CELEX: 62009CJ0081
Niederlassungsfreiheit
Freier Kapitalverkehr
Gesellschaftsrecht
Erste Richtlinie 68/151/EWG
Zum Presse- und Fernsehsektor gehörende Aktiengesellschaft
Aktiengesellschaft und Aktionäre, deren Anteil an den Aktien 2,5 % übersteigt
Geldbuße, für die gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch gehaftet wird

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Ersten Richtlinie 68/151/EWG des Rates vom 9. März 1968 zur Koordinierung
der Schutzbestimmungen, die in den Mitgliedstaaten den Gesellschaften im Sinne des Artikels 58 Absatz 2 des Vertrages im Interesse
der Gesellschafter sowie Dritter vorgeschrieben sind, um diese Bestimmungen gleichwertig zu gestalten (ABl. L 65, S. 8, im
Folgenden: Erste Richtlinie).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Idryma Typou AE, einer Aktiengesellschaft mit Sitz in Athen
(Griechenland), und dem Ypourgos Typou kai Meson Mazikis Enimerosis (Minister für Presse und Massenmedien) der Hellenischen
Republik wegen einer Geldbuße, die gegen diese Gesellschaft wegen Verletzung der gesetzlichen Vorschriften und der Standesregeln,
die für den Betrieb von Fernsehsendern gelten, verhängt wurde.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht
In den ersten drei Erwägungsgründen der Ersten Richtlinie heißt es:
„Die in Artikel 54 Absatz 3 Buchstabe g) [des EWG-Vertrags] und im Allgemeinen Programm zur Aufhebung der Beschränkungen der
Niederlassungsfreiheit vorgesehene Koordinierung ist insbesondere bei den Aktiengesellschaften, den Kommanditgesellschaften
auf Aktien und den Gesellschaften mit beschränkter Haftung dringlich, da die Tätigkeit dieser Gesellschaften häufig über die
Grenzen des nationalen Hoheitsgebiets hinausreicht.
Der Koordinierung der einzelstaatlichen Vorschriften über die Offenlegung, die Wirksamkeit eingegangener Verpflichtungen und
die Nichtigkeit dieser Gesellschaften kommt insbesondere zum Schutz der Interessen Dritter eine besondere Bedeutung zu.
Auf diesen Gebieten müssen Vorschriften der Gemeinschaft für diese Gesellschaften gleichzeitig erlassen werden, da diese Gesellschaften
zum Schutze Dritter lediglich das Gesellschaftsvermögen zur Verfügung stellen.“
Art. 1 der Ersten Richtlinie in der durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Griechenland und die Anpassungen
der Verträge (ABl. 1979, L 291, S. 17) geänderten Fassung bestimmt:
„Die durch diese Richtlinie vorgeschriebenen Koordinierungsmaßnahmen gelten für die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
Mitgliedstaaten für Gesellschaften folgender Rechtsformen:
…
– in Griechenland:
ανώνυμη εταιρία, εταιρία περιωρισμένης ευθύνης, ετερόρρυθμη κατά μετοχές εταιρία [die Aktiengesellschaft, die Gesellschaft
mit beschränkter Haftung, die Kommanditgesellschaft auf Aktien]“.
Die Erste Richtlinie umfasst drei Abschnitte. Der erste Abschnitt behandelt die Offenlegung von Gesellschaftsurkunden, der
zweite die Gültigkeit der von der Gesellschaft durch die Handlungen ihrer Organe eingegangenen Verpflichtungen und der dritte
die Nichtigkeit von Gesellschaften.

Nationales Recht
Nach Art. 15 Abs. 2 der griechischen Verfassung in der vor der Verfassungsrevision von 2001 geltenden Fassung stehen Hörfunk
und Fernsehen unter der unmittelbaren Aufsicht des Staates.
Durch das Gesetz Nr. 2863/2000 über den Nationalen Rundfunk‑ und Fernsehrat sowie andere Behörden oder Einrichtungen im Bereich
der Erbringung von Hörfunk‑ und Fernsehdienstleistungen (FEK A’ 262) wurde der Ethniko Symvoulio Radiotileorasis (Nationaler
Rundfunk- und Fernsehrat, im Folgenden: ESR) geschaffen.
Das Gesetz Nr. 2328/1995 betreffend die rechtliche Regelung des Privatfernsehens und des lokalen Hörfunks, die Regelung von
Fragen im Zusammenhang mit dem Markt für Hörfunk und Fernsehen und andere Bestimmungen (FEK A’ 159, im vorliegenden Fall in
der nach der Änderung durch das Gesetz Nr. 2644/1998 über die Erbringung von Hörfunk‑ und Fernsehdienstleistungen gegen Entgelt
[FEK A’ 233] geltenden Fassung, im Folgenden: Gesetz Nr. 2328/1995) definiert die rechtliche Regelung und den Rahmen für den
Betrieb des Privatfernsehens und des lokalen Hörfunks.
Dieses Gesetz regelt insbesondere die Erteilung von Erlaubnissen für die Gründung, die Errichtung und den Betrieb von privaten
Fernsehsendern sowie die Beteiligung an Aktiengesellschaften, die eine solche Erlaubnis beantragen. Diese Beteiligungen müssen
grundsätzlich in Form von Namensaktien erfolgen. Verschiedene gesetzliche Bestimmungen beschränken die Höchstbeteiligung einer
natürlichen oder juristischen Person am Aktienkapital einer Gesellschaft, die Inhaberin einer Erlaubnis für die Errichtung
und den Betrieb eines Fernsehsenders ist, auf 25 %. Im Übrigen ist jede Übertragung von Beteiligungen über 2,5 % des Aktienkapitals
dem ESR bekannt zu geben.
