CELEX: 62004TJ0375
Staatssteun
Landbouw
Steunregeling ten voordele van kwaliteitsprogramma’s op agrovoedingsgebied in Oostenrijk
Beschikking van geen bezwaar
Beroep tot nietigverklaring
Hoedanigheid van belanghebbende
Zekerstelling van procedurele rechten
Ontvankelijkheid
Ernstige moeilijkheden
Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame

Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Verzoekers, Scheucher-Fleisch GmbH, Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH en Johann Zsifkovics, evenals Grandits GmbH, vijf besloten vennootschappen en een eenmanszaak naar Oostenrijks recht, zijn gespecialiseerd in het slachten en uitsnijden van dieren.
De Republiek Oostenrijk heeft in 1992 vastgesteld het Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle „Agrarmarkt Austria” (federale wet tot oprichting van de marktregulerende instelling „Agrarmarkt Austria”, BGBl. 376/1992; hierna: „AMA-Gesetz 1992”), waarbij in § 2, lid 1, de publiekrechtelijke rechtspersoon „Agrarmarkt Austria” (hierna: „AMA”) is opgericht. De operationele activiteiten zijn toevertrouwd aan de onderneming Agrarmarkt Austria Marketing GmbH (hierna: „AMA Marketing”), een volle dochteronderneming van AMA. Het AMA-Gesetz 1992 is meerdere malen gewijzigd.
Volgens § 3, lid 1, punt 3, van het AMA-Gesetz 1992, heeft AMA tot taak om de marketing op landbouwgebied te bevorderen. Daartoe dient zij bijdragen te innen die volgens § 21 c, lid 1, punt 3, van het AMA-Gesetz 1992, in de versie zoals overgelegd door verzoekers en Grandits, onder meer moeten worden voldaan voor het slachten van runderen, kalveren, varkens, lammeren, schapen en gevogelte.
De betrokken steunmaatregelen bestaan in aanmoediging van de productie, behandeling, verwerking en afzet van landbouwproducten in Oostenrijk met gebruikmaking van het AMA-biolabel en van het AMA-kwaliteitslabel (hierna: „AMA-labels”).
In hun hoedanigheid van gespecialiseerde ondernemingen in het slachten en uitsnijden van dieren zijn verzoekers en Grandits krachtens § 21 c, lid 1, punt 3, van het AMA-Gesetz 1992 gehouden bijdragen aan AMA te betalen, zonder dat de AMA-labels hun producten ten goede komen.
Samen met een twintigtal andere slachtondernemingen hebben verzoekers en Grandits bij de Oostenrijkse autoriteiten beroepen ingesteld tegen de heffing van de bijdragen aan AMA. De Bondsminister van Land- en Bosbouw, Milieu- en Waterbeheer heeft hun beroepen verworpen. Het daarop door verzoekers en Grandits aangezochte Verwaltungsgerichtshof heeft bij beslissingen van 20 maart en 21 mei 2003 de beslissingen van de bondsminister wegens procedurele onregelmatigheden vernietigd.
Parallel daaraan hebben verzoekers en Grandits op 21 september 1999 bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen een klacht ingediend waarin zij stelden schade te ondervinden van sommige bepalingen van het AMA-Gesetz 1992.
De Commissie heeft de klacht van verzoekers en Grandits bij brief van 15 februari 2000 aan de Oostenrijkse autoriteiten doorgezonden en deze laatste verzocht hun opmerkingen te maken. Volgend op het antwoord van de Oostenrijkse autoriteiten op 20 maart 2000, heeft de Commissie hun op 19 juni 2000 ervan in kennis gesteld dat de betrokken maatregelen voorlopig als niet-gemelde steunmaatregelen waren geregistreerd onder nummer NN 34/2000.
Op verzoek van de Oostenrijkse autoriteiten van 8 maart 2003, heeft de Commissie besloten de betrokken maatregelen afzonderlijk te onderzoeken al naar gelang zij dateerden van vóór of na 26 september 2002, omdat er op die datum belangrijke wijzigingen zijn doorgevoerd in de bepalingen ter uitvoering van het AMA-Gesetz 1992. Registratienummer NN 34A/2000 is toegewezen aan de onderzoeksprocedure betreffende de bepalingen die na 26 september 2002 van toepassing waren.
Bij beschikking van 30 juni 2004 inzake steunmaatregel NN 34A/2000 betreffende de kwaliteitsprogramma’s en kwaliteitslabels „AMA Biozeichen” en „AMA Gütesiegel” in Oostenrijk, heeft de Commissie besloten geen bezwaar te maken tegen de „aangemelde” maatregelen (hierna: „bestreden beschikking”). Zij heeft in dit verband geoordeeld dat de betrokken maatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar waren in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG, omdat zij voldeden aan de voorwaarden gesteld bij de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (
PB 2000, C 28, blz. 2
), in de punten 13 en 14 daarvan, en bij de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame voor in bijlage I van het Verdrag vermelde producten en voor bepaalde niet in bijlage I vermelde producten (
PB 2001, C 252, blz. 5
; hierna: „richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame”).
