CELEX: 62002CJ0195
Incumplimiento de Estado
Directiva 91/439/CEE
Permiso de conducción
Reconocimiento recíproco
Inscripción y canje obligatorios
Requisitos para la renovación de los permisos expedidos antes de la adaptación del Derecho interno a la Directiva

Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de
España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, y 7, apartado 1, letra a),
así como del anexo I, punto 4, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción
(DO L 237, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 96/47/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996 (DO L 235, p. 1;
en lo sucesivo, «Directiva 91/439»), al haber adoptado los artículos 22 a 24 y 25, apartado 2, del Reglamento General de Conductores,
aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo (BOE nº 135, de 6 de junio de 1997, p. 17348), así como la disposición
transitoria séptima del mismo Reglamento.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
El primer considerando de la Directiva 91/439 tiene el siguiente tenor:
«[…] a los fines de la política común de transportes y para contribuir a la mejora de la seguridad de la circulación vial
y facilitar la circulación de las personas que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan aprobado
un examen de conducir, resulta conveniente que exista un permiso de conducción nacional de modelo comunitario reconocido recíprocamente
por los Estados miembros sin obligación de canje».
Según los considerandos noveno y décimo de la misma Directiva:
«[…] las disposiciones previstas en el artículo 8 de la Directiva 80/1263/CEE, y principalmente la obligación de canjear el
permiso de conducción en el plazo de un año en caso de cambio de residencia normal, constituyen un obstáculo a la libre circulación
de personas y no pueden admitirse habida cuenta de los progresos alcanzados en el marco de la integración europea;
[…] por razones de seguridad y de circulación vial es conveniente que los Estados miembros puedan aplicar sus disposiciones
nacionales en materia de retirada, de suspensión y de anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo que hayan
fijado su residencia normal en su territorio».
El artículo 1 de la Directiva 91/439 dispone:
«1.

Los Estados miembros establecerán el permiso de conducción nacional según el modelo comunitario que se describe en el Anexo I
o I
bis
y de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva.
2.

Los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente.
3.

Cuando el titular de un permiso de conducción en período de validez establezca su residencia normal en un Estado miembro diferente
de aquel que haya expedido el permiso, el Estado miembro de acogida podrá aplicar al titular del permiso sus disposiciones
nacionales en materia de duración de validez del permiso, de control médico así como en materia fiscal, y podrá indicar en
el permiso las menciones indispensables para la gestión de éste.»
A tenor del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 91/439:
«1.

La expedición del permiso de conducción estará igualmente subordinada a las condiciones siguientes:
a)
haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, así como cumplir
determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los Anexos II y III».
El artículo 8 de la Directiva 91/439 prevé:
«1.

Cuando el titular de un permiso de conducción válido expedido por un Estado miembro haya establecido su residencia normal
en otro Estado miembro, podrá solicitar el canje de su permiso por otro equivalente. Corresponderá al Estado miembro que proceda
al canje comprobar, en su caso, si el permiso presentado sigue siendo válido.
2.

Sin perjuicio del respeto del principio de territorialidad de las leyes penales y de policía, el Estado miembro de residencia
normal podrá aplicar al titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro sus disposiciones nacionales
relativas a la restricción, la suspensión, la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder
a tal efecto al canje de dicho permiso.
3.

El Estado miembro que proceda al canje remitirá el antiguo permiso a las autoridades del Estado miembro que lo haya expedido,
indicando los motivos de dicho proceder.
4.

Un Estado miembro podrá denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado
miembro a una persona que, en su territorio, sea objeto de una de las medidas indicadas en el apartado 2.
Igualmente, un Estado miembro podrá negarse a expedir un permiso de conducción a un candidato que sea objeto de tal medida
en otro Estado miembro.
[…]»
El concepto de «residencia normal» se define en el artículo 9 de la Directiva 91/439 como el lugar en el que permanece una
persona habitualmente, es decir, durante al menos 185 días por cada año natural, debido a vínculos personales y profesionales,
o, en el caso de una persona sin vínculos profesionales, debido a vínculos personales que indiquen una relación estrecha entre
dicha persona y el lugar en el que habite.
Conforme al anexo I, punto 2, de la Directiva 91/439, el permiso de conducción se compone de seis páginas.
A tenor del anexo I, punto 4, de la misma Directiva:
«Cuando el titular de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro haya fijado su residencia normal en otro Estado
miembro, dicho permiso podrá indicar:
–
el (los) cambio(s) de residencia en la página 6,
–
las indicaciones indispensables para la gestión del permiso tales como las infracciones graves cometidas en su territorio,
en la página 5,
sin perjuicio de que [léase: siempre que] consigne asimismo este tipo de indicaciones en los permisos que expida y siempre
que disponga, a tal fin, del espacio necesario.»
