingen, dat deze waren gebaseerd op stukken die tijdens die procedures zijn verzameld. Voorts blijkt uit deze opmerkingen, dat de leden van Assochimica zich als rechtstreekse concurrenten met name ongerust maakten over de voorgenomen steun voor zetmeelhoudende produkten.
53 Dat een handeling invloed kan uitoefenen op de mededingingsverhoudingen zoals die op de betrokken markt bestaan, brengt op zich zeker niet mee, dat iedere marktdeelnemer die op enigerlei wijze in een concurrentieverhouding staat tot de begunstigde van de handeling, kan worden aangemerkt als rechtstreeks en individueel geraakt door deze handeling (zie arrest Hof van 10 december 1969, gevoegde zaken 10/68 en 18/68, Eridania e.a., Jurispr. 1969, blz. 459). Gelet op de verstrekte gegevens over de Italiaanse markt voor zetmeelhoudende produkten, de rol die SPAD heeft gespeeld in de deelneming van Assochimica aan de administratieve procedure, en de aanzienlijke toename van de produktiecapaciteit die het gevolg zal zijn van de investeringen, gepland door de vennootschap die de begunstigde is van de in de bestreden beschikking voorziene steun, is het Gerecht in casu niettemin van oordeel, dat SPAD het bewijs heeft geleverd van een geheel van omstandigheden die een bijzondere situatie vormen, die haar wat de betrokken maatregel betreft, karakteriseert ten opzichte van iedere andere marktdeelnemer. Het Gerecht is dan ook van oordeel, dat de SPAD op één lijn kan worden gesteld met een addressaat van de beschikking in de zin van het arrest Plaumann (reeds aangehaald).
54 Uit een en ander volgt, dat het beroep ontvankelijk is wat SPAD betreft.
55 Aangezien het om één en hetzelfde beroep gaat, behoeft de procesbevoegdheid van de andere verzoeksters niet te worden onderzocht (zie arrest CIRFS e.a., reeds aangehaald).
Ten gronde
56 Tot staving van hun beroep voeren verzoeksters vijf middelen aan:
° schending van de regels betreffende de procedure inzake de vaststelling van beschikkingen van de Commissie;
° kennelijke beoordelingsfout en schending van artikel 92 EEG-Verdrag, doordat de voorziene investeringen economisch niet gerechtvaardigd en niet levensvatbaar zijn, en het geplande programma niet aansluit bij het eerdere programma;
° onverenigbaarheid van de bestreden beschikking met de landbouwverordeningen;
° schending van artikel 190 EEG-Verdrag, doordat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd en tegenstrijdigheden bevat;
° schending van de rechten van de klagers, doordat zij nooit toegang hebben gehad tot het dossier of de gelegenheid hebben gehad opmerkingen te maken over de ontwerp-beschikking.
Schending van de regels betreffende de procedure inzake de vaststelling van beschikkingen van de Commissie
De omstandigheden die het Gerecht ertoe hebben gebracht de overlegging door de Commissie te vragen van de interne stukken betreffende de gevolgde procedure
57 In repliek hebben verzoeksters geconcludeerd, dat de beschikking non-existent ° of althans nietig ° moet worden verklaard, wegens de bijzonder ernstige en kennelijke schendingen van wezenlijke vormvoorschriften bij de vaststelling ervan. Zij hebben in dit verband verwezen naar het arrest van het Hof van 23 februari 1988 (zaak 131/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 905: het zogenoemde "legkippen-arrest") en naar het arrest van het Gerecht van 27 februari 1992 (gevoegde zaken T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 en T-104/89, BASF e.a., Jurispr. 1992, blz. II-315, later vernietigd bij het PVC-arrest). Zij hebben opgemerkt, dat dit middel van openbare orde is, en dus op ieder moment in de procedure kan worden aangevoerd.
58 Tot staving van dit middel hebben verzoeksters betoogd, dat blijkens het verweerschrift van de Commissie in zaak T-443/93 (Casillo Grani), de Commissie op 31 juli 1991, dus nauwelijks één week na de kennisgeving door de Italiaanse autoriteiten van het nieuwe investeringsprogramma van Italgrani en de desbetreffende steun, en bovendien aan de vooravond van de vakantie van de Commissie, heeft besloten:
° de uit hoofde van artikel 93, lid 2, van het Verdrag ingeleide procedure betreffende de betrokken steun te beëindigen;
° de heer Mac Sharry, het Commissielid dat op dat moment bevoegd was op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling, te machtigen om in overleg met de voorzitter de goedkeuring van de nieuwe steunregeling waarvan door de Italiaanse autoriteiten mededeling was gedaan, verder af te handelen in de vorm van een formele beschikking waaraan voorwaarden waren verbonden;
° de Italiaanse autoriteiten te verzoeken de Commissie jaarlijks een verslag te laten toekomen.