Blijkens de bewoordingen van punt 67 van de bestreden beschikking waren alle door AMA en AMA Marketing uitgevoerde maatregelen van vóór 26 september 2002 uitdrukkelijk van het onderzoek uitgesloten.
AMA heeft de bestreden beschikking op 16 juli 2004 aan verzoekers en Grandits medegedeeld.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 september 2004, hebben verzoekers en Grandits het onderhavige beroep ingesteld.
De zaak is op 10 november 2004 toegewezen aan de Vierde kamer van het Gerecht.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 december 2004, heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Verzoekers en Grandits hebben op 25 januari 2005 hun opmerkingen naar aanleiding van deze exceptie ingediend. Bij beschikking van het Gerecht (Vierde kamer) van 15 september 2006 is de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde gevoegd en is de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zesde kamer, waarop de onderhavige zaak aan die kamer is toegewezen.
Omdat een lid van de kamer verhinderd was, heeft de president van het Gerecht overeenkomstig artikel 32, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering een andere rechter aangewezen ter aanvulling van de kamer.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen, Grandits en de regering van de Republiek Oostenrijk verzocht op schriftelijke vragen te antwoorden. Aan deze verzoeken is binnen de gestelde termijn voldaan.
Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 januari 2009, heeft Grandits het Gerecht overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering bericht dat zij haar beroep introk. Bij beschikking van de president van de Zesde kamer van het Gerecht van 4 februari 2009 is de naam Grandits in het register van het Gerecht doorgehaald, met verwijzing van elke partij in haar eigen kosten.
Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 12 februari 2009.
Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren;
—
verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
De Commissie geeft in de eerste plaats te kennen dat verzoekers niet individueel zijn geraakt door de bestreden beschikking. Deze laatste is voor hen een „algemene norm”, die hen enkel raakt omdat zij aan de bijdragen onderworpen zijn, net als elke andere onderneming die zich daadwerkelijk of potentieel in eenzelfde situatie bevindt.
De Commissie betwist vervolgens de stelling dat slechts vier detailhandelsketens de begunstigden van de in geding zijnde maatregelen zijn. De AMA-labels beogen immers de afzet van kwalitatief hoogwaardige landbouwproducten te bevorderen en komen dus aan alle landbouwondernemingen en levensmiddelenproducenten ten goede.
Bovendien staan verzoekers, die gespecialiseerd zijn in het slachten en uitsnijden van dieren, niet in concurrentie met de detailhandelaren die zij in hun verzoekschrift opvoeren als de rechtstreekse begunstigden van de betrokken steun. Daarnaast lichten verzoekers niet toe waarom zij individueel geraakt zijn door het feit dat de vier detailhandelsketens die het kwaliteitslabel hebben verkregen, bij naam bekend zijn. Zij preciseren evenmin waarom zij niet van de AMA-labels profiteren en waarom zij niet kunnen leveren aan de vier detailhandelsketens.
De Commissie voegt in haar dupliek toe dat verzoekers niet hebben aangetoond dat sommige slachthuizen en uitsnijderijen van de betrokken steun profiteren en op dezelfde geografische markt actief zijn. Bovendien moeten verzoekers weliswaar bijdragen betalen, maar profiteren zij ook van de promoties die in het kader van de AMA-labels worden georganiseerd. Zoals zij immers zelf te kennen geven, houden die promoties in, de consument aan te raden producten van Oostenrijkse oorsprong te kopen. Verzoekers lijden bijgevolg geen enkele schade.
In de tweede plaats zijn verzoekers slechts indirect door de betrokken steunmaatregelen geraakt, zoals zij ook zelf toegeven in het verzoekschrift. In dat verband zijn de in de bestreden beschikking onderzochte toepassingsmaatregelen algemeen en abstract. Van individueel geraakt zijn kan pas sprake zijn na een individuele rechtshandeling, dat wil zeggen na administratieve besluiten. Daarnaast verplicht de bestreden beschikking de Republiek Oostenrijk niet om aan slachthuizen en uitsnijderijen bijdragen op te leggen.
In de derde plaats volgt uit de procedurele waarborgen van artikel 88, lid 2, EG dat de Commissie verplicht is belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken. In casu hebben verzoekers evenwel, door een klacht in te dienen, reeds een standpunt ingenomen en aldus hun recht zich uit te spreken uitgeput.
Verzoekers betogen dat zij belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG zijn. Bijgevolg mogen zij in hun hoedanigheid van rechtstreeks en individueel door de bestreden beschikking geraakte personen een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230, vierde alinea, EG instellen.
