CELEX: 61994CJ0205
Fragole congelate
Misure di salvaguardia

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 6 luglio 1994, pervenuta nella cancelleria il 14 luglio seguente, il Finanzgericht del Baden-Wuerttemberg ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CE, due questioni pregiudiziali relative, la prima, alla validità del regolamento (CEE) della Commissione 27 luglio 1990, n. 2198, recante misure di salvaguardia applicabili alle importazioni di fragole congelate, di lamponi congelati, di fragole conservate provvisoriamente e di lamponi conservati provvisoriamente originari della Polonia (GU L 198, pag. 53), e, la seconda, alla validità del regolamento (CEE) della Commissione 21 dicembre 1990, n. 3797, recante misure di salvaguardia applicabili all' importazione di alcuni frutti rossi semitrasformati originari della Polonia e della Iugoslavia (GU L 365, pag. 22).
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia sorta tra la Binder GmbH & Co. International (in prosieguo: la "Binder") e lo Hauptzollamt Stuttgart-West in ordine al pagamento di oneri compensativi, ingiunto a questa impresa in seguito all' importazione in Germania di fragole congelate provenienti dalla Polonia.
3 Il regolamento (CEE) del Consiglio 24 febbraio 1986, n. 426, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 49, pag. 1), ha istituito un regime di aiuti alla produzione e di disciplina degli scambi con i paesi terzi inteso a migliorare la competitività dei prodotti comunitari trasformati a base di ortofrutticoli. In forza dell' art. 1 del regolamento, esso si applica in particolare ai frutti congelati senza aggiunta di zuccheri.
4 L' art. 18, n. 1, primo comma, del regolamento così dispone:
"Se, nella Comunità, il mercato di uno o più prodotti fra quelli cui si riferisce l' articolo 1 subisce o rischia di subire, in conseguenza di importazioni o di esportazioni, gravi perturbazioni tali da compromettere gli obiettivi dell' art. 39 del Trattato, negli scambi con i paesi terzi, possono essere applicate misure adeguate finché la perturbazione o il rischio della medesima non siano scomparsi".
5 L' art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 14 marzo 1977, n. 521, che definisce le modalità di applicazione delle misure di salvaguardia nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 73, pag. 28), mantenuto in vigore come regolamento di applicazione del regolamento n. 426/86, stabilisce che, per valutare se ricorra una tale situazione, si tiene conto in particolare:
"a) del volume delle importazioni o delle esportazioni realizzate o prevedibili;
b) delle disponibilità di prodotti sul mercato della Comunità;
c) dei prezzi praticati per i prodotti indigeni sul mercato della Comunità o della loro prevedibile evoluzione e in particolare della loro tendenza ad un ribasso o ad un aumento eccessivo rispetto ai prezzi degli ultimi anni;
d) dei prezzi praticati sul mercato della Comunità, riportati ad uno stadio comparabile, per i prodotti provenienti dai paesi terzi, e in particolare della loro tendenza ad un ribasso eccessivo, se la situazione prevista al principio di questo articolo si produce a causa delle importazioni".
6 Nel novero delle misure di salvaguardia che possono essere adottate figura l' istituzione di un sistema di prezzi minimi all' importazione con onere compensativo [art. 2, n. 1, lett. c), primo trattino, del regolamento n. 521/77]. Tali misure "possono essere prese solo nei limiti e per la durata strettamente necessari. (...) Possono essere limitate ad alcune provenienze, origini, destinazioni, qualità o presentazioni (...)" (art. 2, n. 2, del medesimo regolamento).
7 La Commissione ha adottato i controversi regolamenti sulla base di queste disposizioni.
8 Il regolamento n. 2198/90 ha fissato un prezzo minimo per l' importazione, in particolare, delle fragole congelate senza aggiunta di zucchero originarie della Polonia, prevedendo che qualsiasi importazione di questi prodotti a prezzo inferiore a quello minimo fosse assoggettato ad un onere compensativo. Il regolamento ha trovato applicazione fino al 31 dicembre 1990.
9 Il regolamento n. 3797/90 ha mantenuto in vigore il sistema dei prezzi minimi con onere compensativo fino al 31 marzo 1991. Esso ha tuttavia fissato prezzi minimi differenti, a seconda che si trattasse o no di frutti interi.