59 Het zou daarom vaststaan, dat de Commissie, in strijd met het collegialiteitsbeginsel, nooit de formele tekst van de beschikking heeft vastgesteld. Dienaangaande hebben verzoeksters eraan herinnerd, dat uit de beschikking, zoals gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, blijkt, dat zij op 16 augustus 1991 "door de Commissie" is vastgesteld. Verzoeksters hebben erkend, dat artikel 27, eerste alinea, van het reglement van orde 63/41/EEG van de Commissie van 9 januari 1963 (PB 1963, blz. 181), voorlopig van toepassing gebleven ingevolge artikel 1 van besluit 67/426/EEG van de Commissie van 6 juli 1967 (PB 1967, 147, blz. 1), in de versie van besluit 75/461/Euratom, EGKS, EEG van de Commissie van 23 juli 1975 (PB 1975, L 199, blz. 43), de Commissie toestaat aan haar leden de bevoegdheid te verlenen in haar naam en onder haar toezicht "duidelijk omschreven maatregelen van beheer of bestuur te nemen", op voorwaarde dat het beginsel van haar collegiale verantwoordelijkheid volstrekt blijft geëerbiedigd; verzoeksters betwisten echter, dat de beschikking als een dergelijke maatregel kan worden aangemerkt.
60 Voorts stellen verzoeksters, dat op grond van artikel 12 van het reglement van orde van de Commissie, "de ter vergadering (...) door de Commissie genomen besluiten in de taal of talen, waarin zij authentiek zijn, door de ondertekening van de Voorzitter en van de Algemeen Secretaris worden gewaarmerkt". Ingevolge artikel 10 van het reglement van orde moeten de notulen van de vergadering tijdens de volgende vergadering door de Commissie worden goedgekeurd. Deze verplichtingen zijn klaarblijkelijk niet in acht genomen. De beschikking zou daarom non-existent of althans nietig moeten worden verklaard, wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften. Subsidiair hebben verzoeksters het Gerecht verzocht de Commissie te gelasten om stukken over te leggen op grond waarvan kan worden nagegaan, of alle vormvoorschriften zijn nageleefd.
61 In dupliek heeft de Commissie betoogd, dat verzoeksters in repliek voor het eerst een nieuw, op de onwettigheid van de beschikking gebaseerd middel tot nietigverklaring hebben aangevoerd, dat niet in hun verzoekschrift voorkwam en dat niet-ontvankelijk zou zijn, aangezien het om een nieuw middel in de zin van artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering zou gaan.
62 Subsidiair heeft de Commissie opgemerkt, dat het beginsel van de collegiale verantwoordelijkheid van de Commissie de kern van het besluitvormingsproces van deze instelling vormt. In de praktijk worden evenwel alleen de belangrijkste beslissingen tijdens de vergaderingen van de Commissie genomen. Om een institutionele verlamming te vermijden wordt in andere gevallen een beroep gedaan op soepeler besluitvormingsprocessen en met name op de delegatieprocedure van artikel 27 van het reglement van orde van de Commissie, dat bepaalt: "De Commissie kan, op voorwaarde dat het beginsel van haar collegiale verantwoordelijkheid volstrekt blijft geëerbiedigd, aan haar leden de bevoegdheid verlenen in haar naam en onder haar toezicht duidelijk omschreven maatregelen van beheer of bestuur te nemen."
63 Voorts heeft de Commissie gesteld, dat zij in haar vergadering van 31 juli 1991 de door verzoeksters genoemde beschikkingen heeft vastgesteld op basis van de werkzaamheden van de kabinetchefs in hun vergadering van 29 juli 1991 en van een volledige en gedetailleerde ontwerp-beschikking in de vorm van een brief aan de Italiaanse autoriteiten. Na beraadslaging zou zij de beschikking dus op alle punten hebben goedgekeurd en een van haar leden hebben belast met de aanpassing van de tekst van de beschikking. De bepalingen van het Verdrag en van het reglement van orde zouden dus volledig in acht zijn genomen.
64 Wat de vermeende schending van de artikelen 10 en 12 van het reglement van orde betreft, heeft de Commissie betoogd, dat deze bepalingen niet de door verzoeksters daaraan gegeven draagwijdte hebben. Waarmerking zou immers een interne procedure van de Commissie zijn, aangezien de artikelen 10 en 12 van haar reglement van orde derden niet raken en evenmin van invloed zijn op de hun verleende rechten of waarborgen. Schending van deze artikelen kan dus voor de rechter niet worden aangevoerd.
65 Onder deze omstandigheden heeft het Gerecht, teneinde te kunnen antwoorden op verzoeksters' middelen, de Commissie om overlegging verzocht van de ontwerp-brief aan de Italiaanse regering, die de Commissie in haar vergadering van 31 juli 1991 heeft besproken, van de notulen van die vergadering, van de bestreden beschikking, zoals betekend aan de Italiaanse regering en op de relevante datum door de voorzitter en de secretaris-generaal van de Commissie gewaarmerkt, alsmede van de "blauwe fiche" betreffende de procedure van vaststelling van deze beschikking.
Samenvatting van de opmerkingen van partijen over de door de Commissie neergelegde interne stukken en over het PVC-arrest
66 In hun opmerkingen herhalen verzoeksters hun standpunt, dat de betrokken middelen ontvankelijk zijn.
67 Wat de gegrondheid van deze middelen betreft, voegen zij vooraf aan de in repliek reeds gemaakte opmerkingen toe, dat uit het PVC-arrest volgt, dat de argumenten van de Commissie in dupliek moeten worden afgewezen, omdat deze, gelijk de Commissie zelf heeft aangegeven, zijn overgenomen uit de hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht in die zaak.
