CELEX: 62006TJ0075
Direktiv 91/414/EØF
plantebeskyttelsesmidler
det aktive stof endosulfan
tilbagekaldelse af markedsføringsgodkendelser
vurderingsprocedure
frister
ret til forsvar
proportionalitetsprincippet

Retsforskrifter
Traktatens bestemmelser
Artikel 95, stk. 3, EF bestemmer, at Kommissionens forslag til Rådet med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion på området inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse, skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger.
Artikel 152, stk. 1, EF bestemmer, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter.
Direktiv 91/414/EØF
Ved Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (
EFT L 230, s. 1
) blev der indført en fællesskabsordning for godkendelse og tilbagekaldelse af godkendelse til markedsføring af plantebeskyttelsesmidler.
Artikel 4 i direktiv 91/414 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne drager omsorg for, at plantebeskyttelsesmidler kun godkendes, når […] de aktive stoffer er anført i bilag I«.
De betingelser, der kræves for at få optaget aktive stoffer i bilag I, præciseres i artikel 5 i direktiv 91/414:
»1.   På grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden optages et virksomt stof i bilag I for en begyndelsesperiode på ikke over ti år, hvis det kan forventes, at et plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder det aktive stof, opfylder følgende betingelser:
a)
Dets restkoncentrationer efter en anvendelse, der er i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis, må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller på grundvandet eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, og for så vidt de nævnte restkoncentrationer er af toksikologisk eller miljømæssig betydning, skal de kunne måles ved almindeligt anvendte metoder.
b)
Anvendelsen heraf i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, som fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iv) og v).
2.   Med henblik på optagelse af et aktivt stof i bilag I tages der ganske særligt hensyn til følgende:
a)
i givet fald en værdi for den acceptable daglige indtagelse (ADI) for mennesker
b)
om nødvendigt et acceptabelt niveau for brugerens eksposition
c)
i givet fald en vurdering af dets skæbne og udbredelse i miljøet samt af dets virkninger på arter uden for målgruppen.
[…]«
Artikel 6 i direktiv 91/414 bestemmer:
»1.   Der træffes afgørelse om optagelse af et aktivt stof i bilag I efter fremgangsmåden i artikel 19.
[…]
2.   Når en medlemsstat modtager en ansøgning med henblik på optagelse af et aktivt stof i bilag I, skal den uden unødig forsinkelse påse, at ansøgeren tilsender de øvrige medlemsstater og Kommissionen et dossier, der formodes at opfylde kravene i bilag II, samt et dossier i overensstemmelse med bilag III vedrørende mindst et præparat indeholdende det pågældende aktive stof. Kommissionen forelægger Den Stående Komité for Plantesundhed, jf. artikel 19, dossieret til behandling.
3.   Med forbehold af stk. 4 fastslås det på anmodning af en medlemsstat og mellem tre og seks måneder efter, at den i artikel 19 nævnte komité har fået dossieret forelagt, efter fremgangsmåden i artikel 20, om dossieret er forelagt i overensstemmelse med kravene i bilag II og III.
4.   Hvis det fremgår af vurderingen af det i stk. 2 nævnte dossier, at supplerende oplysninger er nødvendige, kan Kommissionen anmode ansøgeren om at forelægge disse oplysninger. Ansøgeren eller hans befuldmægtigede repræsentant kan af Kommissionen opfordres til at forelægge den sine bemærkninger, især når det overvejes at træffe en ugunstig afgørelse.
[…]«
De aktive stoffer, der ikke er opført i bilag I til direktiv 91/414, kan på visse betingelser blive omfattet af en overgangsordning, der fraviger godkendelsesordningen. I artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 er det således fastsat, at »en medlemsstat [kan] i et tidsrum af tolv år fra datoen for meddelelsen af nærværende direktiv tillade markedsføring på sit område af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktive stoffer, som ikke er opført i bilag I, og som allerede var på markedet to år efter meddelelsen af direktivet«. Denne periode på 12 år, som udløb den 26. juli 2003, blev for visse stoffers vedkommende forlænget ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2076/2002 af om forlængelse af den periode, der er angivet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, og om afvisning af optagelse af visse aktive stoffer i bilag I til dette direktiv og om tilbagekaldelse af godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder disse stoffer (
EFT L 319, s. 3
), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1335/2005 af , der ligeledes ændrer beslutning 2002/298/EF, 2004/129/EF, 2004/140/EF, 2004/247/EF og 2005/303/EF for så vidt angår den periode, der er angivet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, og foreskriver fortsat anvendelse af visse stoffer, der ikke er optaget i dets bilag I (
EUT L 211, s. 6
). Ifølge denne forordning forlænges perioden på 12 år indtil den , »medmindre der inden denne dato er truffet eller træffes en beslutning om at optage eller ikke at optage det aktive stof i bilag I til direktiv 91/414«.
Ifølge artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 skal de pågældende aktive stoffer i løbet af denne overgangsperiode gøres til genstand for et vurderingsprogram, efter hvis afslutning de kan blive optaget i bilag I til direktiv 91/414, eller derimod ikke blive optaget, såfremt stofferne ikke opfylder sikkerhedskravene i henhold til artikel 5 i direktiv 91/414, eller såfremt de oplysninger eller data, der er nødvendige for vurderingen, ikke er blevet fremlagt »inden for den fastsatte frist«. Det præciseres, at undersøgelsen af det aktive stof sker efter fremgangsmåden i direktivets artikel 19. Denne artikel, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 806/2003 af 14. april 2003 om tilpasning til afgørelse 1999/468/EF af bestemmelserne vedrørende de udvalg, der bistår Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der er fastsat i retsakter vedtaget af Rådet efter høringsproceduren (kvalificeret flertal) (
EUT L 122, s. 1
), bestemmer, at Kommissionen bistås af et forskriftsudvalg, nemlig Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed (herefter »Den Stående Komité«).
Forordning (EØF) nr. 3600/92
Kommissionens forordning (EØF) nr. 3600/92 af 11. december 1992 om de nærmere bestemmelser for iværksættelsen af første fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 (
EFT L 366, s. 10
), fastsætter den procedure, som skal anvendes ved vurderingen af en række stoffer med henblik på deres eventuelle optagelse i bilag I til direktiv 91/414. Endosulfan er blandt disse stoffer.
Proceduren i henhold til forordning nr. 3600/92 begynder med en interessetilkendegivelse, jf. forordningens artikel 4, stk. 1, hvorefter »[p]roducenter, der ønsker at sikre sig, at et aktivt stof, som er anført i bilag I til denne forordning, eller salte, estere eller aminer heraf optages i bilag I til [direktiv 91/414], skal anmelde dette til Kommissionen senest seks måneder efter datoen for forordningens ikrafttrædelse«.
Efter behandlingen af anmeldelserne udpeges i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 3600/92 en rapporterende medlemsstat til at vurdere hvert enkelt af de pågældende aktive stoffer.
Når den rapporterende medlemsstat er udpeget, tilkommer det hver enkelt anmelder i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3600/92 at sende et »resumé af aktmappen« og »den fuldstændige aktmappe« som defineret i samme forordnings artikel 6, stk. 2 og 3, til denne. Resuméet af aktmappen skal bl.a. indeholde en kopi af anmeldelsen, oplysninger om de anbefalede anvendelsesbetingelser samt resuméer og resultater af forsøg for hvert af de punkter i bilag III til direktiv 91/414, der er relevante for vurderingen med hensyn til de i direktivets artikel 5 omhandlede kriterier. Oplysningerne vedrører et eller flere præparater, der er repræsentative for de anbefalede betingelser for anvendelse af et aktivt stof, for hvilket der anmodes om optagelse i direktivets bilag I. Den fuldstændige aktmappe skal indeholde protokollerne og de fuldstændige undersøgelsesrapporter vedrørende alle de nævnte oplysninger. I henhold til artikel 6, stk. 2, litra b), i forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning (EF) nr. 2266/2000 af 12. oktober 2000 (
EFT L 259, s. 27
), skal »anmelderen […] på grundlag af de fremlagte oplysninger for et eller flere præparater om en begrænset række repræsentative anvendelsesformål dokumentere, at kriterierne i artikel 5 i [direktiv 91/414] kan opfyldes«.
Anmeldernes fremsendelse af resuméet af aktmappen og den fuldstændige aktmappe til den rapporterende medlemsstat skal foretages inden for en af Kommissionen fastsat frist. I tilfældet med endosulfan blev fristen for at indgive aktmapperne i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 933/94 af 27. april 1994 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 3600/92 for så vidt angår aktive stoffer i plantebeskyttelsesmidler og udpegning af rapporterende medlemsstater (
EFT L 107, s. 8
) fastsat til den og herefter i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 2230/95 af om ændring af forordning nr. 933/94 (
EFT L 225, s. 1
) forlænget til den . Det tilkommer også anmelderne i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3600/92 at sende resuméet af aktmappen og den fuldstændige aktmappe til eksperter fra andre medlemsstater, som Kommissionen har godkendt, med henblik på en eventuel senere høring.
Den rapporterende medlemsstat behandler herefter resuméet af aktmappen og den fuldstændige aktmappe, og den skal i medfør af artikel 7, stk. 1, litra b), i forordning nr. 3600/92 »umiddelbart efter behandlingen af en aktmappe sørge for, at anmelderne fremsender et ajourført resumé af aktmappen til de øvrige medlemsstater og Kommissionen«. Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 3600/92, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1199/97 af 27. juni 1997 (
EFT L 170, s. 19
), bestemmer, at den rapporterende medlemsstat fra begyndelsen af behandlingen kan »opfordre anmelderne til at forbedre eller supplere deres aktmapper« og »kan rådføre sig med eksperter fra andre medlemsstater og kan anmode om supplerende tekniske eller videnskabelige oplysninger fra andre medlemsstater til hjælp ved vurderingen«.
En rapport vedrørende vurderingen af de indgivne aktmapper udfærdiges herefter og oversendes af den rapporterende medlemsstat til Kommissionen inden for en frist på 12 måneder fra modtagelsen af aktmapperne, jf. artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3600/92. Denne rapport skal bl.a. indeholde en henstilling vedrørende spørgsmålet, om det er hensigtsmæssigt at optage det pågældende aktive stof i bilag I til direktiv 91/414.
Artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning nr. 1199/97, bestemmer, at Kommissionen efter at have modtaget det resumé af aktmappen og den rapport, der er omhandlet i stk. 1, forelægger komitéen aktmappen og rapporten til behandling. Inden Kommissionen forelægger aktmappen og rapporten for komitéen, rundsender den den rapporterende medlemsstats rapport til de øvrige medlemsstater til orientering. Før forelæggelsen af aktmappen og rapporten for komitéen kan der foranstaltes en høring af eksperter fra medlemsstaterne, og Kommissionen kan også rådføre sig med nogle af eller alle anmelderne om rapporten eller dele af rapporten om det relevante aktive stof.
Artikel 7, stk. 3a, som er indsat i forordning nr. 3600/92 ved forordning nr. 1199/97, bestemmer, at Kommissionen efter denne behandling forelægger komitéen dels et udkast til direktiv om optagelse af det aktive stof i bilag I til direktiv 91/414, dels et udkast til beslutning rettet til medlemsstaterne om at trække godkendelsen af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder det aktive stof, tilbage, eller et udkast til beslutning rettet til medlemsstaterne om foreløbigt at fjerne plantebeskyttelsesmidler, der indeholder det aktive stof, fra markedet, men med mulighed for fornyet overvejelse af, om det aktive stof skal optages i bilag I til direktiv 91/414, når resultaterne af supplerende forsøg eller supplerende oplysninger er forelagt, eller endelig et udkast til afgørelse om at udskyde optagelsen af det aktive stof i bilag I til nævnte direktiv, indtil resultaterne af supplerende forsøg eller supplerende oplysninger er forelagt.
Imidlertid bestemmer artikel 7, stk. 4, første afsnit, første led, i forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning nr. 2266/2000, at såfremt det ved afslutningen af komitéens behandling viser sig, at visse forsøg eller yderligere oplysninger er nødvendige, fastlægger Kommissionen den frist, inden for hvilken disse resultater eller oplysninger skal fremsendes. Det præciseres i bestemmelsen:
»Denne frist er den 25. maj 2002, medmindre Kommissionen fastsætter en tidligere frist for et specielt aktivt stof, undtagen for resultaterne af langvarige undersøgelser, som den rapporterende medlemsstat og Kommissionen anser for at være nødvendige for sagsbehandlingen, og som ikke forventes fuldt afsluttede ved udløbet af den fastsatte frist, hvis de forelagte oplysninger viser, at disse undersøgelser er blevet bestilt, og at resultaterne af dem vil blive forelagt senest den . I særlige tilfælde, hvor det ikke har været muligt for den rapporterende medlemsstat og Kommissionen at få forelagt sådanne undersøgelser inden den , kan der fastsættes en anden dato for afslutningen af undersøgelserne, hvis anmelderen kan give den rapporterende medlemsstat bevis for, at de var bestilt inden tre måneder efter, at kravet om at gennemføre dem blev fremsat, og forelægge en protokol og situationsrapport om undersøgelsen senest den .«
Artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning nr. 2266/2000, bestemmer ligeledes:
»Fremlæggelse af nye undersøgelser kan ikke accepteres […]. Den rapporterende medlemsstat kan efter aftale med Kommissionen anmode anmelderne om at fremlægge yderligere data, der er nødvendige til belysning af dossieret. For så vidt angår aktive stoffer, for hvilke de resultater eller oplysninger, der henvises til i første led, ikke er blevet forelagt inden for den fastsatte frist, skal den rapporterende medlemsstat straks underrette Kommissionen herom. Kommissionen træffer i henhold til artikel 8, stk. 2, sidste afsnit, i direktivet afgørelse om, at disse aktive stoffer ikke skal optages i direktivets bilag I med angivelse af årsagerne hertil […]«
Artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 3600/92 bestemmer, at »Kommissionen […] i overensstemmelse med direktivets artikel 8, stk. 2, sidste afsnit, [forelægger] komitéen et udkast til afgørelse om ikke at optage stoffet i bilag I til [direktiv 91/414], såfremt den rapporterende medlemsstat har underrettet Kommissionen om, at de i stk. 4, første led, omhandlede resultater ikke er blevet forelagt inden for den fastsatte frist«.
Ifølge artikel 8 i forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning nr. 2266/2000, skal den rapporterende medlemsstat, efter at have modtaget resultaterne af de yderligere forsøg eller supplerende oplysninger, behandle dem, sikre sig, at disse resultater eller oplysninger fremsendes af anmelderen til de øvrige medlemsstater og til Kommissionen, samt senest inden for seks måneder fra modtagelsen af de nævnte resultater eller oplysninger fremsende sin vurdering af dossieret i form af et tillæg til den evalueringsrapport, der allerede var indgivet til Kommissionen, ledsaget af en henstilling vedrørende spørgsmålet, om det aktive stof bør optages i bilag I til direktiv 91/414.
I henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning nr. 2266/2000, forelægger Kommissionen, når den har modtaget den rapport, som den rapporterende medlemsstat har udfærdiget, denne for komitéen til behandling. Artiklen bestemmer, at »[Kommissionen], inden dossieret og rapporten forelægges for komitéen, sender […] den rapporterende medlemsstats rapport til medlemsstaterne til orientering, og den kan foranstalte høring af eksperter fra en eller flere medlemsstater«. Det tilføjes, at »Kommissionen kan høre nogle eller alle anmeldere af aktive stoffer om rapporten eller dele af rapporten om det relevante aktive stof«, idet det præciseres, at »[d]en rapporterende medlemsstat sørger for den fornødne tekniske og videnskabelige bistand under disse høringer«. Efter komitéens behandling forelægger Kommissionen endelig komitéen et udkast til beslutning om, hvorvidt stoffet skal optages i bilag I til direktiv 91/414.
Sagens baggrund
Vurderingsprocedure
Endolsulfan er et aktivt stof, der bl.a. anvendes til pesticid-fremstilling. Det fungerer som kontaktgift for en lang række insekter og mider i mange afgrøder, herunder bomuld og en lang række frugter og grøntsager.
Sagsøgerne, Bayer CropScience AG, Makhtesheim-Agan Holding BV, Alfa Georgika Efodia AEVE og Aragonesas Agro SA, er selskaber, der bl.a. producerer og markedsfører endosulfan og plantebeskyttelsesmidler, der er baseret på endosulfan.
I henhold til forordning nr. 933/94 blev Kongeriget Spanien udpeget til rapporterende medlemsstat med den opgave at stå for undersøgelsen af endosulfan. Det følger af forordningens bilag 3, at denne medlemsstat i sin egenskab af kompetent indehaver af opgaven i henhold til artikel 3 i forordning nr. 3600/92 udpegede det spanske ministerium for landbrug, fiskeri og fødevarer (herefter »MAPA«). MAPA overdrog opgaven om at udfærdige vurderingsrapporter om optagelse af aktive stoffer i bilag I til direktiv 91/414 til Instituto Nacional de Investigacíon y Tecnologia Agraria y Alimentaria (Det nationale undersøgelsesinstitut for landbrugs- og levnedsmiddelvidenskab), herefter »INIA«. INIA fik derfor til opgave at udarbejde udkastet til en vurderingsrapport for endosulfan og deltog i de ekspertdebatter, som blev arrangeret af Kommissionen.
Inden udløbet af den frist, der var fastsat til den 31. oktober 1995, havde kun Makhteshim Agan International Coordination Center og AgrEvo GmbH, herefter benævnt Bayer CropScience AG, indleveret aktmapper, som omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 3600/92, vedrørende endosulfan til Kongeriget Spanien. Efter indleveringen forenede Makhteshim Agan International Coordination Center og AgrEvo deres indsats i en arbejdsgruppe benævnt »endosulfan-arbejdsgruppen« (herefter »arbejdsgruppen«).
I løbet af februar 2000 fremsendte Kongeriget Spanien et udkast til en vurderingsrapport om endosulfan, der efterfølgende af Kommissionen blev sendt til medlemsstaterne og AgrEvo som repræsentant for arbejdsgruppen. Et foreløbigt udkast til denne rapport var nogle måneder tidligere blevet tilsendt arbejdsgruppen. I udkastet til vurderingsrapporten fastslog Kongeriget Spanien, at beslutningen om optagelse af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 skulle udsættes under afventning af modtagelse af og undersøgelse af de supplerende oplysninger, der blev identificeret i udkastet til vurderingsrapport.
Fra januar til juli 2001 afholdtes adskillige ekspertmøder i en række medlemsstater med henblik på at undersøge udkastet til vurderingsrapporten og de bemærkninger, som denne affødte i forbindelse med den behandlingsprocedure, der i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 3600/92 foretages af eksperter fra andre medlemsstater, og i medfør af hvilken Kommissionen i samarbejde med de nationale kompetente myndigheder har skabt et diskussionsforum med henblik på at gennemføre denne type vurdering, benævnt European Commission Co-ordination (ECCO). Arbejdsgruppens medlemmer deltog i disse diskussioner.
Den 27. juni 2001 blev den rapport, der blev udfærdiget efter denne behandling, fremsendt til medlemsstaterne, og den fremsendtes den til arbejdsgruppen med henblik på indhentelse af bemærkninger og yderligere præciseringer.
Da Kommissionen konstaterede, at det i forbindelse med undersøgelsen af endosulfan var nødvendigt med yderligere oplysninger, vedtog den den 21. november 2001 beslutning 2001/810/EF om afgørelsen om eventuel optagelse af visse aktiver stoffer i bilag I til direktiv 91/414 (
EFT L 305, s. 32
), der forlænger fristen for forelæggelse af nye oplysninger vedrørende endosulfan til den og til den for så vidt angår længerevarende undersøgelser, samme fristudløb som dem, der er fastsat i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 3600/92.
I maj 2002 fremkom arbejdsgruppen med nye oplysninger i overensstemmelse med den i beslutning 2001/810 fastsatte tidsplan. I juli 2002 indledte den drøftelser med Kongeriget Spanien om muligheden for at anmelde undersøgelser, der angik en anden udformning af endosulfan. Den oprindeligt anmeldte udformning havde form af vanddispergerbart pulver (WP) eller emulsionskoncentrat (EC), mens det nye produkt havde form af kapselsuspension (CS). Ifølge arbejdsgruppen ville denne nye udformning kunne imødegå den tvivl, som Kongeriget Spanien allerede havde givet udtryk for. I forbindelse med et møde, der blev holdt den 17. juli 2002, erklærede repræsentanterne fra Kongeriget Spanien, at de ikke kunne acceptere dette nye dossier, og foreslog sagsøgerne at søge at indhente Kommissionens uformelle samtykke. Sagsøgerne opnåede ikke et sådant samtykke.
I maj 2003 indgav sagsøgerne de langvarige undersøgelser, der er nævnt i beslutning 2001/810, hvori man havde tilføjet nye oplysninger, dvs. et nyt dossier i overensstemmelse med bilag III i direktiv 91/414 (jf. præmis 6 ovenfor) vedrørende udformningen CS (herefter »CS-dossieret«).
Den 22. januar 2004 blev der afholdt et nyt møde, hvori arbejdsgruppen og de spanske myndigheder deltog. Under mødet informerede en ekspert i miljømæssige spørgsmål og økotoksikologi arbejdsgruppen om en række af de betænkeligheder, han nærede med hensyn til endosulfan.
Den 26. januar 2004 modtog arbejdsgruppen fra Kongeriget Spanien rapporten om vurderingen af de oplysninger, der var blevet fremlagt af arbejdsgruppen i løbet af maj 2002 og maj 2003 i form af et tillæg til vurderingsrapporten samt en ajourført version af vurderingsskemaet.
Den 17. maj 2004 blev der afholdt et trepartsmøde med deltagelse af Kommissionen, Kongeriget Spanien og arbejdsgruppen, jf. artikel 6, stk. 4, i direktiv 91/414. Under mødet gjorde Kommissionen opmærksom på problemerne med endosulfan og meddelte arbejdsgruppen, at den påtænkte at foreslå komitéen ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414. Kommissionen opfordrede desuden arbejdsgruppen til at fremsende sine kommentarer inden den og præciserede, at der ikke kunne modtages nye oplysninger til støtte for arbejdsgruppens argumenter, eftersom fristen fastsat til den allerede var overskredet.
Den 25. juni 2004 fremsendte repræsentanter for arbejdsgruppen en skrivelse til Kommissionen med henblik på at anfægte den måde, hvorpå vurderingen af endosulfan var foregået, og for at få adgang til at fremlægge visse supplerende tekniske bemærkninger og en række nye tekniske undersøgelser.
Ved skrivelse af 12. juli 2004 anmodede Kommissionen den rapporterende medlemsstat om ikke at tage hensyn til de nye undersøgelser, der var blevet fremlagt af arbejdsgruppen. En kopi af denne skrivelse blev fremsendt til arbejdsgruppen.
Den 24. september 2004 fremsendte arbejdsgruppen til Kommissionen en skrivelse, hvori man i det væsentlige anmodede om atter at henvise undersøgelsen af endosulfan til den rapporterende medlemsstat med instruktion om at vurdere alle relevante oplysninger, samt at Kommissionen skulle tage stilling inden for en frist på 60 dage.
Ved skrivelse af 26. november 2004 underrettede Kommissionen arbejdsgruppen om, at den var i færd med at forberede et forslag til beslutning om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414, og at den havde til hensigt at forelægge dette forslag for komitéen i forbindelse med dennes første møde i 2005. Kommissionen oplyste ligeledes, at den i sin skrivelse af havde henvist til proceduren i forordning nr. 3600/92 og til de frister, der var fastsat med henblik på afslutningen af undersøgelsen af de i denne forordning omhandlede stoffer.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 31. januar 2005 anlagde sagsøgerne et passivitetssøgsmål (sag T-34/05, Bayer CropScience m.fl. mod Kommissionen).
Ved særskilt processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 31. januar 2005 nedlagde Makhteshim-Agan Holding, Aragonesas Agro og Alfa Georgika påstand om anordning af visse foreløbige forholdsregler vedrørende vurderingen af endosulfan med henblik på dets eventuelle optagelse i bilag I til direktiv 91/414.
Ved kendelse af 27. april 2005 tog Rettens præsident ikke begæringen om foreløbige forholdsregler til følge.
Ved kendelse af 6. september 2006 fastslog Rettens Tredje Afdeling, at det under hensyn til vedtagelsen af Kommissionens beslutning 2005/864/EF af om afvisning af at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 og om tilbagekaldelse af godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder dette aktive stof (
EUT L 317, s. 25
, herefter »den anfægtede beslutning«), ikke længere var fornødent at træffe afgørelse vedrørende passivitetssøgsmålet.
