CELEX: 61997CJ0387
Incumprimento de Estado
Acórdão que declara um incumprimento
Não cumprimento
Artigo 171.º do Tratado CE (actual artigo 228.º CE)
Sanções pecuniárias
Sanção pecuniária compulsória
Resíduos
Directivas 75/442/CEE e 78/319/CEE

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Mediante petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Novembro de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 171._ do Tratado CE (actual artigo 228._ CE), uma acção em que pede a declaração de que, por não ter tomado as medidas necessárias para cumprimento do acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia (C-45/91, Colect., p. I-2509), e, em especial, por não ter ainda elaborado nem aplicado os planos e programas necessários para a eliminação dos resíduos e dos resíduos tóxicos e perigosos da região abrangida sem pôr em perigo a saúde das pessoas e sem prejudicar o ambiente, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 171._ do Tratado CE (actual artigo 228._ CE), e a condenação desta no pagamento à Comissão, na conta «Recursos próprios da CE», de uma sanção pecuniária compulsória de 24 600 ecus por dia, por cada dia de atraso na execução das medidas necessárias para cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, a contar da notificação do presente acórdão.
A regulamentação comunitária
2 Na versão em vigor no termo do prazo de dois anos fixado no parecer fundamentado que levou à declaração de incumprimento no processo Comissão/Grécia, já referido, as Directivas 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), e 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), prescreviam a harmonização das legislações nacionais em matéria de eliminação de certos resíduos. Como resulta do terceiro considerando da Directiva 75/442 e do quarto considerando da Directiva 78/319, estas directivas têm em vista, designadamente, garantir a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos prejudiciais derivados da recolha, do transporte, do tratamento, da armazenagem e do depósito daqueles resíduos.
3 Para garantir a realização deste objectivo, as Directivas 75/442 e 78/319 impõem aos Estados-Membros a elaboração de determinadas disposições legais e a tomada de outras medidas.
4 Por força do disposto no artigo 4._ da Directiva 75/442, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente e, nomeadamente, sem criar riscos para a água, o ar ou o solo, nem para a fauna e a flora, sem causar incómodos por ruído ou cheiros e sem causar danos aos locais e às paisagens.
5 O artigo 5._, n._ 1, da Directiva 78/319 previa que os Estados-Membros deviam tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos tóxicos e perigosos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente e, nomeadamente, sem criar riscos para a água, o ar ou o solo, nem para a fauna e a flora, sem causar incómodos por ruído ou cheiros e sem causar danos aos locais e às paisagens. Nos termos do artigo 5._, n._ 2, da referida directiva, os Estados-Membros tomarão, nomeadamente, as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga, o depósito e o transporte não controlados de resíduos tóxicos e perigosos, assim como a sua cedência a instalações, estabelecimentos ou empresas que não sejam os referidos no n._ 1 do artigo 9._ da mesma directiva.
6 O artigo 5._ da Directiva 75/442 dispunha que os Estados-Membros deviam estabelecer ou designar a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos.
7 Nos termos do artigo 6._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442, a ou as autoridades competentes assim designadas deviam estabelecer, logo que possível, um ou vários planos referentes, nomeadamente, aos tipos e à quantidade de resíduos a eliminar, às prescrições técnicas gerais, aos locais apropriados para a eliminação e a todas as disposições especiais que digam respeito a determinados resíduos. O artigo 6._, segundo parágrafo, da referida directiva previa que esse ou esses planos poderiam incluir, por exemplo, as pessoas singulares ou colectivas habilitadas a proceder à eliminação dos resíduos, a estimativa dos custos das operações de eliminação e as medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos.
8 Nos termos do artigo 6._ da Directiva 78/319, os Estados-Membros deviam designar ou estabelecer a ou as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos.
9 O artigo 12._, n._ 1, alínea a), da Directiva 78/319 dispunha que as autoridades competentes deviam estabelecer e manter em dia programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos. Estes programas deviam contemplar, nomeadamente, os tipos e quantidades de resíduos a eliminar, os métodos de eliminação, os centros de tratamento especializados, se necessário, e os locais de depósito apropriados.
10 Conforme disposto no artigo 145._ do Acto relativo às condições de adesão da República Helénica e às adaptações dos Tratados (JO 1979, L 291, p. 17, a seguir «acto de adesão»), a República Helénica tinha até 1 de Janeiro de 1981 para pôr em vigor as medidas necessárias para o cumprimento das disposições das Directivas 75/442 e 78/319.
O acórdão Comissão/Grécia
11 No acórdão Comissão/Grécia, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que a República Helénica não cumprira as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 4._ e 6._ da Directiva 75/442 e 5._ e 12._ da Directiva 78/319.
12 Do acórdão referido resulta que, tendo tido conhecimento de determinados problemas levantados pela eliminação de resíduos na zona de Chania, em Creta (Grécia), a Comissão convidou o Governo helénico a apresentar explicações sobre esta situação. Solicitou sobretudo informações quanto à existência de uma lixeira pública na embocadura da torrente Kouroupitos.
13 O Governo helénico respondeu que iria pôr termo ao funcionamento desta lixeira e criar novos locais para depósito de resíduos. Realçou, contudo, que, até ao acabamento dos trabalhos de infra-estrutura necessários nos novos locais, os resíduos de Chania continuariam a ser lançados na lixeira do Kouroupitos até Agosto de 1988.
