CELEX: 61996CJ0157
Landbrug
Veterinærpoliti
Hasteforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati
'Kogalskab'

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 3. maj 1996, indgaaet til Domstolen den 8. maj 1996, har High Court of Justice, Queen's Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et spoergsmaal vedroerende gyldigheden af artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati (EFT L 78, s. 47, herefter »beslutningen«).
2 Spoergsmaalet er rejst i forbindelse med behandlingen af en sag, hvorunder National Farmers' Union, som er en brancheorganisation, der repraesenterer den overvejende del af landmaend i England og Wales, og ni virksomheder, som er beskaeftiget med opdraet med henblik paa salg, opfodring, opstaldning, transport og eksport af kvaeg, saed og embryoer fra kvaeg samt fremstilling og eksport af koed og heraf afledte produkter (herefter »NFU m.fl.«), har anfaegtet gyldigheden af en raekke retsakter, som Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Ernaering og Commissioners of Customs and Excise har udstedt i overensstemmelse med beslutningens artikel 1. Tolv parter er indtraadt i hovedsagen til stoette for sagsoegerne. De foerste elleve intervenienter er koedeksportoerer, der er medlemmer af International Meat Traders Association, og den tolvte intervenient er British Association of Sheep Exporters, som er en sammenslutning af faareeksportoerer, og som har anfoert, at sammenslutningen vil lide et alvorligt tab paa grund af beslutningen, idet transporten af faar med skib, som ikke i sig selv er rentabel, paa grund af beslutningen har maattet indstilles.
3 Kommissionen vedtog beslutningen, efter at Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (»SEAC«), som er et raadgivende organ for Det Forenede Kongeriges regering, den 20. marts og den 24. marts 1996 havde udsendt to meddelelser om, at der muligvis er en forbindelse mellem bovin spongiform encephalopati (herefter »BSE«) og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen.
4 Beslutningen er vedtaget med hjemmel i EF-traktaten, Raadets direktiv 90/425/EOEF af 26. juni 1990 om veterinaerkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 224, s. 29), som aendret ved Raadets direktiv 92/118/EOEF af 17. december 1992 om dyresundhedsmaessige og sundhedsmaessige betingelser for samhandel med og indfoersel til Faellesskabet af produkter, der for saa vidt angaar disse betingelser ikke er underlagt specifikke faellesskabsbestemmelser, som omhandlet i bilag A, kapitel I, i direktiv 89/662/EOEF, og for saa vidt angaar patogener, i direktiv 90/425/EOEF (EFT 1993 L 62, s. 49), saerlig artikel 10, stk. 4, og Raadets direktiv 89/662/EOEF af 11. december 1989 om veterinaerkontrol i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked (EFT L 395, s. 13), som aendret ved direktiv 92/118, saerlig artikel 9.
5 Det bestemmes i artikel 10, stk. 1, foerste afsnit, og artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425:
»1. En medlemsstat underretter straks de oevrige medlemsstater og Kommissionen, naar det konstateres, at der paa dens omraade forekommer en af de i direktiv 82/894/EOEF omhandlede sygdomme, samt naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed.
...
4. Under alle omstaendigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Staaende Veterinaerkomité undersoege situationen. Den traeffer efter fremgangsmaaden i artikel 17 de noedvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede dyr og produkter og, hvis situationen kraever det, for produkter afledt af disse. Den foelger udviklingen i situationen og aendrer eller ophaever de trufne afgoerelser efter samme fremgangsmaade paa baggrund af denne udvikling.«
6 Artikel 1 i direktiv 90/425 vedroerer levende dyr og produkter, der er omfattet af de i bilag A anfoerte direktiver, og de dyr og produkter, der er omhandlet i direktivets artikel 21, stk. 1, dvs. de dyr og produkter, der er naevnt i bilag B til direktiv 90/425.
7 Det bestemmes i artikel 9, stk. 1, foerste afsnit, og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662:
»1. En medlemsstat underretter straks de oevrige medlemsstater og Kommissionen, naar det konstateres, at der paa dens omraade forekommer en af de i direktiv 82/894/EOEF omhandlede sygdomme, eller naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs og menneskers sundhed.
...
4. Under alle omstaendigheder lader Kommissionen snarest muligt Den Staaende Veterinaerkomité undersoege situationen. Den traeffer efter fremgangsmaaden i artikel 17 de noedvendige foranstaltninger for de i artikel 1 omhandlede produkter og, hvis situationen kraever det, for produkter med oprindelsesstatus eller heraf afledte produkter. Den foelger situationens udvikling og aendrer eller ophaever de trufne afgoerelser efter samme procedure paa baggrund af denne udvikling.«
8 Artikel 1 i direktiv 89/662 vedroerer produkter af animalsk oprindelse, der er omfattet af de i bilag A anfoerte direktiver eller af direktivets artikel 14, dvs. de produkter, der er naevnt i bilag B til dette direktiv.
