CELEX: 62005CJ0039
Recurs
Acces la documentele instituțiilor
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Consultanță juridică

Prin recursurile lor, Regatul Suediei (cauza C-39/05 P) și domnul Turco (cauza C-52/05 P) solicită anularea Hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 23 noiembrie 2004, Turco/Consiliul (
T-84/03, Rec., p. II-4061
, denumită în continuare „hotărârea atacată”), în măsura în care acesta a respins acțiunea domnului Turco vizând anularea Deciziei Consiliului Uniunii Europene din 19 decembrie 2002 prin care i-a fost refuzat accesul la un aviz al Serviciului juridic al Consiliului referitor la o propunere de directivă a Consiliului de stabilire a standardelor minime pentru primirea de solicitanți de azil în statele membre (denumită în continuare „decizia în litigiu”). În plus, Regatul Suediei solicită Curții să hotărască ea însăși cu privire la această acțiune și să anuleze decizia în litigiu.
Prin motivele invocate de recurenți se solicită Curții să se pronunțe cu privire la întinderea și la aplicarea excepției de la obligația de divulgare a documentelor, prevăzută, în caz de atingere adusă protecției consultanței juridice, la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
Cadrul juridic
Articolul 255 CE asigură, printre altele, oricărui cetățean al Uniunii Europene un drept de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei Comunităților Europene, sub rezerva principiilor și condițiilor stabilite de Consiliu din motive de interes public sau privat.
Regulamentul nr. 1049/2001 a fost adoptat de Consiliu în temeiul articolului 255 alineatul (2) CE.
Considerentele (1)-(4), (6) și (11) ale regulamentului respectiv sunt redactate după cum urmează:
„(1)
Tratatul privind Uniunea Europeană consacră noțiunea de transparență în articolul 1 al doilea paragraf, în conformitate cu care tratatul marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în modul cel mai transparent posibil și cât mai aproape posibil de cetățean.
(2)
Transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într-un sistem democratic. Transparența contribuie la consolidarea principiilor democrației și drepturilor fundamentale, astfel cum sunt acestea definite în articolul 6 din Tratatul UE și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(3)
Concluziile reuniunilor Consiliului European de la Birmingham, Edinburgh și Copenhaga au subliniat necesitatea asigurării unei mai mari transparențe în activitatea instituțiilor Uniunii. Prezentul regulament întărește inițiativele deja avute de instituții în vederea îmbunătățirii transparenței procesului decizional.
(4)
Prezentul regulament vizează conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente și definirea principiilor generale și a limitelor, în conformitate cu articolul 255 alineatul (2) din Tratatul CE.
[…]
(6)
Ar trebui autorizat un acces mai larg la documente în cazurile în care instituțiile acționează în calitate de legiuitor, inclusiv în cazul delegării atribuțiilor, păstrându-se totodată eficacitatea procesului decizional la nivelul instituțiilor. Aceste documente ar trebui să fie direct accesibile în cea mai mare măsură posibilă.
[…]
(11)
În principiu, publicul ar trebui să aibă acces la toate documentele instituțiilor. Cu toate acestea, anumite interese publice și private ar trebui protejate printr-un regim de exceptări. Ar trebui să li se permită instituțiilor să-și protejeze consultările și deliberările interne, în cazul în care este necesar pentru păstrarea capacității lor de a-și îndeplini misiunile […].”
Articolul 1 litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001, intitulat „Obiectul”, prevede că regulamentul urmărește „definirea principiilor, a condițiilor și a limitelor, întemeiate pe rațiuni de interes public sau privat, care cârmuiesc dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (denumite în continuare «instituții»), prevăzut la articolul 255 din Tratatul CE în vederea garantării unui acces cât mai larg la documente”.
Articolul 2 alineatul (1) din același regulament, intitulat „Beneficiarii și domeniul de aplicare”, recunoaște oricărui cetățean al Uniunii și oricărei persoane fizice sau juridice având reședința sau sediul social într-un stat membru un drept de acces la documentele instituțiilor, „sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite în prezentul regulament”.
Articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, intitulat „Excepții”, prevede:
„[…]
(2)   Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
[…]
—
procedurilor judiciare și consultanței juridice;
[…]
cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
(3)   Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
[…]
(6)   În cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează într-una sau mai multe din excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.
(7)   Excepțiile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) se aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin conținutul documentului. Excepțiile se pot pune în aplicare în cursul unui termen de cel mult treizeci de ani. […]”
Articolul 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că documentele întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea ar trebui să devină direct accesibile, sub rezerva articolelor 4 și 9 din același regulament.
Situația de fapt
La 22 octombrie 2002, domnul Turco a solicitat Consiliului accesul la documentele care figurau pe ordinea de zi a reuniunii Consiliului „Justiție și afaceri interne” care a avut loc la Luxemburg la 14 și 15 octombrie 2002, printre care figura, cu nr. 9077/02, un aviz al Serviciului juridic al Consiliului referitor la o propunere de directivă a Consiliului privind stabilirea de standarde minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre.