14 Considerando a resposta insatisfatória, a Comissão dirigiu à República Helénica uma notificação de incumprimento. Afirmava que, contra o disposto nos artigos 4._ da Directiva 75/442 e 5._ da Directiva 78/319, a República Helénica não tinha tomado qualquer medida para que os resíduos em causa fossem eliminados sem colocar em perigo a saúde humana e sem prejuízo para o ambiente. Além disso, salientava que este Estado-Membro não tinha ainda elaborado nem o plano de eliminação prescrito no artigo 6._ da Directiva 75/442 nem o programa previsto para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos previsto no artigo 12._ da Directiva 78/319. Acrescentava que não tinha sido tomada qualquer das medidas relativas à eliminação, impostas pelo artigo 7._ da Directiva 75/442. Concluía que a República Helénica não cumprira as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 4._, 5._, 6._, 7._ e 13._ da Directiva 75/442 e 5._, 6._, 12._ e 21._ da Directiva 78/319.
15 Em resposta àquela notificação, as autoridades helénicas invocaram a oposição da população de Chania ao projecto de criação de novos locais de enterramento de resíduos, afirmando que as autoridades encaravam, por isso, a criação, a médio prazo, de locais de enterramento de resíduos em localidades mais pequenas e, a longo prazo, a incineração e a reciclagem dos lixos.
16 Em 5 de Março de 1990, a Comissão emitiu um parecer fundamentado que notificou à República Helénica. Aí considerou que as autoridades helénicas não respeitaram as obrigações decorrentes do Tratado, dado que se encontravam ainda na fase de preparação das medidas necessárias para dar cumprimento às Directivas 75/442 e 78/319 na região de Chania.
17 Na acção de incumprimento que propôs contra a República Helénica, a Comissão sustenta que as autoridades helénicas não tomaram qualquer medida para que os resíduos da região de Chania fossem eliminados sem colocar em perigo a saúde humana e sem prejudicar o ambiente. Acrescentou que as autoridades competentes não haviam tomado qualquer medida com vista à implementação de um verdadeiro plano que conduzisse, dentro de um determinado calendário, à boa gestão dos resíduos na região. As mesmas críticas são retomadas quanto aos resíduos tóxicos e perigosos da região, relativamente aos quais as autoridades helénicas também não tinham tomado medidas apropriadas nem previsto qualquer programa para a sua eliminação.
18 A República Helénica respondeu que vários estudos tinham sido elaborados entre 1989 e 1991 quanto à gestão e à reciclagem dos resíduos da região de Chania. Contudo, a concretização do programa projectado foi suspensa devido à oposição da população local.
19 No n._ 21 do acórdão Comissão/Grécia, já referido, o Tribunal de Justiça concluiu que, nos termos do artigo 145._ do acto de adesão, as Directivas 75/442 e 78/319 deveriam ter sido aplicadas na Grécia, o mais tardar, até 1 de Janeiro de 1981. Além disso, resulta de jurisprudência constante que, para justificar o não cumprimento das obrigações e prazos que constam das normas de direito comunitário, um Estado-Membro não pode invocar situações internas, como as dificuldades de aplicação surgidas na fase de execução de um acto comunitário, para justificar o não respeito das obrigações e dos prazos resultantes das normas do direito comunitário.
20 Por conseguinte, o Tribunal de Justiça decidiu:
«Por não ter tomado as medidas necessárias para garantir que na região de Chania os resíduos e os resíduos tóxicos e perigosos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde das pessoas e sem prejudicar o ambiente, e por não estabelecer para essa região planos ou programas para a eliminação dos resíduos e dos resíduos tóxicos e perigosos, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4._ e 6._ da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, e dos artigos 5._ e 12._ da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos.»
O procedimento administrativo
21 Na falta de comunicação das medidas de execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, a Comissão, por carta de 11 de Outubro de 1993, dirigida às autoridades gregas, lembrou que a República Helénica tinha sido condenada no referido acórdão e sublinhou que não lhe havia sido comunicada qualquer medida para o respectivo cumprimento.
22 Por carta de 24 de Agosto de 1994, o Governo helénico informou a Comissão de que o organismo competente para a gestão dos resíduos no plano local tinha obtido a «autorização preliminar» para dois locais de enterramento de resíduos em Kopinadi e Vardia. Estudos de avaliação das incidências destes locais no ambiente estavam a ser elaborados, nos termos da legislação nacional que transpôs a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), devendo estar terminados antes do fim do ano de 1994. Findo este processo, o organismo competente poderia elaborar o estudo final referente à construção, à colocação em serviço, à vigilância e à reabilitação de um dos dois locais que se mostrasse mais adequado.
23 Não tendo recebido qualquer nova informação do Governo helénico, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 171._, n._ 2, do Tratado. Em 21 de Setembro de 1995, notificou o Governo grego para apresentar observações, no prazo de dois meses, quanto ao não cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido.
24 Por carta de 14 de Dezembro de 1995, o Governo helénico informou a Comissão de que o Conselho da região de Chania tinha escolhido um local para depósito dos resíduos e que, por conseguinte, seria posto em execução o respectivo programa de eliminação.
