CELEX: 61998TJ0043
Regime di associazione dei paesi e territori d'oltremare
Decisione 97/803/CE
Importazioni di zucchero
Ricorso di annullamento
Ricorso per risarcimento danni
Ricevibilità
Irreversibilità delle realizzazioni ottenute
Principio di proporzionalità
Certezza del diritto

Motivazione della sentenza
Ambito normativo
1 Ai sensi dell'art. 3, lett. r), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. s), CE], l'azione della Comunità comporta l'associazione dei paesi e territori d'oltremare (in prosieguo: i «PTOM») al fine di «incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e sociale».
2 Aruba fa parte dei PTOM.
3 L'associazione di questi paesi alla Comunità è disciplinata dalla parte quarta del Trattato CE.
4 L'art. 131, secondo e terzo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 182, secondo e terzo comma, CE) dispone quanto segue:
«Lo scopo dell'associazione è di promuovere lo sviluppo economico e sociale dei paesi e territori e l'instaurazione di strette relazioni economiche tra essi e la Comunità nel suo insieme.
Conformemente ai principi enunciati nel preambolo del presente Trattato, l'associazione deve in primo luogo permettere di favorire gli interessi degli abitanti di questi paesi e territori e la loro prosperità, in modo da condurli allo sviluppo economico, sociale e culturale che essi attendono».
5 A tal fine l'art. 132 del Trattato CE (divenuto art. 183 CE) enuncia alcuni obiettivi, tra i quali l'applicazione, da parte degli Stati membri, «ai loro scambi commerciali con i paesi e territori [del] regime che si accordano tra di loro, in virtù del presente Trattato».
6 L'art. 133, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 184, n. 1, CE) stabilisce che le importazioni originarie dei PTOM beneficiano, al loro ingresso negli Stati membri, dell'eliminazione totale dei dazi doganali che interviene progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del Trattato stesso.
7 L'art. 136 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE) dispone quanto segue:
«Per un primo periodo di cinque anni a decorrere dall'entrata in vigore del presente Trattato, una convenzione di applicazione, allegata a tale Trattato, stabilisce le modalità e la procedura dell'associazione tra i paesi e territori e la Comunità.
Prima dello scadere della convenzione prevista dal comma precedente, il Consiglio, deliberando all'unanimità, stabilisce, movendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel presente Trattato, le disposizioni che dovranno essere previste per un nuovo periodo».
8 Il 25 febbraio 1964 il Consiglio ha emanato, in forza dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, la decisione 64/349/CEE, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea (GU 1964, n. 93, pag. 1472). Tale decisione mirava a sostituire dal 1° giugno 1964, data di entrata in vigore dell'accordo interno relativo al finanziamento e alla gestione degli aiuti della Comunità, firmato a Yaoundé il 20 luglio 1963, la convenzione d'applicazione relativa all'associazione dei PTOM alla Comunità, allegata al Trattato e conclusa per la durata di cinque anni.
9 In seguito a diverse decisioni sullo stesso oggetto, il Consiglio ha adottato la decisione 25 luglio 1991, 91/482/CEE, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea (GU L 263, pag. 1; in prosieguo: la «decisione PTOM»), che, in base all'art. 240, n. 1, è applicabile per un periodo di dieci anni a decorrere dal 1° marzo 1990. Al n. 3, lett. a) e b), del medesimo articolo è tuttavia previsto che prima della scadenza del primo quinquennio, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, stabilisce, oltre ai contributi finanziari comunitari, se del caso, le eventuali modifiche da apportare, per il secondo quinquennio, all'associazione dei PTOM alla Comunità. Di conseguenza, il Consiglio ha adottato la decisione 24 novembre 1997, 97/803/CE, riguardante la revisione di medio periodo della decisione PTOM (GU L 329, pag. 50; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
10 La versione iniziale dell'art. 101, n. 1, della decisione PTOM disponeva:
«I prodotti originari dei PTOM sono ammessi all'importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tasse d'effetto equivalente».
11 L'art. 102 della medesima decisione stabiliva:
«La Comunità non applica all'importazione dei prodotti originari dei PTOM restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente».
12 L'art. 108, n. 1, primo trattino, della decisione PTOM rinvia all'allegato II della stessa (in prosieguo: l'«allegato II») per la definizione della nozione di prodotti originari e dei relativi metodi di cooperazione amministrativa. In forza dell'art. 1 del suddetto allegato, sono considerati originari dei PTOM, della Comunità o dei paesi dell'Africa, dei Caraibi o del Pacifico (in prosieguo: gli «Stati ACP») i prodotti ivi interamente ottenuti o sufficientemente trasformati.
13 L'art. 3, n. 3, dell'allegato II contiene un elenco di lavorazioni o trasformazioni considerate insufficienti a conferire il carattere originario a prodotti provenienti dai PTOM.
14 L'art. 6, n. 2, dell'allegato II dispone tuttavia che:
«Quando prodotti interamente ottenuti (...) negli Stati ACP costituiscono oggetto di lavorazioni o di trasformazioni nei PTOM, li si considera come interamente ottenuti nei PTOM».
15 In forza dell'art. 6, n. 4, dell'allegato II, la norma citata al punto di cui sopra, detta «di cumulo d'origine ACP/PTOM», è applicabile a «qualsiasi lavorazione o trasformazione effettuata nei PTOM, ivi comprese le operazioni elencate nell'art. 3, paragrafo 3».
16 La decisione impugnata ha limitato l'applicazione della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM allo zucchero proveniente dai PTOM.
17 Nel settimo considerando della decisione impugnata il Consiglio chiarisce quanto segue:
«considerando che l'instaurazione, con la decisione [PTOM], del libero accesso per tutti i prodotti originari dei PTOM, e il mantenimento del cumulo tra prodotti originari degli Stati ACP e prodotti originari dei PTOM, hanno portato alla luce il rischio di conflitti tra gli obiettivi di due politiche comunitarie, vale a dire lo sviluppo dei PTOM e la politica agricola comune; che infatti gravi perturbazioni sul mercato comunitario di alcuni prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati hanno determinato più volte l'adozione di misure di salvaguardia; che è necessario prevenire nuove perturbazioni mediante misure atte a definire un quadro favorevole alla regolarità degli scambi e compatibili nel contempo con la politica agricola comune».
18 A tal fine, la decisione impugnata ha inserito nella decisione PTOM, in particolare, l'art. 108 ter, che ammette il cumulo d'origine ACP/PTOM per lo zucchero fino ad una determinata quantità annuale. Tale art. 108 ter, nn. 1 e 2, stabilisce che:
«1. [...] il cumulo di origine ACP/PTOM di cui all'allegato II, art. 6 è ammesso per un quantitativo annuo di 3 000 tonnellate di zucchero.
2. Per l'attuazione delle norme di cumulo ACP/PTOM di cui al paragrafo 1 si considera sufficiente per conferire carattere di prodotti originari dei PTOM la riduzione dello zucchero in zollette o la colorazione».
Fatti e procedimento
19 La ricorrente, creata il 6 febbraio 1997, dall'aprile 1997 esercisce uno zuccherificio, situato sull'isola di Aruba, ed esporta zucchero nella Comunità. Secondo la ricorrente, lo zuccherificio ha una capacità minima di trattamento di 34 000 tonnellate di zucchero all'anno. Poiché lo zucchero non è prodotto ad Aruba, la ricorrente acquista zucchero bianco in raffinerie di zucchero di canna situate negli Stati ACP. Lo zucchero acquistato viene trasportato ad Aruba, dove prima di essere esportato nella Comunità, costituisce oggetto di operazioni di lavorazione e di trasformazione al fine di farlo fruire del cumulo d'origine ACP/PTOM.
20 Di conseguenza, con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 marzo 1998, la ricorrente ha proposto il ricorso in esame diretto all'annullamento della decisione impugnata, nonché una domanda di risarcimento danni.
21 Con atto separato registrato nella cancelleria del Tribunale il 10 aprile 1998 la ricorrente ha presentato, ai sensi dell'art. 185 del Trattato CE (divenuto art. 242 CE), una domanda di sospensione dell'esecuzione dell'art. 1, punti 28, 30, 32 e 60, della decisione impugnata, fino alla pronuncia nel merito da parte del Tribunale e, in subordine, in forza dell'art. 186 del Trattato CE (divenuto art. 243 CE), una domanda di adeguati provvedimenti provvisori.
22 Con ordinanza 14 agosto 1998, causa T-43/98 R, Emesa Sugar/Consiglio (Racc. pag. II-3055), il presidente del Tribunale ha respinto tali domande.
23 Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 7 maggio, il 4 e il 15 giugno, il Regno di Spagna, la Commissione e la Repubblica francese hanno chiesto, ai sensi dell'art. 115 del regolamento di procedura del Tribunale, di intervenire a sostegno della domanda del Consiglio. La domanda del Regno di Spagna è stata accolta con ordinanza 7 luglio 1998 e quelle della Commissione e della Repubblica francese con ordinanze 9 luglio 1998. Il Regno di Spagna e la Commissione hanno depositato una memoria d'intervento, rispettivamente, il 20 novembre e il 22 dicembre 1998, e le parti principali sono state invitate a presentare le loro osservazioni su tali memorie.
24 Su ricorso proposto dalla ricorrente, l'ordinanza Emesa Sugar/Consiglio, sopra citata al punto 27, è stata annullata con ordinanza del presidente della Corte 17 dicembre 1998, Emesa Sugar/Consiglio [causa C-364/98 P(R), Racc. pag. I-8787], e la causa è stata rinviata al Tribunale.
25 Il presidente del Tribunale ha successivamente ordinato provvedimenti provvisori nella causa T-44/98 R II (ordinanze del presidente del Tribunale 30 aprile 1999, causa T-44/98 R II, Emesa Sugar/Commissione, Racc. pag. II-1427, e 29 settembre 1999, causa T-44/98 R II, Emesa Sugar/Commissione, Racc. pag. II-2815). A causa di tali provvedimenti provvisori è stato statuito che non occorreva più prendere una decisione nella causa T-43/98 R II (ordinanza del presidente del Tribunale 6 aprile 2000, causa T-43/98 R II, Emesa Sugar/Consiglio, non pubblicata nella Raccolta).
26 Ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE) il presidente dell'Arrondissementsrechtbank te' s-Gravenhage (Paesi bassi) ha chiesto alla Corte di pronunciarsi sulla validità della decisione impugnata (causa C-17/98).
27 Con ordinanza 11 febbraio 1999 il Tribunale ha sospeso il procedimento in esame fino alla decisione della Corte che definisca la causa C-17/98.
28 Nella sentenza 8 febbraio 2000, causa C-17/98, Emesa Sugar (Racc. pag. I-675; in prosieguo: la «sentenza Emesa») la Corte ha statuito che l'esame delle questioni poste non aveva evidenziato elementi tali da inficiare la validità della decisione impugnata.
29 Con lettera 29 febbraio 2000 le parti sono state invitate a depositare osservazioni sul prosieguo del procedimento nella causa in esame.
30 Nella lettera 31 marzo 2000 la ricorrente ha sostenuto che la sentenza Emesa era basata su errori di fatto. Inoltre, tale sentenza sarebbe stata emessa in violazione dell'art. 6 della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali dal momento che, nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, la ricorrente non avrebbe potuto formulare osservazioni sulle conclusioni dell'avvocato generale. La ricorrente ha chiesto al Tribunale di proseguire il procedimento scritto e di invitare le parti a presentare osservazioni nel merito della sentenza Emesa.
