CELEX: 62003CJ0124
Polícia sanitária
Produção e colocação no mercado de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite
Mistura composta de açúcar, de cacau e de leite magro em pó, importada de Aruba

O pedido de decisão prejudicial respeita à interpretação da Directiva 92/46/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, que adopta
as normas sanitárias relativas à produção de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite e à sua
colocação no mercado (JO L 268, p. 1).
Este pedido foi submetido no âmbito de um litígio que opõe, por um lado, a sociedade anónima de direito arubano Artrada (Freezone
NV) (a seguir «Artrada»), a sociedade de responsabilidade limitada Videmecum BV (a seguir «Videmecum») e a sociedade de responsabilidade
limitada Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf (a seguir «Jac. Meisner») e, por outro, o Rijkdienst Voor de Keuring
van Vee en Vlees (Serviço de Inspecção de Gados e Carnes, a seguir «Serviço»), relativamente à recusa de este último autorizar
a importação, nos Países Baixos, de um produto constituído por uma mistura de 75,75% de açúcar, 15,15% de leite magro em pó
e 9,1% de cacau.
Regulamentação aplicável
Regulamentação comunitária
O artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 92/46 prevê:
«A presente directiva adopta as normas sanitárias relativas à produção e colocação no mercado de leite cru, de leite de consumo
tratado termicamente, de leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite e de produtos à base de leite, destinados
ao consumo humano.»
O artigo 2.° dispõe:
«Para efeitos do disposto na presente directiva, entende‑se por:
1. [...]
2. Leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite: quer leite cru destinado à transformação quer leite líquido ou
congelado, obtido a partir de leite cru, que tenha ou não sido submetido a um tratamento físico autorizado, como, por exemplo,
um tratamento térmico ou uma termização, e cuja composição tenha ou não sido modificada desde que essas modificações se limitem
à adição e/ou subtracção de constituintes naturais do leite;
3. [...]
4. Produtos à base de leite: os produtos lácteos, ou seja, os produtos derivados exclusivamente do leite, podendo ser adicionadas
substâncias necessárias ao seu fabrico, desde que essas substâncias não sejam utilizadas para substituir, no todo ou em parte,
qualquer um dos constituintes do leite, e os produtos compostos de leite, ou seja, os produtos em que nenhum elemento substitui
nem se destina a substituir um constituinte do leite e dos quais o leite ou um produto lácteo é uma parte essencial, quer
pela sua quantidade, quer pelo seu efeito caracterizador do produto;
[...]»
O artigo 22.° da Directiva 92/46, que faz parte do capítulo III relativo às importações provenientes de países terceiros,
prevê:
«As condições aplicáveis às importações provenientes de países terceiros de leite cru, de leite tratado termicamente e de
produtos à base de leite abrangidos pela presente directiva devem ser pelo menos equivalentes às previstas no capítulo II
para a produção comunitária.»
O artigo 23.° da referida directiva, n.
os
1 e 2, dispõe:
«1. Para efeitos de execução uniforme do artigo 22.°, serão aplicáveis as disposições dos números seguintes.
2. Só poderão ser importados para a Comunidade leite ou produtos à base de leite:
a)
Provenientes de um país terceiro que conste de uma lista a elaborar nos termos da alínea a) do n.° 3;
b)
Acompanhados de um certificado sanitário, conforme a um modelo a elaborar de acordo com o processo previsto no artigo 31.°,
assinado pela autoridade competente do país exportador, que certifique que esse leite e esses produtos à base de leite satisfazem
as exigências do capítulo II, preenchem eventuais condições suplementares ou oferecem garantias equivalentes às referidas
no n.° 3 e provêm de estabelecimentos que ofereçam as garantias previstas no anexo B.»
A Decisão 95/340/CE da Comissão, de 27 de Julho de 1995, que estabelece a lista provisória de países terceiros a partir dos
quais os Estados‑Membros autorizam a importação de leite e de produtos à base de leite e que revoga a Decisão 94/70/CE (JO
L 200, p. 38), contém a lista de países terceiros prevista no artigo 23.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 92/46. Aruba não
faz parte desta lista.
A Directiva 97/78/CE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997, que fixa os princípios relativos à organização dos controlos
veterinários dos produtos provenientes de países terceiros introduzidos na Comunidade (JO 1998, L 24, p. 9), descreve estes
controlos.
Regulamentação nacional
O órgão jurisdicional de reenvio refere que, para dar cumprimento às obrigações da Directiva 92/46, o Reino dos Países Baixos
adoptou, entre outros, o Warenwetbesluit Zuivel (decreto legislativo sobre os produtos à base de leite, adoptado ao abrigo
da lei sobre os géneros alimentícios, Stbl. 1994, p. 813, alterado posteriormente).
