CELEX: 61988CJ0350
Agricultura
Ajuda para a manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria
Concurso
Decisão da Comissão que reduz o nível da ajuda
Recurso de anulação

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 2 de Dezembro de 1988, a Société française des Biscuits Delacre, os Établissements J. Le Scao e a Biscuiterie de l'Abbaye (a seguir designadas por «sociedades recorrentes») interpuseram, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.
o
do Tratado CEE, um recurso de anulação da decisão adoptada pela Comissão em 30 de Setembro de 1988 relativa ao concurso n.
o
8, no quadro do processo de concurso permanente com base no Regulamento (CEE) n.
o
570/88 da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1988, relativo à venda a preço reduzido de manteiga e à concessão de uma ajuda para a manteiga e manteiga concentrada destinadas ao fabrico de produtos de pastelaria, gelados alimentares e outros produtos alimentares (
JO L 55, p. 31
).
As sociedades recorrentes, que fabricam produtos de pastelaria, participaram num concurso permanente com vista à concessão de uma ajuda à manteiga, com base no Regulamento n.
o
570/88. No quadro do concurso especial n.
o
8 de 1988, apresentaram em 23 de Setembro de 1988, ao organismo de intervenção francês, propostas referentes a um total de 110, 80 e 10 toneladas, respectivamente, de manteiga a 82 %, não marcada, para uma ajuda de 1334,44 FF, sem impostos, poicada 100 kg.
Por decisão de 30 de Setembro de 1988, dirigida aos Estados-membros, da qual foi publicado um extracto sob a forma de quadro, apenas com os montantes do preço e da ajuda admitidos pela Comissão, no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias,
série C (
JO C 259, p. 9
), a Comissão fixou o nível máximo da ajuda referente ao concurso n.
o
8 em 154 ecus/100 kg, ou seja, em 1151,28 FF/100 kg.
Por cartas datadas de 3 de Outubro de 1988, o organismo de intervenção francês informou as sociedades recorrentes da rejeição das suas propostas, em virtude de os seus pedidps de ajuda terem sido superiores ao montante máximo admitido pela Comissão em 30 de Setembro de 1988.
Resulta dos autos que o nível máximo da ajuda para a manteiga conheceu, desde o concurso n.
o
4 de 1988, na altura do qual chegou a 167 ecus/100 kg de manteiga (
JO 1988, C 204, p. 12
), uma baixa constante, devida a uma diminuição sensível das existências de manteiga que implicou uma alta substancial do preço da manteiga de mercado. Com efeito, após ter passado a 166 ecus no concurso n.
o
5 (
JO 1988, C 217, p. 20
), a ajuda foi fixada em 163 ecus (concurso n.
o
6:
JO 1988, C 226, p. 4
) e a seguir em 159 ecus (concurso n.
o
7:
JO 1988, C 249, p. 4
). Após os 154 ecus do concurso n.
o
8, a ajuda baixou ainda para 150 ecus no concurso n.
o
9 (
JO 1988, C 273, p. 2
).
Fundamentando o recurso, as sociedades recorrentes invocam, por um lado, a violação de formalidades essenciais, consistente numa falta de fundamentação da decisão impugnada, e, por outro, o desrespeito dos princípios da proporcionalidade, da confiança legítima e da não discriminação.
Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à fundamentação da decisão
As sociedades recorrentes alegam que a decisão impugnada não satisfaz as exigências do dever de fundamentação previsto pelo artigo 190.
o
do Tratado CEE, na medida em que, por um lado, a decisão não menciona que foi adoptada após parecer do comité de gestão e, por outro, não indica as razões da redução do montante máximo da ajuda em relação aos concursos precedentes.
Com vista a apreciar se procede a primeira acusação invocada no âmbito deste fundamento, convém recordar que, em conformidade com o primeiro parágrafo do n.
o
1 do artigo 18.
o
do Regulamento n.
o
570/88, é fixado um preço mínimo de venda da manteiga, bem como um montante máximo da ajuda para a manteiga e a manteiga concentrada, de acordo com o chamado processo do comité de gestão, previsto no artigo 30.
o
do Regulamento (CEE) n.
o
804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (
JO L 148, p. 13
; EE 03 F2 p. 146).