31 Il Consiglio e la Commissione hanno sostenuto, rispettivamente nelle lettere 29 e 24 marzo 2000, che il ricorso era divenuto senza oggetto, considerato il fatto che la Corte aveva confermato nella sentenza Emesa la validità della decisione impugnata.
32 Con lettera 24 maggio 2000 la ricorrente è stata invitata a depositare una memoria supplementare nel merito della sentenza Emesa. Il 9 ottobre 2000 la ricorrente ha presentato tale memoria alla luce della quale la Commissione e il Consiglio hanno presentato osservazioni nelle memorie datate 21 febbraio 2001.
33 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale. Come misure di organizzazione del procedimento, previste dall'art. 64 del regolamento di procedura, sono stati rivolti alle parti taluni quesiti scritti ai quali esse hanno risposto entro i termini impartiti.
34 Le parti hanno svolto difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all'udienza che si è svolta il 15 maggio 2001.
Conclusioni delle parti
35 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
annullare la decisione impugnata o almeno annullarla nella parte in cui, da un lato, modifica gli artt. 101, 102 e 108 della decisione PTOM e l'art. 6 dell'allegato II, e, dall'altro, prevede d'inserire il nuovo art. 108 ter nella decisione PTOM (art. 1, punti 27-32, della decisione impugnata);
dichiarare la Comunità responsabile del danno che ha subito per il fatto che, dal 1° dicembre 1997, l'importazione nella Comunità di zucchero originario dei PTOM nella Comunità è stata ostacolata o limitata per effetto della decisione impugnata;
disporre che le parti giungano ad un'intesa sull'entità di tale danno e che, in mancanza di accordo tra esse, il procedimento venga proseguito, entro un termine che il Tribunale stabilirà, per precisare l'entità del danno o, almeno, condannare la Comunità a pagare l'importo del danno valutato provvisoriamente nel ricorso e che deve ancora esserlo in modo definitivo o, in ulteriore subordine, condannare la Comunità al risarcimento del danno che il Tribunale quantificherà secondo equità, con gli interessi di mora per il ritardo;
condannare il Consiglio alle spese.
36 Il Consiglio conclude che il Tribunale voglia:
dichiarare irricevibile e, in subordine, respingere la domanda di annullamento;
respingere la domanda di risarcimento danni;
condannare la ricorrente alle spese;
nel caso in cui il Tribunale concludesse per la nullità dell'art. 1, punti 27-32, della decisione impugnata, indicare quali siano gli effetti delle disposizioni annullate da mantenere in vigore fino a che la decisione sia resa conforme alla sentenza pronunciata nel caso di specie.
37 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
dichiarare irricevibile il ricorso d'annullamento o almeno respingerlo;
respingere il ricorso per risarcimento danni;
condannare la ricorrente alle spese.
38 Il Regno di Spagna conclude che il Tribunale voglia:
respingere il ricorso;
condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità della domanda d'annullamento
Argomenti delle parti
39 Il Consiglio e la Commissione contestano la ricevibilità della domanda d'annullamento. La decisione impugnata sarebbe una misura legislativa di portata generale che si applica a tutti gli operatori economici interessati. Comunque, la ricorrente non sarebbe individualmente interessata dalla decisione impugnata ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, quarto comma, CE).
40 La ricorrente ribatte che la decisione impugnata è una decisione ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato. Essa aggiunge di essere direttamente ed individualmente interessata ai sensi di questa stessa disposizione dalla decisione impugnata o, almeno, dalle disposizioni di quest'ultima che hanno modificato gli artt. 101, 102 e 108 della decisione PTOM e l'art. 6 dell'allegato II, e che hanno inserito un nuovo art. 108 ter in quest'ultima decisione.
41 La ricorrente sarebbe direttamente interessata dal momento che la decisione impugnata, o almeno le disposizioni di quest'ultima, citate al punto precedente, non lasciano alcuna discrezionalità alle autorità nazionali degli Stati membri incaricate della loro applicazione. Inoltre, essa sarebbe individualmente interessata dalla decisione impugnata, o almeno dalle succitate disposizioni, per il fatto che si troverebbe in una situazione che la distinguerebbe da qualsiasi altra impresa (sentenza della Corte 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniu/Consiglio, Racc. pag. I-1853). Sostiene, a tale scopo, di essere il solo produttore di zucchero dei PTOM che si sia chiaramente manifestato in quanto parte interessata nel corso del procedimento amministrativo che ha preceduto l'adozione della decisione impugnata.
42 La ricorrente sottolinea inoltre di far parte di un esiguo numero di zuccherifici stabilitisi nei PTOM e di cui il Consiglio avrebbe dovuto esaminare la situazione prima di modificare la decisione PTOM. Essa rammenta a tale scopo di aver fatto considerevoli investimenti e di aver preso impegni a lungo termine con fornitori di zucchero negli Stati ACP (sentenza della Corte 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki-Patraiki e a./Commissione, Racc. pag. 207, punto 28, e sentenza del Tribunale 14 settembre 1995, cause riunite T-480/93 e T-483/93, Antillean Rice Mills e a./Commissione, Racc. pag. II-2305, punto 74). In una lettera 18 dicembre 1997, il commissario M. Fischler avrebbe egli stesso riconosciuto che le modifiche apportate alla decisione PTOM dalla decisione impugnata sarebbero state adottate come soluzione di ricambio al posto delle misure di salvaguardia che avrebbero potuto essere prese in base all'art. 109 della decisione PTOM. Di conseguenza, sarebbe spettato al Consiglio tener conto degli interessi della ricorrente (sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata, punti 76 e 77). Infatti, nel caso in cui la Comunità avesse formalmente preso misure di salvaguardia, essa avrebbe dovuto tener conto delle conseguenze che queste avrebbero potuto avere per le imprese con sede nei PTOM. La ricorrente ritiene che la differenza formale che distingue le misure di salvaguardia da una restrizione strutturale non comporta alcuna differenza per quanto riguarda la misura in cui la Comunità deve tener conto degli interessi delle imprese con sede nei PTOM.
43 L'obbligo della Comunità di tener conto delle conseguenze che l'atto che essa prevederebbe di adottare avrebbe sulla situazione di taluni singoli risulterebbe, in generale, dal preambolo del Trattato, dalla Carta delle Nazioni Unite e dall'art. 131, terzo comma, del Trattato.
44 La ricorrente osserva inoltre che la restrizione quantitativa imposta nella decisione impugnata sulle importazioni di zucchero provenienti dai PTOM e la limitazione dei tipi di operazioni di lavorazione o di trasformazione che possano conferire l'origine PTOM mediante l'applicazione della norma di cumulo d'origine ACP/PTOM mettono in pericolo direttamente la sua esistenza e le sue attività commerciali. All'udienza ha sottolineato che, al momento dell'adozione della decisione impugnata, era il solo zuccherificio con sede in Aruba. Essa ritiene che la sua situazione sia analoga a quella della ricorrente nella causa definita con sentenza della Corte 16 maggio 1991, causa C-358/89, Extramet Industrie/Consiglio, (Racc. pag. I-2501).
45 Infine, la ricorrente, facendo riferimento alla sentenza del Tribunale 17 giugno 1998, causa T-135/96, UEAPME/ Consiglio (Racc. pag. II-2335, punto 89), ritiene che la decisione impugnata sia stata sottratta a qualsiasi controllo democratico. Infatti, non vi sarebbe stata consultazione del Parlamento europeo, né dei PTOM. Di conseguenza, il Consiglio avrebbe dovuto prendere in considerazione la posizione particolare dei PTOM (sentenza UEAPME/Consiglio, citata, punto 90).
Giudizio del Tribunale
46 Va dichiarato che, pur essendo la decisione impugnata intitolata «decisione», essa ha una portata generale in quanto si applica alla generalità degli operatori economici interessati. Il fatto che l'art. 108 ter, inserito in forza della decisione impugnata nella decisione PTOM, interessi in particolare la ricorrente, limitando le importazioni di zucchero nella Comunità che possano beneficiare del cumulo d'origine ACP/PTOM, non è tale da mettere in discussione il carattere normativo della decisione impugnata dal momento che la disposizione di cui trattasi si rivolge alla generalità delle imprese interessate dalle esportazioni di zucchero che provengono dai PTOM verso la Comunità. Va rammentato a tale scopo che la possibilità di stabilire con maggiore o minor precisione il numero o anche l'identità degli operatori economici cui si applica un atto, in un dato momento, non è sufficiente a porre in discussione la sua natura normativa, purché sia assodato che tale applicazione avviene in base ad una situazione oggettiva di diritto o di fatto, definita dall'atto in relazione alla sua finalità (sentenze Codorniu/Consiglio, citata supra al punto 41, punto 18, e Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata supra al punto 42, punto 65).
47 Tuttavia, la portata generale della decisione impugnata non esclude, per ciò stesso, che essa possa riguardare direttamente ed individualmente talune persone fisiche o giuridiche ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato (v. sentenze Codorniu/Consiglio, citata supra al punto 41, punto 19, e Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata supra al punto 42, punto 66).
48 Va dichiarato che la decisione impugnata riguarda direttamente la ricorrente perché quest'ultima non lascia alcun margine di discrezionalità alle autorità nazionali degli Stati membri incaricate della sua applicazione (sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata supra al punto 42, punto 63).
49 Per quanto riguarda la questione se la ricorrente sia individualmente interessata dalla decisione impugnata, occorre rammentare che, perché una persona fisica o giuridica possa essere ritenuta individualmente interessata da un atto di portata generale occorre che quest'ultimo la riguardi a causa di determinate qualità personali o di una situazione di fatto atta a distinguerlo da qualsiasi altro soggetto (sentenza della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195, in particolare pag. 220; ordinanze del Tribunale 30 settembre 1997, causa T-122/96, Federolio/Commissione, Racc. pag. II-1559, punto 59, e 29 aprile 1999, causa T-120/98, Alce/Commissione, Racc. pag. II-1395, punto 19).
50 Il fatto che la decisione impugnata incida sull'attività economica della ricorrente non è tale da individuarla ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato rispetto a qualsiasi altro operatore, dal momento che essa si trova in una situazione oggettivamente stabilita, analoga a quella di qualsiasi altro operatore stabilito o che si stabilisse in un PTOM e che è o sarebbe attivo nel mercato dello zucchero (ordinanza Federolio/Commissione, citata al punto 49 supra, punto 67). A tal proposito, va constatato che la ricorrente stessa ha affermato nel suo ricorso (punto 207) che, al momento dell'adozione della decisione impugnata, c'erano altri due o tre zuccherifici nei PTOM (in particolare a Curaçao). Inoltre, nel corso dell'udienza, essa ha chiarito che un nuovo zuccherificio, il Rica Foods, si era stabilito ad Aruba dopo l'adozione della decisione impugnata. Di conseguenza, la ricorrente non ha fornito la prova di aver subito un danno eccezionale tale da individuarla in relazione agli altri operatori economici ai sensi della sentenza Extramet Industrie/Consiglio, succitata al punto 44.
51 Tuttavia la ricorrente sostiene che il Consiglio era tenuto per legge ad esaminare la sua particolare situazione prima di adottare la decisione impugnata.
52 Occorre rammentare che il fatto che un'istituzione comunitaria abbia l'obbligo, in base a specifiche disposizioni, di tener conto delle conseguenze dell'atto che essa intende adottare sulla situazione di determinati singoli è tale da identificare questi ultimi (sentenze della Corte, Piraiki-Patraiki e a./Commissione, citata supra al punto 42, punti 28-31, 26 giugno 1990, causa C-152/88, Sofrimport/Commissione, Racc. pag. I-2477, punti 11-13; sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata supra al punto 42, punto 67).
