CELEX: 62006CJ0445
Ukrepi z enakim učinkom
Zdravstveni pregledi
Trgovina znotraj Skupnosti
Sveže meso
Veterinarski pregledi
Nepogodbena odgovornost države članice
Zastaralni rok
Določitev škode

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 5(1)(o) in 6(1)(b)(iii) Direktive Sveta 64/433/EGS z dne 26. junija 1964 o zdravstvenih pogojih za proizvodnjo in trženje svežega mesa (
UL 1964, 121, str. 2012
), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/497/EGS z dne (
UL L 268, str. 69
, v nadaljevanju: Direktiva 64/433), členov 5(1), 7 in 8 Direktive Sveta 89/662/EGS z dne o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga (
UL L 395, str. 13
) ter člena 28 ES.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Danske Slagterier in Zvezno republiko Nemčijo zaradi odškodninskega zahtevka.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
V členu 5(1) Direktive 64/433 je določeno:
„1.   Države članice zagotovijo, da uradni veterinar kot neustrezno za prehrano ljudi opredeli:
[…]
(o)
meso, ki oddaja izrazit spolni vonj.“
V členu 6(1) navedene direktive je določeno:
„1.   Države članice zagotovijo, da:
[…]
(b)
meso:
[…]
(iii)
brez poseganja v primere, predpisane v členu 5(1)(o), se nekastrirani samci prašičev, katerih trupi so težji od 80 kilogramov, razen kjer lahko obrat z metodo, ki jo priznava postopek iz člena 16, ali če ni take metode, z metodo, ki jo priznava zadevni pristojni organ, zagotovi, da se lahko odkrijejo trupi, ki oddajajo izrazit vonj po samcih,
označijo s posebno oznako, predpisano z Odločbo [Komisije] 84/371/EGS [z dne 3. julija 1984 o značilnostih posebne oznake za sveže meso iz člena 5(a) Direktive 64/433/EGS (
UL L 196, str. 46
)] in so obdelani na vsaj enega od načinov, predpisanih v Direktivi [Sveta] 77/99/EGS [z dne o zdravstvenih problemih, ki vplivajo na trgovino z mesnimi izdelki znotraj Skupnosti (
UL 1977, L 26, str. 85
)];
[…]
(g)
obdelava, predpisana v prejšnjih točkah, se izvede v obratu izvora ali v katerem koli drugem obratu, ki ga določi uradni veterinar;
[…]“
Določbe Direktive 64/433 je bilo treba prenesti v nacionalno pravo pred 1. januarjem 1993.
V členu 5(1) Direktive 89/662 je določeno:
„Namembne države članice izvajajo naslednje ukrepe:
(a)
Pristojni organ lahko v namembnih krajih blaga z naključnimi nediskriminatornimi veterinarskimi pregledi preveri, ali so bile izpolnjene zahteve iz člena 3; istočasno lahko odvzame tudi vzorce.
Poleg tega, kadar ima pristojni organ tranzitne države članice ali namembne države članice informacije, ki bi lahko privedle do suma o kršitvi, se pregledi lahko izvajajo tudi med prevozom blaga čez njeno ozemlje, vključno s pregledi o ustreznosti, ki zadevajo prevozno sredstvo;
[…]“
V členu 7(1) te direktive je določeno:
„Če pristojni organi države članice med pregledom, ki se izvaja v namembnem kraju pošiljke ali med prevozom, ugotovijo:
[…]
(b)
da blago ne izpolnjuje pogojev iz direktiv Skupnosti ali pogojev iz nacionalne zakonodaje, kadar o standardih Skupnosti, ki so predvideni v direktivah, ni sprejete odločitve, lahko, kadar to dovoljuje skrb za javno zdrav[je] in zdravstveno varstvo živali, prepustijo pošiljatelju ali njegovemu zastopniku izbiro med:
—
uničenjem blaga ali
—
uporabo blaga za druge namene, vključno z vrnitvijo tega blaga z dovoljenjem pristojnega organa države gospodarstva porekla.
[…]“
V členu 8 navedene direktive je določeno:
„1.   V primerih iz člena 7 pristojni organ namembne države članice nemudoma stopi v stik s pristojnimi organi odpremne države članice. Slednji organ sprejme vse ustrezne ukrepe in obvesti pristojni organ prve države članice o vrsti opravljenih pregledov, sprejetih odločitvah in razlogih zanje.
[…]
2.   […]
Odločitve pristojnega organa namembne države in razlogi za takšne odločitve se sporočijo pošiljatelju ali njegovemu zastopniku in pristojnemu organu odpremne države članice.
Če pošiljatelj ali njegov zastopnik tako zahtevata, se jima omenjene odločitve in razlogi zanje pošljejo v pisni obliki z vsemi podatki o pravicah do pritožbe, ki jih daje zakonodaja, veljavna v namembni državi članici, ter o postopku in ustreznih rokih.
[…]“
Nacionalna ureditev
V členu 839 nemškega civilnega zakonika (Bürgerliches Gesetzbuch) v različici, ki je veljala do 31. decembra 2001 (v nadaljevanju: BGB), je določeno:
„1.   Če uradnik namenoma ali iz malomarnosti krši uradno dolžnost, ki jo ima do tretjega, mu je dolžan povrniti škodo, ki zaradi tega nastane. Če uradnik ravna zgolj malomarno, se lahko povrnitev škode od njega zahteva le, če oškodovanec ne more drugače dobiti nadomestila.
2.   Če uradnik pri odločanju v pravni zadevi krši svojo uradno dolžnost, je za škodo, ki zaradi tega nastane, odgovoren le, če je kršitev dolžnosti kaznivo dejanje. Ta določba se ne uporablja v primeru nedopustne odklonitve ali zavlačevanja izvajanja dolžnosti.