Den anfægtede beslutning
I den anfægtede beslutning konkluderede Kommissionen, at kriterierne for endosulfans optagelse i bilag I til direktiv 91/414 ikke er opfyldt. Den har derfor i beslutningens artikel 1 præciseret, at endosulfan ikke optages som aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414. Kommissionen har i den anfægtede beslutnings ottende betragtning sammenfattet begrundelserne for afvisningen af optagelse:
»Under evalueringen af det aktive stof blev der peget på en række problematiske punkter. Det drejede sig især om stoffets skæbne og opførsel i miljøet, da dets nedbrydningsvej ikke er helt klar, og der er fundet ukendte metabolitter i forbindelse med nedbrydning i jord og vand/sediment samt ved mesokosmosundersøgelser. Med hensyn til økotoksikologi er der fortsat mange problemer, da der ikke på grundlag af de foreliggende oplysninger kan tages tilstrækkelig højde for risikoen på lang sigt, navnlig på grund af forekomsten af ovennævnte metabolitter. Indendørs eksponering af sprøjtepersonale anses heller ikke for at være behandlet tilstrækkelig grundigt ud fra de foreliggende oplysninger. Endosulfan er desuden et flygtigt stof, hvis vigtigste metabolit er persistent, og den er blevet fundet i overvågningsresultaterne for regioner, hvor stoffet ikke har været anvendt. Da disse problemer endnu ikke er løst, har de vurderinger, der er foretaget på baggrund af de forelagte oplysninger, således ikke underbygget forventningen om, at plantebeskyttelsesmidler, der indeholder endosulfan, under de foreslåede betingelser for anvendelse generelt opfylder kravene i artikel 5, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 91/414[…].«
I henhold til den anfægtede beslutnings artikel 2 skal medlemsstaterne sikre, at godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder endosulfan, trækkes tilbage senest den 2. juni, at der fra den ikke gives godkendelse eller forlænget godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder endosulfan, og at de betingelser, under hvilke visse medlemsstater kan opretholde godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder endosulfan, til visse anvendelser indtil den , angives.
I medfør af den anfægtede beslutnings artikel 3 kan en medlemsstat indrømme en begrænset frist til en indehaver af en godkendelse, der udløber, som senest skal udløbe den 2. juni 2007 for de anvendelser, som godkendelsen trækkes tilbage for pr. , og senest den for de anvendelser, som godkendelsen trækkes tilbage for pr. .
I den anfægtede beslutnings betragtning 14 anfører Kommissionen, at beslutningen ikke er til hinder for, at der kan forelægges en ansøgning i henhold til artikel 6, stk. 2, i direktiv 91/414 med henblik på en eventuel optagelse af endosulfan i dets bilag I.
Den anfægtede beslutnings artikel 4 bestemmer, at beslutningen er rettet til medlemsstaterne.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. februar 2006 har sagsøgerne anlagt denne sag.
Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 18. maj 2006 fremsatte Kongeriget Spanien begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved kendelse af tog formanden for Rettens Tredje Afdeling begæringen om intervention til følge.
Ved dokument indleveret til Justitskontoret den 12. juni 2006 fremsatte European Crop Protection Association (ECPA) en begæring om at måtte intervenere til støtte for sagsøgerens påstande. Denne begæring blev taget til følge ved kendelse af truffet af formanden for Rettens Tredje Afdeling. ECPA har indgivet indlæg i sagen, og de øvrige parter har afgivet bemærkninger herom inden for de fastsatte frister.
Den 14. juni 2006 indgav sagsøgerne begæring om, at der blev truffet foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i det væsentlige vedrørende fremmøde og mundtlig vidneforklaring af visse personer, der har været inddraget i den rapporterende medlemsstats vurderingsprocedure, samt udpegning af en ekspert med henblik på besvarelse af visse af sagsøgerne formulerede spørgsmål. De øvrige parter afgav bemærkninger vedrørende denne begæring inden for de fastsatte frister.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling. I forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten anmodet sagsøgerne om at besvare en række skriftlige spørgsmål, hvilket de har gjort inden for den fastsatte frist.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 12. februar 2008.
Sagsøgerne har, støttet af ECPAS, nedlagt følgende påstande:
—
Det fastslås, at sagen kan antages til realitetsbehandling, og der afsiges dom efter sagsøgerens påstand; subsidiært træffes der afgørelse om formaliteten i forbindelse med afgørelsen om sagens realitet.
—
Den anfægtede beslutning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, nedlagt følgende påstande:
—
Afvisning af sagen eller frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Om formaliteten
Uden dog at gøre en formalitetsindsigelse gældende har Kommissionen, støttet af Kongeriget Spanien, for det første rejst tvivl om sagsøgernes søgsmålsinteresse og for det andet bestridt visse af sagsøgernes søgsmålskompetence.
Om søgsmålsinteressen
Parternes argumenter
Ifølge Kommissionen ville en annullation af den anfægtede beslutning ikke nødvendigvis stille sagsøgerne bedre. Godkendelse til markedsføring af endosulfan ville blive opretholdt under afventning af dets undersøgelse i henhold til overgangsbestemmelserne i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414. Denne undersøgelsesperiode udløber den 31. december 2006. Såfremt den anfægtede beslutning blev annulleret, ville dommen tidsmæssigt ligge efter denne dato. I en sådan situation ville Kommissionen skulle træffe de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelse af dommen i overensstemmelse med artikel 233 EF, men udløbet af overgangsperioden ville bevirke, at der ikke længere er klar hjemmel til godkendelse af opretholdelse af endosulfan på markedet under afventning af den nye vurdering. Sagsøgernes dossier ville således skulle undersøges i henhold til artikel 6 i direktiv 91/414 i stedet for inden for rammerne af undersøgelsesprogrammet. Eftersom sagsøgerne kan anmelde endosulfan i henhold til artikel 6, selv om denne sag verserer, finder Kommissionen, at en annullation af den anfægtede beslutning ikke stiller dem bedre, medmindre dommen nærmere måtte belyse procedurerne og vurderingskriterierne.
Sagsøgerne har bestridt Kommissionens argumenter.
Rettens bemærkninger
Det bemærkes, at Kommissionen har rejst tvivl om sagsøgernes søgsmålsinteresse. Den synes i hvert fald at have gjort gældende, at sagsøgerne har mistet søgsmålsinteressen under sagens behandling, særligt fra den 31. december 2006, der udgør datoen for afslutningen på overgangsperioden fastsat i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, som ændret. Kommissionen synes at have påstået, at fra denne dato var sagsøgernes produkter for det første ikke længere omfattet af en markedsføringsgodkendelse, men at de kunne anmelde deres aktive stoffer på grundlag af artikel 6 i direktiv 91/414, der beskriver anmeldelses- og optagelsesproceduren for de aktive stoffer uden for anvendelsesområdet for den overgangsordning i direktivets artikel 8, stk. 2, der er fastsat for de aktive stoffer, for hvilke plantebeskyttelsesmidler allerede var på markedet to år efter meddelelsen af direktivet, og for det andet, at der ud over artikel 6 ikke længere var hjemmel til at vurdere endosulfan, idet vurderingsperioden i overgangsordningen i henhold til artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 var udløbet. Sagsøgerne ville således have kunnet opnå det samme resultat, nemlig behandling af deres supplerende oplysninger, såvel på grundlag af artikel 6 i direktiv 91/414 som ved deres annullationssøgsmål.
Retten konstaterer, at den anfægtede beslutning ved at afvise optagelse af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 og ved at pålægge medlemsstaterne at tilbagekalde godkendelserne af de plantebeskyttelsesmidler, der indeholder endosulfan, er en bebyrdende retsakt, hvis annullation ville give sagsøgerne, producenterne og sælgerne af plantebeskyttelsesmidler baseret på endosulfan en fordel. Sagsøgernes søgsmålsinteresse på tidspunktet for sagens anlæg er således eksisterende og faktisk.
Desuden og i modsætning til hvad Kommissionen synes at have gjort gældende, påvirkes tilstedeværelsen af søgsmålsinteressen hverken af udløbet af overgangsperioden for behandlingen eller af tilstedeværelsen af meddelelsesproceduren i artikel 6 i henhold til direktiv 91/414.
Hvad angår den påståede manglende mulighed for Kommissionen for at træffe en ny beslutning på grundlag af artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 til opfyldelse af en eventuel annullationsdom påvirker den ikke sagsøgernes søgsmålsinteresse. Kommissionen er nemlig i henhold til artikel 233, stk. 1, EF forpligtet til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelse af en annullationsdom. Kommissionen skal ved en sådan annullation med tilbagevirkende kraft atter vedtage en beslutning på grundlag af det anmeldte dossier, som berøres af denne annullation, og tage stilling ved at stille sig på meddelelsestidspunktet (jf. i denne retning og analogt Rettens dom af 2.5.2006, sag
T-328/03, O2 (Germany) mod Kommissionen, Sml. II, s. 1231
, præmis 48). Den omstændighed, at der er blevet foretaget en ændring i lovgivningen på grundlag af den anfægtede beslutning efter dens vedtagelse, er derfor ikke relevant ved afgørelsen af hensigtsmæssigheden for sagsøgerne ved at gøre deres klagepunkter gældende vedrørende den foretagne procedure samt det opnåede resultat under den ordning, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder.
Det følger heraf, at argumentet om, at Kommissionen efter afsigelsen af en annullationsdom skal vurdere endosulfan i henhold til proceduren i artikel 6 i direktiv 91/414, ikke er relevant. Under alle omstændigheder kan det ikke fornægtes, at sagsøgernes mulighed for at foretage en ny anmeldelse af endosulfan på grundlag af artikel 6 i direktiv 91/414, en mulighed, som den anfægtede beslutning udtrykkeligt henviser til i betragtning 14, for dem er en mindre fordelagtig løsning end en eventuel gentagelse af den første vurderingsprocedure efter afsigelsen af en annullationsdom, når der er sket en eventuel ulovlighed, således at sagsøgernes mulighed for at få behandlet endosulfan ved iværksættelse af en ny procedure på grundlag af en anden hjemmel ikke berører disses interesse i at opnå en afgørelse fra Retten om den første procedures gyldighed.
Sagsøgerne har således fornøden interesse i at opnå en afgørelse fra Retten om de anbringender, der er fremført vedrørende den anfægtede beslutning.
Om søgsmålsinteressen
Parternes argumenter
Kommissionen har medgivet, at Bayer Cropscience er individuelt berørt af den anfægtede beslutning, idet virksomheden har deltaget i den administrative procedure. Den har imidlertid bestridt, at de øvrige sagsøgere har deltaget i den pågældende procedure, og følgelig bestridt, at de kan betragtes som individuelt berørt af den anfægtede beslutning.
Ifølge sagsøgerne er de alle individuelt berørt af den anfægtede beslutning.
Rettens bemærkninger
Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at når det skal fastslås, om et fælles søgsmål, der er anlagt af flere sagsøgere, kan admitteres, og når søgsmålet kan admitteres for så vidt angår en af disse sagsøgere, er det ikke fornødent at undersøge, om de andre sagsøgere har søgsmålskompetence (jf. i denne retning Domstolens dom af 24.3.1993, sag
C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125
, præmis 31, samt Rettens dom af , forenede sager
T-127/99, T-129/99 og T-148/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1275
, præmis 52, og af , sag
T-374/00, Verband der freien Rohrwerke m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2275
, præmis 57).
På baggrund af den omstændighed, at den første sagsøger, Bayer Cropscience, som det også er anerkendt af Kommissionen, er direkte og individuelt berørt af den anfægtede beslutning, er det således ikke nødvendigt at undersøge de øvrige sagsøgeres søgsmålsinteresse for at tage stilling til, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
Det følger således af det ovenstående, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne gjort tre anbringender gældende. Det første anbringende er støttet på procedurefejl, på en urimelig vurderingsprocedure samt på en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det andet anbringende er støttet på, at der er sket tilsidesættelse dels af artikel 95, stk. 3, EF (første led), dels af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 (andet led). Det tredje anbringende er støttet på, at der er sket tilsidesættelse af visse almindelige fællesskabsretlige principper. Retten anser det for hensigtsmæssigt at behandle det første og det andet anbringende samlet.
Om det første anbringende om proceduremangler, den urimelige karakter af vurderingsproceduren og om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt det andet anbringendes andet led om tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414
I forbindelse med det første anbringende har sagsøgerne gjort adskillige klagepunkter gældende, bl.a. vedrørende den omstændighed, at den anfægtede beslutning er baseret på andre kriterier end dem, der er specificeret i direktiv 91/414, den omstændighed, at bedømmelsen af endosufan er ufuldstændig og baseret på en selektiv anvendelse af de oplysninger, som sagsøgerne har fremlagt, en anvendelse med tilbagevirkende kraft af nye retningslinjer og kriterier fastsat af Kommissionen efter meddelelsen og fremlæggelsen af oplysninger, Kommissionens afslag på at rådgive og oplyse dem vedrørende ændringen af kriterier og af vurderingspolitik, og det afslag, der blev rejst indsigelse imod ved afslutningen af vurderingsproceduren, på at behandle nye oplysninger fremsendt som direkte svar på Kommissionens anvendelse af nye kriterier og/eller nye retningslinjer for vurderingen.
Disse klagepunkter angår i det væsentlige syv problemstillinger, for det første vedrørende de ukendte metabolitter, for det andet CS-dossieret, for det tredje eksponering af brugeren indendørs, for det fjerde den reviderede gode landbrugspraksis (BPA), for det femte klassifikationen af endosulfan som persistent organisk forurener (POP) og som persistent, bioakkumulerende og toksisk stof (PBT), for det sjette brug i væksthus, for det syvende påvirkning fra den af den rapporterende medlemsstats og Kommissionens forårsagede forsinkelse i vurderingsproceduren. Disse problemstillinger behandles nedenfor i præmis 96-206.
Visse af de syv ovennævnte problemstillinger samt de klagepunkter, der er gjort gældende inden for rammerne af det andet anbringendes andet led om tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414, vedrører spørgsmålet, om Kommissionen var berettiget til at afvise at behandle visse angiveligt efter fristen indgivne oplysninger eller undersøgelser. Retten har fundet det hensigtsmæssigt først at behandle spørgsmålet om anvendeligheden af procedurefristerne for forelæggelse af undersøgelser i lyset af den omstændighed, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 angiver, at beslutningen om optagelse af et aktivt stof i bilag I til direktivet skal ske »på grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden«, da det vedrører den generelle ramme for vurdering i nærværende sag.
Om det indledende spørgsmål om anvendelse af procedurefristerne i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414
— Parternes argumenter
Sagsøgerne har, støttet af ECPA, i det væsentlige kritiseret Kommissionen for at have truffet beslutningen om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 på grund af usikkerhed om dets sikkerhed baseret på et utilstrækkeligt oplysningsgrundlag på et bestemt tidspunkt inden udløbet af overgangsperioden. Ifølge sagsøgerne indebærer artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414, der bestemmer, at de pågældende beslutninger skal inddrage den foreliggende tekniske og videnskabelige viden, at alle de oplysninger, der er fremlagt af sagsøgerne inden afslutningen af vurderingsproceduren, skal tages i betragtning. Afvisningen af at forlænge fristerne for forelæggelse af undersøgelser udgør et åbenbart urigtigt skøn, idet det var Kommissionens og Kongeriget Spaniens adfærd, der forhindrede sagsøgerne i at overholde de legale frister. Til støtte for deres argumentation har de påberåbt sig Domstolens dom af 18. juli 2007, Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen (sag
C-326/05 P, Sml. I, s. 6557
, herefter »IQV-dommen«).
Kommissionen er, støttet af Kongeriget Spanien, af den opfattelse, at artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 skal læses i lyset af det generelle formål med markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og det system, der er indført med henblik herpå. Vurderingen af plantebeskyttelsesmidler tjener til at forbedre landbrugsproduktionen, men også til at beskytte sundheden og miljøet. Ifølge Kommissionen skal vurderingsprocedurerne give mulighed for en meget grundig behandling og skal sikre, at beslutningerne træffes inden for en rimelig frist. De skal endelig sikre en ligebehandling mellem de virksomheder, der har anmeldt aktive stoffer, og skal herunder tage hensyn til de særlige karakteristika ved de forskellige stoffer. Den udvidende fortolkning, som sagsøgerne har foretaget af den pågældende artikel, ville føre til et scenario, der lammer den samlede ordning med markedsføring af plantebeskyttelsesmidler, hvilket ville stride imod formålet med direktiv 91/414. Desuden vedrører IQV-dommen, nævnt i præmis 75 ovenfor, et særligt tilfælde og er ikke relevant for løsningen på tvisten i det foreliggende tilfælde.
— Rettens bemærkninger
Sagsøgerne har påstået, at Kommissionen var forpligtet til at tage visse oplysninger og undersøgelser, der var fremlagt af sagsøgerne efter fristen, i betragtning, hvilket i det væsentlige svarer til at hævde, at de fik en forlængelse af procedurefristerne, eller at de blev indrømmet en ny frist.
Det bemærkes, at der foreligger præcise forordningsbestemmelser vedrørende varigheden af den almindelige procedure for vurdering af aktive stoffer og fristerne for indgivelse af en fuldstændig aktmappe og supplerende oplysninger. Således bestemte forordning nr. 3600/92, som ændret ved forordning nr. 2266/2000, samt beslutning 2001/810, at fristerne udløb for endosulfan den 25. maj 2002 for så vidt angår indgivelse af resultater af supplerende undersøgelser og oplysninger, samt den for så vidt angår langvarige undersøgelser. Der er ikke rejst tvivl om lovligheden af disse bestemmelser i den foreliggende sag.
Det skal ligeledes bemærkes, at det fremgår af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 3600/92 (jf. præmis 18 ovenfor), at Kommissionen alene kan forlænge fristen for de langvarige undersøgelser i særlige tilfælde, nemlig når det ikke har været muligt for den rapporterende medlemsstat og Kommissionen inden den 25. maj 2001 at identificere langvarige undersøgelser, som de anser for nødvendige for sagsbehandlingen. Herudover skal anmelderen godtgøre over for den rapporterende medlemsstat, at der blevet anmodet om sådanne undersøgelser inden tre måneder efter, at kravet om at gennemføre dem blev fremsat, og skal fremlægge en protokol samt en situationsrapport om undersøgelsen senest den . Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag, idet de omstridte oplysninger og undersøgelser ikke vedrørte de af bedømmerne krævede langvarige undersøgelser.
På trods af denne klare lovramme skal de omstændigheder, hvorunder der kan have foreligget en forpligtelse for Kommissionen til at indrømme en forlængelse af fristen, undersøges under hensyntagen til det foreliggende tilfælde, særligt i lyset af den omstændighed, at overgangsperioden for godkendelse til markedsføring af endosulfan i princippet skulle udløbe i juli 2003, men i 2002 blev forlænget til den 31. december 2005 og endelig i 2005 forlænget til den (jf. præmis 7 ovenfor), medmindre der blev truffet beslutning om at optage eller ikke at optage det aktive stof i bilag I til direktiv 91/414 inden denne dato.
Herom bemærkes, som det fremgår af femte, sjette og niende betragtning til direktiv 91/414, at direktivet har til formål at fjerne hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet med plantebeskyttelsesmidler og samtidig sikre et højt niveau for beskyttelse af miljøet samt menneskers og dyrs sundhed (jf. Domstolens dom af 14.9.2006, sag
C-138/05, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, Sml. I, s. 8339
, præmis 43).
I denne sammenhæng bør der indrømmes Kommissionen et vidt skøn med henblik på en effektiv opfyldelse af det formål, den skal opfylde, og under hensyn til de komplicerede tekniske vurderinger, den skal foretage (IQV-dommen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 75). Beføjelsen til at indrømme en fristforlængelse er beslægtet med en skønsbeføjelse, som er afhængig af de konkrete omstændigheder.
Udøvelsen af denne beføjelse er dog ikke unddraget domstolskontrol. Det fremgår nemlig af Domstolens faste praksis, at Fællesskabets retsinstanser ved udøvelsen af deres kontrol skal efterprøve, om procedureforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, som Kommissionen har lagt til grund, er materielt rigtige, og om der er begået en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller er begået magtfordrejning (Domstolens dom af 25.1.1979, sag
98/78, Racke, Sml. s. 69
, præmis 5, og af , sag
C-16/90, Nölle, Sml. I, s. 5163
, præmis 12).
Navnlig skal Fællesskabets retsinstanser, når en part gør gældende, at den kompetente institution har begået et åbenbart urigtigt skøn, efterprøve, om denne omhyggeligt og upartisk har undersøgt alle relevante forhold i den pågældende sag, som støtter den pågældende parts synspunkter (jf. bl.a. Domstolens dom af 21.11.1991, sag
C-269/90, Technische Universität München, Sml. I, s. 5469
, præmis 14).
Det bemærkes ligeledes, at det fremgår af artikel 6, stk. 2, litra b), i forordning nr. 3600/92, som suppleret ved forordning nr. 2266/2000, at det er anmelderen, der på grundlag af de fremlagte oplysninger for et eller flere præparater om en begrænset række anvendelsesformål skal dokumentere, at kravene i direktiv 91/414 er opfyldt, henset til kriterierne i direktivets artikel 5. Bevisbyrden for det aktive stofs uskadelighed påhviler således anmelderen, hvilket sagsøgerne i øvrigt ikke har bestridt.
Endvidere er det åbenbart, at en ubestemt forlængelse af fristen for vurdering af et aktivt stof vil være i strid med det formål, som forfølges med direktiv 91/414, og som består i at sikre et højt niveau for beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed.
Hvad angår påberåbelsen af IQV-dommen, nævnt i præmis 75 ovenfor, skal det præciseres, at sagen, der gav anledning til den nævnte dom, vedrørte nogle fra denne sag ganske særlige forskellige faktiske omstændigheder, for så vidt som beslutningen om afvisning af at optage det i denne sag omhandlede aktive stof i bilag I til direktiv 91/414 blev truffet på grund af en total mangel på vurdering, eftersom der ikke var indgivet et fuldstændigt oprindeligt dossier. Tvisten vedrørte således spørgsmålet om den gældende frist for forelæggelse af en fuldstændig anmeldelse. I det foreliggende tilfælde blev afgørelsen om at afvise optagelse imidlertid truffet efter en vurderingsprocedure, der bl.a. var baseret på en oprindelig anmeldelse, der blev anset for fuldstændig, på et udkast til vurderingsrapport, en høring af medlemsstaternes eksperter og på arbejdsgruppens adgang til at fremlægge supplerende argumenter og undersøgelser med henblik på at kommentere den tvivl, som den rapporterende medlemsstat udtrykte i udkastet til vurderingsrapport samt i løbet af processen for høring af medlemsstaternes eksperter.
På trods af de meget forskellige faktiske omstændigheder i den sag, der gav anledning til IQV-dommen, nævnt i præmis 75 ovenfor, skal det bemærkes, at Domstolen, efter at have anerkendt tilstedeværelsen af et vidt skøn for Kommissionen ved udøvelsen af dens beføjelser inden for rammerne af direktiv 91/414, konkluderede, at Kommissionen foretog et åbenbart urigtigt skøn ved at afslå at indrømme Industrias Químicas del Vallés SA (herefter »IQV«) en forlængelse af fristen for fremlæggelse af et fuldstændigt oprindeligt dossier, idet IQV for det første ikke kunne overholde de pågældende frister i det mindste delvis på grund af de kompetente myndigheders inkonsekvente adfærd, og for det andet, at en forlængelse af de omstridte frister var mulig på grundlag af den omhandlede forordning (IQV-dommen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 84-88).
Det kan udledes af nævnte retspraksis, at inden for rammerne af en beslutning om optagelse af et stof i bilag I til direktiv 91/414 omfattet af proceduren i artikel 8, stk. 2, i det pågældende direktiv må fristen forlænges, hvis det for det første ikke er umuligt at fravige de procedurefrister, der er fastsat i den pågældende lovgivning, og for det andet, at de parter, der har anmeldt det aktive stof, har befundet sig i en force majeure-situation, der har forhindret dem i at overholde procedurefristerne, en omstændighed, der kan foreligge, hvis grunden til, at fristerne ikke kan overholdes, i hvert fald delvis skyldes de kompetente myndigheders inkonsekvente adfærd.