68 Vervolgens verklaren verzoeksters, dat de verschillen tussen de door het college van Commissieleden vastgestelde handeling en die welke aan partijen is betekend en in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen is bekendgemaakt, nog veel belangrijker zijn dan in de PVC-zaak. Dienaangaande beklemtonen zij, dat de aan het college voorgelegde ontwerp-brief aan de Italiaanse regering niet was opgesteld in de vorm van een ontwerp-beschikking, en met name geen dispositief bevatte. Uit het PVC-arrest zou volgen, dat deze omstandigheid op zich volstaat om de volledige handeling als non-existent aan te merken.
69 Bovendien zouden er duidelijke verschillen bestaan tussen de aan het college voorgelegde ontwerp-brief en de definitieve tekst van de beschikking, omdat essentiële gegevens waren toegevoegd, cijfers waren gewijzigd en volledige paragrafen waren toegevoegd of geschrapt. Verzoeksters betwisten de stelling van de Commissie, dat het college zich heeft uitgesproken op basis van een volledige en gedetailleerde ontwerp-beschikking, en geven een opsomming van de belangrijkste verschillen tussen de twee documenten; volgens hen gaan de wijzigingen die in de door het college goedgekeurde tekst zijn aangebracht, verder dan zuiver grammaticale en spellingscorrecties die volgens het PVC-arrest na de vaststelling van een tekst door het college mogen worden aangebracht.
70 Wat de beweerde schending van artikel 27 van het reglement van orde van de Commissie betreft, voegen verzoeksters aan de in repliek reeds gemaakte opmerkingen toe, dat de opdracht van de heer Mac Sharry volgens de door de Commissie neergelegde stukken in werkelijkheid de bevoegheid omvatte om geheel zelfstandig en zonder dat er een voorstel voor een beschikking was, namens de Commissie een beschikking te geven, omdat de delegatie het Commissielid zelfs niet verplichtte om met de ontwerp-brief rekening te houden. Een dergelijke opdracht kan niet worden aangemerkt als een handeling van beheer of bestuur noch als een duidelijk omschreven taak, zodat zij niet op grond van genoemd artikel aan één lid van de Commissie kan worden gedelegeerd.
71 Ten slotte stellen verzoeksters dat, blijkens de door de Commissie neergelegde stukken, in de eerste plaats de procedure van artikel 12 van het reglement van orde van de Commissie inzake waarmerking niet is gevolgd en, in de tweede plaats, de regels inzake het taalgebruik niet zijn gevolgd, nu de ontwerp-brief aan de Italiaanse regering grotendeels in het Frans was opgesteld, terwijl in deze zaak alleen de Italiaanse tekst authentiek was.
72 In haar opmerkingen herhaalt de Commissie haar stelling, dat de betrokken middelen tardief en dus niet-ontvankelijk zijn ingevolge artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht. Deze middelen zijn immers eerst in repliek aangevoerd, en zijn niet gebaseerd op nieuwe gegevens rechtens of feitelijk waarvan in de loop van de procedure is gebleken, nu alle daarin vermelde feiten ten tijde van de indiening van het verzoekschrift reeds bekend waren. In dit verband stelt de Commissie bovendien, dat het arrest van het Gerecht van 27 februari 1992 (BASF e.a., reeds aangehaald) geenszins kan worden aangemerkt als een nieuw gegeven in de zin van artikel 48 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
73 Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 30 september 1982 (zaak 108/81, Amylum, Jurispr. 1982, blz. 3107) beklemtoont de Commissie, dat deze tardief aangevoerde middelen niet kunnen worden beschouwd als middelen van openbare orde. Voorts zou uit het PVC-arrest volgen, dat de door verzoeksters genoemde procedurele gebreken in geen geval de non-existentie van de bestreden beschikking tot gevolg kunnen hebben.
74 Subsidiair en wat de gegrondheid van de middelen betreft, herinnert de Commissie eraan, dat voor het betrokken steunprogramma toestemming is verleend op grond van een reeds goedgekeurde algemene steunregeling, en dat zij dus enkel kon nagaan, of het individuele steunprogramma in overeenstemming was met deze algemene regeling. De reden om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden zou immers zijn geweest, dat de oorspronkelijk voorziene investeringen niet in overeenstemming leken te zijn met de voorwaarden van de algemene regeling. Was van meet af aan de huidige versie van het steunprogramma, zoals gewijzigd door de Italiaanse autoriteiten, voorgelegd, dan zouden de diensten van de Commissie zich ertoe hebben beperkt de klager mede te delen, dat het ontwerp-programma in overeenstemming was met de reeds goedgekeurde algemene regeling. Bij het onderzoek van het gewijzigde steunprogramma zou de Commissie dus geen gebruik hebben gemaakt van enige beoordelingsvrijheid, en dit onderzoek zou niet meer zijn geweest dan een loutere maatregel van beheer.