Art. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 bestimmt:
„(1b)      Sendungen aller Art (einschließlich Werbung), die von Hörfunk‑ und Fernsehsendern ausgestrahlt werden, müssen die Persönlichkeit,
die Ehre, das Ansehen, das Privat‑ und Familienleben, die berufliche, soziale, wissenschaftliche, künstlerische, politische
oder jede andere ähnliche Tätigkeit jeder Person achten, die in einer Sendung gezeigt oder namentlich erwähnt wird oder durch
hinreichende Angaben identifizierbar ist.“
Art. 3 Abs. 15 des Gesetzes Nr. 2328/1995 sieht die Ausarbeitung von Standesregeln des journalistischen Berufs durch den ESR
vor. Art. 5 der Verordnung Nr. 1/1991 des ESR bestimmt, dass „[es] nicht zulässig [ist], Personen in einer Art und Weise darzustellen,
durch die unter den gegebenen Umständen ihre Erniedrigung, soziale Isolierung oder Diskriminierung begünstigt wird.“
Art. 4 des Gesetzes Nr. 2328/1995 sieht vor:
„(1)      In allen Fällen eines Verstoßes gegen (a) nationale Rechtsvorschriften, [Rechtsvorschriften] der Europäischen Union und Regeln
des Völkerrechts, die unmittelbar oder mittelbar die privaten Fernsehsender und allgemeiner den Betrieb von Privatfernsehen
betreffen, (b) … [und] (c) Standesregeln, die gemäß Art. 3 des vorliegenden Gesetzes festgelegt worden sind, werden … folgende
… Sanktionen verhängt: (a) Empfehlungen und Verwarnungen, (b) Geldbußen von 5 Millionen bis 500 Millionen Drachmen …, (c) die
vorübergehende Aussetzung für höchstens drei Monate [oder] endgültige Einstellung der Ausstrahlung einer bestimmten Sendung
des Kanals, (d) die vorübergehende Aussetzung der Ausstrahlung aller Fernsehprogramme für höchstens drei Monate, (e) der Entzug
der Erlaubnis für den Betrieb des Kanals und (f) ethische Sanktionen (wie die verpflichtende Ausstrahlung einer Bekanntmachung
der weiteren verhängten Sanktionen). Der ESR übermittelt seine Entscheidung unverzüglich an den Ypourgos Typou kai Meson Mazikis
Enimerosis, der eine Rechtmäßigkeitskontrolle vornimmt und die Entscheidung über die Verhängung der Sanktion erlässt. Die
Wahl der Art der im vorliegenden Artikel genannten Verwaltungssanktion und die Festsetzung ihrer Höhe erfolgen unter Berücksichtigung
der Schwere des Verstoßes, des Publikums des Programms, in dessen Rahmen der Verstoß begangen wurde, des Anteils am Markt
für Hörfunk- und Fernsehdienstleistungen, die der Inhaber der Erlaubnis möglicherweise erworben hat, der Höhe der erfolgten
oder geplanten Investitionen und des möglichen Vorliegens von Wiederholungen. Die Entscheidung des ESR über die Verhängung
von Sanktionen im Sinne des vorliegenden Absatzes enthält eine vollständige und spezifische Begründung und wird in jedem Fall
nach Anhörung der Betroffenen in zumindest einer Zusammenkunft der Vollversammlung dieser Einrichtung erlassen.
…
(3)      Die in den vorstehenden Absätzen genannten Geldbußen werden gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch gegen die Gesellschaft
und persönlich gegen ihren gesetzlichen Vertreter (oder ihre gesetzlichen Vertreter), gegen alle Mitglieder ihres Verwaltungsrats
und gegen alle Aktionäre verhängt, die einen Anteil an Aktien halten, der 2,5 % übersteigt.
…
(5)      Die genannten Verwaltungssanktionen sind vom Vorliegen einer etwaigen strafrechtlichen oder zivilrechtlichen Haftung unabhängig.“

Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine Aktiengesellschaft, ist Aktionärin der Nea Tileorasi AE, die Eigentümerin des Fernsehsenders
Star Channel ist.
Sie wendet sich vor dem Symvoulio tis Epikrateias gegen die Entscheidung Nr. 11840/E/11.5.2001 des Ypourgos Typou kai Meson
Mazikis Enimerosis, mit der ihr eine Geldbuße in Höhe von 10 000 000 Drachmen (ungefähr 29 347 Euro) gemeinschaftlich und
gesamtschuldnerisch mit der Nea Tileorasi AE sowie mit deren anderen Aktionären und deren Verwaltungsratsmitgliedern mit der
Begründung auferlegt wurde, dass sie während der Hauptnachrichtensendung des Fernsehsenders Star Channel am 14. Februar 2000
gegen die Verpflichtung zur Achtung der Persönlichkeit, der Ehre, des Ansehens und des Familienlebens verschiedener Persönlichkeiten
sowie der zu deren Gunsten geltenden Unschuldsvermutung verstoßen habe. Sie ficht außerdem die Entscheidung Nr. 122/91/20.4.2000
des ESR an, auf deren Grundlage die angefochtene ministerielle Entscheidung ergangen ist.
Die Vierte Kammer des Symvoulio tis Epikrateias, die mit der Klage befasst wurde, verwies die Rechtssache aufgrund ihrer großen
Bedeutung an das Plenum.