10 L' applicazione di questo regolamento è stata prorogata fino al 31 luglio 1991 e poi fino al 25 settembre 1991, rispettivamente con regolamento (CEE) della Commissione 27 marzo 1991, n. 810 (GU L 82, pag. 49), e con regolamento (CEE) della Commissione 22 luglio 1991, n. 2152 (GU L 200, pag. 16).
11 La Binder ha importato dalla Polonia fragole congelate senza aggiunta di zucchero dal novembre 1990 al settembre 1991. In seguito ad un' ispezione, lo Hauptzollamt Stuttgart-West ha accertato che la Binder non rispettava i prezzi minimi prescritti dalla normativa comunitaria ed ha pertanto ingiunto alla medesima il pagamento di oneri compensativi.
12 La Binder ha adito il Finanzgericht del Baden-Wuerttemberg chiedendo la sospensione o, se del caso, l' annullamento dell' ingiunzione di pagamento di tali oneri. L' impresa ricorrente ha fatto valere che i regolamenti nn. 2198/90 e 3797/90 erano invalidi per i seguenti motivi: in primo luogo, non vi sarebbe stata perturbazione né rischio di perturbazione del mercato, come si evincerebbe dalla documentazione da essa prodotta agli atti; in secondo luogo, i regolamenti controversi non erano sufficientemente motivati; in terzo luogo, le misure di salvaguardia adottate non erano conformi al principio di proporzionalità. In ordine a quest' ultimo punto, la ricorrente nel procedimento a quo ha argomentato che il regolamento n. 2198/90 non distingueva tra le varie categorie di fragole, che esso comportava un aumento dissimulato del prezzo minimo all' importazione, per effetto del collegamento all' ECU "verde", e che la durata dell' applicazione dei provvedimenti controversi era eccessiva.
13 Per potersi pronunciare su questi argomenti, il Finanzgericht del Baden-Wuerttemberg ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se il regolamento (CEE) della Commissione 27 luglio 1990, n. 2198, recante misure di salvaguardia applicabili all' importazione di fragole congelate, di lamponi congelati, di fragole conservate provvisoriamente e di lamponi conservati provvisoriamente originari della Polonia (GU L 198 del 28 luglio 1990, pag. 53), sia invalido nella sua durata complessiva di applicazione fino al 31 dicembre 1990.
2) Se il regolamento (CEE) della Commissione 21 dicembre 1990, n. 3797, recante misure di salvaguardia applicabili all' importazione di alcuni frutti rossi semitrasformati originari della Polonia e della Iugoslavia (GU L 365 del 28 dicembre 1990, pag. 22), nella sua durata originaria di applicazione fino al 31 marzo 1991, come pure nella sua durata di applicazione prorogata fino al 31 luglio 1991 e successivamente fino al 25 settembre 1991 [regolamenti (CEE) della Commissione nn. 810/91 e 2152/91, del 27 marzo 1991 e, rispettivamente, del 22 luglio 1991, recanti, di volta in volta, modifica del regolamento (CEE) n. 3797/90 (GU L 82 del 28 marzo 1991, pag. 42, e, rispettivamente, L 200 del 23 luglio 1991, pag. 16], sia invalido".
14 Con tali due questioni, che possono essere esaminate congiuntamente, il giudice di rinvio si interroga sulla validità dei regolamenti nn. 2198/90 e 3797/90 alla luce dei vari argomenti addotti dinanzi ad esso dalla Binder. Occorre pertanto esaminare questi argomenti in ordine successivo.
Sull' esistenza di una perturbazione grave del mercato
15 La Binder sostiene che, alla luce dei criteri fissati dall' art. 1 del regolamento n. 521/77, il mercato comunitario delle fragole congelate non ha subito, durante il periodo considerato, alcuna perturbazione grave o rischio di perturbazione grave. Facendo richiamo ad una relazione della Zentrale Markt- und Preisberichtstelle fuer Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernaehrungswirtschaft GmbH (osservatorio centrale dei prezzi e dei mercati per i prodotti agricoli, della silvicoltura e alimentari), la ricorrente nel procedimento a quo argomenta che l' aumento delle importazioni di fragole congelate verificatosi nel 1990 è riconducibile al fatto che la produzione comunitaria non consentiva di soddisfare il fabbisogno dell' industria comunitaria della trasformazione in fragole della varietà "Senga Sengana", la cui produzione era pressoché inesistente nella Comunità. Essa aggiunge che i quantitativi di fragole prodotte nella Comunità e destinate alla trasformazione erano all' epoca modesti, mentre il mercato della frutta fresca non registrava più eccedenze come nel corso dei tre anni precedenti. Essa fa altresì rilevare che il prezzo di questi prodotti è restato complessivamente stabile tra il 1989 e il 1993 e che il prezzo medio delle fragole congelate importate dalla Polonia era più elevato nel 1990 e nel 1991 che nel 1989.