9 I praeamblen til beslutningen henvises til offentliggoerelsen af nye videnskabelige oplysninger, meddelelsen fra Det Forenede Kongerige om, at det har truffet supplerende foranstaltninger (udbening af slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder i godkendte virksomheder, som overvaages af Meat Hygiene Service, klassificering af afpuds (trimming) som saerligt slagteaffald af kvaeg og forbud mod anvendelse af koed- og benmel fra pattedyr i foder til ethvert husdyr), de indfoerselsforbud, der var udstedt af visse medlemsstater, og udtalelsen fra Den Europaeiske Unions Videnskabelige Veterinaerkomité (herefter »Den Videnskabelige Veterinaerkomité«). Det anfoeres i femte, sjette og syvende betragtning til beslutningen:
»[ud fra foelgende betragtninger: ...]
i den nuvaerende situation er det ikke muligt at tage endelig stilling til risikoen for overfoersel af BSE til mennesker; det kan ikke udelukkes, at der er en risiko; denne usikkerhed har fremkaldt store betaenkeligheder hos forbrugerne; derfor er det hensigtsmaessigt som hasteforanstaltning at fastsaette, at der midlertidigt ikke maa forsendes kvaeg og oksekoed eller produkter heraf fra Det Forenede Kongeriges omraade til de andre medlemsstater; samme forbud boer gaelde for udfoersel til tredjelande, saa det undgaas, at handelen omlaegges;
Kommissionen vil i de kommende uger foretage EF-inspektion i Det Forenede Kongerige for at vurdere de trufne foranstaltningers anvendelse; endvidere boer der paa videnskabeligt plan foretages en dyberegaaende undersoegelse af de nye oplysninger og af, hvilke foranstaltninger der skal traeffes;
denne beslutning skal derfor revideres, naar alle ovennaevnte elementer er undersoegt.«
10 Beslutningens artikel 1 har foelgende ordlyd:
»Indtil der er foretaget en samlet undersoegelse af situationen, og uanset de EF-foranstaltninger, der er truffet til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati, undlader Det Forenede Kongerige fra sit omraade at sende foelgende til de andre medlemsstater og til tredjelande:
- levende kvaeg samt saed og embryoner fra kvaeg
- koed af kvaeg, der er slagtet i Det Forenede Kongerige
- produkter, der er fremstillet af kvaeg slagtet i Det Forenede Kongerige, og som kan indgaa i levnedsmidler eller foder, samt produkter, der er bestemt til medicinsk, kosmetisk eller farmaceutisk anvendelse
- koed- og benmel fra pattedyr.«
11 Paa baggrund af parternes argumenter var den forelaeggende ret i tvivl om, hvorvidt beslutningen er gyldig, og den besluttede derfor at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Er artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 helt eller delvis ugyldig, navnlig fordi Kommissionen savnede kompetence til at vedtage beslutningen, eller der forelaa magtfordrejning, eller fordi den er i strid med proportionalitetsprincippet?«
12 De anbringender vedroerende gyldigheden af beslutningens artikel 1, som den nationale ret har henvist til, skal behandles enkeltvis.
Anbringendet vedroerende Kommissionens manglende kompetence
13 NFU m.fl. har for det foerste anfoert, at beslutningen ikke blev vedtaget med det formaal at sikre beskyttelsen mod en for folkesundheden alvorlig fare, hvilket i henhold til direktiv 90/425 og 89/662 kunne have begrundet, at Kommissionen havde kompetence. Det Forenede Kongerige og Kommissionen havde allerede fra 1988 truffet de foranstaltninger, som blev anset for noedvendige af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed, og de nye oplysninger, som blev offentliggjort, vedroerende tilfaeldene af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen i Det Forenede Kongerige var ikke af en saadan karakter, at der maatte antages at foreligge en ny risiko. Kommissionen foretog sig derimod intet i forhold til det koed og de levende kvaeg, som blev eksporteret inden vedtagelsen af beslutningen.
14 Endvidere har NFU m.fl. anfoert, at direktiv 90/425 og 89/662 ikke giver Kommissionen hjemmel til at forbyde eksport fra Det Forenede Kongerige til tredjelande. En saadan hjemmel fremgaar ikke af direktiverne, og Kommissionen har kun den kompetence, den udtrykkeligt er tildelt. Med hensyn til den begrundelse, der gaar ud paa, at det skulle »undgaas, at handelen omlaegges«, kan denne ikke paaberaabes til stoette for en beslutning, der gaar laengere, end hvad der er noedvendigt for at undgaa, at et produkt, der eksporteres fra Det Forenede Kongerige til et tredjeland, efterfoelgende reimporteres til Faellesskabet.
15 Endelig har NFU m.fl. anfoert, at selv om Kommissionen maatte have en vis kompetence, havde den imidlertid ikke kompetence til at forbyde eksporten af en raekke produkter, idet disse ikke indebar nogen risiko: saed fra kvaeg, kvaegembryoner, levende kalve paa under seks maaneder, fersk oksekoed fra dyr, der er under to et halvt aar ved slagtningen, talg og gelatine.
16 De elleve foerste intervenienter i hovedsagen, som er sammenslutninger og selskaber, der eksporterer oksekoed, har navnlig anfaegtet beslutningens lovlighed, for saa vidt som eksport til tredjelande herved forbydes. Et saadant forbud er ikke berettiget i henhold til direktiv 90/425 og 89/662, idet der ikke er nogen naevnevaerdig eller paaviselig omlaegning af handelen eller reimport til Faellesskabet af koed fra Det Forenede Kongerige. Antallet af lande, som kan eksportere fersk oksekoed og produkter, der er fremstillet af oksekoed, til Faellesskabet, er begraenset, og koedet og produkterne skal opfylde de strenge betingelser, der er fastsat i faellesskabsbestemmelserne. Endvidere vil der kunne ydes eksportrestitutioner ved eksport til tredjelande, og Det Forenede Kongeriges myndigheder undersoeger i denne forbindelse, om produktet fortoldes og bringes i omsaetning i bestemmelseslandet. Endelig skal der betales indfoerselsafgifter af oksekoed, selv om det faktisk har oprindelse i Faellesskabet.
17 Hvad angaar Kommissionens argumenter vedroerende omgaaelse af reglerne har de naevnte intervenienter anfoert, at der ikke er holdepunkter herfor, og at de i hvert fald ikke kan begrunde et generelt og verdensomspaendende forbud, men muligvis godt specifikke forbud efter droeftelser med myndighederne i de paagaeldende tredjelande og myndighederne i de medlemsstater, hvortil oksekoedet vil kunne reimporteres. Forbuddet skulle under alle omstaendigheder have vaeret vedtaget i henhold til de specifikke bestemmelser om import af oksekoed fra tredjelande og ikke i henhold til bestemmelserne om det indre marked.