O artigo 23.° da Directiva 92/46 foi transposto pelo artigo 16.° do Warenwetregeling Zuivelbereiding (normas relativas ao
fabrico de produtos à base de leite, adoptadas ao abrigo da lei sobre os géneros alimentícios, Stcrt. 1994, p. 243, posteriormente
alteradas). Esta disposição remete para a lista de países terceiros anexa à Decisão 95/340.
Na data da decisão impugnada no litígio no processo principal, ou seja, em 23 de Fevereiro de 2001, o artigo 4.° do Warenwetregeling
Veterinaire controles (derde landen) (normas sobre controlos veterinários «países terceiros», adoptadas ao abrigo da lei sobre
os géneros alimentícios, Stcrt. 2000, p. 207) designava, nomeadamente, o Serviço como a autoridade competente para proceder
aos controlos previstos na Directiva 97/78.
Por último, o Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (decreto legislativo sobre a importação de alimentos
de países terceiros, adoptado ao abrigo da lei sobre os géneros alimentícios, Stbl. 1993, p. 698), pode aplicar‑se aos alimentos
e às bebidas provenientes de países terceiros, relativamente aos quais não exista legislação comunitária.
Matéria de facto, tramitação processual no processo principal e questões prejudiciais
Resulta da decisão de reenvio que a sociedade Artrada, estabelecida em Aruba, produziu uma mistura de 75,75% de açúcar, 15,15%
de leite magro em pó e 9,1% de cacau. O produto, cujos constituintes não podem ser separados, destinava‑se a servir de matéria‑prima
na produção de leite com chocolate, em fábricas situadas na Alemanha e na Bélgica. A Jac. Meisner, despachante alfandegária,
preparou, em nome da Videmecum, filial da Artrada, as declarações de importação do produto.
Em 26 de Janeiro de 2001, foram apresentadas duas declarações de importação proveniente de Aruba, para a introdução em livre
prática de contentores. Em 22 de Fevereiro de 2001, a pedido das autoridades competentes, foi apresentado um certificado de
passagem de fronteira, mencionando como natureza dos produtos «bakeryprod. (semi finished)».
Por decisão de 23 de Fevereiro de 2001, na sequência de um controlo veterinário, foi recusada a importação desse lote na União
Europeia, com o fundamento de que não era permitida a importação de produtos lácteos provenientes de Aruba, o produto não
era proveniente de uma exploração reconhecida e não vinha acompanhado de um certificado veterinário. Foi apresentada uma reclamação
contra esta decisão, mas o Serviço confirmou a recusa de importação.
Foi interposto recurso no Rechtbank te Rotterdam (Países Baixos). Por decisão de 4 de Março de 2002, este julgou procedente
o recurso com o fundamento de que a decisão recorrida não tinha sido assinada pela pessoa competente para o fazer. Como permite
a lei neerlandesa, o Rechtbank manteve, porém, os efeitos jurídicos da decisão anulada.
Baseando‑se num documento de trabalho da Comissão, o Rechtbank considerou que o produto em causa não era um «produto à base
de leite», na acepção do artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46, pois esta categoria referia‑se apenas a produtos finais,
ao passo que o produto em causa era um produto semiacabado. Tomando em consideração o objectivo de protecção da saúde pública
da directiva, o Rechtbank julgou que um constituinte de um produto podia ser objecto de um controlo e que, assim, o leite
em pó contido no produto podia ser qualificado de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite», na acepção do
artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46. Uma vez que o produto semiacabado – logo, o leite em pó – era proveniente de um país
terceiro que não constava da lista de países terceiros da Decisão 95/340, foi correctamente que se decidiu que o produto não
podia ser importado.
As recorrentes no processo principal interpuseram recurso para o College van Beroep voor het bedrijfsleven, alegando que o
leite em pó contido num produto composto só se inseria no âmbito de aplicação da directiva se constituísse uma parte essencial
do produto. Uma vez que isso não acontecia no caso em apreço, havia unicamente que examinar se tinha sido cumprido o artigo
3.° da Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen. As recorrentes no processo principal declararam na audiência
no College que o leite em pó utilizado no fabrico do produto tinha sido produzido numa exploração reconhecida na Polónia,
país exportador de produtos lácteos reconhecido nos termos da Directiva 92/46. As recorrentes propuseram ao Serviço que se
colhessem amostras de todos os lotes do produto em causa apresentados para importação, a fim de se determinar se eram ou não
cumpridos os requisitos da lei neerlandesa, mas o Serviço recusou essa proposta por entender que o produto em causa era abrangido
pelo âmbito de aplicação da Directiva 92/46.
