CELEX: 62005CJ0440
Annullationssøgsmål
artikel 31, stk. 1, litra e), EU, artikel 34 EU og 47 EU
rammeafgørelse 2005/667/RIA
bekæmpelse af forurening fra skibe
strafferetlige sanktioner
Fællesskabets kompetence
hjemmel
artikel 80, stk. 2, EF

Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om annullation af Rådets rammeafgørelse 2005/667/RIA af 12. juli 2005 om skærpelse af de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening fra skibe (EUT L 255, s. 164).
Retsforskrifter og sagens faktiske omstændigheder
2. Rammeafgørelse 2005/667 blev vedtaget den 12. juli 2005 af Rådet for Den Europæiske Union på Kommissionens initiativ.
3. Rammeafgørelse 2005/667 har hjemmel i EU-traktatens afsnit VI, navnlig artikel 31, stk. 1, litra e), EU og artikel 34, stk. 2, litra b), EU, og som det fremgår af rammeafgørelsens første fem betragtninger, udgør den det instrument, hvormed Den Europæiske Union har til hensigt at tilnærme medlemsstaternes lovgivning på det strafferetlige område ved at pålægge medlemsstaterne at fastsætte fælles strafferetlige sanktioner til bekæmpelse af forsætlig eller groft uagtsom forurening fra skibe.
4. Rammeafgørelsen supplerer Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/35/EF af 7. september 2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner for overtrædelser (EUT L 255, s. 11) med henblik på at forbedre søfartssikkerheden gennem en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger.
5. Nævnte rammeafgørelse foreskriver, at medlemsstaterne skal vedtage en række foranstaltninger, der vedrører strafferetlige regler, med henblik på at nå det mål, som tilstræbes med direktiv 2005/35, nemlig at opnå et højt sikkerheds- og miljøbeskyttelsesniveau inden for søtransport.
6. Det anføres i artikel 1 i rammeafgørelse 2005/667:
»Definitionerne i artikel 2 i direktiv 2005/35/EF finder anvendelse i denne rammeafgørelse.«
7. Rammeafgørelsens artikel 2 bestemmer:
»1. Med forbehold af artikel 4, stk. 2, i denne rammeafgørelse træffer hver medlemsstat de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at overtrædelser som omhandlet i artikel 4 og 5 i direktiv 2005/35/EF betragtes som en strafbar handling.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på besætningsmedlemmer for så vidt angår overtrædelser, der sker i stræder benyttet i international sejlads, i eksklusive økonomiske zoner eller på åbent hav, såfremt bestemmelserne i Marpol 73/78-konventionen, bilag I, nr. 11, litra b), eller i bilag II, nr. 6, litra b), i øvrigt er overholdt.«
8. Rammeafgørelsens artikel 3 bestemmer:
»Hver medlemsstat træffer efter national ret de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at medvirken eller tilskyndelse til en i artikel 2 omhandlet handling er strafbar.«
9. Artikel 4 i rammeafgørelse 2005/667 har følgende ordlyd:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 2 og 3 omhandlede strafbare handlinger kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning, herunder i det mindste i grove tilfælde også fængsel af en maksimal varighed på mindst mellem et og tre år.
2. I mindre alvorlige sager, hvor den begåede handling ikke volder større skade på vandkvaliteten, kan medlemsstaten indføre en anden type sanktioner end dem, der er omhandlet i stk. 1.
3. De i stk. 1 omhandlede strafferetlige sanktioner kan ledsages af andre sanktioner eller foranstaltninger, navnlig bøder, eller for en fysisk persons vedkommende forbud mod at udøve virksomhed, der forudsætter officiel autorisation eller godkendelse, eller mod at stifte, administrere eller lede et selskab eller en fond, såfremt de forhold, der har ført til den pågældendes domfældelse, viser en tydelig risiko for, at den samme form for kriminel aktivitet vil blive genoptaget.
4. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 2 omhandlede forsætligt begåede strafbare handling kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst fem til ti år, såfremt handlingen har medført betydelige og omfattende skader på vandkvaliteten, dyre- eller plantearter eller dele af disse eller dødsfald eller alvorlig personskade.
5. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 2 omhandlede forsætligt begåede strafbare handling kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst to til fem år,
a) hvis handlingen har medført betydelige og omfattende skader på vandkvaliteten eller på dyre- eller plantearter eller dele af disse, eller
b) hvis handlingen er begået inden for rammerne af en kriminel organisation som defineret i Rådets fælles aktion 98/733/RIA af 21. december 1998 om at gøre det strafbart at deltage i en kriminel organisation i Den Europæiske Unions medlemsstater [EFT L 351, s. 1], uanset det strafniveau, der er omhandlet deri.
6. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 2 omhandlede strafbare handling, når den er begået ved grov uagtsomhed, kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst to til fem år, såfremt handlingen har medført betydelige og omfattende skader på vandkvaliteten, dyre- eller plantearter eller dele af disse eller dødsfald eller alvorlig personskade.
7. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 2 omhandlede strafbare handling, når den er begået ved grov uagtsomhed, kan straffes med fængsel af en maksimal varighed på mindst et til tre år, såfremt handlingen har medført betydelige og omfattende skader på vandkvaliteten eller på dyre- eller plantearter eller dele af disse.
