CELEX: 62006TJ0212
Ricorso per risarcimento danni
Regolamento (CE) n. 178/2002
Sistema di allarme rapido
Notifica supplementare
Competenza delle autorità nazionali
Parere della Commissione privo di effetto giuridico
Modifica dell’oggetto della lite
Irricevibilità

Contesto normativo
Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2002, n. 178, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (
GU L 31, pag. 1
), stabilisce procedure relative alla sicurezza alimentare.
Il capo IV del regolamento n. 178/2002, intitolato «Sistema di allarme rapido, gestione delle crisi e situazioni di emergenza», introduce un sistema di allarme rapido per gli alimenti e i mangimi (in prosieguo: il «SARA»).
L’art. 50 del regolamento n. 178/2002 dispone:
«Sistema di allarme rapido
1.   È istituito, sotto forma di rete, un sistema di allarme rapido per la notificazione di un rischio diretto o indiretto per la salute umana dovuto ad alimenti o mangimi. Ad esso partecipano gli Stati membri, la Commissione e l’Autorità [europea per la sicurezza alimentare]. Gli Stati membri, la Commissione e l’Autorità [europea per la sicurezza alimentare] designano ciascuno un punto di contatto, che è membro della rete. La Commissione è responsabile della gestione della rete.
2.   Qualora un membro della rete disponga di informazioni relative all’esistenza di un grave rischio, diretto o indiretto, per la salute umana dovuto ad alimenti o mangimi, egli trasmette immediatamente tali informazioni alla Commissione nell’ambito del sistema di allarme rapido. La Commissione trasmette immediatamente le informazioni ai membri della rete.
L’Autorità [europea per la sicurezza alimentare] può integrare la notificazione con ogni informazione scientifica o tecnica in grado di agevolare un intervento rapido e adeguato di gestione del rischio da parte degli Stati membri.
3.   Nell’ambito del sistema di allarme rapido e salvo altrimenti disposto dalla normativa comunitaria, gli Stati membri notificano immediatamente alla Commissione quanto segue:
a)
qualsiasi misura da essi adottata, che esiga un intervento rapido, intesa a limitare l’immissione sul mercato di alimenti o mangimi, o a imporne il ritiro dal commercio o dalla circolazione per proteggere la salute umana;
b)
qualsiasi raccomandazione o accordo con operatori professionali volto, a titolo consensuale od obbligatorio, ad impedire, limitare o imporre specifiche condizioni all’immissione sul mercato o all’eventuale uso di alimenti o mangimi, a motivo di un grave rischio per la salute umana che esiga un intervento rapido;
c)
qualsiasi situazione in cui un’autorità competente abbia respinto una partita, un container o un carico di alimenti o di mangimi ad un posto di frontiera dell’Unione europea a causa di un rischio diretto o indiretto per la salute umana.
La notificazione è accompagnata da una spiegazione dettagliata dei motivi dell’intervento delle autorità competenti dello Stato membro in cui è stata fatta la notificazione. Questa è seguita in tempi rapidi da ulteriori informazioni, in particolare se le misure su cui è basata vengono modificate o revocate.
La Commissione trasmette immediatamente ai membri della rete la notificazione e le ulteriori informazioni ricevute a norma del primo e del secondo comma».
Fatti
La ricorrente, Bowland Dairy Products Ltd, è una società di diritto inglese avente ad oggetto la produzione di formaggio fresco in generale e di formaggio bianco in particolare. Dal 1999, essa è autorizzata, dal Pendle Environmental Health Office, autorità alimentare locale che opera sotto la sorveglianza della Food Standards Agency (in prosieguo: la «FSA»), a produrre formaggio bianco a partire da varie fonti di latte.
Il 9 giugno 2006 l’Ufficio alimentare e veterinario (OAV), direzione facente parte della direzione generale (DG) «Salute e tutela dei consumatori» della Commissione delle Comunità europee, ha proceduto, in presenza di un rappresentante della FSA, all’ispezione degli uffici e del laboratorio controllo qualità della ricorrente. Gli esiti dell’ispezione dell’OAV sono stati illustrati in una nota interna della DG «Salute e tutela dei consumatori» del e riportati nel progetto di rapporto finale della missione che l’OAV ha effettuato nel Regno Unito dal al .
Il 14 giugno 2006 la FSA ha proceduto nell’ambito del SARA a una notifica di allarme rapido diretta a identificare il seguente rischio: «Produzione difettosa di prodotti lattiero-caseari. Regime di controllo inidoneo all’individuazione di antibiotici». La FSA ha applicato la notifica a «[q]ualsiasi formaggio bianco recante il bollo sanitario UK PE 023.EEC», ossia a qualsiasi formaggio bianco prodotto dalla ricorrente. Sono state trasmesse informazioni supplementari nel contesto del SARA in data .
