CELEX: 61990CJ0163
Fri rörlighet för varor
De franska utomeuropeiska departementens avgiftssystem

1 Genom dom av den 21 februari 1990, som inkom till domstolen den 1 mars 1990, har Cour d'appel de Saint-Denis (Réunion) i enlighet med artikel 17 i EEG-fördraget ställt tre frågor om tolkningen av fördraget, särskilt artiklarna 9, 13 och 95 samt artikel 6 i det frihandelsavtal som ingåtts mellan gemenskapen och Sverige.
2 Dessa frågor har ställts inom ramen för en tvist mellan å ena sidan Administration des douanes et droits indirects (myndigheten för tullar och indirekta skatter) och å andra sidan Léopold Legros, Armand-Joseph Payet, Henri-Michel Techer samt Louise Alidor, gift Brun (nedan kallade "svarandena") med anledning av en begäran från de sistnämnda om restitution av vissa belopp som de betalat in till Administration des douanes et droits indirects.
3 Det framgår av handlingarna i målet att svarandena köpt tre bilar som tillverkats i Tyskland och en bil med ursprung i Sverige av en generalagent i moderlandet Frankrike. Dessa bilar åtnjöt i enlighet med speciella regler avgiftsfrihet vid införseln till franskt tullområde. Fortfarande försedda med transiteringsskyltar fördes de över till regionen Réunions territorium enligt en intern gemenskapsrättslig transiteringsordning beträffande de tyska bilarna och en extern gemenskapsrättslig transiteringsordning beträffande den svenska bilen. Avgiftsfriheten gällde ända till deras ankomst till Réunion där tullbehandling ägde rum. Vid denna krävde Administration des douanes et droits indirects att var och en av svarandena skulle erlägga ett belopp i form av sjötull som tillämpas när varor förs in i regionen Réunion.
4 Det är ostridigt att det i de franska utomeuropeiska departementen tas ut sjötull på grundval av några dekret från 1947 och en lag från 1984. Med undantag av vissa livsnödvändiga produkter läggs den i princip på alla slags varor utan hänsyn till deras ursprung, däribland varor från moderlandet Frankrike och till och med från de övriga franska utomeuropeiska departementen, när de förs in i det berörda departementet. Däremot beläggs varor från det berörda departementet varken med sjötull eller någon annan motsvarande intern avgift. Underlaget för avgiften är varornas tullpliktiga värde på den plats där de förs in i det berörda departementet. För de varor som är föremål för sjötull tillämpas fyra huvudsakliga procentsatser, och härutöver har regionerna rätt att på samma villkor ta ut en ytterligare avgift på högst 1%. Intäkterna från sjötullen används väsentligen till att i enlighet med reglerna för regionalt självstyre finansiera de lokala myndigheternas budget.
5 Då svarandena fann att tillämpningen av sjötull på varor som importeras till Réunion och är tillverkade i en annan medlemsstat eller i Sverige strider mot gemenskapsrätten väckte de talan vid behörig domstol för att erhålla restitution av de erlagda beloppen. Det var under dessa omständigheter som Cour d'appel de Saint-Denis beslöt att förklara målet vilande och att hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1.  Skall artiklarna 3, 9 och 13 eller i andra hand 95 andra stycket i EEG-fördraget tolkas så, att de innebär ett förbud mot att en medlemsstat eller dess offentliga myndigheter tar ut en avgift i proportion till varors värde, utan samband med mervärdesskatt, med anledning av att varorna förs in till en bestämd del av denna stats territorium, och endast dit, och denna avgift i lika mån påförs utländska varor och sådana inhemska varor som inte har sitt ursprung i den ifrågavarande delen av territoriet?