16 La Commissione e il governo spagnolo ribattono che sussistevano gravi rischi di perturbazione del mercato nel periodo in cui i regolamenti controversi sono stati adottati. Essi argomentano che, dal 1989, le autorità polacche non sono più state in grado di controllare le esportazioni di fragole congelate e di garantire di conseguenza il rispetto degli accordi di autolimitazione stipulati al riguardo tra la Polonia e la Comunità. Le importazioni di fragole congelate dalla Polonia sono pertanto fortemente aumentate nel corso del primo semestre del 1990, circostanza che ha comportato una drastica riduzione dei prezzi nel mercato comunitario. Secondo la Commissione, i documenti prodotti dalla Binder, riguardanti una sola varietà di fragole, non sono idonei ad infirmare questa analisi, vertente sull' intero mercato delle fragole congelate e non, in modo arbitrario, su questa o quella varietà.
17 Conformemente ad una giurisprudenza costante (v. sentenze 12 aprile 1984, causa 345/82, Wuensche, Racc. pag. 1995, punto 21, e 29 febbraio 1996, cause riunite C-296/93 e C-307/93, Francia e Irlanda/Commissione, Racc. pag. I-795, punto 32), occorre accertare se la Commissione non sia incorsa in errore manifesto nella valutazione della situazione del mercato di cui trattasi.
18 Va anzitutto rilevato che la Binder non contesta che l' accordo di autolimitazione delle esportazioni di fragole congelate, stipulato tra la Polonia e la Comunità per la campagna 1989/1990, non è stato rispettato e che nessun accordo dello stesso tipo ha potuto essere stipulato per la campagna 1990/1991.
19 Risulta inoltre dalle statistiche ufficiali prodotte in giudizio dalla Commissione che le importazioni di fragole congelate nella Comunità hanno raggiunto, dalla fine del primo semestre del 1990, un volume analogo a quello delle importazioni di ciascuno dei due anni precedenti. Questo aumento dei quantitativi importati, esclusivamente riconducibile alle importazioni dalla Polonia, è parallelo ad una riduzione sensibile, pari a circa il 30%, del prezzo delle importazioni durante lo stesso periodo.
20 Gli elementi addotti dalla Binder non consentono di considerare come dimostrato che l' aumento delle importazioni dalla Polonia fosse imputabile precipuamente, se non esclusivamente, al fatto che la produzione comunitaria non poteva soddisfare il fabbisogno dell' industria comunitaria della trasformazione. Da un lato, non sembra che le fragole prodotte nella Comunità e quelle importate dalla Polonia non fossero, dal punto di vista dei trasformatori, prodotti sostituibili. Dall' altro, come rileva l' avvocato generale al paragrafo 36 delle sue conclusioni, l' insufficienza della produzione comunitaria, se può spiegare l' aumento del volume delle importazioni, non rende ragione della riduzione del prezzo delle importazioni registrata nel corso del primo semestre del 1990. Al contrario, ci si poteva più probabilmente attendere che il basso livello dei prezzi all' importazione incentivasse i trasformatori ad una maggiore richiesta di prodotti importati.
21 Inoltre, la Binder non può fondatamente richiamarsi alle dinamiche dei prezzi accertate dopo l' entrata in vigore delle misure di salvaguardia per sostenere che le condizioni di adozione di queste ultime non erano soddisfatte. Va rilevato, del resto, concordemente con quanto osservato dall' avvocato generale al paragrafo 40 delle sue conclusioni, che il prezzo medio delle fragole importate dalla Polonia allo stato congelato era, contrariamente a quanto asserisce la Binder, più basso nel 1990 e nel 1991 che nel 1989.
22 Stando così le cose, la Commissione non è incorsa in errore manifesto di valutazione considerando sussistenti rischi di perturbazioni gravi del mercato comunitario, atte a pregiudicare gli obiettivi fissati dall' art. 39 del Trattato CE.
Sulla motivazione dei regolamenti controversi
23 La Binder fa valere che la motivazione dei regolamenti non dà conto delle ragioni dell' istituzione dei prezzi minimi, né consente di appurare se la Commissione abbia tenuto presenti i criteri menzionati nell' art. 1 del regolamento n. 521/77.