8. For så vidt angår frihedsstraf finder denne artikel anvendelse med forbehold af international ret og især artikel 230 i De Forenede Nationers havretskonvention af 1982.«
10. Det anføres i artikel 5 i rammeafgørelse 2005/667:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at juridiske personer kan kendes ansvarlige for de i artikel 2 og 3 omhandlede strafbare handlinger, der, for at skaffe dem vinding, er begået af en person, der handler enten individuelt eller som medlem af et organ under den juridiske person, og som har en ledende stilling inden for den juridiske person, baseret på:
a) beføjelser til at repræsentere den juridiske person, eller
b) beføjelse til at træffe beslutninger på den juridiske persons vegne, eller
c) beføjelse til at udøve intern kontrol.
2. Ud over i de i stk. 1 omhandlede tilfælde træffer hver medlemsstat de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person kan kendes ansvarlig, når utilstrækkeligt tilsyn eller utilstrækkelig kontrol fra en af de i stk. 1 omhandlede personers side har gjort det muligt for en person, der er underlagt den juridiske persons myndighed, at begå den i artikel 2 omhandlede strafbare handling for at skaffe den juridiske person vinding.
3. Juridiske personers ansvar i henhold til stk. 1 og 2 udelukker ikke strafferetlig forfølgelse af fysiske personer, der begår, tilskynder eller medvirker til den i artikel 2 og 3 omhandlede strafbare handling.«
11. Artikel 6 i rammeafgørelse 2005/667 bestemmer:
»1. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person, der kendes ansvarlig i medfør af artikel 5, stk. 1, kan pålægges sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning. Disse sanktioner
a) skal i det mindste i tilfælde, hvor den juridiske person kendes ansvarlig for de i artikel 2 omhandlede strafbare handlinger, omfatte bøder
i) med et maksimum på mindst mellem 150 000 EUR og 300 000 EUR
ii) med et maksimum på mindst mellem 750 000 EUR og 1 500 000 EUR i de mest graverende tilfælde, herunder i det mindste de forsætligt begåede strafbare handlinger, der er omfattet af artikel 4, stk. 4 og 5
b) kan i alle tilfælde omfatte andre sanktioner end bøder, f.eks.:
i) udelukkelse fra offentlige ydelser eller tilskud
ii) midlertidigt eller varigt forbud mod at udøve kommerciel virksomhed
iii) anbringelse under retsligt tilsyn
iv) likvidation efter retskendelse
v) pligt til at træffe bestemte foranstaltninger for at undgå følgevirkningerne af den strafbare handling, der medførte den juridiske persons ansvar.
2. Med henblik på gennemførelsen af bestemmelserne i stk. 1, litra a), og uden at dette berører stk. 1, første punktum, anvender de medlemsstater, hvor euroen ikke er indført, den vekselkurs mellem euroen og deres valuta, som er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende  den 12. juli 2005.
3. En medlemsstat kan gennemføre bestemmelserne i stk. 1, litra a), ved at anvende en ordning, hvor bøden står i et rimeligt forhold til den juridiske persons omsætning, til den finansielle fordel, som opnås eller forventes opnået ved at begå den strafbare handling, eller til enhver anden værdi, som angiver den juridiske persons finansielle situation, under forudsætning af at denne ordning gør det muligt at idømme bøder, som mindst svarer til de i stk. 1, litra a), fastsatte minimumsniveauer for den maksimale bøde.
4. En medlemsstat, der ønsker at gennemføre rammeafgørelsen i overensstemmelse med den i stk. 3 fastsatte valgmulighed, giver Generalsekretariatet for Rådet samt Kommissionen meddelelse herom.
5. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en juridisk person, der kendes ansvarlig i medfør af artikel 5, stk. 2, kan pålægges sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning.«
12. Artikel 7, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/667 fastsætter de faktiske kendetegn for de overtrædelser, med hensyn til hvilke medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at fastlægge deres straffemyndighed, for så vidt dette er hjemlet i international ret.
13. Ifølge rammeafgørelsens artikel 7, stk. 4, skal de pågældende medlemsstater, hvis mere end én medlemsstat har straffemyndighed, tilstræbe en passende koordinering af deres indsats, navnlig for så vidt angår betingelserne for retsforfølgning og de nærmere bestemmelser vedrørende gensidig bistand. Nævnte rammeafgørelses artikel 7, stk. 5, fastlægger de former for tilknytning, der i denne henseende skal tages hensyn til.
14. Artikel 8 i rammeafgørelse 2005/667 bestemmer:
»1. Hvis en medlemsstat underrettes om, at der er begået en strafbar handling omfattet af artikel 2, eller at der er risiko for, at der vil blive begået en sådan handling, der medfører eller kan forventes at medføre en umiddelbar forurening, underretter den straks eventuelle andre medlemsstater, der kan blive ramt af disse skader, samt Kommissionen.
2. Hvis en medlemsstat underrettes om, at der er begået en strafbar handling, der er omfattet af artikel 2, eller at der er risiko for, at der vil blive begået en sådan handling, der kan forventes at være omfattet af en medlemsstats straffemyndighed, underretter den straks den pågældende medlemsstat.