În ceea ce privește acest aviz, Consiliul i-a refuzat accesul la acesta la 5 noiembrie 2002, întemeindu-se pe articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Acest refuz era motivat după cum urmează:
„Documentul [nr.] 9077/02 este un aviz al Serviciului juridic al Consiliului referitor la o propunere de directivă a Consiliului privind stabilirea de standarde minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre.
Ținând seama de conținutul său, divulgarea acestui document ar putea aduce atingere protecției consultanței juridice interne a Consiliului, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul [nr. 1049/2001]. În absența oricărui motiv specific care să indice faptul că există un interes public preponderent care să justifice divulgarea acestui document, Secretariatul general, după ce a pus în balanță interesele, a concluzionat că interesul protecției consultanței juridice interne are prioritate față de interesul public și, prin urmare, a decis să refuze accesul la acest document, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) [din acest] regulament. Această excepție acoperă întregul conținut al documentului. În consecință, nu este posibil să se acorde un acces parțial la acesta în temeiul articolului 4 alineatul (6) din [respectivul] regulament.”
La 22 noiembrie 2002, domnul Turco a prezentat Consiliului o cerere de confirmare în vederea obținerii unei revizuiri a poziției acestuia, arătând că excepțiile de la dreptul de acces public la documentele instituțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 au fost aplicate în mod eronat de către Consiliu, susținând că principiul democrației și al participării cetățenilor la procesul legislativ constituie un interes public superior care justifică divulgarea, printre altele, a avizului juridic în cauză.
Prin decizia în litigiu, Consiliul a acceptat, în ceea ce privește avizul respectiv, să divulge paragraful introductiv, în care este indicat că acesta conține consilierea Serviciului juridic al Consiliului cu privire la problema competenței comunitare în domeniul accesului resortisanților țărilor terțe la piața muncii, însă, pentru restul documentului, acesta a refuzat să își revizuiască poziția. Consiliul a justificat această confirmare a refuzului accesului, în esență, prin faptul că, pe de o parte, avizele Serviciului juridic merită o protecție specială, pentru că acestea constituie un instrument important care îi permite să fie sigur de compatibilitatea actelor sale cu dreptul comunitar și să determine avansarea discuției cu privire la aspectele juridice în cauză. Pe de altă parte, divulgarea acestora ar putea crea o incertitudine cu privire la legalitatea actelor legislative adoptate în urma avizului respectiv și, prin urmare, ar putea pune în pericol securitatea juridică și stabilitatea ordinii juridice comunitare. Cu privire la existența unui interes public invocat de domnul Turco, Consiliul a arătat următoarele:
„Consiliul consideră că un astfel de interes public preponderent nu este reprezentat de simplul fapt că divulgarea acestor documente, care conțin avizul Serviciului juridic cu privire la problemele juridice ivite în timpul dezbaterii inițiativelor legislative, ar fi în interesul general de creștere a transparenței și a deschiderii procesului decizional al instituției. De fapt, acest criteriu este susceptibil de aplicare la toate opiniile scrise sau la documentele similare ale Serviciului juridic, ceea ce ar determina practic imposibilitatea Consiliului de a refuza accesul la vreun aviz al Serviciului juridic în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001. Consiliul consideră că un astfel de rezultat ar fi în mod vădit contrar voinței legiuitorului, astfel cum este exprimată aceasta la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, pentru că ar lipsi această dispoziție de orice efect util.”
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 4 iunie 2002, domnul Turco a formulat o acțiune având ca obiect anularea deciziei în litigiu. În susținerea acestei acțiuni, acesta a invocat, în ceea ce privește refuzul accesului la avizul juridic în cauză, un singur motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, divizat în trei aspecte.
În primul rând, în principal, acesta a susținut existența unei erori cu privire la temeiul juridic al deciziei în litigiu, avizele juridice stabilite în contextul examinării propunerilor legislative fiind, potrivit acestuia, de domeniul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, și nu al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din respectivul regulament, care nu ar acoperi decât avizele juridice redactate în cadrul procedurilor judiciare.
Această interpretare a fost respinsă de Tribunal, care a hotărât că aceasta contravine literei articolului 4 alineatul (2) menționat, care nu prevede astfel de restricții, și că aceasta ar conduce la lipsirea de orice efect util a menționării consultanței juridice printre excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001, legiuitorul comunitar dorind să consacre, prin această dispoziție, o excepție referitoare la consultanța juridică distinctă de cea referitoare la procedura judiciară. Astfel, avizele redactate de Serviciul juridic al Consiliului în contextul procedurii judiciare ar fi avute deja în vedere prin excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare. În consecință, potrivit Tribunalului, Consiliul a putut să se întemeieze în mod valabil pe excepția referitoare la consultanța juridică, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, pentru a stabili dacă trebuie să i se acorde reclamantului acces la avizul juridic în cauză.