25 A Comissão considerou que desta resposta resultava claramente que as autoridades helénicas, quatro anos após o acórdão Comissão/Grécia, já referido, ainda não tinham tomado as medidas que a sua execução implica, que a tomada das medidas de execução apenas estava na sua fase preliminar e que os planos ou os programas de eliminação dos resíduos ainda não podiam ser postos em execução. Assim, no entender da Comissão, os resíduos continuavam a ser depositados na lixeira do Kouroupitos, pondo em perigo a saúde pública e causando prejuízo ao ambiente.
26 Mediante parecer fundamentado de 6 de Agosto de 1996, a Comissão concluiu que, não tendo sido tomadas as medidas necessárias que a execução do acórdão Comissão/Grécia implica, e, em especial, não tendo ainda sido elaborados nem aplicados os planos ou os programas necessários para a eliminação dos resíduos e dos resíduos tóxicos e perigosos da região abrangida, sem pôr em risco a saúde das pessoas e sem prejudicar o ambiente, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
27 A Comissão convidou a República Helénica, nos termos do n._ 2 do artigo 171._ do Tratado, a tomar as medidas necessárias para satisfação do parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da respectiva notificação. Chamou ainda a atenção das autoridades helénicas para a eventual aplicação de uma sanção pecuniária compulsória por não cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, pela República Helénica, cujo montante, pedido no Tribunal de Justiça nos termos do n._ 2 do artigo 171._ do Tratado, seria determinado pela Comissão, em função das circunstâncias, no momento da propositura da acção.
28 Na sua resposta de 11 de Novembro de 1996, as autoridades helénicas fizeram referência a um plano nacional de gestão dos resíduos, garantido e aplicado aos níveis local e regional, para o qual havia já os necessários créditos. Quanto ao plano regional de gestão dos resíduos na região de Chania, as autoridades helénicas indicaram que consistia em aplicar um programa global de gestão que abrangia:
- a triagem dos resíduos na origem;
- a construção e a entrada em serviço de uma fábrica de reciclagem mecânica;
- o arranjo e a entrada em actividade do local de enterramento dos resíduos;
- um programa de recuperação e de reabilitação da região, em virtude da eliminação incontrolada dos resíduos na lixeira do Kouroupitos.
29 Quanto aos resíduos lançados na lixeira do Kouroupitos, as autoridades helénicas indicaram que haviam desenvolvido acções e intervenções concretas para resolver os problemas locais para solução definitiva da questão deste local, para o qual elaboravam programas especiais de gestão.
30 Quanto à gestão dos resíduos tóxicos e perigosos e, em especial, dos resíduos de hospitais, as autoridades helénicas declararam que prosseguiam com a aplicação de uma série de acções e intervenções quanto ao financiamento de estudos e da realização de trabalhos sobre a gestão dos resíduos e, nomeadamente, que a administração da região de Chania tinha empreendido as diligências necessárias para a instalação de uma fábrica de reciclagem mecânica e de um local de enterramento dos resíduos. Segundo as autoridades competentes, a realização deste programa resolveria o problema do Kouroupitos e a gestão dos resíduos na região de Chania.
31 Por carta de 28 de Agosto de 1997, as autoridades helénicas forneceram informações complementares quanto ao avanço do processo de gestão dos resíduos na região de Chania. Indicaram, nomeadamente, que a autorização preliminar do local escolhido para a implantação do sítio de enterramento dos resíduos tinha sido acordada e que o estudo referente às incidências no ambiente da fábrica de reciclagem e de fabricação de composto com os resíduos terminara, bem como a primeira fase de um processo de concurso de adjudicação internacional limitado.
32 Não considerando satisfatórias as mencionadas respostas, a Comissão concluiu que as medidas de execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, ainda não tinham sido executadas e decidiu, por conseguinte, propor a presente acção.
Os pedidos das partes
33 A Comissão pede que o Tribunal de Justiça declare que a República Helénica não cumpriu as suas obrigações decorrentes do artigo 171._ do Tratado, que lhe aplique uma sanção pecuniária compulsória de 24 600 ecus por cada dia de atraso na execução das medidas necessárias para cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, e a condene nas despesas.
34 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1998, o Reino Unido foi autorizado a intervir em apoio dos pedidos da Comissão. Não apresentou, no entanto, pedidos.
35 O Governo helénico pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que julgue a acção inadmissível ou improcedente, por carecer de fundamento, e que condene a Comissão nas despesas. A título subsidiário, o mesmo governo pede ao Tribunal de Justiça que fixe a sanção pecuniária compulsória com base em coeficientes de gravidade e de durabilidade mais favoráveis à República Helénica que os propostos pela Comissão e tendo em conta o elevado grau de conformidade com o acórdão Comissão/Grécia, já referido, a que a República Helénica teria chegado.
Quanto à admissibilidade
36 Invocando os acórdãos de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n._ 28, e de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o., C-331/88, Colect., p. I-4023, n._ 42, as conclusões do advogado-geral N.Fennelly no processo Comissão/França (acórdão de 7 de Março de 1996, C-334/94, Colect., p. I-1307) e socorrendo-se de parte da doutrina, o Governo helénico sustenta que o recurso é inadmissível por o n._ 2 do artigo 171._ do Tratado, resultante do Tratado da União Europeia, ter entrado em vigor em 1 de Novembro de 1993, posteriormente à propositura da acção por incumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, baseada no artigo 171._ do mesmo Tratado.
37 Efectivamente, o artigo 171._, n._ 2, do Tratado previa a aplicação aos Estados-Membros de sanções muito pesadas e constituía, por conseguinte, uma norma mais gravosa e mais severa que não poderia, em princípio, ser aplicada retroactivamente.