Hvad angår spørgsmålet, om det var umuligt for Kommissionen at fravige procedurefristerne i det foreliggende tilfælde, må det konstateres, at Kommissionen ikke har fremført nogen overbevisende argumenter i den henseende. Den har påberåbt sig praktiske og politiske forpligtelser, der følger af den omstændighed, at den i 2001 over for Rådet og Europa-Parlamentet forpligtede sig til at træffe flest mulige beslutninger inden juli 2003, og har understreget, at enhver forlængelse er ekstraordinær og begrænset. Herudover har den påberåbt sig, at alle de virksomheder, der anmelder aktive stoffer, skal overholde procedurefristerne, og at hvis sagsøgerne fik en særlig behandling, ville det rejse problemer med manglende ligebehandling, særligt i forhold til de virksomheder, der trækker sig fra proceduren på grund af udløb af den frist, som de antog var ufravigelig. Hvis sagsøgerne desuden til stadighed kunne tilføje nye oplysninger til dossieret, ville der ifølge Kommissionen skulle afsættes supplerende ressourcer til endosulfan på bekostning af andre stoffer, hvis vurdering derfor ville blive forsinket.
Det skal konstateres, at politiske eller praktiske betragtninger ikke udgør en tilstrækkelig grund til at afvise en forlængelse af fristen i særlige tilfælde i den situation, hvor en sådan forlængelse er nødvendig for at sikre en rimelig og korrekt vurderingsprocedure. Desuden kan Kommissionens argument om manglende ligebehandling ikke tiltrædes, idet forlængelsen er nødvendiggjort af de særlige omstændigheder ved en særlig vurderingsprocedure og dens deltagere. Det følger nemlig af fast retspraksis, at ligebehandlingsprincippet ikke er til hinder for enhver forskelligartet behandling, men forbyder, at sammenlignelige tilfælde behandles forskelligt, og dermed, at visse erhvervsdrivende stilles dårligere i forhold til andre, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. Rettens dom af 5.4.2006, sag
T-351/02, Deutsche Bahn mod Kommissionen, Sml. II, s. 1047
, præmis 137 og den deri nævnte retspraksis).
Under alle omstændigheder må det konstateres, at beslutning 2001/810 selv fastsætter forskellige frister for forelæggelse af oplysninger og undersøgelser for visse stoffer. Eksempelvis er fristen for forelæggelse af undersøgelser, der er den 25. maj 2002 for hovedparten af de stoffer, der omfattes af denne beslutning, ikke desto mindre fastsat til den for chlorotoluron, til den for dinocap og til den for benalaxyl. Hvad angår frister for indsendelse af langvarige undersøgelser er fristen for endosulfan fastsat til den . For hovedparten af de øvrige stoffer, der er omhandlet i beslutningen, er den fastsat til den . For bénomyl, chlorotoluron og dinocap er den imidlertid ikke desto mindre fastsat til den . Kommissionen har i beslutning 2001/810 anført, at disse stoffer henhører under specielle tilfælde. Det skal imidlertid konstateres, at artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 3600/92, som suppleret ved forordning nr. 2266/2000, alene fastsætter fristudvidelser i »særlige tilfælde« for de langvarige undersøgelser. Beslutning 2001/810 indrømmer imidlertid også undtagelser til den generelle frist af , for hvilken forordning nr. 3600/92 ikke indeholder mulighed for fristudvidelse (jf. præmis 18 ovenfor). Det følger heraf, at Kommissionen ikke har godtgjort, at det i det foreliggende tilfælde var umuligt at forlænge procedurefristerne.
Det er imidlertid stadig vigtigt at præcisere, at det ikke kan udledes af henvisningen i artikel 5, stk.1, i direktiv 91/414 til »den foreliggende tekniske og videnskabelige viden«, at virksomheder, der har anmeldt et aktivt stof, og som risikerer en mulighed for beslutning om afvisning af optagelse af dette stof i bilag I til direktiv 91/414, bør kunne have adgang til at fremlægge nye oplysninger lige så længe, som der består usikkerhed om stoffets uskadelighed. En sådan fortolkning af bestemmelsen ville stride imod det formål om et højt beskyttelsesniveau i forhold til miljøet og menneskers og dyrs sundhed, som ligger til grund for artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414, for så vidt som den ville svare til at indrømme den part, der anmelder et aktivt stof, og som for det første har bevisbyrden for dets uskadelighed, og for det andet har det bedste kendskab til produktet, en vetoret i forhold til en eventuel beslutning om ikke at optage det pågældende stof i bilag I til direktiv 91/414.
En sådan vetoret er desuden så meget desto mere utænkelig i lyset af tilstedeværelsen af muligheden for at (gen)anmelde det aktive stof med henblik på dets eventuelle optagelse i bilag I til direktiv 91/414 på grundlag af dets artikel 6, stk. 2, som anført i betragtning 14 til den anfægtede beslutning.
Det er på baggrund af ovenstående betragtninger, at de klagepunkter, der er fremført af sagsøgerne, skal undersøges med henblik på at efterprøve, om de i det foreliggende tilfælde på grund af bedømmernes inkonsekvente adfærd befandt sig i en force majeure-situation, der forhindrede dem i at overholde de lovgivningsmæssige frister.
Om den første problemstilling vedrørende ukendte metabolitter
— Parternes argumenter
Sagsøgerne har i det væsentlige påstået, at konklusionen i den anfægtede beslutnings ottende betragtning, hvorefter det aktive stofs nedbrydningsvej ikke er klar, og at der er fundet ukendte metabolitter i forbindelse med nedbrydning i jord og vand eller sediment og ved mesokosmosundersøgelser, samt konklusionen, hvorefter der med hensyn til økotoksikologi fortsat er mange problemer, da der ikke på grundlag af de foreliggende oplysninger kan tages tilstrækkelig højde for risikoen på lang sigt, navnlig på grund af forekomsten af ovennævnte metabolitter, bygger på et åbenbart urigtigt skøn og tilsidesætter deres ret til forsvar og deres berettigede forventning med den følge, at vurderingsproceduren er urimelig.
For det første har sagsøgerne påstået, at de blev underrettet for sent, dvs. først i januar 2004, om problemstillingen vedrørende de ukendte metabolitter og særligt om dens væsentlige betydning for vurderingsproceduren med den følge, at det var umuligt for dem at argumentere imod bedømmernes bekymringer inden for fristerne. De gjorde imidlertid opmærksom på tilstedeværelsen af ukendte metabolitter i forbindelse med nedbrydningsprocessen for endosulfan i maj 2002.
For det andet stod de over for retningslinjer, der løbende blev ændret, og som omfattede skiftende relevanskriterier for metabolitter, der blev anvendt med tilbagevirkende kraft. Relevanskriteriet for metabolitter, som alene udgør op til 10% af det oprindelige aktive stof, der var anvendt af bedømmerne, var bl.a. blevet indført ved retningslinjer i 2002, der alene skulle anvendes på aktive stoffer, der anmeldes i den tredje fase af undersøgelsesprogrammet, men som blev anvendt med tilbagevirkende kraft, idet endosulfan var en del af den første fase.
For det tredje skulle tilstedeværelsen af ukendte metabolitter have været angivet i en undersøgelse af nedbrydningsvejen og ikke af nedbrydningstakten, som sagsøgerne end ikke var forpligtet til at gennemføre, idet den vedrørte tests baseret på metabolitten endosulfansulfat og ikke på endosulfan i sig selv. Bedømmerne tog således en uegnet undersøgelse i betragtning for at rejse et problem, der ikke eksisterede.
For det fjerde strider inddragelsen af relevanskriteriet om tærsklen på 10% for »metabolitter af metabolitter« (dvs. for metabolitter fra endosulfansulfat, der selv er en endosulfanmetabolit) imod retningslinjerne, der ikke indeholder analyser baseret på de aktive stoffers metabolitter, men alene er baseret på selve det aktive stof. Desuden har Kommissionen ved at undersøge de forskellige aspekter ved et aktivt stof og de produkter, der udspringer heraf, forsøgt at nå til en »nulrisiko«, hvilket i det væsentlige svarer til at kræve en probatio diabolica, der anses for ulovlig i alle medlemsstaters retsordener samt i retspraksis m.fl.
For det femte har der været en mangel på løbende samspil med den rapporterende medlemsstat om problemstillingen om de ukendte metabolitter, idet der ikke kom noget feedback på de miljømæssige spørgsmål, et problem, der var størst i perioden 2001-2004.
For det sjette har sagsøgerne under alle omstændigheder ført videnskabelige beviser for, at end ikke relevanstærsklen på 10% for metabolitter af metabolitter var overskredet, således at de omhandlede metabolitter fra endosulfansulfat ikke var af betydning og derfor ikke udgjorde en risiko for miljøet. Dette fremgår særligt af en ekstrapolering på grundlag af en undersøgelse af nedbrydningsveje i jorden indgivet inden for fristerne i maj 2002. Desuden har sagsøgerne forelagt undersøgelser, der godtgør, at de metabolitter af metabolitter, der blev fundet i jorden, ikke var relevante for den økotoksikologiske vurdering og vurderingen af det endosulfans opførsel i miljøet, da de er mindre toksiske end selve det aktive stof.
For det syvende er problemet med de ukendte metabolitter løst med den reviderede BPA, CS-udformningen og brug i væksthus, der vedrører alle de undersøgelser og argumenter, som Kommissionen har afvist at tage i betragtning, fordi de blev indgivet efter fristen.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, bestridt sagsøgernes argumenter.
For det første har Kommissionen gjort gældende, at det allerede fremgår af udkastet til vurderingsrapport, at endosulfans nedbrydningsvej udgjorde et problem, og at spørgsmålet også var blevet rejst under et møde den 20. januar 2000.
For det andet er retningslinjerne uden nogen retlig værdi, således at der ikke foreligger nogen som helst positive retsregler, der bestemmer, om det er muligt inden for en vis tærskelværdi ikke at tage hensyn til miljømæssige betænkeligheder.
For det tredje er den rapporterende medlemsstat og Kommissionen berettigede til at basere deres konklusioner på enhver form for undersøgelse, der forelægges af sagsøgerne, uanset hvilken type spørgsmål den pågældende undersøgelse skal besvare.
For det fjerde har Kommissionen hvad angår spørgsmålet om relevanstærsklen for metabolitter af metabolitter rejst spørgsmålet, om sagsøgernes argumenter kan antages til realitetsbehandling, da de ikke er tilstrækkeligt klare til at være i overensstemmelse med artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement. For fuldstændighedens skyld har Kommissionen ikke desto mindre svaret på de pågældende argumenter ved at påberåbe sig en udtalelse af 30. november 2000 fra Den Videnskabelige Komité for Pesticider, der understøtter konklusionen, hvorefter der ikke kan udelukkes en risiko for grundvandsforurening af de metabolitter, der frembringes ved værdier under tærsklen på 10%. Det fremgår desuden af bilag II til direktiv 91/414, at de oplysninger, der vedrører metabolitter, der ligger under 10%, ligeledes skal forelægges. Under alle omstændigheder henhører spørgsmålet om tærskelværdien for metabolitter under Kommissionens vide skøn.
For det femte har Kommissionen og Kongeriget Spanien hvad angår det påståede mangel på samspil i det væsentlige hævdet, at sagsøgerne under vurderingsproceduren har haft adskillige lejligheder til at give deres mening til kende og at forelægge yderligere oplysninger. De gældende regler indeholder desuden ingen oplysninger vedrørende omfanget af samspil eller feedback.
Hvad for det sjette angår argumentet om, at sagsøgerne har fremlagt bevis for, at metabolitter af metabolitter ligger under tærskelværdien på 10%, ikke er persistent og under alle omstændigheder er mindre toksisk end endosulfan, kan det ikke antages til realitetsbehandling. Sagsøgerne har først rejst tvivl om de videnskabelige konklusioner fra vurderingsproceduren i replikken, mens stævningen begrænser sig til at kritisere den måde, hvorpå proceduren er blevet ført. Under alle omstændigheder er sagsøgernes argumentation, hvorefter problemet med de ukendte metabolitter kan ignoreres, fejlagtig. Kongeriget Spanien har bestridt de videnskabelige konklusioner i de undersøgelser, som sagsøgerne har forelagt i denne henseende.
Hvad for det syvende angår spørgsmålet, om problemet med metabolitter er blevet løst ved de løsninger, som sagsøgerne har foreslået ved slutningen af den procedure, der bl.a. vedrører den reviderede BPA, CS-udformningen og brug i væksthus, var Kommissionen og den rapporterende medlemsstat berettiget til at afvise at tage de pågældende undersøgelser i betragtning, idet de blev fremlagt efter fristen.
— Rettens bemærkninger
Indledningsvis skal det præciseres, at problemstillingen med de ukendte metabolitter i det væsentlige vedrører spørgsmålet, om Kommissionen lovligt kunne basere afvisningen af at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 på fraværet af tilstrækkelige oplysninger vedrørende visse stoffer, der opstår under endosulfans nedbrydningsproces, særligt metabolitter eller residualstoffer, der først fremkommer på et senere nedbrydningsstadie, dvs. på stadiet for nedbrydning af primær metabolit, endosulfansulfat.
Hvad for det første angår spørgsmålet, om sagsøgerne er blevet informeret rettidigt om problematikken om de ukendte metabolitter, samt om deres væsentlige betydning for miljørisikoanalyserne for endosulfan, og særligt inden mødet i januar 2004, hvorunder problemet med ukendte metabolitter blev rejst for første gang, skal det først bemærkes, at det fremgår af dossieret, at forskellige kommentarer og spørgsmål om oplysninger fra før 2004 udtrykker bedømmernes optagethed af at forstå endosulfans og dets metabolitters nedbrydningsvej samt nedbrydningstakt.
Det hævdes nemlig i udkastet til vurderingsrapport fra december 1999, at »en mere omfangsrig undersøgelse af nedbrydningsvejen i jorden og i vandet er nødvendig« og at »en korrekt nedbrydningskinetik (vej og sats) bør foreslås«. Det anføres ligeledes i udkastet, at »hovedparten af endosulfans nedbrydningsprodukter er organiske klorforbindelser, der kan være persistente og udgøre et miljøproblem«.
I konklusionerne i det pågældende udkast til vurderingsrapport henvises desuden til »en høj persistens hos en restkoncentration i jorden, der udgøres af adskillige klorerede metabolitter, der ikke hver især overstiger niveauet på 10% af den anvendte dosis, men som sammen kan udgøre en stor restkoncentrationsmængde«. Det er ligeledes anført som følger:
»På grundlag af deres kemiske struktur må det forventes, at de fysisk-kemiske egenskaber ved disse komponenter vil være ens og generelt persistente og bioakkumulerende. Derfor må der gennemføres en grundig undersøgelse af denne komponents nedbrydningsvej.«
Desuden anføres det i et af sagsøgerne udarbejdet referat fra et møde hos INIA i december 1999, at »det må klart godtgøres, at den klorerede kerne opløses med identificering af de nedbrudte produkter«.
Der kan også henvises til referatet fra mødet den 25. august 2001, hvori anføres som følger:
»Spørgsmålet om relevansen af andre metabolitter end endosulfansulfat i jorden og deres økotoksikologiske påvirkning blev rejst og blev anset for meget vigtigt i lyset af den klare udtalelse fra dr. T, hvorefter de økotoksikologiske undersøgelser af de øvrige metabolitter klart fører til den konklusion, at de er relevante set fra en toksicitetssynsvinkel. Af denne grund må deres relevans i sidste ende baseres på resultater af de løbende miljøkemiske undersøgelser i jord og sediment. Hvis de alene forefindes i mindre mængder, er de ikke relevante. I modsat fald kan der forventes betydelige konsekvenser for det økotoksikologiske testprogram.«
Det fremgår af ovennævnte undersøgelse af dokumentbeviserne, at sagsøgerne ikke kan benægte at være blevet underrettet om nødvendigheden af at klarlægge endosulfans opløsningsveje på et tidspunkt forud for proceduren, idet anmodningerne i den henseende blev fremsat senest i begyndelsen af 2000. Det følger ligeledes heraf, at på det samme tidspunkt og senest i august 2001 blev sagsøgerne underrettet om bedømmernes optagethed af visse metabolitters persistens, og at, hvis disse blev anset for relevante, ville påvirkningen af de toksikologiske undersøgelser være betydelig. Sagsøgerne har følgelig haft lejlighed til at klarlægge måden, hvorpå endosulfan opløses, et væsentligt spørgsmål ved analysen af de miljømæssige risici. Imidlertid blev det på grundlag af de undersøgelser, der blev forelagt indtil maj 2003, derefter konkluderet, at nedbrydningsvejen ikke var tilstrækkeligt klar, en konklusion, som sagsøgerne har bestridt, og om hvilken de har kunnet fremsætte supplerende argumenter. En sådan uenighed om realiteten må hverken forveksles med spørgsmålet, om sagsøgerne under vurderingsproceduren har haft reel mulighed for at klarlægge endosulfans nedbrydningsvej, eller med spørgsmålet, om bedømmerne har fremhævet vigtigheden af dette spørgsmål for risikoanalysen.
Hvad for det andet angår spørgsmålet, om sagsøgerne under vurderingsproceduren skulle iagttage retningslinjer, der gentagne gange var blevet ændret, og som gjorde det umuligt at overholde procedurefristerne fra maj 2002 og fra maj 2003, skal det først præciseres, at Kommissionen kan pålægge sig selv retningslinjer for udøvelsen af dens skønsmæssige beføjelser ved retsakter, der ikke er nævnt i artikel 249 EF, i det omfang sådanne retsakter indeholder vejledende regler for den praksis, der skal følges, og de ikke fraviger traktatens bestemmelser. Fællesskabets retsinstanser efterprøver, om den anfægtede retsakt er i overensstemmelse med disse retningslinjer. Dokumenter, der blot er udkast, kan imidlertid ikke medføre Kommissionens selvbegrænsning af dens skønsmæssige beføjelse (jf. i denne retning Rettens dom af 11.9.2002, sag
T-70/99, Alpharma mod Rådet, Sml. II, s. 3495
, præmis 140-142). Lovligheden af den anfægtede beslutning skal derfor ikke vurderes på grundlag af de nævnte retningslinjer, men på grundlag af bestemmelserne i direktiv 91/414 (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Alpharma mod Rådet, præmis 146).
Undersøgelsen af dette klagepunkt, der er affattet meget bredt i stævningen, skal begrænses til de konkrete eksempler, der er fremført af sagsøgerne i stævningen, hvor der blev udstedt retningslinjer, der gentagne gange blev ændret, og som skulle iagttages af sagsøgerne, idet stævningen i overensstemmelse med artikel 21, stk. 1, i statutten for Domstolen, der i henhold til artikel 53, stk. 1, i samme statut og til procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten, skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Den skal derfor indeholde udtrykkelige angivelser af de grunde, søgsmålet støttes på, mens en rent generel angivelse heraf ikke opfylder kravene i statutten for Domstolen og procesreglementet (Rettens dom af 12.1.1995, sag
T-102/92, Viho mod Kommissionen, Sml. II, s. 17
, præmis 68).
Klagepunktet om, at sagsøgerne har skullet iagttage retningslinjer, der gentagne gange blev ændret, sådan som beskrevet i stævningen, vedrører for det første et udkast til retningslinjer om relevansen af metabolitter i overfladevand fra de tilladte stoffer, der i affattelsen af november 2001 indførte et nyt relevanskriterium, bl.a. en absolut maksimumværdi på 10ųg/l i overfladevand for alle metabolitter, uanset deres toksicitet. Disse retningslinjer blev først færdiggjort i februar 2003. I denne forbindelse skal det konstateres, at sagsøgerne ikke har forklaret, hvorfor det i november 2001 var for sent at forelægge undersøgelser, der tog dette kriterium i betragtning. Under alle omstændigheder skal det konstateres, at sagsøgerne har hævdet at have forelagt undersøgelser, der tog dette i betragtning inden for fristerne i maj 2003. Der foreligger desuden, som det er også er bemærket af Kommissionen, en udtalelse fra Den Videnskabelige Komité for Pesticider fra november 2000, der var tilgængelig på internettet, og som angav, at identificeringen af metabolitter skulle udskydes længst muligt. Desuden fremgår det af bilag II til direktiv 91/414, som ændret i 1995 ved Kommissionens direktiv 95/36/EF af 14. juli 1995 (
EFT L 172, s. 8
), at de virksomheder, der anmelder et aktivt stof med henblik på optagelse i bilag I til direktiv 91/414, »om muligt [skal] identificere de enkelte bestanddele, der udgør mindre end 10% af det aktive stof«. Sagsøgerne kan således ikke hævde, at det pågældende kriterium var »nyt« i 2001, eller at det blev anvendt med tilbagevirkende kraft.
Argumentet om, at sagsøgerne skulle iagttage retningslinjer, der gentagne gange blev ændret, angår for det andet retningslinjer om vand- og jordøkotoksilogi, der blev vedtaget i 2002, og som for første gang nødvendiggjorde en sondring mellem de metabolitter i jorden, der er »mindre« (<10%) og de metabolitter i jorden, der er »større« (>10%), med henblik på at bedømme deres relevans for vurderingen af det aktive stofs skadelige virkninger. Det følger imidlertid af det ovenstående, at dette kriterium ikke var nyt, idet det allerede siden 1995 havde været opført i bilag II til direktiv 91/414.
Under alle omstændigheder fremgår bedømmernes standpunkt, hvorefter også metabolitter, der ikke hver især overstiger tærskelværdien på 10%, men potentielt kan overskride den sammen med andre metabolitter, af konklusionerne i udkastet til vurderingsrapport (jf. ovenfor, præmis 115).
Endelig skal det bemærkes, at sagsøgerne i realiteten bestrider relevansen af denne tærskel for metabolitter af metabolitter. Klagepunktet om den bestridte tærskel og dens anvendelse i det foreliggende tilfælde behandles efterfølgende (se herefter præmis 133 ff.).
Hvad for det tredje angår spørgsmålet, om bedømmerne lovligt kunne rejse problemet om metabolitter af metabolitter og risikoen for deres persistens i jorden, for så vidt som denne fremgik af en undersøgelse, der blev gennemført af sagsøgerne med et andet formål, bemærkes, at det med henblik på optagelse af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 ikke er relevant at få afklaret, i hvilken undersøgelse et potentielt problem for miljøet er blevet rejst, når blot der er tale om et dokument, som sagsøgerne har kunnet tage stilling til. I det foreliggende tilfælde fremgår det af dossieret, at det er en undersøgelse fra sagsøgerne selv, der for bedømmerne har bekræftet tilstedeværelsen af problemet med metabolitter af metabolitter. Det skal konstateres, at sagsøgerne ikke har frembragt noget gyldigt argument, der kan forhindre Kommissionen i at tage resultaterne fra en sådan undersøgelse i betragtning.
Hvad for det fjerde angår spørgsmålet, om det strider mod retningslinjerne og således hviler på et kriterium, der ikke fremgår af de gældende retsforskrifter, at relevanstærsklen på 10% for metabolitter af metabolitter tages i betragtning, skal det konstateres, at formuleringen i klagepunktet, hvorefter »der ikke foreligger krav eller fællesskabsretlige retningslinjer vedrørende vurdering af metabolitter, når det oprindelige stof ikke er moderstoffet«, er af meget abstrakt karakter. Klagepunktet er knyttet til sagsøgernes anfægtelse af den påstand, der er anført i udkastet til vurderingsrapport, hvorefter de undersøgelser, der vedrører endosulfans opløsning, viser »en høj persistens af en restkoncentration i jorden, der udgøres af adskillige klorerede metabolitter, der hver især ikke kan overstige niveauet på 10% af den anvendte dosis, men [som samlet] kan udgøre en samlet mængde af restkoncentrationer«. For at besvare dette spørgsmål er det nødvendigt at undersøge, om de begreber, der anvendes i direktiv 91/414 og i bilagene dertil, defineres tilstrækkeligt bredt til, at bedømmerne gives mulighed for at tage de potentielt skadelige virkninger af metabolitter af metabolitter i betragtning.
I forbindelse med denne undersøgelse bemærkes, at artikel 5, stk. 1, litra a), i direktiv 91/414 bestemmer, at et aktivt stof optages i bilag I, hvis det kan forventes, at et plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder det aktive stof, opfylder følgende betingelser: »Dets restkoncentrationer […] må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller på grundvandet eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, og for så vidt de nævnte restkoncentrationer er af toksikologisk eller miljømæssig betydning, skal de kunne måles ved almindeligt anvendte metoder.« Direktivets artikel 2, stk. 2, definerer ordene »restkoncentrationer af plantebeskyttelsesmidler« bredt som »et eller flere stoffer i eller på spiselige planter eller produkter af vegetabilsk oprindelse, animalske produkter eller andetsteds i miljøet, som skyldes brug af et plantebeskyttelsesmiddel, herunder også sådanne stoffers metabolitter og produkter, som hidrører fra nedbrydningen eller reaktionen«. Herudover indeholder bilag II og III til direktiv 91/414, der vedrører vurderingsdossieret, adskillige henvisninger til krav om oplysninger vedrørende nedbrydningsprodukter fra aktive stoffer i bred forstand. Det følger heraf, at det er selve direktiv 91/414, der bemyndiger bedømmerne til at undersøge de afledte produkters opførsel. Under disse omstændigheder og i mangel af konkrete beviser, der godtgør det modsatte, kan det ikke lægges til grund, at bedømmerne har foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at ville klarlægge nedbrydningsvejen for endosulfansulfats metabolit og ved at anvende den omhandlede relevanstærskel for dets afledte produkter. Klagepunktet om, at en sådan undersøgelse strider mod retningslinjer, er således ikke begrundet. Det følger heraf, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at Kommissionen har foretaget et åbenbart urigtigt skøn eller tilsidesat deres ret til forsvar ved i det foreliggende tilfælde at fastslå relevansen af endosulfans afledte produkter indeholdende mindre end 10% af det aktive stof endosulfan, men mere end 10% af endosulfansulfatmetabolit.