18 De elleve intervenienter i hovedsagen finder derfor, at Kommissionen ikke med henvisning til den kompetence, den er tillagt ved direktiv 90/425 og 89/662, kunne vedtage en saa vidtraekkende foranstaltning som et verdensomspaendende forbud. Under alle omstaendigheder tilkommer det ikke Kommissionen, men regeringerne og virksomhederne i tredjelandene at bestemme, hvilken politik de vil foere i forhold til oksekoed fra Det Forenede Kongerige.
19 Det Forenede Kongeriges regering har bestridt, at beslutningen kan begrundes med, at det var noedvendigt at isolere sygdommen, idet en saadan foranstaltning ikke er hensigtsmaessig med hensyn til BSE, der ikke er en smitsom sygdom.
20 Ifoelge regeringen havde Kommissionen ikke kompetence til at traeffe foranstaltninger med hensyn til samhandelen med tredjelande. Direktiv 90/425 og 89/662 vedroerer kun kontrollen »i samhandelen i Faellesskabet med henblik paa gennemfoerelse af det indre marked«. Direktiverne omfatter kun dyr og produkter, der skal eksporteres til tredjelande, for saa vidt der er en risiko for menneskers eller dyrs sundhed i Faellesskabet, saa laenge dyrene og produkterne stadig befinder sig i Faellesskabet, f.eks. naar det er i transit paa en medlemsstats omraade [jf. bl.a. artikel 3, stk. 1, litra g), i direktiv 90/425 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 89/662]. Kommissionen havde derfor ikke kompetence til at forbyde eksport fra Det Forenede Kongerige til tredjelande, naar de udfoerte varer ikke sendes i transit over en anden medlemsstats omraade. Kvaeg udgjorde i oevrigt ikke nogen risiko for menneskers eller dyrs sundhed, idet BSE ikke er smitsom. Selv om oksekoedet eller de heraf fremstillede produkter indebar en risiko, tilkom det det paagaeldende tredjeland at vurdere denne risiko og traeffe foranstaltninger i overensstemmelse med Det Internationale Kontor for Epizootiers dyresundhedskodeks, men ikke Kommissionen.
21 Raadet har anfoert, at direktiv 90/425 og 89/662 er en del af et sammenhaengende og fuldstaendigt lovgivningskompleks, hvis formaal er ved faelles regler at undgaa, at hver enkelt medlemsstat med henvisning til traktatens artikel 36 traeffer ensidige foranstaltninger. Raadet har ved direktiv 90/425 og 89/662 udtrykkeligt tillagt Kommissionen kompetence til specifikt at traeffe de foranstaltninger, som er noedvendige, baade for saa vidt angaar levende dyr og produkter af animalsk oprindelse. Naar henses til det vide skoen, Kommissionen maa have i forbindelse med fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger, er Raadet af den opfattelse, at Kommissionen, der har handlet forsigtigt og har valgt den for den offentlige sundhed mest sikre loesning, ikke har anlagt et aabenbart urigtigt skoen i forbindelse med vurderingen af risiciene for dyrs og menneskers sundhed, og at den heller ikke aabenbart har overskredet den kompetence, den er tillagt.
22 Raadet finder, at hasteforanstaltningerne med rette er blevet anvendt paa eksport fra Faellesskabet til tredjelande. Traktatens artikel 43 indeholder en korrekt og tilstraekkelig hjemmel med hensyn til samhandelen med landbrugsprodukter med tredjelande, og der er ikke holdepunkter i direktiv 90/425 og 89/662 for at antage, at Raadet udtrykkeligt har villet begraense de befoejelser, Kommissionen udoever i henhold til bestemmelserne om beskyttelsesforanstaltninger, saaledes at eksport til tredjelande udtrykkeligt skulle vaere holdt udenfor. Endvidere kan der ikke stilles forskellige krav til folkesundheden, idet disse krav gaelder generelt, og man kan derfor ikke forestille sig, at der skulle gaelde to forskellige saet regler alt efter, om produkterne var bestemt til Faellesskabet eller til tredjelande. Under alle omstaendigheder var udvidelsen af eksportforbuddet til ogsaa at omfatte tredjelande begrundet i oensket om at undgaa, at handelen blev omlagt.
23 Hvad saerligt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt der var tale om en ny alvorlig risiko, har Kommissionen anfoert, at selv om BSE allerede var kendt, medfoerte SEAC's udtalelser, at sygdommen blev anskuet paa en anden maade, idet den ikke laengere blev anset for kun at paavirke kvaeg, men ogsaa for at udgoere en fare for folkesundheden. De nye oplysninger indebar en aendring af vurderingen af risikoen og begrundede, at Kommissionen greb ind i henhold til direktiv 90/425 og 89/662. Der er ikke noget, der tyder paa, at de nye tilfaelde af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen skyldtes en paavirkning, som laa forud for forbuddet mod saerligt slagteaffald fra kvaeg, men SEAC foreslog derimod, at der blev truffet supplerende foranstaltninger. Endvidere er inficerede foedevarer ikke noedvendigvis den vaesentligste overfoerselskilde. Endelig indtraadte virkningerne af forbuddet fra 1988 foerst med en vis forsinkelse, forbuddet fra 1989 vedroerende saerligt slagteaffald havde ikke den tilsigtede virkning, og systemet med kontrol med kvaeg var uhensigtsmaessigt, fordi det i mere end 11 000 tilfaelde var umuligt at finde frem til, fra hvilken besaetning de dyr, der var ramt af BSE, stammede.