În al doilea rând, domnul Turco a invocat în subsidiar o aplicare eronată a articolului 4 alineatul (2) menționat, întrucât Consiliul a considerat în mod eronat că avizele emise de Serviciul juridic merită prin natura lor protecția pe care această dispoziție o garantează. În plus, Consiliul nu ar trebui să se întemeieze pe prezumții de ordin general și nu ar putea să se pronunțe cu privire la aplicarea excepției respective decât de la caz la caz, după examinarea concretă a fiecărui aviz juridic a cărui divulgare este cerută. Domnul Turco a contestat de asemenea pertinența necesității protecției consultanței juridice în cauză, invocată de Consiliu în decizia în litigiu.
În această privință, Tribunalul a hotărât că divulgarea avizelor precum avizul juridic în cauză este, pe de o parte, susceptibilă să lase să planeze o îndoială cu privire la legalitatea actelor legislative în cauză la care se referă aceste avize și, pe de altă parte, poate să repună în discuție independența avizelor Serviciului juridic al Consiliului, astfel încât Consiliul nu a comis o eroare de apreciere atunci când a considerat că există un interes general cu privire la protecția avizelor juridice precum cel în cauză. În plus, Tribunalul a arătat că motivarea refuzului parțial de acces la avizul juridic în cauză, precum și decizia de a divulga paragraful introductiv al acestuia demonstrează examinarea de către Consiliu a conținutului avizului respectiv. Tribunalul s-a exprimat în această privință, la punctele 69-80 din hotărârea atacată, în termenii următori:
„69
Este necesar să se arate că instituția este ținută să aprecieze în fiecare caz în parte dacă documentele a căror divulgare este cerută sunt în mod efectiv de domeniul excepțiilor enumerate în Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea, prin analogie, în ceea ce privește Decizia 94/90, Hotărârea Curții din 11 ianuarie 2000, Țările de Jos și van der Wal/Comisia,
C-174/98 P și C-189/98 P, Rec., p. I-1
, punctul 24).
În speță, trebuie arătat că documentul în cauză este un aviz al Serviciului juridic al Consiliului referitor la o propunere de directivă a Consiliului de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre.
Cu toate acestea, simpla împrejurare că documentul în cauză este un aviz juridic nu ar putea să justifice aplicarea excepției invocate. Astfel, cum s-a amintit mai sus, orice excepție de la dreptul de acces la documentele instituțiilor care este de domeniul Regulamentului nr. 1049/2001 este de strictă interpretare și aplicare (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2000, Denkavit Nederland/Comisia,
T-20/99, Rec., p. II-3011
, punctul 45).
Prin urmare, este de competența Tribunalului să verifice dacă, în speță, Consiliul nu a comis o eroare de apreciere atunci când a considerat, în aplicarea articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, că divulgarea avizului juridic în cauză ar aduce atingere protecției de care poate beneficia acest tip de document.
Pentru a justifica refuzul de a divulga totalitatea avizului juridic în cauză, Consiliul a arătat în decizia [în litigiu], în esență, că avizele Serviciului juridic reprezintă un instrument important care îi permite să fie sigur de compatibilitatea actelor sale cu dreptul comunitar și să determine avansarea discuției cu privire la aspectele juridice în cauză. Acesta susține de asemenea că dintr-o astfel de divulgare ar putea rezulta o incertitudine cu privire la legalitatea actelor legislative adoptate în urma acestor avize. Consiliul se referă de asemenea la concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea [Curții din 13 iulie 1995] Spania/Consiliul [(
C-350/92, Rec., p. I-1985
)], precum și Ordonanța [președintelui Tribunalului din 3 martie 1998,] Carlsen și alții/Consiliul [(
T-610/97 R, Rec., p. II-485
)] și Hotărârea [Tribunalului din 8 noiembrie 2000,] Ghignone și alții/Consiliul [(
T-44/97, RecFP, p. I-A-223 și II-1023
)].
Este adevărat că această motivare, referitoare la nevoia de protecție invocată, pare să privească ansamblul avizelor juridice ale Consiliului referitoare la actele legislative, și nu în mod specific avizul juridic în cauză. Cu toate acestea, generalitatea motivării Consiliului este justificată de faptul că evocarea informațiilor suplimentare care fac trimitere în special la conținutul avizului juridic în cauză ar priva excepția invocată de finalitatea sa.
În plus, deși Consiliul a refuzat inițial accesul reclamantului la avizul juridic în cauză, din decizia [în litigiu] rezultă că acesta a acceptat în final să divulge numai paragraful introductiv al avizului respectiv. În acest paragraf introductiv se arată că avizul în cauză conține consilierea Serviciului juridic al Consiliului cu privire la problema competenței comunitare în domeniul accesului resortisanților țărilor terțe la piața muncii.
Rezultă că motivul potrivit căruia Consiliul nu ar fi examinat conținutul avizului juridic în cauză în scopul de a se pronunța cu privire la cererea de acces în litigiu nu este întemeiat.
În ceea ce privește pertinența necesității protecției acestui aviz, identificată de Consiliu în decizia [în litigiu], Tribunalul apreciază că divulgarea avizului juridic în cauză ar avea ca efect să facă publice discuțiile interne ale Consiliului cu privire la problema competenței comunitare în domeniul accesului resortisanților țărilor terțe la piața muncii și, mai mult, cu privire la problema legalității actului legislativ la care se referă acest aviz.