53 Tuttavia è giocoforza constatare che, al momento dell'adozione della decisione impugnata, nessuna disposizione di diritto comunitario imponeva al Consiglio di tener conto della situazione particolare della ricorrente. Occorre sottolineare, a tale scopo, che la decisione impugnata non può essere considerata una misura di salvaguardia che ricade nell'ambito di applicazione dell'art. 109 della decisione PTOM (v., in prosieguo, punti 107-112). L'obbligo che tale disposizione impone all'istituzione che adotta una misura di salvaguardia, vale a dire l'obbligo di prendere in considerazione la situazione particolare delle imprese interessate (sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata al punto 42 supra, punto 72), non è quindi applicabile nel caso di specie. Comunque va sottolineato che la proposta di decisione del Consiglio 96/C 139/01, recante revisione di medio periodo della decisione PTOM (GU 1996, C 139, pag. 1), è stata presentata dalla Commissione al Consiglio il 16 febbraio 1996, e che tale proposta prevedeva inizialmente l'abolizione totale della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM per lo zucchero originario degli Stati ACP (v., in prosieguo, punto 94). Perfino se l'avesse voluto, la Commissione non avrebbe potuto tener conto della situazione particolare della ricorrente dal momento che, all'epoca, la ricorrente, che è stata costituita il 6 febbraio 1997, non esisteva.
54 La circostanza che la ricorrente abbia fatto investimenti e abbia concluso contratti di fornitura rientra in una scelta economica che essa ha operato in funzione dei propri interessi commerciali (ordinanza del Tribunale 30 gennaio 2001, causa T-49/00, Iposea/Commissione, Racc. pag. II-163, punto 34). Una siffatta situazione, che deriva dalla normale attività di qualsiasi impresa operante nel settore della trasformazione dello zucchero, non è tale da individuare la ricorrente ai sensi dell'art. 173, quarto comma, del Trattato.
55 Quanto all'intervento della ricorrente nel corso del procedimento che ha preceduto l'adozione della decisione impugnata, va osservato che nessuna delle disposizioni di diritto comunitario imponeva al Consiglio, in occasione della revisione della decisione PTOM, di seguire una procedura nell'ambito della quale la ricorrente avrebbe avuto il diritto di essere sentita. Quindi, gli interventi menzionati dalla ricorrente non possono legittimarla ad agire in base all'art. 173, quarto comma, del Trattato (sentenza del Tribunale 7 febbraio 2001, cause riunite T-38/99-50/99, Sociedade Agrícola dos Arinhos e a./Commissione, Racc. pag. II-585, punto 48).
56 Infine, il fatto che la decisione impugnata sarebbe stata sottratta a qualsiasi controllo democratico non permette di eliminare l'applicazione dei criteri di ricevibilità fissati dall'art. 173, quarto comma, del Trattato (v., in tal senso, ordinanza della Corte 10 maggio 2001, causa C-345/00 P, FNAB e a./Consiglio, Racc. pag. I-3811, punto 40).
57 In base a tutte le precedenti considerazioni, si deve dichiarare irricevibile la domanda d'annullamento.
Sulla domanda di risarcimento danni
Osservazioni preliminari
58 La ricorrente sostiene che le violazioni del diritto comunitario individuate nei suoi motivi d'annullamento le hanno causato un danno e fanno sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità.
59 Va rammentato che in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità un diritto al risarcimento è riconosciuto qualora siano soddisfatte tre condizioni cumulative, vale a dire qualora la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata e, infine, esista un nesso causale diretto tra la violazione dell'obbligo incombente alla Comunità e il danno subìto dai soggetti lesi (v., in tal senso, sentenza della Corte 4 luglio 2000, causa C-352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione, Racc. pag. I-5291, punto 42).
60 Occorre pertanto esaminare se i motivi d'annullamento del ricorso facciano riferimento a violazioni di norme di diritto che conferiscono diritti ai singoli.
61 La ricorrente deduce cinque motivi a sostegno della sua domanda d'annullamento. Il primo è relativo alla violazione del «meccanismo di chiusura» secondo il quale i vantaggi assegnati ai PTOM nell'ambito della realizzazione per tappe della loro associazione alla Comunità non potrebbero più essere rimessi in discussione da quest'ultima. Il secondo è relativo alla violazione del principio di proporzionalità. Il terzo motivo è relativo alla violazione dell'art. 240 della decisione PTOM e il quarto alla violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Il quinto motivo, infine, è relativo alla violazione dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).
62 La ricorrente non asserisce nemmeno che le violazioni del diritto comunitario menzionate col terzo e quinto motivo riguardino norme di diritto che conferiscono diritti ai singoli. Essa sostiene soltanto nel suo ricorso (punto 180) che il «meccanismo di (catenaccio)» (primo motivo), il principio di proporzionalità (secondo motivo) e il principio di certezza del diritto o di tutela del legittimo affidamento (quarto motivo) costituiscono tali norme.
63 Quanto al quinto motivo è già stato statuito che una violazione dell'art. 190 del Trattato non era tale da dar luogo alla responsabilità extracontrattuale della Comunità (sentenze della Corte 15 settembre 1982, causa 106/81, Kind/CEE, Racc. pag. 2885, punto 14, e 6 giugno 1990, causa C-119/88, AERPO e a./Commissione, Racc. pag. I-2189, punto 20; sentenza del Tribunale 15 dicembre 1994, causa T-489/93, Unifruit Hellas/Commissione, Racc. pag. II-1201, punto 41). Per quanto riguarda il terzo motivo, relativo ad un'asserita violazione dell'art. 240 della decisione PTOM in quanto il Consiglio non sarebbe più, in forza di tale disposizione, competente ratione temporis ad adottare la decisione impugnata, è difficilmente concepibile che tale disposizione possa costituire una norma di diritto che conferisce diritti ai singoli (v., in tal senso, sentenza della Corte 13 marzo 1992, causa C-282/90, Vreugdenhil/Commissione, Racc. pag. I-1937, punti 20-25). Comunque la Corte ha già statuito nella sentenza Emesa (punto 33) che la decisione impugnata non era stata adottata in violazione dell'art. 240 della decisione PTOM, e la ricorrente non ha formulato osservazioni su tale passaggio della sentenza della Corte nelle sue ulteriori osservazioni depositate il 9 ottobre 2000.
64 Per contro, costituiscono norme di diritto che conferiscono diritti ai singoli il principio di proporzionalità, relativo al secondo motivo (sentenza Unifruit Hellas/Commissione, citata supra al punto 63, punto 42) e il principio di tutela del legittimo affidamento di cui al quarto motivo (sentenza della Corte 19 maggio 1992, cause riunite C-104/89 e C-37/90, Mulder e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. I-3061, punto 15). Quanto al «meccanismo di chiusura» oggetto del primo motivo, occorrerà esaminare anzitutto se si tratti di un principio di diritto comunitario e successivamente verificare, eventualmente, se si tratti di una norma di diritto che conferisce diritti ai singoli.
65 Ne consegue che occorre unicamente esaminare il primo, il secondo e il quarto motivo del ricorso formulati con la domanda di risarcimento danni.
Sul motivo relativo alla violazione del «meccanismo di chiusura»
66 La ricorrente sostiene che il combinato disposto della quarta parte del Trattato, in particolare gli artt. 132, 133 e 136 di quest'ultimo, nonché l'esperienza comunitaria che le successive decisioni PTOM hanno attuato, prescrivono un «principio di chiusura». Tale principio osterebbe a che i vantaggi già attribuiti ai PTOM nell'ambito della realizzazione per tappe dell'associazione siano rimessi in discussione da una successiva decisione della Comunità.
67 Nella sentenza Emesa (punti 38 e 39), la Corte ha così statuito:
«38 (...) sebbene il processo dinamico e graduale nel quale si iscrive l'associazione dei PTOM alla Comunità esiga che il Consiglio tenga conto delle realizzazioni acquisite grazie alle sue decisioni precedenti, ciò non toglie, [...], che il Consiglio, quando adotta provvedimenti ai sensi dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, debba tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del Trattato stesso, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli relativi alla politica agricola comune.
39 Nel soppesare i diversi obiettivi fissati dal Trattato, tenendo conto al contempo del complesso delle realizzazioni acquisite sulla base delle proprie precedenti decisioni, il Consiglio, il quale dispone a tal fine di un ampio potere discrezionale dovuto alle responsabilità politiche ad esso conferite dagli artt. 40 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 34 CE), 41 e 42 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 35 CE e 36 CE), 43 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 37 CE) e 136 del Trattato, può essere indotto, ove necessario, a ridurre taluni vantaggi in precedenza accordati ai PTOM».
68 Perciò ne consegue che non vi è «meccanismo o principio di chiusura» assoluto nei rapporti tra la Comunità ed i PTOM. Infatti, il Consiglio può essere indotto «in caso di necessità» a diminuire taluni vantaggi precedentemente concessi ai PTOM (sentenza Emesa, punto 39).
69 Inoltre è giocoforza constatare che, in base ad elementi del fascicolo di cui disponeva, la Corte ha esaminato se, nel caso di specie, il Consiglio avesse ragionevolmente potuto considerare, dopo aver soppesato gli obiettivi dell'associazione dei PTOM con quelli della politica agricola comune, che era necessario limitare l'applicazione della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM.
70 Così la Corte ha statuito nella sentenza Emesa (punti 40-42):
«40 Nel caso di specie è pacifico che la riduzione a 3 000 tonnellate annue del quantitativo di zucchero che può fruire del cumulo di origine ACP/PTOM rappresenta una restrizione rispetto alla decisione PTOM. Tuttavia, una volta accertata la possibilità che l'applicazione della regola del cumulo di origine nel settore dello zucchero determinasse rilevanti perturbazioni nel funzionamento di un'organizzazione di mercato, (...) il Consiglio, dopo aver soppesato gli obiettivi dell'associazione dei PTOM e quelli della politica agricola comune, era legittimato ad adottare, nel rispetto dei principi di diritto comunitario che ne delimitano il potere discrezionale, qualunque misura idonea a porre fine o ad attenuare le perturbazioni suddette, ivi compresa la soppressione o la limitazione dei vantaggi in precedenza accordati ai PTOM.
41 Ciò vale tanto più, (...) quando i vantaggi in questione presentino un carattere eccezionale rispetto alle regole sul funzionamento del mercato comunitario. Tale è il caso della regola che consente, dopo determinate operazioni, di accordare un'origine PTOM ad alcuni prodotti provenienti dagli Stati ACP.
42 Occorre aggiungere che la revisione della decisione PTOM non ha determinato solamente restrizioni o limitazioni rispetto al regime precedentemente in vigore poiché, come ha sostenuto la Commissione senza essere contraddetta su questo punto, diversi vantaggi sono stati accordati ai PTOM in tema di stabilimento entro la Comunità (artt. 232 e 233 bis della decisione PTOM modificata), di reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali (art. 233 ter), di accesso ai programmi comunitari (art. 233 quater). Inoltre il sostegno finanziario della Comunità ai PTOM è aumentato del 21% (art. 154 bis)».
71 Emerge da tale passaggio della sentenza Emesa che la Corte considera che, nella fattispecie, il Consiglio non solo aveva il diritto di limitare l'applicazione della norma di cumulo d'origine ACP/PTOM, come aveva fatto, ma che avrebbe anche potuto eliminare del tutto tale vantaggio per lo zucchero proveniente dai PTOM.