O órgão jurisdicional de reenvio refere que o documento de trabalho elaborado pelos serviços da Comissão e no qual o Rechtbank
se baseou não tinha força vinculativa e não reflectia necessariamente o ponto de vista da Comissão. Entendeu que a redacção
do artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46, considerada em si mesma, não permitia de modo algum uma interpretação segundo
a qual os «produtos à base de leite» eram unicamente os produtos que não fossem submetidos a qualquer transformação adicional.
Por outro lado, referia que a vontade de assegurar um elevado nível de protecção da saúde pública também não implicava, sem
mais, que a Directiva 92/46 devesse aplicar‑se aos componentes lácteos nos produtos semiacabados. Com efeito, poderiam ser
aplicadas outras disposições. A este respeito, as recorrentes no processo principal remeteram para a Directiva 97/78 e o Warenwetbesluit
Invoer levensmiddelen uit derde landen
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, não seria lógico exigir, no artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46, que o leite
ou o produto lácteo seja um constituinte essencial para se aplicar a directiva, para depois considerar que a directiva é,
contudo, aplicável a um constituinte que não é qualificado como tal. Com efeito, nesse caso, a Directiva 92/46 seria sempre
aplicável desde que o leite entrasse na composição de um produto, independentemente de ser ou não um constituinte essencial.
A ser esta a intenção, teria sido suficiente que o legislador comunitário exigisse que o leite ou o produto lácteo fizesse
parte dos constituintes, sem os qualificar de essenciais.
No caso de a Directiva 92/46 ser aplicável, e designadamente o seu artigo 2.°, ponto 2, ao leite em pó contido numa mistura
de que não é parte essencial, há, então, que determinar se é este leite em pó, ou se é a mistura, que deve ser proveniente
de um país terceiro constante da lista de países terceiros prevista no artigo 23.° da Directiva 92/46 e que deve vir acompanhado
de um certificado sanitário.
No caso de o leite em pó não ser visado pelo artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46, há então que averiguar se a mistura
pode ser considerada um «produto à base de leite» e, portanto, se o leite em pó é, em si mesmo, uma parte essencial do produto
ou se é apenas o seu efeito caracterizador na acepção do artigo 2.°, ponto 4, da directiva. A este respeito, o órgão jurisdicional
de reenvio refere que, na declaração de importação, a mistura é classificada no código 1806 2095, o que significa que é considerada
«outra preparação alimentícia contendo cacau no estado líquido, em pasta ou em pó». O produto seria composto de acordo com
as especificações do cliente que depois o transformaria em leite com chocolate.
Considerando que subsistiam dúvidas quanto à interpretação da Directiva 92/46, o College van Beroep voor het bedrijfsleven
viu‑se obrigado a submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1a)
O conceito de ‘leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite’ do artigo 2.°, […] ponto 2, da Directiva 92/46/CEE
deve ser interpretado no sentido de que (também) abrange os constituintes lácteos de um produto que contém igualmente outros
constituintes, não lácteos, e em que o constituinte lácteo não pode ser separado dos constituintes não lácteos?
1b)
Em caso de resposta afirmativa à questão 1a), o artigo 22.° da Directiva 92/46/CEE deve ser interpretado no sentido de que,
no caso de importação de países terceiros, esta directiva apenas é aplicável ao constituinte lácteo de um produto e, portanto,
não é aplicável ao produto do qual aquele é um constituinte?
2a)
O conceito de ‘produtos à base de leite’ do artigo 2.°, […] ponto 4, da Directiva 92/46/CEE refere‑se exclusivamente aos produtos
finais ou também aos produtos semiacabados que ainda terão de sofrer uma transformação antes de serem vendidos ao consumidor?
2b)
No caso de o artigo 2.°, […] ponto 4, da Directiva 92/46/CEE também visar os produtos semiacabados, com base em que critérios
se deve determinar se o leite ou um produto lácteo é uma parte essencial de um produto, quer pela sua quantidade quer pelo
seu efeito caracterizador do produto, conforme referido no artigo 2.°, […] ponto 4, da Directiva 92/46/CEE?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
A primeira questão é relativa, na sua primeira parte, à interpretação do artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46. O órgão
jurisdicional de reenvio pretende saber se o conceito de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite» abrange
os constituintes lácteos de um produto que contém igualmente outros constituintes, não lácteos, e em que o constituinte lácteo
não pode ser separado. A segunda parte da questão, submetida para o caso de resposta afirmativa à primeira parte, é relativa
à interpretação do artigo 22.° da Directiva 92/46. O órgão jurisdicional de reenvio pretende verificar se, no caso de importações
provenientes de países terceiros, a directiva é aplicável ao constituinte lácteo da mistura ou à própria mistura.
