CELEX: 61999CJ0324
Ympäristö
Jätteet
Jätteiden siirtoja koskeva asetus N:o 259/93
Jätteiden viennin kieltojen tai rajoitusten ehdot
Kansallinen säännöstö, jossa säädetään velvollisuudesta tarjota jätteet hyväksytylle laitokselle

Tuomion perustelut
1 Bundesverwaltungsgericht on esittänyt 24.6.1999 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 30.8.1999, EY 234 artiklan nojalla neljä ennakkoratkaisukysymystä Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1; jäljempänä neuvoston asetus) tulkinnasta.
2 Kysymykset on esitetty asiassa, jossa kantajana on DaimlerChrysler AG (jäljempänä DaimlerChrysler) ja vastaajana Land Baden-Württemberg (Baden-Württembergin osavaltio) ja joka koskee Baden-Württembergin hallituksen ja ympäristö- ja liikenneministeriön hyväksymän sellaisen asetuksen lainmukaisuutta, jossa velvoitetaan tarjoamaan tiettyjä huolehdittavaksi tarkoitettuja jätteitä hyväksytylle laitokselle.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3 Jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin (EYVL L 194, s. 39), sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32; jäljempänä direktiivi) tarkoituksena on jätteistä huolehtimista koskevan kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistaminen.
4 Direktiivin 3, 4 ja 5 artiklassa vahvistetaan seuraavat tavoitteet: ensiksi jätteiden estäminen, vähentäminen, hyödyntäminen ja käyttäminen; tämän jälkeen ihmisten terveyden suojelu ja ympäristönsuojelu jätteiden käsittelyssä riippumatta siitä, onko jätteet tarkoitettu huolehdittavaksi vai hyödynnettäväksi, ja lopuksi yhtenäisen jätteenkäsittelyverkoston perustaminen yhteisön tasolla ja mahdollisuuksien mukaan kansallisella tasolla.
5 Direktiivin 5 artiklassa säädetään siis seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet, tarvittaessa tai milloin on suositeltavaa yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa, perustaakseen yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston, ottaen huomioon parhaan saatavilla olevan teknologian, josta ei aiheudu liiallisia kustannuksia. Verkoston on oltava sellainen, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen ja jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta ottaen kuitenkin huomioon maantieteelliset olosuhteet tai tietyn lajisiin jätteisiin erikoistuneiden laitosten tarpeen.
2. Verkoston avulla on oltava myös mahdollista huolehtia jätteistä jossakin lähimmistä asianmukaisista laitoksista sopivimpien menetelmien ja teknologioiden avulla siten, että varmistetaan korkeatasoinen ympäristön ja ihmisten terveyden suojelu."
6 Neuvoston asetuksessa säädetään muun muassa jäsenvaltioiden välisten jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta.
7 Neuvoston asetuksen II osastossa, jonka otsikkona on "Jäsenvaltioiden väliset jätteiden siirrot", oleva A luku koskee huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoon sovellettavaa menettelyä.
8 Neuvoston asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan, joka kuuluu edellä mainittuun A lukuun, niiden vastustamisten ja ehtojen, joita jätteen vastaanottavat toimivaltaiset viranomaiset, lähettävät toimivaltaiset viranomaiset ja kauttakulkuvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat jätteiden siirron osalta esittää a ja b alakohdan mukaan, on perustuttava säännöksen 3 kohtaan.
9 Neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Läheisyys-, hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteiden soveltamiseksi direktiivin 75/442/ETY mukaisesti jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen mukaisesti toteuttaa toimenpiteitä, joilla jätteiden siirrot kielletään kokonaan tai osittain tai joilla niitä vastustetaan järjestelmällisesti. Näistä toimenpiteistä ilmoitetaan välittömästi komissiolle, joka antaa ne edelleen tiedoksi muille jäsenvaltioille."
Kansallinen lainsäädäntö
10 Jätteiden vähentämisestä niiden syntypaikalla ja jätehuollosta ja saastuneiden alueiden käsittelystä Baden-Württembergin osavaltiossa annetun lain (Landesabfallgesetz; jäljempänä LAbfG), sellaisena kuin se on 15.10.1996 hyväksytyssä muodossaan (GBl, s. 617) ja viimeksi muutettuna 16.7.1998 annetun lain (GBl, s. 422) 4 §:llä, 9 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan osavaltion viranomaiset perustavat jätteen tuottajien ja haltijoiden kanssa käsittelykeskuksia huolehtiakseen erityistä valvontaa vaativista jätteistä.
11 LAbfG:n 9 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä osavaltion hallitus valtuutetaan säätämään asetuksella siitä, että erityistä valvontaa vaativien jätteiden tuottajien ja haltijoiden on tarjottava ne käsittelykeskuksille tai saman lain 28 a §:n 1 momentin mukaisesti perustetulle erityisjätteistä huolehtivalle yksikölle.
12 LAbfG:n 9 §:n 2 momentin kolmannessa virkkeessä säädetään, että jätteet, joita ei voida käsitellä käsittelykeskuksissa, osoitetaan jätteen tuottajan tai haltijan ehdottamaan käsittelylaitokseen.