38 Ora, a acção por incumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, foi proposta em 11 de Outubro de 1993, quando a Comissão, não tendo recebido qualquer informação sobre o cumprimento do referido acórdão, se dirigiu às autoridades gregas para lembrar a condenação da República Helénica no referido acórdão e fixar um prazo para lhe serem comunicadas as medidas tomadas para cumprimento daquela condenação.
39 O Governo helénico sustenta que, embora a sanção se aplique no futuro e não em relação ao passado e não se aplique retroactivamente, contém elementos de retroactividade. O processo previsto no n._ 2 do artigo 171._ do Tratado pressupõe, no essencial, a tomada em conta do passado, e o cálculo da sanção faz-se com base em elementos e critérios referidos aos actos passados. A Comissão pretende fazer punir um comportamento passado, prosseguindo, simultaneamente, um objectivo mais distante, que é evitar, no futuro, uma «reincidência» do Estado-Membro «indisciplinado».
40 A Comissão replica que não foi feita aplicação retroactiva do n._ 2 do artigo 171._ do Tratado. A presente acção distingue-se do processo Comissão/França, já referido, na medida em que, no presente caso, todas as fases do processo de incumprimento ocorreram após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia.
41 Além disso, também não existe aplicação retroactiva das sanções. A sanção pecuniária compulsória proposta pela Comissão não se pode considerar uma sanção penal, dado ser infligida para influenciar um comportamento futuro.
42 A este respeito, basta, por um lado, ter em conta que todas as fases do procedimento administrativo e nomeadamente a notificação de incumprimento, de 21 de Setembro de 1995, são posteriores à entrada em vigor do Tratado da União Europeia. Com efeito, a carta de 11 de Outubro de 1993, a que se refere o Governo helénico, não faz parte daquele procedimento. Por outro lado, quanto ao argumento do mesmo governo sobre a tomada em conta, para fixação da sanção pecuniária compulsória, de elementos e critérios referentes ao passado, confunde-se, em substância, com o exame do fundo da causa e, nomeadamente, do objecto da sanção referida no n._ 2 do artigo 171._ do Tratado.
43 Nestas condições, impõe-se o indeferimento da questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Governo helénico.
Quanto ao fundo
44 A título liminar, há que examinar se as obrigações da República Helénica resultantes dos artigos 4._ e 6._ da Directiva 75/442 e dos artigos 5._ e 12._ da Directiva 78/319 subsistem ainda no estádio actual do direito comunitário.
45 A este respeito, recorde-se que a Directiva 75/442 foi consideravelmente alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32). Resulta efectivamente do artigo 1._ da Directiva 91/156 que os artigos 1._ a 12._ da Directiva 75/442 foram substituídos pelos artigos 1._ a 18._ e que foram acrescentados três anexos.
46 A Directiva 78/319 foi revogada com efeitos a partir de 12 de Dezembro de 1993 e substituída pela Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20). A Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que altera a Directiva 91/689 (JO L 168, p. 28), alargou a vigência da revogação da Directiva 78/319 para 27 de Junho de 1995.
47 Do exame comparativo das versões original e alterada da Directiva 75/442 resulta que certas disposições foram reforçadas (acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C-365/97, Colect., p. I-7773, n._ 37). Assim, as obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 4._ da Directiva 75/442, na versão original, continuam aplicáveis, nos termos do artigo 4._, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442, alterada (acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n._ 61). Quanto à obrigação de elaborar planos de eliminação dos resíduos, prevista no artigo 6._ da anterior versão da Directiva 75/442, corresponde actualmente à imposta pelo artigo 7._ da mesma directiva, na versão alterada, de estabelecer planos de gestão de detritos.
48 Do mesmo modo, subsistem as obrigações decorrentes para os Estados-Membros do artigo 5._ da Directiva 78/319 por força do disposto na nova redacção do artigo 4._ da Directiva 75/442. Com efeito, por um lado, a obrigação de eliminar os resíduos tóxicos e perigosos sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente, resultante do artigo 5._, n._ 1, da Directiva 78/319, consta actualmente do primeiro parágrafo do artigo 4._ da Directiva 75/442, na nova redacção, tornada aplicável aos resíduos perigosos pelo n._ 2 do artigo 1._ da Directiva 91/689.
49 Por outro lado, o n._ 2 do artigo 5._ da Directiva 78/319 previa a obrigação precisa de os Estados-Membros tomarem as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga, o depósito e o transporte não controlados de resíduos tóxicos e perigosos, assim como a sua cedência a instalações, estabelecimentos ou empresas não referidos no n._ 1 do artigo 9._ da mesma directiva. Esta obrigação consta actualmente do segundo parágrafo do artigo 4._ da nova versão da Directiva 75/442.
50 Quanto à obrigação de estabelecer e manter em dia programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, prevista no artigo 12._ da Directiva 78/319, a mesma corresponde à de elaborar planos de gestão de resíduos perigosos, prescrita no n._ 1 do artigo 6._ da Directiva 91/689.
51 Resulta do que antecede que as obrigações da República Helénica resultantes dos artigos 4._ e 6._ da Directiva 75/442 e dos artigos 5._ e 12._ da Directiva 78/319 se mantêm no estado actual do direito comunitário.
