CELEX: 62000CJ0445
System med miljöpoäng för transport med tung lastbil genom Österrike
Ändring genom förordning (EG) nr 2012/2000
Rättsstridighet

Domskäl
1 Republiken Österrike har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 december 2000, med stöd av artikel 230 första stycket EG, yrkat att rådets förordning (EG) nr 2012/2000 av den 21 september 2000 om ändring av bilaga 4 till 1994 års anslutningsakt, protokoll 9 och förordning (EG) nr 3298/94 vad gäller systemet med miljöpoäng för transport med tung lastbil genom Österrike (EGT L 241, s. 18, nedan kallad den omtvistade förordningen) skall ogiltigförklaras.
Bakgrund och tillämpliga bestämmelser
2 Genom protokoll 9 om väg-, järnvägs- och kombitransport genom Österrike (nedan kallat protokollet) till akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21 och EGT L 1, 1995, s. 1, nedan kallad anslutningsakten), del III, under rubriken Vägtransport, införs ett speciellt system för vägtransport av gods genom Österrike.
3 Detta system har sitt ursprung i den överenskommelse mellan Europeiska ekonomiska gemenskaperna och Republiken Österrike om järnvägs- och vägtransittrafik för gods som undertecknades i Porto den 2 maj 1992 (nedan kallad 1992 års överenskommelse) och som godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 92/577/EEG av den 27 november 1992 (EGT L 373, s. 4).
4 De viktigaste delarna vad avser detta system återfinns i artikel 11.2 i protokollet, vilken har följande lydelse:
"Följande bestämmelser skall gälla fram till den 1 januari 1998:
a) Den totala mängden NOx-utsläpp[*] från trafik med tunga lastbilar genom Österrike skall under tiden den 1 januari 1992-31 december 2003 minskas med 60 % enligt tabellen i bilaga 4. [*I den svenska versionen av protokollet används såväl NOx-utsläpp som utsläpp av kväveoxider, nedan används endast utsläpp av kväveoxider. Övers. anm.]
b) Minskningen av utsläppen från tunga lastbilar skall ske genom ett system med miljöpoäng. Enligt detta system skall det vid trafik med tung lastbil genom Österrike för varje bil beräknas miljöpoäng som motsvarar bilens [utsläpp av kväveoxider] (godkända enligt produktionsöverensstämmelse (COP-värdet) eller enligt typgodkännandevärdet). En beskrivning av hur beräkningen skall gå till och hur systemen skall administreras finns i bilaga 5.
c) Om antalet transittransporter något år överstiger referenssiffran för år 1991 med mer än 8 %, skall kommissionen enligt förfarandet i artikel 16 besluta om lämpliga åtgärder med tillämpning av punkt 3 i bilaga 5.
d) ...
e) Miljöpoäng skall av kommissionen fördelas mellan medlemsstaterna enligt bestämmelser som skall beslutas med tillämpning av punkt 6."
5 I artikel 11.3-11.6 i protokollet föreskrivs följande:
"3. Före den 1 januari 1998 skall rådet på grundval av en rapport från kommissionen se över bestämmelserna om vägtransport av gods genom Österrike. Översynen skall bygga på sådana grundläggande principer i gemenskapsrätten som den gemensamma marknadens funktion - särskilt den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster - miljöskydd i hela gemenskapens intresse och trafiksäkerhet. Om inte rådet på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet enhälligt beslutar något annat, skall övergångstiden förlängas till den 1 januari 2001 och bestämmelserna i punkt 2 gälla fram till dess.
4. Före den 1 januari 2001 skall kommissionen med hjälp av Europeiska miljöbyrån göra en vetenskaplig undersökning av i vilken omfattning målet för minskning av föroreningar enligt punkt 2 a har uppnåtts. Om kommissionen finner att detta mål har uppnåtts på ett hållbart sätt, skall bestämmelserna i punkt 2 upphöra att gälla den 1 januari 2001. Om kommissionen finner att målet inte har uppnåtts på ett hållbart sätt, kan rådet enligt artikel 75 i Romfördraget besluta åtgärder, inom ramen för gemenskapsrätten, som säkerställer ett motsvarande skydd för miljön och då särskilt en 60-procentig minskning av föroreningarna. Om rådet inte beslutar sådana åtgärder, skall övergångstiden automatiskt en sista gång förlängas tre år och bestämmelserna i punkt 2 gälla under den tiden.
5. Vid övergångstidens slut skall bestämmelserna i gemenskapsrätten tillämpas fullt ut.
6. Med tillämpning av förfarandet i artikel 16 skall kommissionen besluta närmare bestämmelser om förfarandena vid fördelning av miljöpoäng och om tekniska frågor som gäller tillämpningen av denna artikel; bestämmelserna skall träda i kraft dagen för Österrikes anslutning.