3.   Dolžnost povračila škode ne nastane, če oškodovanec namenoma ali iz malomarnosti ni odvrnil škode z uporabo pravnega sredstva.“
V členu 852 BGB je bilo določeno:
„1.   Odškodninski zahtevek za škodo, povzročeno z nedovoljenim ravnanjem, zastara v treh letih od takrat, ko je oškodovanec izvedel za škodo in odškodninskega zavezanca, v vsakem primeru pa v tridesetih letih od nedovoljenega ravnanja.
2.   Če med odškodninskim zavezancem in odškodninskim upravičencem potekajo pogajanja o odškodnini, ki jo je treba plačati, zastaranje ne teče, dokler ena od strank ne zavrne nadaljevanja pogajanj.
3.   Če je odškodninski zavezanec z nedovoljenim ravnanjem kaj pridobil na račun oškodovanca, je tudi po nastopu zastaranja zavezan to vrniti v skladu s predpisi o vračanju v primeru neupravičene obogatitve.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Danske Slagterier, poklicno združenje zadružno organiziranih danskih klavnic in prašičerejcev, na podlagi odstopljene pravice svojih članov od Zvezne republike Nemčije zahteva povračilo škode zaradi kršitve prava Skupnosti. Očita ji, da je bil v nasprotju s pravom Skupnosti od leta 1993 do leta 1999 prepovedan uvoz mesa nekastriranih samcev prašičev. Po njenem mnenju naj bi zaradi te prepovedi v zadevnem obdobju prašičerejcem in klavnicam nastala škoda v višini vsaj 280 milijonov nemških mark.
Na Danskem se je na začetku devetdesetih let začel izvajati projekt z naslovom „Male-Pig-Projekt“, katerega cilj je bil vzreja nekastriranih samcev prašičev. Ta vrsta vzreje, ki je sicer ekonomsko zanimiva, je tvegana, ker ima lahko meso pri segrevanju izrazit spolni vonj. Po mnenju danskih raziskovalcev se lahko ta izrazit vonj ugotovi že med zakolom z merjenjem vsebnosti skatola. Zato so bile na Danskem vse klavnice opremljene z napravami za merjenje skatola, da bi se lahko določilo in izločilo meso s takim vonjem. Vendar pa je v tistem obdobju Zvezna republika Nemčija menila, da izrazit vonj povzroča hormon androstenon, katerega nastanek se lahko prepreči s kastracijo v zgodnejši fazi, in da vsebnost skatola, obravnavana posebej, ni zanesljiva metoda za določanje spolnega vonja.
Zvezna republika Nemčija je januarja 1993 obvestila najvišje veterinarske organe držav članic, da je bilo pravilo iz člena 6(1)(b) Direktive 64/433 v nacionalno pravo preneseno tako, da je ne glede na mejno težo določena mejna vrednost 0,5 µg/g androstenona. Pri prekoračitvi te vrednosti naj bi namreč meso imelo izrazit spolni vonj in naj bi bilo torej neustrezno za prehrano ljudi. Pri tem je poudarila, da je bil kot edina posebna metoda, s katero se lahko ugotovi prisotnost androstenona, priznan prilagojeni imunoencimski test po profesorju Clausu in da se meso nekastriranih samcev prašičev, pri katerem vrednost androstenona, ugotovljena s tem testom, presega navedeno mejno vrednost, ne more vnesti v Nemčijo kot sveže meso.
Tako so nemški organi preverili številne pošiljke svinjskega mesa iz Danske in jih zavrnili zaradi prekoračitve mejne vrednosti androstenona. Poleg tega so morali prašičerejci in klavnice, ki so tako rekoč ustavili proizvodnjo kastriranih samcev prašičev, to nadaljevati, da ne bi ogrozili izvoza v Nemčijo. Danske Slagterier trdi, da če bi bilo izvoženo svinjsko meso, kot je bilo predvideno z Male-Pig-Projekt, meso nekastriranih prašičev, bi lahko prihranili stroške v višini vsaj 280 milijonov nemških mark.
Landgericht Bonn je ugodilo odškodninski tožbi Danske Slagterier z dne 6. decembra 1999 zoper Zvezno republiko Nemčijo v delu, v katerem se nanaša na obdobje od naprej, in jo zaradi zastaranja zavrnilo v delu, v katerem se nanaša na odškodninski zahtevek za škodo, nastalo pred tem datumom. Oberlandesgericht Köln, ki je odločalo o pritožbi, je zahtevku v celoti ugodilo. Zvezna republika Nemčija z revizijo pri Bundesgerichtshof zahteva zavrnitev zahtevka v celoti.
Poleg tega je Sodišče s sodbo z dne 12. novembra 1998 v zadevi Komisija proti Nemčiji (
C-102/96, Recueil, str. I-6871
) ugotovilo, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 5(1)(o) in 6(1)(b) Direktive 64/433 ter členov 5(1), 7 in 8 Direktive 89/662 s tem, da je na eni strani določila obveznost označevanja in toplotne obdelave trupov nekastriranih samcev prašičev, če koncentracija androstenona v mesu ne glede na težo živali presega 0,5 µg/g, kar se ugotovi s prilagojenim imunoencimskim testom po profesorju Clausu, ter s tem, da je na drugi strani menila, da ima meso ob prekoračitvi mejne vrednosti 0,5 µg/g izrazit spolni vonj, zaradi česar ni ustrezno za prehrano ljudi.
