CELEX: 61996CJ0147
Talan om ogiltigförklaring
Kommissionens avslag på en begäran att uppta ett utomeuropeiskt land på den provisoriska förteckning över tredje länder som avses i artikel 23 i direktiv 92/46/EEG
Rättsakt mot vilken talan kan väckas

Domskäl
1 Konungariket Nederländerna har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 3 maj 1996, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut i form av skrivelse av den 26 februari 1996 som delgivits Nederländska Antillernas premiärminister (nedan kallad den omtvistade skrivelsen), vilket innebär avslag på begäran att uppta Nederländska Antillerna på den provisoriska förteckning över tredje länder som upprättats enligt artikel 23.3 a i rådets direktiv 92/46/EEG av den 16 juni 1992 om fastställande av hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter (EGT L 268, s. 1).
Tillämpliga bestämmelser
2 Kapitel II i direktiv 92/46 innehåller bestämmelser för gemenskapsprodukter avsedda att användas för tillverkning av mjölkbaserade produkter eller värmebehandlad konsumtionsmjölk. I artikel 3.1 i direktivet fastställs för detta ändamål de krav som rå mjölk som används för tillverkning av dessa produkter skall uppfylla. I artikel 3.1 a i direktivet föreskrivs närmare bestämt att medlemsstaterna skall se till att rå mjölk används för tillverkning av mjölkbaserade produkter eller värmebehandlad konsumtionsmjölk endast om den uppfyller kravet att den skall komma från djur och produktionsenheter som kontrolleras med jämna mellanrum av den behöriga myndigheten.
3 Kapitel III i direktiv 92/46 innehåller bestämmelser som garanterar att import av sådana produkter från tredje land skall uppfylla samma hälsoskyddskrav för att kunna släppas ut på gemenskapsmarknaden.
4 Därför föreskrivs i artikel 22 i direktiv 92/46, som ingår i kapitel III i direktivet, följande: "Villkoren för import från tredje land av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter som omfattas av detta direktiv skall minst vara likvärdiga med dem som fastställs i kapitel II för produktion inom gemenskapen."
5 Vad beträffar import av sådana mjölkprodukter från tredje land som avses i artikel 22 i direktiv 92/46, stadgas i artikel 23 i direktivet följande:
"1. För den enhetliga tillämpningen av artikel 22 skall bestämmelserna i följande punkter gälla.
2. För att kunna importeras till gemenskapen skall mjölk eller mjölkbaserade produkter
a) komma från ett tredje land på den förteckning som skall upprättas i enlighet med punkt 3 a,
...
3. Följande skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 31:
a) En provisorisk förteckning över tredje länder eller delar av tredje länder som kan ge medlemsstaterna och kommissionen garantier likvärdiga med dem som avses i kapitel II samt en förteckning över de anläggningar som kan uppfylla dessa garantier.
Denna provisoriska förteckning skall ställas samman från den förteckning över anläggningar som är godkända och inspekterade av de behöriga myndigheterna, så snart kommissionen har kontrollerat att dessa anläggningar stämmer överens med de principer och allmänna bestämmelser som fastställs i detta direktiv.
b) Uppdateringar av den förteckningen mot bakgrund av kontrollerna enligt punkt 4.
...
4. Experter från kommissionen och medlemsstaterna skall utföra inspektioner på platsen för att kontrollera om de garantier ett tredje land har lämnat för villkor i fråga om produktion och utsläppande på marknaden kan anses likvärdiga med dem som tillämpas inom gemenskapen.
... "
6 Inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 31 i direktiv 92/46 skall ärendet hänskjutas till den ständiga veterinärkommittén (nedan kallad veterinärkommittén), som inrättats genom rådets beslut 68/361/EEG av den 15 oktober 1968 (EGT L 255, s. 23). Artikel 31.2 och 31.3 har följande lydelse:
"2. Kommissionens företrädare skall ... förelägga (veterinär)kommittén ett förslag till åtgärder. (Veterinär)kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. (Veterinär)kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen ...
3. a) Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med yttrandet från (veterinär)kommittén.
b) Om förslaget inte är förenligt med yttrandet från (veterinär)kommittén eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
..."