..."
6 I artikel 16 i protokollet föreskrivs följande:
"1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté som skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande.
2. När förfarandet i denna artikel skall tillämpas, skall kommissionens företrädare förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Den skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i Romfördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. Medlemsstaternas röster skall vägas enligt den artikeln. Ordföranden får inte rösta.
3. Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med kommitténs yttrande.
Om förslaget inte är förenligt med kommitténs yttrande eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
4. Om rådet inte har fattat något beslut inom 3 månader från det att förslaget mottagits, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas."
7 I punkt 3 i bilaga 5 till protokollet, under rubriken "Beräkning och behandling av miljöpoäng enligt artikel 11.2 b i protokollet", föreskrivs följande:
"I fall då artikel 11.2 c är tillämplig skall antalet miljöpoäng för det närmast följande året beräknas på det sätt som här anges:
På grundval av de kvartalsvisa genomsnittsvärden för utsläpp av kväveoxider under det löpande året som har beräknats enligt punkt 2 skall ett förväntat genomsnitt för nästa år beräknas. Det värdet, multiplicerat med 0,0658 och med antalet miljöpoäng för år 1991 enligt bilaga 4, skall utgöra antalet miljöpoäng för året i fråga."
8 Kommissionen har med stöd av artikel 11.6 i protokollet antagit förordning (EG) nr 3298/94 av den 21 december 1994 om det närmare förfarandet i systemet med transiträttigheter (miljöpoäng) för transport med tung lastbil genom Österrike, upprättat genom artikel 11 i protokoll nr 9 till Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige (EGT L 341, s. 20; svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 189). Förordningen har ändrats genom kommissionens förordningar (EG) nr 1524/96 av den 30 juli 1996 (EGT L 190, s. 13) och (EG) nr 609/2000 av den 21 mars 2000 (EGT L 73, s. 9) och kallas nedan förordning nr 3298/94.
9 I artikel 6.2 i denna förordning föreskrivs följande:
"De tryckta miljöpoäng som är avsedda att fästas på miljökortet skall ställas till medlemsstaternas förfogande vid två tillfällen varje år, varav det första före den 1 oktober föregående år och det andra före den 1 mars det aktuella året.
Under de omständigheter som förutses i artikel 11.2 c i protokoll 9 skall antalet
miljöpoäng minskas för det året med hjälp av den metod som fastställs i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet."
10 Genom förordning nr 3298/94 ändras bilaga 4 till protokollet samt fastställs det totala antalet miljöpoäng enligt följande:
>lt>0
I bilaga D till den nämnda förordningen fastställs också nyckeltalen för fördelning av miljöpoäng mellan medlemsstaterna.
11 Antalet transittransporter genom Österrike uppgick år 1991 till 1 490 900. Den högsta nivå som det refereras till i artikel 11.2 c i protokollet motsvarar således 1 610 172 transittransporter.
12 Enligt statistiken över miljöpoäng genomfördes 1 706 436 transittransporter under år 1999, vilket innebär att siffran för år 1991 överskreds med 14,57 procent.
13 Kommissionen lade den 20 maj 2000, i enlighet med det förfarande som fastställts i artikel 16 i protokollet, fram ett förslag till förordning för den kommitté som avses i artikel 16 i protokollet (nedan kallad kommittén för miljöpoäng). Kommissionen gjorde gällande att enligt den beräkningsmetod som anges i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet skulle antalet miljöpoäng år 2000 minskas med omkring 20 procent (eller med 2 184 552 miljöpoäng). Enligt kommissionen fick denna minskning till följd att det under det sista kvartalet år 2000 i praktiken inte fanns några tillgängliga miljöpoäng, varför all tung lastbilstrafik genom Österrike skulle vara förbjuden. Följaktligen föreslog kommissionen, med hänvisning till att tillämpliga bestämmelser i protokollet måste tolkas mot bakgrund av de grundläggande friheterna, att minskningen av antalet miljöpoäng skulle spridas över de fyra år som återstod för transitsystemet, från år 2000 till år 2003. Enligt kommissionen borde 30 procent av minskningen genomföras år 2000, 30 procent år 2001, 30 procent år 2002 och resterande 10 procent år 2003.
14 Kommissionen ansåg att det inte ges någon vägledning i protokollet angående hur minskningen skall fördelas mellan medlemsstaterna och föreslog därför också att minskningen skulle bäras av de medlemsstater vars transportörer hade bidragit till att det gränsvärde för antalet transporter som föreskrivs i artikel 11.2 c i protokollet hade överskridits för år 1999.
15 Kommissionens förslag fick inte kvalificerad majoritet i kommittén för miljöpoäng och kommissionen lade därför, den 21 juni 2000, för rådet fram ett identiskt förslag till rådsförordning, KOM(2000) 395 slutlig.
