CELEX: 62008CJ0118
Procesní autonomie členských států
Zásada rovnocennosti
Žaloba na náhradu škody směřující proti státu
Porušení práva Unie
Porušení ústavy

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zásad efektivity a rovnocennosti s ohledem na pravidla platná ve španělském právním řádu pro žaloby na náhradu škody směřující proti státu pro porušení práva Unie.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (dále jen „Transportes Urbanos“) a Administración del Estado ve věci zamítnutí žaloby na náhradu škody, kterou tato společnost podala proti španělskému státu pro porušení práva Unie.
Právní rámec
Šestá směrnice
Šestá směrnice Rady 77/388/EHS ze dne 17. května 1977 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (
Úř. věst. L 145, s. 1
; Zvl. vyd. 09/01, s. 23), ve znění směrnice Rady 95/7/ES ze dne (
Úř. věst. L 102, s. 18
; Zvl. vyd. 09/01, s. 274, dále jen „šestá směrnice“), ve svém čl. 17 odst. 2 a 5, ve znění vyplývajícím z jejího článku 28f, stanoví:
„2.   Jsou-li zboží a služby použity pro účely jejích zdanitelných plnění, je osoba povinná k dani oprávněna odpočíst od daně, kterou je povinna odvést:
a)
daň z přidané hodnoty, která je splatná nebo byla odvedena s ohledem na zboží nebo služby, jež jí byly nebo mají být dodány v tuzemsku jinou osobou povinnou k dani [je splatná nebo byla odvedena v tuzemsku s ohledem na zboží nebo služby, jež jí byly nebo mají být dodány jinou osobou povinnou k dani];
b)
daň z přidané hodnoty, která je splatná nebo byla odvedena s ohledem na zboží dovezené do tuzemska;
c)
daň z přidané hodnoty splatnou podle čl. 5 odst. 7 písm. a), čl. 6 odst. 3 a čl. 28a odst. 6;
[…]
5.   V případě zboží a služeb, které osoba povinná k dani hodlá použít jak pro plnění, na která se vztahují odstavce 2 a 3 a u nichž je daň z přidané hodnoty odpočitatelná, tak i pro plnění, u nichž daň z přidané hodnoty odpočitatelná není, je odpočitatelný jen podíl daně z přidané hodnoty připadající na hodnotu prvního druhu plnění.
Tento podíl se stanoví v souladu s článkem 19 pro všechna plnění uskutečňovaná osobou povinnou k dani.
[…]“
Článek 19 šesté směrnice uvádí kritéria pro výpočet odpočitatelného podílu stanoveného v jejím čl. 17 odst. 5 prvním pododstavci.
Vnitrostátní právo
Článek 163 španělské ústavy (dále jen „Ústava“) stanoví:
„Dojde-li soud v průběhu řízení k názoru, že akt zákonné povahy, použitelný v daném případě a na jehož platnosti závisí rozsudek, může být v rozporu s ústavou, předloží v případech stanovených zákonem ve formě jím určené a s účinky v něm uvedenými, které v žádném případě nezahrnují odkladný účinek, otázku Tribunal Constitucional [ústavní soud].“
Zákon 37/1992 ze dne 28. prosince 1992 o dani z přidané hodnoty (BOE č. 312 ze dne , s. 44247), ve znění zákona 66/1997 ze dne (BOE č. 313 ze dne , s. 38517, dále jen „zákon 37/1992“), stanoví omezení práva osoby povinné k dani odpočíst daň z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) spojenou s nákupem zboží nebo služeb financovaných prostřednictvím dotací. Tato omezení vstoupila v platnost od daňového roku 1998.
Zákon 37/1992 rovněž stanoví, že veškeré osoby povinné k dani musejí předkládat pravidelná přiznání, ve kterých vypočítají částky splatné DPH (dále jen „zpětná vyúčtování“).
Podle obecného daňového zákona 58/2003 ze dne 17. prosince 2003 (BOE č. 303 ze dne , s. 44987) má osoba povinná k dani právo požadovat opravu svého zpětného vyúčtování a případně vrácení bezdůvodných plateb. Podle článků 66 a 67 uvedeného zákona je promlčecí doba tohoto práva čtyřletá a v podstatě počíná běžet den následující po uskutečnění bezdůvodné platby nebo po uplynutí lhůty pro předložení zpětného vyúčtování, byla-li bezdůvodná platba uskutečněna v této lhůtě.