Tra il 16 e il 26 giugno 2006 la ricorrente ha chiuso la sua sede.
Il 20 giugno 2006 la FSA ha effettuato un controllo presso la sede della ricorrente. In una lettera inviata alla DG «Salute e tutela dei consumatori» il la FSA ha esposto le sue preoccupazioni in merito alle rilevate pratiche della ricorrente e alle misure adottate a tale riguardo. La FSA ha concluso che la ripresa delle operazioni presso la ricorrente sulla base dei provvedimenti raccomandati non presentava alcun problema per la salute pubblica né violava la normativa comunitaria.
Il 26 giugno 2006 la FSA ha autorizzato la ricorrente a riprendere le sue operazioni di produzione di formaggio bianco, alla qual cosa quest’ultima ha provveduto quello stesso giorno.
Nuove discussioni hanno avuto luogo tra la DG «Salute e tutela dei consumatori» e la FSA in merito alle conclusioni dell’OAV del 9 giugno 2006 e al controllo della FSA e il si è tenuta una riunione.
Con messaggio di posta elettronica del 9 luglio 2006 il sig. F. della FSA ha presentato alla Commissione, precisando che essa intendeva ricevere i suoi commenti o suggerimenti, il seguente progetto di notifica supplementare:
«Le autorità britanniche hanno effettuato un controllo completo presso la Bowland Dairy Products Ltd in data 20 giugno 2006. In seguito a detto controllo, due partite di formaggio bianco prodotto a partire dal latte ritenuto inadeguato al consumo umano sono state rispedite nel Regno Unito dalla Germania e distrutte, in presenza di un controllo, il 27 giugno.
Si è inoltre constatato che dovevano essere attuate misure correttive e, quindi, sono state migliorate le procedure di analisi dei rischi e di controllo dei punti critici, il controllo qualità e le specifiche del latte al momento del suo arrivo.
Pertanto, le autorità britanniche accettano che il formaggio bianco prodotto dalla Bowland sia commercializzato».
Con messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 la Commissione ha risposto alla FSA nei seguenti termini:
«Egregio Sig. [F.],
siamo stati a nostra volta lieti di spiegare ieri nuovamente la posizione della [DG “Salute e tutela dei consumatori”] relativa al latte contenente antibiotici e al latte acquoso. Prevediamo di proporre agli Stati membri dopo la pausa estiva uno strumento giuridico diretto a precisare cosa occorra fare con detti due ingredienti e le modalità di controllo di questi ultimi qualora siano utilizzati nella produzione del formaggio.
Per quanto riguarda il Vostro progetto di messaggio destinato al sistema di allarme rapido, Vi ringraziamo per averci consultati. In merito all’ultima frase “Pertanto, le autorità britanniche accettano che il formaggio bianco prodotto dalla Bowland sia commercializzato”, siamo consapevoli del fatto che si tratta della Vostra posizione che tuttavia non coincide con quella [della DG “Salute e tutela dei consumatori”]. Dalla nostra conversazione di ieri abbiamo potuto evincere che dal 26 giugno (data in cui la Bowland ha ripreso la sua produzione) la Bowland utilizza nuovamente latte il cui tenore di antibiotici non è stato confermato come inferiore al limite massimo di residui e di latte acquoso, mentre invece la mancanza di prodotti chimici non è stata confermata mediante strumenti appropriati.
Pertanto, la [DG “Salute e tutela dei consumatori”] non può accettare la dichiarazione risultante nel Vostro messaggio.
Potremo approvare il Vostro progetto solo qualora confermiate che queste due fonti di latte non sono utilizzate per la produzione del formaggio bianco.
In alternativa, possiamo diffondere il vostro messaggio mediante il SARA ma sarà in tal caso corredato di un messaggio [della DG “Salute e tutela dei consumatori”] diretto a precisare che “i servizi della Commissione ritengono che il formaggio bianco prodotto dalla Bowland non possa essere commercializzato”.
Cordialmente
[E. P.]».
Con messaggio di posta elettronica del 23 agosto 2006, indirizzato al sig. P., il sig. Y. della FSA ha chiesto alla DG «Salute e tutela dei consumatori» di far circolare tramite il SARA una nota redatta in termini identici a quelli utilizzati nel progetto del . Quello stesso giorno le autorità del Regno Unito hanno notificato il medesimo messaggio al punto di contatto del SARA presso la Commissione.
