CELEX: 61990CJ0197
Apuramento das contas FEOGA
Exercício de 1987

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Junho de 1990, a República Italiana pediu, nos termos do artigo 173.°, n.° 1, do Tratado CEE, a anulação parcial da Decisão C(90) 687 fin., de 19 de Abril de 1990, pela qual a Comissão modificou, em relação a três Estados-membros, entre os quais a Itália, a Decisão 89/627/CEE, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1987 (
JO L 359, p. 23
), na parte em que exclui da imputação ao FEOGA um montante de 10214635858 LIT no apuramento das contas apresentadas a título de ajudas à transformação de leite em pó desnatado e ao consumo de azeite.
Inicialmente, o recurso visava igualmente as reservas feitas pela Comissão, em carta de 10 de Maio de 1990, relativamente à imputação ao FEOGA de um montante de 28688711294 LIT no apuramento das contas apresentadas a título de ajudas ao consumo de azeite. Contudo, na réplica, o Governo italiano desistiu desta parte do recurso.
Para mais ampla exposição dos antecedentes e dos factos do processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes e da tramitação processual, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto às despesas a título de ajudas à transformação do leite em pó desnatado
O Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação de vitelos (
JO L 199, p. 1
; EE 03 F16 p. 181), estabelece as modalidades de controlo da ajuda concedida à utilização do leite em pó desnatado na alimentação de animais. Nos termos do artigo 10.°, n.
os
1 e 2, alíneas a), b) e c), os Estados-membros estão obrigados a proceder a inspecções nas empresas. No que respeita ao controlo dos documentos, o artigo 10.°, n.° 2, alínea d), dispõe que devem ser aprofundados e imprevistos.
A decisão impugnada exclui da imputação ao FEOGA um montante de 5862632980 LIT, que corresponde a 10 °/o das ajudas à transformação do leite em pó desnatado para o exercício de 1987. Dos autos resulta que esta decisão foi adoptada após uma missão realizada por fiscais do FEOGA em três empresas de transformação estabelecidas na província de Brescia, a Wessanen, a Frabes, e a Plodari, ter revelado que as fiscalizações efectuadas pelas autoridades italianas eram insuficientes. Se bem que tenham sido efectuadas verificações suplementares a pedido da Comissão, esta constatou, num relatório de síntese complementar de 12 de Março de 1990, respeitante aos resultados dos controlos para apuramento das contas FEOGA, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1987 (a seguir «relatório de síntese complementar»), que os relatórios transmitidos pelas autoridades italianas não mencionavam a comparação, para todas as operações em questão, entre a contabilidade específica prevista pela regulamentação comunitária e a contabilidade financeira destas empresas. Além disso, o relatório de síntese complementar refere um determinado número de, circunstâncias constitutivas de omissões na fiscalização efectuada.
No primeiro fundamento, o Governo italiano critica a Comissão por ter adoptado a decisão impugnada sem tomar em consideração as observações por ele formuladas sobre esses diferentes pontos na nota de 10 de Março de 1990.
Resulta dos autos que as verificações suplementares foram efectuadas em Outubro de 1989. Durante uma parte dessas verificações, estiveram presentes três funcionários comunitários. A 19 de Outubro de 1989, o FEOGA dirigiu às autoridades italianas instruções complementares quanto às modalidades de tais verificações e pediu-lhes que apresentassem o relatório e os diversos documentos de controlo o mais tardar até 30 de Novembro de 1989. A comunicação das autoridades italianas relativa às verificações suplementares efectuadas foi feita em 20 de Novembro de 1989.
O n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (
JO L 186, p. 1
; EE 03 F6 p. 70), acrescentado a este artigo pelo Regulamento (CEE) n.° 422/86 da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1986 (
JO L 48, p. 31
), prevê que a Comissão pode fixar uma data-limite para a transmissão das informações complementares pelos Estados-membros. Na falta de transmissão destas informações no prazo fixado, a Comissão toma a sua decisão com base nos elementos de informação de que disponha na data-limite fixada, salvo se a transmissão tardia das informações for justificada por circunstâncias excepcionais. Quanto ao poder da Comissão de fixar uma data-limite, o primeiro considerando do Regulamento n.° 422/86, já referido, refere-se à necessidade de um exame rápido das contas e precisa que a Comissão deve ter em conta o adiantamento dos trabalhos de apuramento.