Spor v původním řízení
Rozsudkem ze dne 6. října 2005, Komise v. Španělsko (
C-204/03, Sb. rozh. s. I-8389
), Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že omezení odpočitatelnosti DPH stanovená zákonem 37/1992 jsou neslučitelná s čl. 17 odst. 2 a 5, jakož i s článkem 19 šesté směrnice.
Transportes Urbanos, která provedla zpětná vyúčtování za období 1999 a 2000 podle zákona 37/1992, nevyužila svého práva požádat podle obecného daňového zákona 58/2003 o opravu těchto zpětných vyúčtování. Je totiž nesporné, že takové právo bylo ke dni, kdy Soudní dvůr vydal výše uvedený rozsudek Komise v. Španělsko, promlčeno.
Transportes Urbanos tedy podala k Radě ministrů návrh na zahájení řízení o náhradu škody proti španělskému státu. V rámci tohoto návrhu tvrdila, že utrpěla újmu ve výši 1228366,39 eur z důvodu porušení šesté směrnice španělským zákonodárcem, přičemž toto porušení konstatoval Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Komise v. Španělsko. Tato částka odpovídá platbám DPH, které španělské daňové orgány neoprávněně obdržely v průběhu uvedených období, jakož i vrácení DPH, o která mohla uvedená společnost za stejná období žádat.
Rozhodnutím ze dne 12. ledna 2007 zamítla Rada ministrů žádost Transportes Urbanos, když měla za to, že její opomenutí požádat o opravu uvedených zpětných vyúčtování ve lhůtě k tomuto účelu stanovené narušilo přímou příčinnou souvislost mezi porušením práva Unie vytýkaným španělskému státu a újmou, kterou tato společnost údajně utrpěla.
Uvedené zamítavé rozhodnutí Rady ministrů o zamítnutí vychází zejména ze dvou rozsudků Tribunal Supremo ze dne 29. ledna 2004 a (dále jen „sporná judikatura“), podle kterých jsou žaloby na náhradu škody podané proti státu pro porušení práva Unie podmíněny předchozím vyčerpáním správních a soudních opravných prostředků proti správnímu aktu, který nepříznivě zasahuje do právního postavení, přijatému na základě vnitrostátního zákona, který je v rozporu s tímto právem.
Dne 6. června 2007 podala Transportes Urbanos k Tribunal Supremo opravný prostředek proti uvedenému zamítavému rozhodnutí Rady ministrů.
Předkládací rozhodnutí a předběžná otázka
Ve svém předkládacím rozhodnutí připomíná Tribunal Supremo, že podle sporné judikatury nepodléhá žaloba na náhradu škody směřující proti státu a založená na protiústavnosti zákona, na rozdíl od téže žaloby založené na neslučitelnosti tohoto zákona s právem Unie, nijaké podmínce předchozího vyčerpání opravných prostředků proti správnímu aktu, který nepříznivě zasahuje do právního postavení a je založen na tomto zákonu.
Opodstatnění rozdílného zacházení s těmito dvěma žalobami souvisí s rozdíly existujícími mezi opravnými prostředky, které mohou být uplatněny proti správnímu aktu, v závislosti na tom, zda jsou tyto prostředky založeny na neslučitelnosti tohoto aktu s právem Unie, nebo na porušení ústavy vnitrostátním zákonem, na jehož základě byl tento akt přijat.
Podle sporné judikatury totiž vzhledem k tomu že se na vnitrostátní zákon uplatní předpoklad shody s ústavou, uplatní se i na správní akty založené na tomto zákoně předpoklad „zákonnosti“. Z toho plyne, že správní ani soudní orgány nemohou tyto akty zrušit, aniž by Tribunal Constitucional rozsudkem vydaným v řízení o návrhu na určení protiústavnosti podle článku 163 ústavy, který může podat jen soud, kterému byl předložen spor, rozhodl o neplatnosti zákona pro jeho rozpor s ústavou.
Pokud by za těchto podmínek bylo předchozí vyčerpání správních a soudních opravných prostředků proti správnímu aktu vyžadováno jakožto podmínka možnosti podat žalobu na náhradu škody založenou na porušení ústavy, vedlo by to k uložení povinnosti jednotlivcům, aby k napadení správního aktu vydaného na základě údajně protiústavního zákona využili nejprve správní prostředky a poté soudní prostředky a dále vyčerpali všechny stupně řízení, než se jeden ze soudů, kterým bude spor předložen, nakonec rozhodne předložit otázku protiústavnosti tohoto zákona Tribunal Constitucional. Taková situace by byla nepřiměřená a měla by nepřípustné důsledky.