72 Tuttavia, secondo la ricorrente, la Corte ha ammesso ai punti 40-42 della sentenza che, anche «in caso di necessità» (sentenza Emesa, punto 39), il Consiglio potrebbe ridurre un vantaggio precedentemente concesso ai PTOM solo se il vantaggio di cui trattasi fosse straordinario e nel caso in cui fossero accordate compensazioni in altri settori. Orbene, la norma del cumulo d'origine ACP/PTOM non avrebbe niente di straordinario. Occorrerebbe valutare il carattere asseritamente eccezionale di quest'ultima non «rispetto alle regole sul funzionamento del mercato comunitario», ma rispetto alle regole di origine ordinarie, ai diversi regimi d'importazione e alla posizione privilegiata dei PTOM. Inoltre, la ricorrente critica il fatto che la Corte non abbia esaminato se le compensazioni in altri settori compensassero effettivamente la paralisi dell'industria zuccheriera dei PTOM provocata dalla decisione impugnata.
73 Poiché la ricorrente neanche afferma che la Corte abbia basato la sua valutazione su dati di fatto inesatti o incompleti, non spetta al Tribunale rimettere in discussione tale valutazione.
74 Inoltre, occorre osservare che l'argomentazione della ricorrente si basa su una interpretazione errata dei punti 40-42 della sentenza Emesa. Infatti, la Corte non ha statuito che il Consiglio poteva ridurre un vantaggio concesso ai PTOM solo nel caso in cui tale vantaggio fosse straordinario e nel caso in cui fossero accordate compensazioni in altri settori. Emerge dalla sentenza che il Consiglio aveva il diritto di ridurre, e perfino di eliminare, un vantaggio precedentemente concesso ai PTOM, nel caso di specie l'applicazione della regola di cumulo di origine ACP/PTOM, dal momento che «l'applicazione di [tale] regola (...) nel settore dello zucchero determinasse rilevanti perturbazioni nel funzionamento di un'organizzazione di mercato» (punto 40 della sentenza).
75 Per sottolineare il carattere giustificato ed equilibrato della decisione impugnata, la Corte aggiunge che, comunque, il vantaggio concesso aveva un carattere eccezionale e che il Consiglio ha accordato, nella decisione impugnata, diversi vantaggi in altri settori (sentenza Emesa, punti 41 e 42).
76 Tuttavia, la Corte non fa mai riferimento a «compensazioni» nella sentenza Emesa. La Corte cita al punto 42 di tale sentenza «diversi vantaggi [che] sono stati accordati ai PTOM», senza che la ricorrente abbia contestato l'esistenza di tali vantaggi.
77 Inoltre, quanto alla questione se la regola del cumulo d'origine ACP/PTOM conferisca un vantaggio straordinario agli operatori economici dei PTOM, va ricordato che, secondo le norme d'origine ordinarie, un prodotto è considerato originario di un paese nel caso in cui vi sia interamente ottenuto, vale a dire sufficientemente trasformato [artt. 4 e 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci (GU L 148, pag. 1), e artt. 1-3 dell'allegato II].
78 Orbene, è pacifico tra le parti che lo zucchero esportato dalla ricorrente non è stato interamente ottenuto nei PTOM. Infatti, si tratta di zucchero importato dai paesi ACP. Inoltre, non è contestato che lo zucchero esportato dalla ricorrente non subisce una trasformazione sufficiente ad Aruba tale da conferire un'origine PTOM al prodotto di cui trattasi in forza delle norme di origine ordinarie.
79 Solo per mezzo della norma del cumulo di origine ACP/PTOM lo zucchero esportato dalla ricorrente può essere considerato zucchero di origine PTOM. Infatti, in forza di tale norma, talune trasformazioni minime anche quelle che sono esplicitamente menzionate dall'art. 3, n. 3, dell'allegato II come insufficienti a conferire il carattere originario ad un prodotto proveniente dai PTOM apportate nei PTOM ai prodotti di origine ACP conferiscono eccezionalmente un'origine PTOM ai prodotti interessati. Dal momento che i prodotti che godono del cumulo di origine ACP/PTOM possono essere importati nella Comunità esenti dai dazi doganali, va considerato che tale norma conferisce, come sottolineato dalla Corte, un vantaggio eccezionale agli operatori economici dei PTOM (sentenza Emesa, punto 41).
80 Col primo motivo la ricorrente sostiene inoltre che il Consiglio ha violato l'art. 133, n. 1, del Trattato limitando a 3 000 tonnellate le importazioni di zucchero che beneficiano del cumulo d'origine ACP/PTOM. Il massimale previsto all'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, costituirebbe, infatti, una restrizione quantitativa vietata da detta disposizione. Inoltre, anche se il regime che risulta dalla decisione PTOM danneggiasse altri interessi comunitari, il Consiglio avrebbe, in forza dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, l'obbligo di rispettare le «realizzazioni acquisite».
81 Tuttavia, va constatato che la Corte ha già respinto tale argomento nella sentenza Emesa in questi termini:
«45 Non essendo necessario stabilire se sia possibile considerare il contingente doganale prescritto dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata come una restrizione quantitativa, né se sia possibile ritenere che il regime di cumulo ACP/PTOM conferisca alle merci considerate un'origine PTOM per l'applicazione del regime di importazione previsto dall'art. 133, n. 1, del Trattato, va osservato che si possono importare i prodotti in questione oltre la misura del contingente solo pagando dazi doganali.
46 Ai sensi dell'art. 133, n. 1, del Trattato, le importazioni originarie dei PTOM nella Comunità fruiscono dell'eliminazione totale dei dazi doganali che interviene "progressivamente fra gli Stati membri conformemente alle disposizioni del presente Trattato".
47 Va rilevato in proposito, come fa la Commissione, che, riguardo al commercio dello zucchero, lo smantellamento delle barriere doganali all'interno della Comunità è avvenuto solo in esito all'istituzione di un'organizzazione comune del mercato di tale prodotto, la quale ha comportato l'applicazione di una tariffa esterna comune parallelamente alla fissazione di un prezzo minimo applicabile in tutti gli Stati membri, allo scopo, in particolare, di eliminare le distorsioni della concorrenza. Infatti, mancando totalmente una politica agricola comune tra i PTOM e la Comunità, non è possibile ritenere che misure dirette ad evitare distorsioni della concorrenza o turbative del mercato comunitario, le quali possono assumere la forma di un contingente doganale, siano contrarie all'art. 133, n. 1, del Trattato per il semplice fatto che sono state adottate.
48 Per quanto riguarda il problema della compatibilità del contingente doganale istituito dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata con l'art. 136, secondo comma, del Trattato, è sufficiente osservare che tale disposizione prevede espressamente che il Consiglio debba agire "muovendo dalle realizzazioni acquisite e basandosi sui principi iscritti nel presente Trattato". Tra tali principi, come affermato dalla Corte nella citata sentenza Antillean Rice Mills e a., punto 37, vanno annoverati quelli inerenti alla politica agricola comune.
49 Pertanto non è possibile criticare il Consiglio per aver tenuto conto, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, delle esigenze della politica agricola comune.
50 Da quanto precede deriva che la validità della misura prevista dall'art. 108 ter della decisione PTOM non può essere messa in discussione con riguardo agli artt. 133, n. 1, e 136, secondo comma, del Trattato, per il fatto che essa stabilisce un contingente sulle importazioni di zucchero che fruiscono di un regime di cumulo di origine ACP/PTOM».
82 Risulta da quanto precede che il primo motivo va interamente respinto.
83 Senza che occorra pronunciarsi sulla questione se il primo motivo riguardi una norma di diritto che conferisce diritti ai singoli, va constatato che l'esame del motivo non ha evidenziato l'esistenza di un comportamento della Comunità che avrebbe potuto far sorgere la responsabilità di quest'ultima.
Sul motivo relativo alla violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
84 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola il principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Essa rammenta che, inserendo l'art. 108 ter, n. 1, nella decisione PTOM, il Consiglio ha limitato a 3 000 tonnellate all'anno le importazioni di zucchero che possono beneficiare del cumulo di origine ACP/PTOM. La ricorrente non avrebbe potuto attendersi tale modifica della decisione PTOM. Essa sottolinea, a tale scopo, che la decisione PTOM era stata adottata per dieci anni e che, in forza dell'art. 240, n. 3, la sola modifica prevista doveva essere effettuata entro il 1° marzo 1995. Inoltre, in caso di modifica, quest'ultima, secondo la ricorrente, poteva farsi soltanto tenendo conto dell'obiettivo enunciato dall'art. 132, n. 1, del Trattato.
85 La ricorrente sostiene inoltre che i principi generali del diritto comunitario impongono al Consiglio di tener conto degli interessi delle imprese che hanno realizzato investimenti e svolto attività in base a norme di diritto in vigore (sentenze della Corte 27 aprile 1978, causa 90/77, Stimming/Commissione, Racc. pag. 995; 16 maggio 1979, causa 84/78, Tomadini, Racc. pag. 1801; 28 aprile 1988, causa 120/86, Mulder, Racc. pag. 2321, e 11 luglio 1991, causa C-368/89, Crispoltoni, Racc. pag. I-3695).
86 Il Tribunale rammenta anzitutto che il Consiglio, quando emana misure ai sensi dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, deve tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte di quest'ultimo, in particolare di quelli enunciati dall'art. 132 del Trattato, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli relativi alla politica agricola comune (sentenza Emesa, punto 38). Va inoltre rammentato che il Consiglio, che dispone di un ampio potere discrezionale quando opera quale arbitro tra gli obiettivi dell'associazione dei PTOM e quelli della politica agricola comune (sentenza Emesa, punti 39 e 53), è legittimato a ridurre, e persino ad eliminare, un vantaggio precedentemente concesso ai PTOM qualora l'applicazione di quest'ultimo possa comportare rilevanti perturbazioni nel funzionamento di un'organizzazione comune di mercato (sentenza Emesa, punto 40).
87 Orbene, se il rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono legittimamente confidare nella conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (v., in particolare, sentenza della Corte 17 settembre 1998, causa C-372/96, Pontillo, Racc. pag. I-5091, punti 22 e 23, e sentenza Emesa, punto 34).
88 Un operatore economico diligente avrebbe dovuto prevedere pertanto che la decisione PTOM poteva essere modificata e che una modifica potrebbe eventualmente riguardare la soppressione o la limitazione di vantaggi precedentemente concessi ai PTOM. Siffatta analisi s'impone tanto più nel caso di specie in cui i vantaggi di cui trattasi presentavano un carattere eccezionale (sentenza Emesa, punti 40 e 41). Inoltre, nessuna disposizione di diritto comunitario imponeva al Consiglio di tener conto degli interessi delle imprese già presenti sul mercato (v., in tal senso, sentenza della Corte 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-4973, punto 79).
89 La ricorrente non può dedurre un argomento dall'art. 240, n. 3, della decisione PTOM il quale prevede che, prima dello scadere del primo quinquennio, il Consiglio adotti, se del caso, le eventuali modifiche da apportare all'associazione dei PTOM alla Comunità. Infatti, tale disposizione non priva il Consiglio del potere, che gli deriva direttamente dal Trattato, di modificare gli atti che ha adottato ai sensi dell'art. 136 di quest'ultimo per realizzare il complesso degli obiettivi indicati dall'art. 132 del Trattato stesso (sentenza Emesa, punto 33).
90 Inoltre, la ricorrente osserva che la sua decisione di aprire uno zuccherificio ad Aruba è stata presa solo dopo concertazione nel 1995 e nel 1996 con le autorità di Aruba e la rappresentanza permanente del Regno dei Paesi Bassi presso l'Unione europea.