2.  Närmare bestämt:
a)  Skall artiklarna 9 och 13 i EEG-fördraget tolkas så, att en avgift kan betraktas som en avgift med motsvarande verkan som en tull när den tas ut på utländska och inhemska varors värde vid övergången till fri omsättning, utan att hänsyn tas direkt eller indirekt till att en statsgräns passeras, eller kräver dessa bestämmelser tvärtom att passerandet av statsgränsen rättsligt eller faktiskt är den omständighet eller en av de omständigheter som utlöser avgiftsskyldigheten?
b)  Med hänvisning till artikel 95 andra stycket i EEG-fördraget frågas:
-  Kan varors eller en kategori av varors regionala ursprung utgöra ett tillåtet kriterium för en särbehandling i avgiftshänseende som tillämpas i en medlemsstat, i den mån utländska producenter därigenom inte kan omfattas av förmånligare bestämmelser, eller skall denna särbehandling även eller uteslutande grundas på ifrågavarande varors beskaffenhet?
-  Kan de avgiftsmässiga fördelar som gäller för varor från de franska utomeuropeiska departementen, särskilt från Réunion, och som följer av att de befriats från avgift i form av sjötull betraktas som ett led i en ekonomisk politik som är förenlig med fördragets och sekundärrättens krav?"
3.  Skall det frihandelsavtal som är i kraft mellan gemenskapen och Sverige tolkas så, att det är förbjudet för en medlemsstat eller dess offentliga myndigheter att ta ut en avgift i proportion till varors värde, utan samband med mervärdesskatt, som tas ut vid övergången till fri omsättning på varor som importeras från Sverige med anledning av att de förs in till en bestämd del av denna stats territorium och som även läggs på andra gemenskapsvaror än de som har sitt ursprung i ifrågavarande del av territoriet?"
6 För en utförligare redogörelse för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, de relevanta gemenskapsrättsliga reglerna, rättegångens förlopp samt de till domstolen ingivna skriftliga yttrandena hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Gemenskapsrättsliga regler som är tillämpliga på de franska utomeuropeiska departementen
7 Det skall inledningsvis erinras om de franska utomeuropeiska departementens gemenskapsrättsliga ställning. Det är ostridigt att de franska utomeuropeiska departementen enligt den franska författningen utgör en integrerad del av Frankrike. I denna egenskap omfattas de av gemenskapens tullområde i enlighet med artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 2151/84 av den 23 juli 1984 om gemenskapens tullområde (EGT nr L 197, s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Emellertid regleras tillämpningen av EEG-fördraget i de franska utomeuropeiska departementen av följande specialbestämmelser i artikel 227.2 i fördraget:
"För Algeriet och de franska utomeuropeiska departementen skall, från och med att detta fördrag träder i kraft, fördragets särskilda och allmänna bestämmelser gälla rörande
- den fria rörligheten för varor,
-  jordbruket, med undantag av artikel 40.4,
-  liberaliseringen av tjänster,
-  konkurrensreglerna,
-  de skyddsåtgärder som avses i artiklarna 108, 109 och 226,
-  institutionerna.
Villkoren för tillämpningen av övriga bestämmelser i detta fördrag skall genom enhälligt beslut av rådet på förslag från kommissionen fastställas inom två år efter det att fördraget trätt i kraft."
8 I enlighet med domstolens rättspraxis (se dom av den 10 oktober 1978 i målet 148/77 Hansen, Rec. 1978, s.1787) följer det av denna artikel att de bestämmelser i fördraget som uttryckligen nämns i artikel 227.2 första stycket blev tillämpliga i de franska utomeuropeiska departementen så snart EEG-fördraget trädde i kraft. För tillämpningen av de övriga bestämmelserna uppställs det däremot i artikeln en tidsfrist på två år under vilken rådet kan besluta om särskilda tillämpningsvillkor. Domstolen har vidare klargjort att för de bestämmelser i fördraget som inte finns uppräknade i artikel 227.2 första stycket kvarstår alltid möjligheten att senare besluta om särskilda åtgärder i syfte att tillgodose dessa områdens behov.