75 Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 23 september 1986 (zaak 5/85, AKZO Chemie, Jurispr. 1986, blz. 2585) verbindt de Commissie hieraan de conclusie, dat de beschikking op regelmatige wijze kon worden vastgesteld op grond van delegatie. Deze oplossing ligt des te meer voor de hand, omdat er duizenden toepassingsgevallen van algemene steunregelingen zijn en de delegatieprocedure dus noodzakelijk is om te voorkomen dat de werking van de Commissie in die sector verlamd raakt. In dit verband betoogt de Commissie voorts, dat het PVC-arrest enkel beschikkingen die een schending van artikel 85 EG-Verdrag vaststellen en sancties opleggen, van de delegatieprocedure heeft uitgesloten. In genoemd arrest zou het Hof immers geen definitie hebben gegeven van het begrip maatregelen van beheer, die ingevolge artikel 27 van het reglement van orde van de Commissie op regelmatige wijze kunnen worden vastgesteld krachtens delegatie; de in dat arrest genoemde maatregelen van instructie zouden enkel als voorbeeld van maatregelen van beheer zijn vermeld.
76 Meer subsidiair betoogt de Commissie, dat een gedetailleerde en exhaustieve ontwerp-brief de grondslag vormde voor de beschikking, en dat, gesteld dat de beschikking niet krachtens delegatie kon worden vastgesteld, van een schending van het collegialiteitsbeginsel geen sprake is geweest. Nu de bestreden beschikking voor verzoeksters niet bijzonder bezwarend is, kunnen het ontbreken van waarmerking en de na de beraadslaging van de Commissie in de tekst aangebrachte wijzigingen niet worden geacht de regelmatigheid van de beschikking aan te tasten.
77 Tot slot stelt de Commissie, dat uit het PVC-arrest duidelijk volgt, dat deze eventuele vormgebreken in geen geval tot non-existentie van de bestreden beschikking kunnen leiden.
Beoordeling door het Gerecht
78 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat op grond van artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, "nieuwe middelen niet in de loop van het geding mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken".
79 In casu hebben verzoeksters in hun verzoekschrift geen melding gemaakt van een vermeende schending van de regels betreffende de procedure inzake de vaststelling van beschikkingen van de Commissie. In repliek hebben zij deze middelen aangevoerd, en zich hierbij gebaseerd op het verweerschrift van de Commissie in zaak T-443/93 (Casillo Grani), waaruit blijkt, dat de Commissie in haar vergadering van 31 juli 1991 in de eerste plaats haar standpunt heeft bepaald op basis van een ontwerp-brief aan de Italiaanse regering, en in de tweede plaats heeft besloten, de heer Mac Sharry te machtigen om de goedkeuring van de nieuwe steunregeling in de vorm van een formele beschikking verder af te handelen. Ofschoon deze middelen volgens de Commissie niet zijn gebaseerd op nieuwe feitelijke gegevens, heeft zij geen enkel bewijs aangevoerd, dat deze gegevens betreffende de procedure inzake de vaststelling van de bestreden beschikking bij verzoeksters bekend waren vóór de indiening van het verzoekschrift. Voorts stelt het Gerecht vast, dat de stukken waartoe verzoeksters voordien toegang hadden, geen enkel gegeven bevatten waaruit blijkt dat verzoeksters, voordat het verweerschrift in zaak T-443/93 (Casillo Grani) hun was medegedeeld, hadden moeten of kunnen weten, dat de beschikking krachtens delegatie was vastgesteld en dat de Commissie zich had uitgesproken op de enkele grondslag van een ontwerp-brief aan de Italiaanse regering.
80 De aldus aan het licht gekomen gegevens hebben inderdaad ernstige twijfel doen rijzen over de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de bestreden beschikking, zodat het Gerecht de Commissie om overlegging heeft verzocht van de relevante interne stukken, op grond waarvan verzoeksters de betrokken middelen in hun definitieve vorm hebben kunnen ontwikkelen. Het Gerecht stelt dientengevolge vast, dat deze middelen gebaseerd zijn op feitelijke gegevens waarvan in de loop van de behandeling is gebleken en die niet tardief zijn (zie in dezelfde zin, het PVC-arrest, reeds aangehaald, r.o. 57-60).
81 Wat de gegrondheid van deze middelen betreft, herinnert het Gerecht aan artikel 12 van het reglement van orde van de Commissie, in de bij de vaststelling van de bestreden beschikking geldende versie: "De ter vergadering of in een schriftelijke procedure door de Commissie genomen besluiten worden in de taal of talen, waarin zij authentiek zijn, door de ondertekening van de Voorzitter en van de Algemeen Secretaris gewaarmerkt." Waarmerking is dus niet vereist voor handelingen die krachtens delegatie worden vastgesteld. Aangezien de bestreden beschikking niet is gewaarmerkt, en de Commissie heeft verklaard, dat zij krachtens delegatie is vastgesteld, is het Gerecht van oordeel, dat allereerst moet worden onderzocht, of de beschikking op regelmatige wijze krachtens delegatie kon worden vastgesteld.
82 Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt, dat, gelijk het Hof heeft opgemerkt in het arrest AKZO Chemie en in het PVC-arrest (reeds aangehaald), de organisatie van de Commissie berust op het collegialiteitsbeginsel, voortvloeiende uit artikel 17 van het Verdrag van 8 april 1965 tot instelling van één Raad en één Commissie van de Europese Gemeenschappen (PB 1967, 152, blz. 2), inmiddels vervangen door artikel 163 EG-Verdrag, bepalende dat "de besluiten van de Commissie worden genomen bij meerderheid van stemmen van het in artikel 157 bepaalde aantal leden. De Commissie kan slechts geldig zitting houden, indien het in haar reglement van orde bepaalde aantal leden aanwezig is."