La Directiva 96/47, que entró en vigor el 18 de septiembre de 1996, añadió un anexo I
bis
a la Directiva 91/439. Este anexo ofrece a los Estados miembros la posibilidad de expedir permisos conforme a un modelo definido,
distinto del previsto en el anexo I de la Directiva 91/439. Este segundo modelo de permiso se presenta en forma de tarjeta
de policarbonato del mismo tipo que la utilizada para las tarjetas bancarias y de crédito.
Conforme al punto 2 del mencionado anexo I
bis,
este modelo de permiso consta de dos caras y, en la segunda, debe reservarse un espacio para que el Estado miembro de acogida
pueda inscribir facultativamente las menciones indispensables para la gestión del permiso, en el marco de la aplicación de
la letra a) del punto 3 de dicho anexo.
El anexo I
bis,
punto 3, letra a), de la Directiva 91/439 prevé:
«Cuando el titular de un permiso de conducción emitido por un Estado miembro de conformidad con el presente Anexo haya tomado
su residencia normal en otro Estado miembro, este último podrá inscribir sobre el permiso las menciones indispensables para
su gestión, siempre que también inscriba este tipo de menciones en los permisos que emita y que disponga del sitio necesario
para tal efecto.»
Normativa nacional
Mediante el Reglamento General de Conductores, se adaptó el Derecho español a la Directiva 91/439. Los artículos 21 a 29 de
dicho Reglamento se refieren a la validez en España de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros.
En virtud del artículo 21 del Reglamento General de Conductores, los permisos de conducción expedidos por los demás Estados
miembros con arreglo a la normativa comunitaria mantendrán su validez en España en las condiciones en que hubieran sido expedidos
en el Estado miembro de origen, con la salvedad de que la edad requerida para la conducción corresponderá a la exigida para
obtener el permiso español equivalente.
El artículo 22 del mismo Reglamento, que regula la inscripción en el Registro de Conductores e Infractores, dispone que, cuando
el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro establezca su residencia normal en España, si conduce
o pretende conducir, dispondrá de un plazo de seis meses, contado desde la fecha en que obtuvo la formalización o documentación
de su residencia normal, para interesar la introducción de los datos del permiso en el Registro de Conductores e Infractores.
Conforme a la misma disposición, la administración competente anota sobre el permiso todas las menciones necesarias para su
gestión y, en especial, el lugar de residencia habitual de su titular en España.
El artículo 23 del Reglamento General de Conductores prevé:
«1.

A partir de la fecha de introducción de los datos del permiso en el registro, su titular quedará sometido al reconocimiento
de sus actitudes psicofísicas en los mismos períodos previstos en el artículo 16 de este Reglamento para los permisos expedidos
en España.
2.

Los reconocimientos a que se refiere el apartado anterior se deberán acreditar en la Jefatura Provincial de Tráfico, que registrará
el dato y advertirá al interesado de la fecha antes de la cual deberá someterse al siguiente reconocimiento y acreditar de
nuevo este hecho, fecha que se hará constar en su permiso.»
De conformidad con el artículo 24 del Reglamento General de Conductores, «no habilitan para conducir en España:
a)
Los permisos cuyo titular hubiere infringido la obligación de inscribir sus datos en una Jefatura Provincial de Tráfico, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de este Reglamento, hasta el momento que lo haga.
b)
Los permisos cuyo titular no se hubiera sometido al reconocimiento de sus aptitudes psicofísicas en el plazo indicado por
la Jefatura Provincial de Tráfico correspondiente, hasta el momento que lo haga. Si hubiera transcurrido un plazo superior
al de cuatro años, contado desde la fecha en que debió pasar el último reconocimiento, el permiso no será válido para conducir
en España, circunstancia que se hará constar en el mismo y en el registro.
c)
Los permisos cuyo titular no supere el correspondiente reconocimiento, inscripción que igualmente se hará constar en el permiso
y en el registro.
d)
Los permisos cuyo período de vigencia hubiera vencido».
En virtud del artículo 25, apartado 2, del Reglamento General de Conductores, «la Jefatura Provincial de Tráfico procederá
de oficio a la sustitución de un permiso cuando, por las características de éste, agotamiento de espacios u otras circunstancias,
fuese imposible anotar los datos necesarios para su gestión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 de este Reglamento».
A tenor de la disposición transitoria séptima del mismo Reglamento, titulada «Aptitudes psicofísicas»:
«En el plazo de cuatro años establecido en el artículo 17.3 del presente Reglamento, contado a partir de su entrada en vigor,
los titulares de permisos de conducción que no pudieron efectuar la revisión de éstos por no reunir las aptitudes psicofísicas
establecidas en los anexos I y II del Real Decreto 2272/1985, de 4 de diciembre, podrán revisarlos siempre que lo soliciten,
acrediten reunir las aptitudes psicofísicas establecidas en el anexo IV del presente Reglamento y no haya transcurrido un
plazo mayor al doble del que tenía de validez el permiso caducado, contado desde su expedición o última revisión.