91 La ricorrente non avrebbe potuto prevedere che il Consiglio avrebbe limitato quantitativamente le importazioni di zucchero che beneficiano del cumulo d'origine ACP/PTOM. A tal proposito, la ricorrente insiste sul fatto che il procedimento decisionale all'interno del Consiglio non è pubblico. Essa sarebbe stata informata dalle autorità di Aruba degli elementi della discussione solo dal mese di luglio 1997.
92 Tuttavia, il Tribunale constata che la ricorrente non espone alcun elemento da cui emergerebbe che le istituzioni comunitarie le avrebbero fornito garanzie precise che le avrebbero permesso di avere speranze fondate quanto al mantenimento del regime esistente del cumulo d'origine ACP/PTOM per le esportazioni di zucchero che essa prevedeva di realizzare.
93 Al contrario, come giustamente sottolineato dalla Corte nella sentenza Emesa, «emerge dal fascicolo che al momento di impegnarsi in investimenti ad Aruba (la ricorrente) disponeva di elementi informativi sufficienti per prevedere, in quanto operatore economico di normale diligenza, che il regime liberale del cumulo di origine poteva costituire oggetto di una modifica in senso restrittivo» (punto 36 della sentenza). La Corte osserva, a tale scopo, «che la proposta [96/C 139/01] è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 10 maggio 1996, ossia quasi un anno prima che iniziasse la produzione della [ricorrente] ad Aruba» (punto 36 della sentenza).
94 Orbene, la proposta 96/C 139/01, a cui fa riferimento la Corte, prevedeva la soppressione della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM, in particolare, per lo zucchero originario dagli Stati ACP. Infatti, per quanto riguarda l'allegato II, la Commissione proponeva un nuovo articolo 6 che disponeva che la regola del cumulo d'origine ACP/PTOM non si applicava «ai prodotti elencati nei capitoli 1-24 del sistema armonizzato che (...) sono originari [degli] Stati ACP». Orbene, lo zucchero viene menzionato al capitolo 17 del sistema armonizzato.
95 Ne consegue che la proposta 96/C 139/01, pubblicata nel maggio 1996, vale a dire circa nove mesi prima che la ricorrente fosse stata costituita e undici mesi prima che quest'ultima iniziasse la sua produzione di zucchero (v. supra, punto 19), prevedeva l'istituzione di un sistema ancor più restrittivo per la ricorrente rispetto al sistema contenuto nell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, che ammette il cumulo d'origine ACP/PTOM per una quantità di 3 000 tonnellate di zucchero all'anno.
96 Infine, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola il principio di tutela del legittimo affidamento dal momento che essa non prevede nessun termine di transizione e nessuna normativa transitoria per le attività esistenti nei PTOM al momento della revisione della decisione PTOM. Nel caso di specie non esisterebbe nessun interesse generale inderogabile che avrebbe potuto giustificare che la revisione della decisione PTOM non venisse adottata con provvedimenti transitori (sentenza della Corte 17 luglio 1997, causa C-183/95, Affish, Racc. pag. I-4315, punto 57).
97 Il Tribunale ha già statuito che nessuna disposizione di diritto comunitario imponeva al Consiglio di tener conto degli interessi delle imprese già presenti sul mercato (v. supra, punto 88).
98 Il Tribunale constata inoltre che la ricorrente non afferma nemmeno che, al momento dell'adozione della decisione impugnata, essa avrebbe avuto un carico di zucchero in preparazione verso la Comunità riguardo al quale la ricorrente stessa avrebbe potuto legittimamente credere che potesse essere importato nella Comunità senza nessuna restrizione (v., a tale scopo, sentenza Sofrimport/Commissione, citata supra al punto 52, punti 16-21, e sentenza del Tribunale 11 luglio 1997, causa T-267/94, Oleifici Italiani/Commissione, Racc. pag. II-1239, punti 38-40).
99 Inoltre, va dichiarato che la Commissione ha adottato il 17 dicembre 1997 il regolamento (CE) n. 2553, recante modalità per il rilascio dei titoli d'importazione relativi a taluni prodotti dei codici NC 1701, 1702, 1703 e 1704 con origine cumulata ACP/PTOM (GU L 349, pag. 26). Orbene, emerge dall'art. 8 del regolamento n. 2553/97 che l'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, era applicabile solo a partire dal 1° gennaio 1998, e che i titoli d'importazione richiesti a partire dal 10 dicembre 1997 e fino al 31 dicembre 1997 sarebbero stati rilasciati fino alla quantità di 3 000 tonnellate. Inoltre, è pacifico che le domande di titoli d'importazione presentate prima del 10 dicembre 1997 sono state interamente soddisfatte.
100 Pertanto ne consegue che, per un mese, vi è stato un regime transitorio, che, oltretutto, era generoso nel senso che per i 21 giorni compresi tra il 10 e il 31 dicembre 1997 una quantità «annuale» di 3 000 tonnellate di zucchero che rientravano nel cumulo d'origine ACP/PTOM ha potuto essere importata.
101 Anche la censura relativa ad un'asserita mancanza di un regime transitorio va quindi respinta.
102 Risulta da tutto quanto sopra che il motivo relativo ad una violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento va respinto. Neanche l'esame di tale motivo ha evidenziato pertanto una violazione da parte della Comunità di una norma di diritto che conferisca diritti ai singoli.
Sul motivo relativo ad una violazione del principio di proporzionalità
103 In primo luogo, la ricorrente sostiene che il Consiglio ha il dovere di conciliare il perseguimento dei diversi obiettivi enunciati dall'art. 3 del Trattato, senza tuttavia accordare una priorità alla politica agricola comune (sentenza della Corte 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 855, punto 12, e ordinanza della Corte 12 luglio 1996, causa C-180/96 R, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I-3903, punto 63). Nel caso di specie, il Consiglio avrebbe violato il principio di proporzionalità accordando una priorità alla politica agricola comune a danno degli interessi dei PTOM.
104 Nella sentenza Emesa la Corte ha stabilito, da un lato, che il Consiglio, «quando adotta provvedimenti ai sensi dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, debba tener conto non solo dei principi che figurano nella quarta parte del Trattato stesso, ma anche degli altri principi del diritto comunitario, ivi compresi quelli relativi alla politica agricola comune» (punto 38 della sentenza) e, dall'altro, che «nel soppesare i diversi obiettivi fissati dal Trattato [...] il Consiglio [...] può essere indotto, ove necessario, a ridurre taluni vantaggi in precedenza accordati ai PTOM» (punto 39 della sentenza).
105 Pertanto l'argomento va respinto. Verrà esaminato successivamente se nel caso di specie il Consiglio non abbia commesso un errore manifesto nella sua valutazione della «necessità» del limite delle importazioni di zucchero che godono della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM (v. supra, punti 117-150).
106 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che l'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, comporta una restrizione strutturale delle importazioni di zucchero originario dei PTOM nella Comunità. Infatti, tale disposizione limiterebbe a 3 000 tonnellate la quantità di zucchero d'origine ACP che può essere importata nella Comunità con l'assegnazione di un'origine PTOM dopo la lavorazione o trasformazione ai sensi dell'art. 6 dell'allegato II. Orbene, secondo la ricorrente, solo misure restrittive temporanee basate sull'art. 109 della decisione PTOM possono essere prese riguardo ad importazioni provenienti dai PTOM, purché tali misure «limitino solo eccezionalmente, parzialmente e temporaneamente» la libera importazione nella Comunità dei prodotti provenienti dai PTOM (sentenze della Corte 26 ottobre 1994, causa C-430/92, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5197; 22 aprile 1997, causa C-310/95, Road Air, Racc. pag. I-2229, punti 40 e 41, e sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, sopra citata al punto 42, punto 95).
107 Tuttavia, emerge dalla sentenza Emesa (punto 40) che il Consiglio è legittimato a ridurre, strutturalmente, un vantaggio precedentemente concesso ai PTOM, nel caso di specie l'applicazione della regola del cumulo di origine ACP/PTOM nel settore dello zucchero, qualora sia accertato che «l'applicazione di [tale] regola (...) in [tale] settore determini rilevanti perturbazioni nel funzionamento di un'organizzazione comune di mercato (...)». Verrà esaminato successivamente se la valutazione, effettuata dal Consiglio, del rischio che la norma del cumulo di origine ACP/PTOM comportava per l'organizzazione comune del mercato dello zucchero non sia viziata da errore manifesto (v. supra, punti 117-150).
108 In terzo luogo, la ricorrente osserva che la lettera 18 dicembre 1997 del sig. Fischler al suo legale e la lettera del sig. Soubestre, della Commissione, al rappresentante permanente del Regno dei Paesi Bassi del 9 giugno 1997 fanno emergere che la restrizione strutturale dell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, è stata imposta come una soluzione di ricambio. Essa ritiene che una restrizione strutturale adottata al posto di una misura di salvaguardia debba almeno rispondere ai medesimi criteri delle misure previste dall'art. 109 della decisione PTOM. Infatti, sarebbe inaccettabile che una restrizione strutturale definitiva possa essere ammessa più facilmente di una misura di salvaguardia. Orbene, nel caso di specie, le condizioni per l'adozione di una misura di salvaguardia in forza dell'art. 109 della decisione PTOM non sarebbero state soddisfatte.
109 Il Tribunale constata tuttavia che le due lettere della Commissione che la ricorrente cita non sostengono la sua argomentazione.
110 Da un lato, nella lettera firmata dal sig. Soubestre, la Commissione respinge una proposta fatta dalle autorità olandesi. Tali autorità avevano proposto un sistema di prezzi all'esportazione minimi per lo zucchero proveniente dai PTOM ed un allineamento del procedimento riguardante le misure di salvaguardia rispetto alle norme applicabili nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Tuttavia non emerge in nessun modo da tale lettera che la restrizione strutturale imposta successivamente dal Consiglio nella decisione impugnata costituirebbe una misura di salvaguardia dissimulata.
111 Dall'altro, la lettera del sig. Fischler 18 dicembre 1997 è una risposta a una lettera del legale della ricorrente nella quale quest'ultimo aveva esposto i motivi per i quali l'adozione di misure di salvaguardia per lo zucchero d'origine PTOM non era necessaria. Il sig. Fischler è d'accordo con tale analisi. Egli chiarisce che, per la Commissione, a causa dell'adozione della decisione impugnata, «talune misure di salvaguardia non sembravano in quel momento necessarie» («safeguard measures seem, for the time being, unnecessary»). Tuttavia egli non afferma affatto che la decisione impugnata sia una soluzione di ricambio, adottata al posto di una misura di salvaguardia. Dalla lettera si evince soltanto che la soluzione strutturale che comporta la decisione impugnata ha messo fine alle perturbazioni sul mercato comunitario di modo che non occorre adottare misure di salvaguardia.
112 Le due lettere citate dalla ricorrente non dimostrano quindi che la restrizione del cumulo d'origine ACP/PTOM imposta dall'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, costituisca una misura di salvaguardia dissimulata o una soluzione di ricambio adottata al posto di tale misura.
113 Comunque, la Corte ha già statuito nella sentenza Emesa che «la misura indicata nell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM modificata non costituisce una misura di salvaguardia diretta a rispondere, in via eccezionale e temporanea, all'insorgere di difficoltà straordinarie cui il regime di scambi normalmente applicabile non consente di porre rimedio, ma modifica il regime ordinario stesso in base ai medesimi criteri sui quali si basa la decisione PTOM», e che, di conseguenza, «le condizioni di adozione delle misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 109 della decisione PTOM non hanno rilievo ai fini di una valutazione della validità della decisione [impugnata]» (punto 61 della sentenza). La Corte conclude che, «pertanto, nell'emanare l'art. 108 ter della decisione PTOM modificata, il Consiglio non era tenuto a rispettare le esigenze particolari connesse all'adozione delle misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 109 della decisione PTOM» (punto 62 della sentenza).