24 Med hensyn de foranstaltninger, Kommissionen kunne traeffe i henhold til direktiv 90/425 og 89/662, har den for det foerste henvist til, at faellesskabslovgiver med hensyn til den faelles landbrugspolitik har et vidt skoen. Raadet kan overlade en stor del af gennemfoerelsen til Kommissionen, idet den er den eneste, der konstant og noeje kan foelge udviklingen paa landbrugsmarkederne og handle med den fornoedne hurtighed. Det er navnlig begrundet, at Kommissionen har denne kompetence, fordi kompetencen skal udoeves efter en fremgangsmaade, der muliggoer, at Raadet stadig kan intervenere. Endelig er artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662 affattet generelt og aabner mulighed for, at Kommissionen kan handle »under alle omstaendigheder« og traeffe »de noedvendige foranstaltninger«. Da der er tale om et forbud mod forsendelse af dyr og produkter uden for et afgraenset omraade i Faellesskabet, dvs. en foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen, maa beslutningen anses for hensigtsmaessig.
25 Herudover har Kommissionen anfoert, at hvis man laeser artikel 10, stk. 4, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 4, i direktiv 89/662 noeje, er bestemmelserne ikke til hinder for, at Kommissionen traeffer foranstaltninger over for tredjelande, naar det er noedvendigt. Paa grund af sagens hastende karakter og henset til, at BSE i det vaesentlige var et problem i Det Forenede Kongerige, ville det have vaeret aabenbart uhensigtsmaessigt og man ville ikke have naaet det tilsigtede maal, saafremt der var blevet truffet foranstaltninger i henhold til reglerne om dyr og produkter fra tredjelande, idet dette ville have noedvendiggjort en aendring af direktiverne om import til Faellesskabet og forhandlinger med tredjelandene.
26 Ved vurderingen af, om Kommissionen ved vedtagelsen af beslutningen handlede inden for den kompetence, den er tillagt ved direktiv 90/425 og 89/662, maa det undersoeges, om betingelserne for vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til disse to direktiver var opfyldt, om Kommissionen kunne forbyde eksport, og om forbuddet kunne udstraekkes til tredjelande.
27 Det bestemmes i artikel 10, stk. 1, i direktiv 90/425 og artikel 9, stk. 1, i direktiv 89/662, at »naar der konstateres zoonoser, sygdomme eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyrs eller menneskers sundhed«, kan der traeffes beskyttelsesforanstaltninger.
28 Det maa naermere undersoeges, om SEAC's meddelelser, hvorefter BSE var den mest sandsynlige forklaring (»the most likely explanation«) paa tilfaeldene af den nye variant af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, kunne begrunde, at der blev truffet beskyttelsesforanstaltninger, selv om BSE havde vaeret kendt i flere aar, der allerede var truffet foranstaltninger af Det Forenede Kongerige og Kommissionen, og der allerede var taget hensyn til risiciene ved denne sygdom for mennesker.
29 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det efter direktiv 90/425 og 89/662 er den omstaendighed, at en zoonose, en sygdom eller andre forhold kan udgoere en alvorlig fare, som indebaerer, at Kommissionen har kompetence til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger.
30 Formaalet med direktiv 90/425 og 89/662 er saaledes at goere det muligt for Kommissionen at intervenere hurtigt for at undgaa, at en sygdom spredes blandt dyr eller kommer til at udgoere en fare for folkesundheden. Det ville vaere i strid med dette formaal, hvis Kommissionen ikke har mulighed for at vedtage de noedvendige foranstaltninger efter offentliggoerelsen af nye oplysninger, som vaesentligt aendrer kendskabet til en sygdom, navnlig med hensyn til muligheden for overfoersel og konsekvenserne heraf, fordi sygdommen allerede har vaeret kendt i laengere tid.
31 I naervaerende sag var den nye oplysning i meddelelserne fra SEAC, at forbindelsen mellem BSE og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen ikke laengere kun var en teoretisk mulighed, men nu blev anset for en reel mulighed. Ifoelge »den mest sandsynlige forklaring« (»the most likely explanation«) skyldtes tilfaeldene af Creutzfeldt-Jakob-sygdommen en paavirkning fra BSE foer indfoerelsen af forbuddet vedroerende saerligt slagteaffald i 1989.
32 Selv om BSE var kendt forinden, aendrede de nye oplysninger fra SEAC i vaesentlig grad opfattelsen af den fare, som sygdommen indebaerer for folkesundheden, og Kommissionen var derfor berettiget til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger i henhold til direktiv 90/425 og 89/662.
33 Hvad angaar Kommissionens kompetence er direktiv 90/425 og 89/662 formuleret meget bredt, idet Kommissionen kan traeffe de »noedvendige foranstaltninger« med hensyn til levende dyr, produkter afledt af disse, produkter af animalsk oprindelse og heraf afledte produkter, og der er ikke fastsat tidsmaessige eller geografiske begraensninger i anvendelsesomraadet for disse foranstaltninger.
34 Det fremgaar af bestemmelserne i direktiv 90/425 og 89/662, at dyr og animalske produkter kun kan indgaa i samhandelen, hvis de opfylder betingelserne i direktiverne. Afsendelsesmedlemsstaternes myndigheder skal kontrollere, at disse betingelser er opfyldt, inden der udstedes en eksporttilladelse (artikel 3 og 4 i direktiv 90/425 og artikel 3 og 4 i direktiv 89/662).
35 Saafremt der paa forsendelsens bestemmelsessted eller under transporten konstateres en zoonose, en sygdom eller et hvilket som helst andet forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyr eller mennesker, kan bestemmelsesmedlemsstatens myndigheder i henhold til direktiv 90/425 og direktiv 89/662 paabyde, at dyret eller dyrene anbringes i karantaene paa naermeste karantaenestation, slaas ned og/eller destrueres [artikel 8, stk. 1, litra a), foerste afsnit, i direktiv 90/425], eller paabyde destruktion af partiet eller enhver anden anvendelse, som er fastsat i EF-bestemmelserne [artikel 7, stk. 1, litra a), foerste afsnit, i direktiv 89/662].