Los titulares de un permiso de conducción obtenido con anterioridad a la entrada en vigor del presente Reglamento que, al
solicitar la prórroga de la vigencia de su permiso, no reúnan las aptitudes psicofísicas establecidas en el anexo IV del mismo
podrán prorrogarla siempre que lo soliciten y acrediten reunir las establecidas en los anexos I y II del Real Decreto 2272/1985,
de 4 de diciembre.»
Procedimiento administrativo previo
Tras mantener un intercambio de correspondencia con el Gobierno español, la Comisión, al estimar que el Reino de España había
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/439, le envió, el 27 de octubre de 1999, un escrito
de requerimiento en el que instaba a dicho Estado miembro a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses.
Insatisfecha con las observaciones presentadas por el Gobierno español, la Comisión le dirigió, el 26 de julio de 2001, un
dictamen motivado en el que le instaba a adoptar las medidas necesarias.
Tras haber sido informada por el Gobierno español de que mantenía su punto de vista, la Comisión decidió interponer el presente
recurso.
Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de octubre de 2002, se admitió la intervención en el presente
asunto del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del
Reino de España. Sin embargo, sólo el Gobierno del Reino Unido presentó escrito de formalización de la intervención.
Sobre la admisibilidad de la intervención del Reino Unido
Alegaciones de las partes
La Comisión, al considerar que el Reino Unido sólo interviene parcialmente en apoyo del Reino de España, considera inadmisibles
las pretensiones formuladas en su demanda de intervención, que se limitan al primero de los tres motivos invocados por la
Comisión, sin siquiera sostener claramente la línea de defensa seguida por el Reino de España.
Por su parte, el Gobierno del Reino Unido sostiene la inadmisibilidad de la excepción propuesta por la Comisión. Estima que
la postura de la Comisión se basa en un análisis incorrecto de la jurisprudencia y en una lectura precipitada de las pretensiones
de su demanda de intervención.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Debe recordarse que, a tenor del artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, «las conclusiones de
la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes».
Si bien es cierto que, como afirma la Comisión, la intervención del Reino Unido se basa en argumentos parcialmente diferentes
de los aducidos por el Gobierno español, no lo es menos que la argumentación del Gobierno del Reino Unido, al igual que la
formulada por el Gobierno español, pretende obtener la desestimación del recurso de la Comisión.
Por tanto, ha de reconocerse que las pretensiones formuladas en la demanda de intervención del Reino Unido tienen por objeto
apoyar las pretensiones del Reino de España.
Debe precisarse que, en contra de lo que ha alegado la Comisión en la vista, de la sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo
(C‑155/91, Rec. p. I‑939), no se deriva que la demanda de intervención del Reino Unido sea inadmisible por referirse únicamente
a uno de los tres motivos invocados en apoyo del recurso.
En efecto, en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, la finalidad de las pretensiones de
la demanda de intervención era obtener la anulación de un artículo concreto de una directiva por motivos completamente distintos
de los que invocaba la parte demandante para que se anulase la directiva en su totalidad, lo que llevó al Tribunal de Justicia
a declarar que no podía considerarse que las pretensiones de la parte coadyuvante tuvieran el mismo objeto que las pretensiones
en cuyo apoyo se habían formulado.
Ahora bien, en el presente caso, las pretensiones de la demanda de intervención del Reino Unido, como se afirma en el apartado 28
de la presente sentencia, tienen precisamente por objeto apoyar las pretensiones de la parte demandada.
Por consiguiente, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en contra de la demanda de intervención del Reino
Unido debe ser desestimada.
Sobre el recurso
En apoyo de su recurso, la Comisión invoca tres motivos que versan, en primer lugar, sobre el procedimiento de inscripción
de los permisos de conducción expedidos por otros Estados miembros; en segundo lugar, sobre el canje obligatorio por un permiso
de conducción español de algunos de tales permisos, y, en tercer lugar, sobre los requisitos para la renovación o prórroga
de la vigencia de los permisos expedidos antes de que se adaptara el Derecho español a la Directiva 91/439.
Sobre la admisibilidad del tercer motivo
El Gobierno español niega que el tercer motivo sea admisible, por considerar que no se formuló ni en el escrito de requerimiento
ni en el dictamen motivado.
La Comisión no ha presentado formalmente alegaciones sobre esta excepción de inadmisibilidad.