Der Symvoulio tis Epikrateias hat eine Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 im Hinblick
auf den in Art. 5 der griechischen Verfassung geschützten Grundsatz der wirtschaftlichen Freiheit vorgenommen, da er eine
Sanktion gegen die Aktionäre der Gesellschaft vorsieht. Er ist im Wesentlichen der Ansicht, dass der nationale Gesetzgeber
das Recht habe, Vorschriften zu erlassen, die von den allgemeinen Regeln, die für Aktiengesellschaften gälten, und insbesondere
von dem Grundsatz abwichen, dass Aktionäre nicht für die Schulden der juristischen Person hafteten, einem fundamentalen und
zwingenden Grundsatz der allgemeinen Rechtsvorschriften über Aktiengesellschaften, der aber kein verfassungsrechtlicher Grundsatz
sei. Der nationale Gesetzgeber habe diese Möglichkeit erst recht, wenn es sich um besondere Gesellschaften handele, die dem
öffentlichen Interesse dienten und der unmittelbaren Aufsicht des Staates unterlägen. Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995
sehe jedenfalls keine gesamtschuldnerische Haftung der Aktionäre für die „Schulden“ der juristischen Person vor, sondern die
Verhängung von Verwaltungssanktionen sowohl gegen die Gesellschaft als auch gegen die in dieser Bestimmung angeführten Personen.
Schließlich werde dadurch die Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit nicht unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert.
Der Symvoulio tis Epikrateias verweist jedoch auf Sondervoten von Mitgliedern des Spruchkörpers, denen zufolge die streitige
Bestimmung die Aktionäre der Fernsehaktiengesellschaften verpflichte, eine Geldbuße zu zahlen, die der Gesellschaft als solcher
wegen eines Rechtsverstoßes bei der Ausübung ihrer Tätigkeit auferlegt worden sei und die eine Schuld darstelle, die zu den
Passiva der Gesellschaft zähle. Diese Bestimmung verletze die fundamentalen Grundsätze des Rechts der Aktiengesellschaften
– u. a. des Grundsatzes, das Risiko des Aktionärs zu beschränken – und demnach die in Art. 5 der griechischen Verfassung geschützte
wirtschaftliche Freiheit, die das Recht umfasse, Handelsgesellschaften zu gründen, da die freie Marktwirtschaft ohne solche
Gesellschaften nicht funktionieren könne. Denn in dem Grundsatz, dass die Aktiengesellschaft allein für die Gesellschaftsschulden
hafte, gelange in elementarer Weise das Wesen von Kapitalgesellschaften zum Ausdruck, und damit auch das Wesen der Aktiengesellschaft.
Es komme nicht darauf an, dass die Gesellschaft eine Tätigkeit im öffentlichen Interesse ausübe oder dass sie der Aufsicht
des Staates unterworfen sei.
Im Rahmen seiner Prüfung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit stellt der Symvoulio tis Epikrateias fest, dass die streitige
Regelung ein zulässiges Ziel verfolge und keine Beschränkung der wirtschaftlichen Freiheit darstelle, die im Vergleich zu
den mit ihr verfolgten Zielen offenkundig unverhältnismäßig sei, da offensichtlich nicht angenommen werden könne, dass sie
die Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit im Bereich der Errichtung und des Betriebs von privaten Fernsehsendern unmöglich
mache oder wesentlich erschwere.
Der Symvoulio tis Epikrateias legt u. a. dar, dass der nationale Gesetzgeber, der die Voraussetzungen und die tatsächliche
Situation der Fernsehlandschaft in dem Land kenne, der Ansicht sei, dass ein Aktionär, dessen Anteil an den Aktien 2,5 % übersteige,
kein gewöhnlicher Anleger sei, sondern dass es sich in der Sache um einen als Unternehmer tätigen Aktionär handele, der aufgrund
dieser Beteiligung an der Gesellschaft die Möglichkeit habe, die Leitung der juristischen Person und folglich den Betrieb
des Fernsehsenders zu beeinflussen. Diese inhaltliche Beurteilung des nationalen Gesetzgebers könne weder als offenkundig
fehlerhaft noch als sachwidrig angesehen werden, wenn man den Umstand berücksichtige, dass nach dem Gesetz Nr. 2328/1995 ein
Aktionär (eine natürliche oder juristische Person) höchstens 25 % des Gesellschaftskapitals halten dürfe und dass demnach
die Zusammenarbeit mehrerer Aktionäre bei der Leitung der Gesellschaft absolut erforderlich sei, um deren Geschäftsführung
zu beeinflussen.
Der Symvoulio tis Epikrateias nimmt jedoch auf die Sondervoten von Mitgliedern des Spruchkörpers Bezug, die diese Art der
objektiven Haftung der Aktionäre, welche den Erwerb der Aktien von Fernsehaktiengesellschaften unattraktiv mache, beanstandeten.
Die Maßnahme könne die Verwirklichung des verfolgten Ziels nicht fördern, da eine Beteiligung von etwas mehr als 2,5 % zu
gering sei, um die Geschäftsführung der Gesellschaft zu beeinflussen und zu verhindern, dass sie sich standeswidrig verhalte.
Die Maßnahme bedeute in Wirklichkeit, dass gegen einen Aktionär einer Fernsehaktiengesellschaft, der einen begrenzten Anteil
am Aktienkapital halte, ausschließlich deshalb eine Sanktion verhängt werde, weil er Aktionär einer derartigen Aktiengesellschaft
sei.
In diesem Zusammenhang wirft das vorlegende Gericht die Frage auf, ob Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 mit den verschiedenen
Richtlinien der Union über Gesellschaften vereinbar sei.