13 Baden-Württembergin osavaltion hallitus ja ympäristö- ja liikenneministeriö antoivat 12.9.1996 LAbfG:n 9 §:n 2 momentin toisen virkkeen mukaisesti asetuksen (GBl, s. 586), joka koski tietyistä erityistä valvontaa vaativista jätteistä huolehtimista ja erityisjätteistä huolehtivaa yksikköä ja jota muutettiin 26.1.1998 annetulla asetuksella (GBl, s. 73; jäljempänä asetus).
14 Asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan erityistä valvontaa vaativien jätteiden käsittelykeskusten keskusyksikkönä on vuonna 1973 perustettu ja pääasiassa Baden-Württembergin osavaltion omistama yhtiö Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH (jäljempänä SBW).
15 Asetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan käsittelykeskuksina toimivat varastoitavaksi tarkoitettujen jätteiden osalta Billigheimin (Saksa) erityislaitos ja poltettavaksi tarkoitettujen jätteiden osalta Hampurissa (Saksa) sijaitseva Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH:n (jäljempänä AVG) omistama jätteiden polttolaitos "voimassa olevien toimitusvelvollisuuksien mukaisesti".
16 Asetuksen 3 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan huolehdittavaksi tarkoitettujen, erityistä valvontaa edellyttävien jätteiden tuottajien ja haltijoiden on tarjottava Baden-Württembergin osavaltiossa tuotetut taikka siellä käsiteltävät tai varastoitavat jätteet erityisjätteistä huolehtivan yksikön käsiteltäviksi, joka osoittaa jätteet asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaisesti tiettyyn käsittelykeskukseen. Asetuksen 3 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä säädetään kuitenkin poikkeuksia tästä velvoitteesta, muun muassa silloin, kun käsiteltävien jätteiden määrä alittaa tietyn tason tai kun jätteistä huolehditaan tietyin edellytyksin niiden tuottajien tai haltijoiden laitoksissa.
17 Asetuksen 4 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
"Erityisjätteistä huolehtiva yksikkö toimittaa sille tarjotut jätteet SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GmbH:lle, minkä jälkeen ne käsitellään käsittelylaitoksissa 1 §:n 2 kohdan mukaisesti, edellyttäen, että jätteet voidaan käsitellä näissä laitoksissa. Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH:n Hampurissa sijaitsevan erityispolttolaitoksen osalta on noudatettava 20 000 tonnin vuotuista toimitusvelvollisuutta. Yksikkö ohjaa sille lähetetyt jätteet ensimmäisen virkkeen mukaisesti käsittelylaitoksiin."
18 Asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan erityisjätteistä huolehtiva yksikkö osoittaa sellaiset sille tarjotut jätteet, joita ei toimiteta kumpaankaan tämän tuomion 15 kohdassa mainittuun käsittelykeskukseen, jätteen tuottajan tai haltijan ehdottamaan laitokseen, edellyttäen, että jätteet voidaan käsitellä siellä Saksan ympäristölainsäädännön mukaisesti.
19 Asetuksen 1 §:n 2 momentissa ja 4 §:n 1 momentissa mainittu toimitusvelvollisuus, joka koskee 20 000 tonnin vuotuista määrää Hampurin erityispolttolaitokselle, perustuu SBW:n ja AVG:n välillä 5.5.1994 tehtyyn sopimukseen (jäljempänä sopimus).
20 Tämän voimassaoloajaltaan 15 vuoden pituisen sopimuksen johdanto-osan mukaan Hampurin osavaltio asettaa polttokapasiteettinsa osittain Baden-Württembergin osavaltion käyttöön ja polttaa SBW:n tarjoamat erityisjätteet 1 200 Saksan markasta (DEM) kutakin poltettua jätetonnia kohden. Polttaminen tapahtuu AVG:n jätteidenpolttolaitoksessa.
21 Sopimuksen mukaan SBW voi toimittaa AVG:n poltettavaksi vuodessa enintään 30 000 tonnia jätettä. SBW puolestaan sitoutuu toimittamaan AVG:lle vuosittain vähintään 20 000 tonnia jätettä ja maksamaan tätä määrää vastaavan summan, vaikka jätettä tosiasiallisesti olisikin toimitettu vähemmän. SBW:n mahdollisten tappioiden kattamiseksi Baden-Württembergin osavaltion on asetettava 180 miljoonan DEM:n suuruinen vakuus.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
22 DaimlerChrysler on katsonut, että riidanalainen asetus on lainvastainen, ja vaatinut sen kumoamista Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergissä (Saksa) 4.12.1996 nostamallaan kanteella.
23 DaimlerChrysler väitti, että sille aiheutuu vahinkoa velvollisuudesta, jonka mukaan sen on tarjottava Baden-Württembergin osavaltiossa sijaitsevien tehtaidensa tuottamat erityisjätteet Hampurissa sijaitsevan jätteenpolttolaitoksen käsiteltäviksi, koska sillä ei tämän vuoksi ole mahdollisuutta poltattaa jätteitä edullisemmin ulkomailla, erityisesti Belgiassa. Jätteiden kuljettaminen Hampurissa sijaitsevaan laitokseen eli noin 600-800 kilometrin pituisen matkan päähän aiheuttaa sille vuosittain 2,2 miljoonan DEM:n suuruiset lisäkustannukset.