Divulgarea unui astfel de aviz ar fi astfel susceptibilă, având în vedere natura deosebită a acestor documente, de a lăsa să planeze o îndoială asupra legalității actului legislativ în cauză.
Trebuie să se constate că, în plus, Consiliul are motive întemeiate pentru a considera că independența avizelor Serviciului juridic, redactate la cererea altor servicii ale acestei instituții sau care sunt, în orice caz, destinate acestora, poate constitui un interes demn de protecție. În această privință, reclamantul nu a explicat în ce măsură, în împrejurările speței, divulgarea avizului juridic în cauză ar contribui la protecția Serviciului juridic al Consiliului față de influențe exterioare nelegitime.
Având în vedere cele de mai sus, Consiliul nu a comis o eroare de apreciere atunci când a considerat că exista un interes în protecția avizului juridic în cauză.”
În al treilea rând, domnul Turco a susținut, tot în subsidiar, că principiul transparenței constituie un „interes public superior”, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, și că avizul juridic în cauză ar fi trebuit, în orice caz, să fie divulgat în temeiul acestui principiu.
În ceea ce privește acest aspect al motivului, Tribunalul a hotărât, la punctele 82-85 din hotărâre, că Consiliul avea motive întemeiate să considere că interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document trebuie, ca regulă generală, să fie distinct de principiile invocate de domnul Turco, care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001 în totalitatea sa, și a arătat aceasta în termenii următori:
„82
[…] trebuie să se arate că aceste principii sunt puse în aplicare de ansamblul dispozițiilor Regulamentului nr. 1049/2001, astfel cum atestă considerentele (1) și (2) ale regulamentului respectiv, care fac trimitere în mod explicit la principiul transparenței, la principiul democrației și al unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie […]
Interesul public superior prevăzut la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, susceptibil să justifice divulgarea unui document care aduce atingere protecției consultanței juridice, trebuie, așadar, să fie, în principiu, distinct de principiile menționate mai sus, care stau la baza regulamentului respectiv. În subsidiar, revine în orice caz solicitantului să demonstreze că, având în vedere împrejurările specifice ale speței, invocarea acelorași principii prezintă o astfel de acuitate încât depășește necesitatea protecției documentului în litigiu. Totuși, în cazul de față situația este alta.
În plus, cu toate că este posibil ca instituția în cauză să identifice ea însăși un interes public superior susceptibil să justifice divulgarea unui astfel de document, este obligația solicitantului, care înțelege să se prevaleze de un astfel de interes, să îl invoce în cadrul cererii sale în scopul de a invita instituția să se pronunțe asupra acestui punct.
În speță, întrucât Consiliul nu a comis o eroare de apreciere estimând că interesele publice superioare invocate de către reclamant nu erau de natură să justifice divulgarea avizului juridic în cauză, nu i se poate reproșa acestuia că nu a identificat alte interese publice superioare.”
În consecință, Tribunalul a respins acțiunea în ceea ce privește refuzul accesului la avizul juridic în cauză.
Procedura în fața Curții și concluziile părților
Prin recursurile lor, Regatul Suediei și domnul Turco solicită anularea hotărârii atacate întrucât aceasta îi refuză domnului Turco accesul la avizul juridic în cauză. Regatul Suediei solicită în plus Curții să se pronunțe ea însăși asupra acțiunii și să anuleze decizia în litigiu. În schimb, domnul Turco solicită, dacă se dovedește a fi necesar, retrimiterea cauzei la Tribunal pentru ca aceasta să fie rejudecată.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 19 aprilie 2005, cele două recursuri au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și a procedurii orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 5 octombrie 2005, a fost admisă cererea de intervenție a Regatului Țărilor de Jos în susținerea concluziilor recurenților.
Regatul Danemarcei, Regatul Țărilor de Jos și Republica Finlanda au solicitat admiterea recursurilor.
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Consiliul și Comisia au solicitat respingerea recursurilor.
Cu privire la recursuri
Recursurile invocă cinci motive, dintre care primele trei retrimit la cele trei aspecte ale motivului invocat de domnul Turco în primă instanță.
În primul rând, domnul Turco, sprijinit de Regatul Țărilor de Jos, invocă o eroare de interpretare a articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 comisă de Tribunal, care ar fi estimat în mod eronat că avizele juridice referitoare la propuneri legislative pot intra în domeniul de aplicare al dispoziției respective, în condițiile în care numai articolul 4 alineatul (3) din regulamentul respectiv ar fi susceptibil să fie aplicat unor astfel de avize.
În al doilea rând, Regatul Suediei și domnul Turco, sprijiniți de Regatul Țărilor de Jos și de Republica Finlanda, susțin că Tribunalul a aplicat în mod eronat articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 atunci când a hotărât că avizele juridice ale Serviciului juridic al Consiliului referitoare la propuneri legislative sunt, prin natura lor, acoperite de excepția prevăzută la această dispoziție.