In data 24 agosto 2006 la Commissione ha diffuso detta notifica mediante il SARA. Essa ha altresì diffuso una nota di tali servizi contenente il progetto di resoconto della riunione del dal quale è emerso il disaccordo della DG «Salute e tutela dei consumatori» in merito all’autorizzazione accordata alla ricorrente dalla FSA (in prosieguo: la «nota del »).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale l’11 agosto 2006 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con atto separato depositato presso la cancelleria quello stesso giorno, la ricorrente ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori diretta in particolare a che il Tribunale ordini, da un lato, la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata contenuta nel messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 e, dall’altro lato, la diffusione nel contesto del SARA della notifica supplementare della FSA.
Il 25 agosto 2006 la ricorrente ha trasmesso al Tribunale copia di una lettera da essa inviata lo stesso giorno alla DG «Salute e tutela dei consumatori» e nella quale indicava la sua intenzione di invitare il Tribunale a considerare la sua domanda di provvedimenti provvisori e il suo ricorso di cui alla causa principale come diretti non soltanto contro il messaggio di posta elettronica del , ma altresì contro la nota del .
Con ordinanza 12 settembre 2006 Bowland Dairy Products/Commissione (causa T-212/06 R, non pubblicata nella Raccolta), il presidente del Tribunale ha ordinato alla Commissione di revocare la nota del fino alla data dell’ordinanza che ha posto fine al procedimento sommario. Il la Commissione si è conformata a detta ordinanza.
Con lettera del 24 ottobre 2006 la ricorrente ha rinunciato alle sue domande di provvedimenti provvisori e di annullamento. Essa ha tuttavia indicato che avrebbe mantenuto fermo il ricorso nella parte relativa al risarcimento del danno da essa asseritamente subito.
Con ordinanza 29 novembre 2006, il presidente del Tribunale ha disposto la cancellazione dal ruolo della causa T-212/06 R.
Su domanda della Commissione, presentata con atto separato il 28 marzo 2007 e non contestata dalla ricorrente nelle sue osservazioni scritte del , il Tribunale ha deciso, il , a titolo di misure di organizzazione del procedimento, che la questione dell’importo dei danni non sarebbe stata affrontata fintanto che non fosse stato stabilito se la Comunità europea era responsabile del danno addotto dalla ricorrente.
La causa è stata attribuita alla Terza Sezione. Essendo cambiata la composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Sesta Sezione, cui è stata quindi attribuita la presente causa. Poiché il giudice relatore, a causa di un impedimento, non poteva partecipare ai lavori della sezione, il presidente del Tribunale, con decisione 7 gennaio 2008, ha riattribuito la causa alla Quinta Sezione.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale. Le parti hanno svolto le loro osservazioni orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 5 marzo 2009.
Nel suo ricorso, la ricorrente concludeva che il Tribunale volesse annullare il messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006. Nella lettera del , la ricorrente ha poi affermato che essa avrebbe esteso la portata della sua domanda di annullamento alla nota del . La sua domanda di annullamento è stata successivamente ritirata con la lettera del .
La ricorrente conclude, nella sua memoria di replica, che il Tribunale voglia:
—
condannare la Commissione a pagare a titolo di danni l’importo delle perdite da essa subite a motivo del messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 e della nota del , oltre agli interessi;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso parzialmente irricevibile e, comunque, infondato;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
In via preliminare si deve sottolineare che, nel corso della fase scritta del procedimento, la ricorrente ha ritirato la sua domanda di annullamento del messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 e della nota del . Detta rinuncia è stata confermata in sede di udienza. Pertanto, il Tribunale esaminerà solo la domanda di risarcimento danni.
Argomenti delle parti
La ricorrente contesta alla Commissione di aver assoggettato a condizioni la diffusione della notifica supplementare della FSA imponendo che quest’ultima confermi che la ricorrente non ha utilizzato, nel produrre formaggio bianco, latte contenente antibiotici né latte acquoso o, in subordine, che detta diffusione è corredata di un messaggio della DG «Salute e tutela dei consumatori» indicante che i servizi della Commissione ritengono che il formaggio bianco prodotto dalla ricorrente non possa essere immesso in commercio.
La ricorrente reputa, in particolare, che il messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 costituisca un rifiuto definitivo da parte della Commissione di diffondere la notifica supplementare della FSA, se quest’ultima non era corredata di una contro-notifica dalla quale risultasse il disaccordo della Commissione. Il carattere definitivo di detto rifiuto sarebbe dimostrato dal fatto che il messaggio di posta elettronica del costituisce una risposta al messaggio di posta elettronica della FSA del che, secondo la ricorrente, può essere percepito soltanto come una domanda di diffusione. Inoltre, secondo la ricorrente, il Tribunale deve considerare il presente ricorso come diretto a ottenere il risarcimento del danno causato non solo dal messaggio di posta elettronica del , ma altresì dalla nota del , sebbene quest’ultima sia stata diffusa dal SARA dopo la presentazione del ricorso.