A este propósito, convém notar que a acusação das sociedades recorrentes se refere à falta de menção da consulta do comité de gestão na publicação que foi feita da decisão da Comissão no Jornal Oficial (série C).
Em conformidade com uma comunicação da Comissão (
JO 1982, L 360, p. 43
), essa publicação não retoma na sua integralidade a decisão da Comissão, mas unicamente as informações necessárias para informar os operadores económicos interessados dos resultados do concurso em causa, sendo a decisão completa da Comissão notificada aos Estados-membros e produzindo efeito por essa notificação.
Ora, resulta dos autos que essa decisão, tal como foi notificada à representação permanente da França, faz expressa menção à consulta do comité de gestão, afirmando no seu segundo considerando que «o comité de gestão do leite e dos produtos lácteos não emitiu parecer no prazo fixado pelo seu presidente».
Resulta daqui que a acusação baseada na falta de menção da consulta do comité de gestão deve ser rejeitada.
No que toca, em segundo lugar, à acusação baseada na falta de indicação dos motivos da baixa do nível máximo da ajuda, em comparação com o montante estabelecido por ocasião dos concursos especiais precedentes, as sociedades recorrentes censuram à decisão impugnada o facto de se ter limitado a fazer referência à disposição regulamentar que executava e sustentam, em particular, que a Comissão deveria expor o seu raciocínio de forma explícita sempre que, como no caso em apreço, se desviasse duma prática constante anterior.
A este propósito, há que sublinhar ser verdade que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, a fundamentação exigida pelo artigo 190.
o
do Tratado CEE deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária, autora do acto impugnado, por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada, a fim de poderem defender os seus direitos, e que o Tribunal exerça o seu controlo (ver acórdão de 30 de Setembro de 1982, Amylum, n.
o
19,
108/81, Recueil, p. 3107
; acórdão de 8 de Novembro de 1983, IAZ e outros, n.
o
37,
96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 e 110/82, Recueil, p. 3369
; acórdão de 25 de Outubro de 1984, Rijksuni- versiteit te Groningen, n.
o
38,
185/83, Recueil, p. 3623
). É igualmente admitido que, se a decisão se insere na linha de uma prática decisoria constante, pode ser fundamentada de forma sumaria, nomeadamente por uma referencia a essa.prática; mas já incumbe à autoridade comunitária desenvolver o seu raciocínio de forma explícita sempre que a decisão vá sensivelmente além das decisões precedentes (ver acórdão de 26 de Novembro de 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e outros, n.
o
31,
73/74, Recueil, p. 1491
).
Todavia, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Com efeito, é de jurisprudência constante que a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 190.
o
do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (ver acórdão Rijksuniversiteit te Groningen, já referido, n.
o
38; acórdão de 23 de Fevereiro de 1978, An Bord Bainne, n.
os
36 e 37,
92/77, Recueil, p. 497
; acórdão de 25 de Outubro de 1978, Scholten-Honig, n.
os
18 a 22,
125/77, Recueil, p. 1991
). Ademais, o grau de precisão da fundamentação de uma decisão deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou de prazo em que deve ser adoptada (ver acórdão de 1 de Dezembro de 1965, Schwarze,
16/65, Recueil, p. 1081
).
Ora, no caso em apreço, convém notar que a decisão em litígio se situa no contexto das disposições cujo objectivo é a redução das existências de manteiga. Em particular, a fixação dos preços mínimos de venda da manteiga e dos montantes máximos das ajudas à manteiga e à manteiga concentrada, com base no Regulamento n.
o
570/88, constitui um processo uniforme que se repete de quinze em quinze dias, aproximadamente, e no âmbito do qual as decisões são tomadas com base em critérios explícitos de uma regulamentação, aliás perfeitamente conhecida dos meios interessados, e não diferem sensivelmente umas das outras, nem quanto ao seu modo de adopção, nem quanto ao seu conteúdo.