Endelig skal også argumentet, hvorefter bedømmerne har villet nå en »nulrisiko« og har pålagt sagsøgerne en probatio diabolica ved at basere en afgørelse om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 på en mangelfuld information i stedet for på identificerede risici, forkastes, idet det fremgår af analysen ovenfor, at Kommissionen ville have bevis for en sikker brug, men at dette for Kommissionen forudsatte, at man forstod endosulfansulfatmetabolits opførsel. Det er imidlertid ikke blevet godtgjort, at denne holdning var klart urigtig. Under alle omstændigheder har sagsøgerne hævdet at have godtgjort en sikker brug og ført bevis for et acceptabelt persistens- og toksicitetsniveau for det pågældende metabolit, således at argumentet, hvorefter Kommissionen har pålagt dem at føre videnskabelige beviser, der er umulige at føre, må erklæres irrelevant.
Hvad for det femte angår argumentet om det påståede manglende samspil med den rapporterende medlemsstat vedrørende problemstillingen om de ukendte metabolitter, og særligt den påståede mangel på feedback på miljømæssige spørgsmål i perioden 2001-2004, bemærkes, sådan som fremført af Kommissionen og Kongeriget Spanien, at det gældende regelsæt ikke indeholder forpligtelser om kommunikation eller feedback, på grundlag af hvilke de talrige kontakter og udvekslinger af information mellem den rapporterende medlemsstat og sagsøgerne ville have kunnet være anset for utilstrækkelige. Hvad angår den af sagsøgerne påberåbte bemærkning i rapporten ECCO 106, hvorefter de blev anmodet om at »arbejde meget tæt sammen med den spanske rapportør for ikke at forårsage misforståelser vedrørende de oplysninger, der skulle forelægges, eller de frister, der skulle iagttages«, skal det konstateres, at det på grundlag af et krav, der er formuleret så generelt, er vanskeligt at vurdere, om samspillet med den rapporterende medlemsstat var tilstrækkeligt.
Det bemærkes, at under enhver procedure, der iværksættes over for en person, og som kan munde ud i en bebyrdende retsakt, er overholdelse af retten til forsvar et grundlæggende fællesskabsretligt princip, som skal sikres, selv om der ikke er fastsat nogen bestemmelser vedrørende den pågældende procedure. Princippet indebærer, at de adressater for en beslutning, hvis interesser i væsentlig grad berøres deraf, skal have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende (jf. i denne retning Domstolens dom af 15.6.2006, sag
C-28/05, Dokter m.fl., Sml. I, s. 5431
, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår spørgsmålet, om disse omstændigheder, i lyset af denne retspraksis, og angående den omstridte periode fra august 2001 til januar 2004, hvorunder sagsøgerne ikke modtog feedback vedrørende tilblivelsen og opførslen i miljø og økotoksilogi, og særligt fra én person, T. specialiseret kontraktmæssig ekspert på dette område, ikke modtog tilstrækkelig feedback, ville have kunnet føre til en tilsidesættelse af sagsøgernes ret til forsvar, må det konstateres, at deres argumentation er selvmodsigende, for så vidt som de hævder at have forelagt undersøgelser i maj 2002, der efter deres opfattelse løste spørgsmålet om de ukendte metabolitter. Det er således vanskeligt at forstå, hvordan et højere antal møder har kunnet føre til et andet slutresultat i den anfægtede beslutning. En fejl kan imidlertid alene føre til annullation af den anfægtede beslutning, i det omfang den konkret kan påvirke sagsøgerens ret til forsvar og derved indholdet af beslutningen (jf. i denne retning Domstolens dom af 10.7.1980, sag
30/78, Distillers Company mod Kommissionen, Sml. s. 2229
, præmis 26). Klagepunktet kan således ikke tages til følge.
Under alle omstændigheder vedrører klagepunktet, i det mindste delvis, det ovenfor allerede behandlede spørgsmål, om problemstillingen med de ukendte metabolitter, og særlig deres væsentlige betydning for analysen af endosulfans miljømæssige risici, først blev rejst ved mødet i januar 2004. Som det imidlertid er anført ovenfor, blev sagsøgerne underrettet om nødvendigheden af at identificere endosulfans nedbrydningsvej og om vigtigheden af dette spørgsmål for analysen af risikoen lang tid inden dette møde. De havde således lejlighed til at forelægge undersøgelser, der klarlagde nedbrydningsvejen, men er uenige med bedømmerne i konklusionerne i de pågældende undersøgelser, særligt hvad angår relevansen af endosulfansulfats metabolitter samt deres persistens og toksicitet. Tilstedeværelsen af uenighed om realiteten i form af de konsekvenser, der bør drages af en given undersøgelse, udgør imidlertid ikke et bevis for en manglende lejlighed til at gøre sine synspunkter gældende og kan ikke betegnes som en krænkelse af sagsøgernes ret til forsvar.
Hvad for det sjette angår sagsøgernes klagepunkt, hvorefter de fremlagde videnskabelige beviser, der godtgjorde dels, at endosulfansulfatmetabolit ikke nåede op på det mest strikte relevanskriterium på 10% for metabolitter af metabolitter, dels, at de metabolitter af metabolitter, der blev fundet i jorden, ikke var relevante for vurderingen af økotoksikologi samt af endosulfans opførsel i miljøet, idet det ikke var persistent og var mindre toksisk end selve det aktive stof, må det konstateres, at sagsøgerne i det væsentlige har påstået, at endosulfan burde have været optaget i bilag I til direktiv 91/414, idet bedømmernes konklusioner med hensyn til relevansen af metabolitter af metabolitter var fejlagtige. Klagepunktet vedrører således en rejst tvivl om de videnskabelige konklusioner, som den anfægtede beslutning er baseret på. Det skal imidlertid konstateres, at klagepunktet blev fremført for første gang i replikken.
Det fremgår af bestemmelserne i artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, sammenholdt med artikel 48, stk. 2, at den stævning, der indleveres til Retten, skal indeholde søgsmålets genstand og en kort fremstilling af de påberåbte søgsmålsgrunde, og at nye anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige og faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Et anbringende, der er udtryk for en uddybning af et anbringende, som tidligere er fremført direkte eller indirekte i stævningen, og som har nær sammenhæng med dette, skal imidlertid antages til realitetsbehandling. Derimod skal et anbringende, der ikke kan anses for at være støttet på retlige og faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, afvises. Under disse omstændigheder var der intet, der forhindrede sagsøgerne i at fremføre dette argument i stævningen (jf. i denne retning Domstolens kendelse af 13.11.2001, sag
C-430/00 P, Dürbeck mod Kommissionen, Sml. I, s. 8547
, præmis 17-19).
Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, hvori den anmodede sagsøgerne om at svare på Kommissionens argument, hvorefter den rejste tvivl, om den videnskabelige vurdering, der danner grundlag for den anfægtede beslutning, er et nyt argument, der ikke er anført i stævningen og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling, har sagsøgerne påstået, at de retlige grunde, der er påberåbt i stævningen, særligt tilsidesættelsen af artikel 95, stk. 3, EF, af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 og af de principielle kompetence- og uafhængighedsmæssige krav til videnskabelige udtalelser, tydeligt viser, at de er af den opfattelse, at den videnskabelige vurdering, der danner grundlag for den anfægtede beslutning, var upræcis, særligt fordi vurderingen ikke tog hensyn til alle de disponible oplysninger, som sagsøgerne havde fremlagt. Sagsøgerne er desuden af den opfattelse, at de ved at undersøge de omhandlede videnskabelige spørgsmål mere detaljeret i replikken alene bestrider de af Kommissionen fremførte faktiske argumenter uden at fremsætte nye anbringender til støtte for annullationspåstanden.
I den forbindelse bemærkes i relation til påberåbelsen i stævningen af artikel 95, stk. 3, EF, af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 og af de principielle kompetence- og uafhængighedsmæssige krav til videnskabelige udtalelser, at det ubestrideligt fremgår af den argumentation, der er fremført i forbindelse med de påberåbte anbringender, at de vedrører spørgsmålet, om Kommissionen var forpligtet til i sin analyse at tage de undersøgelser, der blev forelagt af sagsøgerne efter en særlig afsluttende frist, i betragtning, hvilket er et spørgsmål, der vedrører den måde, hvorpå Kommissionen har ført vurderingsproceduren, men som ikke vedrører en indsigelse imod konklusionernes indhold, selv om en inddragelse af de afviste dokumenter hypotetisk ville have kunnet føre til en endelig beslutning med et andet indhold. Hvad angår argumentet, hvorefter sagsøgernes klagepunkt begrænser sig til at anfægte de faktiske argumenter, der er fremsat under sagens behandling, kan dette heller ikke tiltrædes, idet det tydeligt fremgår af replikken, at sagsøgerne i klagepunktet udtrykker den opfattelse, at Kommissionens konklusion, hvorefter det aktive stofs nedbrydningsveje ikke er klare, og at der er fundet ukendte metabolitter i forbindelse med undersøgelser af nedbrydningen i jorden, nedbrydningen i vandet eller i sedimenter og mesokosmosundersøgelser, er baseret på en materiel og videnskabelig urigtig forudsætning. Som det er bemærket ovenfor, havde de argumenter, der blev fremført i stævningen, imidlertid klart til formål at rejse tvivl om den måde, hvorpå Kommissionen nåede til denne konklusion, særligt dens afvisning af at tage visse beviser i betragtning, og var ikke rettet mod konklusionens indhold.
På denne baggrund kan det ikke lægges til grund, at klagepunktet begrænser sig til en uddybning af et tidligere fremført argument. Desuden er det ikke godtgjort, at det ikke var muligt for sagsøgerne at rejse dette anbringende i stævningen. Klagepunktet om de urigtige konklusioner i den anfægtede beslutning i relation til relevansen af metabolitter af metabolitter kan således ikke antages til realitetsbehandling.
Under alle omstændigheder foreligger der en klar uenighed mellem parterne om de videnskabelige konklusioner i sagsøgernes undersøgelser.
Hvad angår spørgsmålet, om endosulfansulfatmetabolit når op på relevanstærsklen, har sagsøgerne påstået, at de sekundære ukendte metabolitter udgør 17% af primær endosulfansulfatmetabolit, som udgør 13,4% af primær endosulfan, således at sekundær metabolit alene udgør 2,3% af primær endosulfan. Kommissionen og Kongeriget Spanien har ikke bestridt disse beregninger, men har, som det er forklaret ovenfor, fundet, at metabolitter under tærskelværdien på 10% i forhold til moderstoffet endosulfan er relevante.
Hvad angår endosulfansulfatmetabolitters persistens måles denne hovedsageligt på grundlag af dens evne til at omdannes til CO
(mineralisering) og etableringen af dens opløsningsgrad på 50 og på 90%. Ifølge sagsøgerne fremgår det af en undersøgelse fremlagt i maj 2002, at endosulfansulfat nedbrydes med 35% på et år, hvilket svarer til en opløsningsgrad på 9,5% på 100 dage. Sagsøgerne har gjort gældende, at Kommissionens relevante retningslinjer stiller krav om en mineraliseringsgrad, der er højere end 5% i en periode på 100 dage, og at dette kriterium således klart er opfyldt. Kongeriget Spanien har imidlertid gjort gældende, at det fremgår af den pågældende undersøgelse, at mineralisering af endosulfan i jorden formentlig er lavere end 5%. Gennemsnitslevetiden for endosulfansulfat (opløsningsgrad på 50%) ligger inden for et interval på 123 til 391 dage, og mineraliseringen efter 120 dage svinger mellem 1,01 og 13,08%. Endosulfansulfats gennemsnitlige mineralisering svarer til den tilsvarende for endosulfan. Det er således muligt deraf at konkludere, at endosulfan nedbrydes i endosulfansulfat, og at endosulfansulfats mineralisering ligger inden for et interval på 1,01 til 13, 8% efter 120 dage og på 5 til 35% efter 365 dage, alt efter jordtype. Ingen af de metabolitter, der er fundet og identificeret i de tidligere undersøgelser, er konstateret i denne undersøgelse. Der foreligger ikke desto mindre en metabolit på et niveau, der overstiger 10% af den anvendte radioaktivitet. Alle de undersøgelser, der er foretaget med henblik på at identificere denne metabolit, er forfejlet, men dens struktur er den samme som strukturen i dicarbonsyre- eller dihidrodiolmetabolitter. Identificeringen af denne metabolit er essentiel ved fastlæggelsen af nedbrydningsvejen for endosulfan og for den restkoncentrationsdefinition, der skal anvendes i spredningsundersøgelser på jorden.
I denne forbindelse bemærkes, således som det allerede er nævnt ovenfor, at fællesskabsinstitutionerne i henhold til fast praksis inden for den fælles landbrugspolitik har et vidt skøn for så vidt angår fastlæggelsen af de mål, der ønskes gennemført, og valget af egnede virkemidler. På dette område må Fællesskabets retsinstansers prøvelse hvad angår sagens realitet begrænses til en undersøgelse af, om udøvelsen af dette skøn er åbenbart urigtigt eller behæftet med magtfordrejning, eller om institutionerne åbenbart har overskredet grænserne for deres skøn. Det følger desuden af fast retspraksis, at når fællesskabsmyndigheden i forbindelse med varetagelsen af sine opgaver skal foretage komplicerede vurderinger, omfatter de skønsmæssige beføjelser, den har, i et vist omfang også fastlæggelsen af det faktiske grundlag for dens virksomhed. Det følger af det anførte, at for så vidt angår den foreliggende sag, hvor det påhvilede fællesskabsinstitutionerne at gennemføre en videnskabelig risikoevaluering og bedømme et overordentligt kompliceret videnskabeligt og teknisk faktum, må den judicielle kontrol af, hvorledes fællesskabsinstitutionerne har gennemført denne opgave, være begrænset. I en sådan situation må Fællesskabets retsinstanser således ikke sætte deres vurdering af de faktiske omstændigheder i stedet for fællesskabsinstitutionernes, som efter traktaten varetager denne opgave alene. Fællesskabets retsinstanser skal derimod begrænse sig til at efterprøve, om fællesskabsinstitutionernes skøn på dette område er udøvet åbenbart urigtigt eller er behæftet med magtfordrejning, eller om fællesskabsinstitutionerne åbenbart har overskredet grænserne for deres skøn (jf. dommen i sagen Alpharma mod Rådet, nævnt i præmis 119 ovenfor, præmis 177-180 og den deri nævnte retspraksis).
Henset til denne retspraksis skal det konstateres, at sagsøgerne ikke har fremlagt bevis for, at Kommissionen ved at anse de omhandlede metabolitter af metabolitter for relevante og ved i lyset af dets persistens i jorden at beslutte, at det manglende præcise kendskab til metabolitters opførsel ikke giver mulighed for en behørig vurdering af endosulfans miljømæssige risici, har foretaget et åbenbart urigtigt skøn, udøvet magtfordrejning eller åbenbart overskredet grænserne for sit skøn.
Hvad for det syvende angår spørgsmålet, om CS-udformningen, de reviderede BPA eller brug i væksthus reelt har gjort det muligt at fjerne den tvivl, der blev ytret i forhold til tilstedeværelsen af ukendte metabolitter, skal det, ud over den omstændighed, at de i stævningen påberåbte anbringender alene vedrørte spørgsmålet, om Kommissionen kunne afvise at tage de pågældende oplysninger i betragtning, konstateres, at Retten under alle omstændigheder ikke kan udtale sig om effekten af CS-udformningen, de reviderede BPA og løsningen vedrørende brug i væksthus, for så vidt som Kommissionen afviste at tage dem i betragtning på grund af for sen indgivelse, og at det ikke tilkommer Retten at erstatte Kommissionens analyse i den forbindelse med sin egen. Hvad angår spørgsmålet, om Kommissionen var berettiget til at afvise at tage undersøgelserne vedrørende disse problemstillinger i betragtning, behandles dette i det efterfølgende.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgernes klagepunkter vedrørende problemstillingen om de ukendte metabolitter må forkastes i deres helhed.
Om den anden problemstilling vedrørende CS-dossieret
— Parternes argumenter
Ifølge sagsøgerne var undersøgelsen af endosulfan ufuldstændig, for så vidt som CS-dossieret, der blev forelagt inden for fristen, ikke blev taget i betragtning. Selv om det antages, at CS-dossieret ikke blev fremlagt inden for fristen, skulle Kommissionen imidlertid have taget det i betragtning, idet sagsøgerne ikke kunne fremlægge det før. I modsætning til hvad Kommissionen og Kongeriget Spanien har hævdet, ville undersøgelsen af CS-dossieret, som fuldstændiggjorde det oprindeligt anmeldte dossier vedrørende EC-udformningen, kun have taget ganske kort tid (maksimalt 3 måneder), særligt i lyset af den omstændighed, at den rapporterende medlemsstat allerede var fortrolig med EC-udformningen på grund af den nationale anmeldelse. En inddragelse af CS-dossieret ville have muliggjort en identificering af en sikker brug udendørs og ville derfor have gjort det muligt at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414, idet bedømmerne allerede havde ladet sagsøgerne forstå, at en sikker brug indendørs var blevet identificeret med EC-udformningen.
Ifølge Kommissionen, støttet af Kongeriget Spanien, blev CS-dossieret indgivet for sent, og den var således berettiget til at afvise at tage det i betragtning. En undersøgelse af CS-dossieret ville have bevirket, at den rapporterende medlemsstat skulle gennemgå hele undersøgelsen af endosulfan endnu en gang.
— Rettens bemærkninger
Det fremgår af dossieret, at sagsøgerne første gang forelagde CS-udformningen for den rapporterende medlemsstat i forbindelse med mødet den 17. juli 2002 efter at have nævnt dette diskussionsemne i en e-mail af . Det fremgår af referatet fra det pågældende møde, at sagsøgerne ikke ville erstatte den oprindeligt anmeldte EC-udformning for endosulfan, men ønskede at tilføje CS-teknologien til dossieret for at sikre en sikker brug udendørs. Det fremgår ligeledes af referatet, at INIA og MAPA under det ovennævnte møde oplyste, at en fremlæggelse af et nyt dossier på grundlag af bilag III til direktiv 91/414 ikke ville være fornuftig på grund af arbejdsbyrden og vanskeligheder ved at opnå en aftale med Kommissionen om en sådan procedure. Sagsøgerne fremlagde ikke desto mindre et CS-dossier i henhold til bilag III til direktiv 91/414 i maj 2003.
For det første har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at CS-dossieret er blevet fremlagt inden for fristen. Denne påstand er imidlertid ikke korrekt. Fristen for fremlæggelse af oplysninger fastsat ved forordning nr. 2266/2000, der ændrer artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 3600/92, var den 25. maj 2002, undtagen for langvarige undersøgelser, bestilt af og anset for nødvendige af den rapporterende medlemsstat og af Kommissionen i forbindelse med behandlingen af dossieret, og som ikke er færdiggjort inden denne dato. Sådanne undersøgelser skulle være identificeret senest den og kunne indgives indtil den . I særlige tilfælde, såsom den situation, hvor den rapporterende medlemsstat og Kommissionen ikke kunne identificere sådanne undersøgelser inden den , kunne der fastsættes en anden dato for afslutning af disse undersøgelser, såfremt anmelderen over for den rapporterende medlemsstat godtgjorde, at sådanne undersøgelser var bestilt inden tre måneder efter anmodningen om at foretage undersøgelserne samt fremlagde et referat samt en situationsrapport om undersøgelsen inden den . Sagsøgerne har påstået, at de stadig kunne fremlægge det pågældende dossier i maj 2003, men det er åbenbart, at den gældende lovgivning hjemlede denne mulighed i fra den foreliggende sag ganske forskellige tilfælde.
For det andet har sagsøgerne som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten påstået, at de fremlagde CS-dossieret som svar på en særlig bekymring hos bedømmerne vedrørende toksicitet for vandmiljøet, hvorom de blev underrettet i oktober 2001.
Det skal imidlertid fastslås, at sagsøgerne ikke har givet en forklaring på, hvorfor de ikke fremlagde CS-dossieret inden udløbsfristen den 25. maj 2002 eller i det mindste tog skridt til at sikre Kommissionens formelle accept af, at CS-dossieret kunne fremlægges som en langvarig undersøgelse indtil den i overensstemmelse med beslutning 2001/810, men at de begrænser sig til vage påstande om, at en forberedelse af et sådant dossier tager tid, og at de videnskabelige undersøgelser med henblik på at behandle problemstillingen vedrørende økotoksikologi i vandmiljøet ikke var til rådighed i oktober 2001 på grund af angivelige ændringer af retningslinjerne om økotoksikologi i vandmiljøet, som de dog ikke har identificeret nærmere.
For det tredje fremgår det af dossierets akter, at sagsøgerne havde arbejdet på denne udformning i adskillige år. Under disse omstændigheder er det således vanskeligt at forstå, at de ventede indtil afslutningen af proceduren med at fremlægge CS-dossieret som en sidste løsning for at godtgøre en sikker brug af endosulfan. Den omstændighed, at adgangen til at begrænse beviserne for en sikker brug først blev indført i 2000 ved forordning nr. 2266/2000, udgør i den forbindelse heller ikke et troværdigt argument, idet der stadig var rigelig tid til at forberede et dossier, der kunne fremlægges inden for procedurefristerne.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionens afvisning af at tage CS-dossieret i betragtning ikke udgør et åbenbart urigtigt skøn, idet sagsøgerne ikke har ført bevis for, at det var umuligt for dem at forelægge CS-dossieret inden den 25. maj 2002. Svaret på spørgsmålet, om den fornyede undersøgelse af CS-dossieret ville have varet nogle måneder eller mere, er således ikke relevant for løsningen på denne tvist, og det er således ikke nødvendigt at imødekomme sagsøgernes anmodning om at udpege eksperter eller at udspørge INIA i denne forbindelse.
Hvad desuden angår den omstændighed, at den rapporterende medlemsstat under mødet i juli 2002 foreslog en ansøgning om national registrering i visse medlemsstater for at opnå støtte til CS-udformningen, og den omstændighed, at repræsentanter fra MAPA lod sagsøgerne antage, at MAPA ville evaluere CS-dossieret på grundlag af den nationale registrering, en omstændighed, der alene er bevist ved en intern e-mail fra sagsøgerne, skal det konstateres, at selv på trods af eventuelle forskelle i opfattelsen hos MAPA og INIA i den forbindelse, kan det ikke udledes af disse faktiske omstændigheder, at der ville kunne opstå en berettiget forventning hos sagsøgerne i relation til en inddragelse af CS-dossieret i vurderingsproceduren. Det fremgår af referatet af mødet den 24. september 2002 mellem sagsøgerne og MAPA, at et dossier, »bilag III«, til en anden udformning ifølge MAPA skulle forelægges senest i maj 2003, men med forbehold for Kommissionens godkendelse. Sagsøgerne har ikke bestridt, at de ikke har indhentet dette uformelle samtykke. Sagsøgernes berettigede forventning er således ikke blevet krænket, idet det ikke er godtgjort, at de fik præcise, ubetingede og samstemmende løfter, der stammer fra pålidelige og troværdige kilder, der har givet anledning til begrundede forhåbninger i forhold til en inddragelse af CS-dossieret og herved i forhold til en optagelse af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 (jf. i denne retning Rettens dom af , sag T-162/04, Branco mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 119 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad endelig angår spørgsmålet vedrørende realiteten, om CS-udformningen ville have muliggjort en identificering af en sikker brug udendørs af endosulfan — hvilket Kommissionen og Kongeriget Spanien bestrider — skal det konstateres, at eftersom CS-dossieret ikke blev taget i betragtning i den vurderingsprocedure, der førte til den anfægtede beslutning, går svaret på dette spørgsmål ud over grænserne for tvisten, sådan som denne er blevet forelagt for Retten.
Sagsøgernes klagepunkter vedrørende problemstillingen om CS-dossieret må således forkastes i deres helhed.
Om den tredje problemstilling vedrørende eksponeringen af brugeren indendørs
— Parternes argumenter