9 Rådet har i kraft av den befogenhet som det således tillerkänts, antagit ett antal bestämmelser, bland dem rådets beslut 89/687/EEG av den 22 december 1989 om införande av ett särskilt åtgärdsprogram för de franska utomeuropeiska departementen med hänsyn till att dessa ofta är öar och avsides belägna (Poseidom) (EGT nr L 399, s. 39, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Inom ramen för detta program antogs likaså samma dag rådets beslut 89/688/EEG (EGT nr L 399, s. 46) om en avgift i form av sjötull i de franska utomeuropeiska departementen. Det senare beslutet föreskriver bl.a. att "senast den 31 december 1992 skall de franska myndigheterna vidta de åtgärder som behövs för att det system med octroi de mer som för närvarande gäller i de utomeuropeiska departementen skall tillämpas utan åtskillnad ... på varor som införs till och varor som framställs i dessa regioner". I artikel 4 i beslutet föreskrivs att "Frankrike bemyndigas att längst t.o.m. den 31 december 1992 upprätthålla det nuvarande systemet med octroi de mer". Märkas bör emellertid att bestämmelserna i beslutet inte trädde i kraft förrän efter de i detta mål aktuella händelserna och det är ostridigt att de inte har någon retroaktiv verkan.
Lagenligheten av en sådan avgift som sjötull
10 Den hänskjutande domstolen vill genom sina första två frågor få klarhet i om en avgift som är proportionell mot varors tullvärde, som endast tas ut i en region av en medlemsstats territorium och som utan åtskillnad läggs på varor som kommer från andra delar av statens territorium eller från utlandet med anledning av att de förs in i denna region medan varor som framställs i regionen är avgiftsbefriade, är en avgift med motsvarande verkan som en tull eller om den är en intern avgift.
11 Domstolen har tidigare slagit fast att en avgift som läggs på en vara från en annan medlemsstat inte utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull utan en intern avgift i den mening som avses i artikel 95 i fördraget, om den ingår i ett allmänt system med interna avgifter som systematiskt och efter objektiva kriterier används på kategorier av varor oavsett deras ursprung (dom av den 3 oktober 1981 i målet 90/79 kommissionen mot Frankrike, Rec. 1981, s. 283). Domstolen klargjorde för övrigt att en avgift som tas ut vid import endast är att betrakta som en intern avgift om den har till syfte att på det nationella territoriet likabehandla alla kategorier av varor oavsett ursprung i fråga om avgifter (dom av den 4 april 1968 i målet 27/67, Rec. 1968, s. 327).
12 sjötull tas dock, med några få undantag, ut på alla varor som förs in i regionen Réunion med anledning av införseln till denna del av det franska territoriet, medan alla varor med ursprung i Réunion är avgiftsbefriade just på grund av sitt regionala ursprung och inte på grund av objektiva kriterier som även kunde tillämpas på importerade varor. Dessa faktorer utesluter att den omtvistade avgiften skall betraktas som en intern avgift.
13 Det skall således undersökas om en sådan avgift som sjötullen utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull. Domstolen har i denna fråga tidigare uttalat att en avgift oavsett benämning eller utformning som införs ensidigt och som läggs på inhemska eller utländska varor på grund av att dessa passerar en gräns, om den inte är en tull i egentlig mening, utgör en avgift med motsvarande verkan i den mening som avses i artiklarna 9 och 12 i fördraget, även om den inte uppbärs för statens räkning, inte har någon diskriminerande eller protektionistisk verkan och den avgiftsbelagda varan inte konkurrerar med inhemsk produktion (se särskilt dom av den 1 juli 1969 i målen 2/69 och 3/69 Sociaal Fonds Diamantarbeiders Rec. 1969, s. 211).
14 Frankrike har gjort gällande att den omtvistade avgiften inte utgör en avgift med motsvarande verkan som en tull. Frankrike har för det första anmärkt att om varor importeras och övergår till fri omsättning i moderlandet Frankrike beläggs de inte med sjötull. Enligt Frankrikes uppfattning är det införseln i regionen Réunion, dvs. en intern transaktion och inte passerandet av statsgränsen som utgör den utlösande faktorn för uttag av sjötull. För det andra har Frankrike hävdat att sjötull på samma sätt även läggs på varor med ursprung i moderlandet Frankrike som införs till Réunion.