24 DaimlerChrysler esitti kanteensa tueksi muun muassa, että velvollisuus tarjota jätteitä AVG:n Hampurissa sijaitsevaan polttolaitokseen on EY:n perustamissopimuksen 34 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 29 artikla) vastainen viennin määrällinen rajoitus sekä direktiivin ja neuvoston asetuksen säännösten vastainen.
25 Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hylkäsi 24.11.1997 tekemällään päätöksellä kumoamiskanteen perusteettomana. Bundesverwaltungsgericht otti 14.5.1998 tekemällään päätöksellä DaimlerChryslerin muutoksenhaun (Revision) käsiteltäväkseen.
26 Bundesverwaltungsgericht on katsonut ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessään, että asetus ei ole kansallisen oikeuden säännösten vastainen. Siltä osin kuin kysymys on siitä, onko asetus yhteisön oikeuden mukainen, se toteaa, että sitä, että huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden tuottajille ja haltijoille asetetaan velvollisuus tarjota jätteet erityisjätteistä huolehtivalle yksikölle, on pidettävä neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisena jätteiden vientikieltona.
27 Koska Bundesverwaltungsgericht on epävarma siitä, onko asetus muilta osin yhteisön oikeuden mukainen, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Onko asetuksen N:o 259/93  4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan ilmaisua 'perustamissopimuksen mukaisesti' tulkittava siten, että kun on olemassa läheisyysperiaatteeseen sekä hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteisiin perustuva, huolehdittavaksi tarkoitettuja, erityistä valvontaa edellyttäviä jätteitä koskeva yleinen vientikielto, on tarkasteltava myös, onko vientikielto yhteensopiva yhteisön primaarioikeuden ja erityisesti EY 28 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa määrätyn, jäsenvaltioiden välistä kauppaa koskevien määrällisten rajoitusten kiellon kanssa?
2. Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko tilanteessa, jossa vientikielto koskee vain tiettyä jätemäärää ja siitä on säädetty lailla, yhteisön oikeuden mukaisuuden tutkiminen rajoittaa koskemaan vain itse lainsäädäntöä, vai onko yhteisön oikeuden mukaisuus tutkittava kussakin konkreettisessa tapauksessa, jossa vienti kielletään tämän lainsäädännön nojalla? Voidaanko tässä yhteydessä huolehdittavaksi tarkoitettuihin erityistä valvontaa edellyttäviin jätteisiin 'kohdistaa' laillisesti 15 vuoden vientikielto sillä tavoin, että asetetaan velvollisuus tarjota jätteet kotimaisen laitoksen käsiteltäviksi, kun tällaisen velvollisuuden asettamishetkellä turvallisuus, johon jätehuollossa pyrittiin, voitiin saavuttaa ainoastaan tekemällä kyseessä olevaksi ajaksi sopimus tämän laitoksen pitäjän kanssa?
3. Onko jäsenvaltioilla asetuksen N:o 259/93  4 artiklan 3 kohdan nojalla oikeus antaa säännöstö, jossa sillä tavoin, että asetetaan velvollisuus tarjota huolehdittavaksi tarkoitetut, erityistä valvontaa edellyttävät jätteet hyväksytylle keskukselle, asetetaan toiseen jäsenvaltioon siirtämisen edellytykseksi se, että suunniteltu jätteistä huolehtiminen vastaa lähettäjävaltion ympäristönsuojeluvaatimuksia?
4. Voidaanko asetuksen N:o 259/93  3 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen mukaisena pitää sitä, että jäsenvaltio soveltaa ennen ilmoitusmenettelyä omaa jätteiden tarjoamista ja osoittamista koskevaa menettelyä, jota sovelletaan huolehdittavaksi tarkoitettujen, erityistä valvontaa edellyttävien jätteiden siirtoon?"
28 Ensiksi on huomattava, kuten komissiokin on oikein tehnyt, että vaikka kansallinen tuomioistuin viittaa kysymyksissään "erityistä valvontaa edellyttävistä" jätteistä huolehtimiseen, ei neuvoston asetuksessa erotella eri jätteiden luokkia jätteiden laadun mukaan, kun sen II osastossa olevassa A luvussa määritellään huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden jäsenvaltioiden välisiin siirtoihin sovellettava menettely. Kysymyksiin annettava vastaus soveltuu näin ollen erotuksetta kaikkiin neuvoston asetuksessa tarkoitettuihin huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoihin ilman, että olisi tarpeen ottaa huomioon sitä seikkaa, onko kysymys erityistä valvontaa edellyttävistä jätteistä.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
29 Ensiksi on todettava, että asetuksen 3 §:n 1 momentin ensimmäinen virke, jossa asetetaan velvollisuus tarjota huolehdittavaksi tarkoitetut jätteet paikalliselle hyväksytylle laitokselle, on annettu neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan perusteella, jossa jäsenvaltiot oikeutetaan tietyillä edellytyksillä toteuttamaan tiettyjä yleisesti sovellettavia toimenpiteitä, joilla rajoitetaan jäsenvaltioiden välisiä jätteiden siirtoja, ja toiseksi on todettava, että tämä kansallinen säännös on ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mukaan neuvoston asetuksen mainitun säännöksen mukainen.