Volgens verzoekers zijn de direct begunstigden van de steunmaatregelen vier detailhandelaren, die bij naam zijn aangeduid, die het recht hebben verkregen om het AMA-kwaliteitslabel te gebruiken. Er bestaat ook een rechtstreekse mededingingsverhouding tussen verzoekers en de slachthuizen en uitsnijderijen die het label voeren, in die zin dat het AMA-kwaliteitslabelsysteem wordt toegepast vanaf de geboorte van het dier tot aan de verkoop van het vlees ervan in de detailhandel en dat een onderneming er op elk niveau in de productie- en distributieketen het voordeel van kan genieten. Voor dieren die uit andere lidstaten worden ingevoerd en in Oostenrijk worden geslacht, wordt door AMA geen bijdrage geheven, maar wordt de afzet van de producten bemoeilijkt door de reclamecampagnes die ten voordele van de labels worden gevoerd.
Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 21 oktober 2003, van Calster e.a. (
C-261/01 en C-262/01, Jurispr. blz. I-12249
), geven verzoekers te kennen dat het onderzoek van de steunmaatregelen door de Commissie noodzakelijkerwijs ook rekening moet houden met de financieringswijze wanneer deze laatste integraal onderdeel van de maatregelen uitmaakt, zoals in casu. Zij wijzen er in dat verband op dat zij bijdragen aan de financiering van de maatregelen.
Bovendien kan de Commissie volgens het arrest van Calster e.a., punt 31 supra, niet met terugwerkende kracht de onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de steunmaatregelen repareren. Daar de bestreden beschikking maatregelen betreft die na 26 september 2002 in werking waren, zouden verzoekers mogelijk met terugwerkende kracht tot die datum bijdragen moeten betalen.
Ten slotte betwisten verzoekers het argument, dat zij met hun klacht hun recht om opmerkingen te maken zouden hebben uitgeput.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens artikel 230, vierde alinea, EG kan iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken.
In de onderhavige zaak staat vast dat de bestreden beschikking gericht is tot de Republiek Oostenrijk en niet tot verzoekers. Nagegaan moet dus worden of de bestreden beschikking hen rechtstreeks en individueel raakt.
In eerste plaats vereist het rechtstreeks geraakt zijn dat de bestreden communautaire maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier en de instanties waartoe hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen beoordelingsbevoegdheid laat omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de communautaire regeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld. Voor een beschikking tot goedkeuring van steun geldt hetzelfde wanneer de mogelijkheid dat de nationale autoriteiten besluiten om de bij de litigieuze beschikking van de Commissie goedgekeurde steun niet te verlenen, zuiver theoretisch is, en er geen enkele twijfel bestaat over de wil tot handelen van voornoemde autoriteiten (arrest Hof van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C-386/96 P, Jurispr. blz. I-2309, punten 43 en 44, en arrest Gerecht van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie, T-289/03, Jurispr. blz. II-81, punt 81).
In casu volgt uit het dossier dat op de datum van vaststelling van de bestreden beschikking, op 30 juni 2004, de betrokken steunmaatregelen reeds door de Republiek Oostenrijk ten uitvoer waren gelegd. Verzoekers leggen in dat verband internetpagina’s van AMA en een detailhandelaar over waaruit volgt dat de AMA-labels reeds vóór de bestreden beschikking werden afgegeven. Zij leggen eveneens een door AMA aan Grandits gezonden betalingsaanmaning over ter zake van de bijdragen die verschuldigd waren over de periode mei 2002 tot en met april 2003, die, gedeeltelijk althans, samenvalt met de periode waarin de door de bestreden beschikking geviseerde maatregelen werden toegepast.
Bijgevolg is de mogelijkheid dat de Oostenrijkse autoriteiten de betrokken steun niet toekennen louter hypothetisch.
Hieruit volgt dat verzoekers door de bestreden beschikking rechtstreeks worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
Aangaande, in de tweede plaats, het individueel geraakt zijn van verzoekers zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak personen die niet de adressaat van een beschikking zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt indien deze beschikking hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 197, 223, en 13 december 2005, Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C-78/03 P, Jurispr. blz. I-10737, punt 33).
In het kader van de procedure van toezicht op steunmaatregelen in de zin van artikel 88 EG dient onderscheid te worden gemaakt tussen, enerzijds, de in lid 3 van die bepaling bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de betrokken steun, en, anderzijds, de onderzoeksfase van lid 2. Slechts in het kader van deze laatste fase, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, voorziet het EG-Verdrag in de verplichting voor de Commissie de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen in te dienen (arresten Hof van 19 mei 1993, Cook/Commissie, C-198/91, Jurispr. blz. I-2487, punt 22, en 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 16, en arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 40 supra, punt 34).