Quanto ao conteúdo das obrigações em relação às quais o acórdão Comissão/Grécia, já referido, declarou o incumprimento
52 A Comissão sustenta que a República Helénica teria cumprido a obrigação de dar cumprimento ao acórdão Comissão/Grécia, já referido, obrigação resultante do artigo 171._ do Tratado, se tivesse elaborado e executado os planos e os programas previstos nos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319. No entender da Comissão, as obrigações decorrentes dos artigos 4._ e 6._ da Directiva 75/442 e 5._ e 12._ da Directiva 78/319 apenas serão cumpridas com a elaboração e a aplicação concreta dos planos e dos programas previstos naquelas directivas.
53 Ora, das indicações fornecidas pelo Governo helénico resulta que o plano de eliminação dos resíduos exigido pelo artigo 6._ da Directiva 75/442 e o programa de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos exigido pelo artigo 12._ da Directiva 78/319 estavam ainda em fase preliminar e que o Kouroupitos continuava a servir de local de eliminação incontrolada dos resíduos da região de Chania.
54 O Governo helénico salienta que um Estado-Membro podia muito bem ter elaborado e comunicado à Comissão os planos e os programas previstos nos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319, sem, no entanto, ter tomado as medidas indispensáveis exigidas pelos artigos 4._ da Directiva 75/442 e 5._ da Directiva 78/319. Inversamente, um Estado-Membro podia ter tomado as medidas indispensáveis exigidas pelos artigos 4._ da Directiva 75/442 e 5._ da Directiva 78/319, sem, no entanto, ter elaborado e comunicado os planos e os programas previstos nos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319, caso em que o incumprimento abrangeria apenas estas últimas disposições.
55 Deve salientar-se que, se o artigo 4._ da Directiva 75/442 não esclarecia o conteúdo concreto das medidas que deviam ser tomadas para garantir que os resíduos fossem eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que vinculava os Estados-Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixasse alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas (acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n._ 67).
56 Assim, o Tribunal de Justiça pronunciou-se já no sentido de que uma degradação significativa do ambiente durante um período prolongado, sem intervenção das autoridades competentes, revela, em princípio, que o Estado-Membro em causa excedeu a margem de apreciação que esta disposição lhe confere (acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n._ 68).
57 A mesma análise poderá ser feita quanto ao artigo 5._ da Directiva 78/319.
58 Além disso, impõe-se constatar que as obrigações decorrentes dos artigos 4._ da Directiva 75/442 e 5._ da Directiva 78/319 eram autónomas face às obrigações mais específicas impostas pelos artigos 5._ a 11._ da Directiva 75/442, em matéria de planificação, de organização e de controlo das operações de eliminação dos resíduos, e pelo artigo 12._ da Directiva 78/319, quanto à eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos. O mesmo é válido para as obrigações correspondentes derivadas da Directiva 75/442, alterada, e da Directiva 91/689.
59 Por isso, para verificar se a República Helénica cumpriu a obrigação de dar cumprimento ao acórdão Comissão/Grécia, já referido, deverá examinar-se, sucessivamente, se foi dada satisfação a cada uma das obrigações relativamente às quais o mesmo acórdão verificou a existência de incumprimento, dado tratar-se de obrigações independentes umas das outras.
Quanto ao cumprimento das obrigações decorrentes do artigo 171._, n._ 1, do Tratado
60 Em sua defesa, o Governo helénico sustentou que o volume de resíduos que continuam a ser lançados na ravina do Kouroupitos diminuiu de forma significativa, uma vez que, por um lado, parte deles é enterrada nos locais adequados situados em quatro autarquias da região de Chania (Sfakia, Kalyves, Selino e Kissamo) e que, por outro lado, foi instituído um sistema de triagem e de reciclagem do papel.
61 Os resíduos tóxicos e perigosos da base militar americana de Souda deixaram de ser lançados na ravina do Kouroupitos, desde 1996, sendo confiados a uma empresa privada que os transfere para o estrangeiro para serem tratados. O mesmo se verifica quanto aos resíduos dos hospitais, que são carregados num veículo especial e conservados em câmara fria até à sua incineração por pirólise. Quanto aos sedimentos de hidrocarbonetos, o Governo helénico garante que são armazenados em local adequado até serem enviados para o estrangeiro. Os óleos minerais usados são entregues à administração regional de Chania para transporte para uma fábrica de regeneração e as cisternas já não lançam o conteúdo das fossas sépticas no Kouroupitos, tendo sido construída uma estação de depuração biológica na região de Chania.
62 A este respeito, deve lembrar-se, a título liminar, que foi apresentada à Comissão uma queixa, em 22 de Setembro de 1987, em que se denunciavam lançamentos incontrolados de resíduos pela maior parte das autarquias da região de Chania, no estuário da torrente Kouroupitos, na península de Akrotiri. Entre aqueles resíduos figuravam os das bases militares da região, dos hospitais e das clínicas bem como os das fábricas de sal, dos centros de avicultura, dos matadouros e de todas as instalações industriais da região.
