CELEX: 61995CJ0232
Traktatbrud
Direktiv 76/464
Forurening af vandmiljøet
Manglende gennemførelse

Dommens præmisser
1 Ved to staevninger indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. juli 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt to sager med paastand om, at det fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og Raadets direktiv 76/464/EOEF af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe (EFT L 129, s. 23), navnlig direktivets artikel 2 (sag C-232/95) og artikel 7 (sag C-232/95 og sag C-233/95), idet den ikke har fastlagt programmer, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger, og hvori der er fastsat frister for deres ivaerksaettelse med henblik paa at begraense forureningen af Vegoritis-soeen og Soulos-floden (sag C-232/95) og af Pagasitikos-bugten (sag C-233/95) med stoffer, som er opfoert paa liste II i direktiv 76/464, og ikke har gjort den udledning i Vegoritis-soeen og Soulos-floden (sag C-232/95) og i Pagasitikos-bugten (sag C-233/95), som kan indeholde stoffer, der er opfoert paa liste II, betinget af, at der meddeles en forudgaaende tilladelse, som fastsaetter emissionsnormerne.
Direktiv 76/464
2 Det fremgaar af syvende, ottende og niende betragtning til direktiv 76/464 og af direktivets artikel 2, at formaalet med direktivet er at eliminere den forurening af vandmiljoeet, som skyldes udledning af de forskellige farlige stoffer, der er opfoert paa den saakaldte »liste I«, og at formindske forureningen af vandmiljoeet med de stoffer, der er opfoert paa de saakaldte »liste II« i bilaget. De naevnte to lister er optaget som bilag til direktiv 76/464.
3 I henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 76/464 finder direktivet anvendelse paa indre overfladevand, saltvandsomraader inden for basislinjen, territorialfarvande og grundvand.
4 I artikel 1, stk. 2, litra d), er begrebet »udledning« defineret som »enhver tilfoersel til de i stk. 1 omhandlede vandomraader af de stoffer, der er opfoert paa liste I og II i bilaget«. Begrebet »forurening« er i samme bestemmelses litra e) beskrevet som »af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljoeet, med saa skadelige virkninger til foelge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske oekosystemer skades, rekreative vaerdier forringes eller, at der laegges hindringer i vejen for anden retmaessig anvendelse af vandet«.
5 Direktivets artikel 2 har foelgende ordlyd: »Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger for at eliminere forurening af de i artikel 1 omhandlede vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste I i bilaget, og for at formindske forurening af de paagaeldende vandomraader med de farlige stoffer, som hoerer til de familier og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste II i bilaget, i overensstemmelse med dette direktiv, hvis bestemmelser blot udgoer et foerste skridt mod dette maal.«
6 I artikel 7 i direktiv 76/464 hedder det:
»1. Med henblik paa at formindske forureningen af de i artikel 1 naevnte vandomraader med stoffer, som er opfoert paa liste II, fastlaegger medlemsstaterne programmer, til gennemfoerelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.
2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandomraader, som kan indeholde et af de stoffer, der er opfoert paa liste II, kraever en forudgaaende tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat, og som fastsaetter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.
3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmaalsaetninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Raadet vedtagne direktiver, naar saadanne foreligger.
...
5. I programmerne fastsaettes frister for deres ivaerksaettelse.
...«
De graeske bestemmelser
7 De generelle foranstaltninger, der i graesk ret er truffet med henblik paa at forbedre kvaliteten af vandmiljoeet, omfatter bl.a. bekendtgoerelse nr. E1b/221/1965 om fastsaettelse af kvalitetsmaalsaetninger for recipientomraader med henblik paa at opretholde kvalitetsmaalsaetningerne i tilfaelde af udledning af affaldsstoffer.
8 Desuden er der i den faellesministerielle bekendtgoerelse nr. 46399/1352/86 af 27. juni 1986 fastsat nye kvalitetsnormer for recipientomraader i overensstemmelse med Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 26), Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1), Raadets direktiv 78/659/EOEF af 18. juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri (EFT L 222, s. 1), og Raadets direktiv 79/923/EOEF af 30. oktober 1979 om kvalitetskrav til skaldyrvande (EFT L 281, s. 47).