Hieruit volgt dat wanneer de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, op basis van lid 3 van datzelfde artikel constateert dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, degenen die door de in lid 2 geboden procedurele waarborgen worden beschermd, de eerbiediging daarvan slechts kunnen afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking van de Commissie voor de gemeenschapsrechter te betwisten (arresten Cook/Commissie, punt 41 supra, punt 23; Matra/Commissie, punt 41 supra, punt 17, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 40 supra, punt 35). Om deze redenen is een door een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG ingesteld beroep tot nietigverklaring van een dergelijke beschikking ontvankelijk, wanneer de persoon die het beroep instelt daarmee de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan laatstbedoelde bepaling ontleent (arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 40 supra, punt 35; zie in die zin ook arresten Cook/Commissie, punt 41 supra, punten 23-26, en Matra/Commissie, punt 41 supra, punten 17-20).
De belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG, die aldus overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG beroep tot nietigverklaring kunnen instellen, zijn de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de toekenning van steun in hun belangen worden getroffen, dat wil zeggen in het bijzonder de ondernemingen die met de begunstigden van die steun concurreren, en de beroepsorganisaties (arresten Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719, punt 41, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 40 supra, punt 36).
Indien daarentegen de verzoeker de gegrondheid van de beschikking waarbij de steun wordt beoordeeld, als zodanig betwist, volstaat het feit dat hij als belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG kan worden beschouwd op zich niet om het beroep ontvankelijk te verklaren. Daartoe moet hij aantonen dat hij een bijzondere status heeft in de zin van de rechtspraak die uit het arrest Plaumann/Commissie (punt 40 supra) voortvloeit. Daarvan is met name sprake in het geval dat de marktpositie van de verzoeker merkbaar wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft (arrest Hof van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, Jurispr. blz. 391, punten 22-25, en arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum /Commissie, punt 40 supra, punt 37).
Ten slotte sluit het feit dat een handeling qua aard en draagwijdte een algemene handeling is daar zij van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers, niettemin niet uit dat zij bepaalde marktdeelnemers individueel kan raken (arresten Hof van 18 mei 1994, Codorníu/Raad, C-309/89, Jurispr. blz. I-1853, punt 19, en 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C-487/06 P, Jurispr. blz. I-10505, punt 32).
In de onderhavige zaak roepen verzoekers in wezen drie middelen in ter ondersteuning van hun beroep.
Het eerste middel is ontleend aan schending van de procedureregels. Het valt uiteen in vier onderdelen, waarvan het eerste is ontleend aan het verzuim, de betrokken maatregelen aan de Commissie te melden. Het tweede betreft schending van de in artikel 88, lid 2, EG voorziene procedurele waarborgen, het derde schending van de motiveringsplicht en het vierde schending van het beginsel van de redelijke termijn. In het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel betogen verzoekers uitdrukkelijk dat de Commissie krachtens artikel 4, lid 4, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG (
PB L 83, blz. 1
), de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden omdat er twijfel bestond over de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de gemeenschappelijke markt.
Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG. Verzoekers betogen in dat verband met name dat een kwaliteitsgarantie zoals die voorzien voor het voeren van de AMA-labels, geen betrekking heeft op het begrip „ontwikkeling” in de zin van die bepaling.
Met hun derde middel stellen verzoekers dat de Commissie de „standstill-bepaling” van artikel 88, lid 3, EG en artikel 3 van verordening nr. 659/1999 heeft geschonden.
Aangezien verzoekers dus zowel de weigering van de Commissie de formele onderzoeksprocedure in te leiden aan de orde stellen als de gegrondheid van de beschikking waarbij de steun is beoordeeld als zodanig, moet in de eerste plaats verzoekers’ procesbevoegdheid om de eerbiediging van hun procedurele rechten af te dwingen worden onderzocht en in de tweede plaats hun procesbevoegdheid om de gegrondheid van de bestreden beschikking te betwisten, teneinde te bepalen of zij in het onderhavige beroep ontvankelijk zijn.
Aangaande in de eerste plaats verzoekers’ procesbevoegdheid om de eerbiediging van hun procedurele rechten af te dwingen, moet om te beginnen worden vastgesteld dat volgens punt 14 van de bestreden beschikking, de AMA-labels enkel worden toegekend voor producten die voldoen aan bepaalde kwaliteitscriteria vanuit het oogpunt van de productiemethodes, de productkenmerken en, in sommige gevallen, vereisten op het gebied van hun geografische herkomst. Volgens punt 27 van de bestreden beschikking komen de betrokken maatregelen ten goede aan bepaalde ondernemingen in de sector van de productie, de behandeling, de verwerking en de afzet van landbouwproducten in Oostenrijk.
Wat meer bepaald vlees betreft bestaat er, zoals verzoekers benadrukken, een productie- en distributieketen die specifiek is voor de AMA-labels, vanaf de geboorte en de teelt van de dieren tot aan de distributie in de detailhandel, in het kader waarvan in elk stadium nauwkeurige voorschriften ten aanzien van de kwaliteit en de controles ter waarborging daarvan moeten worden nageleefd, een en ander om de verkoop van producten van hoogwaardige kwaliteit te ontwikkelen.