E certo que, no caso vertente, a Comissão fixou a data-limite em 30 de Novembro de 1989. Daí resulta que, tendo em conta a necessidade de pôr termo ao processo de apuramento de contas, a Comissão não estava obrigada a iniciar uma discussão sobre as objecções das autoridades italianas formuladas na nota de 10 de Março de 1990.
De tudo o que precede resulta que o primeiro fundamento não é procedente.
Com o segundo fundamento, o Governo italiano impugna as afirmações feitas pela Comissão no relatório de síntese complementar, segundo as quais os controlos suplementares não foram aprofundados na acepção do artigo 10.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 1725/79.
A primeira parte deste fundamento respeita à constatação da Comissão relativa à falta de uma comparação global entre a contabilidade específica e a contabilidade financeira das empresas. A este propósito, o Governo italiano sustenta que toda a contabilidade e, em especial, os resultados dos registos do AIMA, organismo de intervenção italiano, foi comparada com as das empresas de acordo com a legislação italiana. Todavia, como o Governo italiano admitiu na petição, só foi constituída documentação para as operações mais importantes.
Na opinião da Comissão, o processo transmitido pelas autoridades italianas não fornece a prova de uma comparação global entre a contabilidade específica e ã contabilidade financeira das empresas.
Deve notar-se que, da documentação enviada pelas autoridades italianas à Comissão, não consta qualquer indicação quanto ao número das operações seleccionadas nem quanto aos resultados dos controlos efectuados a tal propósito. Aliás, na audiência, a Comissão declarou, sem ter sido desmentida pelo Governo italiano, ter recebido apenas as fotocópias de algumas operações.
Além disso, importa notar igualmente que o Governo italiano não exibiu provas suplementares relativamente às já enviadas à Comissão antes da adopção da decisão impugnada. Ora, se o Governo italiano, sem contradizer as afirmações da Comissão por meio da apresentação de provas, se limita a sustentar que, na verdade, foram efectuadas fiscalizações administrativas, ou inspecções no local, tal não demonstra que tais afirmações sejam inexactas (ver designadamente, acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão,
C-8/88, n.
os
27 e 28, Colect., p. I-2321
).
Por conseguinte, esta primeira parte do segundo fundamento deve ser rejeitada.
A segunda parte do segundo fundamento do Governo italiano respeita aos factos constitutivos de omissões nas fiscalizações efectuadas pelas autoridades italianas, verificados no relatório de síntese complementar. Resulta dos autos que estes pontos respeitam, em primeiro lugar, à ausência de exame dos resultados das análises efectuadas pelos laboratórios das três empresas em causa; em segundo lugar, à falta de exame das fichas de fabrico; em terceiro lugar, à falta de exame da contabilidade das matérias-primas e dos produtos acabados para uma das empresas; em quarto lugar, à inexistência de provas quanto à realização de um inventário das matérias-primas ou dos produtos acabados e, em quinto lugar, das vendas efectuadas por uma das empresas relativamente às quais a caução deveria ter sido perdida.
O primeiro ponto diz respeito às análises de laboratório efectuadas pelas três empresas fiscalizadas. Segundo a Comissão, a obrigação de proceder a um controlo aprofundado e imprevisto na acepção do artigo 10.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 1725/79, já referido, implica, para as autoridades italianas, a obrigação de comparar as análises dos laboratórios públicos com as efectuadas pelos laboratórios privados a pedido das empresas.
O Governo italiano admite que as análises realizadas por laboratórios privados a pedido das próprias empresas não são obrigatórias e não têm qualquer caracter oficial. Todavia, sustenta que os resultados dessas análises foram registados e examinados, de modo que foram tidos em conta. Quanto às análises efectuadas pelos institutos públicos, o seu resultado foi examinado e transmitido à Comissão.
A este respeito, importa, antes de mais, observar que um controlo aprofundado e imprevisto exigia, no caso vertente, uma comparação das análises dos laboratórios públicos com as efectuadas por laboratórios privados.