63 Resulta do estudo «Environmental impact of uncontrolled solid waste combustion in the Kouroupitos' Ravine, Crete» (Impacto ambiental da combustão incontrolada de resíduos sólidos na ravina do Kouroupitos, Creta), efectuado em Junho de 1996 pelo Departamento de Tecnologia e de Gestão do Ambiente da Escola Politécnica de Creta, em colaboração com o Instituto de Química Ecológica de Munique, apresentado pelo Governo helénico, que:
«... Os resíduos sólidos são eliminados na ravina do Kouroupitos, situada a cerca de 30 km a Leste da região de Chania, na península de Akrotiri. Os resíduos são, sem qualquer precaução, lançados do cume da ravina, a uma distância de 200 m do mar. Os resíduos ardem pelo menos desde há 10 anos, sem que o fogo possa ser controlado, dado que a combustão é auto-alimentada pela taxa elevada de matéria orgânica. Esta forma inadequada de eliminação dos resíduos, combinada com a combustão incontrolada dos resíduos sólidos, deu origem a uma situação perigosa para o ambiente, tendo em conta que as águas de infiltração da descarga se escoam para o mar e que os resíduos do processo de combustão se espalham quer na terra quer no mar.»
64 Examinando, em primeiro lugar, o cumprimento da obrigação de eliminar os resíduos sem pôr em perigo a saúde do homem e sem prejudicar o ambiente, prevista no artigo 4._ da Directiva 75/442, o Governo helénico não contesta que os resíduos sólidos, nomeadamente os lixos domésticos, continuam a ser vazados no Kouroupitos.
65 Com efeito, resulta da correspondência entre a região de Chania e o Ministério do Ambiente, de 7 de Maio de 18 de Agosto de 1998, de que o Governo helénico deu conhecimento, que a maior parte dos resíduos continuam a chegar de forma incontrolada e ilegal à ravina do Kouroupitos, que recebe actualmente o conjunto dos lixos domésticos da aglomeração de Chania.
66 O Governo helénico admite na tréplica que, «de qualquer modo, apenas uma solução definitiva do problema, que consiste em acabar com o funcionamento do Kouroupitos e criar um sistema moderno, regular e eficaz, se poderia considerar plenamente satisfatória».
67 Aliás, resulta do n._ 10 do acórdão Comissão/Grécia, já referido, que o Governo helénico tinha respondido à Comissão, em 15 de Março de 1988, que iria pôr termo ao funcionamento daquela lixeira a partir de Agosto de 1988 e criar novos locais de depósito.
68 Forçoso é reconhecer que tal não aconteceu ainda.
69 É verdade que, conforme afirma o Governo helénico, as autoridades competentes, que projectaram a instalação e o funcionamento, no local chamado «Strongylo Kefali», na autarquia de Chordahios, de uma fábrica de reciclagem mecânica e de produção de adubo bem como de um aterro sanitário de resíduos, se viram confrontadas com a resistência dos particulares interessados, que se traduziu na apresentação de reclamações e recursos para as autoridades administrativas e judiciais competentes contra as decisões administrativas sobre a localização das duas instalações.
70 Todavia, como foi lembrado no n._ 21 do acórdão Comissão/Grécia, já referido, resulta de jurisprudência constante que um Estado-Membro não pode invocar situações internas, como as dificuldades de aplicação surgidas na fase de execução de um acto comunitário, para justificar o não respeito das obrigações e dos prazos resultantes de normas de direito comunitário.
71 Impõe-se, por conseguinte, reconhecer que a República Helénica não deu cumprimento ao acórdão Comissão/Grécia, já referido, uma vez que continua a não cumprir as suas obrigações decorrentes do artigo 4._ da Directiva 75/442, no que respeita à tomada das medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados na região de Chania sem pôr em perigo a saúde humana e sem prejudicar o ambiente.
72 Examinando, em segundo lugar, o cumprimento da obrigação de eliminar os resíduos tóxicos e perigosos sem pôr em risco a saúde humana e sem prejudicar o ambiente, prevista no artigo 5._ da Directiva 78/319, há que concluir que a afirmação do Governo helénico, de que os resíduos tóxicos e perigosos já não são lançados no Kouroupitos desde 1996, é apoiada pelos documentos dos autos. Esta afirmação é contestada apenas parcialmente pela Comissão, que concede que as quantidades de resíduos tóxicos e perigosos foram reduzidas.
73 Em tais condições, impõe-se salientar que compete à Comissão, no quadro da presente acção, fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para a averiguação do estádio de execução por um Estado-Membro de um acórdão em matéria de incumprimento.
74 Não dispondo de tais elementos, há que concluir que não se prova que a República Helénica não tenha integralmente cumprido a obrigação de eliminar os resíduos tóxicos e perigosos da região de Chania, de acordo com o disposto no artigo 5._ da Directiva 78/319.
75 Quanto, em terceiro lugar, ao cumprimento das obrigações de elaborar planos de eliminação dos resíduos e de estabelecer e manter em dia programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, previstas, respectivamente, no artigo 6._ da Directiva 75/442 e no artigo 12._ da Directiva 78/319, impõe-se concluir que, conforme jurisprudência do Tribunal de Justiça, acções materiais parciais ou regulamentações fragmentárias não são suficientes para o cumprimento da obrigação de um Estado-Membro de estabelecer um programa global para atingir determinados objectivos (acórdão de 28 de Maio de 1998, Comissão/Espanha, C-298/97, Colect., p. I-3301, n._ 16).
76 Ora, contrariamente ao que pretende o Governo helénico, não podem considerar-se planos ou programas que os Estados-Membros são obrigados a elaborar, nos termos dos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319, uma regulamentação ou medidas concretas que não constituem mais do que uma série de intervenções normativas pontuais, incapazes de constituir um sistema organizado e articulado para eliminação dos resíduos e dos resíduos tóxicos e perigosos (v., por analogia, acórdão de 25 de Novembro de 1998, Comissão/Espanha, C-214/96, Colect., p. I-7661, n._ 30).