În al treilea rând, domnul Turco, sprijinit de Regatul Țărilor de Jos și de Republica Finlanda, reproșează Tribunalului că a interpretat și a aplicat în mod greșit noțiunea de interes public superior susceptibil să justifice, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, divulgarea unui document acoperit în principiu de excepția de confidențialitate prevăzută la aceeași dispoziție pentru consultanța juridică.
Prin intermediul ultimelor două motive formulate, domnul Turco invocă un principiu potrivit căruia ordinea juridică comunitară este întemeiată pe supremația legii și, respectiv, o motivare insuficientă.
Observații introductive
Înainte de a aborda motivele invocate în susținerea recursurilor, trebuie amintite normele pertinente referitoare, pe de o parte, la examinarea care trebuie efectuată de Consiliu atunci când îi este cerută divulgarea unui aviz al Serviciului juridic referitor la un proces legislativ, precum și, pe de altă parte, la motivarea pe care acesta trebuie să o prezinte pentru a justifica un eventual refuz al divulgării.
Examinarea care trebuie efectuată de instituție
Regulamentul nr. 1049/2001 vizează, astfel cum se arată în considerentul (4) și la articolul 1, conferirea către public a unui drept de acces la documentele instituțiilor care să fie cât mai larg posibil.
Conform considerentului (1), acest regulament se înscrie în voința exprimată la articolul 1 alineatul (2) din Tratatul UE, introdus prin Tratatul de la Amsterdam, de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai aproape cu putință de cetățeni. Astfel cum amintește considerentul (2) al regulamentului respectiv, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă.
Atunci când divulgarea unui document este solicitată Consiliului, acesta este obligat să aprecieze, în fiecare caz în parte, dacă acest document intră sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces public la documentele instituțiilor, enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
Ținând seama de obiectivele urmărite prin acest regulament, aceste excepții sunt de strictă interpretare și aplicare (a se vedea Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia și alții, C-64/05 P, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 66).
În ceea ce privește excepția aferentă consultanței juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, examinarea care trebuie efectuată de Consiliu atunci când îi este cerută divulgarea unui document trebuie să se deruleze în mod obligatoriu în trei etape, corespunzătoare celor trei criterii prevăzute de această dispoziție.
Într-o primă etapă, Consiliul trebuie să se asigure că documentul a cărui divulgare este cerută privește într-adevăr consultanța juridică și, în caz afirmativ, să stabilească părțile acestuia care sunt efectiv avute în vedere și, prin urmare, susceptibile să intre în domeniul de aplicare al excepției respective.
Astfel, faptul că un document a fost intitulat „aviz juridic” nu înseamnă că acesta trebuie să beneficieze automat de protecția consultanței juridice garantată prin articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Dincolo de denumirea sa, este obligația instituției să se asigure că acest document privește într-adevăr un astfel de aviz.
Într-o a doua etapă, Consiliul trebuie să examineze dacă divulgarea părților din documentul în cauză identificate ca privind consultanța juridică „ar putea aduce atingere protecției” acesteia din urmă.
În această privință, trebuie să se arate că nici Regulamentul nr. 1049/2001, nici lucrările pregătitoare ale acestuia nu aduc clarificări cu privire la întinderea noțiunii „protecție” a consultanței juridice. Prin urmare, aceasta trebuie interpretată în raport cu economia generală și cu finalitatea reglementării din care face parte.
În consecință, excepția referitoare la consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretată în sensul că vizează protejarea interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete.
Pentru a putea fi invocat, riscul de a se aduce atingere acestui interes trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.
În final, într-o a treia etapă, în cazul în care consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere protecției consultanței juridice astfel cum a fost definită aceasta, Consiliului îi revine obligația să verifice că nu există un interes public superior care să justifice această divulgare, în pofida atingerii care ar putea rezulta din aceasta în ceea ce privește aptitudinea de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete.
În acest context, Consiliului îi revine obligația să pună în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului respectiv și, printre altele, interesul general de a face accesibil acest document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr-o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într-un sistem democratic.
Aceste considerații sunt, fără îndoială, de o deosebită relevanță atunci când Consiliul acționează în calitatea sa de legiuitor, astfel cum rezultă din considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001, potrivit căruia un acces mai larg la documente trebuie să fie autorizat tocmai într-un astfel de caz. Transparența în această privință contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul actului legislativ. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunilor legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor democratice.
În plus, trebuie să se arate că, în temeiul articolului 207 alineatul (3) al doilea paragraf CE, Consiliul are obligația de a stabili cazurile în care trebuie să fie considerat ca acționând în calitate de legiuitor, pentru a facilita accesul la documente în astfel de cazuri. În mod asemănător, articolul 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 recunoaște caracterul specific al procesului legislativ și prevede că documentele întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea ar trebui să devină direct accesibile.
Motivarea solicitată
Orice decizie a Consiliului luată în temeiul excepțiilor enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie să fie motivată.
În cazul în care Consiliul decide să refuze accesul la un document a cărui divulgare îi este cerută, acestuia îi revine obligația de a furniza explicații cu privire, în primul rând, la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, pe care această instituție o invocă, și, în al doilea rând, în ipotezele avute în vedere la alineatele (2) și (3) ale acestui articol, cu privire la existența unui interes public superior care să justifice totuși divulgarea documentului respectiv.