Bijgevolg zijn de begunstigden van de steun niet enkel detailhandelaren. Onder die begunstigden bevinden zich ook ondernemingen die deel uitmaken van de productie- en distributieketen die specifiek is voor de AMA-labels. Verzoekers, die gespecialiseerd zijn in het slachten en uitsnijden van dieren, zijn concurrenten van de ondernemingen met AMA-labels die dieren slachten en uitsnijden. Zij zijn ook op dezelfde geografische markt actief, te weten Oostenrijk, zoals zij in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht hebben gepreciseerd.
Daarnaast kan het feit dat verzoekers in casu, door de indiening van een klacht tegen de betrokken steunmaatregelen, de mogelijkheid hebben gehad om hun argumenten reeds tijdens de inleidende onderzoeksprocedure op grond van artikel 88, lid 3, EG te doen gelden, hun niet het recht ontnemen op eerbiediging van de procedurele waarborg die hun bij artikel 88, lid 2, EG uitdrukkelijk is verleend (zie in die zin arrest BUPA e.a./Commissie, punt 36 supra, punt 76).
Hieruit volgt dat verzoekers procesbevoegd zijn voor zover zij de eerbiediging van hun uit artikel 88, lid 2, EG afgeleide procedurele rechten trachten af te dwingen.
Bijgevolg is het tweede onderdeel van het eerste middel, ontleend aan schending van de in artikel 88, lid 2, EG, voorziene procedurele waarborgen, ontvankelijk.
Aangaande, in de tweede plaats, verzoekers’ procesbevoegdheid om de gegrondheid van de bestreden beschikking te betwisten, moet eraan worden herinnerd dat de enkele omstandigheid dat de betrokken beschikking van invloed kan zijn op de mededingingsverhoudingen zoals die zich op de relevante markt voordoen en dat de betrokken ondernemingen op enigerlei wijze concurreren met de begunstigde van deze beschikking, geen merkbare aantasting vormt (zie in die zin arresten Hof van 10 december 1969, Eridania e.a./Commissie, 10/68 en 18/68, Jurispr. blz. 459, punt 7, en British Aggregates/Commissie, punt 45 supra, punt 47). Een onderneming kan zich niet enkel op de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen, maar moet bovendien aantonen dat zij in een feitelijke situatie verkeert die haar op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat van de beschikking (zie in die zin arresten Hof van 23 mei 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commissie, C-106/98 P, Jurispr. blz. I-3659, punt 41, en arrest British Aggregates/Commissie, punt 45 supra, punt 48).
Vastgesteld moet worden dat verzoekers in hun schriftelijke stukken geen enkel argument rechtens of feitelijk ontwikkelen om aan te tonen dat hun concurrentiepositie op de betrokken markt bijzonder is.
In hun antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht over de merkbare aantasting van hun positie hebben verzoekster bovendien enkel vermeld dat er „aanzienlijke overcapaciteit” op de markt van het slachten en uitsnijden van dieren bestaat, zonder dit nader uit te werken, en benadrukt dat de betrokken steunmaatregelen merkbare gevolgen hebben voor het grensoverschrijdende handelsverkeer en de mededinging.
Uit een en ander volgt dat verzoekers niet aantonen dat hun positie op de markt merkbaar wordt aangetast door de steunmaatregelen die in de bestreden beschikking centraal staan.
Bijgevolg moeten het eerste en vierde onderdeel van het eerste middel evenals het derde middel, voor zover deze niet zien op de zekerstelling van de procedurele rechten die verzoekers aan artikel 88, lid 2, EG ontlenen, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Daarentegen moet worden opgemerkt dat het Gerecht de middelen van een verzoeker veeleer naar hun inhoud dan aan de hand van hun kwalificatie moet uitleggen (zie in die zin arrest Hof van 15 december 1961, Fives Lille Cail e.a./Hoge Autoriteit, 19/60, 21/60, 2/61 en 3/61, Jurispr. blz. 595, 622). Derhalve kan het andere door een verzoeker geformuleerde argumenten onderzoeken teneinde na te gaan of daarin eveneens gegevens worden aangevoerd ter ondersteuning van een door de verzoeker voorgedragen middel waarin uitdrukkelijk twijfel wordt aangevoerd die de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG zou hebben gerechtvaardigd (arrest Gerecht van 20 september 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Commissie, T-254/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48; zie in die zin ook arrest Gerecht van 13 januari 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie, T-158/99, Jurispr. blz. II-1, punten 141, 148, 155, 161 en 167).