83 In diezelfde arresten heeft het Hof gepreciseerd, dat dit collegialiteitsbeginsel berust op de gedachte dat de leden van de Commissie als gelijken aan de besluitvorming deelnemen, en met name inhoudt, dat de besluiten in gemeen overleg worden genomen en dat alle leden van het college collectief politiek verantwoordelijk zijn voor alle genomen besluiten.
84 In de tweede plaats zij opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak het beroep op de delegatieprocedure voor de vaststelling van maatregelen van beheer of bestuur verenigbaar is met het collegialiteitsbeginsel. Zo herinnerde het Hof in het arrest AKZO Chemie eraan, dat een dergelijke delegatieprocedure, "die is beperkt tot bepaalde categorieën maatregelen van beheer en bestuur, hetgeen per definitie principe-besluiten uitsluit, wegens de aanzienlijke stijging van het aantal te nemen beslissingen noodzakelijk lijkt indien de Commissie haar taak wil kunnen uitoefenen" (r.o. 37).
85 Onderzocht moet dus worden, of de bestreden beschikking kan worden aangemerkt als een maatregel van beheer of bestuur.
86 Wat het onderzoek door de Commissie van individuele toepassingsgevallen van een algemene steunregeling betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld, dat de Commissie zich alvorens een procedure in te leiden, dient te beperken tot een onderzoek van de vraag, of de steun onder de algemene regeling valt en aan de in de desbetreffende goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarden voldoet (zie arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald). Ook zou na de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag de eerbiediging van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel niet gewaarborgd zijn, indien de Commissie van haar besluit om de algemene regeling goed te keuren, zou kunnen terugkomen. Daarom moet de Commissie, indien de betrokken Lid-Staat wijzigingen voorstelt in een ontwerp-steunmaatregel die wordt getoetst aan artikel 93, lid 2, eerst beoordelen, of deze wijzigingen tot gevolg hebben, dat het ontwerp dan in overeenstemming is met de goedkeuringsbeschikking inzake de algemene regeling. Is zulks het geval, dan mag de Commissie het gewijzigde ontwerp niet toetsen aan artikel 92 van het Verdrag, omdat een dergelijke beoordeling reeds plaatsvond in het kader van de procedure die is beëindigd met de beschikking houdende goedkeuring van de algemene regeling.
87 Het Gerecht is echter van oordeel, dat de omstandigheid dat in de onderhavige zaak de beschikking terecht is vastgesteld op de grondslag van een onderzoek dat beperkt is gebleven tot een toetsing aan de voorwaarden van de beschikking houdende goedkeuring van de algemene regeling, op zich niet volstaat om de maatregel aan te merken als een maatregel van beheer of bestuur. Al is de bestreden beschikking gegeven zonder dat behoefde te worden onderzocht, of het gewijzigde ontwerp in overeenstemming was met artikel 92 van het Verdrag, toch heeft de Commissie zich niet kunnen beperken tot een toetsing van het ontwerp aan de precieze voorwaarden van de beschikking houdende goedkeuring van de algemene regeling, in het bijzonder die betreffende de steunintensiteit en de begunstigde regio' s. Artikel 9 van beschikking 88/318 luidt immers: "Italië is gehouden bij de toepassing van deze beschikking de vigerende communautaire voorschriften en verordeningen alsmede die welke door de Gemeenschapsinstellingen zullen worden aangenomen op het gebied van de cooerdinatie van de verschillende steunvormen in de sectoren industrie, landbouw en visserij, na te komen."
88 Het Gerecht is van oordeel, dat een beschikking waarbij toestemming wordt verleend voor een maatregel inzake staatssteun, en die in de controle voorziet van de naleving van een voorwaarde zoals die van artikel 9 van beschikking 88/318, niet kan worden aangemerkt als een "maatregel van beheer of bestuur", althans niet in de onderhavige zaak.
89 In dit verband zij opgemerkt, dat de Commissie ter terechtzitting heeft gesteld, dat een dergelijke voorwaarde is opgenomen in al haar beschikkingen houdende goedkeuring van een algemene steunregeling, en dat zij voortvloeit uit een voor de hand liggend vereiste, waarvan haar diensten in al haar beschikkingen inzake staatssteun systematisch de naleving controleren.