7 Den provisoriska förteckning som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46 beslutades genom kommissionens beslut 94/70/EG av den 31 januari 1994 om upprättandet av en provisorisk förteckning över tredje länder från vilka medlemsstaterna tillåter import av råmjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter (EGT L 36, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 56, s. 30). Detta beslut har upphävts och ersatts av kommissionens beslut 95/340/EG av den 27 juli 1995 (EGT L 200, s. 38). Det är ostridigt att Nederländska Antillerna, som har särskilda relationer med Konungariket Nederländerna och ingår bland de utomeuropeiska länderna och territorierna (nedan kallade ULT), inte har upptagits på de förteckningar som upprättats genom dessa beslut.
8 Ordningen för ULT definieras i den fjärde delen av EG-fördraget, med beteckningen "Associeringen av utomeuropeiska länder och territorier med gemenskapen", där särskilt artiklarna 131 (nu artikel 182 EG i ändrad lydelse), 132 (nu artikel 183 EG), 133 (nu artikel 184 EG i ändrad lydelse), 134 och 135 (nu artiklarna 185 EG och 186 EG) samt 136 (nu artikel 187 EG i ändrad lydelse) ingår.
9 Rådet har på grundval av artikel 136 andra stycket i fördraget antagit ett antal beslut om anslutning av ULT till Europeiska ekonomiska gemenskapen. Rådets beslut 91/482/EEG av den 25 juli 1991 om associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 263, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 18, s. 3, nedan kallat ULT-beslutet), är tillämpligt för en period om tio år från och med den 1 mars 1990.
10 I del tre i ULT-beslutet, med beteckningen "Medlen för samarbetet mellan EEG och ULT", behandlas i avdelning I handelssamarbete och fastställs i kapitel 1 i denna avdelning, i synnerhet artiklarna 101-103, allmänna handelsregler.
11 I artikel 102 föreskrivs närmare bestämt att gemenskapen inte skall tillämpa några kvantitativa restriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan på import av produkter med ursprung i ULT-staterna.
12 Dessutom föreskrivs i artikel 103 följande:
"1. Artikel 102 skall inte utesluta förbud eller restriktioner mot import, export eller transitering som motiveras av hänsyn till den allmänna moralen eller offentlig politik, skydd för människors, djurs och växters hälsa och liv...
2. Sådana förbud eller restriktioner får inte i något fall utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en dold restriktion för handeln i allmänhet.
... "
Talan
13 Den nederländska regeringen har i sin ansökan gjort gällande att så länge Nederländska Antillerna inte förekommer på den provisoriska förteckning över tredje länder som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46, kan de mjölkprodukter som har sitt ursprung där inte tillåtas att importeras till gemenskapen. Den nederländska regeringen har tillagt att den därför har inlett informella diskussioner med kommissionen och därefter har begärt ett partnerskapsmöte i den mening som avses i artikel 234.2 i ULT-beslutet. Detta partnerskap utgör i huvudsak ett samråd mellan kommissionen, den medlemsstat som är ansvarig för ett utomeuropeiskt land och de lokala myndigheterna i det sistnämnda. Enligt den nederländska regeringen begärde Nederländska Antillerna under detta möte, som ägde rum den 27 april 1995, att kommissionen skulle sända tjänstemän på veterinärinspektion i syfte att bedöma den hygieniska situationen i detta utomeuropeiska land.
14 Nederländska Antillernas regering anmodade därefter formellt kommissionen att uppta Nederländska Antillerna på ovannämnda provisoriska förteckning, genom skrivelse av den 7 juli 1995.
15 Efter en skriftväxling mellan Nederländska Antillernas regering och kommissionen, ägde den inspektion som den sistnämnda hade begärt rum mot slutet av november månad 1995. En rapport upprättades avseende denna inspektion (nedan kallad inspektionsrapporten), vilken förelades ovannämnda regering för yttrande genom skrivelse från kommissionen av den 29 januari 1996.