114 Di conseguenza, anche il terzo argomento va respinto.
115 In quarto luogo, la ricorrente sostiene che l'art. 108 ter, n. 2, della decisione PTOM, come modificata, è incompatibile con il principio di proporzionalità in quanto la macinazione dello zucchero (il «milling») è esclusa dalle operazioni di lavorazione e di trasformazione ritenute sufficienti per la concessione del cumulo d'origine ACP/PTOM. A tale scopo, essa sottolinea che, ai sensi dell'art. 108 ter, n. 2, della decisione PTOM, come modificata, la colorazione dello zucchero, che è una lavorazione o trasformazione meno importante del «milling», è sufficiente a conferire l'origine PTOM.
116 Tuttavia, tale argomento si basa su un'errata interpretazione della decisione impugnata. Infatti, come sottolinea la Corte nella sentenza Emesa (punti 59 e 60) «l'art. 108 ter, n. 2, si limita a menzionare due esempi di operazioni che si possono considerare sufficienti per conferire il carattere di prodotti originari dei PTOM, ma non contiene un elenco esauriente» di modo che la ricorrente «non può sostenere che [tale] articolo [...] abbia eliminato il "milling" dal novero delle operazioni rilevanti ai fini dell'attribuzione del cumulo di origine».
117 Pertanto anche tale argomento va respinto.
118 In quinto luogo, la ricorrente sostiene che la situazione del mercato dello zucchero comunitario non rendeva necessaria una limitazione a 3 000 tonnellate all'anno delle importazioni dello zucchero che beneficiano del cumulo di origine ACP/PTOM .
119 A tal proposito, la Corte ha così statuito nella sentenza Emesa (punti 53-58):
«53 Occorre ricordare che, in un settore in cui, come nel caso di specie, le istituzioni comunitarie dispongono di un ampio potere discrezionale, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento in relazione allo scopo che si intende perseguire può inficiare la legittimità del provvedimento stesso. La limitazione del controllo della Corte si impone segnatamente allorché il Consiglio si trova a dover operare quale arbitro di interessi confliggenti e ad esercitare quindi opzioni nell'ambito delle scelte politiche che rientrano nelle sue responsabilità proprie [v. sentenze (...) Germania/Consiglio [sopra citata], Racc. pag. I-4973, punti 90 e 91; 17 ottobre 1995, causa C-44/94, Fishermen's Organisations e a., Racc. pag. I-3115, punto 37, e 19 novembre 1998, causa C-150/94, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. I-7235, punto 87].
54 (...) non si può ritenere, in tale contesto, che l'istituzione del contingente stabilito dall'art. 108 ter della decisione PTOM modificata fosse manifestamente eccessiva rispetto a quanto necessario per raggiungere gli obiettivi perseguiti dal Consiglio.
55 A questo proposito, dal settimo considerando della decisione impugnata risulta che il Consiglio ha introdotto l'art. 108 ter perché gli era stato fatto osservare che il "libero accesso per tutti i prodotti originari de[i] PTOM, e il mantenimento del cumulo tra prodotti originari degli Stati ACP e prodotti originari de[i] PTOM" comportavano il "rischio di conflitti" tra gli obiettivi della politica comunitaria relativa allo sviluppo dei PTOM e quelli della politica agricola comune, ed altresì per tener conto del fatto che "gravi perturbazioni sul mercato comunitario di alcuni prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati hanno determinato più volte l'adozione di misure di salvaguardia".
56 Orbene, va rilevato che dal fascicolo emerge che, alla data della decisione impugnata, la produzione comunitaria di zucchero di barbabietola eccedeva il quantitativo consumato nella Comunità e a ciò si aggiungevano le importazioni di zucchero di canna provenienti dagli Stati ACP per far fronte alla domanda specifica di tale prodotto nonché l'obbligo per la Comunità di importare un determinato quantitativo di zucchero da paesi terzi, in forza degli accordi conclusi in seno all'OMC. D'altra parte, la Comunità era tenuta anche a finanziare le esportazioni di zucchero, sotto forma di restituzioni all'esportazione e nei limiti degli accordi conclusi in seno all'OMC. Di conseguenza, il Consiglio ha potuto ritenere, giustamente, che ogni quantitativo supplementare di zucchero, benché minimo in relazione alla produzione comunitaria, che fosse entrato nel mercato comunitario avrebbe costretto le istituzioni della Comunità ad aumentare l'importo delle sovvenzioni alle esportazioni, nei limiti sopra indicati, ovvero a ridurre le quote dei produttori europei, cosa che avrebbe alterato l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, che aveva un equilibrio precario, e sarebbe stata contraria agli obiettivi della politica agricola comune.
57 Peraltro, sia dall'ordinanza di rinvio sia dalle cifre comunicate dal Consiglio e dalla Commissione risulta che il contingente annuo di 3 000 tonnellate non è inferiore al livello delle importazioni tradizionali di zucchero provenienti dai PTOM, dato che questi ultimi non producono direttamente tale merce. Inoltre, poiché i prodotti provenienti dagli Stati ACP ricevono solo un minimo valore aggiunto sul territorio dei PTOM, l'industria colpita dalla decisione 97/803 poteva contribuire soltanto in misura ridotta allo sviluppo dei PTOM stessi. Non si poteva poi escludere che l'applicazione illimitata della regola del cumulo di origine comportasse un rischio di sviamento artificiale dei prodotti provenienti dagli Stati ACP, attraverso il territorio dei PTOM, allo scopo di far accedere al mercato comunitario quantitativi di zucchero superiori a quelli per i quali detti Stati fruivano convenzionalmente di un accesso garantito, esente da dazi, al suddetto mercato.
58 Di conseguenza, non si può ritenere che la misura relativa all'importazione di zucchero che fruisce del cumulo di origine ACP/PTOM, contenuta nell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM modificata, sia contraria al principio di proporzionalità».
120 Nelle sue osservazioni 9 ottobre 2000 la ricorrente critica vivamente tale passaggio della sentenza.
121 Per quanto riguarda anzitutto il punto 55 della sentenza Emesa, la ricorrente sostiene che la Corte ha considerato le affermazioni contenute nel settimo considerando della decisione impugnata come punto di partenza della sua valutazione, senza mettere in discussione l'esattezza di tali affermazioni.
122 Tale argomento va respinto. Infatti, il controllo della legittimità di un atto implica la presa in considerazione della motivazione di tale atto. Così, per valutare il punto se il Consiglio non avesse violato il principio di proporzionalità, la Corte ha ricordato anzitutto al punto 55 della sentenza i motivi che sono stati esposti dal Consiglio nella decisione impugnata a sostegno della limitazione delle importazioni di zucchero che godono del cumulo d'origine ACP/PTOM. Tuttavia, la Corte non ha considerato le affermazioni del Consiglio come fatti accertati. Infatti, ai punti 56 e 57 della sentenza, ha valutato se le affermazioni contenute al settimo considerando della decisione impugnata si basassero o meno su errori manifesti di valutazione, il che, secondo la Corte, non era avvenuto.
123 Inoltre, la ricorrente sostiene che la Corte ha commesso alcuni errori di fatto al punto 55 della sentenza Emesa, che metterebbero in discussione la conclusione secondo la quale la decisione impugnata non violava il principio di proporzionalità.
124 La ricorrente osserva, a tale scopo, che lo zucchero che gode del cumulo d'origine ACP/PTOM, prima dell'adozione della decisione impugnata, non è mai stato oggetto di misure di salvaguardia. Inoltre, sarebbe falso sostenere che «taluni prodotti» sarebbero stati interessati da misure di salvaguardia. Infatti, solo il riso dei PTOM sarebbe stato oggetto di tali misure.
125 Tuttavia è giocoforza constatare che né il Consiglio al settimo considerando della decisione impugnata né la Corte nella sentenza Emesa hanno sostenuto che la Comunità abbia adottato in passato misure di salvaguardia per limitare le importazioni di zucchero. Il settimo considerando della decisione impugnata va interpretato nel senso che, così come «gravi perturbazioni sul mercato comunitario [causate da] alcuni prodotti soggetti all'organizzazione comune dei mercati hanno determinato più volte l'adozione di misure di salvaguardia», si dovevano temere anche alcune perturbazioni per quanto riguarda lo zucchero. Secondo il Consiglio, siffatte perturbazioni giustificavano la misura strutturale adottata, e la Corte, nella sentenza Emesa, ha fatto propria tale valutazione.
126 Inoltre, anche se soltanto il riso originario dei PTOM fosse stato interessato da misure di salvaguardia in passato, il Consiglio non avrebbe commesso alcun errore manifesto di valutazione facendo riferimento all'adozione di misure di salvaguardia per «taluni prodotti». Infatti, ad esempio, la misura di salvaguardia che è stata oggetto della sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, citata sopra al punto 42, riguardava diversi prodotti, vale a dire le diverse specie di riso che rientrano nei codici NC 1006 30 21-1006 30 48. Peraltro, l'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, che si applica apparentemente ad un solo prodotto, vale a dire lo zucchero, riguarda in realtà anche prodotti diversi, vale a dire «i prodotti delle voci della classificazione tariffaria SH 1701, 1702, 1703 e 1704».
127 Quanto al punto 56 della sentenza Emesa, secondo la ricorrente la Corte avrebbe altresì commesso errori di fatto in tale passaggio della sentenza.
128 Tuttavia, interrogata su tale punto all'udienza, la ricorrente ha chiarito che contestava le valutazioni effettuate dalla Corte sui fatti, non l'esattezza materiale di questi ultimi.
129 La ricorrente osserva a tal proposito che la Corte ha basato la sua valutazione riguardante la necessità e la proporzionalità della limitazione delle importazioni di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM su tre elementi, vale a dire, in primo luogo, un'eccedenza della produzione comunitaria di zucchero da barbabietole rispetto alla quantità consumata nella Comunità alla data della decisione impugnata, in secondo luogo, l'esistenza di un volume rilevante di importazioni preferenziali di zucchero e, in terzo luogo, gli obblighi che derivano dagli accordi conclusi all'interno dell'OMC (in prosieguo: gli «accordi OMC»).
130 Orbene, quanto all'eccedenza di produzione, essa sarebbe strutturale e sarebbe sempre esistita, anche al momento dell'adozione della decisione PTOM nel 1991. Pertanto sarebbe errato sostenere, come fa la Corte al punto 56 della sentenza Emesa, che un equilibrio precario regnava sul mercato dello zucchero comunitario. Inoltre, le importazioni preferenziali sarebbero sempre aumentate senza che la Comunità abbia ritenuto necessario, fino al 2000 o al 2001, ridurre la propria produzione. Tale politica sarebbe dovuta al fatto che l'organizzazione comune del mercato comporterebbe un sistema di autofinanziamento i cui costi sarebbero sostenuti dai consumatori.
131 Secondo la ricorrente è errato pensare che le importazioni di zucchero originario dei PTOM comportano esportazioni con restituzione della stessa quantità di zucchero. Infatti non esisterebbe alcun meccanismo di vasi comunicanti tra le due correnti commerciali, come peraltro avrebbero riconosciuto la Commissione e il Consiglio (ordinanza 30 aprile 1999, Emesa Sugar/Commissione, citata supra al punto 25).