V teh okoliščinah je Bundesgerichtshof prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali imajo proizvajalci svinjskega mesa in trgovci z njim na podlagi določb členov 5(1)(o) in 6(1)(b)(iii) Direktive […] 64/433 […] v povezavi s členi 5(1), 7 in 8 Direktive […] 89/662 […] ob napačnem prenosu ali uporabi navedenih določb odškodninski zahtevek na podlagi prava Skupnosti iz naslova odškodninske odgovornosti države?
2.
Ali se lahko proizvajalci svinjskega mesa in trgovci z njim – ne glede na odgovor na prvo vprašanje – v utemeljitev odškodninskega zahtevka na podlagi prava Skupnosti iz naslova odškodninske odgovornosti države, kadar sta prenos in uporaba navedenih direktiv v nasprotju s pravom Evropskih skupnosti, sklicujejo na kršitev člena 30 Pogodbe ES [postal člen 28 ES]?
3.
Ali pravo Skupnosti zahteva, da se zastaranje odškodninskega zahtevka na podlagi prava Skupnosti iz naslova odškodninske odgovornosti države glede na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 226 ES pretrga ali zadrži do konca tega postopka, če v nacionalnem pravnem redu ni učinkovitega pravnega sredstva, s katerim bi bilo od države članice mogoče zahtevati prenos direktive?
4.
Ali začne zastaralni rok za odškodninski zahtevek na podlagi prava Skupnosti iz naslova odškodninske odgovornosti države, ki temelji na nepopolnem prenosu direktive in s tem povezani (dejanski) prepovedi uvoza, neodvisno od veljavnega nacionalnega prava teči šele z njenim popolnim prenosom ali pa lahko zastaralni rok v skladu z nacionalnim pravom začne teči že ob prvih škodljivih posledicah, pri čemer je mogoče pričakovati njegove nadaljnje škodljive posledice? Če popolni prenos vpliva na začetek zastaranja, ali to velja na splošno ali le takrat, kadar ima posameznik na podlagi direktive določeno pravico?
5.
Ali z vidika, da države članice pogojev za povrnitev škode pri odškodninskem zahtevku na podlagi prava Skupnosti iz naslova odškodninske odgovornosti države ne smejo oblikovati manj ugodno kot pri podobnih tožbah, ki se nanašajo le na nacionalno pravo, in da povrnitev škode ne sme biti dejansko onemogočena ali čezmerno otežena, obstajajo splošni pomisleki proti nacionalni ureditvi, v skladu s katero dolžnost povrnitve ne nastane, če oškodovanec namenoma ali iz malomarnosti ni odvrnil škode z uporabo pravnega sredstva? Ali obstajajo pomisleki proti tej ‚prednosti primarnega pravnega varstva‘, tudi če velja s pridržkom, da mora biti za zadevno osebo ustrezna? Ali dejstvo, da pristojno sodišče na zadevna vprašanja glede prava Skupnosti predvidoma ne bo moglo odgovoriti, ne da bi jih predložilo Sodišču […], ali da že poteka postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 226 ES, zadošča, da se prednost primarnega pravnega varstva ne šteje za ustrezno v smislu prava Evropskih skupnosti?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
S prvima vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali imajo proizvajalci svinjskega mesa in trgovci z njim na podlagi določb členov 5(1)(o) in 6(1)(b)(iii) Direktive 64/433 v povezavi s členi 5(1), 7 in 8 Direktive 89/662 ob nepravilnem prenosu ali uporabi teh direktiv odškodninski zahtevek iz naslova odškodninske odgovornosti države zaradi kršitve prava Skupnosti in ali se lahko v teh okoliščinah sklicujejo na kršitev člena 28 ES v utemeljitev odškodninskega zahtevka iz naslova navedene odgovornosti države.
V zvezi s tem je treba naprej spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Skupnosti, za katero odgovarja država, vsebovano v sistemu Pogodbe ES (sodbe z dne 19. novembra 1991 v združenih zadevah Francovich in drugi,
C-6/90 in C-9/90, Recueil, str. I-5357
, točka 35; z dne v združenih zadevah Brasserie du pêcheur in Factortame,
C-46/93 in C-48/93, Recueil, str. I-1029
, točka 31; z dne v zadevi Hedley Lomas,
C-5/94, Recueil, str. I-2553
, točka 24, in z dne v združenih zadevah Dillenkofer in drugi,
C-178/94, C-179/94 in od C-188/94 do C-190/94, Recueil, str. I-4845
, točka 20).
Sodišče je presodilo, da imajo oškodovanci pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer: namen kršenega pravila prava Skupnosti je, da posameznikom priznava pravice, kršitev tega pravila mora biti dovolj resna in obstajati mora neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno oškodovancem (glej zgoraj navedene sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame, točka 51; Hedley Lomas, točka 25, in Dillenkofer in drugi, točka 21).
V zvezi s prvim pogojem je Sodišče imelo priložnost preučiti odgovornost držav članic za kršitev prava Skupnosti ob neizvršitvi prenosa direktiv za vzpostavitev notranjega trga (glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Francovich in drugi ter Dillenkofer in drugi). Vendar pa se drugače kot v zadevah, v katerih sta bili izdani navedeni sodbi in v katerih so bile posameznikom priznane pravice zgolj v sekundarnem pravu, zadeva iz postopka v glavni stvari nanaša na primer, v katerem ena od strank iz postopka v glavni stvari, in sicer Danske Slagterier, trdi, da ji že člen 28 ES daje pravice, na katere se sklicuje.
V zvezi s tem je treba spomniti, da ni sporno, da ima člen 28 ES neposreden učinek, torej da posameznikom daje pravice, na katere se lahko sklicujejo neposredno pred nacionalnimi sodišči, in da je kršitev te določbe lahko podlaga za odškodnino (zgoraj navedena sodba Brasserie du pêcheur in Factortame, točka 23).