15 Dessa argument kan inte godtas.
16 Förbudet mot varje form av tull i varuhandeln mellan medlemsstaterna motiveras av att även obetydliga avgifter, vilka tas ut vid passerandet av gränser, utgör ett hinder för varuutbytet (se ovannämnda dom Sociaal Fonds Diamantarbeiders). En avgift som tas ut vid en regional gräns vid införsel av varor från en region i en medlemsstat utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor som är åtminstone lika allvarligt som en avgift som tas ut vid den nationella gränsen vid införsel av varor till en medlemsstats hela territorium.
17 Det ingrepp som en sådan regional avgift innebär i det gemensamma tullområdets enhet blir inte mindre av den omständigheten att avgiften även läggs på varor från andra delar av ifrågavarande medlemsstat territorium.
18 Svaret på den hänskjutande domstolens fråga blir därför följande. En avgift som är proportionell mot varors tullvärde och som tas ut av en medlemsstat på varor som importeras från en annan medlemsstat på grund av deras införsel i en region inom den första medlemsstatens territorium utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull, trots det faktum att avgiften även läggs på varor som införs i denna region från en annan del av samma stat.
Tillämpligheten av frihandelsavtalet mellan gemenskapen och Sverige (den hänskjutande domstolens tredje fråga)
19 Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen veta om det avtal som ingåtts mellan gemenskapen och Sverige (rådets förordning [EEG] nr 2838/72 av den 19 december 1972 om ingåendet av ett avtal mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Sverige, EGT nr L 300, s. 96, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå, nedan kallat "avtalet") förbjuder uttag på varor som kommer från Sverige av en avgift som har de ovan beskrivna egenskaper som kännetecknar sjötullen.
20 Här skall erinras om att avtalet är tillämpligt på vissa varor, däribland bilar, med ursprung i gemenskapen och Sverige. Artikel 6 i avtalet innehåller ett förbud mot att införa nya avgifter med motsvarande verkan som importtullar i handeln mellan gemenskapen och Sverige och föreskriver även att existerande avgifter med motsvarande verkan skall avskaffas den 1 juli 1977.
21 Frankrike har gjort gällande att även om sjötullen skulle betraktas som en avgift med motsvarande verkan som en importtull i den mening som avses i EEG-fördraget följer inte härav att den utgör en sådan avgift som avses i artikel 6 i avtalet. Till stöd för denna uppfattning hänvisar Frankrike särskilt till dom av den 9 februari 1982 i målet 270/80 Polydor (Rec. 1982, s. 329) i vilken domstolen uttalade att likheten mellan ordalydelsen i artiklarna 14.2 och 23 i frihandelsavtalet mellan Sverige och Portugal, å ena sidan, och artiklarna 30 och 36 i EEG-fördraget, å den andra, inte utgjorde ett tillräckligt skäl för att till bestämmelserna i avtalet överföra den rättspraxis från domstolen som inom gemenskapens ram bestämmer förhållandet mellan skyddet för industriell och kommersiell äganderätt och reglerna om fri rörlighet för varor.
22 Dessa argument kan inte godtas.
23 Det är korrekt att uttryck i ett avtal som ingåtts mellan gemenskapen och Sverige inte nödvändigtvis har samma innebörd som identiska uttryck som förekommer i EEG-fördraget. Som framgår av den ovannämnda domen i målet Polydor bör man vid avgörandet av om tolkningen av en bestämmelse i EEG-fördraget skall utsträckas till att omfatta en identisk bestämmelse i ett avtal som det i detta mål åberopade analysera denna bestämmelse mot bakgrund av såväl avtalets föremål och syfte som det sammanhang i vilket den ingår.