Da un lato, a tale riguardo, la ricorrente osserva che gli effetti della nota del 24 agosto 2006 sono identici a quelli del messaggio di posta elettronica del e che gli argomenti e le pretese avanzate contro questi due atti sono altresì identici.
Dall’altro lato essa fa riferimento all’ordinanza Bowland Dairy Products/Commissione, punto 18 supra, con cui si è ordinato alla Commissione, a titolo di provvedimenti provvisori, di revocare la nota del 24 agosto 2006 fino alla data dell’ordinanza diretta a porre fine al procedimento sommario. La ricorrente ritiene che, alla luce delle disposizioni dell’art. 242 CE e dell’art. 104 del regolamento di procedura del Tribunale, il presidente del Tribunale non avrebbe potuto disporre la revoca della nota del se quest’ultima non fosse stata considerata inclusa nell’oggetto del ricorso.
La Commissione reputa che il messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 non costituisca un rifiuto di diffondere la notifica supplementare della FSA dal momento che, a tale data, non le era stata sottoposta alcuna domanda definitiva in tal senso. Infatti, il messaggio di posta elettronica della FSA del costituirebbe una mera consultazione in merito al progetto di notifica supplementare.
La Commissione sostiene, inoltre, che la portata del ricorso non si estende alla nota del 24 agosto 2006, dato che quest’ultima è successiva alla presentazione dell’atto introduttivo. Essa rileva che l’ampliamento della portata iniziale del ricorso per mezzo di una lettera indirizzata alla Commissione costituirebbe una procedura inusuale e manifestamente non conforme allo Statuto della Corte di giustizia e al regolamento di procedura.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo occorre ricordare che l’art. 21, primo comma, dello Statuto della Corte, applicabile ai procedimenti dinanzi al Tribunale conformemente all’art. 53, primo comma, dello stesso Statuto, dispone che «[l]a Corte è adita mediante istanza trasmessa al cancelliere» e che «l’istanza deve contenere (…) l’oggetto della controversia, le conclusioni ed un’esposizione sommaria dei motivi invocati».
Parimenti, l’art. 44, n. 1, lett. c) e d), del regolamento di procedura prevede che il ricorso di cui all’art. 21 dello Statuto della Corte deve contenere l’oggetto della controversia, l’esposizione sommaria dei motivi dedotti e le conclusioni del ricorrente.
Se è pur vero che l’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura consente, in determinate circostanze, la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, tale disposizione non può essere in alcun caso interpretata nel senso che autorizzi la parte ricorrente a presentare al Tribunale conclusioni nuove e a modificare, in tal modo, l’oggetto della controversia (v. sentenza del Tribunale 12 luglio 2001, causa
T-3/99, Banatrading/Consiglio, Racc. pag. II-2123, punto 28 e la giurisprudenza ivi citata)
.
In secondo luogo occorre rammentare che, come risulta da una giurisprudenza ben consolidata, il sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità presuppone che ricorra un insieme di condizioni, vale a dire l’illiceità del comportamento addebitato alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento fatto valere e il danno lamentato. Quando una di queste condizioni non è soddisfatta, il ricorso deve essere interamente respinto senza che sia necessario esaminare le altre condizioni (v. sentenze della Corte 29 settembre 1982, causa 26/81, Oleifici Mediterranei/CEE, Racc. pag. I-3057, punto 16; del Tribunale , cause riunite
T-481/93 e T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens e a./Commissione, Racc. pag. II-2941
, punto 80, e , causa T-344/04, Bouychou/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).
Da detta giurisprudenza emerge che l’atto o il comportamento dell’istituzione convenuta, che sarebbe all’origine del danno addotto, rientra nell’oggetto di un ricorso per risarcimento danni e deve essere precisato nell’atto introduttivo. Per lo stesso motivo le conclusioni di un siffatto ricorso devono essere intese nel senso che esse si riferiscono al risarcimento del danno asseritamente causato dall’atto o dal comportamento menzionato nell’atto introduttivo.