9 For saa vidt naermere angaar Vegoritis-soeen og Soulos-floden, som loeber ud i soeen, og som sag C-232/95 drejer sig om, blev det i den faelles bekendtgoerelse nr. 1900 af 22. marts 1979 fra praefekterne i Kozani, Florina og Pella fastslaaet, at kvalitetsmaalsaetningen for de naevnte vandomraader skal vaere, at de skal vaere egnet til badning og til, at fisk kan leve deri.
10 Paa grundlag af kvalitetsnormer svarende til de retningslinjer, der er indeholdt i den i praemis 8 naevnte bekendtgoerelse, udstedte de paagaeldende praefekter den faelles bekendtgoerelse nr. 10032 af 4. september 1987.
11 Endelig fastsatte praefekten i Florina ved bekendtgoerelse nr. 555 af 26. marts 1990 de naermere emissionsnormer for spildevand og affaldsstoffer, der udledes i Vegoritis-soeen.
12 Med hensyn til vandet i Pagasitikos-bugten, som sag C-233/95 drejer sig om, indeholder praesidentdekret nr. 117/87 de naermere betingelser for, at fabrikkerne i Volos-omraadet kan blive tilsluttet Deyamb-nettet, der er den offentlige virksomhed, der staar for vandforsyningen og bortledningen af spildevand i Volos-regionen. Tilladelsen til, at det enkelte anlaeg tilsluttes, skal endvidere meddeles i henhold til den ministerielle beslutning nr. 69269/5387/90, hvori bl.a. er fastsat den kvalitet, der kraeves for udledninger paa det tidspunkt, hvor tilladelsen meddeles.
13 Udledninger fra Deyamb-nettet i Pagasitikos-bugten foretages i henhold til beslutning nr. 8219 af 19. maj 1994 fra Direktoratet for Sundhed under praefekturet i Magnissia. Heri er der taget hensyn til de miljoekrav, der er fastsat i ovennaevnte ministerielle beslutning nr. 69269/5387/90 og i beslutning nr. 119731 af 15. februar 1970 fra praefekten. Udledninger fra fabrikker i Volos-regionen, der ikke er tilsluttet, er ogsaa omfattet af reglerne i de to sidstnaevnte beslutninger.
14 Endelig er praefektbekendtgoerelse nr. 8440 af 21. december 1995 udstedt i henhold til de faellesministerielle bekendtgoerelser nr. 46399/1352/86, jf. ovenfor, og nr. 18186/88. De indeholder de naermere regler for de muligheder for anvendelse af recipientomraadet »Pagasitikos«, der er tilladt, og de indeholder normerne for bortskaffelse af spildevand.
15 De undersoegelser, planer og programmer, der vedroerer vandmiljoeet i de i sagen omtvistede vandomraader og vandloeb, og som der er henvist til under sagens behandling, vil kun blive omtalt i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt med henblik paa behandlingen af parternes anbringender og argumenter.
Den administrative procedure
16 Som foelge af klager, som i 1987 var indgivet til Kommissionen vedroerende forureningen af Vegoritis-soeen og Soulos-floden, der loeber ud i soeen, og i 1989 over forureningen af vandet i Pagasitikos-bugten, anmodede Kommissionen de graeske myndigheder om naermere oplysninger om, hvilke foranstaltninger de havde truffet, bl.a. i medfoer af direktiv 76/464.
17 Kommissionen fandt, at de graeske myndigheders svar i begge tilfaelde var utilstraekkelige, og fremsendte derfor aabningsskrivelser af 29. juni 1989 (sag C-232/95) og af 27. maj 1991 (sag C-233/95) til Den Hellenske Republik, som blev anmodet om at fremkomme med sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder.
18 Ved skrivelser af 26. september 1989 og af 11. september 1991 fremsendte de graeske myndigheder deres svar til Kommissionen og omtalte heri de foranstaltninger, de havde truffet.
19 Kommissionen fandt, at de naevnte foranstaltninger ikke var i overensstemmelse med direktiv 76/464 og fremsatte derfor den 16. oktober 1992 (sag C-232/95) og den 16. maj 1994 (sag C-233/95) to begrundede udtalelser over for Den Hellenske Republik, som blev anmodet om at traeffe de foranstaltninger, der var noedvendige i henhold til direktivet, inden for en frist paa to maaneder.