24 I enlighet med preambeln har avtalet till föremål att förstärka och utvidga de ekonomiska relationer som existerar mellan gemenskapen och Sverige och att, med beaktande av skäliga konkurrensvillkor, säkerställa en harmonisk utveckling av deras handel för att bidra till byggandet av Europa. För detta ändamål har de avtalsslutande parterna beslutat att gradvis undanröja hindren för merparten av handelsförbindelserna i enlighet med bestämmelserna i Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) om upprättandet av frihandelsområden.
25 Enligt artikel XXIV. 8 i GATT-avtalet skall med frihandelsområde förstås en "grupp med två eller flera tullområden, i vilka tullar och andra restriktiva handelsregleringar ... avskaffas på i stort sett all handel mellan de deltagande områdena med varor som härrör från dessa områden".
26 Härav följer att avskaffandet av importtullar spelar en mycket viktig roll för undanröjandet av handelshinder. Detsamma gäller avskaffandet av avgifter med motsvarande verkan som importtullar vilka i enlighet med domstolens rättspraxis har ett nära samband med tullar i egentlig mening (se särskilt ovannämnda dom Sociaal Fonds Diamantarbeiters och dom av den 12 februari 1992 i målet C-260/90 Leplat, Rec. 1992, s. I-643). Avtalet skulle således berövas en del av sin ändamålsenliga verkan om begreppet avgift med motsvarande verkan som förekommer i artikel 6 i avtalet skulle tolkas som om det hade mindre räckvidd än samma uttryck när det förekommer i EEG-avtalet.
27 Svaret på den hänskjutande domstolens tredje fråga blir alltså följande. Artikel 6 i avtalet mellan gemenskapen och Sverige, som finns i bilagan till förordning nr 2838/72, skall tolkas så, att det är förbjudet för en medlemsstat att ta ut en avgift i proportion till tullvärdet på varor som importeras från Sverige på grund av att de förs in i en region i denna medlemsstat, trots att avgiften även läggs på varor som förs in i denna region från en annan del av den berörda medlemsstatens territorium.
Denna doms verkningar i tiden
28 Regionen Réunion och Frankrike har i sina skriftliga och muntliga yttranden påtalat att domstolen, om den skulle bedöma att en avgift som sjötullen är oförenlig med relevanta bestämmelser i EEG-fördraget och det frihandelsavtal som ingåtts mellan gemenskapen och Sverige, har möjlighet att begränsa förevarande doms verkningar i tiden.
29 Till stöd för denna begäran har Frankrike bl.a. gjort gällande att det länge rått rättslig osäkerhet vad gäller tillämpningen av gemenskapsrätten i de franska utomeuropeiska departementen och att detta fortfarande är fallet i fråga om sjötullen. Vidare har Frankrike uppmärksammat domstolen på de katastrofala ekonomiska konsekvenserna för de franska utomeuropeiska departementen av en dom som skulle medföra skyldighet för dem att återbetala de avgifter som hittills felaktigt tagits ut. De skulle tvingas ta emot ett oräkneligt antal krav på återbetalning, som de säkerligen inte skulle kunna möta. Denna situation skulle förvärras av den omständigheten att tillämplig frist i fråga om sådana återkrav skulle vara den franska civilrättens preskriptionstid på trettio år.
30 Det bör framhållas att domstolen endast i undantagsfall kan se sig föranlåten att med tillämpning av en allmän princip om rättssäkerhet som är förankrad i gemenskapsrätten begränsa möjligheten för alla berörda att åberopa en av domstolen tolkad bestämmelse för att få en förnyad prövning av rättsförhållanden som ingåtts i god tro. En sådan begränsning kan enligt domstolens fasta rättspraxis dock endast tillåtas i själva den dom varigenom avgörande meddelas om den begärda tolkningen. Vid avgörandet av om det finns anledning eller ej att begränsa en doms verkningar i tiden, måste beaktas att även om de praktiska följderna av varje domstolsavgörande noggrant måste övervägas får det dock inte gå så långt att den rättsliga objektiviteten får vika och den framtida rättstillämpningen äventyras av det enda skälet att ett domstolsavgörande kan få retroaktiv verkan (dom av den 2 februari 1988 i målet 24/86 Blaizot, Rec 1988, s. 379, punkterna 28 och 30).