30 On lisäksi huomattava, että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei kyseenalaista neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan pätevyyttä suhteessa EY:n perustamissopimuksen 30 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla), 34 artiklaan ja 36 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla).
31 Tässä yhteydessä ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ensimmäisen kysymyksen on ymmärrettävä tarkoittavan sitä, että kun kansallinen toimenpide, jolla yleisesti kielletään huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden vienti, perustuu läheisyysperiaatteeseen sekä hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteisiin neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisesti, onko tarpeen, kun otetaan huomioon mainitussa säännöksessä käytetty ilmaisu "perustamissopimuksen mukaisesti", tutkia erikseen, onko tämä kansallinen toimenpide EY:n perustamissopimuksen 34 ja 36 artiklan mukainen.
32 Tältä osin on muistettava, että kun kysymys on alasta, jolla lainsäädäntö on yhdenmukaistettu yhteisön tasolla, sitä koskevaa kansallista toimenpidettä on arvioitava suhteessa tähän yhdenmukaistamistoimenpiteeseen eikä suhteessa perustamissopimuksen 30, 34 ja 36 artiklaan (ks. vastaavasti asia C-37/92, Vanacker ja Lesage, tuomio 12.10.1993, Kok. 1993, s. I-4947, 9 kohta).
33 Ensiksi on todettava, että neuvoston asetuksella kumottiin ja korvattiin vaarallisten jätteiden rajan yli tapahtuvien siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 6 päivänä joulukuuta 1984 annettu neuvoston direktiivi 84/631/ETY (EYVL L 326, s. 31), jolla, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, on luotu kattava järjestelmä, joka koskee sellaisia vaarallisten jätteiden maan rajan ylittäviä siirtoja, joiden tarkoituksena on huolehtia jätteistä tarkoin määrätyissä laitoksissa, ja tämä järjestelmä perustuu jätteen haltijan velvollisuuteen antaa yksityiskohtainen ennakkoilmoitus (asia C-2/90, komissio v. Belgia, tuomio 9.7.1992, Kok. 1992, s. I-4431, 20 kohta; Kok. Ep. XIII, s. 31 ja asia C-422/92, komissio v. Saksa, tuomio 10.5.1995, Kok. 1995, s. I-1097, 32 kohta).
34 Neuvoston asetus perustuu komission 10.10.1990 esittämään ehdotukseen (ETY) 90/C 289/05 neuvoston asetukseksi Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta (EYVL C 289, s. 9). Tämän ehdotuksen perusteluista ilmenee, että näiden jätteiden siirtojen alaa koskevan yhteisön lainsäädännön muutosten toteuttamiskeinoksi valittiin asetus, koska haluttiin taata tämän lainsäädännön samanaikainen ja yhdenmukainen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa.
35 Neuvoston asetuksen neljästä ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, että sen antamisen tarkoituksena oli korvata direktiivi 84/631/ETY asetuksella siten, että otetaan huomioon yhteisön eri kansainvälisten sopimusten yhteydessä tekemät sitoumukset ja erityisesti vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvonnasta 22.3.1989 Baselissa (Sveitsi) allekirjoitettu yleissopimus, joka hyväksyttiin yhteisön puolesta 1.2.1993 tehdyllä neuvoston päätöksellä 93/98/ETY (EYVL L 39, s. 1).
36 Neuvoston asetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan tätä asetusta sovelletaan jätteiden siirtoihin Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä, jollei saman säännöksen 2 ja 3 kohdassa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu.
37 Neuvoston asetuksen II osasto koskee jäsenvaltioiden välisiä jätteiden siirtoja ja siinä tehdään ero huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden (luku A, 3-5 artikla) ja hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden (luku B, 6-11 artikla) välillä. Kuten tämän asetuksen yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee, tässä osastossa säädetyssä järjestelmässä jätteiden siirrosta on ilmoitettava etukäteen toimivaltaisille viranomaisille, jotta näillä olisi tarvittavat tiedot erityisesti jätteiden lajista, niiden siirroista, niistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä niin, että ne voivat toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet ihmisten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi, mukaan lukien mahdollisuus esittää perusteltuja vastalauseita siirroille.
38 Neuvoston asetuksen 13 artikla, joka muodostaa säädöksen osaston III, koskee jätteiden siirtoja jäsenvaltioissa. Tämän asetuksen viidennen perustelukappaleen mukaan jäsenvaltiot ovat kansallisesti vastuussa jätteiden siirron valvonnasta ja tarkastamisesta. Jäsenvaltioiden tässä tarkoituksessa perustamissa kansallisissa järjestelmissä on otettava huomioon tarve varmistaa yhtenäisyys tällä asetuksella perustetun yhteisön tason järjestelmän kanssa (13 artiklan 2 kohta). Jäsenvaltiot voivat soveltaa alueillaan myös jäsenvaltioiden välisiä siirtoja varten säädettyä järjestelmää (13 artiklan 4 kohta).