36 Disse bestemmelser viser med den fornoedne klarhed, at saafremt der konstateres en zoonose, en sygdom eller andre forhold, der kan udgoere en alvorlig fare for dyr eller mennesker, er det en rimelig foranstaltning at fastsaette, at dyrene eller produkterne ikke maa flyttes, men skal isoleres inden for et bestemt omraade, idet en saadan foranstaltning kan traeffes ved beslutninger fra saavel eksportmedlemsstatens som importmedlemsstatens kompetente myndigheder.
37 Det maa tiltraedes, at et totalt forbud mod forsendelse af dyr og produkter uden for den paagaeldende medlemsstats graenser kan vaere noedvendigt for at sikre, at isoleringen bliver effektiv, og herved kan ogsaa eksporten til tredjelande blive beroert.
38 Det bemaerkes i denne forbindelse, at direktiv 90/425 og 89/662 ikke udtrykkeligt udelukker, at Kommissionen har kompetence til at forbyde eksport til tredjelande. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 23 i forslaget til afgoerelse, kan en saadan begraensning heller ikke udledes af, at direktiverne angaar kontrol »i samhandelen i Faellesskabet«, idet Kommissionens kompetence alene er betinget af, at de foranstaltninger, der traeffes, er noedvendige af hensyn til beskyttelsen af sundheden paa det indre marked.
39 Endelig bemaerkes, at naar Kommissionen har et vidt skoen, bl.a. med hensyn til karakteren og omfanget af de foranstaltninger, den traeffer, maa Faellesskabets retsinstansers proevelse begraenses til at undersoegelse af, om afgoerelsen er aabenbart urigtig eller behaeftet med magtfordrejning, eller om Kommissionen aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, praemis 5).
40 I naervaerende sag fremgik det af de nye videnskabelige resultater, at der sandsynligvis var en forbindelse mellem en sygdom, der havde ramt kvaegbesaetninger i Det Forenede Kongerige, og en doedbringende sygdom, som kan ramme mennesker, og som ikke paa nuvaerende tidspunkt kan behandles.
41 Naar dels henses til den usikkerhed, der var med hensyn til, om de foranstaltninger, som tidligere var truffet af Det Forenede Kongerige og Faellesskabet, var tilstraekkelige og effektive, dels til risiciene for folkesundheden, som blev anset for alvorlige (jf. kendelse af 12.7.1996, sag C-180/96 R, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 3903, praemis 63), har Kommissionen ikke aabenbart overskredet graenserne for sit skoen ved at forsoege at isolere sygdommen paa Det Forenede Kongeriges omraade gennem et forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter fra dette omraade til de oevrige medlemsstater og tredjelande.
Anbringendet vedroerende magtfordrejning
42 NFU m.fl. har anfoert, at selv om Kommissionen maatte have haft kompetence til at vedtage beslutningen, er der under alle omstaendigheder tale om magtfordrejning. Det fremgaar saaledes af formuleringen af femte betragtning til beslutningen, at formaalet hermed ikke saa meget var at beskytte den offentlige sundhed som at berolige forbrugerne.
43 I denne forbindelse bemaerkes, at der ifoelge fast retspraksis foreligger magtfordrejning, saafremt en faellesskabsinstitution udsteder en retsakt udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formaal at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat i traktaten, for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder (jf. bl.a. dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 69).
44 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 21 i forslaget til afgoerelse, ville det ikke vaere korrekt af samtlige betragtninger til beslutningen kun at fremdrage saetningsleddet vedroerende forbrugernes betaenkeligheder ved beskrivelsen af beslutningens formaal.
45 Selv om formaalet med en beslutning maa kunne udledes af betragtningerne, maa vurderingen heraf ske paa grundlag af den samlede tekst og ikke kun et enkelt element. Det fremgaar af betragtningerne til beslutningen set under ét, at Kommissionen har vedtaget de midlertidige foranstaltninger paa grund af risikoen for, at BSE kan overfoeres til mennesker, og at den forinden har foretaget en vurdering af de af Det Forenede Kongerige vedtagne foranstaltninger og en hoering af Den Videnskabelige Veterinaerkomité og Den Staaende Veterinaerkomité.
46 Der er saaledes ikke i sagen holdepunkter for at antage, at Kommissionens eneste eller vaesentligste formaal var at berolige forbrugerne. Det er derfor ikke godtgjort, at der foreligger magtfordrejning.
Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
47 NFU m.fl. har fremfoert fire anbringender til stoette for, at beslutningen staar i aabenbart misforhold til forfulgte maal, subsidiaert for saa vidt angaar visse produkter. De har for det foerste anfoert, at eksportforbuddet ikke var noedvendigt, naar dels henses til de foranstaltninger, der allerede var truffet paa faellesskabsplan og af Det Forenede Kongerige, dels at de nye oplysninger fra den 20. marts 1996, hvorefter SEAC antog, at der muligvis er en forbindelse mellem BSE og Creutzfeldt-Jakob-sygdommen, ikke begrundede, at forbuddet mod eksport af de i beslutningens artikel 1 naevnte produkter var en noedvendig eller passende foranstaltning. Endvidere er der hverken foert bevis for, at et forbud mod eksport til tredjelande var noedvendigt af hensyn til den offentlige sundhed eller for at berolige forbrugerne, eller for, at handelen blev omlagt. Herudover har NFU m.fl. henvist til, at konsekvenserne af beslutningen, der gaelder uden tidsmaessige begraensninger, navnlig for oksekoedsindustrien i Det Forenede Kongerige staar i misforhold til det forfulgte maal, selv om det antages, at beslutningen var noedvendig af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed. Endelig har NFU m.fl. anfoert, at der kunne vaere truffet mindre indgribende foranstaltninger. Med hensyn til tredjelande kunne der vaere fastsat et forbud mod reimport til Faellesskabet, kombineret med en hensigtsmaessig certificeringsordning. For saa vidt angaar de oevrige medlemsstater kunne der have vaeret gennemfoert en certificeringsordning og/eller en maerkningsordning, saaledes at det fremgik, at koedet stammede fra besaetninger i Det Forenede Kongerige, hvor der ikke havde vaeret udbrud af BSE, og som ikke havde faaet foder indeholdende animalske proteiner.