90 Wat nu de steun voor de zetmeelproduktie betreft, stelt het Gerecht echter vast, dat deze, volgens de Commissie zelf, moest worden ingetrokken, teneinde te voldoen aan de voorwaarde van artikel 9 van beschikking 88/318, aangezien zetmeel een sector is waarin de investeringen van communautaire financiering zijn uitgesloten [zie, in de ten tijde van de feiten geldende versie, verordening (EEG) nr. 866/90 van de Raad van 29 maart 1990 inzake de verbetering van de verwerking en de afzet van landbouwprodukten (PB 1990, L 91, blz. 1; hierna: "verordening nr. 866/90") alsmede de bijlage bij beschikking 90/342/EEG van de Commissie van 7 juni 1990 tot vaststelling van de selectiecriteria voor investeringen ter verbetering van de voorwaarden inzake verwerking en afzet van land- en bosbouwprodukten (PB 1990, L 163, blz. 71; hierna: "beschikking 90/342")]. Voorts heeft de Commissie verklaard, dat de sectoriële uitsluitingen van communautaire financiering voor bepaalde landbouwprodukten volgens vaste praktijk op overeenkomstige wijze gelden voor staatssteun. Niettemin blijkt uit de bestreden beschikking, dat het uiteindelijk goedgekeurde programma van gesubsidieerde investeringen de verwezenlijking beoogt van een produktiecapaciteit van circa 150 000 ton zetmeel per jaar. Het Gerecht wijst erop, dat de Commissie aan haar goedkeuring van de steun de voorwaarde heeft verbonden, dat de zetmeelproduktie van Italgrani in het kader van het betrokken programma strikt beperkt wordt tot de hoeveelheden die nodig zijn voor haar eigen produktie van afgeleide produkten. Deze voorwaarde houdt evenwel in, dat het programma in zijn definitieve versie tot gevolg heeft, dat de zetmeelproduktie van Italgrani rechtstreeks, of voor zover het een geïntegreerd ontwerp betreft, indirect zal worden gesubsidieerd, aangezien de Commissie anders haar goedkeuring niet afhankelijk had kunnen stellen van een voorwaarde betreffende het gebruik van deze produktie. Het Gerecht is van oordeel, dat deze tegenstrijdigheid tussen de verklaringen van de Commissie in het kader van de procedure voor het Gerecht en de tekst van de bestreden beschikking, twijfels kan doen rijzen omtrent de overeenstemming van deze beschikking met de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
91 Wat de steun betreft voor de produktie van afgeleide produkten van zetmeel, stelt het Gerecht bovendien vast, dat de Commissie in de mededeling aan de belanghebbenden bij de opening van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft verklaard, dat "om het evenwicht in de produktie van zetmeelderivaten niet te verstoren, de te ontdekken nieuwe produkten echter moeten samenvallen met nieuwe vormen van gebruik". In dit verband wijst het Gerecht erop, dat wat de destijds geldende regeling betreft, uit de bijlage bij beschikking 90/342 volgt, dat investeringen op het gebied van afgeleide produkten van zetmeel niet voor communautaire financiering in aanmerking komen, indien het bestaan van reële afzetmogelijkheden niet is aangetoond. Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Commissie in de mededeling aan de belanghebbenden heeft verwezen naar selectiecriteria voor investeringen op het gebied van afgeleide produkten van zetmeel die voor communautaire financiering in aanmerking komen. Het Gerecht stelt echter vast, dat in geen enkele bepaling van de bestreden beschikking de voorwaarde is overgenomen, dat de nieuwe produktie van afgeleide produkten van zetmeel moet samenvallen met nieuwe vormen van gebruik, en dat zij zelfs geen enkele aanwijzing bevat, dat de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag is ingeleid tegen de steunmaatregelen voor de produktie van afgeleide produkten van zetmeel.
92 Tijdens de procedure voor het Gerecht heeft de Commissie, in tegenstelling tot wat in voormelde mededeling is verklaard, zich op het standpunt geplaatst, dat de regeling inzake communautaire financiering niet op overeenkomstige wijze geldt voor staatssteun voor de produktie van afgeleide produkten van zetmeel. Tot staving van deze zienswijze heeft de Commissie verwezen naar artikel 16, lid 5, van verordening nr. 866/90, dat bepaalt: "Op het toepassingsgebied van deze verordening kunnen de Lid-Staten steunmaatregelen nemen waarbij de steunbedragen op andere voorwaarden of op een andere wijze worden toegekend dan in deze verordening is bepaald, of hoger zijn dan de in deze verordening voorgeschreven maxima, op voorwaarde dat deze maatregelen in overeenstemming met de artikelen 92 tot en met 94 van het Verdrag worden genomen." Het Gerecht stelt echter vast, dat deze bepaling niet het door de Commissie gemaakte onderscheid rechtvaardigt tussen, enerzijds, de sectoriële uitsluitingen van communautaire financiering die op overeenkomstige wijze gelden voor staatssteun, en anderzijds, de andere uitsluitingen van communautaire financiering waarvoor een dergelijke overeenkomstige toepassing niet geldt. Voorts heeft de Commissie niet verklaard waarom zij in de loop van de precontentieuze procedure kennelijk van mening is veranderd.
93 Onder deze omstandigheden, en zonder dat het Gerecht zich voor de beantwoording van de vraag of de bestreden beschikking als een maatregel van beheer of bestuur kan worden aangemerkt, definitief over deze punten behoeft uit te spreken, moet worden vastgesteld, dat de toepassing van artikel 9 van beschikking 88/318 in de onderhavige zaak principiële vragen opwerpt over de punten, of de zetmeelproduktie van de steunontvangende vennootschap direct dan wel indirect zal worden gesubsidieerd, en of de regeling betreffende de communautaire financiering op overeenkomstige wijze moet gelden voor staatssteun bestemd voor de produktie van afgeleide produkten van zetmeel.