132 Inoltre, sarebbe errato sostenere che le importazioni provenienti dai PTOM che, a termine, raggiungerebbero al massimo 100 000-150 000 tonnellate all'anno, costituirebbero un problema nell'ambito degli obblighi che risulterebbero per la Comunità dagli accordi OMC. Peraltro, la Commissione avrebbe riconosciuto, nel corso del procedimento sommario, che la Comunità esporterebbe, con restituzione, una quantità di zucchero inferiore a quella autorizzata dagli accordi OMC. Tale margine ulteriore si quantificherebbe in 1 120 000 tonnellate per il periodo corrispondente alle campagne 1995/96-1997/98 (ordinanza del presidente del Tribunale 8 ottobre 1997, causa T-229/97 R, CEFS/Consiglio, Racc. pag. II-1649). Secondo i calcoli della Commissione, il detto margine sarebbe stato di 998 200 tonnellate il 1° luglio 1997 (ordinanza 30 aprile 1999, Emesa Sugar/Commissione, citata supra al punto 25, punto 107). Per la campagna 2000/2001, esso supererebbe ancora le 400 000 tonnellate. Di conseguenza, il basso livello delle importazioni dai PTOM non avrebbe potuto impedire alla Comunità di rispettare i suoi obblighi derivanti dagli accordi OMC, almeno fino alla campagna 2000/2001. La ricorrente sostiene inoltre che lo zucchero d'origine PTOM può essere incluso nella categoria dello zucchero d'origine ACP poiché esso cumula queste due origini. Orbene, si tratterebbe di zucchero preferenziale che non rientrerebbe negli impegni ai quali la Comunità ha aderito nell'ambito degli accordi OMC (v. nota a piè di pagina n. 1 dello «Schedule CXL»).
133 La situazione di sovrapproduzione strutturale dell'industria dello zucchero comunitario costituirebbe il vero problema per tale industria. In passato non sarebbe mai stato considerato che tale sovrapproduzione, che esisterebbe almeno dal 1973, avrebbe reso necessaria una limitazione delle importazioni preferenziali di zucchero nella Comunità. Pertanto sarebbe stato sproporzionato ridurre, con la decisione impugnata, le importazioni di zucchero provenienti dai PTOM a 3 000 tonnellate nel 1997, mentre tali importazioni avrebbero appena raggiunto 10 000 tonnellate e la Comunità avrebbe disposto in quel momento di un margine di esportazione ulteriore di circa un milione di tonnellate nell'ambito degli accordi OMC. La ricorrente segnala che, allorché nel 1999 l'importazione di zucchero proveniente dai PTOM, a causa del cumulo d'origine ACP/PTOM eccedeva le 50 000 tonnellate, la Comunità non ha nemmeno ritenuto necessario imporre restrizioni quantitative, ma ha imposto prezzi minimi.
134 Il Tribunale ricorda anzitutto che la Corte ha statuito, al punto 40 della sentenza Emesa, in base ad una valutazione della situazione nel settore dello zucchero che essa ha esposto, in particolare, al punto 56 della sentenza, che il Consiglio aveva potuto giustamente considerare che era necessario ridurre la portata della regola del cumulo di origine ACP/PTOM dello zucchero dal momento che l'applicazione di tale vantaggio in tale settore «determinava rilevanti perturbazioni nel funzionamento di una organizzazione comune del mercato».
135 Poiché non spetta al Tribunale rimettere in discussione valutazioni effettuate dalla Corte su fatti la cui esattezza materiale non è contestata (v. supra, punto 128), gli argomenti della ricorrente che si riferiscono al punto 56 della sentenza Emesa riguardanti in particolare il punto se il Consiglio abbia commesso un errore manifesto di valutazione allorché ha ritenuto nel 1997 che l'applicazione senza limitazione della norma del cumulo di origine ACP/PTOM senza limitazione «determinasse [potenzialmente] rilevanti perturbazioni nel funzionamento di una organizzazione di mercato» saranno analizzati soltanto ad abundantiam.
136 A tal proposito va osservato anzitutto come sia pacifico tra le parti il fatto che, al momento dell'adozione della decisione impugnata, il prezzo comunitario dello zucchero era il doppio del prezzo del mercato mondiale. Orbene, la ricorrente ha sostenuto, in risposta ad un quesito scritto del Tribunale, che nessun dazio d'importazione è dovuto ad Aruba sullo zucchero acquistato in un paese ACP. Dal momento che lo zucchero di origine ACP trasformato nei PTOM gode, grazie all'applicazione della norma del cumulo di origine ACP/PTOM, di un'origine PTOM, per tale motivo è esente da dazi doganali nella Comunità, la differenza notevole tra il prezzo mondiale e il prezzo comunitario dello zucchero creava, al momento dell'adozione della decisione impugnata, un rischio effettivo di aumento delle esportazioni nella Comunità di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM.
137 Così, mentre nel 1996 le esportazioni nella Comunità di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM erano inferiori a 3 000 tonnellate, la stessa ricorrente prevedeva che, qualora la decisione impugnata non fosse stata adottata, esse avrebbero raggiunto 100 000-150 000 tonnellate negli anni successivi. Inoltre, tale valutazione non teneva nemmeno conto delle esportazioni potenziali, ma era basata sulla produzione delle due imprese esistenti e di altre due imprese, che dovevano cominciare ad essere attive al momento dell'adozione della decisione impugnata (v. relazione NEI, pag. 85, punto 6.5). Tuttavia, vista la notevole differenza tra il prezzo mondiale ed il prezzo comunitario dello zucchero, è più che probabile che altre società sarebbero entrate nello stesso mercato nel caso in cui il Consiglio non avesse limitato l'applicazione per lo zucchero della norma del cumulo di origine ACP/PTOM.
138 Vi era inoltre, al momento dell'adozione della decisione impugnata, come sottolineato dalla Corte al punto 57 della sentenza Emesa, un rischio innegabile «di sviamento artificiale dei prodotti provenienti dagli Stati ACP, attraverso il territorio dei PTOM, allo scopo di far accedere al mercato comunitario quantitativi di zucchero superiori a quelli per i quali detti Stati fruivano convenzionalmente di un accesso garantito, esente da dazi, al suddetto mercato». A tal proposito va ricordato che, in forza della norma del cumulo di origine ACP/PTOM, talune operazioni di trasformazione del tutto semplici (anche quelle che di solito non sono mai tali da poter far concedere l'origine PTOM) sono sufficienti perché taluni prodotti ACP siano considerati come prodotti PTOM e possano entrare nel mercato comunitario esenti da dazi d'importazione.
139 In base a quanto sopra, si deve concludere che, al momento dell'adozione della decisione impugnata, esisteva un rischio effettivo di un notevole aumento delle esportazioni dello zucchero che godono del cumulo d'origine ACP/PTOM nella Comunità.
140 Quanto alla questione se l'aumento imminente delle esportazioni rischiasse di perturbare l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, va rammentato che la ricorrente non contesta le affermazioni relative ai fatti contenute al punto 56 della sentenza Emesa, secondo cui «la produzione comunitaria di zucchero di barbabietola eccedeva il quantitativo consumato nella Comunità», e, inoltre, la Comunità era obbligata «ad importare un determinato quantitativo di zucchero da paesi terzi, in forza degli [accordi OMC]» e secondo cui a tutto ciò si aggiungevano inoltre «le importazioni di zucchero di canna provenienti dagli stati ACP per far fronte alla domanda specifica di tale prodotto». Visto il prezzo comunitario elevato rispetto al prezzo mondiale, «la Comunità era tenuta anche a finanziare le esportazioni di zucchero, sotto forma di restituzioni all'esportazione e nei limiti degli [accordi OMC]».
141 Quanto all'argomento della ricorrente secondo il quale la sovrapproduzione di zucchero nella Comunità è strutturale ed esisteva già nel 1991, al momento in cui la norma del cumulo di origine ACP/PTOM è stata adottata, va rilevato che lo zucchero non è il solo prodotto al quale tale norma si applica. Al contrario, si tratta di un vantaggio generale applicabile a qualsiasi prodotto trasformato nei PTOM. Quando l'applicazione di tale vantaggio causa o rischia di causare perturbazioni in un settore particolare, la Comunità è legittimata a prendere misure puntuali o strutturali per far fronte al problema.
142 Secondo la Corte, «il Consiglio ha potuto ritenere, giustamente, che ogni quantitativo supplementare di zucchero, benché minimo in relazione alla produzione comunitaria, che fosse entrato nel mercato comunitario avrebbe costretto le istituzioni della Comunità ad aumentare l'importo delle sovvenzioni alle esportazioni, nei limiti [degli accordi OMC], ovvero a ridurre le quote dei produttori europei, cosa che avrebbe alterato l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, che aveva un equilibrio precario, e sarebbe stata contraria agli obiettivi della politica agricola comune» (sentenza Emesa, punto 56).
143 La ricorrente critica tale valutazione dei fatti. Secondo la ricorrente non esisteva un vero e proprio rischio di perturbazione del mercato dello zucchero comunitario.
144 Tuttavia, quando sul mercato comunitario dello zucchero, regolato da un sistema di prezzo protetto, l'offerta supera già la domanda, è ragionevole considerare che qualsiasi aumento dell'offerta mediante importazioni è tale da causare perturbazioni. Infatti, per mantenere l'equilibrio precario su tale mercato che è piuttosto uno squilibrio controllato dal momento che l'equilibrio è raggiunto solo per mezzo di esportazioni sovvenzionate , occorrerà o ridurre notevolmente il prezzo di intervento per frenare le importazioni ed aumentare la domanda, o ridurre la produzione comunitaria e/o aumentare le esportazioni che, vista la differenza tra il prezzo comunitario e il prezzo mondiale, devono essere sovvenzionate.
145 Visto il rischio imminente di un notevole aumento delle importazioni di zucchero nella Comunità creato dalla norma del cumulo di origine ACP/PTOM (v. supra, punto 139), il Consiglio, dopo aver ponderato gli interessi dei PTOM e quelli della politica agricola comune, ha potuto ragionevolmente decidere di limitare l'applicazione di tale norma per frenare le importazioni provenienti dai PTOM di tale prodotto, che solo per mezzo di una finzione giuridica aveva un'origine PTOM.
146 Quanto all'argomento della ricorrente secondo il quale la Comunità esporta una quantità di zucchero con restituzione all'esportazione inferiore a quella autorizzata dagli accordi OMC, va osservato che né il Consiglio né la Corte hanno sostenuto che la limitazione delle importazioni in franchigia ex art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, troverebbe la sua giustificazione nel fatto che la Comunità non poteva più, in forza degli accordi OMC, aumentare il livello delle sue esportazioni di zucchero sovvenzionate.
147 Va osservato che gli accordi OMC, in particolare la «Schedule CXL», contengono un limite alle esportazioni di zucchero sovvenzionate. Tuttavia essi non comportano obblighi di esaurire tale quantità assegnata. Lo scopo degli accordi OMC è infatti di ridurre gradualmente le esportazioni sovvenzionate.
148 Pertanto non può essere considerato che il Consiglio ha violato il principio di proporzionalità decidendo di limitare le importazioni di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM, anche se le esportazioni ulteriori che tali importazioni avrebbero potuto causare restavano al di sotto del massimale fissato dagli accordi OMC.
149 La ricorrente rileva inoltre che l'aumento delle importazioni di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM non deve avere un'influenza sulla produzione comunitaria. Essa segnala che la produzione comunitaria degli ultimi anni è sempre rimasta al disotto delle quote di produzione fissate dalla Comunità.