In casu volgt uit het verzoekschrift dat het derde onderdeel van het eerste middel evenals het tweede middel elementen bevatten ter ondersteuning van het tweede onderdeel van het eerste middel, nu verzoekers daarin gewag maken van ernstige moeilijkheden die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure zouden hebben gerechtvaardigd. Met het tweede middel willen verzoekers immers ook betogen dat de procedurele rechten die zij aan artikel 88, lid 2, EG ontlenen, bij de vaststelling van de bestreden beschikking zijn geschonden. Ook het derde middel, ontleend aan ontoereikende motivering, ondersteunt het tweede onderdeel van het eerste middel, in zoverre dat, bij gebreke van toereikende motivering, de belanghebbenden niet de rechtvaardigingen voor de conclusies van de Commissie ten aanzien van het ontbreken van ernstige moeilijkheden kunnen kennen en de rechter zijn toezicht niet kan uitoefenen.
Bijgevolg moeten het derde onderdeel van het eerste middel evenals het tweede middel, enkel voor zover deze ertoe strekken de eerbiediging van de procedurele rechten die verzoekers aan artikel 88, lid 2, EG ontlenen af te dwingen, ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Verzoekers betogen dat artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 de Commissie verplichtte de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van de betrokken steunmaatregelen in te leiden nu er twijfels bestonden over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. Zij roepen daartoe meerdere documenten in, in het bijzonder internetpagina’s van AMA en een detailhandelaar die aantonen dat de producten die de AMA-labels voeren uitsluitend van Oostenrijkse oorsprong mogen zijn. Verzoekers verwijzen ook naar een brief van de Commissie aan de Oostenrijkse autoriteiten van 19 juni 2000, waarin de redenen zijn uiteengezet waarom kon worden getwijfeld aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, en meer bepaald met artikel 28 EG. In het licht van deze situatie feitelijk en rechtens had de Commissie moeten besluiten de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
Verzoekers voegen in hun repliek toe dat artikel 21 a van het AMA-Gesetz 1992 uitsluit dat voor niet-Oostenrijkse producten het AMA-kwaliteitslabel wordt afgegeven of een marketingcampagne wordt opgezet. Ook de statuten van AMA Marketing geven aan dat deze zich moet richten op binnenlandse land- en bosbouwproducten. Het AMA-Gesetz 1992 en de statuten van AMA Marketing zijn dus onverenigbaar met artikel 28 EG. Het volstaat in dat opzicht niet om in de richtlijnen van AMA een „openingsclausule” voor buitenlandse producten op te nemen. Daarnaast moet niet op de bepalingen van die richtlijnen worden afgegaan, maar op de maatregelen die daadwerkelijk ten uitvoer zijn gelegd.
De Commissie antwoordt hierop dat alle door verzoekers ingeroepen documenten dateren van vóór 26 september 2002. Volgens de bestreden beschikking zijn de door AMA en AMA Marketing vóór 26 september 2002 genomen maatregelen uitdrukkelijk van het onderzoek uitgesloten. Bovendien verwijst de Commissie wat de na 26 september 2002 in werking getreden maatregelen betreft naar andere richtlijnen van AMA, van respectievelijk januari 2001, september 2002 en februari 2003, die aantonen dat verzoekers’ bezwaren ongegrond zijn. De Commissie was dus niet verplicht de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
De Commissie benadrukt in haar dupliek dat, zoals de richtlijnen van AMA aantonen, de labels, met of zonder oorsprongsaanduiding, niet zijn voorbehouden voor Oostenrijkse ondernemingen of Oostenrijkse producten. Verzoekers slagen er niet in één geval te tonen waarin een verzoek om afgifte van het kwaliteitslabel aan een niet-Oostenrijkse aanvrager op grond van de statuten van AMA Marketing is geweigerd.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat de Commissie verplicht is de formele onderzoeksprocedure in te leiden, inzonderheid wanneer zij gelet op de tijdens de inleidende onderzoeksprocedure verkregen informatie geen oplossing heeft gevonden voor de ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de betrokken maatregel. Die verplichting volgt rechtstreeks uit artikel 88, lid 3, EG, zoals uitgelegd in de rechtspraak, en wordt bevestigd door de bepalingen van artikel 4, lid 4, juncto artikel 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999, wanneer de Commissie na een inleidend onderzoek vaststelt dat de onrechtmatige maatregel twijfel wekt over de verenigbaarheid ervan (zie in die zin arrest BUPA e.a./Commissie, punt 36 supra, punt 328).
Volgens vaste rechtspraak is de procedure van artikel 88, lid 2, EG namelijk onontbeerlijk wanneer de Commissie op ernstige moeilijkheden stuit bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. De Commissie kan zich dus slechts tot de inleidende fase van artikel 88, lid 3, EG beperken en zich in positieve zin uitspreken over een overheidsmaatregel, indien zij na een eerste onderzoek tot de conclusie komt dat een maatregel geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt of, indien deze als steun wordt aangemerkt, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Komt de Commissie na dit eerste onderzoek echter tot de tegenovergestelde conclusie, of vindt zij geen oplossing voor de bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de gemeenschappelijke markt gerezen moeilijkheden, dan moet de Commissie alle noodzakelijke informatie inwinnen en daartoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG inleiden (arresten Matra/Commissie, punt 41 supra, punt 33; Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 43 supra, punt 39, en BUPA e.a./Commissie, punt 36 supra, punt 329).