24 La Commissione e il governo spagnolo ribattono che nei 'considerando' dei regolamenti controversi sono indicate le ragioni per le quali le misure in questione sono state prima istituite e poi mantenute in vigore.
25 Secondo la giurisprudenza costante della Corte (v., segnatamente, sentenza Francia e Irlanda/Commissione, citata, punto 72), la motivazione richiesta dall' art. 190 del Trattato CEE dev' essere adeguata alla natura dell' atto controverso. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l' iter logico seguito dall' istituzione da cui promana l' atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo.
26 Al riguardo, nella motivazione dei regolamenti controversi si indica con chiarezza che la Commissione ha adottato e mantenuto in vigore il sistema di prezzi minimi all' importazione per via dei rischi di perturbazione del mercato che l' inosservanza dei prezzi concordati con i paesi fornitori, l' aumento rilevante dei quantitativi importati e il livello sensibilmente inferiore dei prezzi dei prodotti importati rispetto a quello dei prodotti comunitari comportavano.
27 I regolamenti controversi non sono quindi inficiati da vizio di motivazione.
Sulla proporzionalità dei provvedimenti adottati
28 La Binder fa valere, in primo luogo, che la Commissione non ha rispettato il principio di proporzionalità con l' adozione del regolamento n. 2198/90, non avendo essa previsto prezzi minimi d' importazione differenziati in relazione alle categorie di fragole congelate, contrariamente a quanto ha fatto nel regolamento n. 3797/90.
29 La Commissione e il governo spagnolo ribattono che le autorità comunitarie dovevano adottare misure di salvaguardia con riferimento all' intero mercato e non a questa o quella qualità di fragole individuata in modo arbitrario. Aggiunge la Commissione che, poiché le autorità polacche non erano, in quel periodo, in grado di rilasciare certificati di esportazione che consentissero il controllo della qualità delle fragole congelate importate, una differenziazione era impossibile da operare. Tale differenziazione, del resto, è stata effettuata non appena le autorità polacche hanno attuato un sistema di controllo idoneo a consentirla.
30 Risulta dai documenti agli atti che, prima dell' entrata in vigore delle misure di salvaguardia controverse, le autorità polacche si erano impegnate a far rispettare ai loro esportatori un prezzo medio di esportazione, concordato per ogni campagna di commercializzazione e determinato per le fragole congelate nel loro complesso, senza distinzioni di qualità. Risulta del pari che, fino al 1 gennaio 1991, le autorità polacche non furono in grado di garantire, in particolare mediante il rilascio di certificati di esportazione, un controllo della qualità delle fragole esportate, così come le autorità doganali della Comunità non furono in grado di garantire, fino a tale data, un controllo efficace ed uniforme dei prezzi minimi per qualità di fragole importate. Ciò premesso, la Commissione ben poteva, senza violare il principio di proporzionalità, decidere di imporre un prezzo minimo all' importazione che non tenesse conto della qualità delle fragole importate, ma solo delle loro modalità di trasformazione.
31 La Binder fa valere, in secondo luogo, che i prezzi minimi erano espressi in ECU e convertiti in moneta nazionale sulla base dei tassi di conversione agricoli stabiliti dall' art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 11 giugno 1985, n. 1676, relativo al valore dell' unità di conto e ai tassi di conversione da applicare nel quadro della politica agricola comune (GU L 164, pag. 1). La ricorrente nel procedimento a quo assume che il ricorso a questi tassi di conversione ha avuto l' effetto di accrescere in modo arbitrario l' importo, espresso in moneta nazionale, dei prezzi minimi all' importazione rispetto a quello che sarebbe risultato se la conversione fosse stata effettuata sulla base del tasso centrale fissato per la moneta nazionale rispetto all' ECU.
32 La Commissione ribatte, anzitutto, che il ricorso ai tassi di conversione agricoli è prescritto dal combinato disposto degli artt. 1 e 2 del regolamento n. 1676/85. Essa fa rilevare, inoltre, che questo metodo di calcolo, che ha effettivamente avuto l' effetto di aumentare del 13-14% circa i prezzi all' importazione, era giustificato dalla necessità di ritoccare i prezzi all' importazione, che non erano modificati da due anni nell' ambito degli accordi di autolimitazione stipulati tra la Commissione e la Polonia.