A este respecto, procede recordar que el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y el dictamen motivado
emitido posteriormente por la Comisión delimitan el objeto del litigio, que, en consecuencia, ya no puede ser ampliado. En
efecto, la posibilidad de que el Estado miembro afectado presente observaciones constituye, aun cuando considere que no debe
utilizarla, una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de la regularidad
del procedimiento por el que se declara el incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el dictamen motivado y el
recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento
administrativo previo (véanse, en particular, las sentencias de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, C‑191/95, Rec.
p. I‑5449, apartado 55, y de 22 de abril de 1999, Comisión/Reino Unido, C‑340/96, Rec. p. I‑2023, apartado 36).
En el presente caso, del escrito de requerimiento y del dictamen motivado se desprende que la Comisión formuló claramente
en el procedimiento administrativo previo el motivo que el Gobierno español estima inadmisible. Esta apreciación se ve corroborada
por el hecho de que, en su respuesta al escrito de requerimiento, el Gobierno español diera explicaciones sobre las razones
que lo impulsaron a adoptar las medidas a las que se refiere dicho motivo.
Por lo tanto, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno español en contra del tercer motivo.
Sobre el fondo
Sobre el primer motivo
– Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo, la Comisión imputa al Reino de España haber infringido el principio de reconocimiento recíproco
de los permisos de conducción, establecido en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439, al haber previsto, en los
artículos 22 a 24 del Reglamento General de Conductores, la inscripción obligatoria y sistemática de los permisos de conducción
expedidos por los demás Estados miembros cuando sus titulares establezcan su residencia normal en España.
La Comisión subraya que la inscripción de los permisos de conducción es obligatoria en los seis meses siguientes a la fecha
en que se formalice o documente el establecimiento de la residencia normal del titular del permiso en España. De no producirse
dicha inscripción, el permiso de conducción no es válido en el territorio español, de tal modo que se considera que la conducción
de un vehículo con un permiso de este tipo no está amparada por la correspondiente autorización administrativa y puede acarrear
sanciones administrativas y otras consecuencias jurídicas civiles, penales y administrativas.
La Comisión, por un lado, señala que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de reconocimiento recíproco
de los permisos de conducción debe aplicarse «sin formalidad alguna» (sentencias de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos,
C‑193/94, Rec. p. I‑929, apartado 26, y de 29 de octubre de 1998, Awoyemi, C‑230/97, Rec. p. I‑6781, apartado 41). Dado que,
en el presente caso, la inscripción de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro condiciona el reconocimiento
recíproco, dicha inscripción constituye un obstáculo a la libre circulación de personas. El que los nacionales españoles tengan
también la obligación de inscribir los permisos carece de pertinencia a este respecto.
Por otro lado, la Comisión precisa que, en contra de lo que afirma el Gobierno español, la inscripción no es indispensable
para poder ejercer la facultad que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439 confiere a los Estados miembros. La Comisión
recuerda que, en su sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rec. p. I‑607), el Tribunal de Justicia
declaró que un sistema de inscripción obligatoria que tenga por objetivo garantizar la observancia de obligaciones o facultades
reconocidas por una directiva sólo es compatible con el Derecho comunitario si respeta las libertades fundamentales garantizadas
por el Tratado.
A juicio de la Comisión, tanto la inscripción obligatoria y sistemática de los permisos de conducción expedidos por los demás
Estados miembros, como la imposición de sanciones de especial gravedad en caso de que se incumpla esta obligación constituyen
medidas manifiestamente desproporcionadas en relación con el objetivo que, conforme al artículo 1, apartado 3, de la Directiva
91/439, el Reino de España está legitimado para perseguir. Este objetivo puede alcanzarse, por ejemplo, mediante la realización
de controles en la vía pública o la comunicación de información a los titulares de permisos de conducción expedidos por los
demás Estados miembros acerca de las obligaciones que les incumben en virtud de la normativa española en materia de duración
de la validez de los permisos y de control médico.
La Comisión añade que el procedimiento de inscripción de que se trata en este asunto tampoco puede ampararse en el artículo
8, apartado 2, de la Directiva 91/439, puesto que para garantizar la eficacia de cualquier sistema que tenga en cuenta la
reincidencia basta con que se inscriban los datos del permiso cuando se constate la primera infracción.
El Gobierno español alega, en primer lugar, que el procedimiento de inscripción controvertido en el presente asunto no es
contrario al principio de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción consagrado en el artículo 1, apartado 2,
de la Directiva 91/439. Es cierto que los permisos expedidos por los demás Estados miembros deben ser registrados, pero sus
titulares no están obligados a realizar pruebas complementarias. Por consiguiente, se reconoce la validez de dichos permisos.