39 Neuvoston asetuksen IV, V ja VI osastossa vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan jätteiden vientiin yhteisöstä ja jätteiden tuontiin yhteisöön sekä yhteisön ulkopuolelta peräisin olevien ja sen ulkopuolella huolehdittavien tai hyödynnettävien jätteiden kauttakuljetukseen.
40 Neuvoston asetuksen VII osastossa, jonka otsikko on "Yhteiset säännökset", säädetään muun muassa niistä edellytyksistä, joiden vallitessa jätteiden siirtoa on pidettävä laittomana, ja tällaisessa tapauksessa toteutettavista toimenpiteistä (26 artikla).
41 Kun yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä oli tätä neuvoston asetusta koskeva kumoamiskanne, tuomioistuin totesi, että asetuksessa vahvistetaan edellytykset, jotka koskevat jäsenvaltioiden välisiä jätteiden siirtoja sekä niitä menettelyjä, joita on noudatettava myönnettäessä lupa siirroille, ja että mainittujen edellytysten ja menettelyjen kokonaisuus on annettu ympäristön suojelemisen takaamiseksi ja ottaen huomioon ympäristöpolitiikkaan liittyvät tavoitteet, kuten läheisyysperiaate, hyödyntämisen ensisijaisuuden periaate sekä yhteisö- ja jäsenvaltiotason omavaraisuuden periaate (asia C-187/93, parlamentti v. neuvosto, tuomio 28.6.1994, Kok. 1994, s. I-2857, 21 ja 22 kohta; Kok. Ep. XV, s. 289). Yhteisöjen tuomioistuin totesi myös arvioidessaan, onko asetus voitu pätevästi antaa käyttäen oikeusperustana EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 175 artikla), että asetuksen tavoite on yhdenmukaisen järjestelmän luominen sellaisten menettelyjen osalta, joilla jätteiden siirtoja voidaan rajoittaa ympäristön suojelemiseksi (em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 26 kohta).
42 Siitä kontekstista, jossa neuvoston asetus on annettu, samoin kuin tämän asetuksen luonteesta, tavoitteista ja sisällöstä seuraa, että sillä säännellään yhdenmukaisesti yhteisön tasolla jätteiden siirtoja ympäristön suojelemisen takaamiseksi.
43 Näin ollen kutakin kansallista jätteiden siirtoa koskevaa toimenpidettä on arvioitava suhteessa tämän neuvoston asetuksen säännöksiin eikä suhteessa perustamissopimuksen 30, 34 ja 36 artiklan määräyksiin.
44 Tässä yhteydessä neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa käytettyä ilmaisua "perustamissopimuksen mukaisesti" ei ole ymmärrettävä siten, että sellaisen kansallisen toimenpiteen osalta, joka on tämän säännöksen vaatimusten mukainen, pitäisi vielä erikseen tutkia, onko se yhdenmukainen perustamissopimuksen 30, 34 ja 36 artiklan määräysten kanssa.
45 Ilmaus "perustamissopimuksen mukaisesti" ei merkitse myöskään sitä, että lähtökohtaolettamana olisi, että kaikkia neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitettuja jätteiden siirtoja rajoittavia kansallisia toimenpiteitä on systemaattisesti pidettävä yhteisön oikeuden mukaisina pelkästään sen vuoksi, että niiden tarkoituksena on yhden tai useamman tässä säännöksessä mainitun periaatteen täytäntöönpano. Tätä ilmausta on pikemminkin tulkittava siten, että sen lisäksi, että mainitut kansalliset toimenpiteet ovat neuvoston asetuksen mukaisia, niiden on oltava myös niiden perustamissopimuksen yleisten sääntöjen ja periaatteiden mukaisia, joihin ei suoraan viitata jätteiden siirtojen alalla annetussa lainsäädännössä.
46 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että kun kansallinen toimenpide, jolla kielletään yleisesti huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden vienti, on neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisesti läheisyysperiaatteen sekä hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteen nojalla perusteltu, ei tämän lisäksi ole tarpeen erikseen tutkia, onko tämä kansallinen toimenpide perustamissopimuksen 34 ja 36 artiklan mukainen.
Toinen kysymys
47 Koska ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin esitti toisen kysymyksen sen tapauksen varalta, että ensimmäiseen kysymykseen olisi annettu myöntävä vastaus, ei toiseen kysymykseen ole tarpeen vastata.
Kolmas kysymys
48 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa kolmannella kysymyksellään tietää, onko neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaista, että jäsenvaltio, joka on antanut säännöstön, jossa velvoitetaan tarjoamaan huolehdittavaksi tarkoitetut jätteet hyväksytylle laitokselle, määrää, että jos jätteitä ei luovuteta tälle laitokselle kuuluvaan käsittelykeskukseen, niiden siirto toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan käsittelylaitokseen on sallittu vain, jos siellä suunniteltu jätteistä huolehtiminen täyttää lähettävän jäsenvaltion ympäristönsuojelulainsäädännössä asetetut vaatimukset.