Como indica o seu primeiro considerando, a Directiva 92/46 distingue o leite cru, o leite de consumo tratado termicamente,
o leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite e os produtos à base de leite. Estes quatro conceitos são definidos
no artigo 2.°, pontos 1 a 4, desta directiva.
Resulta do artigo 2.°, ponto 2, da referida directiva que o conceito de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de
leite» não abrange um produto constituído por uma mistura de elementos não separáveis, do qual um dos constituintes seria
o leite em pó. Com efeito, o referido artigo 2.°, ponto 2, apenas visa o leite considerado enquanto produto simples, cuja
composição só pode ser modificada pela adição e/ou a subtracção de constituintes naturais do leite.
Por outro lado, interpretar o artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46 no sentido de que abrange os constituintes lácteos de
uma mistura é contrário à economia e à coerência da referida directiva, uma vez que esvazia de sentido o artigo 2.°, ponto
4, relativo aos «produtos à base de leite».
Há, pois, que responder à primeira parte da questão que o artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46 deve ser interpretado no
sentido de que o conceito de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite» não abrange os constituintes lácteos
de um produto que contém igualmente outros constituintes, não lácteos, e cujo constituinte lácteo não pode ser separado dos
constituintes não lácteos.
Tendo em conta a resposta dada à primeira parte da questão, a segunda parte fica sem objecto.
Quanto à segunda questão
A primeira parte da segunda questão é relativa à interpretação do artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46. O órgão jurisdicional
de reenvio pretende saber se o conceito de «produtos à base de leite» se refere exclusivamente aos produtos finais ou também
aos produtos semiacabados que ainda terão de sofrer uma transformação antes de serem vendidos ao consumidor. Na segunda parte
da questão, submetida para o caso de o artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 dizer também respeito aos produtos semiacabados,
o órgão jurisdicional de reenvio pretende identificar os critérios que devem ser utilizados para determinar se o leite ou
um produto lácteo é uma parte essencial de um produto, quer pela sua quantidade quer pelo seu efeito, conforme referido no
artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46.
Observações apresentadas no Tribunal de Justiça
Todas as partes que apresentaram observações consideram que o termo «produtos», constante do artigo 2.°, ponto 4, da Directiva
92/46, visa tanto os produtos finais como os produtos semiacabados. O Serviço e a Comissão sublinham que esta interpretação
está em conformidade com o objectivo de protecção da saúde pública e com a preocupação de controlar o leite na fase mais precoce
possível quer da produção quer da utilização. Por outro lado, a Comissão refere que o documento de trabalho elaborado pelos
seus serviços, citado pelo órgão jurisdicional de reenvio, não pode ser interpretado no sentido de que esta disposição apenas
abrange os produtos finais. A Artrada, que sustenta esta posição apenas a título subsidiário, refere que existe uma lei nacional
aplicável ao produto semiacabado e que o produto final deve, em todo o caso, preencher os requisitos da regulamentação comunitária.
Estas partes reconhecem que é a quantidade de leite existente num produto que permite determinar se esse leite é uma parte
essencial desse produto. Certamente assim seria se a percentagem de leite existente no produto excedesse 50%. A Comissão observa
que a protecção da saúde pública justifica o controlo de qualquer constituinte lácteo contido num produto, mas que controlos
de produtos que apenas contenham pequenas quantidades de leite criam problemas nas trocas comerciais com os países terceiros.
A Artrada sustenta que, no caso em apreço no processo principal, um peso de leite em pó que corresponde a 15,15% do peso total
do produto não é suficiente para caracterizar este leite em pó como elemento essencial.
Todas as partes que apresentaram observações alegam que o «efeito caracterizador» do leite num produto pode ser determinado
pelo sabor do produto, a sua apresentação, a sua utilização ou ainda a indicação utilizada no momento da importação do produto.
Referem a dificuldade específica que resulta do facto de, no caso em apreço no processo principal, se tratar de um produto
semiacabado que, segundo os importadores, serve para produzir uma bebida com chocolate através da adição de leite, mas que
também pode ser utilizado como «Hagelslag» (granulados de chocolate). Neste contexto, as partes no processo principal questionam‑se
sobre a relevância de se tomar em consideração a utilização final do produto como foi declarado ou o sabor do produto final
declarado. A Artrada sustenta que, no caso em apreço no processo principal, o leite em pó foi adicionado ao cacau e ao açúcar
por razões de consistência da mistura, mas que não é indispensável ao produto. Refere que o leite existente no produto final
é essencialmente o leite adicionado à mistura para fazer a bebida e que, em todo o caso, o produto final sabe mais a cacau
do que a leite.