Sagsøgerne har i det væsentlige hævdet, at problemstillingen vedrørende eksponeringen af brugeren blev rejst i udkastet til vurderingsrapport, men løst efterfølgende. I den forbindelse har de bl.a. henvist til tillægget til vurderingsrapporten af november 2003, hvori det af den rapporterende medlemsstat påstås, at den undersøgelse vedrørende brugerens beskyttelse, som den fremlagde, var »veldokumenteret«, og at det foreslåede scenario for anvendelse af endosulfan, der forudsatte anvendelse af beskyttelsesudstyr, der bl.a. omfattede handsker, beskyttelsesbeklædning og en maske, var »acceptabelt«. De har ligeledes henvist til ECCO-evalueringsskemaet af marts 2004 samt til referatet fra trepartsmødet, hvoraf det fremgår, at den rapporterende medlemsstat havde identificeret en sikker brug for brugerne. Den omstændighed, at problemet om eksponering af brugeren blev bragt på bane igen efter trepartsmødet i 2004, og at det blev taget i betragtning som en bestemmende grund til ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414, krænker således sagsøgernes berettigede forventning og retten til forsvar. Sagsøgerne har anmodet Retten om at træffe foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse og kræver, at Kommissionen skal fremlægge de kommentarer fra medlemsstater, der gav anledning til denne reviderede holdning.
Under alle omstændigheder blev problemet løst ved de reducerede BPA, der blev foreslået efter udløbet af procedurefristerne, og ved de nye undersøgelser, der vedrørte brugen af endosulfan i væksthus, som Kommissionen ikke havde taget i betragtning.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, påstået, at arbejdsgruppen »Vurdering«, der er knyttet til komitéen, har behandlet spørgsmålet om brugerens eksponering den 11. marts 2004, dvs. længe inden trepartsmødet, og at sagsøgerne havde lejlighed til at gøre deres synspunkter gældende i den forbindelse. Den oprindelige positive reaktion hos den rapporterende medlemsstat var baseret på en konklusion på grundlag af oplysninger indsamlet i frugtplantager. Efter en nærmere diskussion opstod der tvivl om pålideligheden af denne ekstrapolering. Dette er grunden til, at arbejdsgruppen »Vurdering« til sidst fastslog, at problemet om brugerens eksponering ikke var løst.
— Rettens bemærkninger
Indledningsvis skal det præciseres, at sagsøgernes klagepunkter i forhold til denne problematik vedrører den konklusion, der fremgår af ottende betragtning til den anfægtede beslutning, hvorefter »indendørs eksponering af sprøjtepersonale […] ikke anses for at være behandlet tilstrækkelig grundigt ud fra de foreliggende oplysninger«.
Det skal først bemærkes, at det ikke er bestridt af sagsøgerne, at utilstrækkeligheden ved de oplysninger, der oprindeligt blev fremlagt vedrørende denne problematik, blev rejst i begyndelsen af 2000 i udkastet til vurderingsrapport, der bl.a. anførte, at de oprindeligt forelagte toksicitetsundersøgelser ikke havde gjort det muligt at fastlægge en dosis uden registreret skadelig effekt (NOAEL) for beregningen af værdien for den acceptable eksponering af brugerne, hvorefter de kortvarige undersøgelser af toksicitet i forhold til påvirkning af huden og inhalering ikke blev vurderet som acceptable. Sagsøgerne havde således lejlighed til at fremlægge supplerende undersøgelser for at godtgøre endosulfans uskadelighed på dette punkt efter den tvivl, der blev udtrykt i denne forbindelse i udkastet til vurderingsrapport.
Det skal dernæst bemærkes, at det fremgår af sagsøgernes skrivelse til Kommissionen af 24. september 2004, at de var vidende om den omstændighed, at yderligere oplysninger var nødvendige i forhold til spørgsmålet om brugerens eksponering efter arbejdsgruppen »Vurderings« møde den . Hvad angår trepartsmødet den fremgår det af referatet, at der, selv om der i den forbindelse af den rapporterende medlemsstat blev henvist til en identificering af en sikker brug, stadig skulle forelægges supplerende oplysninger, særligt i relation til væksthusarbejdere og forbipasserende. Sagsøgerne fremlagde følgelig nye beregninger, men disse oplysninger blev anset for utilstrækkelige af arbejdsgruppen »Vurdering«.
Det skal imidlertid også bemærkes, at Kommissionen og Kongeriget Spanien ikke har bestridt, at sidstnævnte på et bestemt tidspunkt under vurderingsproceduren identificerede en sikker brug i forhold til eksponeringen af brugeren. Efter deres opfattelse var der imidlertid tale om en ekstrapolering af en udendørsundersøgelse, på grundlag af hvilken den rapporterende medlemsstat accepterede den omstændighed, at såfremt der bæres beskyttelsesbeklædning, bliver brugeren beskyttet på tilstrækkelig vis, også indendørs, men eksperterne fra de øvrige medlemslande var ikke enige i dette.
På grundlag af det ovenstående skal det undersøges, om sagsøgerne var berettigede til at fremlægge nye undersøgelser efter trepartsmødet og ikke kun argumenter, hvilket de udtrykkeligt var bemyndiget til, hvorved det skal tages i betragtning, at den rapporterende medlemsstat på et bestemt tidspunkt under proceduren havde givet dem opfattelsen af, at en sikker brug var blevet identificeret. Spørgsmålet er forbundet med problemet om afvisning af en undersøgelse af den reviderede BPA (jf. det efterfølgende), der ifølge sagsøgerne kunne have løst problemet med beskyttelsen af brugeren, men som ikke blev taget i betragtning, da det blev forelagt for sent.
Det bemærkes for det første, at det klart fremgår af de retlige rammer, at den rapporterende medlemsstats holdning under vurderingsproceduren ikke er afgørende. Den indsamler oplysningerne og fremsætter forslag til afgørelse, men det er Kommissionen, der i sidste instans træffer afgørelse på grundlag af komitéens udtalelse. Den rapporterende medlemsstats blotte holdning på et givent tidspunkt under vurderingsproceduren i relation til en sikker brug for eksponering af brugeren kan således ikke anses for tilstrækkeligt til at bibringe sagsøgerne en vished for, at problemet var løst i sin helhed, særligt i lyset af den omstændighed, selv på tidspunktet for trepartsmødet, at den endelige stillingtagen først ville foreligge efter modtagelsen af de supplerende oplysninger.
Det kan heller ikke lægges til grund, at sagsøgernes ret til forsvar og mere specifikt deres ret til at blive hørt er blevet tilsidesat i forhold til brugeren generelt og særligt dennes beskyttelse indendørs, idet det fremgår af de ovenstående omstændigheder, at de har haft adskillige muligheder for at fremlægge undersøgelser, og at de stadig kunne fremføre argumenter efter trepartsmødet, således at de har kunnet gøre deres synspunkter gældende (jf. i denne retning dommen i sagen Dokter m.fl., nævnt i præmis 130 ovenfor, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis). Ifølge sagsøgerne har deres undersøgelser imidlertid påvist, at der ikke foreligger en risiko for brugeren indendørs, men komitéen og Kommissionen var af en anden opfattelse. En uenighed om realiteten i den forbindelse kan ikke sidestilles med en tilsidesættelse af deres ret til at blive hørt. Sagsøgerne havde nemlig mulighed for at anfægte de konklusioner, som Kommissionen havde draget i den anfægtede beslutning og af de for Retten fremlagte undersøgelser, hvilket de ikke har gjort, da de har centreret deres stævning om Kommissionens forpligtelse til at indrømme dem nye frister, samt mere specifikt til at acceptere en revision af spørgsmålet på grundlag af de reducerede BPA. Under alle omstændigheder skal det stadig præciseres, at som det er bemærket af Kommissionen og Kongeriget Spanien, fremgår det klart af ottende betragtning til den anfægtede beslutning, at beslutningen om at afvise endosulfans optagelse i bilag I til direktiv 91/414 hovedsageligt er begrundet i den usikkerhed, der er forbundet med den manglende identificering af nedbrydningsvejen for endosulfan og tilstedeværelsen af de ukendte metabolitter. Det følger heraf, at under disse omstændigheder er det utænkeligt, at sagsøgernes mulighed for efterfølgende at klarlægge spørgsmålet om brugere udendørs ville have kunnet føre til et andet resultat i den anfægtede beslutning, således at en eventuel fejl i den henseende ikke i sig selv kan føre til annullation af den omhandlede beslutning (jf. i denne retning dommen i sagen Distillers Company mod Kommissionen, nævnt i præmis 131 ovenfor, præmis 26).
Det følger af det ovenfor anførte, at den omstændighed, at en af begrundelserne i den anfægtede beslutning er en utilstrækkelig undersøgelse vedrørende eksponeringen af brugeren indendørs, og grundet hvilken sagsøgerne kunne forledes til at antage, at der forudgående var identificeret en sikker brug af den rapporterende medlemsstat, ikke er et tilstrækkeligt grundlag til at konkludere, at der er sket tilsidesættelse af deres ret til forsvar, og at det heller ikke udgør et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med anvendelsen af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414.
Hvad endelig angår anmodningen om fremlæggelse af dokumenter fremsat af sagsøgerne i replikken, hvori de opfordrer Retten til at anmode Kommissionen om at fremlægge de bemærkninger fra medlemsstaterne, der blev afgivet efter trepartsmødet den 17. maj 2004, og hvori der blev ytret tvivl med hensyn til spørgsmålet om beskyttelse af brugeren indendørs, påstod Kommissionen i sin duplik og i retsmødet, at man ikke rådede over sådanne skriftlige dokumenter. Under alle omstændigheder følger det af det ovenstående, at Retten anser sig for tilstrækkeligt belyst af processkrifterne, således at det ikke er nødvendigt tage den pågældende anmodning til følge.
Det fremgår af det ovenstående, at sagsøgernes klagepunkter vedrørende problemstillingen med hensyn til eksponeringen af brugeren indendørs må forkastes i deres helhed.
Om den fjerde problemstilling vedrørende de reviderede BPA
— Parternes argumenter
Ifølge sagsøgerne tager den anfægtede beslutning ikke hensyn til deres argumenter om de reviderede BPA, der vedrører et forslag om at undersøge endosulfan i en mere opløst form end den, der var genstand for vurderingen, samt i relation til en enkelt anvendelse pr. sæson, selv om Kommissionen under trepartsmødet accepterede, at der blev indført nogle nye BPA.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, påstået, at de reviderede BPA blev foreslået efter fristen, og at den således ikke var forpligtet til tage hensyn dertil, særligt ikke i lyset af den omstændighed, at en inddragelse ville have betydet, at der ville blive rejst tvivl om en stor del af undersøgelsen.
— Rettens bemærkninger
Indledningsvis skal der gøres opmærksom på, at BPA generelt er regler, der skal overholdes ved beplantning og dyrkningsadfærd, således at landbrugsproduktionen optimeres, mens risikoen i forhold til mennesker og miljø skal reduceres. Hvad angår plantebeskyttelsesmidler kaldes sådanne regler også »god plantebeskyttelsespraksis«. Det fremgår af de retlige rammer og af dossieret, at ved den vurderingsprocedure, der omhandlet i direktiv 91/414, skal et aktivt stof undersøges i henhold til visse gennemførelsesregler, bl.a. i relation til dosering og hyppighed for anvendelse af de plantebeskyttelsesmidler, der indeholder dette stof.
I det foreliggende tilfælde vedrører problemstillingen med de reducerede BPA et forslag fra sagsøgerne om at undersøge endosulfan i en mere opløst form end den, der var genstand for vurderingen, og for en enkelt anvendelse om året, der blev fremlagt efter trepartsmødet, bl.a. i skrivelse af 25. juni 2004. Kommissionen gør gældende, at på dette stadium i proceduren accepterede den stadig nye argumenter, men at indførelsen af nye BPA ville have betydet, at der ville blive rejst tvivl om en del af vurderingen.
Det må først konstateres, at sagsøgernes argumentation vedrørende dette aspekt ved vurderingsproceduren er mindre vægtig, idet sagsøgerne i stævningen begrænser sig til nævne den omstændighed, at Kommissionen ikke har undersøgt de pågældende reducerede BPA, selv om den under trepartsmødet accepterede at gøre det. I den forbindelse bemærkes, at det ikke fremgår af referaterne fra trepartsmødet, at Kommissionen accepterede forelæggelsen af de nye BPA. Kommissionens påstand om, at en inddragelse af reducerede BPA ville have medført, at der blev rejst tvivl om en del af vurderingen, er ikke blevet modsagt af sagsøgerne i skrivelsen af 25. juni 2004, i hvilken man også forelagde de nye BPA for bedømmerne, idet man anførte, at de reviderede BPA ville lette risikoanalysen, særligt i relation til økotoksikologien og til vurderingen af endosulfans skæbne, hvilket klart indebærer, at der rejses tvivl om vigtige aspekter ved vurderingsproceduren, og ikke alene vedrører nye argumenter i forhold til den eksisterende vurdering. Det skal desuden bemærkes, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at de reviderede BPA ikke kunne have været forelagt tidligere i proceduren, da det fremgår af oplysningerne i dossieret, at en revision af BPA allerede var foretaget på procedurens tidlige trin, bl.a. i 2001, med henblik på at opfylde kravet om en sikker brug, sådan som foreskrevet i forordning nr. 2266/2000.
Det skal derfor konkluderes, at sagsøgerne ikke har godtgjort tilstedeværelsen af en force majeure-situation, således at bedømmernes manglende inddragelse af de i juli 2004 reviderede BPA udgør et åbenbart urigtigt skøn.
Hvad endelig angår sagsøgernes påstand, hvorefter de reviderede BPA blev udfærdiget for at imødegå risikoen for eksponering af brugeren, ud over den omstændighed, at sagsøgernes argumentation er selvmodsigende, for så vidt som de påstår, at trepartsmødet bibragte dem den opfattelse, at spørgsmålet om eksponering af brugeren var løst i sin helhed, skal det bemærkes, at idet spørgsmålet, som fremhævet ovenfor, om eksponering af brugeren er sekundær karakter i forhold til den tvivl, der er rejst af bedømmerne vedrørende tilstedeværelsen af ukendte metabolitter, kan en eventuel fejl på dette punkt ikke føre til annullation af den anfægtede beslutning, da problemet med de ukendte metabolitter — selv om problemet med eksponeringen af brugeren var blevet løst — ville have ført til den samme beslutning om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgernes klagepunkter vedrørende de reviderede BPA må forkastes i deres helhed.
Om den femte problemstilling vedrørende den påståede klassifikation af endosulfan som POP og PBT
— Parternes argumenter
Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at der er to videnskabelige kriterier, der ligger til grund for den anfægtede beslutning og for den vurdering, der ligger til grund herfor, som ikke er specificeret i direktiv 91/414. Der er bl.a. tale om klassifikationen af et stof som POP eller PBT, hvilket er relevant inden for rammerne af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (
EFT L 327, s. 1
), men ikke inden for rammerne af direktiv 91/414. Kommissionen forklarer således i ottende betragtning til den anfægtede beslutning, at endosulfan giver anledning til bekymring på grund af dens persistens og sine flygtige egenskaber, der er blevet fastslået ved grænseoverskridende overvågningsresultater, en konklusion, der medfører en anvendelse af POP-kriteriet. Desuden er udtrykket »POP« udtrykkeligt anført i trepartsmødets referat, der indeholder et helt kapitel om dette spørgsmål, og konklusionerne fra et møde holdt afholdt den af arbejdsgruppen »Vurdering« indikerer ganske klart, at disse bekymringer, der fortsat består i relation til dette molekyle, særligt skyldes den omstændighed, at »stoffet ligeledes kunne være en POP«. Den anfægtede beslutning tilsidesætter således artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 samt sagsøgernes berettigede forventning ved den omstændighed, at vurderingen alene er baseret på videnskabelige kriterier, der er omfattet af direktivet.
Under alle omstændigheder ville problemet være løst, hvis Kommissionen havde taget oplysningerne om brug i væksthus i betragtning.
Desuden er kriterierne POP og PBT og direktiv 2000/60 i modsætning til artikel 5 i direktiv 91/414 baseret på begrebet fare og ikke på begrebet risiko.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, bestridt påstanden om, at den anfægtede beslutning er baseret på andre kriterier end dem, der er nævnt i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414.
— Rettens bemærkninger
Problemstillingen vedrørende den påståede klassifikation af endosulfan som POP og PBT vedrører den konklusion, der fremgår af ottende betragtning til den anfægtede beslutning, hvorefter endosulfan er et flygtigt stof, hvis vigtigste metabolit er persistent, og at den er blevet fundet i overvågningsresultaterne for regioner, hvor stoffet ikke havde været anvendt.
Indledningsvis bemærkes, at i forbindelse med dette klagepunkt har sagsøgerne i det væsentlige påstået, at den pågældende konklusion er baseret på en analyse, der ikke indgår i rammerne for direktiv 91/414, men henhører under direktiv 2000/60. Sidstnævnte direktiv har til formål at forbedre vandkvaliteten ved identificering og progressiv bortskaffelse af en række stoffer, der anses for farlige, og visse forurenende stoffer i vandet i Den Europæiske Union. Definitionerne af de farlige og forurenende stoffer i direktiv 2000/60 inkluderer en henvisning til begreberne POP og PBT. Ifølge sagsøgerne er direktiv 2000/60 baseret på en farevurdering af vandmiljøet, mens direktiv 91/414 stiller krav om en anvendelse af det mere strikte miljømæssige risikokriterium.
Det skal først, som sagsøgerne har bemærket, konstateres, at kriterierne POP og PBT har været genstand for diskussioner under vurderingsperioden, og klassifikationen af endosulfan som POP og PBT er blevet inddraget under vurderingsproceduren. Det af Kommissionen udfærdigede referat af trepartsmødet den 17. maj 2004 indeholder bl.a. et kapitel, hvori den rapporterende medlemsstats konklusioner vedrørende endosulfans klassifikation som POP og PBT og vedrørende klassifikationen af endosulfan som et farligt stof i henhold til direktiv 2000/60 anføres. Det anføres ligeledes i kapitlet, at inden for rammerne af dette direktiv må der føres bevis for stoffets fuldstændige mineralisering. Samme referat nævner også sagsøgernes indsigelser vedrørende anvendelsen af kriterierne POP og PBT inden for rammerne af direktiv 91/414 samt deres argumentation om, at den fuldstændige mineralisering af et stof ikke er et formål i henhold til direktiv 91/414. Kommissionens påstand, hvorefter den vedtog den anfægtede beslutning uafhængigt af enhver diskussion om, hvorvidt endosulfan er en POP eller en PBT, eller af nogen klassifikation af endosulfan i henhold til direktiv 2000/60, må således forkastes.
Det kan imidlertid ikke udledes af den omstændighed, at klassifikationen af endosulfan som POP eller PBT eller dens klassifikation i henhold til direktiv 2000/60 har været genstand for en undersøgelse under vurderingsproceduren, at den anfægtede beslutning tilsidesætter artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414. Det må derimod konstateres, at den pågældende konklusion i den anfægtede beslutning (jf. præmis 44 ovenfor) ved en umiddelbar vurdering ikke forekommer at være uforenelig med kriterierne i artikel 5, stk. 1, der er bredt formuleret og hviler på en risikoanalyse for skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller på grundvandet eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet (jf. præmis 5 ovenfor).
Det skal også bemærkes, at uafhængigt af spørgsmålet, om endosulfan kan klassificeres som POP eller som PBT inden for rammerne af direktiv 2000/60, påhvilede det sagsøgerne under vurderingsproceduren at godtgøre, at betingelserne i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 var opfyldt. Sagsøgerne har imidlertid ikke givet en forklaring på, hvorledes en klassifikation af et stof som POP eller PBT kan udelukke, at det har skadelige virkninger som omhandlet i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414. Den blotte omstændighed, at klassifikationen af endosulfan som POP eller PBT eller dets klassifikation i henhold til direktiv 2000/60 var genstand for en undersøgelse under vurderingsproceduren, udgør således ikke en tilstrækkelig grund til at annullere den anfægtede beslutning i mangel af overbevisende argumenter, der godtgør, at beslutningens konklusioner strider imod artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414. Klagepunktet må således forkastes.
Det følger desuden af det ovenstående, at argumenterne om, at direktiv 2000/60 er baseret på en fareanalyse, mens direktiv 91/414 er baseret på en risikoanalyse, samt argumentet om en krænkelse af sagsøgernes berettigede forventning om, at alene de kriterier, der knytter sig til direktiv 91/414, var anvendelige, må forkastes.
På denne baggrund må klagepunkterne med hensyn til problemstillingen vedrørende den påståede klassifikation af endosulfan som POP eller PBT forkastes i deres helhed.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den løsning med brug i væksthus, som sagsøgerne foreslog i slutningen af vurderingsproceduren, under alle omstændigheder har fjernet den tvivl, der var forbundet med en mulig klassifikation af endosulfan som POP eller PBT, skal der henvises til den nedenfor anførte analyse af problemstillingen om brug i væksthus.
Om den sjette problemstilling vedrørende brug i væksthus
— Parternes argumenter
Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke tager hensyn til den sidste løsning, som sagsøgerne har foreslået, hvorefter endosulfan skal begrænses til brug i væksthus ved reducerede BPA, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 samt af deres ret til forsvar. Brug i væksthus ville imidlertid have løst problemet med de ukendte metabolitter, idet endosulfan ikke kan trænge ind i jord og vand uden for væksthuset.
I replikken har sagsøgerne tilføjet, at beslutningen om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 med henblik på en begrænset brug i væksthus tilsidesætter proportionalitetsprincippet og princippet om ligebehandling.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, påstået, at den var berettiget til at afvise at undersøge løsningen med brug i væksthus, idet den blev forelagt uden for fristen. Under alle omstændigheder fjerner den ikke den tvivl, som de ukendte metabolitter har rejst, da et væksthus ikke udgør et fuldstændigt lukket miljø.
— Rettens bemærkninger
Problemstillingen med hensyn til brug i væksthus vedrører et forslag, som sagsøgerne fremsatte efter trepartsmødet i en skrivelse tilsendt Kommissionen den 25. juni 2004, i hvilken de anførte, at de var rede til at acceptere brug af endosulfan for tomater i væksthus som »det værst tænkelige udfald«.
Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, hvori der spørges til grundene til denne forsinkede forelæggelse, svarede sagsøgerne, at de ikke kunne forelægge den før, idet de betænkeligheder, der var forbundet med eksponeringen af brugeren, først blev udtrykt under trepartsmødet, og at de forinden var blevet bibragt den opfattelse, at spørgsmålet var løst. I den forbindelse skal det imidlertid konstateres, at det fremgår af skrivelsen af 25. juni 2004 samt af sagsøgernes argumentation i replikken, at løsningen med brug af endosulfan i væksthus for dyrkning af tomater blev foreslået med henblik på at imødekomme bedømmernes fortsatte betænkeligheder, særligt bekymringen vedrørende de ukendte metabolitter, om hvilke det blev konstateret ovenfor, at sagsøgerne senest kunne have identificeret disse i 2000.
Sagsøgerne har ligeledes påstået, at Kommissionen ikke kunne basere afvisningen af at undersøge dette sidste løsningsforslag på en påstået ufuldstændig karakter af analysen vedrørende tomater i væksthus, idet denne brug var omfattet af den oprindelige anmeldelse. De har derudover påstået, at mellem 2001 og 2004 blev de bibragt den opfattelse, at brugen af endosulfan på tomater i væksthus ville berettige til en optagelse af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414. Dette klagepunkt må ligeledes forkastes, da endosulfan, som Kongeriget Spanien har forklaret under retsmødet, uden at blive modsagt af sagsøgerne, blev anmeldt med henblik på ti anvendelsestyper i det fri og én i væksthus. Undersøgelsen af endosulfan fokuserede således tydeligvis på de miljømæssige effekter ved den potentielt mest problematiske brug, dvs. udendørs brug af endosulfan. Det kan således ikke udledes af den omstændighed, at vurderingsprocedurens konklusioner i det væsentlige vedrørte risikoen for skadelige virkninger udendørs, at brugen i væksthus skal betragtes som forenelig med artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414. Sagsøgerne har i øvrigt fortsat med at anmode om godkendelse for alle anmeldte anvendelsestyper indtil afslutningen af vurderingsproceduren.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgerne ikke har fremført gyldige argumenter vedrørende spørgsmålet om, hvorfor de ikke kunne fremsætte dette forslag tidligere i vurderingsproceduren. Det skal desuden konstateres, at ved at forelægge det så sent og ved fortsat at ønske at opnå optagelse af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 med henblik på en bredest mulig brug, har sagsøgerne bevidst løbet en risiko for ikke inden for procedurefristerne at kunne føre bevis for, at endosulfan opfyldte kriterierne i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414. Hvad endelig angår argumenterne om den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og princippet om ligebehandling behandles disse i forbindelse med behandlingen af det tredje anbringende i det efterfølgende.