Danske Slagterier se prav tako sklicuje na določbe direktiv 64/433 in 89/662. Kot izhaja iz naslova in prve uvodne izjave Direktive 89/662, je bila ta sprejeta za vzpostavitev notranjega trga, enako kot Direktiva 91/497, s katero je bila spremenjena Direktiva 64/433, kar je razvidno iz njene tretje uvodne izjave. Prosti pretok blaga je torej eden od ciljev teh direktiv, ki skušajo z odpravljanjem razlik med državami članicami na področju zdravstvenih predpisov za sveže meso spodbujati trgovino znotraj Skupnosti. Pravica, ki jo daje člen 28 ES, je tako natančneje določena in pojasnjena z navedenimi direktivami.
V zvezi z vsebino direktiv 64/433 in 89/662 je treba poudariti, da urejata med drugim zdravstvene preglede in spričevala za sveže meso, proizvedeno v eni državi članici in dostavljeno v drugo. Kot je namreč razvidno iz člena 7(1)(b) Direktive 89/662, lahko države članice uvoz svežega mesa prepovejo le, če blago ne izpolnjuje pogojev iz direktiv Skupnosti ali v nekaterih zelo posebnih okoliščinah, kot na primer ob epidemijah. Prepoved preprečevanja uvoza, ki je določena za države članice, daje posameznikom pravico tržiti sveže meso v skladu z zahtevami Skupnosti v drugi državi članici.
Poleg tega je iz določb direktiv 64/433 in 89/662 razvidno, da so bili ukrepi za določitev izrazitega spolnega vonja pri nekastriranih samcih prašičev predmet usklajevanja na ravni Skupnosti (zgoraj navedena sodba Komisija proti Nemčiji, točka 29). Na podlagi tega usklajevanja je zato državam članicam prepovedano, da na popolnoma usklajenem področju utemeljijo oviro za prosti pretok blaga z drugimi razlogi kot tistimi, ki so predvideni z direktivama 64/433 in 89/662.
Na prvi dve vprašanji je zato treba odgovoriti, da se posamezniki, ki jim je nastala škoda zaradi nepravilnega prenosa ali uporabe direktiv 64/433 in 89/662, lahko sklicujejo na pravico do prostega pretoka blaga, da bi utemeljili odgovornost države za kršitev prava Skupnosti.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali pravo Skupnosti zahteva, da se, kadar je Komisija Evropskih skupnosti začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, zastaranje odškodninskega zahtevka iz naslova odškodninske odgovornosti države za kršitev prava Skupnosti, določeno v nacionalni ureditvi, pretrga ali zadrži do konca tega postopka, če v tej državi ni učinkovitega pravnega sredstva, s katerim bi bilo od nje mogoče zahtevati prenos direktive.
To vprašanje se lahko pojasni s kronologijo dejstev iz postopka v glavni stvari. Iz predložitvene odločbe namreč izhaja, da se je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti zoper Zvezno republiko Nemčijo, v katerem je bila izdana zgoraj navedena sodba Komisija proti Nemčiji, začel 27. marca 1996. Prve škodljive posledice so oškodovancem nastale leta 1993, vendar so ti šele decembra 1999 vložili odškodninsko tožbo zoper državo. Če se uporabi zastaralni rok treh let iz člena 852(1) BGB, kar predlaga predložitveno sodišče, bi ta rok začel teči sredi leta 1996, to je od datuma, ko so po mnenju tega sodišča oškodovanci izvedeli za škodo in odškodninskega zavezanca. Tako je lahko v zadevi iz postopka v glavni stvari odškodninska tožba zoper državo že zastarana. Zato je za rešitev spora o glavni stvari pomembno vprašanje, ali je na navedeni zastaralni rok vplivalo dejstvo, da je Komisija vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
Vendar, da bi se lahko koristno odgovorilo predložitvenemu sodišču, je treba najprej preučiti vprašanje, ki ga to implicitno zastavlja, in sicer ali pravo Skupnosti nasprotuje uporabi triletnega zastaralnega roka iz člena 852(1) BGB po analogiji v zadevi iz postopka v glavni stvari.
V zvezi z uporabo člena 852(1) BGB je treba navesti, da je Danske Slagterier kritiziral pomanjkanje jasnosti pravnega položaja v Nemčiji v zvezi z nacionalnim pravilom o zastaranju, ki velja za odškodninski zahtevek iz naslova odškodninske odgovornosti države za kršitev prava Skupnosti, saj to vprašanje še ni bilo zakonsko urejeno in vrhovno sodišče ga še ni obravnavalo, pa tudi pravna teorija je v zvezi s tem razdvojena, ker je mogočih več pravnih podlag. Dejstvo, da je bil zastaralni rok iz člena 852 BGB uporabljen prvič in po analogiji za odškodninske tožbe zoper državo zaradi kršitve prava Skupnosti, naj bi kršilo načeli pravne varnosti in jasnosti ter načeli učinkovitosti in enakovrednosti.
V zvezi s tem je treba poudariti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora – kadar ni ustrezne zakonodaje Skupnosti – nacionalni pravni red vsake države članice določiti pristojna sodišča in podrobna postopkovna pravila sodnih postopkov za varstvo pravic posameznikov, ki izhajajo iz prava Skupnosti. Država mora torej posledice povzročene škode odpraviti v okviru nacionalnih predpisov o odgovornosti, pogoji, določeni z nacionalnimi zakonodajami na področju povrnitve škode, pa ne smejo biti manj ugodni od tistih za podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava (načelo enakovrednosti) in ne smejo biti oblikovani tako, da bi dejansko onemogočali pridobitev odškodnine ali jo naredili pretirano težko dosegljivo (načelo učinkovitosti) (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Francovich in drugi, točki 42 in 43, in sodbo z dne 10. julija 1997 v zadevi Palmisani,
C-261/95, Recueil, str. I-4025
, točka 27).