Por otro lado, los titulares de un permiso expedido por otro Estado miembro no están obligados a canjearlo por un permiso
español. Dado que el sistema de que se trata en el presente caso no prevé este canje obligatorio, los principios establecidos
por el Tribunal de Justicia en sus sentencias Skanavi y Chryssanthakopoulos, y Awoyemi, antes citadas, no son aplicables en
este asunto.
En segundo lugar, el Gobierno español sostiene que la inscripción obligatoria de los permisos de conducción expedidos por
los demás Estados miembros es el único medio que posibilita el cumplimiento de las obligaciones que le imponen los artículos
1, apartado 3, y 8, apartado 2, de la Directiva 91/439.
El Gobierno español precisa, a este respecto, que el sistema de inscripción controvertido permite a las autoridades competentes
identificar a todos los conductores establecidos en el territorio español, por lo que resulta indispensable, por un lado,
para aplicarles las disposiciones nacionales en materia de duración de la validez de los permisos de conducción y de control
médico, así como en materia fiscal, y, por otro lado, para llevar un control de las sanciones que se les impongan. En estas
circunstancias, estima que la libre circulación de personas no se ve menoscabada ni se introducen obstáculos no previstos
por la Directiva 91/439. En cualquier caso, aun suponiendo que la inscripción controvertida constituya un obstáculo a la libre
circulación de personas, tal obstáculo es proporcionado en relación con el objetivo perseguido por dicha Directiva. Además,
debe considerarse que, por analogía con lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de marzo de 2002, Cura
Anlagen (C‑451/99, Rec. p. I‑3193), la inscripción de que se trata es necesaria y constituye el corolario natural del ejercicio
de las competencias que la Directiva 91/439 confiere a los Estados miembros.
Por último, el Gobierno español aduce que la inscripción obligatoria de los permisos de conducción expedidos por los demás
Estados miembros tiene también por objetivo garantizar la igualdad de trato en el control de las aptitudes necesarias para
conducir un vehículo de motor. Este objetivo no podría alcanzarse efectuando controles en la vía pública, puesto que tales
controles son de naturaleza aleatoria. En efecto, para ser eficaces deberían ser continuos, lo que, por un lado, es imposible
y, por otro lado, es contrario a la libre circulación de personas.
El Gobierno del Reino Unido señala, en primer lugar, que la Comisión, dado que acepta la admisibilidad de un sistema de inscripción,
debería también aceptar que el incumplimiento de la obligación de inscripción sea sancionado. Sin embargo, es necesario que
la sanción se ajuste al principio de proporcionalidad.
El Gobierno del Reino Unido alega igualmente que, a falta de otros medios para obtener la información relevante acerca de
los datos de los titulares de permisos de conducción que se hayan establecido en su territorio, un Estado miembro puede, para
ejercer las facultades que le confiere la Directiva 91/439, exigir a dichos titulares que inscriban su permiso en un registro.
Por otro lado, esta inscripción es conforme con los principios expuestos en las sentencias de 28 de noviembre de 1978, Choquet
(16/78, Rec. p. 2293), y Skanavi y Chryssanthakopoulos, antes citada.
Por último, el Gobierno del Reino Unido precisa que un sistema que se base en la comunicación de información relativa al derecho
a conducir con un permiso expedido por otro Estado miembro y en controles efectuados en la vía pública no basta para garantizar
la observancia de las disposiciones nacionales que pueden aplicarse a los titulares de dichos permisos.
En efecto, por una parte, informar al titular de un permiso de conducción de las obligaciones que le incumben no equivale
a exigirle, por medio de la inscripción, que cumpla con estas obligaciones. Los Estados miembros que no dispongan de un sistema
de formalización de la residencia ni de ningún otro sistema de documentación de la identidad no pueden obtener la mencionada
información. Además, los controles efectuados en la vía pública, cuya eficacia no puede incrementarse sin restringir la libre
circulación, vulneran el principio de igualdad de trato de los conductores, ya que no son sistemáticos ni eficaces y sólo
se producen en caso de infracción.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
En lo que atañe, en primer lugar, a la obligatoriedad de la inscripción prevista por la normativa española, ha de recordarse
que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 enuncia el principio de reconocimiento recíproco de los permisos de
conducción expedidos por otros Estados miembros y que dicho reconocimiento debe realizarse sin ninguna formalidad (véase,
en particular, la sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/Países Bajos, C‑246/00, Rec. p. I‑7485, apartado 60).
Es necesario añadir que la obligación de reconocimiento recíproco de los permisos de conducción es una obligación clara e
incondicional y que los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben
adoptar para darle cumplimiento (véase la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 61).
Como declaró el Tribunal de Justicia en el apartado 62 de la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, dado que el registro
de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro se ha convertido en una obligación, por el hecho de que el titular
de dicho permiso puede ser sancionado si, tras haberse establecido en el Estado miembro de acogida, conduce un vehículo sin
haber registrado su permiso, el mencionado registro debe considerarse una formalidad en el sentido de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia y es, por ello, contrario al artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439.