49 Tältä osin on todettava, että neuvoston asetuksen 4 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan jätteiden siirtoa koskevan vastustamisen on perustuttava tämän säännöksen 3 kohtaan.
50 Tapaukset, joissa jäsenvaltiot voivat vastustaa huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden jäsenvaltioiden välisiä siirtoja, on lueteltu tyhjentävästi neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa.
51 Neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohta koskee tilanteita, joissa jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirrot kielletään kokonaan tai osittain tai joilla niitä vastustetaan järjestelmällisesti. Neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan b ja c alakohta koskevat tilanteita, joissa jäsenvaltiot voivat esittää vastalauseita tiettyjen jätteiden siirtoja vastaan.
52 Pääasiassa kysymyksessä olevassa kansallisessa säännöstössä, jota kolmannessa kysymyksessä tarkoitetaan, perustetaan järjestelmä, jonka vaikutuksena on jätteiden viennin periaatteellinen kielto tietyin poikkeuksin. Ensimmäisessä poikkeusten ryhmässä tietyt jätteiden tuottajat tai haltijat ovat vapautettuja velvollisuudesta tarjota jätteitä jätehuollosta vastaavalle hyväksytylle elimelle esimerkiksi silloin, kun kysymyksessä olevien jätteiden määrä alittaa tietyn tason. Toisessa poikkeusten ryhmän tilanteessa, jota kolmas kysymys erityisesti koskee, jätteitä on tarjottu huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden jätehuollosta vastaavalle hyväksytylle laitokselle, mutta tähän laitokseen kuuluva käsittelykeskus ei kykene niitä käsittelemään esimerkiksi siksi, että sen käsittelykapasiteetti on ylitetty, jolloin voidaan antaa lupa niiden siirtoon jätteiden tuottajan tai haltijan ehdottamaan käsittelylaitokseen, kuitenkin sillä edellytyksellä, että suunniteltu huolehtiminen täyttää lähettävän valtion ympäristönsuojelulainsäädännön vaatimukset.
53 Kuten DaimlerChrysler on aivan oikein todennut, asetus, jonka lainmukaisuus on riitautettu pääasiassa, on abstrakti ja yleinen jäsenvaltion säädös, jonka kaltaista tarkoitetaan neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa, joten kysymys siitä, onko riitautetun asetuksen kaltainen kansallinen toimenpide yhteisön oikeuden mukaan sallittu, on tutkittava suhteessa tähän neuvoston asetuksen säännökseen eikä suhteessa muihin 4 artiklan 3 kohdan säännöksiin.
54 Siltä osin kuin kysymys on asetuksen yhdenmukaisuudesta neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan kanssa, Baden-Württembergin osavaltio toteaa muun muassa, että koska tässä säännöksessä annetaan jäsenvaltiolle oikeus määrätä yleinen jätteiden vientikielto, jäsenvaltiolle on, jos se päättää luopua tällaisen kiellon määräämisestä, sitäkin selvemmin tilanteessa, jossa kysymys on jätteistä huolehtimisesta ulkomailla, välttämättä tunnustettava pääasiassa käsiteltävänä olevassa säännöstössä annettu oikeus vaatia, että sen omia ympäristönsuojelua koskevia normeja noudatetaan.
55 Tällaista väitettä ei voida hyväksyä.
56 Jäsenvaltio voi antaa pääasiassa käsiteltävänä olevan kaltaisen kansallisen säännöstön, jota on pidettävä jätteiden siirron osittain kieltävänä toimenpiteenä, ja toteuttaa neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa mainitun yleisen kieltotoimenpiteen tai järjestelmällisen vastustamisen vain, jos toimenpide täyttää tässä asetuksen säännöksessä vahvistetut edellytykset eli jos sillä toteutetaan läheisyysperiaatetta ja hyödyntämisen ensisijaisuuden periaatetta sekä omavaraisuuden periaatetta yhteisötasolla että jäsenvaltiotasolla suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
57 Koska neuvoston asetuksen 4 artikla 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa ei sellaisenaan säädetä mahdollisuudesta kieltää jätteiden siirtoa silloin, kun niistä huolehtiminen ei tapahdu lähettävän jäsenvaltion ympäristönsuojelulainsäädännön vaatimusten mukaisesti, on kuitenkin tutkittava, voidaanko tämä mahdollisuus perustella jollakin tässä säännöksessä mainituista kolmesta periaatteesta.
58 Läheisyysperiaatteen osalta on todettava, että tätä periaatetta ei toteuteta sellaisella kansallisella säännöstöllä, joka tilanteissa, joissa se sallii jätteiden siirron toiseen jäsenvaltioon huolehdittavaksi, asettaa tällaisen siirron sallittavuuden edellytykseksi, että tämä huolehtiminen voidaan toteuttaa lähettävän jäsenvaltion ympäristönsuojelulainsäädännön vaatimusten mukaisesti.