Resposta do Tribunal de Justiça
A este respeito, há que interpretar o artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 no sentido de que o conceito de «produtos à
base de leite» se refere quer aos produtos finais quer aos produtos semiacabados que ainda terão de sofrer uma transformação
antes de serem vendidos ao consumidor.
Com efeito, resulta da leitura desta disposição que a mesma não faz qualquer distinção entre produtos finais e produtos semiacabados.
Em todo o caso, esta distinção seria contrária ao objectivo de protecção da saúde pública prosseguido pela Directiva 92/46,
que consiste no controlo do leite desde a produção até à colocação no mercado.
Quando o produto em causa contendo um constituinte lácteo é um produto semiacabado, o artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46
deve ser interpretado no sentido de que constitui um «produto à base de leite» um produto semiacabado em que nenhum elemento
substitui ou se destina a substituir um qualquer constituinte do leite e do qual o leite ou um produto lácteo é uma parte
essencial, quer pela sua quantidade quer pelo seu efeito caracterizador deste produto semiacabado.
Assim, é na perspectiva do produto semiacabado que há que verificar se o leite que ele contém é uma parte essencial quer pela
sua quantidade quer pelo seu efeito caracterizador. Para isso, há que ter em conta as características e as propriedades objectivas
do produto semiacabado no momento da sua importação.
Para determinar se o leite ou o produto lácteo existente num produto semiacabado à base de leite é uma parte essencial pela
sua quantidade, importa examinar a proporção de leite ou de produto lácteo existente no referido produto. Se esta proporção
não for preponderante ou suficientemente importante no produto semiacabado à base de leite, o leite ou o produto lácteo não
pode ser considerado uma parte essencial do produto unicamente pela sua quantidade.
Para determinar se o leite ou o produto lácteo existente num produto semiacabado à base de leite é uma parte essencial pelo
seu efeito caracterizador desse produto, deve atender‑se a todos os elementos objectivos disponíveis no momento da importação
do referido produto, designadamente a utilização que pode ser feita do produto semiacabado e o seu sabor.
No caso em apreço no processo principal, incumbe ao órgão jurisdicional nacional competente determinar, tendo presente o objectivo
de protecção da saúde pública da Directiva 92/46 e tendo em conta todos os elementos disponíveis no momento da importação,
se o leite magro em pó existente na mistura importada pelas recorrentes no processo principal dela constituía uma parte essencial,
designadamente pelo seu efeito caracterizador dessa mistura.
Resulta de todos estes elementos que há que responder do seguinte modo à segunda questão:
O artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «produtos à base de leite»
se refere quer aos produtos finais quer aos produtos semiacabados que ainda terão de sofrer uma transformação antes de serem
vendidos ao consumidor. Neste caso, é na perspectiva do produto semiacabado que há que verificar se o leite que ele contém
é uma parte essencial quer pela sua quantidade quer pelo seu efeito caracterizador. Para isso, há que ter em conta as características
e as propriedades objectivas do produto semiacabado no momento da sua importação, designadamente a proporção de leite ou de
produto lácteo existente no produto semiacabado, a utilização que pode ser feita do produto semiacabado ou o seu sabor.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas para submeter observações ao Tribunal de Justiça,
diferentes das das referidas partes, não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
1)
O artigo 2.°, ponto 2, da Directiva 92/46/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, que adopta as normas sanitárias relativas
à produção de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite e à sua colocação no mercado, deve ser
interpretado no sentido de que o conceito de «leite destinado ao fabrico de produtos à base de leite» não abrange os constituintes
lácteos de um produto que contém igualmente outros constituintes, não lácteos, e cujo constituinte lácteo não pode ser separado
dos constituintes não lácteos.
2)
O artigo 2.°, ponto 4, da Directiva 92/46 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «produtos à base de leite»
se refere quer aos produtos finais quer aos produtos semiacabados que ainda terão de sofrer uma transformação antes de serem
vendidos ao consumidor. Neste caso, é na perspectiva do produto semiacabado que há que verificar se o leite que ele contém
é uma parte essencial quer pela sua quantidade quer pelo seu efeito caracterizador. Para isso, há que ter em conta as características
e as propriedades objectivas do produto semiacabado no momento da sua importação, designadamente a proporção de leite ou de
produto lácteo existente no produto semiacabado, a utilização que pode ser feita do produto semiacabado ou o seu sabor.
Assinaturas.
–
Língua do processo: neerlandês.