În principiu, Consiliului îi este permis să se întemeieze în această privință pe prezumții generale aplicate anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură. Acestuia îi revine totuși obligația de a verifica în fiecare caz în ce măsură considerațiile de ordin general aplicabile în mod normal unui tip determinat de documente sunt efectiv aplicabile unui document anume a cărui divulgare este cerută.
În raport cu aceste elemente de drept trebuie să se examineze motivele invocate de către recurenți în susținerea recursurilor lor.
Trebuie examinat, în primul rând, al doilea motiv.
Cu privire la al doilea motiv
Al doilea motiv se împarte în trei aspecte, toate trei întemeiate pe o interpretare eronată dată de Tribunal articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Prin primul aspect, recurenții susțin că Tribunalul a încălcat această dispoziție prin faptul că nu a verificat în mod corect dacă documentul în cauză a fost examinat de către Consiliu într-un mod suficient de detaliat înainte de a refuza divulgarea acestuia. Prin al doilea aspect, recurenții reproșează Tribunalului că a admis o motivare a refuzului concepută în termeni generali care privesc ansamblul avizelor juridice ale Serviciului juridic al Consiliului referitoare la actele legislative, iar nu în mod specific avizul juridic în cauză. Prin al treilea aspect, recurenții susțin că Tribunalul ar fi încălcat dispoziția respectivă prin admiterea existenței unei necesități generale de confidențialitate în ceea ce privește avizele juridice referitoare la probleme legislative.
În opinia Consiliului, primele două aspecte ale prezentului motiv se întemeiază pe o confuzie între, pe de o parte, principiul potrivit căruia fiecare document ar trebui evaluat în funcție de conținutul său și, pe de altă parte, posibilitatea de a invoca motive de ordin general. În ceea ce privește a treilea aspect al acestui motiv, Consiliul își menține poziția pe care a susținut-o în fața Tribunalului, și anume că există o necesitate generală de confidențialitate în ceea ce privește avizele juridice referitoare la probleme legislative, de vreme ce, pe de o parte, divulgarea unor astfel de avize ar fi susceptibilă de a face să planeze o îndoială asupra legalității actului legislativ respectiv și, pe de altă parte, independența Serviciului juridic ar fi pusă în discuție printr-o divulgare sistematică a acestor avize.
În ceea ce privește primul aspect al prezentului motiv, trebuie să se constate că, din faptul că, pe de o parte, Consiliul a acceptat să divulge paragraful introductiv al avizului juridic în cauză și, pe de altă parte, că acesta a refuzat accesul la restul acestui aviz, invocând protecția consultanței juridice, Tribunalul a putut deduce în mod valabil că această instituție a examinat în mod efectiv cererea de divulgare a avizului juridic respectiv în ceea ce privește conținutul acestuia și, așadar, a îndeplinit, în orice caz, prima fază a examinării descrise la punctele 37-47 din prezenta hotărâre. În consecință, trebuie să se respingă primul aspect al prezentului motiv.
În ceea ce privește al doilea aspect al acestuia, faptul că Tribunalul a admis luarea în considerare de către Consiliu a motivelor de ordin general pentru a justifica refuzul parțial de acces la avizul juridic în cauză, astfel cum rezultă de la punctul 50 din prezenta hotărâre, nu este, în sine, de natură a invalida examinarea refuzului respectiv de către Tribunal.
Totuși, trebuie să se constate că, pe de o parte, acesta nu a cerut să se verifice de către Consiliu dacă motivele de ordin general de care acesta s-a prevalat erau efectiv aplicabile avizului juridic a cărui divulgare i-a fost cerută. Pe de altă parte, astfel cum rezultă din considerațiile următoare privitoare la al treilea aspect al prezentului motiv, Tribunalul a considerat în mod greșit că există o necesitate generală de confidențialitate în ceea ce privește avizele Serviciului juridic al Consiliului referitoare la probleme legislative.
Astfel, niciunul dintre cele două argumente invocate în această privință de către Consiliu și reluate de către Tribunal la punctele 78 și 79 din hotărârea atacată nu poate susține această afirmație.
În ceea ce privește, în primul rând, teama exprimată de Consiliu că divulgarea unui aviz al Serviciului juridic referitor la o propunere legislativă este susceptibilă de a induce o îndoială asupra legalității actului legislativ respectiv, trebuie arătat că tocmai transparența în această privință, care permite ca divergențele dintre mai multe puncte de vedere să fie dezbătute în mod deschis, contribuie la conferirea unui grad mai mare de legitimitate instituțiilor în percepția cetățenilor europeni și la creșterea încrederii în acestea. De fapt, mai degrabă absența informației și a dezbaterii este cea susceptibilă să nască îndoieli în spiritul cetățenilor, nu numai cu privire la legalitatea unui act izolat, dar și cu privire la legitimitatea procesului de decizie în ansamblul său.