94 Het Gerecht concludeert hieruit dat, gesteld dat de in artikel 9 van beschikking 88/318 genoemde voorwaarde een voorwaarde is die de diensten van de Commissie systematisch in alle beschikkingen inzake staatssteun opnemen, het toezicht op de naleving van deze voorwaarde in casu een dermate diepgaand onderzoek van complexe juridische en feitelijke vragen noodzakelijk heeft gemaakt, dat de bestreden beschikking niet als een maatregel van beheer of bestuur kan worden aangemerkt.
95 Hieruit volgt, dat de bestreden beschikking niet krachtens delegatie kon worden vastgesteld.
96 Mitsdien moet nader worden ingegaan op het argument van de Commissie, dat de bestreden beschikking, al kon zij niet krachtens delegatie worden vastgesteld, niet is vastgesteld in strijd met de procedureregels voor de vaststelling van haar beschikkingen. Te deze heeft de Commissie gesteld, dat de Commissie haar besluit heeft genomen op basis van een gedetailleerde en exhaustieve ontwerp-brief aan de Italiaanse regering, en voorts dat de heer Mac Sharry niet meer heeft gedaan dan deze ontwerp-brief in een formele beschikking omzetten.
97 Wat het collegialiteitsbeginsel betreft, heeft het Hof in het PVC-arrest geoordeeld, dat de eerbiediging van dit beginsel, en met name het vereiste dat de besluiten door de leden van de Commissie in gemeen overleg worden genomen, noodzakelijkerwijs van belang is voor de rechtssubjecten ten aanzien van wie die besluiten rechtsgevolgen sorteren, in dier voege dat zij de zekerheid moeten hebben, dat deze besluiten daadwerkelijk door het college zijn genomen en exact weergeven wat het college heeft gewild.
98 In dit arrest verklaarde het Hof voorts: "Dit geldt in het bijzonder voor de onderhavige, uitdrukkelijk als beschikking aangemerkte handelingen die de Commissie krachtens de artikelen 3, lid 1, en 15, lid 2, sub a, van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag (PB 1962, blz. 204), ten aanzien van ondernemingen en ondernemersverenigingen geeft met het oog op de naleving van de mededingingsregels en die tot doel hebben, een inbreuk op die regels vast te stellen, deze ondernemingen bevelen te geven en hun geldboetes op te leggen" (r.o. 65). Het Hof concludeerde hieruit, dat na de vaststelling van de tekst van een handeling door het college, enkel nog zuiver grammaticale en spellingscorrecties in die tekst mogen worden aangebracht (r.o. 68).
99 Uit dit arrest blijkt uitdrukkelijk, dat de beschikkingen inzake de toepassing van de mededingingsregels, zoals die waarover het in dat arrest ging, daarin slechts worden genoemd als voorbeeld van een geval van strikte toepassing van het collegialiteitsbeginsel. In de onderhavige zaak is de bestreden beschikking vastgesteld na afloop van een procedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag. Dergelijke beschikkingen, waarin de Commissie definitief haar standpunt bepaalt over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met het Verdrag of, zoals in casu, met een algemene steunregeling, raken niet alleen de Lid-Staat tot wie de beschikking is gericht, maar eveneens de steunontvanger en zijn concurrenten.
100 In de onderhavige zaak is aan de Commissie tijdens haar vergadering van 31 juli 1991 echter alleen een ontwerp-brief aan de Italiaanse regering betreffende de uiteindelijke ontwerp-steunmaatregel voorgelegd, zonder dispositief. Anders dan de Commissie heeft gesteld, was deze brief geen gedetailleerde en exhaustieve ontwerp-beschikking, en moesten een aantal paragrafen en tabellen van dit ontwerp, onder meer betreffende de in- en uitvoer van de betrokken produkten, de geraamde produktie van de steunontvangende vennootschap en het totaalbedrag van de voorziene steun, in de uiteindelijke versie worden vervolledigd.
101 Bovendien zijn bepaalde gegevens uit de ontwerp-brief in de uiteindelijke beschikking gewijzigd, bij voorbeeld die betreffende het niveau van de steunintensiteit. Dienaangaande beklemtoont het Gerecht, dat in de ontwerp-brief de volgende passage voorkwam die in de bestreden beschikking niet voorkomt: "Overigens moet worden vastgesteld, dat de intensiteit van de voorziene steun overeenkomt met, respectievelijk, het niveau van de steun die is toegestaan in het kader van de standpuntbepaling van de Commissie van 1 maart 1986 (gist, eiwitten en biologisch afbreekbaar plastic) en het niveau van de steun die is toegestaan in het kader van verordening (EEG) nr. 866/90, en dat op overeenkomstige wijze wordt toegepast op nationale steunmaatregelen (koeling van fruit en groenten, met uitzondering van tomaten, peren en perziken), en glucose. Deze niveaus van steunintensiteit voldoen eveneens aan de voorwaarden van de beschikking van de Commissie van 2 maart 1988 waarbij de regeling van wet nr. 64/86 is goedgekeurd." Het Gerecht is van oordeel, dat deze passage de indruk wekt, dat de bepalingen betreffende communautaire financiering in de regel op overeenkomstige wijze worden toegepast op staatssteun, en dat deze bepalingen in het onderhavige geval zijn nageleefd. Zoals gezegd (rechtsoverweging 91), blijkt echter uit de bijlage bij beschikking 90/342, dat investeringen met betrekking tot afgeleide produkten van zetmeel van communautaire financiering zijn uitgesloten, indien het bestaan van reële afzetmogelijkheden niet is aangetoond.