3. Medlemsstaterne underretter straks flagstaten eller enhver anden berørt medlemsstat om de foranstaltninger, der er truffet i medfør af denne rammeafgørelse, særlig artikel 7.«
15. Det anføres i artikel 9 i rammeafgørelse 2005/667:
»1. Hver medlemsstat udpeger eksisterende kontaktpunkter eller opretter om nødvendigt nye kontaktpunkter, navnlig med henblik på udveksling af oplysninger i henhold til artikel 8.
2. Hver medlemsstat meddeler Kommissionen, hvilken eller hvilke myndigheder der fungerer som kontaktpunkter efter stk. 1. Kommissionen underretter de øvrige medlemsstater om disse kontaktpunkter.«
16. I henhold til artikel 10 i rammeafgørelse 2005/667 har rammeafgørelsen samme territoriale anvendelsesområde som direktiv 2005/35.
17. Artikel 11 i rammeafgørelse 2005/667 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme denne rammeafgørelse senest den 12. januar 2007.
2. Medlemsstaterne meddeler senest samme dato Generalsekretariatet for Rådet og Kommissionen teksten til de retsforskrifter, som de udsteder for at gennemføre de forpligtelser, der følger af denne rammeafgørelse, i national ret. På grundlag af disse oplysninger og en skriftlig rapport fra Kommissionen undersøger Rådet senest den 12. januar 2009, i hvilket omfang medlemsstaterne har efterkommet denne rammeafgørelse.
3. Senest den 12. januar 2012 forelægger Kommissionen på grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne om anvendelsen af bestemmelserne om gennemførelse af denne rammeafgørelse Rådet en rapport og fremsætter de forslag, som den finder hensigtsmæssige, hvilket kan omfatte forslag om, at medlemsstaterne, for så vidt angår overtrædelser begået på deres søterritorium eller i deres eksklusive økonomiske zone eller tilsvarende zone, ikke skal anse et fartøj, der fører en anden medlemsstats flag, for at være et fremmed fartøj som omhandlet i artikel 230 i De Forenede Nationers havretskonvention af 1982.«
18. I henhold til artikel 12 i rammeafgørelse 2005/667 trådte rammeafgørelsen i kraft dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende .
19. Artikel 1 i direktiv 2005/35 bestemmer:
»1. Formålet med dette direktiv er at gøre de internationale regler for forurening fra skibe til fællesskabsret og sikre, at der for at forbedre sikkerheden til søs og øge beskyttelsen af havmiljøet mod forurening fra skibe kan benyttes hensigtsmæssige sanktioner, jf. artikel 8, mod personer, der gør sig skyldige i udtømninger.
2. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender strengere bestemmelser til bekæmpelse af forurening fra skibe i overensstemmelse med folkeretten.«
20. Artikel 2 i direktiv 2005/35 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1. »Marpol 73/78«: den internationale konvention af 1973 om forebyggelse af forurening fra skibe, og 1978-protokollen hertil, i den gældende affattelse
2. »forurenende stoffer«: stoffer, der er omfattet af bilag I (olie) og II (skadelige flydende stoffer i bulk) til Marpol 73/78
3. »udtømning«: enhver udledning fra et skib, jf. artikel 2 i Marpol 73/78
4. »skib«: et søgående fartøj, uanset flag, af en hvilken som helst type, der opererer i havmiljøet, inklusive hydrofoilbåde, luftpudefartøjer, undervandsfartøjer og flydende materiel«.
21. Det anføres i direktivets artikel 3:
»1. Dette direktiv anvendes i overensstemmelse med folkeretten på udtømning af forurenende stoffer i:
a) en medlemsstats indre farvande, herunder havne, for så vidt Marpol-ordningen finder anvendelse
b) en medlemsstats territorialfarvande
c) stræder benyttet i international sejlads, som er omfattet af bestemmelserne om transitpassage i kapitel III, afsnit 2, i De Forenede Nationers havretskonvention af 1982, for så vidt som sådanne stræder hører under en medlemsstats jurisdiktion
d) en medlemsstats eksklusive økonomiske zone eller tilsvarende zone som fastlagt i overensstemmelse med folkeretten, og
e) det åbne hav.
2. Dette direktiv anvendes på udtømning af forurenende stoffer fra alle skibe, uanset flag, dog ikke krigsskibe, marinehjælpeskibe og andre skibe, som ejes eller drives af en stat, og som på det pågældende tidspunkt udelukkende benyttes i ikke-kommerciel statstjeneste.«
22. Nævnte direktivs artikel 4 bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at udtømning af forurenende stoffer i alle de områder, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, betragtes som overtrædelser, hvis de begås forsætligt, hensynsløst eller groft uagtsomt. Disse overtrædelser betragtes som strafbare handlinger i henhold til og under forhold fastsat i rammeafgørelse 2005/667[…], der supplerer dette direktiv.«
23. Det anføres i artikel 8 i direktiv 2005/35:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de overtrædelser, der er omhandlet i artikel 4, fører til sanktioner, der er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, og som kan omfatte strafferetlige eller administrative sanktioner.
2. Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i stk. 1 omhandlede sanktioner finder anvendelse over for enhver, der er ansvarlig for en af de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 4.«
24. Kommissionen afgav i forbindelse med vedtagelsen af både direktiv 2005/35 og rammeafgørelse 2005/667 en erklæring for at tage afstand fra den »opdeling«, som Rådet har foretaget. Det anføres i erklæringen vedrørende rammeafgørelse 2005/667:
»Da det er vigtigt at bekæmpe forurening fra skibe, er Kommissionen indforstået med at gøre det strafbart for skibe at udlede forurenende stoffer og med, at der på nationalt plan vedtages sanktioner for overtrædelse af fællesskabsforskrifterne om forurening fra skibe.
Kommissionen finder imidlertid, at rammeafgørelsen ikke er det korrekte juridiske instrument at anvende til at pålægge medlemsstaterne at gøre ulovlig udledning af forurenende stoffer strafbar og indføre strafferetlige sanktioner herfor på nationalt plan.
Kommissionen finder nemlig, hvilket den også giver udtryk for i forbindelse med sag C-176/03 [dom af 13.9.2005, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 7879], som den har anlagt ved Domstolen med påstand om annullation af rammeafgørelsen om strafferetlig beskyttelse af miljøet, at Fællesskabet, som led i den kompetence, det har til at udføre de opgaver, der er nævnt i artikel 2 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, kan kræve, at medlemsstaterne indfører sanktioner – herunder i givet fald strafferetlige sanktioner – på nationalt plan, når dette er påkrævet for at opfylde et af Fællesskabets mål.
Dette er netop tilfældet for spørgsmål vedrørende forurening fra skibe, hvor retsgrundlaget er artikel 80, stk. 2, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.
I afventen af dommen i sag C-176/03 vil Kommissionen, hvis Rådet vedtager rammeafgørelsen på trods af denne fællesskabskompetence, forbeholde sig alle de rettigheder, som traktaten tillægger den.«
25. Da Kommissionen finder, at rammeafgørelse 2005/667 ikke er udstedt med rette hjemmel, og at artikel 47 EU derfor er blevet tilsidesat, har den anlagt nærværende sag.
Om søgsmålet
26. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 25. april 2006 har Europa-Parlamentet på den ene side og Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Republikken Estland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Irland, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Den Slovakiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland på den anden fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for henholdsvis Kommissionens og Rådets påstande.
27. Ved kendelse af 28. september 2006 har Domstolens præsident givet Republikken Slovenien tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
Parternes argumenter
28. Kommissionen har anført, at rammeafgørelse 2005/667 tilsidesætter artikel 47 EU som følge af den hjemmel, der ligger til grund for dens vedtagelse, og derfor bør annulleres.
29. Ifølge Kommissionen fremgår det af dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, hvis betydning rækker ud over området for Fællesskabets miljøbeskyttelsespolitik, at der skal tages hensyn til en retsakts formål og indhold ved fastlæggelsen af den rette hjemmel for retsaktens vedtagelse. Domstolen har ganske vist i denne dom påpeget, at strafferetten ikke principielt henhører under Fællesskabets kompetence. Domstolen har imidlertid anerkendt, at Fællesskabet har en implicit kompetence i forbindelse med et helt konkret retsgrundlag, og det kan derfor vedtage strafferetlige foranstaltninger, for så vidt som det er nødvendigt for at afhjælpe mangler ved virkeliggørelsen af Fællesskabets mål, og for så vidt som nævnte foranstaltninger har til formål at sikre, at den omhandlede fællesskabspolitik kan fungere effektivt. Domstolen har i øvrigt ikke fastlagt rækkevidden af fællesskabslovgivers kompetence på det strafferetlige område, idet den ikke har sondret mellem arten af de omhandlede strafferetlige foranstaltninger.
30. Det fremgår i det foreliggende tilfælde af betragtningerne til rammeafgørelse 2005/667, at rammeafgørelsen tager sigte på at supplere og dermed garantere effektiviteten af de bestemmelser, der er indført ved direktiv 2005/35, som blev vedtaget på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF.
31. Hvad angår rammeafgørelsens indhold har Kommissionen gjort gældende, at foranstaltningerne i rammeafgørelsens artikel 1-10 henhører under det strafferetlige område og vedrører handlinger, som skal anses for strafbare i henhold til fællesskabsretten.
32. Det nødvendighedskriterium, som Domstolen har opstillet i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, er ligeledes opfyldt i det foreliggende tilfælde. Dette har Rådet for det første forudsætningsvis anerkendt med vedtagelsen af rammeafgørelse 2005/667, idet artikel 29, stk. 2, tredje led, EU bestemmer, at medlemsstaterne kun »om nødvendigt« kan foretage en tilnærmelse af deres straffelovgivning. I betragtning af de særlige handlinger, som er omhandlet i direktiv 2005/35, er samtlige rammeafgørelsens bestemmelser for det andet nødvendige for at garantere effektiviteten af bestemmelserne i nævnte direktiv.
33. Kommissionen har i modsætning til, hvad Rådet har gjort gældende, anført, at Domstolen ikke kræver, at et yderligere kriterium om den omhandlede fællesskabspolitiks »tværgående karakter« skal være opfyldt, for at Fællesskabet kan indrømmes en kompetence på det strafferetlige område. Et sådant kriterium vil i øvrigt afskære de fleste områder af fællesskabsretten fra at være omfattet af en strafferetlig beskyttelse i henhold til fællesskabsretten, selv i situationer, hvor det kan fastslås, at det er nødvendigt at vedtage foranstaltninger på det strafferetlige område.