En el presente caso, como admitió el Gobierno español en la vista, se considera que comete una infracción sancionable con
multa el titular de un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro que tenga su residencia normal en España desde
hace más de seis meses y conduzca un vehículo sin haber inscrito su permiso en este último Estado miembro. Por consiguiente,
debe declararse que la inscripción a que se refiere el recurso de la Comisión constituye una formalidad contraria al principio
de reconocimiento recíproco previsto en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439.
En cuanto a las justificaciones aducidas por el Gobierno español, ha de señalarse, en primer lugar, que, en contra de lo que
sostiene dicho Gobierno, los artículos 1, apartado 3, y 8, apartado 2, de la Directiva 91/439 no imponen obligación alguna
a los Estados miembros, sino que les reconocen facultades.
Además, es necesario observar que, como ya declaró el Tribunal de Justicia en los apartados 68 y 69 de la sentencia Comisión/Países
Bajos, antes citada, el registro obligatorio de los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros no es
indispensable para garantizar la aplicación de las disposiciones nacionales en materia de duración de la validez de los permisos
de conducción y de control médico, así como en materia fiscal, ya que este objetivo puede también conseguirse mediante un
sistema basado en la realización de controles en la vía pública y en la comunicación de información a los titulares de los
permisos.
Por un lado, el hecho de que un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro no esté registrado en el Estado miembro
de acogida no impide que, en los controles que se realicen en carretera, las autoridades competentes de este último Estado
puedan aplicar correctamente las disposiciones nacionales en materia de duración de la validez de los permisos de conducción
añadiendo la duración que en dicho Estado se prevea a la fecha de expedición mencionada en el permiso (véanse, en este sentido,
la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 68, y el auto de 29 de enero de 2004, Krüger, C‑253/01, Rec. p. I‑0000,
apartado 27).
Por otro lado, al titular de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro que traslade su residencia normal a otro
Estado miembro, que haya hecho uso de la facultad prevista en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439, le corresponde
aportar la prueba de que ha cumplido las disposiciones del Estado miembro de acogida relativas a la renovación del permiso
y a los controles médicos. Bastaría, por tanto, con informar a los titulares de permisos expedidos por otros Estados miembros
de las obligaciones que les incumben en virtud de la legislación del Estado miembro de acogida cuando realicen las gestiones
necesarias para establecerse en él y con imponer las sanciones previstas en caso de incumplimiento de las disposiciones de
que se trata (véanse, en este sentido, la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 69, y el auto Krüger, antes
citado, apartados 28 y 34).
Sin embargo, ha de precisarse que el Derecho comunitario no se opone a que el Estado miembro de acogida proponga la inscripción
facultativa del permiso de conducción a los titulares de permisos expedidos por otros Estados miembros, quienes pasarían así
a disfrutar, entre otras, de la ventaja de recibir la convocatoria para el control médico y de la consiguiente reducción del
riesgo de infringir involuntariamente la legislación del Estado miembro de acogida.
Debe añadirse que, como ha señalado el Abogado General en el punto 52 de sus conclusiones, la inscripción obligatoria y sistemática
en el Estado miembro de acogida de los permisos expedidos por los demás Estados miembros tampoco es indispensable para que
las autoridades del Estado miembro de acogida puedan aplicar sus disposiciones nacionales relativas a la restricción, la suspensión,
la retirada o la anulación del derecho a conducir y, si fuera necesario, proceder a tal efecto al canje del permiso.
En efecto, cuando un conductor cometa por primera vez en el territorio del Estado miembro de acogida una infracción que pueda
dar lugar a la aplicación de tales disposiciones, las autoridades competentes de dicho Estado pueden proceder a la inscripción
de los datos de su permiso. De este modo, si el mismo conductor comete nuevas infracciones, las mencionadas autoridades cuentan
con la información necesaria para, en su caso, proceder directamente a la retirada del permiso o a cualesquiera otras medidas
previstas por las disposiciones nacionales conforme al artículo 8, apartado 2, de la Directiva 91/439. Nada impide que, para
poder tener en cuenta, a efectos de la aplicación de dichas disposiciones, las infracciones cometidas en el Estado miembro
que haya expedido el permiso de conducción, las autoridades del Estado miembro de acogida pidan información a las autoridades
del Estado miembro de expedición, en el marco de la ayuda mutua y del intercambio de información a que se refiere el artículo
12, apartado 3, de la misma Directiva.