V zvezi s tem zadnjim načelom je Sodišče presodilo, da je s pravom Skupnosti združljiva določitev razumnih prekluzivnih rokov za vložitev pravnih sredstev zaradi pravne varnosti zavezanca za dajatev in zadevnega organa (glej sodbo z dne 17. novembra 1998 v zadevi Aprile,
C-228/96, Recueil, str. I-7141
, točka 19 in navedena sodna praksa). Ti roki namreč dejansko ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo uveljavljanja pravic, ki izhajajo iz pravnega reda Skupnosti. V zvezi s tem je nacionalni triletni prekluzivni rok razumen (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Aprile, točka 19, in sodbo z dne v zadevi Marks & Spencer,
C-62/00, Recueil, str. I-6325
, točka 35).
Vendar je iz točke 39 zgoraj navedene sodbe Marks & Spencer prav tako razvidno, da mora biti zastaralni rok določen vnaprej, da bi izpolnil svoj namen zagotavljanja pravne varnosti. Položaj, za katerega je značilna velika pravna negotovost, lahko pomeni kršitev načela učinkovitosti, saj bi lahko bila povrnitev škode, nastale posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere je odgovorna država članica, dejansko čezmerno otežena, če ti ne bi mogli z razumno gotovostjo določiti veljavnega zastaralnega roka.
Nacionalno sodišče mora ob upoštevanju vseh elementov v zvezi s pravnim položajem in dejanskim stanjem v času nastanka dejstev iz postopka v glavni stvari in ob upoštevanju načela učinkovitosti preveriti, ali je bila za zadevno osebo uporaba roka iz člena 852(1) BGB po analogiji za odškodninske zahtevke v zvezi s škodo, ki je nastala, ker je zadevna država članica kršila pravo Skupnosti, dovolj predvidljiva.
Poleg tega mora v zvezi z združljivostjo uporabe navedenega roka po analogiji z načelom enakovrednosti prav tako nacionalno sodišče preveriti, ali niso bili zaradi te uporabe pogoji za odškodnino za škodo, ki je nastala posameznikom, ker je ta država članica kršila pravo Skupnosti, manj ugodni od tistih za odškodnino za podobno škodo na podlagi nacionalnega prava.
V zvezi s pretrganjem ali zadržanjem zastaranja ob vložitvi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti iz navedenega izhaja, da so države članice pristojne, da uredijo taka podrobna postopkovna pravila, če sta načeli enakovrednosti in učinkovitosti spoštovani.
V zvezi s tem je treba poudariti, da odškodnina za škodo ne more biti pogojena z zahtevo po predhodni ugotovitvi Sodišča, da je prišlo do neizpolnitve obveznosti iz prava Skupnosti, za katero odgovarja država članica (glej zgoraj navedeni sodbi Brasserie du pêcheur in Factortame, točke od 94 do 96, in Dillenkofer in drugi, točka 28).
Ugotovitev neizpolnitve obveznosti je sicer pomembna, vendar ne nujno potrebna za preučitev, ali je izpolnjen pogoj, v skladu s katerim mora biti kršitev prava Skupnosti dovolj resna. Poleg tega pravice v korist posameznikov ne morejo biti odvisne od presoje Komisije, ali je na podlagi člena 226 ES ustrezno sprožiti postopek proti državi članici, in od morebitne ugotovitve neizpolnitve obveznosti s sodbo Sodišča (glej zgoraj navedeno sodbo Brasserie du pêcheur in Factortame, točki 93 in 95).
Posameznik lahko torej vloži odškodninski zahtevek v okviru podrobnih pravil, določenih v zvezi s tem v nacionalnem pravu, ne da bi moral čakati na izdajo sodbe, s katero je ugotovljeno, da je država članica kršila pravo Skupnosti. Zato dejstvo, da vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ne pretrga ali zadrži zastaranja, posamezniku ne onemogoča ali pretirano otežuje uveljavljanja pravic, ki jih ima na podlagi prava Skupnosti.
Poleg tega Danske Slagterier navaja kršitev načela enakovrednosti, ker je v nemškem pravu predvideno pretrganje zastaranja ob vzporedni vložitvi pravnega sredstva na podlagi nacionalnega prava v skladu s členom 839 BGB in ker meni, da bi bilo treba tožbo na podlagi člena 226 ES obravnavati podobno kot tako pravno sredstvo.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba za presojo enakovrednosti postopkovnih pravil objektivno in abstraktno preveriti podobnost zadevnih pravil ob upoštevanju njihovega mesta v celotnem postopku, poteka navedenega postopka in posebnosti pravil (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 2000 v zadevi Preston in drugi,
C-78/98, Recueil, str. I-3201
, točka 63).
Med presojo podobnosti zadevnih pravil je treba upoštevati posebnosti postopka na podlagi člena 226 ES.
V zvezi s tem je treba spomniti, da Komisiji v okviru pristojnosti, ki jih ima na podlagi člena 226 ES, ni treba dokazati obstoja pravnega interesa (glej sodbi z dne 4. aprila 1974 v zadevi Komisija proti Franciji,
167/73, Recueil, str. 359
, točka 15, in z dne v združenih zadevah Komisija proti Nemčiji,
C-20/01 in C-28/01, Recueil, str. I-3609
, točka 29). Komisija ima namreč nalogo, da po uradni dolžnosti in v splošnem interesu nadzira izvajanje prava Skupnosti s strani držav članic in da doseže ugotovitev morebitnih neizpolnitev obveznosti, ki iz njega izhajajo, da bi se te neizpolnitve odpravile (glej zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Franciji, točka 15, in z dne v zadevi Komisija proti Nemčiji, točka 29).