33 Al riguardo, occorre rilevare che, in forza dell' art. 2, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1676/85, la conversione nella moneta dello Stato membro degli importi espressi in ECU si effettua per mezzo dei tassi di conversione agricoli per quanto riguarda i provvedimenti della politica agricola comune, nel novero dei quali rientrano i provvedimenti direttamente o indirettamente fondati sull' art. 43 del Trattato CEE [v. art. 1, n. 2, lett. a), del medesimo regolamento]. Pertanto, i prezzi minimi all' importazione fissati dai regolamenti controversi andavano espressi nella moneta dello Stato membro d' importazione facendo ricorso ai tassi di conversione agricoli.
34 Inoltre, tenuto conto dei prezzi medi concordati nell' ambito degli accordi di autolimitazione per le campagne precedenti (845 ECU/t per la campagna 1986/1987; 860 ECU/t per la campagna 1987/1988 e 880 ECU/t per le campagne 1988/1989 e 1989/1990) e del carattere protezionistico delle misure in questione, non è stato dimostrato che l' importo di 88 ECU/100 kg, fissato dal regolamento n. 2198/90 per le fragole congelate senza aggiunta di zucchero, né del resto quello di 92 ECU/100 kg, fissato dal regolamento n. 3797/90, abbiano oltrepassato il livello necessario a garantire l' efficacia delle misure di salvaguardia, come richiesto dalla giurisprudenza della Corte (v. sentenza 11 febbraio 1988, causa 77/86, National Dried Fruit Trade Association, Racc. pag. 757, punto 22).
35 La Binder argomenta, in terzo luogo, che la durata delle misure di salvaguardia è stata eccessiva. A suo parere, i prezzi all' importazione avevano oltrepassato i prezzi del mercato comunitario sin dalla fine del 1990, cosicché le misure di salvaguardia avrebbero dovuto essere rimosse sin dal 1 gennaio 1991.
36 La Commissione e il governo spagnolo ribattono che, pur essendo vero che i prezzi all' importazione hanno ecceduto i prezzi del mercato comunitario, i rischi di perturbazioni del mercato hanno seguitato a sussistere fino alla fine del 1991, in quanto le condizioni di produzione e di esportazione dei paesi terzi erano rimaste immutate. La Commissione rileva, in particolare, che nessun accordo era stato concluso durante questo periodo con le autorità dei paesi esportatori.
37 La ricorrente nel procedimento a quo contesta il mantenimento in vigore dei provvedimenti controversi solo per il periodo successivo alla fine del 1990. La sua argomentazione non è dunque intesa ad infirmare il regolamento n. 2198/90, che a tale data non era più applicabile. D' altro canto, per l' intera durata di applicazione del regolamento n. 3797/90, prorogata due volte, le condizioni del mercato comunitario e, soprattutto, le condizioni di importazione delle fragole congelate provenienti dai paesi terzi non hanno subito sostanziali modifiche. In particolare, le autorità comunitarie non erano ancora pervenute a stipulare accordi con i paesi terzi per quanto riguarda le condizioni di importazione di questi prodotti nella Comunità. Dai documenti prodotti agli atti si evince del resto che l' aumento delle importazioni dalla Polonia è proseguito lungo l' intero arco di tempo in questione e che il prezzo di questi prodotti è rimasto in modo abbastanza netto al di sotto di quello dei prodotti della Comunità. Stando così le cose, la durata delle misure di salvaguardia non può considerarsi eccessiva.
38 Conseguentemente, si deve constatare che l' esame delle questioni pregiudiziali non ha messo in evidenza elementi atti ad inficiare la validità del regolamento n. 2198/90 né quella del regolamento n. 3797/90.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
39 Le spese sostenute dal governo spagnolo nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Finanzgericht del Baden-Wuerttemberg con ordinanza 6 luglio 1994, dichiara:
L' esame delle questioni pregiudiziali non ha messo in evidenza elementi atti ad inficiare la validità del regolamento (CEE) della Commissione 27 luglio 1990, n. 2198, recante misure di salvaguardia applicabili alle importazioni di fragole congelate, di lamponi congelati, di fragole conservate provvisoriamente e di lamponi conservati provvisoriamente originari della Polonia, né quella del regolamento (CEE) della Commissione 21 dicembre 1990, n. 3797, recante misure di salvaguardia applicabili all' importazione di alcuni frutti rossi semitrasformati originari della Polonia e della Iugoslavia.