Het staat dus aan de Commissie om op grond van de feitelijke en juridische gegevens van de zaak te beslissen of de problemen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel voordoen, de inleiding van die procedure noodzakelijk maken (arrest Cook/Commissie, punt 41 supra, punt 30). Bij deze beoordeling moet aan drie criteria worden voldaan.
In de eerste plaats beperkt artikel 88 EG de bevoegdheid van de Commissie om zich aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure uit te spreken over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, tot de maatregelen die geen ernstige moeilijkheden doen rijzen, zodat dit criterium andere overwegingen uitsluit. De Commissie kan dus niet weigeren de formele onderzoeksprocedure te openen met een beroep op andere omstandigheden, zoals het belang van derden, overwegingen van proceseconomie of eender welke andere administratieve opportuniteitsoverweging (arrest Gerecht van 15 maart 2001, Prayon-Rupel/Commissie, T-73/98, Jurispr. blz. II-867, punt 44).
In de tweede plaats is de Commissie bij ernstige moeilijkheden gehouden de formele procedure te openen en beschikt zij daartoe niet over een discretionaire bevoegdheid. Hoewel haar bevoegdheid om te beslissen deze procedure in te leiden een gebonden bevoegdheid is, beschikt de Commissie toch over een bepaalde beoordelingsmarge om de omstandigheden van de zaak vast te stellen en te onderzoeken, om uit te maken of zij ernstige moeilijkheden doen rijzen. Overeenkomstig het oogmerk van artikel 88, lid 3, van het Verdrag en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur kan de Commissie met name contact opnemen met de aanmeldende staat of met derden om de eventueel gerezen ernstige moeilijkheden in de loop van de inleidende fase op te lossen (arrest Prayon-Rupel/Commissie, punt 72 supra, punt 45).
In de derde plaats is het begrip „ernstige moeilijkheden” een objectief begrip. Of dergelijke moeilijkheden zich voordoen, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van de beschikking moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt (zie arrest Prayon-Rupel/Commissie, punt 72 supra, punt 47, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu is de Commissie in de bestreden beschikking tot de conclusie gekomen dat de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar waren omdat zij strookten met de richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsectoren en met de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame.
Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat in de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame inzonderheid het volgende wordt verklaard ten aanzien van producten die aan bijzondere kwaliteitseisen moeten voldoen:
„49.
Voorts moeten nationale kwaliteitscontroleregelingen uitsluitend zijn gebaseerd op het bestaan van intrinsieke objectieve kenmerken die het product de vereiste kwaliteit verlenen of die het vereiste productieproces betreffen, en niet op de oorsprong van de producten of de plaats van productie. Ongeacht of deze nationale kwaliteitscontroleregelingen verplicht dan wel op basis van vrijwilligheid worden toegepast, moeten zij openstaan voor alle in de Gemeenschap voortgebrachte producten, ongeacht hun oorsprong, voor zover deze producten aan de gestelde voorwaarden voldoen […]
50.
Wanneer de toegang tot de controleregeling wordt beperkt tot producten van een bepaalde oorsprong […], is die controleregeling zelf in strijd met het Verdrag, en het spreekt vanzelf dat de Commissie steun voor reclame met betrekking tot een dergelijke regeling niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan aanmerken.
[…]”
Uit diezelfde richtsnoeren, met name punt 46 daarvan, volgt dat onder „oorsprong” moet worden verstaan, een „nationale, regionale of plaatselijke oorsprong”.
Vervolgens heeft de Commissie in punt 52 van de bestreden beschikking vastgesteld dat in casu de steunmaatregelen in overeenstemming waren met de voorwaarde dat een nationale kwaliteitscontroleregeling niet beperkt mag zijn tot producten van een bepaalde oorsprong. Zij heeft namelijk het volgende vermeld:
„Het gebruik van het kwaliteitslabel staat open voor alle in de Gemeenschap geteelde of voortgebrachte producten die aan de kwaliteitsvoorwaarden voor dit gebruik voldoen. Deze bijzondere voorwaarden voor de producten die eventueel voor het kwaliteitslabel in aanmerking komen, betreffen de kwaliteit van het product of lijken zich te beperken tot een controlemogelijkheid ten aanzien van hun geografische oorsprong. De bijzondere voorwaarden kunnen in elk geval los van de geografische oorsprong van het product worden vervuld.”