48 British Association of Sheep Exporters har anfoert, at da Kommissionen vedtog beslutningen uden at vurdere virkningerne paa eksporten af levende faar, udoevede den sin skoensmaessige kompetence paa en aabenbart forkert maade, og den tilsidesatte dermed saavel proportionalitetsprincippet som god forvaltningsskik.
49 Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, at forbuddet mod eksport til tredjelande, som var begrundet i oensket om at undgaa, at handelen omlaegges, er i strid med proportionalitetsprincippet, idet der ikke er tale om et hensigtsmaessigt middel til at afboede risikoen herfor, og dette forbud var ikke noedvendigt og stod ikke i rimeligt forhold til maalet. Forbuddet har saaledes paafoert de virksomheder i den paagaeldende branche, som handler med tredjelande, et alvorligt tab, selv om risikoen for omlaegning af handelen i stort omfang er teoretisk, naar henses til det begraensede antal tredjelande, som kan eksportere kvaeg, fersk oksekoed og oksekoedsprodukter til Faellesskabets medlemsstater, de strenge betingelser for eksport, kontrollen, der udoeves i henhold til bestemmelserne om eksportrestitutioner, og den indfoerselsafgift, der skal betales i forbindelse med import. Hvad angaar betingelserne vedroerende saed og embryoner fra kvaeg udelukker disse enhver import til en anden medlemsstat af produkter fra Det Forenede Kongerige via et tredjeland.
50 Endelig har Det Forenede Kongeriges regering anfoert, at det ville have vaeret en mindre indgribende foranstaltning med henblik paa at hindre reimport til Faellesskabet af det oksekoed, man ikke oensker indfoert hertil, saafremt man havde anvendt de direktiver, som specifikt angaar import af oksekoed fra tredjelande, f.eks. Raadets direktiv 90/675/EOEF af 10. december 1990 om fastsaettelse af principperne for tilrettelaeggelse af veterinaerkontrollen for tredjelandsprodukter, der foeres ind i Faellesskabet (EFT L 373, s. 1), og Raadets direktiv 91/496/EOEF af 15. juli 1991 om fastsaettelse af principperne for tilrettelaeggelse af veterinaerkontrollen for dyr, der foeres ind i Faellesskabet fra tredjelande, og om aendring af direktiv 89/662/EOEF, 90/425/EOEF og 90/675/EOEF (EFT L 268, s. 56).
51 Kommissionen har henvist til, at beslutningen maa anses for en foranstaltning med henblik paa at isolere sygdommen, saaledes at denne kan udryddes, og der indfoeres samtidig markedsstoetteforanstaltninger og andre stoetteforanstaltninger. Ifoelge Kommissionen maa isoleringen af sygdommen anses for et paa verdensplan anerkendt legitimt middel til bekaempelse af et problem som det foreliggende med henblik paa at undgaa, at sygdommen spredes. Naar Det Forenede Kongerige er valgt som isoleringszone, skyldes det, at det af forskellige grunde ikke ville vaere hensigtsmaessigt at lave lokale isoleringszoner, og at 99,7% af de bekraeftede tilfaelde af BSE er forekommet i Det Forenede Kongerige. Det fremgaar endvidere af direktiverne vedroerende specifikke sygdomme, at isoleringszonerne skal fastlaegges paa grundlag af naturlige graenser og under hensyntagen til muligheden for administrativ kontrol.
52 Ifoelge Kommissionen er beslutningen berettiget, for saa vidt som den angaar levende dyr, paa grund af revurderingen af den eksisterende tvivl, bl.a. med hensyn til tilstedevaerelse af BSE-agensen i unge dyr, usikkerheden vedroerende mulighederne for at foelge dyr og identificere de dyr, der har vaeret udsat for risikoen, usikkerheden vedroerende dyrets slagtealder og risikoen for vertikal eller horisontal transmission.
53 Hvad angaar saed har Kommissionen anfoert, at forbuddet er ophaevet efter en udtalelse fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité. Dette paavirker imidlertid ikke lovligheden af beslutningen, der som en hasteforanstaltning var berettiget paa grund af risikoen for en vertikal transmission og den stadig igangvaerende forskning vedroerende overfoersel af sygdommen ved overfoersel af embryoner hos koeer, der insemineres med saed fra tyre, som er ramt af BSE, og fordi der ikke forelaa en nyere udtalelse fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité vedroerende dette spoergsmaal.
54 De samme forhold goer sig ifoelge Kommission gaeldende med hensyn til embryoner, ligesom der maa tages hensyn til udtalelsen fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité om, at der er bevis for overfoersel af scrapie ved overfoersel af saed.
55 Kommissionen har endvidere henvist til den tvivl, der var for saa vidt angaar koed, bl.a. med hensyn til den maade, hvorpaa identifikationen og registreringen af dyr foregaar i Det Forenede Kongerige, og til, hvor effektive foranstaltningerne vedroerende kontrol med bortskaffelse af saerligt slagteaffald var. Ethvert stykke koed indeholder smaa maengder af lymfevaev, og et af medlemmerne af Den Videnskabelige Veterinaerkomité ville ikke udelukke, at der er risiko forbundet med koed i form af muskler.