102 Het Gerecht stelt daarom vast, dat de ontwerp-brief aan de Italiaanse regering geen enkele aanwijzing bevat, dat de Commissie in de bestreden beschikking haar mening zou hebben gewijzigd ten opzichte van het in de mededeling aan de belanghebbenden geformuleerde standpunt inzake de overeenkomstige toepassing van de regels betreffende communautaire financiering op staatssteun.
103 Onder deze omstandigheden, en gesteld dat het college van Commissieleden, wat beschikkingen betreft als die welke thans in geding is, aan een van haar leden de bevoegdheid kan overlaten om de definitieve tekst vast te stellen van een beschikking waarvan zij het principe heeft goedgekeurd, is het Gerecht van oordeel, dat het college niet kan worden geacht de bestreden beschikking in al haar elementen feitelijk en rechtens te hebben vastgesteld. Het Gerecht concludeert hieruit, dat de wijzigingen die in de ontwerp-brief aan de Italiaanse regering zijn aangebracht, veel verder gaan dan de wijzigingen die overeenkomstig het collegialiteitsbeginsel in de beschikking van het college konden worden aangebracht.
104 Hieraan moet worden toegevoegd, dat het college in deze vergadering niet de definitieve tekst van de beschikking heeft goedgekeurd. Uit de notulen van de vergadering van 31 juli 1991 blijkt immers, dat het college heeft besloten "de heer Mac Sharry te machtigen in overleg met de voorzitter de goedkeuring van de nieuwe steunregeling verder af te handelen in de vorm van een formele beschikking waaraan voorwaarden zijn verbonden". De notulen bevatten geen enkele aanwijzing dat het aangewezen Commissielid gebonden was aan de bewoordingen van de aan het college voorgelegde ontwerp-brief. Vergelijkt men de bewoordingen van de aan het college voorgelegde ontwerp-brief met die van de bestreden beschikking, dan blijkt immers dat, ook al komen in beide documenten in ruime mate dezelfde feitelijke en rechtsvragen ter sprake, de bestreden beschikking in vergelijking met de ontwerp-brief bijna geheel herschreven is en slechts een klein aantal paragrafen ongewijzigd is gebleven. Onder deze omstandigheden kan het Gerecht niet anders dan vaststellen, dat de bestreden beschikking moet worden geacht in strijd met artikel 27 van het reglement van orde van de Commissie krachtens delegatie te zijn vastgesteld.
105 Hieraan moet bovendien nog worden toegevoegd dat, gesteld dat de bestreden beschikking door het college van Commissieleden is gegeven, de Commissie in elk geval artikel 12, eerste alinea, van haar reglement van orde heeft geschonden, door de beschikking niet conform dit artikel te waarmerken (zie PVC-arrest, reeds aangehaald, r.o. 74-77).
106 Wat ten slotte de vraag betreft, of de beschikking door zodanige vormgebreken is aangetast dat zij als non-existent is te beschouwen, stelt het Gerecht vast, dat uit de notulen van de vergadering van het college van 31 juli 1991 volgt, dat het college uitdrukkelijk heeft besloten de bestreden beschikking vast te stellen bij wege van delegatie. Ofschoon de beschikking door het college zelf had moeten worden vastgesteld, is het Gerecht van oordeel, dat dit vormgebrek niet van een dermate klaarblijkelijke ernst is, dat de beschikking als non-existent moet worden beschouwd (zie in diezelfde zin het PVC-arrest, reeds aangehaald, r.o. 49-52).
107 Uit een en ander volgt, dat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard, zonder dat de andere door verzoeksters aangevoerde middelen behoeven te worden onderzocht.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
108 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien de Commissie op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld en verzoeksters zulks hebben gevorderd, dient de Commissie, naast haar eigen kosten, ook verzoeksters' kosten te dragen.
109 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement dragen de Lid-Staten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. De Franse Republiek zal dus haar eigen kosten dragen.
110 Volgens artikel 87, lid 4, tweede alinea, van dit Reglement kan het Gerecht bepalen, dat andere interveniënten dan de Lid-Staten en de instellingen hun eigen kosten zullen dragen. Aangezien interveniënte Italgrani in het geding is tussengekomen aan de zijde van de Commissie, dient zij haar eigen kosten te dragen. Aangezien interveniënte Casillo Grani geen belang meer heeft bij de beslechting van het geding, dient ook zij haar eigen kosten te dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer ° uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig beschikking 91/474/EEG van de Commissie van 16 augustus 1991 inzake de steun van de Italiaanse regering aan Italgrani SpA voor de vestiging van agro-industriële bedrijven in de Mezzogiorno.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verwijst de Commissie in haar eigen kosten alsmede in die van verzoeksters.
4) Verstaat dat alle interveniënten hun eigen kosten zullen dragen.