20 Ved skrivelser af 8. august 1994 fremsendte de graeske myndigheder deres svar til Kommissionen.
21 Kommissionen fandt ikke besvarelserne tilfredsstillende og har derfor anlagt naervaerende sager.
22 Ved kendelse af 20. september 1995 har Domstolens praesident forenet de to sager med henblik paa den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Realiteten
23 Til stoette for paastandene i sag C-232/95 har Kommissionen fremfoert tre anbringender, hvoraf de to foerste er de samme som de to anbringender, den har fremfoert i sag C-233/95.
24 Med det foerste anbringende, som er det samme i de to sager, har Kommissionen gjort gaeldende, at Den Hellenske Republik har tilsidesat artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464, idet den ikke har fastlagt programmer med henblik paa at formindske forureningen af vandet i Vegoritis-soeen og Soulos-floden (sag C-232/95) og i Pagasitikos-bugten (sag C-233/95).
25 Med det andet anbringende, som ogsaa er det samme i de to sager, har Kommissionen anfoert, at Den Hellenske Republik har tilsidesat artikel 7, stk. 2, i direktiv 76/464, idet den ikke har fastsat bestemmelser om, at der kraeves en forudgaaende tilladelse til udledning af affaldsstoffer fra industrivirksomheder og andre anlaeg, som kan indeholde stoffer, der er opfoert paa liste II i direktiv 76/464.
26 Selv om Kommissionen ikke udtrykkeligt har nedlagt paastand herom, fremgaar det endelig af begrundelsen i staevningen i sag C-232/95, at Kommissionen endvidere har gjort gaeldende, at Den Hellenske Republik ikke har truffet egnede foranstaltninger som omhandlet i artikel 2 i direktiv 76/464 med henblik paa at formindske forureningen af vandet i Vegoritis-soeen og Soulos-floden med byspildevand.
27 Indledningsvis bemaerkes, at saafremt Den Hellenske Republik som haevdet af Kommissionen i dens foerste anbringende ikke maatte have fastlagt programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464, kan der ikke vaere meddelt tilladelser i henhold til artikel 7, stk. 2.
28 Det fremgaar saaledes bl.a. af sidstnaevnte bestemmelse, at de paagaeldende tilladelser skal indeholde emissionsnormer, som er gaeldende for de enkelte udledninger, der er meddelt tilladelse til, og som er beregnet paa grundlag af kvalitetsmaalsaetninger, der paa forhaand er opstillet i et program som omhandlet i samme bestemmelses stk. 1, og har til formaal at beskytte vandet i de paagaeldende vandomraader og de vandloeb.
29 Saafremt det foerste anbringende tiltraedes, vil det andet anbringende vaere sammenfaldende med det foerste og dermed ikke udgoere et selvstaendigt anbringende. Det vil derfor vaere ufornoedent at tage stilling til det.
Anbringendet om, at Den Hellenske Republik ikke har fastlagt programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464
Sag C-232/95
30 Med hensyn til forureningen af vandmiljoeet i Vegoritis-soeen og i Soulos-floden, som loeber ud i soeen, har Kommissionen anfoert, at Den Hellenske Republik overhovedet ikke har fastlagt programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464 og end ikke har tilstillet Kommissionen en samlet undersoegelse vedroerende forureningen af de paagaeldende vandomraader, saaledes at der kan foretages en generel vurdering af vandkvaliteten i relation til de stoffer, som er opfoert paa liste II i direktiv 76/464, og opstilles kvalitetsmaalsaetninger med henblik paa at formindske forureningen.
31 Ifoelge Kommissionen skulle en saadan undersoegelse vaere baseret paa analyser af vandets kvalitet i de paagaeldende vandomraader. De graeske myndigheder har imidlertid ikke praecise oplysninger om koncentrationen af farlige stoffer i de industriaffaldsstoffer og det byspildevand, der udledes i de paagaeldende vandomraader og vandloeb.