Ademais, há que sublinhar que a alteração do preço mínimo de venda e do montante máximo da ajuda constitui um fenômeno inerente ao sistema do Regulamento n.
o
570/88. Com efeito, as decisões adoptadas sucessivamente no quadro dos concursos especiais visam permitir uma reacção flexível a circunstâncias de facto sobre as quais a autoridade comunitária não exerce influência, decidindo a Comissão, após recepção de todas as propostas apresentadas para um concurso particular, tendo em conta o nível das existências disponíveis e o preço da manteiga de mercado. No caso em apreço, não é aliás contestado que as existências em manteiga tenham consideravelmente diminuído a partir do fim do ano de 1986.
Nestas condições, a referência na decisão em litígio às bases jurídicas aplicáveis à fixação do nível máximo da ajuda à manteiga satisfaz a exigência de fundamentação imposta pelo artigo 190.
o
do Tratado CEE e a alteração do montante da ajuda em comparação com os concursos particulares precedentes não tinha de constituir objecto de fundamentação específica.
Sendo assim, a segunda acusação das sociedades recorrentes deve igualmente ser rejeitada.
Resulta do que precede que a decisão impugnada está suficientemente fundamentada. O primeiro fundamento das recorrentes deve, portanto, ser rejeitado.
Quanto ao princípio da proporcionalidade
Em apoio deste fundamento, as sociedades recorrentes alegam que a decisão impugnada ignorou o princípio da proporcionalidade, na medida em que, contrariamente aos objectivos previstos nas alíneas c), d), e e) do n.
o
1 do artigo 39.
o
do Tratado CEE e no Regulamento n.
o
570/88, que consistem em estabilizar os mercados, garantir a segurança dos abastecimentos e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores, a decisão, ao fixar em 154 ecus/100 kg o montante máximo da ajuda à manteiga utilizada pelos fabricantes de biscoitos, teria consagrado, de forma brutal e imprevisível, uma alta do custo da manteiga da ordem dos 55 % desde o princípio do ano de 1988.
Resulta do segundo considerando do Regulamento n.
o
570/88 que o objectivo desta regulamentação consiste em favorecer o escoamento e a utilização da manteiga, a fim de remediar a situação do mercado da manteiga na Comunidade, caracterizada pela existência de elevadas existências, de impossível escoamento em condições normais.
Ora, resulta das estatísticas apresentadas pela Comissão e não contestadas pelas sociedades recorrentes que as existências em manteiga na Comunidade diminuíram sensivelmente ao longo do ano de 1988, seguindo uma evolução aliás já iniciada no final do ano de 1986. Assim, em Setembro de 1988, o nível das existências na Comunidade tinha caído praticamente para menos de um terço das quantidades existentes em Setembro de 1986 (de 1473000 toneladas para 439000 toneladas;
fonte:
Eurostat).
No que toca aos
stocks
públicos de manteiga, a evolução foi ainda mais significativa. Com efeito, segundo indicações da Direcção-Geral da Agricultura da Comissão, essas reservas caíram de 1323000 toneladas em Setembro de 1986 para 206000 toneladas em Setembro de 1988, ou seja, para menos de um sexto. A evolução constante no sentido da redução das existências de manteiga prosseguiu, aliás, depois do mês de Setembro de 1988. Em correlação com esta baixa das existências, os preços da manteiga e da manteiga concentrada conheceram uma altą constante desde o princípio do ano de 1988.
Tendo em conta estas circunstâncias de facto, a Comissão, que tinha a obrigação de gerir de forma eficaz os
stocks
de manteiga existentes, que lhe incumbia escoar nas melhores condições, devia adaptar a sua política de ajuda ao consumo de manteiga pelas fábricas de biscoitos à evolução da situação do mercado.
Assim, tendo a Comissão podido legitimamente entender que a diminuição das existências de manteiga tornava menos necessário encorajar as compras de manteiga de mercado pela via das subvenções, não parece que a decisão criticada se afaste da finalidade da regulamentação que à Comissão cabia executar.