34. Hvad angår argumentet om, at Rådet frit kan handle på grundlag af EU-traktatens afsnit VI med henblik på at vedtage foranstaltninger, der vedrører medlemsstaternes strafferet, idet Rådet i overensstemmelse med den beføjelse, som det er tillagt ved artikel 80, stk. 2, EF, har besluttet ikke nærmere at præcisere sanktionerne i direktiv 2005/35, har Kommissionen anført, at denne bestemmelse ikke opstiller betingelser for fællesskabskompetencen som sådan, men alene for udøvelsen heraf. Det må medgives, at Rådet kunne have besluttet, at medlemsstaterne skulle bevare deres kompetence. I en sådan situation ville medlemsstaterne imidlertid skulle handle alene, idet artikel 47 EU udelukker anvendelsen af EU-traktatens afsnit VI.
35. Kommissionen har endvidere anført, at rammeafgørelse 2005/667 ikke harmoniserer de strafferetlige sanktioners omfang og type, idet medlemsstaterne fortsat har et vist råderum på området, og de nationale domstole har mulighed for at individualisere straffene. Rammeafgørelsens bestemmelser adskiller sig således ikke grundlæggende fra bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2003/80/RIA af 27. januar 2003 om strafferetlig beskyttelse af miljøet (EUT L 29, s. 55), som blev annulleret af Domstolen ved dommen i sagen Kommissionen mod Rådet.
36. Strafferetten udgør ganske vist ikke en selvstændig fællesskabspolitik. Fællesskabet har ikke desto mindre en supplerende strafferetlig kompetence, som det kan udøve om nødvendigt. Det nødvendighedskriterium, som Domstolen tillagde betydning i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, gælder alene for udøvelsen af nævnte kompetence og ikke for kompetencens eksistens.
37. Henset til Domstolens formålsbestemte tilgangsvinkel i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet og til den omstændighed, at de i artikel 1-10 i rammeafgørelse 2005/667 fastsatte foranstaltninger udgør foranstaltninger af strafferetlig karakter, som er nødvendige for at garantere effektiviteten af den fælles transportpolitik som udviklet ved direktiv 2005/35, er det Kommissionens opfattelse, at rammeafgørelsen i sin helhed tilsidesætter artikel 47 EU og derfor bør annulleres.
38. Kommissionen har endvidere anført, at udtrykket »nødvendige« på den ene side og begrebet »om nødvendigt«, jf. artikel 29 EU, på den anden side dækker over det samme indhold, og at der i den forbindelse ikke er forskel mellem EF-traktaten og EU-traktaten.
39. Kommissionen har endelig anført, at dens fortolkning af dommen i sagen Kommissionen mod Rådet ikke fratager EU-traktatens afsnit VI sin effektive virkning, idet en række områder, der henhører under dette afsnit, ikke berøres af fortolkningens virkninger.
40. Europa-Parlamentet har anført, at rammeafgørelse 2005/667 præcist svarer til den situation, der var genstand for dommen i sagen Kommissionen mod Rådet. Rammeafgørelsen svarer for det første, hvad angår mål og indhold, fuldt ud til rammeafgørelse 2003/80, som Domstolen annullerede ved nævnte dom. Som det fremgår af betragtningerne til rammeafgørelse 2005/667, udgør forureningsbekæmpelse og miljøbeskyttelse ikke supplerende eller sekundære mål i rammeafgørelsen. Rammeafgørelsens indhold svarer endvidere til indholdet af rammeafgørelse 2003/80, idet de strafbare handlinger i begge tilfælde vedrører udledning af forurenende stoffer. Rammeafgørelserne adskiller sig ganske vist fra hinanden med hensyn til den nærmere fastsættelse af de strafferetlige sanktioners omfang og type, men denne forskel kan ikke i nærværende sag begrunde en løsning, som afviger fra den løsning, der blev lagt til grund i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet. Domstolen fastslog nemlig i denne dom, at fællesskabslovgivers kompetence på det strafferetlige område omfatter de bestemmelser i rammeafgørelse 2003/80, såsom artikel 5, stk. 1, som vedrører de strafferetlige sanktioners type og omfang.
41. Nødvendighedskriteriet er endvidere opfyldt i det foreliggende tilfælde. Eftersom artikel 1-6 i rammeafgørelse 2005/667 henhører under Fællesskabets kompetence, må nævnte rammeafgørelse, henset til at bestemmelser heri ikke kan opdeles, endelig anses for at have tilsidesat artikel 47 EU i sin helhed.
42. Rådet har derimod principalt gjort gældende, at Rådet ved at vedtage direktiv 2005/35 sammen med Europa-Parlamentet i henhold til den fælles beslutningsprocedure har taget stilling til spørgsmålet »om hvorvidt« og »i hvilket omfang«, jf. artikel 80, stk. 2, EF, fællesskabslovgiver kan udøve sin kompetence med henblik på at vedtage bestemmelser vedrørende forurening fra skibe og nærmere bestemt bestemmelser, som indfører sanktioner for overtrædelse af reglerne på området. Fællesskabslovgiver har gennem vedtagelse af direktivet ønsket at fastsætte grænserne for Fællesskabets handlebeføjelser på området for søtransportpolitik. Denne fremgangsmåde er under alle omstændigheder i overensstemmelse med artikel 80, stk. 2, EF og Domstolens praksis.