Dazu meint es, dass sich der Regelungsbereich von Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 nicht mit dem der gesellschaftsrechtlichen
Richtlinien überschneide. Denn diese enthielten keine Vorschriften, die sich darauf bezögen oder es gar untersagten, dass
im Allgemeinen Aktionäre einer Aktiengesellschaft, die einen bestimmten prozentualen Aktienanteil besäßen, gemeinschaftlich
und gesamtschuldnerisch mit der juristischen Person der Gesellschaft für Geldbußen hafteten, die wegen eines Gesetzesverstoßes
durch die Tätigkeit der juristischen Person, die eine Aktiengesellschaft sei, verhängt worden seien, und das Gleiche gelte
im Besonderen dann, wenn die geahndeten Gesetzesverstöße aus der Tätigkeit einer juristischen Person resultierten, die eine
Aktiengesellschaft im Besitz einer Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb eines Fernsehsenders sei. Ein solches Verbot
könne nicht aus Art. 1 der Ersten Richtlinie abgeleitet werden, in dem sich der Unionsgesetzgeber darauf beschränkt habe,
die bereits vorhandenen Gesellschaftsformen in den Mitgliedstaaten aufzuzählen, für die die Vorschriften der Richtlinie gälten.
Auch wenn angenommen werde, dass sich die Anwendungsbereiche der Ersten Richtlinie und des Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995
überschnitten, verstoße diese Bestimmung nicht gegen Art. 1 dieser Richtlinie. Dieser Artikel enthalte nämlich keine Definition
der Aktiengesellschaft und beschränke sich darauf, die Gesellschaftsformen aufzuzählen, auf die die Richtlinie Anwendung finde.
Folglich hindere das Unionsrecht den nationalen Gesetzgeber nicht daran, entweder neue Gesellschaftsformen einzuführen, die
nicht in den Anwendungsbereich der Gesellschaftsrichtlinien fielen, oder (besondere) Aktiengesellschaften zu schaffen, auf
die vom Unionsrecht der Aktiengesellschaften abweichende Vorschriften Anwendung fänden, vorausgesetzt natürlich, diese abweichenden
Regelungen verstießen nicht gegen die besonderen Vorschriften der Richtlinien über Gesellschaften oder gegen das Unionsrecht
im Allgemeinen, wie es sich im Fall des Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 verhalte.
Nach Ansicht des Symvoulio tis Epikrateias ergibt sich das Fehlen einer unionsrechtlichen Garantie dafür, dass Aktionäre einer
Aktiengesellschaft für die Schulden der juristischen Person nicht hafteten, zum einen daraus, dass in den Rechtsordnungen
vieler Mitgliedstaaten seit Jahrzehnten – hauptsächlich durch die Rechtsprechung – der Grundsatz der möglichen Aufhebung der
Selbständigkeit der juristischen Person anerkannt worden sei, der unter bestimmten Voraussetzungen zur Haftung eines Aktionärs
für die Verpflichtungen der Aktiengesellschaft führe, ohne dass sich die Frage nach einem Widerspruch dieses Grundsatzes zum
Unionsrecht stelle, zum anderen aber auch daraus, dass die Voraussetzungen für eine solche Aufhebung der Selbständigkeit der
juristischen Person nicht harmonisiert worden seien.
Nach der Mindermeinung mehrerer Mitglieder des vorlegenden Gerichts hat der Begriff „Aktiengesellschaft“ in Art. 1 der Ersten
Richtlinie jedoch einen verpflichtenden Mindestgehalt. Die grundlegenden Merkmale einer Aktiengesellschaft, von denen der
nationale Gesetzgeber nicht abweichen könne, seien
a)       die strenge Unterscheidung zwischen dem Vermögen der Gesellschaft und dem persönlichen Vermögen ihrer Aktionäre und
b)       das Fehlen einer persönlichen Haftung der Aktionäre für die Gesellschaftsschulden, da die Aktionäre nur dazu verpflichtet
seien, ihre Einlage zu zahlen, deren Höhe sich nach ihrer Beteiligung am gesamten Gesellschaftskapital richte.
Nach dieser Mindermeinung sei außerdem in keiner Rechtsordnung eines Mitgliedstaats der Europäischen Union in der Gesetzgebung
oder in der Rechtsprechung eine Abschwächung des Grundsatzes zugelassen worden, dass der Aktionär nicht mit seinem persönlichen
Vermögen für die Schulden der Gesellschaft hafte. Es sei in der Rechtsprechung einzig bejaht worden, dass im Falle eines vollständigen
Zusammenfallens des Vermögens einer Aktiengesellschaft mit demjenigen eines Aktionärs und der treuwidrigen Verwaltung des
damit einheitlichen Vermögens durch persönliche Handlungen oder Unterlassungen des Aktionärs dieser sich gegenüber den Gläubigern
der Gesellschaft nicht mehr auf den Grundsatz der Selbständigkeit der beiden Vermögen (des persönlichen und des Gesellschaftsvermögens)
berufen könne.
Das vorlegende Gericht stellt demgemäß unterschiedliche Auffassungen zu den Fragen fest, ob sich die Regelungsbereiche des
Art. 1 der Ersten Richtlinie und des Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 überschneiden und ob die nationale Rechtsvorschrift
mit dieser Bestimmung vereinbar ist.