59 Tällaisessa säännöstössä ei oteta lainkaan huomioon jätteiden tuottajan tai haltijan ehdottaman käsittelylaitoksen läheistä sijaintia.
60 Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b alakohdasta seuraavan hyödyntämisen ensisijaisuuden periaatteen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet jätteiden hyödyntämisen edistämiseksi, eikä tätä periaatetta määritelmän mukaan toteuta sellainen kansallinen säännöstö, jonka tavoitteena ei ole tällaisen hyödyntämisen edistäminen, vaan ainoastaan sen käsittelylaitoksen määrittäminen, jossa näistä jätteistä voidaan huolehtia.
61 Yhteisö- ja jäsenvaltiotason omavaraisuuden periaatteen tarkoituksena on direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan, että yhteisö tulee kokonaisuudessaan omavaraiseksi jätteenkäsittelyn suhteen ja että jäsenvaltiot pääsevät kukin erikseen lähemmäksi tätä tavoitetta yhtenäisen ja riittävän käsittelylaitosten verkoston avulla.
62 Tämän periaatteen toteuttaminen voi toki periaatteessa oikeuttaa sellaisen säännöstön, jossa velvoitetaan tarjoamaan huolehdittavaksi tarkoitetut jätteet hyväksytylle laitokselle, joka puolestaan osoittaa ne valvonnassaan oleviin käsittelylaitoksiin, jos tämä velvoite on perusteltu sillä, että on tarpeen taata näiden laitosten olemassaolon kannalta välttämätön toiminnan taso, ja näin ollen säilyttää käsittelykapasiteetti sellaisena, että se myötävaikuttaa omavaraisuuden periaatteen toteutumiseen kansallisella tasolla.
63 Edellytys, jonka mukaan huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirto on sallittu vain, jos huolehtiminen toteutetaan lähettävän jäsenvaltion ympäristölainsäädännön vaatimusten mukaisesti, ei kuitenkaan millään tavoin edesauta omavaraisuuden periaatteen toteutumista, koska sitä sovelletaan vain tapauksissa, joissa huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden huollosta vastaava hyväksytty laitos ei voi käsitellä kysymyksessä olevia jätteitä, ja ne osoitetaan joka tapauksessa jätteiden tuottajan tai haltijan ehdottamaan käsittelylaitokseen.
64 Edellä esitetystä seuraa, että kun jäsenvaltio sallii jätteiden siirron jätteiden tuottajan tai haltijan ehdottamaan toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan käsittelylaitokseen eikä itse nimittämiinsä laitoksiin, ei ole neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaista, että jäsenvaltio asettaa edellytyksen, jonka mukaan suunnitellun jätteistä huolehtimisen on täytettävä sen oman lainsäädännön vaatimukset.
65 Kolmanteen kysymykseen on siis vastattava, että neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaista ei ole se, että jäsenvaltio, joka on antanut säännöstön, jossa velvoitetaan tarjoamaan huolehdittavaksi tarkoitetut jätteet hyväksytylle laitokselle, määrää, että jos jätteitä ei osoiteta tähän laitokseen kuuluvaan käsittelylaitokseen, niiden siirto toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan käsittelykeskukseen on sallittua vain sillä edellytyksellä, että suunniteltu jätteistä huolehtiminen täyttää lähettävän jäsenvaltion ympäristönsuojelulainsäädännön vaatimukset.
Neljäs kysymys
66 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy neljännellä kysymyksellään, onko neuvoston asetuksen 3-5 artiklan vastaista, että jäsenvaltio ennen neuvoston asetuksen mukaisen ilmoitusmenettelyn aloittamista soveltaa huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden jäsenvaltioiden välisiin siirtoihin omaa jätteiden tarjoamista ja sijoittamista koskevaa menettelyään.
67 Tältä osin on todettava, että asetuksella toteutettu yhdenmukaistaminen jätteiden siirron alalla koskee paitsi niitä aineellisia edellytyksiä, joiden vallitessa siirrot voidaan toteuttaa, myös näihin siirtoihin sovellettavaa menettelyä.
68 Neuvoston asetuksen 3-5 artiklan mukaan huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden jäsenvaltioiden välisiin siirtoihin sovellettavaan menettelyyn kuuluu erityisesti se, että jätteiden tuottajalla tai haltijalla, joka suunnittelee jätteiden siirtoa tai siirrättämistä, on velvollisuus ilmoittaa ennakolta tästä suunnitelmasta vastaanottavalle toimivaltaiselle viranomaiselle.
69 Tämä ilmoitus on olennainen osa menettelyä, josta on säädetty tämäntyyppisiä siirtoja varten neuvoston asetuksessa, jossa määritellään yksityiskohtaisesti, mitä siirtoa koskevia tietoja ilmoituksen pitää sisältää, ja jossa säädetään, että vastaanottovahvistuksen lähettämisestä alkavat kulua määräajat, jotka koskevat vastaanottaville, lähettäville ja kauttakulkuvaltion toimivaltaisille viranomaisille neuvoston asetuksella annettua mahdollisuutta vastustaa siirtoa tai asettaa sille ehtoja.