Ademais, as sociedades recorrentes não têm qualquer fundamento para qualificar de brusca e imprevisível a redução do nível máximo da ajuda, consagrada pela decisão em litígio. Com efeito, por um lado, o nível das ajudas conheceu uma baixa contínua a partir do concurso especial n.
o
5 (decisão da Comissão de 12 de Agosto de 1988), e essa tendência prosseguiu mesmo no concurso n.
o
9 (decisão da Comissão de 17 de Outubro de 1988). Por outro lado, a redução situou-se de cada vez entre 1 e 5 ecus/100 kg de manteiga.
Aliás, mesmo após a redução ocorrida durante o ano de 1988, em virtude da evolução no sentido da baixa das existências de manteiga, a ajuda à compra da manteiga de mercado representou ainda 50 % do seu preço de intervenção, de sorte que as sociedades recorrentes não foram prejudicadas, sendo-lhes concedido somente um benefício menor no âmbito do regime muito favorável estabelecido pelo Regulamento n.
o
570/88.
Logo, o fundamento extraído da violação do princípio da proporcionalidade deve ser rejeitado.
Quanto ao princípio da confiança legítima
Segundo as sociedades recorrentes, a decisão impugnada ignorou o princípio do respeito pela confiança legítima, alterando, de forma brutal e imprevisível, uma prática constante anterior, que teria determinado a orientação da sua produção. A este propósito, as sociedades recorrentes alegam que basearam a sua política de desenvolvimento no fabrico de produtos à base de manteiga no sistema de venda a preço reduzido e nas ajudas comunitárias, deduzindo da atitude da Comissão a garantia de continuidade, sem alterações brutais, da regulamentação comunitária relativa à concessão de uma ajuda à manteiga destinada ao fabrico de produtos de pastelaria.
A fim de apreciar a justeza deste fundamento, convém recordar, em primeiro lugar, que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum, tendo em conta as responsabilidades que lhes são conferidas pelo Tratado (acórdão de 11 de Março de 1987, Rau e outros, n.
o
34,
279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069
). Semelhante margem de apreciação na escolha dos meios necessários para a realização da sua política deve, em especial, ser reconhecida à Comissão, na sua qualidade de responsável pela gestão das reservas de manteiga, que a leva a adaptar a sua política de ajuda ao consumo deste produto às condições flutuantes do mercado.
Ora, é de jurisprudência constante que, embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias (ver acórdão de 15 de Julho de 1982, Edeka, n.
o
27,
245/81, Recueil, p. 2745
; acórdão de 28 de Outubro de 1982, Faust, n.
o
27,
52/81, Recueil, p. 3745
; acórdão de 17 de Junho de 1987, Frico, n.
o
33,
424/85 e 425/85, Colect., p. 2755
). É especialmente assim num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (ver acórdão de 16 de Maio de 1979, Tomadini, n.
o
22,
84/78, Recueil, p. 1801
; acórdão de 5 de Maio de 1981, Dürbeck, n.
o
48,
112/80, Recueil, p. 1905
; acórdão Frico, já referido, n.
o
33).
Resulta daí que os operadores económicos não podem invocar um direito à manutenção de uma vantagem, resultante para eles da entrada em funcionamento da organização comum de mercado, e de que beneficiaram num dado momento (ver acórdão de 27 de Setembro de 1979, Eridania, n.
o
22,
230/78, Recueil, p. 2749
; acórdão de 21 de Maio de 1987, Rau e outros, n.
o
18,
133/85 e 136/85, Colect, p. 2289
).
Esta conclusão impõe-se por maioria de razão num caso como o que está em apreço.