In terzo luogo si deve osservare che l’art. 50, n. 1, del regolamento n. 178/2002 determina il SARA che associa, in qualità di membri della rete, gli Stati membri, la Commissione e l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), con la Commissione quale responsabile della gestione della rete. Nell’ambito di detta rete, gli Stati membri notificano alla Commissione le misure indicate al n. 3, primo comma, lett. a)-c), dello stesso articolo, nonché, in forza del secondo comma del medesimo numero, ulteriori informazioni, in particolare se le misure su cui è basata la notifica vengono modificate o revocate. La Commissione, da parte sua, è tenuta a trasmettere immediatamente ai membri della rete la notificazione e le ulteriori informazioni ricevute a norma del primo e del secondo comma del medesimo numero. Tuttavia, quale membro della rete, la Commissione può altresì, in forza dell’art. 50, n. 2, del regolamento n. 178/2002, trasmettere agli altri membri della rete qualsiasi informazione di cui dispone in merito all’esistenza di un rischio grave o indiretto per la salute umana connesso a un alimento o a un mangime.
Da tali disposizioni emerge che la redazione delle notifiche previste all’art. 50, n. 3, del regolamento n. 178/2002, nonché la loro trasmissione alla Commissione ai fini della relativa comunicazione agli altri membri della rete, rientrano nella responsabilità esclusiva dell’autorità competente dello Stato membro interessato.
Non si può certamente escludere che, anche in un caso rientrante nella competenza delle autorità nazionali, la Commissione possa esprimere la sua opinione, che, tuttavia, è priva di effetti giuridici e risulta non vincolante per le autorità nazionali (sentenza della Corte 27 marzo 1980, causa 133/79, Sucrimex e Westzucker/Commissione, Racc. pag. 1299, punto 16, e ordinanza della Corte , causa 151/88, Italia/Commissione, Racc. pag. 1255, punto 22; sentenza del Tribunale , causa
T-160/98, Van Parys e Pacific Fruit Company/Commissione, Racc. pag. II-233, punto 65)
. Pertanto, la domanda di risarcimento fondata sul fatto che la Commissione avrebbe espresso una siffatta opinione è irricevibile (ordinanza del Tribunale , causa T-92/06, Lademporiki e Parousis & Sia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 26; v. altresì, in tal senso, sentenza Sucrimex e Westzucker/Commissione, cit., punti 22 e 25).
Nel caso di specie occorre osservare che il messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 è stato inviato alla FSA in riscontro al suo messaggio di posta elettronica del . Orbene, da quest’ultimo emerge che la FSA intendeva ricevere commenti e suggerimenti da parte della Commissione, inclusi suggerimenti relativi alla redazione alternativa della notifica. Inoltre, la FSA sottolineava che essa prevedeva di diffondere la notifica da parte del SARA nel più breve tempo possibile e che, a tal fine, desiderava ricevere una rapida risposta da parte della Commissione.
Ne consegue che il messaggio di posta elettronica del 20 luglio 2006 si limita a esprimere il parere della Commissione in risposta ad una domanda in tal senso della FSA. Pertanto, e conformemente alla giurisprudenza indicata supra al punto 41, la domanda di risarcimento di cui al ricorso, fondata sul fatto che la Commissione, in risposta a una richiesta della FSA, ha espresso il suo parere sul testo di una notifica di informazioni supplementari, ai sensi dell’art. 50, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 178/2002, che la FSA prevedeva di trasmetterle per poi inoltrarla agli altri membri della rete, è irricevibile e deve essere respinta.
Quanto alla domanda della ricorrente diretta a che si tenga altresì in considerazione, a sostegno della sua domanda di risarcimento, della nota del 24 agosto 2006, dalle considerazioni e dalla giurisprudenza menzionati supra ai punti 34-36 emerge che anch’essa deve essere dichiarata irricevibile giacché è volta a modificare l’oggetto della controversia nonché le conclusioni iniziali del ricorso (v. altresì, in tal senso, sentenza Banatrading/Consiglio, cit. supra al punto 36, punto 29).
Il fatto che il presidente del Tribunale, con l’ordinanza Bowland Dairy Products/Commissione, cit. supra al punto 18, abbia disposto la revoca della nota del 24 agosto 2006, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, non può rimettere in discussione tale conclusione. È sufficiente rilevare, al riguardo, che si tratta di un’ordinanza adottata nel contesto di un procedimento sommario che non pregiudica sotto nessun aspetto l’esito della controversia principale.
Da tutto quanto precede risulta che il presente ricorso per risarcimento danni dev’essere dichiarato irricevibile.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, essendo rimasta soccombente, va condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario, in conformità delle conclusioni della Commissione in tal senso.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è irricevibile.

2)
La Bowland Dairy Products Ltd è condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.

Vilaras
Prek
Ciucă
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 ottobre 2009.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.