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at der foreligger en klar uenighed mellem parterne vedrørende spørgsmålet, om et væksthus udgør et lukket miljø. Sagsøgerne har påstået, at Kommissionen i den forbindelse har rejst ikke-relevante indsigelser vedrørende toksicitet for fugle, idet der ikke er fugle i væksthuse. Det fremgår imidlertid af procedurens akter og af Kongeriget Spaniens bemærkninger, at der ligeledes er tale om andre betænkeligheder, bl.a. vedrørende en mulig indtrængning af vandet i jorden. Kommissionen og Kongeriget Spanien har således tydeligvis ikke tiltrådt sagsøgernes påstand om, at løsningen med brug i væksthus eliminerer problemet med de ukendte metabolitter. Ud over den omstændighed, at det som anført ovenfor skal anerkendes, at Kommissionen råder over en vid skønsmæssig beføjelse i forhold til en sådan type af komplicerede, videnskabelige vurderinger, viser denne diskussion også, at selv om Retten måtte være af den opfattelse, at inddragelsen af den løsning med brug i væksthus, der blev forelagt efter fristen, udgjorde en procedurefejl, der førte til tilsidesættelse sagsøgernes ret til forsvar, er det på ingen måde godtgjort, at dens inddragelse ville have kunnet føre til en anden beslutning. Følgelig kan denne fejl ikke medføre, at der foreligger et ulovligt forhold med den følge, at den anfægtede beslutning skal annulleres.
Det følger heraf, at klagepunkterne vedrørende problemstillingen om brug i væksthus må forkastes.
Om den syvende problemstilling vedrørende påvirkningen på vurderingsproceduren som følge af den af den rapporterende medlemsstat og Kommissionen forårsagede forsinkelse
— Parternes argumenter
Ifølge sagsøgerne, støttet af ECPA, forelagde den rapporterende medlemsstat først sit udkast til vurderingsrapport i februar 2000 i strid med artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3600/92, der fastsætter en frist på 12 måneder regnet fra modtagelsen af det fuldstændige dossier. I det foreliggende tilfælde blev sagsøgernes ajourførte version af dossieret indgivet i slutningen af 1996. Det er således ikke muligt at gøre fristerne for indgivelse af oplysninger ved slutningen af vurderingsproceduren gældende over for sagsøgerne, da den rapporterende medlemsstat i det mindste har et medansvar for forsinkelsen. Sagsøgerne har desuden forkastet Kommissionens og Kongeriget Spaniens påstand, hvorefter de skulle være delvist ansvarlige for forsinkelsen under vurderingsproceduren.
Ifølge Kommissionen har sagsøgerne selv bidraget til noget af den forsinkelse, som de nu kritiserer. De medgiver, at de procedurer, der følger af direktiv 91/414, særligt for første fase af arbejdsprogrammet, tog længere tid end forudset, men dette var tilfældet med alle stoffer og anmeldere. Det er imidlertid urimeligt, at sagsøgerne tilskriver den rapporterende medlemsstat og/eller Kommissionen samtlige forsinkelser. Desuden har ikke alle forsinkelserne under procedurerne nødvendigvis været til ugunst for sagsøgerne, eftersom endosulfan kunne blive i længere tid på markedet. Hvis proceduren i øvrigt havde været kortere, ville der ikke have været grund til at antage, at resultatet ville være blevet anderledes.
Kongeriget Spanien har gjort Kommissionens argumenter gældende og har ligeledes gjort gældende, at den største del af forsinkelserne i proceduren var forårsaget af sagsøgerne selv, hvilket klart viser, at de ubestrideligt tilsigtede, at proceduren ikke skulle afsluttes.
— Rettens bemærkninger
Indledningsvis skal det præciseres, at nærværende problematik i det væsentlige vedrører spørgsmålet, om den oprindelige forsinkelse i vurderingsproceduren under forberedelsesperioden for udkastet til vurderingsrapport potentielt har påvirket sagsøgernes mulighed for at overholde procedurefristerne for maj 2002 og maj 2003.
Det skal først konstateres, at den rapporterende medlemsstats indgivelse af udkastet til vurderingsrapport skete med en betydelig forsinkelse i forhold til den tidsplan, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning nr. 3600/92, som ændret, hvorefter den pågældende rapport skal fremsendes til Kommissionen senest 12 måneder efter modtagelsen af aktmapperne. I det foreliggende tilfælde blev det fuldstændige dossier indgivet i april 1995 (og en ajourført udgave blev indgivet et år senere), men vurderingsrapporten blev først indgivet til Kommissionen den 22. februar 2000. Det skal imidlertid konstateres, at hverken Kommissionen eller Kongeriget Spanien i deres skrivelser har givet nogen forklaring på denne betydelige forsinkelse i forhold til tidsplanen i forordningen, men begrænser sig til at påberåbe sig visse forsinkelser på et senere tidspunkt i undersøgelsesproceduren, der skulle tilregnes sagsøgerne, hvilket sidstnævnte har bestridt. Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten har Kongeriget Spanien henledt opmærksomheden på de organisatoriske vanskeligheder, som man stødte på i starten af vurderingsproceduren på grund af, at proceduren var ny og på grund af antallet af stoffer, for hvilke man var blevet udpeget som rapporterende medlemsstat. Kongeriget Spanien har præciseret, at der før den ikke fandtes et akkrediteret organ, der kunne foretage vurderingerne, og at det akkrediterede organ fra 1996 til 1998 foretog en vurdering af det aktive stof endosulfan ved at holde sagsøgerne orienteret i takt med konklusionerne. Kongeriget Spanien har ligeledes anført, at fra juli 1998 indgav sagsøgerne supplerende dokumenter ved tilmed at ændre BPA, hvilket forsinkede indgivelsen af udkastet til vurderingsrapport endnu mere.
Det er åbenbart, at Kommissionens og Kongeriget Spaniens argumentation kun delvist forklarer den betydelige forsinkelse, hvormed indgivelsen af vurderingsrapporten skete. Der skal imidlertid erindres om, at en procedurefejl kun kan medføre annullation helt eller delvis af en beslutning, hvis det bevises, at den nævnte beslutning ville have fået et andet indhold, hvis procedurefejlen ikke havde foreligget (Domstolens dom af 23.4.1986, sag
150/84, Bernardi mod Parlamentet, Sml. s. 1375
, præmis 28, samt Rettens dom af , sag
T-62/98, Volkswagen mod Kommissionen, Sml. II, s. 2707
, præmis 283, og af , sag
T-279/02, Degussa mod Kommissionen, Sml. II, s. 897
, præmis 416; jf. ligeledes i denne retning Domstolens dom af , forenede sager
209/78-215/78 og 218/78, Landewyck m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3125
, præmis 47).
På baggrund af denne retspraksis skal det bemærkes, at sagsøgernes argumentation er selvmodsigende. For det første kan de ikke på troværdig vis påberåbe sig forsinkelsen med indgivelsen af udkastet til vurderingsrapport som årsag til, at de ikke var i stand til at forelægge oplysninger inden for en vis frist, når hele deres argumentation hviler på den omstændighed, at de oplysninger, der ikke er blevet taget i betragtning, imødegår de betænkeligheder, der blev udtrykt forsinket i vurderingsproceduren. Det er nemlig kun i det tilfælde, hvor behovet for at forelægge en supplerende undersøgelse er fremgået af rapportudkastet, at den forsinkede indgivelse ville have kunnet forhindre sagsøgerne i at overholde de pågældende frister, og således have en reel påvirkning på den anfægtede beslutning. For det andet har sagsøgerne beklaget sig over en mangel på samspil med den rapporterende medlemsstat før 2000. Det er imidlertid klart, at et endnu tættere samspil end det, der fremgår af de beviser for kommunikation mellem sagsøgerne og den rapporterende medlemsstat, der blev forelagt sammen med processkrifterne og fremhævet i den rapporterende medlemsstats svar på Rettens skriftlige spørgsmål, alene ville have kunnet forsinke indgivelsen af udkastet til vurderingsrapport. Derudover viser de pågældende dokumentbeviser snarere, at sagsøgerne var dybt involveret i udarbejdelsen af udkastet til vurderingsrapport, hvilket burde have gjort dem i stand til at forbedre vurderingen. For det tredje fremgår det af processkrifterne, at sagsøgerne undertiden selv bidrog til forsinkelserne ved at indgive nye oplysninger eller parametre eller i forbindelse med anden fase af undersøgelsen ved ikke at overholde de datoer, der var aftalt for indgivelse af undersøgelser, således at det ville være hasarderet at fastlægge, i hvilket omfang en indgivelse af et udkast til vurderingsrapport på et tidligere tidspunkt ville have gjort det muligt at identificere visse bedømmeres betænkeligheder tidligere.
Følgelig må klagepunktet vedrørende problemstillingen om den af den rapporterende medlemsstat og Kommissionen forårsagede forsinkelses påvirkning forkastes.
Det følger af det ovenstående, at den individuelle behandling af de syv problematikker ikke har gjort det muligt at identificere tilstedeværelsen af et åbenbart urigtigt skøn fra Kommissionens side ved dens anvendelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 eller af en tilsidesættelse af retten til forsvar eller sagsøgernes berettigede forventning. Under disse omstændigheder kan det heller ikke lægges til grund, at den kombinerede virkning af de forskellige aspekter af vurderingsproceduren, der blev rejst tvivl om i forbindelse med de forskellige problematikker, udgør et tilstrækkeligt grundlag for at annullere den anfægtede beslutning, idet det ikke følger heraf, at sagsøgerne befandt sig i en force majeure-situation, der forhindrede dem i at overholde procedurefristerne. Det første anbringende må således forkastes i sin helhed, og andet anbringendes andet led må ligeledes forkastes.
Om det det andet anbringendes første led om tilsidesættelse af artikel 95, stk. 3, EF
Parternes argumenter
Sagsøgerne har, støttet af ECPA, påstået, at Kommissionen ved ikke at have undersøgt alle de oplysninger, der blev forelagt, herunder de oplysninger, der blev forelagt inden fristerne i maj 2002 og maj 2003, og ved at basere undersøgelsen af endosulfan på en række begrænsede og ufuldstændige oplysninger, har tilsidesat artikel 95, stk. 3, EF. Selv om direktiv 91/414 formelt har hjemmel i EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF), der indfører en fælles landbrugspolitik, følger det af dets betragtninger, at det forfølger mål, der er knyttet til det indre marked, og artikel 95 EF er følgelig anvendelig. Artikel 4 i direktiv 91/414 sikrer plantebeskyttelsesmidlers frie bevægelighed ved at forbyde medlemsstaterne at opstille hindringer af grunde, der er knyttet til spørgsmål, som er harmoniseret ved direktivet, import, salg, godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, der overholder de harmoniserede bestemmelser. Desuden er spørgsmålet om retsgrundlaget for direktiv 91/414 ikke relevant.
I henhold til artikel 95, stk. 3, EF er Kommissionen, når den vedtager foranstaltninger på området for sundhed eller miljøbeskyttelse, forpligtet til at tage hensyn til de nyeste oplysninger, herunder enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Artikel 152, stk. 1, første afsnit, EF bestemmer desuden, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktiviteter. Den kombinerede virkning af disse bestemmelser er, at alle de beslutninger, der vedtages i henhold til direktiv 91/414, skal tilstræbe at opnå et højt beskyttelsesniveau vurderet med henvisning til de nyeste oplysninger.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, gjort gældende, at artikel 95, stk. 3, EF ikke er anvendelig, idet den alene udgør et retsgrundlag for retsakter, der vedtages af Rådet inden for rammerne af den fælles beslutningsprocedure som fastsat i artikel 251 EF, som vedrører det indre markeds oprettelse eller funktion. Direktiv 91/414, der er retsgrundlaget for den anfægtede beslutning og de vurderingsprocedurer, der danner grundlag for den, blev vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 43, der ikke foreskriver fælles beslutningsprocedure.
En landbrugslovgivning som direktiv 91/414 kan desuden harmonisere nationale bestemmelser, uden at det er nødvendigt at anvende EF-traktatens artikel 100 (nu artikel 94 EF), for så vidt som EF-traktatens artikel 38, stk. 2 (efter ændring nu artikel 32, stk. 2, EF), prioriterer de specifikke bestemmelser på landbrugsområdet højere end de generelle bestemmelser vedrørende det indre markeds oprettelse. Den omstændighed, at en landbrugsforanstaltning ligeledes tager hensyn til miljømæssige eller sundhedsmæssige spørgsmål, medfører ikke, at den henhører under traktatens regler på miljøområdet. Af samme grund er artikel 152 EF ikke relevant.
Kommissionen bemærker desuden, at den har en vid skønsmæssig beføjelse på landbrugsområdet, og at såvel Retten som Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at denne regel finder anvendelse på de procedurer, der er fastsat i direktiv 91/414.
Endelig har Kommissionen bemærket, at den ikke forstår hvorfor forpligtelsen til at tage hensyn til de nyeste videnskabelige oplysninger, der er til rådighed, er anderledes for de regler, der danner grundlag det indre markeds lovgivning.
Rettens bemærkninger
Artikel 95, stk. 3, EF, som Kommissionen har bestridt anvendeligheden af i det foreliggende tilfælde, bestemmer, at Kommissionens forslag til Rådet om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion, inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger.
I denne forbindelse skal det konstateres, at sagsøgerne i deres skriftlige indlæg har bekræftet, at de ikke har bestridt lovligheden af direktiv 91/414 i forhold til artikel 95, stk. 3, EF, men derimod lovligheden af de retsakter, som Kommissionen har vedtaget på grundlag af det pågældende direktiv. De har anerkendt, at direktiv 91/414 ikke i sig selv strider imod kravene i artikel 95, stk. 3, EF, men finder, at det forstærker disse krav, idet artikel 5 i direktiv 91/414 gentager ordene i artikel 95, stk. 3, EF ved at stille krav om, at beslutningerne vedtages »på grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden«. Det må således konstateres, at den argumentation, som sagsøgerne har fremført i forbindelse med dette led, falder sammen med den argumentation, der blev fremført i forbindelse med det første anbringende samt det andet anbringendes andet led, der blev erklæret for grundløse. Klagepunkterne om en påstået tilsidesættelse af artikel 95, stk. 3, EF må således ligeledes forkastes, uden at det er nødvendigt, at Retten udtaler sig om anvendeligheden af denne bestemmelse.
Hvad angår artikel 152, stk. 1, EF, som sagsøgerne har påberåbt sig subsidiært, og hvorefter der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter, skal det konstateres, at sagsøgerne ikke har fremført nogen selvstændig argumentation, men at de har begrænset sig til at gentage henvisningen til Kommissionens forpligtelse til at tage de nyeste oplysninger i betragtning. Dette klagepunkt må således ligeledes forkastes.
Det følger af det ovenstående, at det andet anbringendes første led må forkastes.
Om det tredje anbringende om tilsidesættelse af visse almindelige fællesskabsretlige principper
I forbindelse med det tredje anbringende har sagsøgerne nærmere bestemt gjort gældende, at der er sket tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet (første led), princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet (andet led), princippet om forbud mod at handle ultra vires (inkompetence) (tredje led), princippet om forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse (fjerde led), princippet om forbud mod magtfordrejning (femte led), retten til forsvar og retten til at blive hørt (sjette led), princippet om videnskabelige rådgiveres kompetence, åbenhed og uafhængighed (syvende led), princippet om ligebehandling (ottende led), princippet om, at generelle bestemmelser må vige for lex specialis (niende led), og princippet om afskærelse af indsigelser (tiende led). Retten har fundet det hensigtsmæssigt først særskilt at behandle det første led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet samt ottende led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, inden tredje anbringendes øvrige led behandles samlet.
Om det første led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
— Parternes argumenter
Ifølge sagsøgerne fremgår det af retspraksis, at det for at fastslå, om en beslutning truffet af en fællesskabsinstitution overholder proportionalitetsprincippet, skal efterprøves, om de midler, der anvendes, er hensigtsmæssige til at opnå de tilstræbte mål, og at de ikke går ud over det, der er nødvendigt for at opnå disse mål. I det foreliggende tilfælde strider beslutningen om ikke at undersøge alle de oplysninger, som sagsøgerne forelagde, imod formålet i direktiv 91/414, som er at undersøge sikkerheden ved plantebeskyttelsesmidler og deres aktive stoffer på grundlag af kriterier, der er specificeret i direktivet og »i lyset af den tekniske og videnskabelige viden«, og udgør heller ikke det mindst indgribende middel til at opnå et sådant mål, for så vidt som beslutningen om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 har til følge, at endosulfan tilbagetrækkes fra markedet i Den Europæiske Union med dertil hørende uoprettelige forretningsmæssige konsekvenser for sagsøgerne. Et sådant resultat ville være helt uproportionalt, særligt da det udelukkende følger af et ønske om at overholde kunstigt fastsatte frister som i det foreliggende tilfælde.
Sagsøgerne har påberåbt sig kendelserne afsagt af Domstolens præsident den 21. oktober 2003, Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen (sag
C-365/03 P (R), Sml. I, s. 12389
), og af Rettens præsident den , Industrias Químicas del Vallés mod Kommissionen (sag
T-158/03 R, Sml. II, s. 3041
), hvoraf det fremgår, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig fristerne som eneste begrundelse for at afvise de nye oplysninger, som de indgav. Den mindre forsinkelse, som undersøgelsen af disse oplysninger medførte, er derfor langt mindre end den supplerende frist, som blev indrømmet IQV, for indgivelse af nye oplysninger vedrørende metalaxyl og i hvert fald ubetydelig i forhold til hele perioden for vurdering af endosulfan, der blev forsinket på grund af den rapporterende medlemsstats forsinkede vurdering, og som under alle omstændigheder var åben indtil den og blev forlænget til den .
I replikken har sagsøgerne tilføjet, at endosulfan i det mindste burde have været optaget i bilag I til direktiv 91/414 for brug i væksthus, og at denne løsning ville have været proportional med formålene i direktivet og ligeledes ville have sikret, at endosulfan behandles på samme måde som andre aktive stoffer. Kommissionen godkendte optagelse af beta-cyfluthrin i bilag I til direktiv 91/414 med den begrundelse, at »anden brug end brug i væksthus eller vedrørende frøbehandling [ikke] er […] tilstrækkeligt dokumenteret og [ikke] har […] vist sig acceptabel vurderet på baggrund af kriterierne i bilag VI«, og at »for at kunne godkende sådan brug må oplysninger og information, der godtgør en forsvarlighed i forhold til forbrugere og miljø, gives til medlemsstaterne«. Den samme tilgang anvendtes med hensyn til det aktive stof cyfluthrin og kunne også have været anvendt for endosulfan.
ECPA har gjort sagsøgernes argumenter gældende og har tilføjet, at Kommissionens afvisning af at tage hensyn til de oplysninger, der er til rådighed, er særligt uproportionale i det foreliggende tilfælde, eftersom endosulfan og de produkter, der indeholder det, hverken udgør en overhængende eller identificeret fare eller risiko. ECPA har endelig påstået, at der i det mindste findes mindre indgribende midler til at opnå det tilstræbte mål end blot at afvise optagelsen af endosulfan i bilag I til direktiv 91/414. I den forbindelse er de muligheder, der er til rådighed, for at fjerne den eksisterende tvivl, en forkortelse af perioden for optagelse i bilag I til direktivet, en forbedring af sikkerhedsfaktorer, supplerende oplysningskrav samt bindende tilsagn fra anmelderen om at foretage yderligere undersøgelser.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, rejst indsigelser imod sagsøgerens argumenter. Desuden har den bestridt, at klagepunktet om den uproportionale karakter af beslutningen om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 med henblik på brug i væksthuskan antages til realitetsbehandling, idet stævningen efter dens opfattelse alene henviser til proportionalitetsprincippet i relation til spørgsmålet vedrørende fristerne.
— Rettens bemærkninger
Det bemærkes, at det almindelige proportionalitetsprincip indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at hvis det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. Domstolens dom af 9.3.2006, sag
C-174/05, Zuid Hollandse Milieufederatie og Natuur en Milieu, Sml. I, s. 2443
, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
Heraf følger, at hvad angår domstolskontrollen med anvendelsen af et sådant princip og i betragtning af det vide skøn, som Kommissionen råder over ved vedtagelse af beslutninger vedrørende optagelse af aktive stoffer i bilag I til direktiv 91/414, gælder det, at kun såfremt en foranstaltning er åbenbart uforholdsmæssig i forhold til det mål, som søges opnået med den, vil denne foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. i denne retning dommen i sagen Zuid-Hollandse Milieufederatie og Natuur en Milieu, nævnt i præmis 223 ovenfor, præmis 29).
Det fremgår desuden, som det også er bemærket i præmis 81 ovenfor, af betragtningerne til direktiv 91/414, at dette for det første har til formål at fjerne hindringerne for samhandelen inden for Fællesskabet med plantebeskyttelsesmidler og at forbedre planteavlen, samt for det andet at beskytte menneskers og dyrs sundhed samt miljøet.
Hvad angår anvendelsen af proportionalitetsprincippet på Kommissionens beslutning om ikke at tage de oplysninger, der blev forelagt uden for procedurefristerne, i betragtning, skal det bemærkes, at det fremgår af en kombineret gennemgang af de retlige rammer og af IQV-dommen, som Retten henviste til ved gennemgangen af det første anbringende, og af det andet anbringendes andet led, at i forbindelse med den procedure, der fører til vedtagelse af en beslutning om optagelse i bilag I til direktiv 91/414 af et stof omfattet af den procedure, der er fastsat i direktivets artikel 8, stk. 2, skal der indrømmes henstand, såfremt de parter, der har anmeldt et aktivt stof, befandt sig en force majeure-situation, der forhindrede dem i at overholde procedurefristerne for forelæggelse at supplerende oplysninger med henblik på at godtgøre en sikker brug af det omhandlede aktive stof.
Det fremgår imidlertid af den undersøgelse af de forskellige problematikker, der er foretaget ovenfor, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at de befandt sig i en force majeure-situation, der forhindrede dem i inden for fristen at forelægge de oplysninger, som Kommissionen afviste at tage i betragtning inden for procedurefristerne. Det kan således ikke konkluderes, at Kommissionens beslutning om ikke at tage de omhandlede oplysninger og undersøgelser i betragtning tilsidesatte proportionalitetsprincippet.
På denne baggrund er beslutningen om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 heller ikke uproportional, for så vidt som den er baseret på en mangel på tilstrækkelige oplysninger, der kunne godtgøre, at der ikke var nogle risici, såsom dem, der er fastlagt i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414, i lyset af den omstændighed, at for det første taler de formål om beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed samt af miljøet, der forfølges med direktiv 91/414, imod en udsættelse af beslutningen om at optage eller ikke at optage det omhandlede aktive stof i bilag I til direktiv 91/414, der overlades til producenterne af det omhandlede stofs skøn, og for det andet har de pågældende producenter under alle omstændigheder lejlighed til at foretage en fornyet undersøgelse af det aktive stof i henhold til den procedure, der er fastsat i artikel 6, stk. 2, i direktiv 91/414.
Hvad endelig angår sagsøgernes klagepunkt om, at Kommissionen i den anfægtede beslutning burde have optaget endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 for brug i væksthus, skal det præciseres, at de klagepunkter, der er fremført i stævningen i forbindelse med dette led, vedrører Kommissionens beslutning om ikke at indrømme dem en forlængelse af de foreskrevne frister for indgivelse af oplysninger. Disse klagepunkter vedrører således ikke den anfægtede beslutnings angivelige uproportionale karakter, for så vidt som den pålagde en tilbagetrækning fra markedet af endosulfan, selv om en mindre indgribende løsning kunne have været valgt. På denne baggrund kan sagsøgernes klagepunkt om, at Kommissionen havde kunnet optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 for brug i væksthus, og som første gang blev fremført i replikken, ikke antages til realitetsbehandling med henvisning til den i præmis 134 ovenfor nævnte retspraksis. Den omstændighed, at ECPA har anført det pågældende klagepunkt i sit interventionsindlæg, rejser desuden ikke tvivl om konklusionen om, at der i realiteten er tale om et nyt anbringende, som sagsøgerne havde kunnet fremføre i stævningen (jf. i denne retning Rettens dom af 3.4.2003, sag
T-114/02, BaByliss mod Kommissionen, Sml. II, s. 1279
, præmis 417). Under alle omstændigheder fremgår det af den ovenfor foretagne gennemgang af det første anbringende og af det andet anbringendes andet led, at Kommissionen ikke har foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved at afvise at tage den løsning med brug i væksthus, som sagsøgerne havde forelagt efter udløb af procedurefristerne, i betragtning. Under disse omstændigheder kan det ikke kritiseres, at Kommissionen ikke tillod en optagelse af endosulfan for brug i væksthus i bilag I til direktiv 91/414.
Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringendes første led er grundløst.
Om det ottende led om tilsidesættelse af princippet om ligebehandling
— Parternes argumenter
Sagsøgerne har, støttet af ECPA, påstået, at vurderingen af endosulfan blev undergivet en mindre gunstig behandling end den, der blev foretaget i forhold til andre molekyler, der blev undergivet samme undersøgelseskrav, f.eks. metalaxyl og chlorpyrifos, der begge blev indrømmet en forlænget periode for indgivelse og vurdering af nye relevante oplysninger.
Kommissionen besluttede desuden at udsætte fristen for optagelse i bilag I til direktiv 91/414 for otte aktive stoffer til den 31. december 2006. På grund af denne fristudsættelse til slutningen af 2006 kunne otte stoffer i den første undersøgelsesfase, herunder fenarimol og vinclozolin, blive længere på markedet, og anmelderne havde mulighed for at indgive nye oplysninger. Vinclozolin blev således indrømmet en fristforlængelse fra 1998 til 2006 og fenarimol fra 1997 til 2006, mens endosulfan alene blev indrømmet en forlængelse fra 2001 til 2005. Sagsøgerne har fremlagt en oversigt over virkningen af den rapporterende medlemsstats forsinkelse med den oprindelige vurdering på antallet af møder for vurdering af oplysninger samt feedback mellem anmelderne og vurderingsmyndighederne. Fenarimol og vinclozolin drog således fordel af flere møder og flere år til frembringelse af nye oplysninger som svar på vurderingen samt henset til tekniske fremskridt i medfør af direktiv 91/414. Det følger heraf, at Kommissionen i det mindste i visse tilfælde behandlede ensartede tilfælde forskelligt, således at princippet om ligebehandling og artikel 40, stk. 3, EF herved tilsidesattes.
Den ulige behandling vedrørte desuden ikke kun den længere vurderingsperiode, der blev indrømmet andre stoffer anført på den samme liste som endosulfan, men ligeledes en forskel i relation til de kriterier, der anvendtes ved den overordnede vurdering og i det endelige resultat for vurderingen af endosulfan.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, bestridt sagsøgernes argumenter.
— Rettens bemærkninger
Det skal først præciseres, at artikel 40 EF vedrører omfanget af Rådets beføjelser på området for arbejdskraftens frie bevægelighed og således ikke har nogen tilknytning til de klagepunkter, som er fremført i forbindelse med dette led. Sagsøgerne har i øvrigt ikke klarlagt dens relevans. Klagepunkterne om tilsidesættelse af den pågældende bestemmelse kan således ikke antages til realitetsbehandling på grundlag af den retspraksis, der er nævnt i præmis 120 ovenfor.
Det skal dernæst bemærkes, at ligebehandlingsprincippet kun er tilsidesat, såfremt ensartede situationer behandles forskelligt, eller forskellige situationer behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. Rettens dom af 29.11.2005, sag
T-52/02, SNCZ mod Kommissionen, Sml. II, s. 5005
, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis).
I denne forbindelse skal det først konstateres, at som Kommissionen har anført, begrænser sagsøgernes argumenter vedrørende den løsning, der blev valgt for andre aktive stoffer, sig til en opregning af eksempler på andre stoffer, for hvilke der valgtes en anden løsning, uden at forklare, hvorfor endosulfan burde have været behandlet på samme måde. Disse klagepunkter kan således på grundlag af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 120, ikke antages til realitetsbehandling. Under alle omstændigheder er det væsentlige spørgsmål i forbindelse med dette led atter beslutningen om ikke at tage de oplysninger, der blev indgivet for sent, i betragtning, thi Kommissionen kun kunne vælge en anden løsning end ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 i relation til enhver brug i det tilfælde, hvor den havde accepteret at behandle argumenterne vedrørende de reducerede BAP, CS-udformningen samt brug i væksthus.
Hvad dernæst angår argumenterne om en sammenligning af forløbet af endosulfans og andre stoffers vurderingsprocedurer skal det konstateres, at sagsøgerne alene har angivet konkrete sammenlignelige oplysninger for fenarimol og vinclozolin. De har i stævningen bl.a. fremlagt en fra Kommissionen hidrørende sammenlignende oversigt, hvoraf det ifølge dem fremgår, at disse øvrige aktive stoffer drog fordel af flere og af en længere vurderingsprocedure, der gav yderligere mulighed for at indgive nye oplysninger. De har påstået, at der i relation til endosulfan var færre vurderingsmøder og færre muligheder for efterfølgende diskussioner på grund af den oprindelige forsinkelse i vurderingsproceduren. Desuden fastsatte Kommissionen ikke for fenarimol og vinclozolin en afsluttende frist for indgivelse af nye oplysninger. Derudover var beslutningen vedrørende optagelse i bilag I til direktiv 91/414 for disse to stoffer endnu ikke truffet på tidspunktet for indgivelse af stævningen, dvs. i april 2006.
Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten anførte Kommissionen, at antallet af diskussioner var højest for stoffer, for hvilke afgørelsen om risikovurdering og risikostyring var vanskelig. Hvad desuden angår den omstændighed, at fristerne for indgivelse af oplysninger var forskellige for de pågældende stoffer, har Kommissionen bestridt, at de virksomheder, der anmeldte disse stoffer, kunne indgive nye oplysninger indtil december 2003 eller indtil april 2004. Disse virksomheder blev ligeledes mødt med lovbestemte frister og kunne ikke fortsætte med at indgive nye oplysninger. Det er desuden heller ikke korrekt at antage, at en senere forelæggelse af udkastet til vurderingsrapport havde en negativ påvirkning på det omhandlede stof, eftersom udkastet til vurderingsrapport for stoffet MCPB f.eks. først blev forelagt i december 2001, men stoffet blev optaget i bilag I til direktiv 91/414 ved Kommissionens direktiv 2005/57/EF af 21. september 2005 om ændring af direktiv 91/414 for at optage MCPA og MCPB som aktive stoffer (
EUT L 246, s. 14
).
Hvad angår fenarimol har Kommissionen forklaret, at der er tale om et kontroversielt stof, som det var vanskeligt at træffe afgørelse om. Komitéen afgav ikke nogen udtalelse vedrørende et direktivudkast, der godkendte stoffet, og Kommissionen fremsatte to særskilte retsakter i juni og september 2006. Fenarimol blev til sidst optaget i bilag I til direktiv 91/414 i 2006 betinget af overholdelse af en række strenge betingelser, bl.a. en vurdering efter 18 måneder, hvorimod der for endosulfan blev fastsat progressiv tilbagetrækningsperiode på næsten to år.
Hvad angår vinoclozolin afgav komitéen heller ingen udtalelse, og Kommissionen fremsatte i juni 2006 et direktivforslag med henblik på dets optagelse i bilag I til direktiv 91/414. Kommissionen har anført, at Rådet forkastede dette forslag, og at den ikke foreslog en anden retsakt. Den har præciseret, at dette stof som konsekvens fra den 1. januar 2007 ikke længere var omfattet af overgangsbestemmelserne i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414, og at det skulle trækkes tilbage fra markedet.
Retten finder, at det fremgår af disse forklaringer, som sagsøgerne i øvrigt ikke har bestridt under retsmødet, at det ikke er godtgjort, at fenarimol og vinclozolin fik en gunstigere behandling end endosulfan. Det må således konkluderes, at når der navnlig henses til den særlige karakter ved hver enkelt undersøgelsesprocedure, der gør det ekstremt vanskeligt at foretage sammenligninger, samt til Kommissionens vide skøn i relation til den måde, hvorpå den leder sine undersøgelser af ganske teknisk og kompliceret karakter, og som der er refereret til adskillige gange ovenfor, har sagsøgerne ikke godtgjort, at forskellen i forløbet af den vurderingsprocedure, der er genstand for sammenligning, ikke var objektivt begrundet.
Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringendes ottende led er grundløst.
Om det tredje anbringendes øvrige led
Som det således er bemærket ovenfor, har sagsøgerne henholdsvis med det andet, tredje, fjerde, femte, sjette, syvende, niende og tiende led påberåbt sig, at der foreligger tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet, princippet om forbud mod at handle ultra vires, princippet om forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse, princippet om forbud mod magtfordrejning, princippet om retten til forsvar og retten til at blive hørt, princippet om, videnskabelige rådgiveres kompetence, åbenhed og uafhængighed, princippet om, at generelle bestemmelser må vige for lex specialis, og princippet om afskærelse af indsigelser.
— Parternes argumenter
Hvad for det første angår den påståede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af retssikkerhedsprincippet har sagsøgerne, støttet af ECPA, påstået, at Kommissionens beslutning om at vurdere endosulfan på grundlag af kriterier, der ikke er opregnet i direktiv 91/414, såsom kriterierne PBT og POP, eller på grundlag af regler, der er blevet ændret under vurderingen, såsom retningslinjer vedrørende metabolit, tilsidesætter deres berettigede forventning samt retssikkerhedsprincippet i relation til bedømmelsen af deres aktive stof inden for rammerne af dette direktiv alene. Domstolen har stedse bekræftet retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, i medfør af hvilke virkningerne af fællesskabslovgivningen skal være klare og forudsigelige for dem, der berøres (Domstolens dom af 12.11.1981, forenede sager
212/80-217/80, Meridionale Industria Salumi m.fl., Sml. s. 2735
, præmis 10). Eftersom Kommissionen ændrede vurderingskriterierne adskillige gange, burde den i det mindste have indrømmet sagsøgerne en frist og tilstrækkelig mulighed for at tilpasse deres anmeldelse til de nye kriterier. Desuden tilkommer det fællesskabslovgiver at indføre ethvert nyt vurderingskriterium i direktivet på forslag af Kommissionen og i overensstemmelse med passende lovbestemte procedurer, og ikke Kommissionen at indføre nye regler på eget initiativ. Den omstændighed, at der anvendes vurderingskriterier, der ikke er udtrykkeligt fastsat i direktiv 91/414, medfører ugyldighed for beslutninger, der er baseret på disse nye kriterier, som i tilfældet med endosulfan.
Hvad dernæst angår forbuddet mod at handle ultra vires har sagsøgerne, støttet af ECPA, påstået, at Kommissionen ikke er kompetent til at bedømme endosulfan på grundlag af kriterierne PBT og POP eller i forhold til regler, der vedrører de metabolitter, der ikke er udtrykkeligt nævnt i direktiv 91/414. Det er fast retspraksis, at en gennemførelsesforanstaltning, der er vedtaget i overensstemmelse med bestemmelserne i et grunddirektiv, må annulleres, når den har »ændret rækkevidden af de forpligtelser, der er pålagt […] ved grunddirektivet, uden at overholde proceduren i traktaten« (Domstolens dom af 18.6.1996, sag
C-303/94, Europa-Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2943
). Under alle omstændigheder var den vurdering af POP og PBT, som Kommissionen foretog, overfladisk og gennemført uden teknisk eller juridisk kompetence.
Hvad derudover angår den påståede tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse har sagsøgerne, støttet af ECPA, påstået, at Kommissionen ikke kan bedømme endosulfans uskadelighed på grundlag af resultater, der hviler på oplysninger, der vedrører et andet aktivt stof, endosulfansulfat og/eller andre ukendte metabolitter, og som følger af en vurdering udelukkende foretaget på arbejdsgruppeniveau på grundlag af kriteriet PBT, og som ikke blev ledsaget af en konklusion i henhold til direktiv 2000/60. Kommissionen er forpligtet til at vurdere endosulfan på grundlag af dets egne egenskaber på baggrund af en fuldstændig risikovurdering og ikke på baggrund af påståede farlige egenskaber ved særskilte kemiske stoffer, såsom metabolitter, og ved at anvende ufuldstændige oplysninger. Ifølge sagsøgerne følger det desuden af referatet af trepartsmødet den 17. maj 2004, at den rapporterende medlemsstat og Kommissionen synes at have udvalgt visse resultater, der hviler på oplysninger vedrørende endosulfan, der taler for en bestemt konklusion, på vilkårlig måde, og bevidst har set bort fra andre resultater og de tilpasninger, som sagsøgerne foretog for at imødegå bedømmernes bekymringer vedrørende en sikker brug i forbindelse med en CS-udformning. Kommissionen foretog dermed ikke en omhyggelig og upartisk undersøgelse af endosulfan.
Hvad derudover angår den påståede tilstedeværelse af magtfordrejning har sagsøgerne, støttet af ECPA, påstået, at Kommissionen har misbrugt sine beføjelser ved at beslutte ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 på grundlag af kriterier, der ikke var opregnet i det pågældende direktiv, og på grundlag af en række vilkårligt udvalgte oplysninger, der ikke omfatter de nyeste oplysninger, som sagsøgerne forelagde. Kommissionens konklusioner i relation til endosulfan er baseret på ufuldstændige og begrænsede resultater eller på resultater, der er opnået ved anvendelse af en farebaseret metodologi i henhold til principperne i direktiv 2000/60, men ikke i henhold til vurderingsproceduren i direktiv 91/414, hvilket giver indtryk af en vilkårlig beslutning med det eneste formål at understøtte konklusionerne PBT og/eller POP, der kan tale for en beslutning om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414. Kommissionen og rapportøren forlangte desuden indgivelse af visse undersøgelser, der ikke falder inden for rammerne af direktiv 91/414, og som ikke var knyttet til betingelser om reel brug. Under alle omstændigheder må endosulfan og dets metabolitter vurderes særskilt. Påståede egenskaber ved PBT eller andre betænkeligheder vedrørende endosulfans metabolitter kan ifølge sagsøgerne følgelig ikke på negativ vis påvirke vurderingen af selve endosulfan i henhold til direktiv 91/414, men forudsætter en særskilt vurdering, som den rapporterende medlemsstat valgte ikke at gennemføre. Ved at anvende resultaterne af endosulfans metabolitter (eller de manglende resultater) ved beslutningen om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414, misbrugte Kommissionen de beføjelser, som den er blevet tildelt ved direktivet.
Hvad desuden angår den påståede tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til at blive hørt har sagsøgerne, støttet af ECPA, gjort gældende, at ved ikke at undersøge deres nye oplysninger og de argumenter, der støttede dem, ved at ændre vurderingskriterierne adskillige gange uden at give dem tilstrækkeligt med tid til at tilpasse sig dertil og ved at anvende kriterier, der ikke er opregnet i direktiv 91/414, har Kommissionen frataget dem muligheden for at fremføre et effektivt forsvar. Den rapporterende medlemsstat vurderede ikke endosulfan i overensstemmelse med kriterierne i direktiv 91/414, kommunikerede ikke med anmelderne, anmodede om at få forelagt oplysninger, der var uden relevans eller gik ud over rammerne for direktiv 91/414, og afviste at undersøge visse forelagte oplysninger, der imidlertid var afgørende for at kunne foretage en forsvarlig bedømmelse af endosulfan. Kommissionen burde, stillet over for sådanne fejl og klare tilsidesættelser, i overensstemmelse med sin pligt til at udvise god forvaltningsskik have interveneret med henblik på at sikre for det første, at bedømmelsen blev foretaget på en videnskabeligt og juridisk rimelig måde, og for det andet, at sagsøgerne rådede over tilstrækkelig tid og muligheder for effektivt at forsvare deres synspunkter og tilpasse sig de regler, der gentagne gange blev ændret.
Hvad dernæst angår den påståede tilsidesættelse af princippet om videnskabelige rådgiveres kompetence, åbenhed og uafhængighed har sagsøgerne, støttet af ECPA, påberåbt sig Kommissionens meddelelse af 30. april 1997 om forbrugersundhed og levnedsmiddelsikkerhed, i hvilken det anføres, at videnskabelige oplysninger af høj kvalitet til udkast og ændring af fællesskabsregler vedrørende forbrugerbeskyttelse generelt og af forbrugersundhed i særdeleshed er af største vigtighed. I henhold til Kommissionens afgørelse 97/579/EF af om oprettelse af videnskabelige komitéer inden for forbrugersundhed og levnedsmiddelsikkerhed (
EFT L 237, s. 18
) må videnskabelige udtalelser, der vedrører spørgsmål om forbrugersundhed, af hensyn til forbrugerne og industrien baseres på princippet om kompetence, åbenhed og uafhængighed. Retten har desuden allerede fastslået, at »gennemførelsen af en så vidt muligt udtømmende risikoevaluering på grundlag af en videnskabelig rådgivning, der er baseret på principperne om kompetence, åbenhed og uafhængighed, udgør en vigtig garanti for sagsbehandlingen med henblik på at sikre, at foranstaltningerne er videnskabeligt objektive, og undgå, at der træffes vilkårlige foranstaltninger« (Rettens dom af , sag
T-13/99, Pfizer Animal Health mod Rådet, Sml. II, s. 3305
, præmis 172). I tilfældet med endosulfan anbefalede den rapporterende medlemsstat imidlertid, at stoffet ikke blev optaget i bilag I til direktiv 91/414, i det store og hele på grund af betænkeligheder vedrørende metabolitter samt angivelige PBT og POP-egenskaber, der ikke er fastsat i direktiv 91/414, og som ikke blev anvendt ved undersøgelsen af andre molekyler. Desuden bevirkede den stedse ændring af retningslinjerne, at vurderingen af dossieret blev totalt uforudsigelig. Vurderingen er derfor fuldstændigt subjektiv og frembyder således ikke de krævede objektive videnskabelige udtalelser på højt niveau.
Hvad desuden angår den påståede tilsidesættelse af princippet om, at generelle bestemmelser må vige for lex specialis, har sagsøgerne, støttet af ECPA, påstået, at Kommissionen ikke kunne komme frem til en beslutning om ikke at optage endosulfan i bilag I til direktiv 91/414 ved at anvende kriterier såsom PBT og POP, der er baseret på fare, og som ikke er fastsat inden for rammerne af vurderingen i henhold til direktiv 91/414, men i henhold til direktiv 2000/60. Direktiv 91/414 er mere specifikt og er således den retsakt, der finder anvendelse. I tilfælde af konflikt mellem direktiv 2000/60 og direktiv 91/414 har det sidste direktiv forrang (lex specialis).
Ifølge sagsøgerne, støttet af ECPA, er det i henhold til princippet om afskærelse af indsigelser endelig ikke muligt at påberåbe sig et faktum eller en fejl, der er konsekvensen af ens egen adfærd. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne vurderet, at anvendelsen af dette princip er til hinder for, at Kommissionen afviste at undersøge de nye oplysninger, der blev forelagt den, med den begrundelse, at visse kunstigt fastsatte frister må overholdes, når en sådan beslutning klart og udelukkende er motiveret af en generel forsinkelse med vurderingen af plantebeskyttelsesmidler i almindelighed og endosulfan i særdeleshed, der skyldes, at Kommissionen ikke selv straks udtrykte sine betænkeligheder vedrørende endosulfan, at den ikke gav dem en tilstrækkelig frist til at kommentere disse betænkeligheder, og at den ikke undersøgte deres skriftlige indlæg inden for fristerne. Når en frist ikke kan overholdes på grund af indførelse af nye vurderingskriterier, der ikke blev fastsat under vurderingsproceduren, er enhver frist for beslutningstagning ikke gyldig i henhold til princippet om afskærelse af indsigelser. I det foreliggende tilfælde indførte Kommissionen under vurderingsproceduren nye kriterier og retningslinjer, og forårsagede således selv en hindring for overholdelse af de omhandlede frister.
Kommissionen har, støttet af Kongeriget Spanien, bestridt sagsøgernes argumenter.
— Rettens bemærkninger
Det bemærkes for det første, at ifølge fast retspraksis har begrebet magtfordrejning i fællesskabsretten et klart afgrænset indhold, og at der ved magtfordrejning forstås, at en administrativ myndighed har anvendt sine beføjelser til at fremme et andet formål end det, der ligger til grund for beføjelserne. En beslutning kan kun anses for at udgøre magtfordrejning, når det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier må antages, at beslutningen er truffet for at forfølge andre formål end dem, der er angivet (Domstolens dom af 25.6.1997, sag
C-285/94, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3519
, præmis 52, samt Rettens domme af , sag
T-254/97, Fruchthandelsgesellschaft Chemnitz mod Kommissionen, Sml. II, s. 2743
, præmis 76, og sag
T-612/97, Cordis mod Kommissionen, Sml. II, s. 2771
, præmis 41).
Det skal konstateres, at sagsøgerne ikke med henblik på at godtgøre tilstedeværelsen af magtfordrejning har godtgjort tilstedeværelsen af objektive, relevante og samstemmende indicier, der gør det muligt at konkludere, at beslutningen om at forlange en given undersøgelse under vurderingsproceduren eller i forbindelse med selve den anfægtede beslutning blev truffet for at nå andre mål end de fastsatte, særligt gennemførelsen af målene i direktiv 91/414, dvs. dels at fjerne hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet med plantebeskyttelsesmidler samt at forbedre planteavlen, dels at tilgodese hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed og af miljøet.
Hvad dernæst angår princippet om videnskabelige rådgiveres kompetence, åbenhed og uafhængighed, fremgår følgende af præmis 170-172 i den af sagsøgerne påberåbte dom i sagen Pfizer Animal mod Rådet, nævnt i præmis 250 ovenfor:
»[…] Fællesskabsinstitutionerne [kan] med hjemmel i forsigtighedsprincippet af hensyn til menneskers sundhed, om end på grundlag af en endnu ufuldstændig videnskabelig viden, […] træffe beskyttelsesforanstaltninger, hvorved der efter omstændighederne gøres indgreb, endog af dybtgående art, i velerhvervede rettigheder, og princippet giver i så henseende institutionerne en betydelig skønsfrihed. Det følger imidlertid af Domstolens og Rettens faste praksis, at under sådanne omstændigheder må der lægges endnu større vægt på overholdelsen af de garantier, som fællesskabsretten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag […]. Det følger af det anførte, at gennemførelsen af en så vidt muligt udtømmende risikoevaluering på grundlag af en videnskabelig rådgivning, der er baseret på principperne om kompetence, åbenhed og uafhængighed, udgør en vigtig garanti for sagsbehandlingen med henblik på at sikre, at foranstaltningerne er videnskabeligt objektive, og undgå, at der træffes vilkårlige foranstaltninger.«
På grundlag af denne retspraksis og i modsætning til Kommissionens opfattelse er sagsøgernes påberåbelse af nødvendigheden af at basere den anfægtede beslutning på videnskabelige udtalelser, der er kompetente, åbne og uafhængige, ikke uden relevans. Det skal imidlertid bemærkes, at visse specielle forhold ved vurderingsproceduren, såsom høringen af medlemsstaternes eksperter og de anmeldende virksomheders adgang til at forelægge oplysninger og supplerende undersøgelser på grundlag af møder og diskussioner med forskellige aktører, der intervenerer under vurderingsproceduren, klart imødegår den bekymring om overholdelse af de proceduremæssige garantier, der nævnes i dommen i sagen Pfizer Animal Health mod Rådet, nævnt i præmis 250 ovenfor. Det blev imidlertid konkluderet ovenfor, at Kommissionen ikke under proceduren begik nogen som helst fejl, der kunne medføre annullation af den anfægtede beslutning. Det skal desuden bemærkes, at sagsøgerne forveksler overholdelsen af de proceduremæssige garantier med muligheden for forskel i syn på realiteten.
I øvrigt skal det konstateres, at sagsøgerne ikke har fremført en argumentation, der er forskellig fra den, der blev fremført i forbindelse med det første og andet anbringende, der begge blev forkastet. De argumenter, som er fremført til støtte for anbringendets øvrige led, må derfor forkastes.
På grundlag af det ovenstående må anbringendet forkastes, og følgelig må Kommissionen frifindes i det hele.
Om foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse og bevisoptagelse
Ud over de ovenfor i præmis 152-167 afviste anmodninger har sagsøgerne ligeledes anmodet Retten om, at den indkalder visse eksperter, eller at den skriftligt udspørger dem om præcise spørgsmål vedrørende relevansen af de oplysninger, som sagsøgerne havde fremlagt, men som ikke blev taget i betragtning af Kommissionen, samt vedrørende den tid, der er nødvendig for at undersøge dem, samt foranstalter udarbejdelse af en sagkyndig vurdering vedrørende de tekniske spørgsmål, der er rejst i denne sag. Retten finder, at disse foranstaltninger er unødvendige, særligt i betragtning af, hvad den fastslog i forbindelse med behandlingen af det første anbringende samt det andet anbringendes andet led, og at disse anmodninger således må forkastes.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, og da Kommissionen har nedlagt påstand om, at det pålægges dem at betale sagens omkostninger, bør det pålægges dem at afholde deres egne omkostninger samt at betale Kommissionens omkostninger.
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Spanien bærer følgelig sine egne omkostninger.
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, tredje afsnit, bærer intervenienten ECPA også sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling)