Com efeito, convém declarar em primeiro lugar que o Regulamento n.
o
570/88 constitui uma medida especial destinada a permitir o escoamento da manteiga em condições especialmente favoráveis, para fazer face a uma situação de mercado excepcional, caracterizada por elevadas existências e pela impossibilidade de escoar estas em condições normais. Ora, a partir do momento em que o estado do mercado se normaliza, a Comissão deve ter em conta, na sua gestão, a nova situação e tem a obrigação de adaptar o regime de excepção, derrogatório das regras habituais do mercado. Nestas condições, a adaptação do nível da ajuda à situação do mercado é inerente ao sistema do Regulamento n.
o
570/88, e as sociedades recorrentes não podem pretender a manutenção, a título de direito adquirido, das vantagens que extraíram durante um certo tempo do regime posto em funcionamento para favorecer o escoamento da manteiga excedentária. Isto é tanto mais assim quanto, no caso em apreço, o sistema das ajudas foi mantido, tendo apenas o montante da ajuda constituído objecto de alteração.
Em segundo lugar, importa sublinhar que, tendo em conta a evolução no sentido da baixa das existências desde o fim do ano de 1986 e tendo essa tendência acelerado consideravelmente ao longo de 1988, as sociedades recorrentes, enquanto operadores económicos prudentes e avisados, deviam prever o aumento progressivo do preço de venda da manteiga e a redução correlativa do montante da ajuda, que são a consequência inelutável da diminuição das existências. Por isso, não têm fundamento para se prevalecer duma confiança legítima na manutenção do montante da ajuda (ver acórdão de 1 de Fevereiro de 1978, Lührs, n.
o
6,
78/77, Recueil, p. 169
; acórdão Amylum, já referido, n.
o
13).
Resulta das considerações precedentes que o fundamento baseado na violação do princípio da confiança legítima deve igualmente ser rejeitado.
Quanto ao princípio da não discriminação
As sociedades recorrentes alegam ainda que a decisão em litígio violou duplamente o princípio da não discriminação. Por um lado, a legislação francesa impõe a utilização exclusiva de manteiga no fabrico dos produtos comercializados sob a designação «à base de manteiga», ao passo que as disposições de outros Estados-membros permitem fazer uso igualmente de outras matérias gordas. Por outro lado, as sociedades recorrentes vêem uma desigualdade de tratamento no facto de, na sua qualidade de empresas estabelecidas em França, terem sido informadas apenas da situação das existências de manteiga em França. Afirmam que, na falta de informações suficientes, não puderam, como as empresas de outros Estados-membros, abastecer-se em tempo útil noutros Estados-membros de manteiga a preço reduzido.
No que toca à primeira acusação, basta notar que a situação especial dos fabricantes franceses dę biscoitos à base de manteiga não pode ser imputada à decisão impugnada, mas resulta das divergências das legislações dos Estados-membros relativas à designação dos produtos alimentares. Ora, no seu estádio actual, o direito comunitário não constitui obstáculo a que um Estado-membro imponha neste aspecto aos seus operadores económicos disposições mais rigorosas do que as que estão em vigor nos outros Estados-membros.
No que toca à segunda acusação, convém recordar que os artigos 13.
o
, n.
o
2, e 15.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
570/88 impõem a todos os organismos de intervenção que indiquem, no aviso de concurso, as quantidades de manteiga postas à venda em cada entreposto e ponham à disposição dos interessados a lista desses entrepostos, regularmente actualizada e publicada.
Nestas condições, as sociedades recorrentes tinham possibilidade de se informar junto dos organismos de intervenção de outros Estados-membros do nível das existências de manteiga disponíveis, a fim de se abastecerem, se necessário, de manteiga armazenada.
Quanto às despesas suplementares que podem daí resultar, aplicam-se da mesma forma a qualquer operador da Comunidade que apresente propostas num Estado-membro diferente daquele em que está estabelecido, de sorte que o princípio da não discriminação não foi ignorado.
Por isso, o quarto fundamento invocado pelas sociedades recorrentes também não procede.
Não tendo podido ser acolhido qualquer dos fundamentos avançados pelas sociedades recorrentes, há que negar provimento ao recurso, no seu conjunto.
Quanto às despesas
Por força do n.
o
2 do artigo 69.
o
do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo as sociedades recorrentes sido vencidas, há que condená-las nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Segunda Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
As sociedades recorrentes são condenadas solidariamente nas despesas.

Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 14 de Fevereiro de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Segunda Secção
F. A. Schockweiler
(
*1
)	Língua do processo: francês.