16 Mot bakgrund av hur ärendet utvecklades inom rådet gav kommissionen den 20 september 2000 den ansvariga kommissionsledamoten, Loyola de Palacio, befogenhet att vidta följande åtgärd: "att, såvida rådet med kvalificerad majoritet antar ett beslut i linje med den kompromiss som ordföranden nu föreslår, ändra kommissionens förslag i enlighet härmed".
17 Det franska ordförandeskapet lade den 21 september 2000 inför rådet fram ett förslag till kompromiss, i vilket kommissionens ursprungliga förslag om spridning av minskningen av antalet miljöpoäng fram till år 2003 kvarstod. I förslaget framlades dock en ny beräkningsmetod som innebar att minskningen skulle bli 1 009 501 miljöpoäng. Den ansvariga kommissionsledamoten ändrade då sitt ursprungliga förslag på det sätt som föreslogs i det franska kompromissförslaget, vilket gjorde det möjligt för rådet att anta kommissionens ändrade förslag med kvalificerad majoritet. Detta förslag blev således den omtvistade förordningen. Republiken Österrike röstade mot förslaget.
18 Femte till sjunde övervägandena i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"(5) Protokoll [9] skall tillämpas i enlighet med de grundläggande friheter som inrättas genom fördraget; åtgärder måste därför vidtas som kan säkerställa den fria rörligheten för varor och den inre marknadens funktion.
(6) En minskning av antalet miljöpoäng endast under år 2000 skulle få den oproportionerliga effekten att nästan all transittrafik genom Österrike hindrades; följaktligen skall minskningen av det sammanlagda antalet miljöpoäng fördelas från år 2000 till år 2003.
(7) För att säkerställa proportionaliteten när det gäller minskningen av miljöpoäng bör likaså de medlemsstater som främst har bidragit till att gränsvärdet på 8 % överskridits få ... sina miljöpoäng nedskurna för att den totala minskningen skall kunna uppnås. Denna åtgärd kommer att kräva en översyn av [nyckeltalen för fördelning av] miljöpoäng mellan medlemsstaterna."
19 Bilaga 4 till protokollet har ändrats på följande sätt genom artikel 1 i den omtvistade förordningen, för att man skall kunna fastställa det nya antal miljöpoäng för varje år:
>lt>1
20 Artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 3298/94 har genom artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen ersatts av följande bestämmelse:
"Under de omständigheter som anges i artikel 11.2 [c] i protokoll 9 skall antalet miljöpoäng minskas. Minskningen skall beräknas enligt den metod... som fastställs i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. Minskningen av miljöpoäng som på så sätt beräknas skall spridas över flera år."
21 Slutligen har bilaga D till förordning nr 3298/94 ändrats genom artikel 2 punkt 4 i den omtvistade förordningen för att fastställa en ny fördelning av miljöpoängen mellan medlemsstaterna.
22 I enlighet med artikel 11.4 i protokollet antog kommissionen den 21 december 2000 en rapport till rådet, KOM(2000) 862 slutlig, om godstransitering på väg genom Österrike.
23 Eftersom kommissionen i sin rapport inte kom till den slutsatsen att målet att minska föroreningarna med 60 procent hade uppnåtts på ett hållbart sätt och eftersom rådet inte hade antagit de åtgärder som anges i artikel 11.4 tredje meningen i protokollet förlängdes övergångstiden automatiskt en sista gång med tre år, från den 1 januari 2001 till den 31 december 2003. Under denna period är bestämmelserna i artikel 11.2 i protokollet, och särskilt artikel 11.2 c i detta, tillämpliga.
Förfarandet
24 Republiken Österrike ingav den ansökan varigenom i förevarande mål aktuell talan väcktes till domstolens kansli den 4 december 2000.
25 Genom två beslut av den 26 januari respektive av den 30 april 2001 har domstolens ordförande givit Förbundsrepubliken Tyskland, Europeiska gemenskapernas kommission och Republiken Italien tillstånd att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
26 Republiken Österrike har i en särskild handling, som inkom till domstolens kansli den 4 december 2000, med stöd av artiklarna 242 EG och 243 EG, yrkat att domstolen skall förordna om uppskov med verkställigheten av den omtvistade förordningen samt om andra interimistiska åtgärder.
27 I beslut av den 23 februari 2001 i mål C-445/00 R, Österrike mot rådet (REG 2001, s. I-1461), förordnade domstolens ordförande att artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen inte skulle verkställas förrän slutligt avgörande i målet meddelades, avslog ansökan om interimistiska åtgärder i övrigt och angav att beslut om rättegångskostnaderna skulle meddelas senare.