77 Por conseguinte, deve concluir-se que a República Helénica também não cumpriu o acórdão Comissão/Grécia, já referido, na medida em que continua a não dar satisfação às obrigações decorrentes dos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319, quanto à elaboração de planos de eliminação dos resíduos e de programas de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos.
78 Atento o conjunto das considerações que antecedem, impõe-se declarar verificado que, não tendo tomado as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados na região de Chania sem pôr em risco a saúde humana e sem causar dano ao ambiente, conforme disposto no artigo 4._ da Directiva 75/442, e não tendo elaborado para esta região planos para a eliminação dos resíduos, nos termos do artigo 6._ da Directiva 75/442, e programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, conforme disposto no artigo 12._ da Directiva 78/319, a República Helénica não tomou todas as medidas necessárias à execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, e não cumpriu as obrigações que resultam do artigo 171._ do Tratado.
Quanto ao montante da sanção pecuniária compulsória
79 Tomando por base o método de cálculo que definiu nas comunicações 96/C 242/07, de 21 de Agosto de 1996, sobre a aplicação do artigo 171._ do Tratado CE (JO C 242, p. 6), e 97/C 63/02, de 28 de Fevereiro de 1997, sobre o método de cálculo da sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 171._ do Tratado CE (JO C 63, p. 2), a Comissão propõe que o Tribunal aplique uma sanção num montante de 24 600 ecus, por dia de atraso, para punir o incumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, a contar da data da notificação do presente acórdão e até ao termo do incumprimento. A Comissão considera que uma sanção pecuniária sob a forma de sanção compulsória constitui o meio mais adequado para atingir o objectivo do cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, no mais curto prazo.
80 O Governo helénico pede que o Tribunal fixe a sanção pecuniária compulsória com base em coeficientes de gravidade e de duração mais favoráveis à República Helénica que os propostos pela Comissão. Sustenta que o coeficiente relativo à duração da infracção, estabelecido unilateralmente pela Comissão sem examinar o grau de execução do acórdão, não reflecte a situação existente e seria injusto para a República Helénica. Se, segundo este governo, a Comissão dispõe de poder discricionário para a fixação dos coeficientes de gravidade, de duração e de capacidade de pagamento dos Estados-Membros, sem o seu consentimento, cabe exclusivamente ao Tribunal de Justiça apreciar o que é justo, proporcionado e equitativo.
81 A este respeito, deve recordar-se que o n._ 1 do artigo 171._ do Tratado dispõe que se o Tribunal reconhecer que um Estado-Membro não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, o Estado em causa deverá tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça.
82 O artigo 171._ do Tratado não especifica o prazo dentro do qual deve ser dada execução a um acórdão. Todavia, segundo jurisprudência constante, o interesse na aplicação imediata e uniforme do direito comunitário impõe que essa execução seja iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo (acórdãos de 6 de Novembro de 1985, Comissão/Itália, 131/84, Recueil, p. 3531, n._ 7; de 13 de Julho de 1988, Comissão/França, 169/87, Colect., p. 4093, n._ 14, e de 7 de Março de 1996, Comissão/França, já referido, n._ 31).
83 Se o Estado-Membro em causa não tomou as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça, no prazo estabelecido pela Comissão no seu parecer fundamentado elaborado com base no artigo 171._, n._ 2, primeiro parágrafo, do Tratado, a Comissão pode dirigir-se ao Tribunal de Justiça. Nos termos do n._ 2, segundo parágrafo, do artigo 171._ do Tratado, a Comissão indicará o montante da importância fixa ou progressiva correspondente à sanção pecuniária a pagar pelo Estado-Membro em causa, que considerar adaptada às circunstâncias.
84 Na falta de disposição do Tratado sobre a matéria, há que admitir que a Comissão pode elaborar linhas directrizes com o objectivo de fixar as modalidades de cálculo do montante das quantias fixas ou das sanções pecuniárias compulsórias que entender propor ao Tribunal, em especial para garantir a igualdade de tratamento entre os Estados-Membros.
85 A este respeito, a comunicação 96/C 242/07, já referida, prevê, nomeadamente, que a determinação do montante da coima ou da sanção pecuniária compulsória se deve orientar pelo próprio objectivo deste instrumento, isto é, garantir a aplicação efectiva do direito comunitário. A Comissão considera, assim, que o montante deverá ser calculado em função de três critérios fundamentais, a saber, a gravidade da infracção, a duração desta e a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da própria sanção para pôr termo à infracção e evitar reincidências.
86 A comunicação 97/C 63/02, já referida, identifica as variáveis matemáticas utilizadas para o cálculo do montante de uma sanção pecuniária compulsória, a saber, um montante fixo de base uniforme, um coeficiente de gravidade, um coeficiente de duração e um factor destinado a reflectir a capacidade de pagamento do Estado-Membro, tendo presente o carácter ao mesmo tempo proporcionado e dissuasivo da sanção, calculado a partir do produto interno bruto dos Estados-Membros e da ponderação dos seus votos no Conselho.
87 Estas regras indicativas, que definem as linhas de conduta que a Comissão entende seguir, contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da sua acção, sem perder simultaneamente de vista a proporcionalidade dos montantes das sanções pecuniárias que entende propor.