Unter diesen Umständen hat der Symvoulio tis Epikrateias gemäß Art. 234 Abs. 3 EG und unter Berücksichtigung des Urteils vom
6. Oktober 1982, Cilfit u. a. (283/81, Slg. 1982, 3415), beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende
Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Enthält die Richtlinie 68/151, die in Art. 1 bestimmt, dass die „durch diese Richtlinie vorgeschriebenen Koordinierungsmaßnahmen
… für die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Gesellschaften folgender Rechtsformen [gelten]: … – in
Griechenland: ανώνυμη εταιρία [Aktiengesellschaft] …“, eine Regelung, die den Erlass einer nationalen Vorschrift wie derjenigen
des Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 verbietet, soweit diese bestimmt, dass die in den vorangehenden Absätzen dieses
Artikels vorgesehenen Geldbußen für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften und die Standesregeln, die für den Betrieb
von Fernsehsendern gelten, gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch nicht nur gegen die Gesellschaft, die Inhaberin der Erlaubnis
für die Errichtung und den Betrieb des Fernsehsenders ist, sondern auch gegen alle Aktionäre verhängt werden, die einen Anteil
an den Aktien besitzen, der über 2,5 % liegt?
Der Gerichtshof hat die in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezeichneten Beteiligten, die an der
mündlichen Verhandlung teilzunehmen wünschten, ersucht, sich insbesondere zur Relevanz von Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit
und von Art. 63 AEUV über den freien Kapitalverkehr für die Beantwortung der vom Symvoulio tis Epikrateias gestellten Frage
zu äußern.

Zur Vorlagefrage
Die Frage des vorlegenden Gerichts betrifft die Auslegung der Ersten Richtlinie.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der Umstand, dass ein einzelstaatliches Gericht die Vorlagefrage ihrer Form nach unter
Bezugnahme auf bestimmte Vorschriften des Unionsrechts formuliert hat, den Gerichtshof nicht daran hindert, diesem Gericht
unabhängig davon, worauf es in seinen Fragen Bezug genommen hat, alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die
ihm bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens von Nutzen sein können. Der Gerichtshof hat insoweit aus dem gesamten
von dem einzelstaatlichen Gericht vorgelegten Material, insbesondere der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente
des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen (vgl.
Urteil vom 27. Oktober 2009, ČEZ, C‑115/08, Slg. 2009, I‑10265, Randnr. 81).
In Anbetracht des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens und der anzuwendenden griechischen Regelung sind neben der Ersten Richtlinie
auch die Art. 49 AEUV und 63 AEUV auszulegen.

Zur Ersten Richtlinie
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Erste Richtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen
Regelung wie Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 entgegensteht, wonach die in den vorangehenden Absätzen dieses Artikels
vorgesehenen Geldbußen für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften und die Standesregeln, die für den Betrieb von Fernsehsendern
gelten, gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch nicht nur gegen die Gesellschaft, die Inhaberin der Erlaubnis für die Errichtung
und den Betrieb des Fernsehsenders ist, sondern auch gegen alle Aktionäre verhängt werden, die einen Anteil an den Aktien
von mehr als 2,5 % besitzen.
Die griechische Regierung weist darauf hin, dass Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 nicht allgemein die gesamtschuldnerische
Haftung der Aktionäre der Gesellschaft, die einen Aktienanteil von mehr als 2,5 % besäßen, für die Schulden der juristischen
Person vorsehe, sondern dass die Geldbußen für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften und die Standesregeln, die für
den Betrieb von Fernsehsendern gälten, sowohl gegen die Gesellschaft, die Inhaberin der Erlaubnis für die Errichtung und den
Betrieb des Fernsehsenders sei, als auch gegen alle diese Aktionäre verhängt würden, die eine besondere Bedeutung für die
Errichtung und den Betrieb der juristischen Person hätten.
Insoweit ist indessen zu beachten, dass nach ständiger Rechtsprechung das Verfahren gemäß Art. 267 AEUV auf einer klaren Trennung
der Aufgaben zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof beruht, der nur befugt ist, sich zur Auslegung oder zur
Gültigkeit von Rechtsakten der Union im Sinne dieses Artikels zu äußern. In diesem Rahmen kann der Gerichtshof weder über
die Auslegung nationaler Rechtsvorschriften befinden noch darüber entscheiden, ob diese vom nationalen Gericht zutreffend
ausgelegt worden sind (vgl. Urteil vom 18. Januar 2007, Auroux u. a., C‑220/05, Slg. 2007, I‑385, Randnr. 25).
Es ist daher die Auslegung des griechischen Rechts zugrunde zu legen, wie sie in Randnr. 17 des vorliegenden Urteils zusammengefasst
wurde und die Prämisse der an den Gerichtshof gerichteten Frage bildet.
Die Erste Richtlinie wurde auf der Grundlage von Art. 54 Abs. 3 Buchst. g des EWG-Vertrags, jetzt Art. 50 Abs. 2 Buchst. g
AEUV, erlassen.
Art. 50 Abs. 2 Buchst. g AEUV sieht vor, dass der Gesetzgeber der Union zur Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit Richtlinien
erlässt, um, soweit erforderlich, die Schutzbestimmungen zu koordinieren, die in den Mitgliedstaaten den Gesellschaften im
Sinne des Art. 54 Abs. 2 AEUV im Interesse der Gesellschafter sowie Dritter vorgeschrieben sind, um diese Bestimmungen gleichwertig
zu gestalten. Nach Art. 54 Abs. 2 AEUV gelten als „Gesellschaften“ die Gesellschaften des bürgerlichen Rechts und des Handelsrechts
einschließlich der Genossenschaften und die sonstigen juristischen Personen des öffentlichen und privaten Rechts mit Ausnahme
derjenigen, die keinen Erwerbszweck verfolgen.
Wie sich aus den ersten beiden Erwägungsgründen der Ersten Richtlinie ergibt, soll diese die einzelstaatlichen Vorschriften
über die Offenlegung, die Wirksamkeit eingegangener Verpflichtungen und die Nichtigkeit von Aktiengesellschaften und Gesellschaften
mit beschränkter Haftung koordinieren. Die Vorschriften, die in das jeweilige nationale Recht zu übernehmen sind, werden in
den Art. 2 bis 12 der Ersten Richtlinie genannt.