Pe de altă parte, riscul ca în spiritul cetățenilor europeni să se nască îndoieli cu privire la legalitatea unui act adoptat de către legiuitorul comunitar din cauza faptului că Serviciul juridic al Consiliului a emis un aviz nefavorabil cu privire la acest act nu s-ar realiza de cele mai multe ori dacă motivarea actului respectiv ar fi consolidată într-un mod care să pună în evidență rațiunile pentru care acest aviz nefavorabil nu a fost urmat.
În consecință, trebuie să se constate că invocarea în mod general și abstract a riscului ca divulgarea avizelor juridice referitoare la procese legislative să poată cauza îndoieli referitoare la legalitatea actelor legislative nu poate fi suficientă pentru a caracteriza o atingere adusă protecției consultanței juridice în sensul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și, prin urmare, nu poate fundamenta un refuz de divulgare a acestor avize.
În ceea ce privește, în al doilea rând, argumentul Consiliului potrivit căruia independența Serviciului juridic ar fi pusă în discuție printr-o posibilă divulgare a avizelor juridice emise de către acesta din urmă în cadrul procedurilor legislative, trebuie să se constate că această teamă este chiar punctul esențial al intereselor protejate prin excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Într-adevăr, astfel cum rezultă de la punctul 42 din prezenta hotărâre, această excepție vizează tocmai protejarea interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete.
Totuși, trebuie să se arate că, în această privință, Consiliul s-a întemeiat, atât în faţa Tribunalului, cât și în faţa Curţii, pe simple afirmații, sub nicio formă sprijinite de argumentări circumstanțiate. Or, în lumina considerațiilor care urmează, nu pare să existe niciun risc veritabil, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, de a aduce atingere interesului respectiv.
În ceea ce privește eventuale presiuni exercitate în vederea influențării conținutului avizelor exprimate de Serviciul juridic al Consiliului, este suficient să se arate că, presupunând chiar că membrii acestui serviciu juridic suportă presiuni ilegale într-un astfel de scop, aceste presiuni, iar nu posibilitatea de divulgare a avizelor juridice, ar fi cele care ar pune în discuție interesul acestei instituții de a primi avize juridice sincere, obiective și complete și, fără îndoială, acestei instituții îi revine obligația de a lua măsurile necesare pentru a le pune capăt.
În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia ar putea fi dificil pentru serviciul juridic al unei instituții care a exprimat inițial un aviz negativ cu privire la un act legislativ în curs de adoptare să apere apoi legalitatea acestui act dacă acest aviz ar fi fost publicat, trebuie să se constate că un argument de ordin general nu poate justifica o excepție de la transparența prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001.
În lumina acestor considerații, nu pare să existe niciun risc veritabil, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, ca divulgarea avizelor Serviciului juridic al Consiliului, emise în cadrul procedurilor legislative, să fie de natură a aduce atingere protecției consultanței juridice în sensul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
În orice caz, în măsura în care această divulgare ar fi susceptibilă să aducă atingere interesului de a proteja independența Serviciului juridic al Consiliului, acest risc ar trebui să fie ponderat de interesele publice superioare care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001. Constituie un astfel de interes public superior, cum s-a amintit la punctele 45-47 din prezenta hotărâre, faptul că divulgarea documentelor care conțin avizul serviciului juridic al unei instituții cu privire la problemele juridice care survin în timpul dezbaterii inițiativelor legislative este de natură să mărească transparența și deschiderea procesului legislativ și să consolideze dreptul democratic al cetățenilor europeni de a controla informațiile care au constituit fundamentul actului legislativ, astfel cum se prevede în special în considerentele (2) și (6) ale regulamentului respectiv.
Din considerațiile de mai sus rezultă că Regulamentul nr. 1049/2001 impune, în principiu, o obligație de a divulga avizele Serviciului juridic al Consiliului referitoare la procesul legislativ.
Totuși, această constatare nu se opune ca divulgarea unui aviz juridic specific, emis în contextul unui proces legislativ, dar având un caracter deosebit de sensibil sau o întindere deosebit de mare, care depășesc cadrul procesului legislativ în cauză, să poată fi refuzată în temeiul protecției consultanței juridice. Într-un astfel de caz, instituției respective i-ar reveni obligația de a motiva refuzul în mod circumstanțiat.
În acest context, trebuie să se amintească în plus că, în temeiul articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001, o excepție nu se poate aplica decât în perioada în care protecția se justifică având în vedere conținutul documentului.
Ținând seama de ansamblul acestor considerații, rezultă că Tribunalul a considerat în mod eronat, la punctele 77-80 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu putea fi motivată și justificată în mod legal printr-o nevoie generală de confidențialitate legată de avizele juridice referitoare la probleme legislative.
Rezultă că al doilea și al treilea aspect al prezentului motiv sunt întemeiate. În aceste condiții, hotărârea atacată trebuie să fie anulată în măsura în care privește refuzul accesului la avizul juridic în cauză și obligarea domnului Turco și a Consiliului să suporte fiecare jumătate din cheltuielile de judecată.