70 Neuvoston asetuksella näin määritellyllä menettelyllä taataan, että ilmoittajan siirtosuunnitelma tutkitaan tässä asetuksessa säädetyissä määräajoissa ja että hänelle ilmoitetaan viimeistään määräaikojen päättyessä, voidaanko siirto toteuttaa ja millaisin ehdoin.
71 Sellaista kansallista säännöstöä ei ole pidettävä neuvoston asetuksen 3-5 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisena, jossa asetetaan jätteiden tuottajalle tai haltijalle, joka suunnittelee jätteiden siirtoa tai siirrättämistä, velvollisuus noudattaa ennen yhteisön menettelyä, joka alkaa neuvoston asetuksessa säädetystä ilmoituksesta, erillistä menettelyä, joka sisältää omat jätteiden tarjoamista ja osoittamista koskevat muodollisuutensa ja määräaikansa.
72 Edellä esitetystä seuraa, että on vastoin neuvoston asetuksen 3-5 artiklaa, joissa määritellään jäsenvaltioiden välisiin huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoihin sovellettavasta menettelystä, että jäsenvaltio soveltaa ennen tässä asetuksessa säädetyn ilmoitusmenettelyn aloittamista omaa menettelyään, joka koskee jätteiden tarjoamista ja osoittamista.
73 Tätä tulkintaa ei horjuta Baden-Württembergin osavaltion esittämä väite siitä, että koska neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa jäsenvaltioiden sallitaan toteuttaa jätteiden siirtoja rajoittavia yleisiä toimenpiteitä, niille on sitäkin selvemmin tunnustettava oikeus ottaa käyttöön kansallisten toimenpiteiden toteuttamiseksi itsenäinen menettely, jossa huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoa koskeva pyyntö on tutkittava ennakolta.
74 Käyttäessään neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaista oikeuttaan toteuttaa jätteiden siirtoja rajoittavia yleisiä toimenpiteitä jäsenvaltiot eivät saa poiketa tässä asetuksessa säädetystä ilmoitusmenettelystä. Niiden on päinvastoin käytettävä tätä oikeuttaan noudattaen neuvoston asetuksessa tarkoitettua menettelyä, jonka mukaan siirtosuunnitelmasta ennalta ilmoittaminen on ensimmäinen vaihe menettelyssä, jossa lupa mahdollisesti myönnetään.
75 Jos jäsenvaltio toteuttaa neuvoston asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisesti jätteiden siirtoa koskevan osittaisen kieltotoimenpiteen, jonka mukaan tietyt jätteet on tarjottava hyväksytylle laitokselle, joka vastaa huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden huollosta, ja jonka mukaan huolehtimisesta vastaavaan niiden siirto toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan laitokseen on sallittua vain tilanteissa, joissa jätteitä ei voida käsitellä tähän laitokseen kuuluvassa käsittelylaitoksessa, lähettävän viranomaisen tähän siirtoon mahdollisesti kohdistama vastustus, joka on perusteltu tähän kieltotoimenpiteeseen viittaamalla, on esitettävä neuvoston asetuksessa säädettyjen menettelytapojen mukaisesti.
76 Neljänteen kysymykseen on siis vastattava, että neuvoston asetuksen 3-5 artiklan vastaista on, että jäsenvaltio soveltaa jäsenvaltioiden välisiin huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoihin ennen tässä asetuksessa säädetyn ilmoitusmenettelyn aloittamista omaa menettelyään, joka koskee jätteiden tarjoamista ja osoittamista.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
77 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Saksan, Tanskan, Alankomaiden, Itävallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Bundesverwaltungsgerichtin 24.6.1999 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Kun kansallinen toimenpide, jolla yleisesti kielletään huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden vienti, on perusteltu Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 259/93 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaisesti läheisyysperiaatteen sekä hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteen nojalla, ei tämän lisäksi ole tarpeen erikseen tutkia, onko tämä kansallinen toimenpide EY:n perustamissopimuksen 34 ja 36 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 29 ja EY 30 artikla) mukainen.
2) Asetuksen N:o 259/93  4 artiklan 3 kohdan mukaista ei ole se, että jäsenvaltio, joka on antanut säännöstön, jossa velvoitetaan tarjoamaan huolehdittavaksi tarkoitetut jätteet hyväksytylle laitokselle, määrää, että jos jätteitä ei osoiteta tähän laitokseen kuuluvaan käsittelykeskukseen, niiden siirto toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevaan käsittelylaitokseen on sallittua vain sillä edellytyksellä, että suunniteltu jätteistä huolehtiminen täyttää lähettävän jäsenvaltion ympäristönsuojelulainsäädännön vaatimukset.
3) Asetuksen N:o 259/93  3-5 artiklan vastaista on, että jäsenvaltio soveltaa jäsenvaltioiden välisiin huolehdittavaksi tarkoitettujen jätteiden siirtoihin ennen tässä asetuksessa säädetyn ilmoitusmenettelyn aloittamista omaa menettelyään, joka koskee jätteiden tarjoamista ja osoittamista.