Importa, além disso, constatar que, embora o relatório enviado pelas autoridades italianas à Comissão após os controlos suplementares contenha em anexo os resultados das análises dos laboratórios públicos, em contrapartida, no que respeita às análises privadas, apenas os resultados das análises efectuadas pelos laboratórios da sociedade Wessanen foram comunicados à Comissão sem que esteja aliás provado que essas autoridades tenham feito qualquer comparação entre os resultados dos dois tipos de análises. Os relatórios respeitantes à empresa Plodari e à sociedade Frabes não mencionam a existência de análises efectuadas por laboratórios privados.
Por conseguinte, o Governo italiano não forneceu a prova de uma efectiva comparação entre os resultados das análises realizadas por laboratórios privados e públicos.
No que respeita ao segundo ponto, relativo à falta de exame das fichas de fabrico, o Governo italiano alega que nem as normas comunitárias nem a legislação nacional impõem a sua conservação.
Segundo a Comissão, as fichas de fabrico são documentos comerciais que devem ser verificados por aplicação do artigo 10.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 1725/79, já referido.
Deve antes de mais declarar-se que, por noção de «documentos comerciais», o artigo 10.°, n.° 2, alínea d), entende todos os documentos susceptíveis de verificação cujo exame permita determinar se as operações que dão lugar à concessão de uma ajuda foram realizadas em conformidade com as disposições comunitárias.
A este respeito, deve recordar-se que esta noção consta igualmente do artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1977, relativa às fiscalizações, pelos Estados-membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (
JO L 172, p. 17
; EE 03 F12 p. 230). Ela compreende, segundo esta disposição, «o conjunto dos livros, registos, notas e documentos justificativos, a contabilidade, bem como a correspondencia relativa à actividade profissional da empresa, desde que estes documentos possam ser úteis à fiscalização...».
Dado que as fichas de fabrico em questão contêm a enumeração das matérias-primas necessárias para produzir uma determinada quantidade de alimentos para animais, o efeito prático do artigo 10.°, n.° 2, alínea d), ficaria seriamente comprometido se não se pudessem utilizar tais documentos para efectuar controlos aprofundados, na acepção da mesma disposição. Por conseguinte, as fichas de fabrico devem ser consideradas documentos comerciais na acepção desta disposição.
O artigo 4.° da Directiva 77/435, já referido, impõe aos Estados-membros que providenciem «para que as empresas conservem os documentos comerciais... durante pelo menos três anos civis a contar do fim do ano civil da sua emissão». Por conseguinte, as fichas de fabrico para o exercício de 1987 deveriam ter sido conservadas até 31 de Dezembro de 1990.
Ora, é pacífico que as fichas de fabrico das três empresas em questão para o exercício de 1987 já não existiam, pelo que as autoridades italianas não puderam efectuar controlos aprofundados destes documentos comerciais como prevê o artigo 10.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 1725/90, já referido.
Quanto ao terceiro ponto, relativo à falta de fiscalização da contabilidade das matérias-primas e dos produtos acabados da empresa Plodari, o Governo italiano sustenta, que dada a sua exígua produção, esta empresa não estava obrigada pelo direito italiano a manter as duas contabilidades.
Este argumento não pode ser acolhido. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1725/79, já referido, subordina o benefício da ajuda ao reconhecimento da empresa e à existência da contabilidade referida no n.° 5 do mesmo artigo. Este último número dispõe que «a empresa... possui, permanentemente, a contabilidade determinada pelo organismo competente de cada Estado-membro e consignando nomeadamente: a) a origem das matérias-primas utilizadas; b)... c) as quantidades e a composição dos produtos obtidos...».
Daqui decorre que a empresa Plodari estava obrigada a possuir uma contabilidade das «matérias-primas» e dos «produtos acabados».
O quarto ponto respeita à inexistência de prova relativa à realização de um inventário de matérias-primas e de produtos acabados. O Governo italiano sustenta que se procedeu a uma comparação entre os dados contabilísticos fornecidos pelos registos do AIMA e a contabilidade «tradicional» das empresas. Todavia, não fornece qualquer prova a este respeito e, além disso, reconhece na petição que, para o exercício financeiro de 1987, não foi possível efectuar á verificação física da contabilidade das «matérias-primas» à luz dos dados relativos às existências fornecidos pelos registos do AIMA.