150 Tuttavia, va ricordato che, per tutto il procedimento, la ricorrente ha sottolineato la sovrapproduzione strutturale del mercato comunitario. All'udienza la ricorrente si è inoltre riferita alla relazione speciale della Corte dei conti, n. 20/2000, sulla gestione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU 2001, C 50, pag. 1), dalla quale emerge che nel 1997 tale sovrapproduzione era dell'ordine di circa 2 milioni di tonnellate. Di conseguenza, indipendentemente dalla questione se le quote di produzione fossero esaurite, è ragionevole considerare che il mercato dello zucchero comunitario, nel quale vi era un'offerta che superava ampiamente la domanda, sarebbe stato perturbato qualora le importazioni di zucchero fossero aumentate considerevolmente a causa dell'applicazione della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM.
151 Si deve concludere pertanto che il Consiglio ha potuto ragionevolmente considerare che era necessario limitare le importazioni di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM allo scopo di tutelare la stabilità dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero.
152 Va inoltre esaminato se, limitando a 3 000 tonnellate l'applicazione della regola del cumulo di origine ACP/PTOM, il Consiglio non abbia violato il principio di proporzionalità.
153 Tuttavia è giocoforza constatare che la Corte ha già statuito nella sentenza Emesa che il massimale imposto dall'art. 108 ter, n. 1 della decisione PTOM, come modificata, vale a dire la limitazione delle importazioni che godono del cumulo di origine ACP/PTOM a 3 000 tonnellate all'anno, non può essere considerato contrario al principio di proporzionalità. Essa si riferisce, a tal proposito, al punto 57 della sentenza, in particolare al fatto che «il contingente annuo di 3 000 tonnellate non è inferiore al livello delle importazioni tradizionali di zucchero provenienti dai PTOM, dato che questi ultimi non producono direttamente tale merce», che l'industria colpita dalla decisione impugnata poteva contribuire soltanto in misura ridotta allo sviluppo [dei PTOM] e che «l'applicazione illimitata della regola del cumulo di origine comport[a] un rischio di sviamento artificiale dei prodotti provenienti dagli Stati ACP, attraverso il territorio dei PTOM, allo scopo di far accedere al mercato comunitario quantitativi di zucchero superiori a quelli per i quali detti Stati fruivano convenzionalmente di un accesso garantito, esente da dazi, al suddetto mercato».
154 Nelle sue osservazioni 9 ottobre 2000 la ricorrente critica parimenti tale passaggio della sentenza Emesa. Poiché gli argomenti formulati dalla ricorrente riguardano esclusivamente le valutazioni effettuate dalla Corte su fatti pacifici questi verranno esaminati soltanto ad abundantiam (v. supra, punto 135).
155 La ricorrente insiste sul fatto che non esistono importazioni tradizionali di zucchero provenienti dai PTOM. L'industria dello zucchero sarebbe stata avviata nei PTOM a causa della norma del cumulo d'origine ACP/PTOM. Nel 1996 le esportazioni sarebbero state inferiori alle 3 000 tonnellate dal momento che le imprese interessate non sarebbero state ancora del tutto operative. La giustificazione del contingente di 3 000 tonnellate, poiché si riferisce, come la Corte ha rilevato al punto 57 della sentenza Emesa, a importazioni tradizionali sarebbe, quindi, incomprensibile. La ricorrente segnala che la quantità di 3 000 tonnellate è inferiore alla sua produzione mensile. Essa rammenta che il presidente del Tribunale ha statuito, nella sua ordinanza 30 aprile 1999, Emesa Sugar/Commissione, succitata al punto 25, che una quantità di importazione di zucchero di origine PTOM di 15 000 tonnellate all'anno era necessaria a garantire la sua sopravvivenza. Anche se la limitazione delle importazioni di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM era stata necessaria, la ricorrente sostiene che il Consiglio avrebbe dovuto tener conto nella decisione impugnata degli interessi delle imprese esistenti nei PTOM nel settore dello zucchero e avrebbe dovuto stabilire un contingente a un livello tale da permettere a tali imprese di mantenersi sul mercato. Essa si riferisce a tale scopo al criterio adottato dal Consiglio per altri prodotti, in particolare per l'isoglucosio e l'insulina.
156 Il Tribunale constata anzitutto che la ricorrente stessa ammette che non esiste produzione di zucchero nei PTOM. Comunque, qualora esistesse tale produzione, essa non sarebbe per niente colpita dalla decisione impugnata, dal momento che essa godrebbe, in quanto produzione interamente ottenuta nei PTOM ai sensi dell'art. 2 dell'allegato 2, di un'origine PTOM.
157 Quanto allo zucchero «trasformato» nei PTOM, va rammentato che lo zucchero che subisce una trasformazione sufficiente conformemente alle norme di origine ordinarie (v. supra, punto 77) costituisce un prodotto di origine PTOM che può entrare nella Comunità in esenzione da dazi doganali, senza alcuna limitazione quantitativa.
158 Inserendo l'art. 108 ter, n. 1, nella decisione PTOM, il Consiglio ha soltanto fissato un massimale per le importazioni di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM, vale a dire di zucchero originario dagli Stati ACP che ha subito una trasformazione nei PTOM che sarebbe normalmente insufficiente per conferirgli un'origine PTOM, ma che cionondimeno è considerato come se avesse siffatta origine in forza di una finzione giuridica.
159 Il Consiglio ha stabilito il massimale contenuto nell'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, ad un livello approssimativamente pari a quello delle esportazioni esistenti di zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM al momento dell'adozione della decisione impugnata.
160 Infatti, la ricorrente conferma che, nell'anno precedente all'adozione della decisione impugnata, la quantità delle esportazioni nella Comunità di zucchero che cumula l'origine ACP/PTOM era di 2 310 tonnellate. Per i primi sei mesi del 1997 essa era secondo la ricorrente di 1 404,3 tonnellate. Ne consegue che il Consiglio non ha agito irragionevolmente quando ha limitato nel novembre 1997 a 3 000 tonnellate all'anno l'applicazione per lo zucchero della norma del cumulo di origine ACP/PTOM.
161 Quanto all'argomento secondo il quale le istituzioni comunitarie avrebbero dovuto tener conto del fatto che l'industria dello zucchero dei PTOM si trovava in una fase di avvio, occorre osservare che la norma del cumulo di origine ACP/PTOM vige sin dall'adozione della decisione PTOM nel 1991. La ricorrente è stata costituita soltanto il 6 febbraio 1997, in un momento in cui la Commissione aveva già fatto una proposta al Consiglio per la soppressione totale della norma del cumulo di origine ACP/PTOM per lo zucchero (v. supra, punto 94).
162 Inoltre, se la sopravvivenza della ricorrente dipendesse veramente dal mantenimento in vigore della norma del cumulo di origine ACP/PTOM, come essa afferma, l'investimento effettuato dovrebbe essere considerato del tutto temerario. Infatti, la norma del cumulo di origine ACP/PTOM è eccezionale, e la sua soppressione per quanto riguarda lo zucchero era stata già annunciata prima della costituzione della ricorrente.
163 Nel corso dell'udienza la ricorrente ha inoltre insistito sul fatto che, per tutto l'anno 1997, le importazioni di zucchero sono state soltanto di 10 000 tonnellate. Poiché tale quantitativo non sarebbe tale da perturbare il mercato dello zucchero comunitario, la fissazione del massimale prevista dall'art. 108 ter, n. 1, della decisione PTOM, come modificata, sarebbe del tutto irragionevole.
164 Tuttavia, va rammentato che la ricorrente stessa sostiene, in base a una valutazione che non tiene neanche conto delle esportazioni potenziali, che, qualora la decisione impugnata non fosse stata adottata, le esportazioni dello zucchero che godono del cumulo di origine ACP/PTOM avrebbero raggiunto un ammontare tra le 100 000 e le 150 000 tonnellate all'anno (v. supra, punto 137). Orbene, come già è stato constatato, il Consiglio ha potuto ragionevolmente considerare che tale quantità era tale da perturbare il mercato dello zucchero comunitario (v. supra, punti 144 e 145).
165 La ricorrente critica inoltre l'affermazione della Corte al punto 57 della sentenza Emesa, secondo la quale «poiché i prodotti provenienti dagli Stati ACP ricevono solo un minimo valore aggiunto sul territorio dei PTOM, l'industria colpita dalla decisione [impugnata] poteva contribuire soltanto in misura ridotta allo sviluppo dei PTOM stessi».
166 Tuttavia, non si può seriamente negare che le operazioni che, secondo le norme di origine ordinaria, conferiscono un'origine PTOM ad un prodotto, aggiungano più valore intrinseco a quest'ultimo delle operazioni che godono del cumulo di origine ACP/PTOM, che sono operazioni semplici. Inoltre, queste ultime operazioni abitualmente non producono molti posti di lavoro. Occorre pertanto considerare che l'importanza dell'industria colpita dalla decisione impugnata poteva contribuire solo scarsamente allo sviluppo dei PTOM.
167 Inoltre, la ricorrente osserva che, contrariamente a quanto afferma la Corte al punto 57 della sentenza Emesa, non esistono indizi di uno sviamento artificiale dei prodotti provenienti dagli Stati ACP al momento dell'adozione della decisione impugnata.
168 Tuttavia, come si è già constatato sopra al punto 138, il rischio di tale sviamento era effettivo a causa della differenza tra il prezzo comunitario dello zucchero ed il prezzo dello zucchero sul mercato mondiale.
169 La ricorrente s'indigna infine per il fatto che le importazioni di zucchero originario dei PTOM sia oggetto di un trattamento meno favorevole delle importazioni originarie degli Stati ACP o dei paesi terzi. Essa sottolinea che le importazioni preferenziali di zucchero originario degli Stati ACP e dei paesi terzi rappresentano 1,7 milioni di tonnellate. Tali importazioni sarebbero sovvenzionate dal FEAOG fino a 0,8 miliardi di euro all'anno. Tale importo supererebbe ampiamente il costo di sovvenzione potenziale delle esportazioni di zucchero originario dei PTOM. La ricorrente insiste inoltre sul fatto che i PTOM si pongono in cima alla gerarchia dei paesi con i quali l'Unione europea intrattiene relazioni privilegiate. I prodotti originari dei PTOM dovrebbero pertanto fruire di una posizione privilegiata.
170 Tale argomentazione è fondata su una falsa premessa. Infatti, i prodotti di origine PTOM godono e continuano a godere di una esenzione totale dai dazi doganali. Il Consiglio ha limitato a 3 000 tonnellate l'applicazione della norma del cumulo di origine ACP/PTOM per lo zucchero che, per mezzo di una pura finzione giuridica, assegna un'origine PTOM a prodotti che, in realtà, sono prodotti ACP.
171 Emerge da tutto quanto sopra che anche il motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità va respinto.
172 Poiché l'esame dei motivi di annullamento non ha prodotto la prova di una violazione di una norma di diritto che conferisce diritti ai singoli, e senza che sia necessario esaminare gli altri due presupposti della responsabilità extracontrattuale della Comunità, occorre dichiarare che la domanda di risarcimento danni non può essere accolta.
173 Ne consegue che il ricorso dev'essere integralmente respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
174 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché è rimasta soccombente, la ricorrente va condannata alle spese, comprese quelle riguardanti i procedimenti sommari, conformemente a quanto chiesto dal Consiglio.
175 In forza dell'art. 87, n. 4, del regolamento di procedura, la Commissione, il Regno di Spagna e la Repubblica francese, che sono intervenuti a sostegno della domanda del Consiglio, sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente sopporterà, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dal Consiglio, ivi comprese quelle relative ai procedimenti sommari.
3) Le parti intervenienti sopporteranno le proprie spese.