Naopak, domnívají-li se příslušné správní nebo soudní orgány, že správní akt byl vydán na základě zákona neslučitelného s právem Unie, jsou podle ustálené judikatury Soudního dvora povinny vyloučit použití tohoto zákona, jakož i správních aktů přijatých na jeho základě. Proto je možné požadovat přímo od uvedených orgánů zrušení správního aktu, a dosáhnout tak úplné náhrady škody.
Mimoto podle sporné judikatury musí o existenci porušení práva Unie, které může zakládat odpovědnost státu, rozhodnout Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce. Účinky rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 267 SFEU přitom nejsou srovnatelné s účinky rozsudku Tribunal Constitucional, kterým prohlašuje zákon za protiústavní, v tom smyslu, že pouze rozhodnutí posledně uvedeného soudu způsobí neplatnost tohoto zákona se zpětným účinkem.
Za těchto okolností se Tribunal Supremo rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je v rozporu se zásadami rovnocennosti a efektivity použití rozdílných řešení ve [sporné judikatuře] Tribunal Supremo v případech žalob na majetkovou odpovědnost státu za činnost zákonodárce, které se zakládají na správních aktech vydaných na základě zákona prohlášeného za protiústavní, a v případech týchž žalob, které se zakládají na aktech vydaných na základě pravidla, které bylo prohlášeno za neslučitelné s právem [Unie]?“
K pravomoci Soudního dvora
Podle španělské vlády není Soudní dvůr oprávněn rozhodovat o tom, zda jsou s právem Unie v souladu soudní rozhodnutí, která tvoří spornou judikaturu, jelikož Tribunal Supremo sám může tuto judikaturu změnit, bude-li se domnívat, že není s tímto právem slučitelná.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že nepřísluší-li Soudnímu dvoru, aby v rámci řízení o předběžné otázce rozhodoval o slučitelnosti ustanovení vnitrostátního práva s právními pravidly Unie, Soudní dvůr opakovaně judikoval, že má pravomoc poskytnout předkládajícímu soudu veškeré prvky výkladu vztahující se k tomuto právu, které mu umožní posoudit takovou slučitelnost pro účely rozhodnutí ve věci, jež mu byla předložena (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 15. prosince 1993, Hünermund a další,
C-292/92, Recueil, s. I-6787
, bod 8, jakož i ze dne , Centro Europa 7, C-380/05, Sb. rozh. s. I-349, bod 50).
Otázka, zda původ pravidel vnitrostátního práva, jejichž slučitelnost s právem Unie ve světle prvků výkladu poskytnutých Soudním dvorem bude muset předkládající soud posoudit, spočívá v zákonných či podzákonných předpisech nebo v judikatuře, nemá v této souvislosti – jak uvedl generální advokát v bodě 13 svého stanoviska – žádný vliv na pravomoc Soudního dvora rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
Podle ustálené judikatury je mimoto v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a soudy členských států, stanovené článkem 267 SFEU věcí pouze vnitrostátních soudů, kterým byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti každé věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jejich rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru. V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Unie, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 13. března 2001, PreussenElektra,
C-379/98, Recueil, s. I-2099
, bod 38; ze dne , Korhonen a další,
C-18/01, Recueil, s. I-5321
, bod 19, jakož i ze dne , VTB-VAB a Galatea,
C-261/07 a C-299/07, Sb. rozh. s. I-2949
, bod 32).
V projednávaném případě přitom není Soudní dvůr žádán o výklad vnitrostátního práva nebo rozsudku vnitrostátního soudu, ale o to, aby předkládajícímu soudu poskytl prvky výkladu zásad efektivity a rovnocennosti, tak aby mu umožnil posoudit, zda je podle práva Unie povinen vyloučit použití vnitrostátních pravidel týkajících se žalob na náhradu škody směřujících proti státu pro porušení tohoto práva vnitrostátním zákonem (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 18. července 2007, Lucchini,
C-119/05, Sb. rozh. s. I-6199
, bod 46).
Soudní dvůr má tudíž pravomoc rozhodnout o projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda právo Unie brání pravidlu členského státu, podle kterého žaloby na náhradu škody státem vycházející z porušení tohoto práva vnitrostátním zákonem podléhají podmínce předchozího vyčerpání opravných prostředků proti správnímu aktu, jímž byla způsobena újma, zatímco tytéž žaloby takové podmínce nepodléhají, jsou-li založeny na porušení ústavy týmž zákonem.