31 Vad angår det aktuella målet har egenheterna hos sjötullen och de speciella förhållandena i de franska utomeuropeiska departementen skapat ett tillstånd av osäkerhet om denna avgifts lagenlighet med avseende på gemenskapsrätten. En sådan osäkerhet avspeglas för övrigt i gemenskapsinstitutionernas sätt att förhålla sig till problemet med sjötullen.
32 Först underlät kommissionen att fullfölja det förfarande för fastställande av fördragsbrott som den inlett mot Frankrike i samband med sjötullen. Sedan föreslog kommissionen rådet beslut 89/688 som bl.a. syftar till att temporärt tillåta vidmakthållandet av sjötullen inom ramen för det ovan nämnda Poseidomprogrammet. Slutligen heter det i tredje och fjärde övervägandena i ingressen till beslutet: sjötullen utgör för närvarande ett stöd för den lokala produktionen vilken missgynnas av att departementen är öar och avsides belägna" och "det handlar vidare om ett väsentligt redskap för lokal självständighet och demokrati och intäkterna härifrån bör utgöra ett medel för de franska utomeuropeiska departementens ekonomiska och sociala utveckling".
33 Dessa faktorer har kunnat få Frankrike och de lokala myndigheterna i de franska utomeuropeiska departementen att med fog anta att den nationella lagstiftningen på området var förenlig med gemenskapsrätten.
34 Under dessa förhållanden hindrar tvingande rättsäkerhetsskäl att rättsförhållanden vars verkningar uttömts i det förgångna ånyo ifrågasätts, när ett sådant ifrågasättande skulle retroaktivt allvarligt störa finansieringssystemet för de franska utomeuropeiska departementens lokala myndigheter.
35 Det skall således slås fast att varken bestämmelserna i EEG-fördraget rörande avgifter med motsvarande verkan som importtullar eller artikel 6 i avtalet mellan gemenskapen och Sverige kan åberopas till stöd för en begäran om restitution av en sådan avgift som sjötull vilken erlagts före dagen för denna doms avkunnande, utom av sökande som före denna dag väckt talan vid domstol eller framställt motsvarande anspråk.
36 Härvidlag skall preciseras att denna begränsning av förevarande doms verkningar i tiden inte är tillämplig på en begäran om restitution av en sådan avgift som erlagts till behörig myndighet efter dagen för domens avkunnande, på grund av import av varor till det berörda franska utomeuropeiska departementet som skett före denna dag.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 De kostnader som har förorsakats Frankrike, regionen Réunion och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
-angående de frågor som förts vidare av Cour d'appel de Saint-Denis (Réunion) -följande dom:
1)  En avgift som är proportionell mot varors tullvärde och som tas ut av en medlemsstat på varor som importeras från en annan medlemsstat på grund av deras införsel in i en region inom den första medlemsstatens territorium utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull, trots det faktum att avgiften även läggs på varor som införs i denna region från en annan del av samma stat.
2)  Artikel 6 i avtalet mellan gemenskapen och Sverige som finns i bilagan till förordning nr 2838/72 skall tolkas så att det är förbjudet för en medlemsstat att ta ut en avgift i proportion till tullvärdet på varor som importeras från Sverige på grund av att de förs in i en region i denna medlemsstat, trots att avgiften även läggs på varor som förs in i denna region från en annan del av den berörda medlemsstatens territorium.
3)  Varken bestämmelserna i EEG-fördraget rörande avgifter med motsvarande verkan som importtullar eller artikel 6 i avtalet mellan gemenskapen och Sverige kan åberopas till stöd för en begäran om restitution av en sådan avgift som sjötull vilken erlagts före dagen för denna doms avkunnande utom av sökande som före denna dag väckt talan vid domstol eller framställt motsvarande krav.