In diezelfde zin heeft de Commissie in punt 66 van de bestreden beschikking de door verzoekers in hun klacht aangevoerde argumenten verworpen dat de AMA-labels uitsluitend aan Oostenrijkse producenten ten goede kwamen, en wel in de volgende bewoordingen:
„[…D]e aangemelde maatregelen met betrekking tot het bio-label en het kwaliteitslabel zoals die sinds 26 september 2002 worden toegepast, zijn niet beperkt tot Oostenrijkse producten en […] de oorsprong van de producten is noch op de labels, noch in de daarmee samenhangende reclame de belangrijkste boodschap.
[…]”
Bovendien volgt uit punt 67 van de bestreden beschikking dat de Commissie is uitgegaan van de door AMA en AMA Marketing genomen maatregelen zoals die na 26 september 2002 van toepassing waren. De Commissie noemt in die zin in haar verweerschrift drie richtlijnen van AMA van januari 2001, september 2002 en februari 2003.
Verzoekers verklaren in hun verzoekschrift dat de producten die de AMA-labels hebben gekregen uitsluitend van Oostenrijkse oorsprong mogen zijn. Zij leggen dienaangaande meer bepaald een versie van het AMA-Gesetz 1992 over, die niet door de Commissie is betwist, waarin ten aanzien van het oogmerk van de bijdrage in artikel 21 a het volgende is bepaald:
„De bijdrage voor de landbouwmarketing […] wordt geïnd met het oog op de verwezenlijking van de volgende doelstellingen:
1.
de promotie en zekerstelling van de afzet van land- en bosbouwproducten en daarvan afgeleide producten;
2.
de ontsluiting en instandhouding van markten voor deze producten in het binnen- en buitenland;
3.
de verbetering van de distributie van deze producten;
4.
de bevordering van algemene maatregelen voor de verbetering en zekerstelling van de kwaliteit van deze producten (meer bepaald daarvoor in aanmerking komende landbouwproducten);
5.
de bevordering van overige marketingmaatregelen (meer bepaald daarmee samenhangende dienstverrichtingen en personeelskosten).”
In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft de Commissie aangegeven dat de Oostenrijkse autoriteiten in de loop van de onderhandelingen met haar hadden beloofd ervoor te waken dat het AMA-Gesetz 1992 op een latere datum zou worden aangepast en dat artikel 21 a met ingang van 1 juli 2007 bij federale wet van 2007 (BGBl. 55/2007) was gewijzigd. Volgens de Commissie bevatte artikel 21 a, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 vanaf die datum niet langer het woord „binnenlandse”.
De Commissie benadrukt ook dat artikel 21 a, punt 5, van het AMA-Gesetz 1992 vanaf de eerste versie als een van de oogmerken van de bijdrage de „bevordering van elke andere marketingmaatregel” noemde, zonder dat hierbij een beperking tot binnenlandse producten was voorzien.
Niettemin volgt uit het antwoord van de Commissie dat zij, op het moment waarop zij de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt onderzocht, de voornaamste bepalingen in artikel 21 a van het AMA-Gesetz 1992 enkel voor binnenlandse producten bedoeld waren.
Bijgevolg was dit artikel niet in overeenstemming met de voorwaarde in de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame dat een nationale kwaliteitscontroleregeling niet beperkt mag zijn tot producten van een bepaalde oorsprong. Uit het schriftelijke antwoord van de Commissie volgt ook dat, nu er over die vraag onderhandelingen tussen de Oostenrijkse autoriteiten en de Commissie plaatsvonden, deze laatste daarvan op de hoogte was.
Zelfs indien de AMA-richtlijnen niet voorzagen in een voorwaarde inzake de oorsprong van de producten, neemt dit dus niet weg dat de in artikel 21 a, punt 1, van het AMA-Gesetz 1992 genoemde beperking tot binnenlandse producten, twijfels opriep over de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de richtsnoeren inzake staatssteun voor reclame. De Commissie had dus artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 moeten toepassen.
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aanleiding gaf tot ernstige moeilijkheden, die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de in artikel 88, lid 2, EG voorziene procedure in te leiden.
Derhalve moet de bestreden beschikking nietig worden verklaard zonder dat het derde onderdeel van het eerste middel en het tweede middel behoeven te worden onderzocht.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van verzoekers.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Zesde kamer)
rechtdoende, verklaart:

1)
Beschikking C (2004) 2037 def. van de Commissie van 30 juni 2004 inzake steunmaatregel NN 34A/2000 betreffende de kwaliteitsprogramma’s en kwaliteitslabels „AMA Biozeichen” en „AMA Gütesiegel” in Oostenrijk wordt nietig verklaard.

2)
De Commissie van de Europese Gemeenschappen zal haar eigen kosten dragen alsmede die van Scheucher-Fleisch GmbH, Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech-Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech-Geflügel GmbH en Johann Zsifkovics.

Meij
Vadapalas
Truchot
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 november 2009.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.