Úvodní poznámky
Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba předeslat, že podle ustálené judikatury platí, že systému smluv, na kterých je Unie založena, je vlastní zásada odpovědnosti státu za škody způsobené jednotlivcům v důsledku porušení práva Unie, které mu lze přičíst (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 19. listopadu 1991, Francovich a další,
C-6/90 a C-9/90, Recueil, s. I-5357
, bod 35; ze dne , Brasserie du pêcheur a Factortame,
C-46/93 a C-48/93, Recueil, s. I-1029
, bod 31, jakož i ze dne , Danske Slagterier,
C-445/06, Sb. rozh. s. I-2119
, bod 19).
V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že poškození jednotlivci mají nárok na náhradu škody, jsou-li splněny tři podmínky, a sice podmínka, že cílem porušené právní normy Unie je přiznat práva jednotlivcům, že porušení této normy je dostatečně závažné a že existuje přímá příčinná souvislost mezi tímto porušením povinnosti a škodou způsobenou jednotlivcům (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Danske Slagterier, bod 20 a citovaná judikatura).
Soudní dvůr měl rovněž příležitost upřesnit, že s výhradou práva na náhradu škody, které tedy má svůj základ přímo v právu Unie, pokud jsou tyto podmínky splněny, musí stát poskytnout náhradu za důsledky způsobené škody v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž ovšem podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti) a nesmí být upraveny tak, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly získání náhrady škody (zásada efektivity) (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 30. září 2003, Köbler,
C-224/01, Recueil, s. I-10239
, bod 58, a ze dne , Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, Sb. rozh. s. I-2107, bod 123).
Jak uvedl předkládající soud, položenou otázku je tedy třeba posuzovat ve světle těchto zásad.
K zásadě rovnocennosti
Co se týče zásady rovnocennosti, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury tato zásada vyžaduje, aby se všechna pravidla použitelná na opravné prostředky používala bez rozdílu na opravné prostředky založené na porušení práva Unie a obdobné opravné prostředky založené na porušení vnitrostátního práva (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 15. září 1998, Edis,
C-231/96, Recueil, s. I-4951
, bod 36; ze dne , Levez,
C-326/96, Recueil, s. I-7835
, bod 41; ze dne , Preston a další,
C-78/98, Recueil, s. I-3201
, bod 55, jakož i ze dne , i-21 Germany a Arcor,
C-392/04 a C-422/04, Sb. rozh. s. I-8559
, bod 62).
Nicméně tuto zásadu není možné vykládat tak, že ukládá členským státům povinnost rozšířit svůj nejvýhodnější vnitrostátní režim na všechny žaloby podané v určité oblasti práva (výše uvedený rozsudek Levez, bod 42; rozsudky ze dne 9. února 1999, Dilexport,
C-343/96, Recueil, s. I-579
, bod 27, a ze dne , Pontin,
C-63/08, Sb. rozh. s. I-10467
, bod 45).
Za účelem ověření skutečnosti, že ve věci v původním řízení byla dodržena zásada rovnocennosti, je tedy třeba posoudit, zda s ohledem na svůj předmět a své základní prvky mohou být žaloba na náhradu škody podaná společností Transportes Urbanos, založená na porušení práva Unie, a žaloba, kterou by tato společnost byla bývala mohla podat na základě případného porušení ústavy, považovány za podobné (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Preston a další, bod 49).
Co se přitom týče předmětu obou žalob na náhradu škody uvedených v předchozím bodě, je třeba uvést, že mají naprosto shodný předmět, a sice náhradu újmy, kterou poškozená osoba utrpěla na základě aktu nebo opomenutí státu.
Co se týče jejich základních prvků, je třeba připomenout, že pravidlo předchozího vyčerpání opravných prostředků dotčené v původním řízení mezi těmito žalobami rozlišuje, jelikož vyžaduje, aby žalobce nejprve vyčerpal opravné prostředky proti správnímu aktu, jímž byla způsobena újma, pouze tehdy, jestliže žaloba na náhradu škody vychází z porušení práva Unie vnitrostátním zákonem, na jehož základě byl tento akt přijat.
Je přitom třeba uvést, že na rozdíl od toho, co jak se zdá napovídají některé aspekty sporné judikatury připomenuté v bodě 20 rozsudku v projednávané věci, nepodléhá náhrada škody způsobené porušením práva Unie členským státem podmínce, aby existence takového porušení vyplývala z rozsudku vydaného Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Brasserie du pêcheur a Factortame, body 94 až 96; rozsudek ze dne 8. října 1996, Dillenkofer a další, C-178/94, C-179/94 a C-188/94 až C-190/94, Recueil, s. I-4845, bod 28, jakož i výše uvedený rozsudek Danske Slagterier, bod 37).