32 Den Hellenske Republik har for det foerste henvist til de nationale bestemmelser, der er beskrevet ovenfor i praemis 7 ff., og dernaest til forskellige undersoegelser og programmer. Den har navnlig anfoert, at der er afsat to bevillinger, der som led i »miljoeprogrammet 1994-1999« dels skal anvendes til ivaerksaettelse af et program til forbedring af miljoeet i omraadet omkring Vegoritis-soeen og Soulos-floden, dels til et program for det stoerre oekosystem omkring Vegoritis-soeen. Den Hellenske Republik har endvidere paaberaabt sig et samlet program for kvalitativ og kvantitativ forvaltning af vandressourcer i regionen (betegnet »master plan«), hvorefter de naermere betingelser for behandling af affaldsstofferne og emissionsnormer skal fastlaegges paa videnskabeligt grundlag.
33 I retsmoedet henviste Den Hellenske Republik endvidere til, at der er opstillet et nyt program med titlen »Stabilisering af vandstanden og rensning af Vegoritis-soeen«. Programmet traadte ifoelge det oplyste i kraft den 4. juli 1997 og skal vaere gennemfoert inden 2001.
34 Hertil bemaerkes, at direktiv 76/464 bl.a. tilsigter at begraense forureningen med de stoffer, som paa grund af deres skadelige virkninger er opfoert paa liste II i bilaget. Med henblik paa at naa dette maal skal medlemsstaterne ifoelge artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464 i foerste omgang fastlaegge programmer, som i henhold til direktivets artikel 7, stk. 3, skal indeholde kvalitetsmaalsaetninger.
35 I dom af 12. december 1996 (sag C-298/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6747, praemis 22 og 26) fastslog Domstolen, at medlemsstaterne paa dette omraade er forpligtet til at udarbejde programmer med henblik paa at mindske forureningen, og at saadanne programmer skal vaere specifikke. Domstolen understregede, at den maalsaetning om reduktion af forureningen, der forfoelges med generelle programmer, ikke noedvendigvis svarer til den mere specifikke maalsaetning i det omhandlede direktiv.
36 Som programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464 har Den Hellenske Republik dels fremlagt »miljoeprogrammet 1994-1999« eller dele heraf, for saa vidt som de vedroerer vandmiljoeet i Vegoritis-soeen og i den flod, der loeber ud i soeen, dels den ovenfor naevnte »master plan«, men Den Hellenske Republik findes ikke at have godtgjort, at de naevnte programmer specifikt omhandler stoffer, som er opfoert paa liste II, og heller ikke at have angivet, hvilke kvalitetsmaalsaetninger der er gaeldende med henblik paa reduktionen af den forurening, de naevnte stoffer foraarsager.
37 De naevnte to programmer kan derfor ikke udgoere programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464. Dette underbygges af, at der som oplyst i retsmoedet findes et ny program betegnet »Stabilisering af vandstanden og rensning af Vegoritis-soeen«. Dette program har ifoelge den graeske regering til formaal »at naa de kvalitetsmaalsaetninger, der er anfoert i direktivet«.
38 Det maa endvidere fastslaas, at heller ikke dette nye program i sig selv kan bringe det paastaaede traktatbrud til ophoer. Ifoelge fast retspraksis skal spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, og aendringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning (dom af 3.7.1997, sag C-60/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3827, praemis 15, og af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, praemis 20). Den graeske regering indroemmede da ogsaa selv i retsmoedet, at det naevnte program endnu ikke var blevet ivaerksat paa det paagaeldende tidspunkt.
39 For saa vidt angaar de forskellige ved love og administrative bestemmelser, herunder de bestemmelser fastsat af ministerier og praefekter, der er omtalt ovenfor i praemis 7 ff., har den graeske regering ligeledes i retsmoedet anfoert, at de ikke kan betragtes som programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464.
40 Det maa foelgelig fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464, idet den ikke har fastlagt specifikke programmer med henblik paa at begraense forureningen af vandet i Vegoritis-soeen og i Soulos-floden med de stoffer, der er opfoert paa liste II.
Sag C-233/95
41 For saa vidt angaar vandmiljoeet i Pagasitikos-bugten har Kommissionen fremlagt en liste over forskellige stoffer, der forurener det paagaeldende omraade, og anfoert, at Den Hellenske Republik ikke har fastlagt programmer som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464. I de bekendtgoerelser, Den Hellenske Republik har fremlagt, er der saaledes kun fastsat begraensninger med hensyn til udledningen af industriaffaldsstoffer for visse stoffers vedkommende, og de er heller ikke baseret paa kvalitetsmaalsaetninger, der tilsigter en begraensning af den eksisterende forurening, og som er fastlagt i henhold til konkrete programmer.