Auch wenn im dritten Erwägungsgrund der Ersten Richtlinie angedeutet wird, dass es einen Grundsatz gebe, wonach ausschließlich
die Gesellschaften mit ihrem Gesellschaftsvermögen Dritten gegenüber für ihre Schulden hafte, sieht diese Richtlinie weder
einen einheitlichen Begriff der Aktiengesellschaften noch der Gesellschaft mit beschränkter Haftung vor, der auf einen solchen
Grundsatz gestützt wäre. Art. 1 der Ersten Richtlinie nennt hingegen für jeden Mitgliedstaat die verschiedenen in dessen Recht
bestehenden Arten von Gesellschaften, auf die die in den Art. 2 bis 12 genannten Vorschriften anzuwenden sind.
Folglich schreibt die Erste Richtlinie nicht vor, was eine Aktiengesellschaft oder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung
zu sein hat, sondern beschränkt sich darauf, Vorschriften vorzusehen, die auf bestimmte Arten von Gesellschaften anzuwenden
sind, die vom Gesetzgeber der Union als Aktiengesellschaften oder Gesellschaften mit beschränkter Haftung identifiziert wurden.
Auch wenn im Übrigen aus einer Prüfung des Rechts der Mitgliedstaaten, wie sie die Generalanwältin in Nr. 34 ihrer Schlussanträge
vorgenommen hat, hervorgeht, dass die Aktionäre der in Art. 1 der Ersten Richtlinie genannten Gesellschaften in den meisten
Fällen nicht persönlich für die Schulden einer Aktiengesellschaft oder einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung haften,
kann daraus nicht geschlossen werden, dass es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Gesellschaftsrechts handelte, der unter
allen Umständen und ohne Ausnahme gilt.
Im Hinblick auf die Verpflichtungen einer Gesellschaft lässt sich ein allgemeiner Grundsatz ebenso wenig aus den Art. 7 bis
9 der Ersten Richtlinie herleiten, die sich darauf beschränken, insoweit eine Reihe von Regeln aufzustellen.
Daher ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Ersten Richtlinie noch aus ihrer Auslegung im Licht ihres Gegenstands oder des
Rechts der Mitgliedstaaten, dass diese Richtlinie eine Regel vorsähe, wonach ein Aktionär niemals für eine Geldbuße haften
dürfte, die gegen eine Gesellschaft verhängt wurde, so insbesondere auch nicht für den Fall, dass die Geldbuße gegen eine
Aktiengesellschaft und gegen diesen Aktionär gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch verhängt wird.
Im Übrigen würde das Bestehen einer solchen Regel im nationalen Recht angesichts des beschränkten Gegenstands der Ersten Richtlinie
diesen nicht beeinträchtigen.
Auf die Vorlagefrage ist daher zu antworten, dass die Erste Richtlinie dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung
wie Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 nicht entgegensteht, wonach die in den vorangehenden Absätzen dieses Artikels
vorgesehenen Geldbußen für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften und die Standesregeln, die für den Betrieb von Fernsehsendern
gelten, gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch nicht nur gegen die Gesellschaft, die Inhaberin der Erlaubnis für die Errichtung
und den Betrieb des Fernsehsenders ist, sondern auch gegen alle Aktionäre verhängt werden, die einen Anteil an den Aktien
von mehr als 2,5 % besitzen.

Zur Niederlassungsfreiheit und zum freien Kapitalverkehr
In den sachlichen Geltungsbereich von Art. 49 AEUV über die Niederlassungsfreiheit fallen nationale Vorschriften, die anzuwenden
sind, wenn ein Angehöriger eines Mitgliedstaats am Kapital einer Gesellschaft mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat eine
Beteiligung hält, die es ihm ermöglicht, einen sicheren Einfluss auf die Entscheidungen dieser Gesellschaft auszuüben und
deren Tätigkeiten zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 13. April 2000, Baars, C‑251/98, Slg. 2000, I‑2787,
Randnr. 22, vom 23. Oktober 2007, Kommission/Deutschland, C‑112/05, Slg. 2007, I‑8995, Randnr. 13, und vom 26. März 2009,
Kommission/Italien, C‑326/07, Slg. 2009, I‑2291, Randnr. 34).
Unter Art. 63 AEUV über den freien Kapitalverkehr fallen insbesondere Direktinvestitionen in Form der Beteiligung an einem
Unternehmen durch Besitz von Aktien, die die Möglichkeit verschafft, sich tatsächlich an der Verwaltung dieser Gesellschaft
und deren Kontrolle zu beteiligen, sowie Portfolioinvestitionen, d. h. der Erwerb von Wertpapieren auf dem Kapitalmarkt allein
in der Absicht einer Geldanlage, ohne auf die Verwaltung und Kontrolle des Unternehmens Einfluss nehmen zu wollen (vgl. in
diesem Sinne Urteil vom 17. September 2009, Glaxo Wellcome, C‑182/08, Slg. 2009, I‑8591, Randnr. 40).
Eine nationale Regelung, die nicht nur auf Beteiligungen anwendbar ist, die es ermöglichen, einen sicheren Einfluss auf die
Entscheidungen der Gesellschaft auszuüben und deren Tätigkeiten zu bestimmen, sondern unabhängig vom Umfang der Beteiligung
eines Aktionärs an einer Gesellschaft gilt, kann sowohl unter Art. 49 AEUV als auch unter Art. 63 AEUV fallen (vgl. Urteil
Kommission/Italien, Randnr. 36).