1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.

2)
Bayer CropScience AG, Makhteshim-Agan Holding BV, Alfa Georgika Efodia AEVE et Aragonesas Agro, SA, bærer deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

3)
Kongeriget Spanien og European Crop Protection Association (ECPA) bærer deres egne omkostninger.

Czúcz
Cooke
Labucka
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. september 2008.
E. Coulon
Justitssekretær
O. Czúcz
Afdelingsformand
Indhold

Retsforskrifter

Traktatens bestemmelser

Direktiv 91/414/EØF

Forordning (EØF) nr. 3600/92

Sagens baggrund

Vurderingsprocedure

Den anfægtede beslutning

Retsforhandlinger og parternes påstande

Om formaliteten

Om søgsmålsinteressen

Parternes argumenter

Rettens bemærkninger

Om søgsmålsinteressen

Parternes argumenter

Rettens bemærkninger

Om realiteten

Om det første anbringende om proceduremangler, den urimelige karakter af vurderingsproceduren og om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt det andet anbringendes andet led om tilsidesættelse af artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414

Om det indledende spørgsmål om anvendelse af procedurefristerne i artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den første problemstilling vedrørende ukendte metabolitter

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den anden problemstilling vedrørende CS-dossieret

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den tredje problemstilling vedrørende eksponeringen af brugeren indendørs

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den fjerde problemstilling vedrørende de reviderede BPA

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den femte problemstilling vedrørende den påståede klassifikation af endosulfan som POP og PBT

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den sjette problemstilling vedrørende brug i væksthus

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om den syvende problemstilling vedrørende påvirkningen på vurderingsproceduren som følge af den af den rapporterende medlemsstat og Kommissionen forårsagede forsinkelse

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om det det andet anbringendes første led om tilsidesættelse af artikel 95, stk. 3, EF

Parternes argumenter

Rettens bemærkninger

Om det tredje anbringende om tilsidesættelse af visse almindelige fællesskabsretlige principper

Om det første led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om det ottende led om tilsidesættelse af princippet om ligebehandling

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om af det tredje anbringendes øvrige led

— Parternes argumenter

— Rettens bemærkninger

Om foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse og bevisoptagelse

Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.