Cu privire la al treilea motiv
Din considerațiile referitoare la al doilea motiv rezultă că și al treilea motiv este întemeiat, ceea ce justifică de asemenea anularea hotărârii atacate în măsura în care privește refuzul accesului la avizul juridic în cauză și obligarea domnului Turco și a Consiliului să suporte fiecare jumătate din cheltuielile de judecată.
Astfel cum s-a hotărât la punctele 44-47, precum și la punctul 67 din prezenta hotărâre, Tribunalul a dat o interpretare eronată articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 atunci când a hotărât că interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document trebuie, ca regulă generală, să fie distinct de principiile care stau la baza acestui regulament.
Astfel, dispozițiile unui act legislativ trebuie aplicate, fără îndoială, în lumina principiilor care stau la baza acestui act.
Cu privire la primul, la al patrulea și la al cincilea motiv
Întrucât al doilea și al treilea aspect al celui de al doilea motiv, precum și al treilea motiv au fost admise și justifică anularea hotărârii atacate în măsura în care privește refuzul accesului la avizul juridic în cauză și cheltuielile de judecată ale domnului Turco și ale Consiliului aferente recursului, nu este necesar să se examineze primul, al patrulea și al cincilea motiv, prezentate de domnul Turco în susținerea recursului său, în condițiile în care acestea nu sunt susceptibile să determine o anulare mai extinsă a acestei hotărâri.
Cu privire la consecințele anulării parțiale a hotărârii atacate
Conform articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție, aceasta poate, atunci când anulează hotărârea Tribunalului, să pronunțe hotărârea definitivă privind litigiul, în cazul în care acesta se află în stare de a fi judecat. Aceasta este situația în speță.
Hotărârea în litigiu a fost adoptată în temeiul unei duble erori în ceea ce privește, pe de o parte, existența unei necesități generale de confidențialitate cu privire la consultanța juridică referitoare la procesul legislativ, protejată prin articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, și, pe de altă parte, opinia potrivit căreia principiile care stau la baza acestui regulament nu pot fi considerate „un interes public superior” în sensul articolului 4 alineatul (2) din regulamentul respectiv.
Or, de la punctele 40-47, 56-68, precum și 74 și 75 din prezenta hotărâre rezultă că sunt întemeiate motivele invocate de domnul Turco în primă instanță, potrivit cărora, pe de o parte, Consiliul a considerat în mod greșit că există o necesitate generală de confidențialitate cu privire la avizele Serviciului juridic referitoare la procedurile legislative, protejată prin articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, și, pe de altă parte, Consiliul nu a verificat în mod legal existența în speță a unui interes public superior.
În consecință, decizia în litigiu trebuie anulată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 122 primul paragraf din Regulamentul de procedură, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Articolul 69 alineatul (2) din același regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 118 din acesta, prevede la alineatul (2) că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Alineatul (4) primul paragraf din articolul 69 menționat prevede că statele membre și instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
Întrucât s-au admis recursurile, se impune obligarea Consiliului la suportarea cheltuielilor de judecată aferente acestora efectuate de Regatul Suediei și de domnul Turco, potrivit concluziilor acestora din urmă.
Consiliul și celelalte părți la procedura în recurs suportă propriile cheltuieli de judecată aferente acesteia.
Întrucât Curtea a admis, pe de altă parte, acțiunea introdusă de domnul Turco la Tribunal, se impune de asemenea obligarea Consiliului la suportarea cheltuielilor de judecată efectuate de domnul Turco în cadrul procedurii în primă instanță, conform concluziilor acțiunii sale.
Consiliul suportă propriile cheltuieli de judecată aferente procedurii în primă instanță.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Anulează Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 23 noiembrie 2004, Turco/Consiliul (T-84/03), în măsura în care privește Decizia Consiliului Uniunii Europene din 19 decembrie 2002 prin care i se refuză domnului Turco accesul la Avizul Serviciului juridic nr. 9077/02 al Consiliului referitor la o propunere de directivă a Consiliului de stabilire a standardelor minime pentru primirea de solicitanți de azil în statele membre și în măsura în care aceasta obligă pe domnul Turco și Consiliul să suporte fiecare jumătate din cheltuielile de judecată.

2)
Anulează Decizia Consiliului Uniunii Europene din 19 decembrie 2002 prin care i se refuză domnului Turco accesul la Avizul nr. 9077/02 al Serviciului juridic al Consiliului.

3)
Obligă Consiliul Uniunii Europene să suporte cheltuielile de judecată efectuate de Regatul Suediei în cadrul procedurii de recurs, precum și cheltuielile de judecată efectuate de domnul Turco atât în prezenta procedură, cât și în procedura în primă instanță în care s-a pronunțat hotărârea menționată a Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene.

4)
Regatul Danemarcei, Regatul Țărilor de Jos, Republica Finlanda, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Consiliul Uniunii Europene, precum și Comisia Comunităților Europene suportă propriile cheltuieli de judecată aferente recursului.

5)
Consiliul Uniunii Europene suportă propriile cheltuieli de judecată aferente procedurii în primă instanță.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.