42 Under den skriftlige forhandling har den graeske regering paaberaabt sig de ovenfor naevnte ved love og administrative bestemmelser, forskellige undersoegelser vedroerende miljoeforholdene i Pagasitikos-bugten, og et integreret program, der i 1995 blev udarbejdet af en saerlig ekspertgruppe under det kompetente ministerium, men regeringen indroemmede i retsmoedet, at den ikke for Domstolen kunne fremlaegge konkrete programmer med henblik paa gennemfoerelsen af artikel 2 og 7 i direktiv 76/464.
43 Det maa foelgelig fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 76/464, idet den ikke har fastlagt specifikke programmer med henblik paa at begraense forureningen af vandet i Pagasitikos-bugten med de stoffer, der er opfoert paa liste II.
Anbringendet om, at Den Hellenske Republik ikke har truffet foranstaltninger som omhandlet i artikel 2 i direktiv 76/464
44 I sag C-232/95 har Kommissionen gjort gaeldende, at Den Hellenske Republik ikke har truffet foranstaltninger som omhandlet i artikel 2 i direktiv 76/464 med henblik paa at kontrollere udledningen af byspildevand i Soulos-floden og Vegoritis-soeen.
45 Den Hellenske Republik har heroverfor anfoert, at der allerede findes et anlaeg til fuldstaendig rensning af byspildevand i Ptolemaeis, og at et anlaeg er under opfoerelse i Amyntaion, og endvidere, at byomraader med mindre end 2 000 indbyggere i henhold til Raadets direktiv 91/271/EOEF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40) ikke er forpligtet til at have et kloaknet.
46 Hertil bemaerkes, at artikel 2 i direktiv 76/464 bestemmer: »Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger for at formindske forurening af [de i artikel 1 omhandlede] vandomraader med de ... stoffer ... og grupper af stoffer, som er opfoert paa liste II ... i overensstemmelse med dette direktiv, hvis bestemmelser blot udgoer et foerste skridt mod dette maal.«
47 Selv om bestemmelsens ordlyd ikke er til hinder for, at artikel 2 i direktiv 76/464 fortolkes saaledes, at det kun er de i selve direktivet fastsatte foranstaltninger, der skal traeffes, maa det fastslaas, at den graeske regering i enkeltheder, og uden at Kommissionen har bestridt det, har anfoert, at et anlaeg til rensning af byspildevand er i drift, og at endnu et er under opfoerelse. I medfoer af direktiv 91/271 har medlemsstaterne ikke pligt til at traeffe bestemmelse om, at der skal vaere et kloaknet til udledning af byspildevand i byomraader med mindre end 2 000 indbyggere.
48 Anbringendet om, at artikel 2 i direktiv 76/464 er tilsidesat, kan derfor ikke tiltraedes.
49 Det maa herefter i det hele fastslaas, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 76/464, navnlig direktivets artikel 7, idet den ikke har fastlagt programmer, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger, og hvori der er fastsat frister for deres ivaerksaettelse med henblik paa at begraense forureningen af vandet i Vegoritis-soeen og i Soulos-floden, som loeber ud i soeen, samt i Pagasitikos-bugten med de farlige stoffer, som er opfoert paa liste II i direktivet.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
50 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Den Hellenske Republik har i det vaesentlige tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 76/464 af 4. maj 1976 om forurening, der er foraarsaget af udledning af visse farlige stoffer i Faellesskabets vandmiljoe, navnlig direktivets artikel 7, idet den ikke har fastlagt programmer, der indeholder kvalitetsmaalsaetninger, og hvori der er fastsat frister for deres ivaerksaettelse med henblik paa at formindske forureningen af vandet i Vegoritis-soeen og i Soulos-floden, som loeber ud i soeen, samt i Pagasitikos-bugten med de farlige stoffer, som er opfoert paa liste II i direktivet.
2) I oevrigt frifindes Den Hellenske Republik.
3) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.