16 Till följd av denna delgivning av inspektionsrapporten antog Nederländska Antillernas regering den 7 februari 1996 ett ministeriebeslut med allmän räckvidd (ministeriële beschikking, PB 1996 nr 34, nedan kallat ministeriebeslutet) enligt artikel 6 i Landsverordening In- en Uitvoer (PB 1968 nr 42). Såsom den nederländska regeringen har hävdat delgavs detta beslut samma dag kommissionen genom skrivelse från Nederländska Antillernas premiärminister. Den nederländska regeringen har även hävdat att detta ministeriebeslut innehåller ett förbud mot att exportera mjölkprodukter från Nederländska Antillerna till gemenskapens tullområde utan tillstånd av ministern för folkhälsa och hygien. I enlighet med detta beslut skall tillstånd beviljas enbart om produktionen sker enligt föreskrifter och i anläggningar som är likvärdiga med dem som föreskrivs för produktionen inom gemenskapen i kapitel II i direktiv 92/46. Sådant tillstånd skall dessutom endast utfärdas för produkter som tillverkats med ingredienser som kommer från gemenskapen eller tredje land och som förekommer på den förteckning som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46. Dessutom skall ett hygienintyg som utfärdats av hälsovårdsmyndigheterna i Nederländska Antillerna bifogas ansökningarna om tillstånd. Detta ministeriebeslut trädde i kraft omedelbart.
17 Veterinärkommittén nämnde inspektionsrapporten under sitt möte den 13 och 14 februari 1996, och kommissionens företrädare åberopade muntligen ministeriebeslutet under detta möte. Det är emellertid ostridigt att veterinärkommittén under mötet inte yttrade sig över begäran att uppta Nederländska Antillerna på den provisoriska förteckning över tredje länder som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46.
18 Som svar på meddelandet om ministeriebeslutet sände kommissionen den omtvistade skrivelsen till Nederländska Antillernas premiärminister, undertecknad av generaldirektören för jordbruk. Skrivelsen har följande lydelse:
"Angående: Rapport om en veterinärundersökning som utförts i Nederländska Antillerna för eventuellt beviljande av tillstånd till import av mjölkbaserade produkter till gemenskapen
...
Tack för Er skrivelse av den 7 februari 1996 avseende ovanstående fråga.
Er skrivelse ... föranleder följande kommentarer från min sida:
Vad beträffar Er begäran att ur rapporten utesluta observationerna om djurhälsa och folkhälsa ... vill jag understryka följande:
...
Följaktligen saknas skäl att utesluta dessa delar ur rapporten. Eftersom Er skrivelse kommit mig alltför sent till handa, har rapporten i sin helhet framlagts för medlemsstaterna ... under mötet i den ständiga veterinärkommittén den 14 februari 1996.
... I Er skrivelse anges att en kopia av ministeriebeslutet (som fastställer de hygieniska krav som är tillämpliga på mjölkprodukter) bifogas. Detta är olyckligtvis inte fallet, av okänt skäl. Jag vore tacksam om Ni ville sända ett exemplar av denna handling till kommissionen.
Det har icke desto mindre bedömts vara nödvändigt att precisera de åtgärder som kan genomföras för att säkra att det ovannämnda ministeriebeslutet tillämpas fullt ut och undvika att produkter som inte överensstämmer med de europeiska kraven används inom de godkända anläggningarna...
...
Det är följaktligen inte lämpligt att på detta stadium besluta att uppta Nederländska Antillerna på den förteckning som avses i direktivet om inte myndigheterna härvidlag kan tillhandahålla ytterligare lämpliga garantier.
...
Jag avvaktar Ert svar med intresse.
... "
19 Den talan som väckts av den nederländska regeringen avser denna skrivelse, vilken av regeringen i fråga anses utgöra ett beslut av kommissionen, i och med att den innebär ett avslag på begäran att uppta Nederländska Antillerna på den förteckning som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46.
20 Den nederländska regeringen åberopar till stöd för sin talan sju grunder för ogiltigförklaring, avseende överträdelse av artiklarna 3.1 a respektive 31 i rådets direktiv 92/46 samt, i andra hand, av artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG), av den kontradiktoriska principen och principen om omsorgsfull förberedelse av gemenskapsrättsakter, av artikel 2.2 i avtalet om tillämpningen av sanitära och fytosanitära åtgärder, vilket utgör bilaga 1A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen, av proportionalitetsprincipen samt av artikel 103 i ULT-beslutet.