Namen člena 226 ES torej ni zaščititi pravice te institucije. Edino ta lahko odloči, ali je primerno začeti postopek za ugotovitev neizpolnitve obveznosti ali ne in, glede na primer, zaradi katerih dejanj oziroma opustitev je ta postopek treba uvesti (sodba z dne 2. junija 2005 v zadevi Komisija proti Grčiji,
C-394/02, ZOdl., str. I-4713
, točka 16 in navedena sodna praksa). Komisija ima zato v zvezi s tem diskrecijsko pravico, ki izključuje pravico posameznikov, da od nje zahtevajo stališče v določenem smislu (glej sodbo z dne v zadevi Star Fruit proti Komisiji,
247/87, Recueil, str. 291
, točka 11).
Ugotoviti je torej treba, da je načelo enakovrednosti spoštovano v nacionalni ureditvi, v kateri ni predvideno pretrganje ali zadržanje zastaranja odškodninskega zahtevka iz naslova odškodninske odgovornosti države za kršitev prava Skupnosti, kadar je Komisija začela postopek na podlagi člena 226 ES.
Glede na navedeno je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da pravo Skupnosti ne zahteva, da se, kadar je Komisija začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, zastaranje odškodninskega zahtevka iz naslova odškodninske odgovornosti države za kršitev prava Skupnosti, predvidenega v nacionalni ureditvi, pretrga ali zadrži do konca tega postopka.
Četrto vprašanje
S četrtim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali začne zastaralni rok za odškodninsko tožbo zoper državo zaradi nepravilnega prenosa direktive neodvisno od veljavnega nacionalnega prava teči šele s popolnim prenosom te direktive ali pa ta rok v skladu z nacionalnim pravom začne teči že ob prvih škodljivih posledicah tega nepravilnega prenosa, pri čemer je mogoče pričakovati njegove nadaljnje škodljive posledice. Če popolni prenos vpliva na potek tega zastaralnega roka, predložitveno sodišče sprašuje, ali gre za splošno pravilo ali pa to velja le takrat, kadar ima posameznik na podlagi direktive pravico.
V zvezi s tem je treba spomniti, kot je razvidno iz točk 31 in 32 te sodbe, da so države članice – kadar ni ustrezne zakonodaje Skupnosti – pristojne, da uredijo podrobna postopkovna pravila sodnih postopkov za varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Skupnosti, vključno s pravili o zastaranju, če se s temi podrobnimi pravili spoštujeta načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Poleg tega je treba spomniti, da se z določitvijo razumnih prekluzivnih rokov za vložitev pravnih sredstev spoštujeta ti načeli in da za to določitev ni mogoče šteti, da se s tem dejansko onemogoča ali čezmerno otežuje uveljavljanje pravic, ki jih daje pravo Skupnosti.
Tudi dejstvo, da zastaralni rok, določen z nacionalnim pravom, začne teči ob prvih škodljivih posledicah, čeprav je mogoče pričakovati nadaljnje take posledice, dejansko ne onemogoča ali čezmerno otežuje uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo Skupnosti.
Te ugotovitve ni mogoče ovreči na podlagi sodbe z dne 13. julija 2006 v zadevi Manfredi in drugi (od
C-295/04 do C-298/04, ZOdl., str. I-6619
), na katero se sklicuje Danske Slagterier.
V točkah 78 in 79 navedene sodbe je Sodišče menilo, da ni izključeno, da bi lahko kratek zastaralni rok za vložitev odškodninske tožbe, ki teče od dneva, ko se je izvajal omejevalni sporazum ali usklajeno ravnanje, praktično onemogočil uveljavljanje pravice zahtevati odškodnino za škodo, nastalo zaradi tega omejevalnega sporazuma ali prepovedanega ravnanja. Pri trajajočih ali ponavljajočih se kršitvah tako ni nemogoče, da zastaralni rok poteče, celo preden je kršitve konec, pri čemer oseba, ki ji je škoda nastala po poteku tega roka, ne bi mogla vložiti tožbe.
Vendar pa to ne velja v zadevi iz postopka v glavni stvari. Iz predložitvene odločbe je namreč razvidno, da zastaralni rok, ki je sporen v tej zadevi, ne more začeti teči, preden oškodovanec ne izve za škodo in odškodninskega zavezanca. V takih okoliščinah torej ni mogoče, da bi se oškodovanec znašel v položaju, v katerem zastaralni rok začne teči oziroma je že potekel, ne da bi vedel, da mu je nastala škoda, kot bi se lahko zgodilo v okviru zadeve, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Manfredi in drugi ter v kateri je zastaralni rok začel teči od začetka izvajanja omejevalnega sporazuma ali usklajenega ravnanja, za kar so lahko nekatere zadevne osebe izvedele šele precej kasneje.
V zvezi z možnostjo določitve začetka zastaralnega roka pred popolnim prenosom zadevne direktive je treba navesti, da je Sodišče v točki 23 sodbe z dne 25. julija 1991 v zadevi Emmott (
C-208/90, Recueil, str. I-4269
) sicer presodilo, da se država članica, ki je v zamudi, do pravilnega prenosa direktive ne more sklicevati na to, da je posameznik zoper njo prepozno vložil tožbo zaradi varstva pravic, ki mu jih dajejo določbe te direktive, in da lahko rok za vložitev tožbe, ki ga določa nacionalno pravo, začne teči šele takrat.