56 Ifoelge Kommissionen goer de samme overvejelser sig gaeldende med hensyn til afledte produkter som talg og gelatine. Med hensyn til koed- og benmel fra pattedyr er dette den vaesentligste aarsag til BSE-epidemien.
57 Herudover har Kommissionen anfoert, at beslutningen var noedvendig for saa vidt angaar eksporten til tredjelande. Denne eksport udgoer kun ca. 5% af den britiske produktion af oksekoed, hvilket viser, at prisen for at sikre, at isoleringsforanstaltningerne var fuldstaendig effektive, var relativ lav. Endvidere er der risiko for reimport af dyr, koed og afledte produkter, eventuelt i en anden form og under visse omstaendigheder med en anden oprindelsesangivelse. Der var reelt en risiko for omgaaelse, hvis der blev taget hensyn til oplysningerne vedroerende omgaaelse af reglerne for eksportrestitutioner. Der var fare for, at de vedtagne foranstaltninger ikke var blevet effektive, hvis eksporten til tredjelande ikke var medtaget, og forbuddet mod eksport til tredjelande var derfor en integreret og noedvendig del af beslutningen og dermed i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. En undladelse fra Kommissionens side af at foretage sig noget med hensyn til eksport til tredjelande ville uden tvivl ikke have vaeret i overensstemmelse med de forpligtelser, der i traktaten paalaegges Raadet og Kommissionen, bl.a. til at tage hensyn til EF-landbrugsproduktionens stilling paa verdensmarkederne, eller de forpligtelser, Faellesskabet paa internationalt plan har paataget sig bilateralt og multilateralt.
58 Det er Kommissionens opfattelse, at det ikke var muligt at vaelge en anden loesning. Et forbud mod visse former for saerligt slagteaffald paa faellesskabsniveau ville ikke have medvirket til en udryddelse af BSE og ville have haft en meget begraenset virkning paa grund af det ubetydelige omfang af BSE i de oevrige medlemsstater. Endvidere ville det have kraevet meget tid at goere en saadan foranstaltning effektiv, hvilket ikke var hensigtsmaessigt paa grund af situationens hastende karakter. Med hensyn til en forbedring af kontrollen og certificeringen af visse former for koed ville dette ikke have vaeret hensigtsmaessige foranstaltninger paa grund af den hastende karakter og tvivlen vedroerende effektiviteten i de britiske kontrolsystemer.
59 Endelig har Kommissionen anfoert, at beslutningen ved vurderingen af, om den staar i rimeligt forhold til det forfulgte maal, maa ses i sammenhaeng med alle de foranstaltninger, der blev truffet, og som beloeb sig til ca. 2,5 mia. ECU (bl.a. aendring af interventionstaersklerne, ekstraordinaere stoetteforanstaltninger i Det Forenede Kongerige og i andre medlemsstater, forarbejdningspraemier for kalve, stoette til daekning af oksekoedsproducenternes indkomsttab, foranstaltninger til fordel for eksportoererne, stoette til privat oplagring af kalvekoed, eksportrestitutioner, foranstaltninger med henblik paa at fremme salget af kvalitetsoksekoed, stoette til forskning).
60 Det bemaerkes, at proportionalitetsprincippet, der hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger, indebaerer, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke maa gaa videre end noedvendigt og passende for gennemfoerelsen af det lovligt tilsigtede formaal med de paagaeldende bestemmelser, hvorved det forudsaettes, at saafremt det er muligt at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa herved ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 13, og af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, praemis 41).
61 For saa vidt angaar den retslige proevelse af de anfoerte betingelser bemaerkes, at faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf foelger, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dommen i sagen Fedesa m.fl., praemis 14, og dommen i sagen Crispoltoni m.fl., praemis 42).
62 Da beslutningen blev vedtaget, var der stor usikkerhed med hensyn til de risici, der var forbundet med levende kvaeg, oksekoed og afledte produkter.
63 Naar der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, maa institutionerne kunne traeffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud paavises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har.
64 Dette bekraeftes af EF-traktatens artikel 103 R, stk. 1, hvorefter beskyttelsen af menneskers sundhed er et af Faellesskabets maal paa miljoeomraadet. I henhold til artiklens stk. 2 tager Faellesskabets politik sigte paa et hoejt beskyttelsesniveau og bygger bl.a. paa forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, ligesom kravene med hensyn til miljoebeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemfoerelsen af Faellesskabets politikker paa andre omraader.
65 Beslutningen blev vedtaget som en »hasteforanstaltning«, og der blev »midlertidigt« (femte betragtning) fastsat et eksportforbud. Endvidere anerkender Kommissionen i beslutningen, at der paa videnskabeligt plan skal foretages en dyberegaaende undersoegelse af de nye oplysninger og af, hvilke foranstaltninger der skal traeffes, og at beslutningen derfor skal revideres, naar hele situationen er undersoegt (syvende betragtning).
66 Hvad angaar spoergsmaalet om levende dyr, med hensyn til hvilke der allerede var fastsat et eksportforbud ved beslutning 94/474/EF af 27. juli 1994 om visse beskyttelsesforanstaltninger mod bovin spongiform encephalopati og om ophaevelse af beslutning 89/469/EOEF og 90/200/EOEF (EFT L 194, s. 96), der senest er aendret ved Kommissionens beslutning 95/287/EF af 18. juli 1995 (EFT L 181, s. 40), bemaerkes, at eksportforbuddet i henhold til beslutningen kun omfatter kvaeg paa under seks maaneder, der er afkom af koeer, hos hvilke der ikke er mistanke om BSE eller BSE ikke er bekraeftet. Den videnskabelige usikkerhed med hensyn til, paa hvilke maader BSE overfoeres, navnlig med hensyn til, om sygdommen kan overfoeres via moderen, indebaerer, naar ogsaa henses til den manglende maerkning af dyr og kontrol med omflytningen heraf, at det ikke med sikkerhed kan fastslaas, at en kalv er afkom af en ko, der er helt fri for BSE, eller at kalven, selv om dette maatte vaere tilfaeldet, selv er helt fri for sygdommen.