21 Republiken Frankrike och rådet, som har begärt att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden, har tillåtits intervenera genom beslut av domstolens ordförande av den 14 respektive den 19 november 1996.
Upptagande till sakprövning
22 Kommissionen har genom särskild handling, som ingavs till domstolens kansli den 5 juli 1996, gjort en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 91.1 i rättegångsreglerna, på grund av att den omtvistade skrivelsen inte på något sätt kan anses utgöra ett slutligt ställningstagande av kommissionen utan är en förberedande rättsakt som utgör ett steg i det förfarande som skall leda till ett beslut, vilket i enlighet med domstolens fasta rättspraxis inte leder till rättsverkningar och följaktligen inte kan ifrågasättas på grundval av artikel 173 i fördraget.
23 Den nederländska regeringen hävdar däremot att den omtvistade skrivelsen utgör ett beslut som har rättsverkningar och följaktligen är en rättsakt mot vilken talan kan väckas, vilken har en negativ inverkan på Nederländska Antillernas intressen, eftersom den dels innebär ett avslag på begäran att uppta Nederländska Antillerna på den förteckning som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46, dels hindrar export av mjölkprodukter till medlemsstaterna i gemenskapen, trots att det framgår av inspektionsrapporten att dessa produkter i Nederländska Antillerna behandlas i enlighet med de hygienregler som fastställts i ovannämnda direktiv.
24 Republiken Frankrike och rådet, som är intervenienter i målet, har inte tagit ställning till frågan om upptagande till sakprövning av detta.
25 För att avgöra om kommissionens invändning om rättegångshinder är välgrundad, erinrar domstolen inledningsvis om att, enligt fast rättspraxis, endast åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen utgör rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, i den mening som avses i artikel 173 i fördraget (se bland annat beslut av den 8 mars 1991 i mål C-66/91 och C-66/91 R, Emerald Meats mot kommissionen, REG 1991, s. I-1143, punkt 26, och av den 13 juni 1991 i mål C-50/90, Sunzest mot kommissionen, REG 1991, s. I-2917, punkt 12, och dom av den 5 oktober 1999 i mål C-308/95, Nederländerna mot kommissionen, REG 1999, s. I-6533, punkt 26).
26 Det är dessutom ostridigt att när det rör sig om rättsakter som utarbetas i flera led, i synnerhet efter ett internt förfarande, framgår det av samma rättspraxis att det i princip endast är de åtgärder som efter detta förfarande slutgiltigt fastslår kommissionens eller rådets ställningstagande som utgör en rättsakt som kan angripas, och inte mellankommande åtgärder som syftar till att förbereda det slutliga beslutet (se dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, punkt 10). Enligt samma rättspraxis kan dessutom en rättsakt som inte är ägnad att medföra några rättsverkningar och som inte heller är avsedd att medföra sådana verkningar inte bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se i synnerhet domstolens dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex och Westzucker mot kommissionen, REG 1980, s. 1299, beslut av den 17 maj 1989 i mål 151/88, Italien mot kommissionen, REG 1989, s. 1255, punkt 22, samt domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 27).
27 För att kunna avgöra om en ifrågasatt rättsakt har sådana verkningar skall man fästa avseende vid dess innehåll (se domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 9).
28 Det framgår inledningsvis i det förevarande fallet av den första delen av den omtvistade skrivelsen att kommissionen svarar på Nederländska Antillernas begäran att utesluta vissa observationer ur inspektionsrapporten. Efter att den omtvistade skrivelsens upphovsman har kommenterat ovannämnda begäran, drar denne nämligen slutsatsen att det saknas anledning att utesluta de ifrågasatta delarna av inspektionsrapporten och underrättar Nederländska Antillernas regering om att, på grund av att dess skrivelse av den 7 februari 1996 mottogs för sent, inspektionsrapporten hade framlagts för veterinärkommittén under dess möte den 13 och den 14 februari 1996.
29 Domstolen konstaterar att denna del av den omtvistade skrivelsen inte omfattas av föremålet för tvisten, eftersom tvisten enbart avser kommissionens avslag på begäran att uppta Nederländska Antillerna på den provisoriska förteckning över tredje länder som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46.