Vendar, kot je bilo potrjeno s sodbo z dne 6. decembra 1994 v zadevi Johnson (
C-410/92, Recueil, str. I-5483
, točka 26), je iz sodbe z dne v zadevi Steenhorst-Neerings (
C-338/91, Recueil, str. I-5475
) razvidno, da je bila rešitev iz zgoraj navedene sodbe Emmott utemeljena s posebnimi okoliščinami zadeve, v kateri je bila izdana ta sodba in v kateri je bila tožeči stranki iz postopka v glavni stvari zaradi prekluzije vzeta vsakršna možnost uveljavljanja njene pravice do enakega obravnavanja, ki ji je bila priznana z direktivo (glej tudi sodbi z dne v zadevi Haahr Petroleum,
C-90/94, Recueil, str. I-4085
, točka 52, in v združenih zadevah Texaco in Olieselskabet Danmark,
C-114/95 in C-115/95, Recueil, str. I-4263
, točka 48, ter sodbo z dne v združenih zadevah Ansaldo Energia in drugi, od
C-279/96 do C-281/96, Recueil, str. I-5025
, točka 20).
V zadevi iz postopka v glavni stvari pa niti iz spisa niti iz razprav, ki so potekale med ustnim postopkom, ni razvidno, da je bila zaradi spornega roka oškodovancem odvzeta – tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Emmott – vsakršna možnost uveljavljanja njihovih pravic pred nacionalnimi sodišči.
Na četrto vprašanje je zato treba odgovoriti, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da začne zastaralni rok za odškodninsko tožbo zoper državo zaradi nepravilnega prenosa direktive teči že od datuma nastanka prvih škodljivih posledic tega nepravilnega prenosa, pri čemer je mogoče pričakovati njegove nadaljnje škodljive posledice, čeprav je ta datum pred datumom pravilnega prenosa te direktive.
Glede na odgovor na prvi del četrtega vprašanja na njegov drugi del ni treba odgovoriti.
Peto vprašanje
Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali pravo Skupnosti nasprotuje takemu pravilu, kot je določeno v členu 839(3) BGB, v katerem je določeno, da posameznik ne more dobiti odškodnine za škodo, katere nastanka namenoma ali iz malomarnosti ni odvrnil z uporabo pravnega sredstva. Predložitveno sodišče je svoje vprašanje natančneje določilo z vprašanjem, ali je taka nacionalna ureditev v nasprotju s pravom Skupnosti, če se uporablja s pridržkom, da mora biti to pravno varstvo ustrezno za zadevno osebo. Predložitveno sodišče nazadnje želi izvedeti, ali se lahko pravno sredstvo opredeli kot ustrezno, če je verjetno, da bo sodišče, pred katerim poteka postopek, vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES ali če se je že začel postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES.
Kot je bilo opozorjeno v okviru odgovorov na prejšnji vprašanji, so države članice – kadar ni ustrezne zakonodaje Skupnosti – pristojne, da uredijo podrobna postopkovna pravila sodnih postopkov za varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Skupnosti, če se s temi podrobnimi pravili spoštujeta načeli enakovrednosti in učinkovitosti.
V zvezi z uporabo razpoložljivih pravnih sredstev je treba navesti, da je Sodišče v točki 84 zgoraj navedene sodbe Brasserie du pêcheur in Factortame v zvezi z odgovornostjo države članice za kršitev prava Skupnosti menilo, da lahko nacionalno sodišče preveri, ali si je oškodovanec ustrezno prizadeval, da bi se izognil škodi oziroma da bi omejil njeno velikost, in zlasti ali je pravočasno uporabil vsa pravna sredstva, ki jih je imel na voljo.
V skladu s splošnim načelom, ki je skupno vsem pravnim sistemom držav članic, mora namreč oškodovanec pokazati ustrezno prizadevanje za omejitev velikosti škode ali pa tvega, da jo bo moral nositi sam (sodba z dne 19. maja 1992 v združenih zadevah Mulder in drugi proti Svetu in Komisiji,
C-104/89 in C-37/90, Recueil, str. I-3061
, točka 33, in zgoraj navedena sodba Brasserie du pêcheur in Factortame, točka 85).
Vendar bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti, če bi se oškodovancem naložilo, da morajo sistematično uporabiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo, čeprav bi to povzročilo čezmerne težave ali se to ne bi moglo razumno zahtevati od njih.
V sodbi z dne 8. marca 2001 v združenih zadevah Metallgesellschaft in drugi (
C-397/98 in C-410/98, Recueil, str. I-1727
, točka 106) je Sodišče namreč presodilo, da bi bilo uveljavljanje pravic, ki jih določbe prava Skupnosti, ki se neposredno uporabljajo, zagotavljajo posameznikom, nemogoče ali pretežko, če bi se njihovi odškodninski zahtevki zaradi kršitve prava Skupnosti zavračali ali omejevali samo zato, ker posamezniki niso zahtevali uveljavitve pravice, ki jim jo dajejo določbe prava Skupnosti in ki jim jo nacionalni zakon odreka, da bi tako s pravnimi sredstvi, ki so za to predvidena, s sklicevanjem na primarnost in neposredni učinek prava Skupnosti izpodbijali zavrnitev države članice. V takem primeru od oškodovancev ne bi bilo razumno zahtevati, da uporabijo pravna sredstva, ki so jim na voljo, ker bi morali v vsakem primeru vnaprej plačati sporni znesek, in čeprav bi nacionalno sodišče presodilo, da vnaprejšnje plačilo ni združljivo s pravom Skupnosti, ne bi mogli dobiti obresti za ta znesek in bi se jim morebiti lahko naložila denarna kazen (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Metallgesellschaft in drugi, točka 104).