Nicméně je třeba konstatovat, že ve věci v původním řízení Transportes Urbanos svůj návrh na zahájení řízení o náhradu škody výslovně založila na výše uvedeném rozsudku Komise v. Španělsko, vydaném na základě článku 226 ES, ve kterém Soudní dvůr určil, že došlo k porušení šesté směrnice zákonem 37/1992.
Mimoto z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Transportes Urbanos podala tento návrh k Radě ministrů z důvodu, že lhůty pro podání žádosti o opravu zpětných vyúčtování uskutečněných v letech 1999 a 2000 uplynuly dříve, než byl vydán uvedený rozsudek Komise v. Španělsko.
Nicméně, jak bylo uvedeno v bodech 12 a 13 rozsudku v projednávané věci, uvedený návrh byl Radou ministrů zamítnut právě při zohlednění skutečnosti, že Transportes Urbanos před jeho podáním nepožádala o opravu svých zpětných vyúčtování.
Naopak, kdyby podle předkládacího rozhodnutí byla mohla Transportes Urbanos založit svoji žalobu na náhradu škody na rozsudku Tribunal Constitucional prohlašujícím tentýž zákon za neplatný z důvodu porušení ústavy, byla by tato žaloba mohla být úspěšná, a to nezávisle na okolnosti, že tato společnost o opravu uvedených zpětných vyúčtování nežádala před tím, než uplynuly k tomu určené lhůty.
Na základě předchozích úvah se ve zvláštním kontextu, který vedl ke vzniku věci v původním řízení, tak jak byl popsán v předkládacím rozhodnutí, jeví, že jediný rozdíl mezi oběma žalobami uvedenými v bodě 35 tohoto rozsudku spočívá v okolnosti, že porušení práva, ze kterých vycházejí, byla konstatována jednou Soudním dvorem v rozsudku vydaném podle článku 226 ES a podruhé rozsudkem Tribunal Constitucional.
Pouze tato okolnost přitom při neexistenci jakékoliv zmínky v předkládacím rozhodnutí o jiných poznatcích umožňujících dojít k závěru o existenci dalších odlišností mezi žalobou na náhradu škody státem, kterou Transportes Urbanos skutečně podala, a žalobou, kterou by tato společnost byla mohla podat na základě porušení ústavy konstatovaného Tribunal Constitucional, nemůže postačovat k rozlišování mezi těmito dvěma žalobami s ohledem na zásadu rovnocennosti.
V takové situaci je třeba uvést, že obě výše uvedené žaloby mohou být považovány za podobné ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 35 tohoto rozsudku.
Z toho plyne, že se zřetelem k okolnostem popsaným v předkládacím rozhodnutí brání zásada rovnocennosti použití takového pravidla, jaké je dotčeno v původním řízení.
Vzhledem k tomuto závěru není nezbytné posuzovat pravidlo předchozího vyčerpání opravných prostředků dotčené ve věci v původním řízení s ohledem na zásadu účinnosti.
Z výše uvedeného vyplývá, že na položenou otázku je třeba odpovědět, že právo Unie brání použití pravidla členského státu, podle kterého může žaloba na náhradu škody státem vycházející z porušení tohoto práva vnitrostátním zákonem, konstatovaného rozsudkem Soudního dvora vydaným podle článku 226 ES obstát pouze tehdy, jestliže žalobce nejprve vyčerpal všechny opravné prostředky podle vnitrostátního práva směřující k napadení platnosti správního aktu přijatého na základě tohoto zákona, zatímco se takové pravidlo neuplatní na žalobu na náhradu škody státem vycházející z porušení ústavy týmž zákonem konstatovaného příslušným soudem.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

Právo Unie brání použití pravidla členského státu, podle kterého může žaloba na náhradu škody státem vycházející z porušení tohoto práva vnitrostátním zákonem, konstatovaného rozsudkem Soudního dvora Evropských společenství vydaným podle článku 226 ES obstát pouze tehdy, jestliže žalobce nejprve vyčerpal všechny opravné prostředky podle vnitrostátního práva směřující k napadení platnosti správního aktu přijatého na základě tohoto zákona, zatímco se takové pravidlo neuplatní na žalobu na náhradu škody státem vycházející z porušení ústavy týmž zákonem konstatovaného příslušným soudem.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.