Quanto ao quinto ponto, o Governo italiano contesta as críticas da Comissão relativas a duas vendas feitas pela empresa Wessanen. Na audiência, a Comissão reconheceu que os argumentos do Governo italiano er^m procedentes. Considerou, todavia, que esse Governo apresentou os elementos de prova tardiamente.
Basta declarar que a procedência da tese do Governo italiano quanto a este ponto não é, por si só, susceptível de implicar a anulação da decisão impugnada, quando acaba de ser declarado que as fiscalizações efectuadas por esse Governo eram insuficientes e justificavam a recusa de concessão de ajuda por parte do FEOGA.
De tudo o que precede resulta que o segundo fundamento aduzido pela República Italiana não merece acolhimento.
Com o terceiro fundamento, o Governo italiano vem contestar o poder da Comissão para efectuar uma redução fixa de 10 % do montante das ajudas pagas.
A este respeito, deve lembrar-se que é jurisprudência constante (ver designadamente o acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão, n.
os
24 e 25, 327/85, Colect., p. 1065
) que o disposto nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
TO L 94, p. 13
; EE 03 F3 p. 220), só permite à Comissão fazer suportar pelo FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas. Nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de fiscalização, uma ajuda paga em violação desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser suportada pelo FEOGA.
Ora, uma vez que resulta do que precede que as fiscalizações efectuadas pelas autoridades italianas não constituem controlos aprofundados, na acepção do artigo 10.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 1725/79, já referido, a Comissão teria podido excluir da imputação ao FEOGA a totalidade dos montantes em questão. Consequentemente, o Governo italiano não pode censurar a Comissão por se ter limitado a efectuar uma redução fixa de 10 %.
Do que vem dito decorre que o terceiro fundamento deve ser rejeitado.
Quanto às ajudas ao consumo de azeite
O Regulamento (CEE) n.° 3089/78 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas ao consumo para o azeite (
JO L 369, p. 12
; EE 03 F15 p. 100), prevê, no artigo 8.°, segundo parágrafo, que a ajuda ao consumo pode ser avançada logo após a apresentação do pedido de ajuda, na condição de se constituir uma garantia suficiente.
No que respeita a esta caução, o artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 2677/85 da Comissão, de 24 de Setembro de 1985, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite (
JO L 254, p. 5
; EE 03 F38 p. 10), prevê que a caução é liberada logo que a autoridade competente do Estado-membro reconheça o direito à ajuda para as quantidades indicadas no pedido. Na falta do referido reconhecimento, a caução é perdida na proporção das quantidades em relação as quais não tenham sido respeitadas as condições que dão direito à ajuda.
A decisão impugnada recusa-se a colocar a cargo do FEOGA um montante de 4352012388 LIT correspondente a ajudas ao consumo de azeite. É pacífico que este montante corresponde aos adiantamentos às empresas cujo direito à ajuda não foi posteriormente reconhecido pelas autoridades italianas devido à existência de irregularidades e que, apesar disso, as cauções relativas a tais montantes foram liberadas.
O Governo italiano sustenta, em primeiro lugar, que a Comissão deveria ter aguardado o resultado definitivo dos processos judiciais pendentes nos tribunais italianos antes de excluir os montantes respectivos da imputação ao FEOGA e que, em segundo lugar, já não era possível adquirir a caução no momento em que as irregularidades foram detectadas, uma vez que tinham expirado os prazos de validade das cauções.
A este respeito, basta declarar que, segundo o artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2677/85, já referido, a caução só é liberada após a autoridade competente reconhecer o direito à ajuda. Daí decorre que a liberação da caução antes de tal reconhecimento não é conforme com o direito comunitário.
Consequentemente, este fundamento deve ser rejeitado.
Das considerações que precedem decorre que deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.°, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A República Italiana é condenada nas despesas.

Grévisse
Kapteyn
Mancini
Kakouris
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Zuleeg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 8 de Janeiro de 1992.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente em exercício
F. Grévisse
presidente de secção
(
*1
)	Língua do processo: italiano.