43. Fællesskabslovgiver kunne ganske vist have vedtaget mere vidtgående foranstaltninger på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF. Fællesskabslovgiver valgte imidlertid i overensstemmelse med de beføjelser, som fællesskabslovgiver er tillagt ved EF-traktaten, ikke at gøre dette. Det er i øvrigt væsentligt at bemærke, at Europa-Parlamentet og Rådet fulgte Kommissionens forslag hvad angår valget af hjemmel for vedtagelse af direktiv 2005/35. Selv om direktivet også forfølger miljøbeskyttelsesmål, har fællesskabslovgiver fundet, at direktivet i det væsentlige er et led i den fælles transportpolitik, og at det ikke var nødvendigt at indarbejde et retsgrundlag vedrørende miljøbeskyttelse, navnlig artikel 175, stk. 1, EF. Hverken Parlamentet eller Kommissionen har imidlertid rejst tvivl om den valgte hjemmel.
44. Henset til den betingede karakter af den kompetence, som artikel 80 EF giver Fællesskabet på transportpolitikområdet, og til den omstændighed, at denne politik til forskel fra miljøpolitikområdet, som var omhandlet i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, ikke forfølger et nødvendigt, tværgående og grundlæggende mål, er det Rådets opfattelse, at de konsekvenser, der kan udledes af dommen, ikke nødvendigvis er de samme for de to politikker.
45. Det kan under disse omstændigheder ikke med rette gøres gældende, at fællesskabslovgiver burde have vedtaget bestemmelserne i rammeafgørelse 2005/667.
46. Subsidiært har Rådet gjort gældende, at Fællesskabet ikke har kompetence til bindende at fastsætte de strafferetlige sanktioners omfang og type, som medlemsstaterne skal indføre i deres nationale ret, og at Rådet følgelig ikke har tilsidesat EF- og EU-traktaterne med vedtagelsen af artikel 1, artikel 4, stk. 1, 4, 5, 6 og 7, artikel 6, stk. 1, litra a), artikel 6, stk. 2 og 3, samt artikel 7-12 i rammeafgørelse 2005/667.
47. Under hensyn til målet og indholdet af rammeafgørelse 2005/667, som udgør de elementer, der er nødvendige for at fastlægge den rette hjemmel for en retsakts vedtagelse, har Rådet anført, at rammeafgørelsen har til formål at tilnærme medlemsstaternes lovgivning på området for bekæmpelse af forurening fra skibe ved at foretage en harmonisering af de strafferetlige sanktioners omfang og type. Det fremgår imidlertid af dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, at en sådan harmonisering, som går langt videre end den harmonisering, der er indeholdt i rammeafgørelse 2003/80, ikke for nærværende er omfattet af fællesskabskompetencen.
48. Eftersom Domstolens løsning i nævnte dom skal forstås som en undtagelse til princippet om, at straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager ikke henhører under Fællesskabets kompetence, har Rådet fundet, at de kriterier, som Domstolen har opstillet til støtte for dette resultat, skal fortolkes strengt. Nævnte løsning finder således kun anvendelse, når det er »nødvendigt«, og dette begreb er ikke identisk med begrebet »om nødvendigt«, jf. artikel 29, stk. 2, EF.
49. Rådet har tilføjet, at den af Kommissionen anlagte fortolkning af dommen i sagen Kommissionen mod Rådet for det første indebærer, at EU-traktatens afsnit VI i vidt omfang vil blive berøvet sin effektive virkning, og for det andet åbenbart medfører, at der ses bort fra den omstændighed, at den løsning, som Domstolen anvendte i ovennævnte dom, var begrundet i den nødvendige, tværgående og grundlæggende karakter af det fællesskabsmål, som beskyttelse af miljøet udgør.
50. Rådet har endelig anført, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet fastslog, at artikel 1-7 i rammeafgørelse 2003/80, henset til bestemmelsernes formål og indhold, kunne have været vedtaget af Fællesskabet, og Domstolen udelukkede således nævnte rammeafgørelses artikel 8 om jurisdiktion og artikel 9 om udlevering og retsforfølgning fra dette kompetenceområde. Det bemærkes endvidere i det foreliggende tilfælde, at artikel 7, 8 og 9 i rammeafgørelse 2005/667 vedrører områder, inden for hvilke Fællesskabet ikke er blevet tillagt nogen kompetence ved EF-traktaten.
51. De argumenter, som er fremført af de medlemsstater, der har interveneret i sagen, svarer i vidt omfang til de af Rådet påberåbte argumenter.
Domstolens bemærkninger
52. I henhold til artikel 47 EU må ingen af bestemmelserne i EF-traktaten berøres af en bestemmelse i EU-traktaten. Det samme krav stilles i artikel 29, stk. 1, EU, som indleder sidstnævnte traktats afsnit VI, der har overskriften »Bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager«.
53. Det påhviler Domstolen at påse, at de retsakter, som ifølge Rådet henhører under nævnte afsnit VI, ikke griber ind i de beføjelser, som er tildelt Fællesskabet ved EF-traktaten (jf. dom af 12.5.1998, sag C-170/96, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2763, præmis 16, og dommen af 13.9.2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 39).