Im Ausgangsverfahren beschränkt das griechische Recht die Höchstbeteiligung einer natürlichen oder juristischen Person am
Aktienkapital einer Gesellschaft, die Inhaberin einer Erlaubnis für die Gründung, die Errichtung und den Betrieb eines privaten
Fernsehsenders ist, auf 25 %. Außerdem sieht Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 vor, dass eine Geldbuße gegen einen
Aktionär verhängt werden kann, sobald er einen Anteil an den Aktien einer solchen Gesellschaft besitzt, der über 2,5 % liegt.
Je nach der Verteilung des übrigen Gesellschaftskapitals, insbesondere im Fall seiner Streuung unter einer großen Zahl von
Aktionären, kann eine Beteiligung von 25 % ausreichen, um die Kontrolle über eine Gesellschaft zu halten oder zumindest im
Sinne des in Randnr. 47 des vorliegenden Urteils angeführten Urteils Baars einen sicheren Einfluss auf die Entscheidungen
dieser Gesellschaft auszuüben und deren Tätigkeiten zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Italien, Randnr. 38).
Die griechische Regelung kann daher in den sachlichen Geltungsbereich von Art. 49 AEUV fallen.
Soweit die Regelung Aktionäre betrifft, deren Beteiligung über 2,5 % liegt, aber nicht ausreicht, um die Kontrolle oder einen
sicheren Einfluss auf die Entscheidungen der Gesellschaft auszuüben, kann sie auch unter Art. 63 AEUV fallen.
Folglich sind diese beiden Bestimmungen auszulegen.
Nach ständiger Rechtsprechung betrifft der Begriff „Beschränkung“ im Sinne von Art. 49 AEUV die Maßnahmen, die die Ausübung
der Niederlassungsfreiheit verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen (Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien,
C‑518/06, Slg. 2009, I‑3491, Randnr. 62).
Nationale Maßnahmen sind ebenso als „Beschränkungen“ im Sinne von Art. 63 Abs. 1 AEUV anzusehen, wenn sie geeignet sind, den
Erwerb von Aktien der betreffenden Unternehmen zu verhindern oder zu beschränken oder aber Investoren anderer Mitgliedstaaten
davon abzuhalten, in das Kapital dieser Unternehmen zu investieren (Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 19).
Im Ausgangsverfahren ist festzustellen, dass die streitige Maßnahme die Wirkung hat, Investoren abzuhalten, und somit ihren
Zugang zum Markt für Beteiligungen an Gesellschaften beeinträchtigt.
Die nationale Maßnahme ermöglicht es nämlich, die Aktionäre einer Fernsehaktiengesellschaft für Geldbußen haftbar zu machen,
die gegen diese Gesellschaft verhängt wurden, damit diese Aktionäre dafür Sorge tragen, dass diese Gesellschaft die griechischen
Gesetze und Standesregeln beachtet, obwohl die Befugnisse, die diesen Aktionären nach den Regeln, die für das Funktionieren
der Organe von Aktiengesellschaften gelten, eingeräumt sind, ihnen keine praktische Möglichkeit dazu geben.
Obwohl die Maßnahme unterschiedslos auf griechische Investoren und Investoren anderer Mitgliedstaaten anwendbar ist, ist die
abschreckende Wirkung dieser Maßnahme für Investoren anderer Mitgliedstaaten größer als für griechische Investoren.
Soweit nämlich das Ziel des Gesetzes darin besteht, die Aktionäre dazu zu veranlassen, mit anderen Aktionären Allianzen zu
schließen, um die Entscheidungen über die Führung der Geschäfte der Gesellschaft beeinflussen zu können, ist die Beachtung
dieser Option, obgleich deren Wahrnehmung allen Aktionären aufgegeben ist, zweifellos schwieriger für Investoren anderer Mitgliedstaaten,
die über die Verhältnisse der Medienlandschaft in Griechenland schlechter im Bilde sind und nicht notwendigerweise die verschiedenen
Gruppen oder Allianzen kennen, die im Kapital einer Gesellschaft, die Inhaberin einer Erlaubnis für die Errichtung und den
Betrieb eines Fernsehsenders ist, vertreten sind.
Folglich beschränkt eine nationale Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren streitige sowohl die Niederlassungsfreiheit als auch
den freien Kapitalverkehr.
Dies wäre auch dann der Fall, wenn eine solche Maßnahme so ausgelegt würde, wie es die griechische Regierung erläutert hat
und wie es in Randnr. 34 des vorliegenden Urteils dargestellt worden ist.
Eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Kapitalverkehrs kann zugelassen werden, wenn sich erweist, dass
sie zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entspricht, dass sie geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels
zu gewährleisten, und dass sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (vgl. in diesem
Sinne hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit Urteil Kommission/Italien, C‑518/06, Randnr. 72, und hinsichtlich des freien
Kapitalverkehrs Urteil Kommission/Deutschland, Randnrn. 72 und 73).
Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, soll die im Ausgangsverfahren streitige Maßnahme die Einhaltung der gesetzlichen
Vorschriften und der Standesregeln für Journalisten durch die Fernsehgesellschaften bewirken, um u. a. zu verhindern, dass
die Ehre oder das Privatleben von Personen beeinträchtigt werden, deren Bild gezeigt oder deren Name genannt wird. Dabei handelt
es sich zweifellos um ein legitimes Ziel.