Ugotoviti je torej treba, da pravo Skupnosti ne nasprotuje uporabi takšne nacionalne ureditve, kot je določena v členu 839(3) BGB, če se lahko uporaba spornega pravnega sredstva od oškodovanca razumno zahteva. Predložitveno sodišče je pristojno, da ob upoštevanju vseh okoliščin zadeve iz postopka v glavni stvari presodi, ali je tako.
V zvezi z možnostjo, da bo zaradi tako uporabljenega pravnega sredstva vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, in v zvezi z vplivom, ki bi ga to imelo na ustreznost tega pravnega sredstva, je treba spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je postopek, uveden s členom 234 ES, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, zaradi česar prvo zagotavlja drugim razlago prava Skupnosti, ki jo potrebujejo za rešitev spora, ki ga obravnavajo (glej sodbi z dne 16. julija 1992 v zadevi Meilicke,
C-83/91, Recueil, str. I-4871
, točka 22, in z dne v zadevi Schneider,
C-380/01, Recueil, str. I-1389
, točka 20). Pojasnila, ki jih nacionalno sodišče tako dobi, mu torej omogočijo lažjo uporabo prava Skupnosti, tako da zaradi uporabe tega instrumenta sodelovanja za zadevno osebo uveljavljanje pravic, ki jih ima iz prava Skupnosti, nikakor ne postane čezmerno oteženo. Zato neuporaba pravnega sredstva na podlagi edinega razloga, da bo verjetno vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, ni razumna.
Iz tega izhaja, da velika verjetnost, da bo na podlagi pravnega sredstva vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, ni sama po sebi razlog za sklepanje, da uporaba tega pravnega sredstva ni ustrezna.
V zvezi z ustreznostjo obveznosti uporabe pravnih sredstev, ki so na razpolago, medtem ko pri Sodišču poteka postopek na podlagi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, zadošča ugotovitev, da je postopek na podlagi člena 226 ES popolnoma neodvisen od nacionalnih postopkov in jih ne nadomešča. Kot je bilo pojasnjeno ob odgovoru na tretje vprašanje, je namreč tožba zaradi neizpolnitve obveznosti objektivni nadzor zakonitosti v splošnem interesu. Čeprav je lahko rezultat takšne tožbe v interesu zadevne osebe, je zanjo vseeno ustrezno, da se izogne nastanku škode z uporabo vseh razpoložljivih sredstev, to je z uporabo razpoložljivih pravnih sredstev.
Iz tega izhaja, da dejstvo, da je pri Sodišču vložena tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, ali verjetnost, da bo nacionalno sodišče Sodišču predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, nista sama po sebi zadosten razlog za sklep, da uporaba pravnega sredstva ni ustrezna.
Na peto vprašanje je torej treba odgovoriti, da pravo Skupnosti ne nasprotuje uporabi nacionalne ureditve, v kateri je določeno, da posameznik ne more dobiti odškodnine za škodo, katere nastanka namenoma ali iz malomarnosti ni odvrnil z uporabo pravnega sredstva, če se lahko uporaba tega pravnega sredstva od oškodovanca razumno zahteva, pri čemer je predložitveno sodišče pristojno, da to preveri ob upoštevanju vseh okoliščin zadeve iz postopka v glavni stvari. Verjetnost, da bo nacionalno sodišče vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ali dejstvo, da je pri Sodišču vložena tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, sama po sebi nista zadosten razlog za sklep, da uporaba pravnega sredstva ni ustrezna.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Posamezniki, ki jim je nastala škoda zaradi nepravilnega prenosa ali uporabe Direktive Sveta 64/433/EGS z dne 26. junija 1964 o zdravstvenih pogojih za proizvodnjo in trženje svežega mesa, kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/497/EGS z dne , in Direktive Sveta 89/662/EGS z dne o veterinarskih pregledih v trgovini znotraj Skupnosti glede na vzpostavitev notranjega trga, se lahko sklicujejo na pravico do prostega pretoka blaga, da bi utemeljili odgovornost države za kršitev prava Skupnosti.

2.
Pravo Skupnosti ne zahteva, da se, kadar je Komisija Evropskih skupnosti začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, zastaranje odškodninskega zahtevka iz naslova odškodninske odgovornosti države za kršitev prava Skupnosti, določeno v nacionalni ureditvi, pretrga ali zadrži do konca tega postopka.

3.
Pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da začne zastaralni rok za odškodninsko tožbo zoper državo zaradi nepravilnega prenosa direktive teči že od datuma nastanka prvih škodljivih posledic tega nepravilnega prenosa, pri čemer je mogoče pričakovati njegove nadaljnje škodljive posledice, čeprav je ta datum pred datumom pravilnega prenosa te direktive.

4.
Pravo Skupnosti ne nasprotuje uporabi nacionalne ureditve, v kateri je določeno, da posameznik ne more dobiti odškodnine za škodo, katere nastanka namenoma ali iz malomarnosti ni odvrnil z uporabo pravnega sredstva, če se lahko uporaba tega pravnega sredstva od oškodovanca razumno zahteva, pri čemer je predložitveno sodišče pristojno, da to preveri ob upoštevanju vseh okoliščin zadeve iz postopka v glavni stvari. Verjetnost, da bo nacionalno sodišče vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ali dejstvo, da je pri Sodišču vložena tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, sama po sebi nista zadosten razlog za sklep, da uporaba pravnega sredstva ni ustrezna.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.