54. Det skal derfor undersøges, om bestemmelserne i rammeafgørelse 2005/667 berører den kompetence, Fællesskabet er tillagt i medfør af artikel 80, stk. 2, EF, i den forstand, at disse bestemmelser, således som Kommissionen har hævdet, kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 80, stk. 2, EF.
55. Det bemærkes for det første i denne henseende, at den fælles transportpolitik udgør en del af Fællesskabets grundlag, idet artikel 70 EF, sammenholdt med artikel 80, stk. 1, EF, foreskriver, at medlemsstaterne inden for rammerne af en sådan politik søger at nå traktatens mål inden for transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (jf. dom af 28.11.1978, sag 97/78, Schumalla, Sml. s. 2311, præmis 4).
56. Det bemærkes dernæst, at artikel 80, stk. 2, EF bestemmer, at Rådet har mulighed for at træffe beslutning om, hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes for søfart (jf. bl.a. dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries, Sml. I, s. 1783, præmis 25), og at procedurebestemmelserne i artikel 71 EF finder anvendelse.
57. Som det fremgår af Domstolens praksis, er søtransport på ingen måde udelukket fra EF-traktatens anvendelsesområde, og den eneste virkning af artikel 80, stk. 2, EF er, at EF-traktatens særlige regler om den fælles transportpolitik i afsnit V ikke uden videre finder anvendelse på dette erhverv (jf. bl.a. dom af 7.6.2007, sag C-178/05, Kommissionen mod Grækenland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52).
58. For så vidt som artikel 80, stk. 2, EF ikke fastsætter en udtrykkelig begrænsning vedrørende karakteren af de særlige fælles regler, som Rådet i overensstemmelse med procedurebestemmelserne i artikel 71 EF kan vedtage på dette grundlag, har fællesskabslovgiver i henhold til denne bestemmelse en vidtgående lovgivningsbeføjelse og kompetence i denne henseende i analogi med EF-traktatens bestemmelser om den fælles transportpolitik, bl.a. artikel 71, stk. 1, EF, til bl.a. at indføre »foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden« og »alle andre formålstjenlige bestemmelser« på søfartsområdet (jf. i denne retning, hvad angår vejtransport, dom af 9.9.2004, forenede sager C-184/02 og C-223/02, Spanien og Finland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 7789, præmis 28).
59. Denne konstatering, hvorefter fællesskabslovgiver inden for rammerne af sine beføjelser i henhold til artikel 80, stk. 2, EF kan vedtage foranstaltninger til forbedring af sikkerheden ved søtransport, anfægtes ikke af den omstændighed, at Rådet i det foreliggende tilfælde ikke har fundet det hensigtsmæssigt at vedtage bestemmelserne i rammeafgørelse 2005/667 på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF. Det er nemlig tilstrækkeligt i denne henseende at bemærke, at den omstændighed, at der ved artikel 80, stk. 2, EF er tildelt lovgiver en kompetence, ikke indebærer, at lovgiver faktisk beslutter at udøve den.
60. Det bemærkes, at i det omfang miljøbeskyttelseskrav, som udgør et af Fællesskabets grundlæggende mål (jf. bl.a. dommen af 13.9.2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 41), skal »integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker« i henhold til artikel 6 EF, skal en sådan beskyttelse anses for at udgøre et mål, der ligeledes er en del af den fælles transportpolitik. Fællesskabslovgiver kan derfor på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF og i forbindelse med udøvelsen af de beføjelser, som fællesskabslovgiver er tillagt ved denne bestemmelse, beslutte at fremme miljøbeskyttelsen (jf. analogt dom af 19.9.2002, sag C-336/00, Huber, Sml. I, s. 7699, præmis 36).
61. Det bemærkes endelig, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at valg af hjemmel for en fællesskabsretsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf. bl.a. dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid«, Sml. I, s. 2867, præmis 10, Huber-dommen, præmis 30, og dommen af 13.9.2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 45).
62. Hvad nærmere bestemt angår rammeafgørelse 2005/667 fremgår det af betragtningerne hertil, at rammeafgørelsen har til formål at forbedre søfartssikkerheden og samtidig øge beskyttelsen af havmiljøet mod forurening fra skibe. Som det fremgår af rammeafgørelsens anden og tredje betragtning, har rammeafgørelsen nemlig til formål at gennemføre en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning for at undgå, at katastrofer, såsom katastrofen forårsaget af olietankskibet Prestiges forlis, sker igen.
63. Som det fremgår af fjerde betragtning til rammeafgørelsen og sjette betragtning til direktiv 2005/35, supplerer rammeafgørelsen nævnte direktiv med detaljerede regler på det strafferetlige område. Det fremgår af nævnte direktivs første og femtende betragtning samt artikel 1, at direktivet ligeledes har til formål at opnå et højt sikkerheds- og miljøbeskyttelsesniveau inden for søtransport. Direktivet har til formål, som det fremgår af dets femtende betragtning og artikel 1, at gøre de internationale regler for forurening fra skibe til fællesskabsret, og at indføre sanktioner, herunder strafferetlige eller administrative sanktioner, for overtrædelse heraf for at sikre, at reglerne virker effektivt.