Por último, debe destacarse que los controles efectuados en la vía pública, que propugna la Comisión, no tienen por qué menoscabar
la libre circulación de personas ni el principio de igualdad de trato. Por un lado, en contra de lo que parecen sugerir los
Gobiernos español y del Reino Unido, la inmovilización momentánea del conductor de un vehículo por el tiempo que dure el control
en carretera de que sea objeto no puede considerarse constitutivo, en principio, de una restricción a la libre circulación
de personas contraria al Tratado CE. Por otro lado, el que los controles efectuados en la vía pública sean ocasionales no
implica en absoluto que se vulnere el principio de igualdad de trato.
En estas circunstancias, procede estimar el primer motivo formulado por la Comisión.
Sobre el segundo motivo
– Alegaciones de las partes
Mediante su segundo motivo, la Comisión imputa al Reino de España haber vulnerado el anexo I, punto 4, de la Directiva 91/439,
al haber previsto, en el artículo 25, apartado 2, del Reglamento General de Conductores, el canje obligatorio de los permisos
de conducción expedidos por otros Estados miembros por permisos de conducción españoles, cuando no quede en ellos espacio
suficiente para anotar los datos indispensables para su gestión.
En opinión de la Comisión, la Directiva 91/439 limita estrictamente la posibilidad de introducir nuevos datos en un permiso
de conducción y la supedita al requisito de que no se produzca discriminación y de que exista en dicho permiso el espacio
necesario a tal efecto. Sin embargo, ni el artículo 8, que aborda el canje de los permisos, ni ninguna otra disposición de
la mencionada Directiva prevén la obligación de canjear el permiso cuando se agote el espacio necesario. Dado que la Directiva
91/439 regula de manera exhaustiva el canje de los permisos de conducción, debe concluirse que dicha Directiva se opone a
una obligación de canje como la controvertida en el presente asunto.
Según el Gobierno español, puesto que la Directiva 91/439 confiere a los Estados miembros el derecho de anotar ciertos datos
en los permisos de conducción expedidos por los demás Estados miembros, no puede sostenerse válidamente que dicha facultad
se agote cuando no quede espacio para ello en los permisos. Considera que el canje obligatorio es indispensable para que las
autoridades nacionales puedan ejercer su derecho a introducir tales datos en los permisos. En efecto, este derecho no puede
verse limitado por cuestiones de carácter práctico como las relativas al formato del permiso de conducción de que se trate
o al comportamiento de su titular. Si no existiera el canje obligatorio, el ejercicio de la facultad ofrecida por el anexo I,
punto 4, de la Directiva 91/439 conduciría a una vulneración del principio de igualdad de trato de los conductores en función
de que su permiso de conducción permita la introducción de datos suplementarios o no. El Gobierno español afirma que, en cualquier
caso, el canje de dichos permisos por permisos españoles no perjudica en absoluto a sus titulares.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
Es necesario señalar que la facultad que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 91/439 ofrece al Estado miembro de acogida
para anotar en un permiso de conducción expedido por otro Estado miembro las menciones indispensables para su gestión se supedita
expresamente, en el anexo I, punto 4, de la Directiva 91/439, al requisito de que exista en el permiso el espacio necesario
para ello.
Ahora bien, la previsión de que se canjeen los permisos de conducción expedidos por otros Estados miembros, cuando se agote
en tales permisos el espacio necesario para anotar las menciones indispensables para su gestión, no es compatible con la Directiva
91/439, puesto que no constituye uno de los casos de canje autorizados que enumera exhaustivamente el artículo 8 de dicha
Directiva.
Habida cuenta de esta circunstancia y de la jurisprudencia según la cual los artículos 1, apartado 2, y 8, apartado 1, del
la Directiva 91/439, en relación con el noveno considerando de ésta, prohíben a los Estados miembros exigir el canje de los
permisos de conducción expedidos por otro Estado miembro (véase, en particular, el auto Krüger, antes citado, apartado 30),
debe considerarse que un canje como el previsto por el artículo 25, apartado 2, del Reglamento General de Conductores es incompatible
con la Directiva 91/439 y, en concreto, con su anexo I, punto 4.
Por lo tanto, debe también estimarse el segundo motivo formulado por la Comisión.
Sobre el tercer motivo
– Alegaciones de las partes
Mediante su tercer motivo, la Comisión imputa al Reino de España haber vulnerado lo dispuesto en el artículo 7, apartado 1,
letra a), de la Directiva 91/439, al haber previsto, en la disposición transitoria séptima del Reglamento General de Conductores,
que los titulares de permisos de conducción expedidos conforme a la normativa anterior a la entrada en vigor de dicha Directiva
tienen derecho a obtener la prórroga de la vigencia de tales permisos si cumplen los requisitos mínimos previstos por dicha
normativa.