30 Domstolen konstaterar vidare att kommissionen, utan att på den punkten motsägas av den nederländska regeringen, i den omtvistade skrivelsen påstår att ministeriebeslutet, vilket enligt denna regering uppställer krav på tillstånd från ministern för folkhälsa och hygien för att inte export av mjölkprodukter till gemenskapen skall förbjudas, inte var bifogat den skrivelse som Nederländska Antillernas regering den 7 februari 1996 sände till kommissionen. Såsom kommissionen förklarar kunde den inte bedöma innehållet i detta ministeriebeslut vid den tidpunkt då den omtvistade skrivelsen översändes.
31 Detta konstaterande stöds av ytterligare tre omständigheter som framgår av den omtvistade skrivelsen. För det första innehåller denna en begäran om översändande dels av en kopia av ministeriebeslutet, dels av upplysningar avseende genomförandet av detta. Vidare uttrycker kommissionen reservationer genom att i ovannämnda skrivelse ange att "det inte är lämpligt att på detta stadium besluta att Nederländska Antillerna skall upptas [på förteckningen] om inte myndigheterna kan ge ytterligare lämpliga garantier". Slutligen visar formuleringen i slutet av denna skrivelse klart att den person som undertecknade den förväntade sig ett svar. Med hänsyn till dessa omständigheter förklarar kommissionen att den inte heller vid den tidpunkt då den omtvistade skrivelsen sändes förfogade över nödvändiga uppgifter för att fatta ett väl underbyggt beslut vad beträffar upptagandet av Nederländska Antillerna på den förteckning som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46.
32 Det skall i detta avseende tilläggas, såsom den nederländska regeringen medger såväl i sitt yttrande över invändningen om rättegångshinder som i sitt svar på en skriftlig fråga ställd av domstolen, att Nederländska Antillernas regering underrättade kommissionen om det sätt på vilket ministeriebeslutet hade genomförts först genom en skrivelse av den 20 maj 1996, det vill säga vid en senare tidpunkt än vid översändandet av den omtvistade skrivelsen som utgör den ifrågasatta rättsakten.
33 Den nederländska regeringen hävdar även att den omständigheten att veterinärkommittén under sitt möte den 13 och 14 februari 1996 nämnde inspektionsrapporten innebär att kommissionen ansåg sig vara i stånd att bilda sig en slutlig uppfattning och följaktligen att fatta ett beslut på grundval av denna rapport. Enligt den nederländska regeringen följer det nämligen av direktiv 92/46 att veterinärkommittén enbart kan höras om kommissionen har klargjort sin inställning avseende den fråga som förelagts ovannämnda kommitté.
34 Det är i detta avseende tillräckligt att konstatera att inspektionsrapporten enbart nämndes under ovannämnda möte i veterinärkommittén, på ett stadium som föregår beslutsfattandet. Det är nämligen ostridigt att denna rapport har framlagts för veterinärkommittén utan att kommissionens företrädare i enlighet med artikel 31.2 i direktiv 92/46 har förelagt den sistnämnda ett förslag till åtgärder och utan att denna kommitté har yttrat sig med kvalificerad majoritet med stöd av denna bestämmelse. Av detta följer att avsaknaden av såväl ett förslag till åtgärder som ett yttrande av veterinärkommittén visar att kommissionen på dagen för ingivande av ovannämnda inspektionsrapport till kommittén ännu inte hade kommit fram till ett slutligt ställningstagande.
35 Domstolen konstaterar att under dessa förhållanden är den omtvistade skrivelsen endast av förberedande karaktär och, följaktligen, varken ägnad eller avsedd att ha rättsverkningar. Den kan således inte utgöra ett slutligt beslut av den arten att det kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom ett sådant beslut inte kan fattas förrän efter det att veterinärkommittén har avgett sitt yttrande.
36 Eftersom den omtvistade skrivelsen inte leder till någon tvingande rättsverkan vad beträffar upptagandet av Nederländska Antillerna på den förteckning som avses i artikel 23.3 a i direktiv 92/46, kan den inte utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkterna 25 och 26 i denna dom.
37 Av detta följer att talan skall avvisas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
38 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall dessutom medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
39 Talan avvisas.
40 Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.
41 Republiken Frankrike och Europeiska unionens råd skall bära sina rättegångskostnader.