In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission ausgeführt, dass die Akten keinen Hinweis darauf enthielten, warum man davon
ausgehen könnte, dass ein Aktionär, der mehr als 2,5 % der Anteile einer Fernsehgesellschaft besitze, in der Lage sein sollte,
die Leitung der Gesellschaft zu beeinflussen. Dazu befragt, hat die griechische Regierung erläutert, dass zum Zeitpunkt des
Erlasses des Gesetzes Nr. 2328/1995 zahlreiche Journalisten solche Aktionäre gewesen seien und es Ziel dieses Gesetzes sei,
zum einen das Gesellschaftskapital von Fernsehgesellschaften zu stückeln, um einen zu großen Einfluss eines einzigen Aktionärs
zu vermeiden, und zum anderen eine Gruppenbildung der Aktionäre im Hinblick auf die Programmentscheidungen anzuregen.
Selbst wenn zum Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes Nr. 2328/1995 ein statistischer Zusammenhang zwischen Aktionären, die
2,5 % der Anteile einer Fernsehgesellschaft besaßen, und dem Journalistenberuf bestanden haben sollte, erscheint eine solche
Verbindung nicht hinreichend, um anzunehmen, dass die fragliche Maßnahme geeignet wäre, die Erreichung des mit ihr verfolgten
Ziels zu gewährleisten, und insbesondere nicht über das hinausginge, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
Auch wenn nämlich der Beruf des Journalisten als ein angemessenes Kriterium für die Identifizierung der Personen angesehen
werden kann, die die Leitung einer Fernsehgesellschaft zu beeinflussen geeignet erscheinen, gilt dies nicht für die einfache
Eigenschaft als Aktionär, der etwas mehr als 2,5 % der Anteile oder sogar genügend Aktien besitzt, um im Sinne des Urteils
Baars einen sicheren Einfluss in den Organen der Fernsehgesellschaft auszuüben.
Ist es das Ziel der Maßnahme, dass Journalisten die Gesetze und Standesregeln ihres Berufs befolgen, könnte es angemessen
sein, ihnen persönlich für von ihnen begangene Verstöße Sanktionen aufzuerlegen, nicht aber Aktionären, die nicht notwendig
Journalisten sind.
In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass das griechische Gesetz andere Sanktionsmöglichkeiten enthält, die zur Erreichung
des mit ihm verfolgten Ziels geeigneter erscheinen, da sie die Fernsehtätigkeit betreffen und nicht die einfache Beteiligung
am Gesellschaftskapital, so die Aussetzung oder Einstellung der Ausstrahlung einer bestimmten Sendung, die vorübergehende
Aussetzung der Ausstrahlung aller Fernsehprogramme bis zu drei Monaten, den Entzug der Erlaubnis zum Betrieb des Kanals und
ethische Sanktionen.
Im Übrigen ist die Annahme, dass alle Aktionäre einer Aktiengesellschaft Fachleute in dem Bereich sind, in den der Gesellschaftszweck
der Gesellschaft fällt, geradezu die Negation des freien Kapitalverkehrs, der u. a. auf Portfolioinvestitionen abzielt, d. h.
auf den Erwerb von Wertpapieren auf dem Kapitalmarkt allein in der Absicht einer Geldanlage, ohne auf die Verwaltung und Kontrolle
des Unternehmens Einfluss nehmen zu wollen (Urteil vom 28. September 2006, Kommission/Niederlande, C‑282/04 und C‑283/04,
Slg. 2006, I‑9141, Randnr. 19). Es ist jedoch gerade diese Art von Investitionen, die Investoren aus anderen Mitgliedstaaten,
die ihre Anlagen diversifizieren möchten, tätigen könnten.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Art. 49 AEUV und 63 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung
wie Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 entgegenstehen, wonach die in den vorangehenden Absätzen dieses Artikels vorgesehenen
Geldbußen für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften und die Standesregeln, die für den Betrieb von Fernsehsendern gelten,
gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch nicht nur gegen die Gesellschaft, die Inhaberin der Erlaubnis für die Errichtung
und den Betrieb des Fernsehsenders ist, sondern auch gegen alle Aktionäre verhängt werden, die einen Anteil an den Aktien
von mehr als 2,5 % besitzen.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
1.
Die Erste Richtlinie 68/151/EWG des Rates vom 9. März 1968 zur Koordinierung der Schutzbestimmungen, die in den Mitgliedstaaten
den Gesellschaften im Sinne des Artikels 58 Absatz 2 des Vertrages im Interesse der Gesellschafter sowie Dritter vorgeschrieben
sind, um diese Bestimmungen gleichwertig zu gestalten, ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie Art. 4
Abs. 3 des Gesetzes Nr. 2328/1995 betreffend die rechtliche Regelung des Privatfernsehens und des lokalen Hörfunks, die Regelung
von Fragen im Zusammenhang mit dem Markt für Hörfunk und Fernsehen und andere Bestimmungen in der durch das Gesetz Nr. 2644/1998
über die Erbringung von Hörfunk- und Fernsehdienstleistungen gegen Entgelt geänderten Fassung nicht entgegensteht, wonach
die in den vorangehenden Absätzen dieses Artikels vorgesehenen Geldbußen für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften
und die Standesregeln, die für den Betrieb von Fernsehsendern gelten, gemeinschaftlich und gesamtschuldnerisch nicht nur gegen
die Gesellschaft, die Inhaberin der Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb des Fernsehsenders ist, sondern auch gegen
alle Aktionäre verhängt werden, die einen Anteil an den Aktien von mehr als 2,5 % besitzen.
2.
Die Art. 49 AEUV und 63 AEUV sind dahin auszulegen, dass sie einer solchen nationalen Regelung entgegenstehen.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Griechisch.