Según la Comisión, la disposición transitoria séptima del Reglamento General de Conductores reconoce así a los mencionados
titulares un derecho adquirido no previsto por la Directiva 91/439, ya que ésta dispone, en su artículo 7, apartado 1, letra a),
y en su anexo III, que las exigencias relativas a las aptitudes físicas y mentales que prevé deben reunirse en cada renovación
del permiso de conducción.
En contra de lo que sostiene el Gobierno español, la Comisión añade, por un lado, que el hecho de que la Directiva 91/439
no reconozca derechos adquiridos no se debe a un olvido y, por otro lado, que la mencionada Directiva no vulnera el principio
de irretroactividad de las leyes por cuanto sólo se aplica a los efectos futuros del permiso de conducción. En cualquier caso,
el Gobierno español no puede, en el marco de un recurso por incumplimiento, invocar la ilegalidad de la Directiva que, a juicio
de la Comisión, incumple.
El Gobierno español indica que la disposición transitoria séptima del Reglamento General de Conductores prevé la aplicación
retroactiva de la normativa actualmente vigente cuando sea más favorable que la anterior, así como, de no ser así, el mantenimiento
de los requisitos establecidos en la normativa anterior para los permisos de conducción obtenidos conforme a ésta. Dicha medida
tiene un ámbito de aplicación limitado y es indispensable para garantizar la eficacia de los principios de respeto de los
derechos adquiridos y de irretroactividad de las normas sancionadoras menos favorables o restrictivas de derechos individuales.
Por otro lado, el Gobierno español alega que, conforme a su Derecho interno, una disposición reglamentaria que no reconozca
los derechos adquiridos en virtud de una norma con rango de ley es ilegal, de modo que no cabe concebir que el Reglamento
General de Conductores deniegue la prórroga de la vigencia de su permiso al titular que reúna los requisitos médicos previstos
por la normativa nacional anterior a la entrada en vigor de la Directiva 91/439.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede señalar que del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 91/439, en relación con el anexo III de ésta, al
que dicha disposición se remite, se desprende que las normas mínimas relativas a la aptitud física y mental para la conducción
de vehículos de motor previstas en la referida Directiva se aplican a todos los candidatos a la expedición o la renovación
de un permiso de conducción.
Dado que la Directiva 91/439 no distingue entre la renovación de los permisos de conducción expedidos tras su entrada en vigor
y la de los permisos de conducción expedidos antes de tal fecha, ha de concluirse que esta distinción es incompatible con
dicha Directiva.
Esta conclusión se ve corroborada por la circunstancia de que la interpretación propuesta por el Reino de España dificulta
seriamente la consecución del objetivo del artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 91/439, que consiste en la mejora
de la seguridad vial, al permitir a un gran número de titulares de permisos de conducción seguir utilizando un documento expedido
con arreglo a una normativa que no respeta las normas médicas mínimas fijadas por la Directiva 91/439.
Puesto que en el presente caso ha quedado acreditado que la disposición transitoria séptima del Reglamento General de Conductores
permite precisamente a los titulares de un permiso de conducción expedido antes de la entrada en vigor de la Directiva 91/439
obtener la renovación del permiso sin tener que cumplir las normas mínimas de aptitud física y mental previstas por dicha
Directiva, debe llegarse a la conclusión de que tal disposición es contraria al artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 91/439.
Debe precisarse que esta incompatibilidad no se justifica por la existencia de disposiciones nacionales que se oponen a que
los titulares de un permiso de conducción expedido antes de la entrada en vigor de la Directiva 91/439 se vean obligados,
a la hora de renovar dicho permiso, a cumplir los requisitos fijados por la referida Directiva.
En efecto, es jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de
su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva
(véase, en particular, la sentencia de 27 de noviembre de 2003, Comisión/Francia, C‑66/03, Rec. p. I‑0000, apartado 12).
En estas circunstancias, debe estimarse también el tercer motivo formulado por la Comisión.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que
le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, y 7, apartado 1, letra a), así como del anexo I, punto 4, de la Directiva
91/439, al haber adoptado los artículos 22 a 24 y 25, apartado 2, del Reglamento General de Conductores, así como la disposición
transitoria séptima del mismo Reglamento.
Costas
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España y
al haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. El Reino de los Países Bajos y el
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, que han intervenido en apoyo de las pretensiones del Reino de España, cargarán
con sus propias costas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1)
Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1, apartado 2, y
7, apartado 1, letra a), así como del anexo I, punto 4, de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre
el permiso de conducción, en su versión modificada por la Directiva 96/47/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, al haber
adoptado los artículos 22 a 24 y 25, apartado 2, del Reglamento General de Conductores, de 30 de mayo de 1997, así como la
disposición transitoria séptima del mismo Reglamento.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
3)
El Reino de los Países Bajos y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.
Firmas
–
Lengua de procedimiento: español.