67 Forbuddet mod eksport af levende kvaeg kan derfor ikke anses for en aabenbart uhensigtsmaessig foranstaltning.
68 Med hensyn til oksekoed bemaerkes, at ethvert dyr paa seks maaneder eller derover paa grund af sygdommens lange inkubationstid maatte behandles, som om det kunne vaere smittet med BSE, selv om det ikke viste tegn herpaa. Der var i Det Forenede Kongerige truffet saerlige foranstaltninger vedroerende slagtning af dyr og udskaering af koed. Der blev imidlertid foerst fra maj 1995 foretaget uanmeldte kontrolbesoeg i virksomheder i Det Forenede Kongerige med henblik paa at undersoege, om foranstaltningerne blev anvendt (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, A Progress Report, november 1995, punkt 16). Kontrollen viste, at en vaesentlig del af slagterierne ikke overholdt de lovmaessige krav.
69 Endvidere fremgaar det af Den Videnskabelige Veterinaerkomités rapport af 11. juli 1994, at der i koedet stadig var rester af nerve- og lymfevaev. Ifoelge udtalelser fra et medlem af komitéen, som er vedlagt Den Videnskabelige Veterinaerkomités udtalelse af 22. marts 1996, kunne det ikke videnskabeligt udelukkes, at der var en fare for overfoersel af smitte via oksekoed i form af muskler.
70 Det fremgaar af sidstnaevnte udtalelse fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité, at der med de foreliggende oplysninger ikke var bevis for, at BSE kunne overfoeres til mennesker. Paa grund af den foreliggende risiko, som komitéen i oevrigt hele tiden havde taget hensyn til, anbefalede den, at de foranstaltninger, der for nyligt var truffet af Det Forenede Kongerige vedroerende udbening af slagtekroppe af kvaeg paa over 30 maaneder i godkendte virksomheder, skulle anvendes i samhandelen i Faellesskabet, og at Faellesskabet skulle traeffe passende foranstaltninger med henblik paa at forbyde anvendelsen af koed- og benmel i dyrefoder. Komitéen fandt endvidere, at enhver kontakt mellem rygmarv paa den ene side og fedt, ben og koed paa den anden side skulle forhindres, idet slagtekroppene ellers skulle anses for saerligt slagteaffald af kvaeg. Endelig anbefalede komitéen, at forskningen vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt BSE kan overfoeres til mennesker, blev viderefoert. Som bilag til udtalelsen var vedlagt foelgende erklaering fra et medlem af komitéen: »Paa grundlag af de begraensede videnskabelige oplysninger, som kun er baseret paa en vurdering foretaget med materiale fra ni stykker kvaeg, kan vi ikke vaere sikre paa, at oksekoed i form af muskler ikke udgoer en fare for saa vidt angaar overfoerslen af BSE-smitte«.
71 Det maa herefter fastslaas, at forbuddet mod eksport af oksekoed heller ikke kan anses for en aabenbart uhensigtsmaessig foranstaltning.
72 For saa vidt angaar saed og embryoner er det tilstraekkeligt at bemaerke, at risikoen for vertikal transmission ikke endeligt kunne udelukkes, da beslutningen blev vedtaget.
73 Hvad angaar andre produkter som talg og gelatine findes Kommissionen at have udvist en passende forsigtighed ved at forbyde eksport heraf, indtil der var foretaget en fornyet undersoegelse af hele situationen.
74 Hvad angaar forbuddet mod eksport til tredjelande var der tale om en passende foranstaltning, idet det herved blev sikret, at foranstaltningen blev effektiv, paa den maade, at alle dyr og produkter, som kunne vaere inficeret med BSE, blev isoleret paa Det Forenede Kongeriges omraade. Det er ikke i alle tilfaelde tilstraekkeligt til at udelukke enhver mulighed for reimport af koed i en anden form eller en omlaegning af handelen, at import kun er tilladt fra et begraenset antal lande, og at der foretages kontrol ved import.
75 Det Forenede Kongerige har ogsaa henvist til mulige alternative forslag. Naar henses til, hvor alvorlig faren er, og til sagens hastende karakter, kan Kommissionen imidlertid ikke anses for at have handlet paa en aabenbart uhensigtsmaessig maade ved midlertidigt at have indfoert et fuldstaendigt forbud mod eksport af kvaeg, oksekoed og afledte produkter i afventning af mere praecise videnskabelige oplysninger.
76 Kommissionen har saaledes ikke tilsidesat proportionalitetsprincippet.
77 Det foelger af det anfoerte, at Kommissionen havde kompetence til at vedtage beslutningen, og at der ikke i forbindelse hermed forelaa magtfordrejning, ligesom proportionalitetsprincippet ikke blev tilsidesat.
78 Det praejudicielle spoergsmaal maa herefter besvares med, at gennemgangen heraf intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af beslutningens artikel 1.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
79 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering og af Raadet og Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen's Bench Division, ved kendelse af 3. maj 1996, for ret:
Gennemgangen af det praejudicielle spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1 i Kommissionens beslutning 96/239/EF af 27. marts 1996 om visse hasteforanstaltninger til beskyttelse mod bovin spongiform encephalopati.