64. Hvad angår indholdet af rammeafgørelse 2005/667 indføres der med rammeafgørelsens artikel 2, 3 og 5 en pligt for medlemsstaterne til at fastsætte strafferetlige sanktioner for både fysiske og juridiske personer, som har begået, tilskyndet eller medvirket til en af de overtrædelser, der er omhandlet i artikel 4 og 5 i direktiv 2005/35.
65. Rammeafgørelsen, ifølge hvilken de strafferetlige sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til den strafbare handling og have afskrækkende virkning, fastsætter i øvrigt i artikel 4 og 6 de strafferetlige sanktioners type og omfang afhængig af de skader, som nævnte overtrædelser medfører på vandkvaliteten, på dyre- eller plantearter eller på mennesker.
66. Selv om det principielt er korrekt, at straffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager ikke henhører under Fællesskabets kompetence (jf. i denne retning dom af 11.11.1981, sag 203/80, Casati, Sml. s. 2595, præmis 27, af 16.6.1998, sag C-226/97, Lemmens, Sml. I, s. 3711, præmis 19, og dommen af 13.9.2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 47), forholder det sig ikke desto mindre således, at når det udgør en nødvendig foranstaltning til bekæmpelse af alvorlig skade på miljøet, at de kompetente nationale myndigheder anvender strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, kan fællesskabslovgiver pålægge medlemsstaterne en pligt til at indføre sådanne sanktioner for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på området, er fuldt ud effektive (jf. i denne retning dommen af 13.9.2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 48).
67. Det bemærkes i det foreliggende tilfælde for det første, at bestemmelserne i rammeafgørelse 2005/667 i lighed med bestemmelserne i rammeafgørelse 2003/80, der er omhandlet i sagen, som gav anledning til dommen af 13. september 2005 i sagen Kommissionen mod Rådet, omfatter handlinger, der kan medføre alvorlig skade på miljøet som følge af manglende overholdelse i det foreliggende tilfælde af de fællesskabsretlige regler på søfartssikkerhedsområdet.
68. Det fremgår for det andet af en samlet gennemlæsning af tredje, femte, syvende og ottende betragtning til direktiv 2005/35 samt af de fem første betragtninger til rammeafgørelse 2005/667, at Rådet har fundet, at strafferetlige sanktioner var nødvendige for at sikre overholdelsen af de fællesskabsretlige bestemmelser på søfartssikkerhedsområdet.
69. For så vidt som artikel 2, 3 og 5 i rammeafgørelse 2005/667 har til formål at sikre effektiviteten af de regler, der er vedtaget på søfartssikkerhedsområdet, og hvis manglende overholdelse kan medføre alvorlig skade på miljøet, ved at pålægge medlemsstaterne en pligt til at sanktionere visse handlinger med straf, skal disse bestemmelser anses for hovedsageligt at have til formål at forbedre søfartssikkerheden og beskytte miljøet og kunne have været vedtaget med hjemmel i artikel 80, stk. 2, EF.
70. Hvad derimod angår fastsættelsen af sanktionernes type og omfang bemærkes, at dette ikke som hævdet af Kommissionen henhører under Fællesskabets kompetence.
71. Det følger heraf, at fællesskabslovgiver ikke kan vedtage bestemmelser såsom artikel 4 og 6 i rammeafgørelse 2005/667, for så vidt som disse artikler vedrører de strafferetlige sanktioners type og omfang. Bestemmelserne er derfor ikke blevet vedtaget i strid med artikel 47 EU.
72. Hvad angår nævnte bestemmelser bemærkes endvidere, at den omstændighed, at bestemmelserne henviser til samme rammeafgørelses artikel 2, 3 og 5, understreger, at bestemmelserne i det foreliggende tilfælde er uløseligt forbundne med de bestemmelser om strafbare handlinger, som de henviser til.
73. Hvad angår artikel 7-12 i rammeafgørelse 2005/667, som vedrører henholdsvis straffemyndighed, meddelelse af oplysninger mellem medlemsstaterne, udpegning af kontaktpunkter, rammeafgørelsens territoriale anvendelsesområde, medlemsstaternes pligt til at efterkomme rammeafgørelsen samt nævnte rammeafgørelses ikrafttrædelsestidspunkt, bemærkes, at disse bestemmelser i det foreliggende tilfælde ligeledes er uløseligt forbundne med de bestemmelser i rammeafgørelsen, som er omhandlet i denne doms præmis 69 og 71, hvorfor det ikke er nødvendigt at tage til stilling til spørgsmålet, om disse bestemmelser henhører under fællesskabslovgivers kompetence.
74. På baggrund af det foregående i sin helhed må det fastslås, at rammeafgørelse 2005/667 er i strid med artikel 47 EU, idet den griber ind i de kompetencer, som Fællesskabet er tillagt i henhold til artikel 80, stk. 2, EF, og derfor skal annulleres i sin helhed, eftersom den ikke kan opdeles.
Sagens omkostninger
75. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Rådet har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger. I henhold til artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer intervenienterne i denne sag deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Rådets rammeafgørelse 2005/667/RIA af 12. juli 2005 om skærpelse af de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening fra skibe annulleres.
2) Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
3) Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Republikken Estland, Den Hellenske Republik, Den Franske Republik, Irland, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Den Slovakiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Parlamentet bærer deres egne omkostninger.