88 A este respeito, a proposta da Comissão, de ter em conta simultaneamente o produto interno bruto do Estado-Membro em causa e o número de votos de que dispõe no Conselho, mostra-se pertinente na medida em que permite reflectir a capacidade de pagamento deste Estado-Membro, mantendo ao mesmo tempo um afastamento razoável entre os diversos Estados-Membros.
89 Deve sublinhar-se que estas propostas da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça. Com efeito, nos próprios termos do n._ 2, terceiro parágrafo, do artigo 171._ do Tratado, o Tribunal de Justiça, se «declarar verificado que o Estado-Membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená-lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária». Todavia, aquelas propostas constituem uma base de referência útil.
90 Com efeito, por um lado, como o objectivo principal da sanção é que o Estado-Membro ponha termo ao incumprimento no mais breve prazo, impõe-se a fixação do montante da sanção pecuniária, por forma que seja adaptado às circunstâncias e proporcionado tanto à falta verificada como à capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa.
91 Por outro lado, o grau de urgência da execução das obrigações do Estado-Membro em causa pode variar segundo os casos de incumprimento.
92 Nesta perspectiva e como sugeriu a Comissão, os critérios de base que devem ser tomados em conta para garantir a natureza coerciva da sanção com vista à aplicação uniforme e efectiva do direito comunitário são, em princípio, a duração da infracção, o seu grau de gravidade e a capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa. Para a aplicação destes critérios, deverão ter-se em conta, em especial, as consequências do não cumprimento para os interesses privados e públicos e a urgência em levar o Estado-Membro em causa a cumprir as suas obrigações.
93 No caso em apreço, deve salientar-se que, atenta a natureza das faltas de cumprimento em causa, que persistem até ao momento, o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória constitui efectivamente o meio mais adaptado às circunstâncias do caso.
94 Quanto à gravidade das infracções e, em especial, das consequências do não cumprimento para os interesses privados e públicos, há que reconhecer que a obrigação de eliminação dos resíduos sem pôr em perigo a saúde humana e sem causar dano ao ambiente constitui exactamente um dos objectivos da política da Comunidade no domínio do ambiente, como resulta do artigo 130._-R do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 174._ CE). O não respeito da obrigação decorrente do artigo 4._ da Directiva 75/442 pode, pela própria natureza desta obrigação, pôr directamente em perigo a saúde humana e prejudicar o ambiente e deve, em relação às outras obrigações, ser considerado especialmente grave.
95 O não cumprimento das obrigações mais específicas de estabelecer um plano de eliminação dos resíduos e de elaborar e manter em dia programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, previstas, respectivamente, nos artigos 6._ da Directiva 75/442 e 12._ da Directiva 78/319, deve considerar-se grave na medida em que o respeito destas obrigações específicas constitui uma condição necessária para a realização plena dos objectivos definidos pelos artigos 4._ da Directiva 75/442 e 5._ da Directiva 78/319.
96 Assim, ao contrário do que sustenta a Comissão, o facto de terem sido tomadas medidas concretas para reduzir as quantidades de resíduos tóxicos e perigosos, nos termos do artigo 5._ da Directiva 78/319, não se pode reflectir na gravidade do não cumprimento da obrigação de elaborar e de manter em dia programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos por força do disposto no artigo 12._ da Directiva 78/319.
97 Além disso, deve ter-se em conta o facto de que não se demonstrou que a República Helénica não deu integral cumprimento à obrigação de eliminar os resíduos tóxicos e perigosos da região de Chania em conformidade com o disposto no artigo 5._ da Directiva 78/319.
98 Quanto à duração da infracção, basta ter em conta que é considerável, mesmo contando-se a partir da data da entrada em vigor do Tratado da União Europeia e não da data da prolação do acórdão Comissão/Grécia, já referido.
99 Atentos os elementos que precedem, impõe-se condenar a República Helénica a pagar à Comissão, na conta «Recursos próprios da CE», uma sanção pecuniária compulsória de 20 000 euros por dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, a contar da data da prolação do presente acórdão e até à execução do referido acórdão Comissão/Grécia.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
100 Nos termos do n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo-o a Comissão requerido e tendo a República Helénica sido vencida no essencial da sua defesa, há que condená-la nas despesas. O Reino Unido suportará as suas despesas, nos termos do n._ 4 do artigo 69._ do Regulamento de Processo.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Não tendo tomado as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados na região de Chania sem pôr em risco a saúde humana e sem causar dano ao ambiente, conforme disposto no artigo 4._ da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, e não tendo elaborado para esta região planos para a eliminação dos resíduos, nos termos do artigo 6._ da Directiva 75/442, e programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, conforme disposto no artigo 12._ da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, a República Helénica não tomou todas as medidas necessárias à execução do acórdão de 7 de Abril de 1992, Comissão/Grécia (C-45/91), e não cumpriu as obrigações que resultam do artigo 171._ do Tratado CE.
2) A República Helénica é condenada a pagar à Comissão das Comunidades Europeias, na conta «Recursos próprios da CE», uma sanção pecuniária compulsória de 20 000 euros por dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, já referido, a contar da data da prolação do presente acórdão e até à execução do referido acórdão Comissão/Grécia.
3) A República Helénica é condenada nas despesas.
4) O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.