28 På yrkande av kommissionen förordnade domstolen genom beslut av den 23 oktober 2002 i mål C-445/00, Österrike mot rådet (REG 2002, s. I-9151) att rättstjänstens vid Europeiska gemenskapernas kommission yttrande av den 11 april 2000, som Republiken Österrike hade ingivit som bilaga till ansökan, skulle avlägsnas från handlingarna i målet och att beslut om rättegångskostnaderna skulle meddelas senare.
Parternas yrkanden
29 Republiken Österrike har yrkat att domstolen skall
- i första hand, ogiltigförklara den omtvistade förordningen,
- i andra hand, ogiltigförklara bestämmelserna i artiklarna 1, 2.1 och 2.4 i den omtvistade förordningen,
- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
30 Rådet har, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Italien och kommissionen, yrkat att domstolen skall
- avvisa samtliga anmärkningar riktade mot kommissionen, mot vilken sökanden inte har väckt talan i detta mål,
- ogilla talan,
- i andra hand, för den händelse domstolen bifaller talan och ogiltigförklarar den omtvistade förordningen, fastställa att förordningens samtliga verkningar skall bibehållas,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Upptagande till sakprövning
31 Rådet har gjort gällande att, av de grunder som angivits som stöd för talan, de anmärkningar som avser kommissionen inte kan tas upp till prövning, eftersom talan inte har väckts mot kommissionen, och att det avgörande som kommer att meddelas i förevarande mål inte kan åberopas gentemot en institution som inte är part i målet.
32 I detta hänseende erinrar domstolen om att en talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 230 EG måste riktas mot den institution som har antagit den omtvistade rättsakten och att en sådan talan inte kan tas upp till prövning i sak om den är riktad mot en annan institution (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 11 november 1987 i mål 150/87, Nashua Corporation m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1987, s. 4421).
33 Eftersom talan i förevarande mål syftar till ogiltigförklaring av ett rådsdirektiv kan den således endast riktas mot rådet. De omständigheter som påverkar den omtvistade rättsaktens rättsenlighet kan emellertid åberopas till stöd för en sådan talan, även om de avser frågan hur en annan institution än svarandeinstitutionen har agerat.
34 En institution vars agerande ifrågasätts på detta sätt kan inte vara huvudsaklig part i målet, men den kan intervenera i målet till stöd för en av de huvudsakliga parternas yrkanden, såsom kommissionen har gjort i förevarande fall.
35 Följaktligen skall rådets invändning om rättegångshinder ogillas.
Prövning i sak
36 Den österrikiska regeringen har till stöd för sin talan åberopat sex grunder. Den första grunden avser huvudsakligen åsidosättande av väsentliga formföreskrifter vid antagandet av den omtvistade förordningen. Övriga grunder har åberopats i andra hand. Den andra grunden avser åsidosättande av fördraget eller protokollet genom att kommissionens förslag ändrades efter det att det hade lagts fram inför rådet. Den tredje grunden avser bristande motivering av den omtvistade förordningen. Den fjärde grunden är att den omtvistade förordningen innebär åsidosättande av fördraget eller av protokollet. Den femte grunden avser åsidosättande av lagbestämmelser och bristande motivering vid tillämpningen av det beräkningssätt som avses i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet.
Den sjätte grunden, slutligen, är att den omtvistade förordningen saknar rättslig grund.
Den första grunden: åsidosättande av väsentliga formföreskrifter vid antagandet av den omtvistade förordningen
37 Den första grund som den österrikiska regeringen har åberopat är att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts vid antagandet av den omtvistade förordningen. Den nämnda regeringen har särskilt gjort gällande att kommissionens beslut att ändra sitt ursprungliga förslag till förordning, för att ansluta sig till den kompromiss som presenterats av ordförandeskapet i rådet, inte har fattats kollegialt. Den österrikiska regeringen har i detta avseende tillagt att ett bemyndigande som ger den ansvariga kommissionären rätt att, i förekommande fall, ändra ett förslag från kommissionen, för att därigenom ansluta sig till en ny formulering och på så sätt uppnå kvalificerad majoritet i rådet, strider mot kommissionens arbetsordning, enligt vilken bemyndiganden endast får ske för vidtagande av klart definierade förvaltningsmässiga eller administrativa åtgärder.
38 Det är ostridigt att kommissionen den 20 september 2000, det vill säga dagen innan den omtvistade förordningen antogs, gav den ansvariga kommissionsledamoten befogenhet att ändra det förslag till förordning som framlagts inför rådet, för det fall rådet med kvalificerad majoritet skulle vara berett att anta ett beslut i linje med den kompromiss som det franska ordförandeskapet hade föreslagit, vilket därefter skedde.
39 Det franska ordförandeskapet lade den 21 september 2000 inför rådet fram ett förslag till kompromiss i vilket kommissionens ursprungliga förslag om spridning av minskningen av antalet miljöpoäng fram till år 2003 kvarstod. I förslaget framlades dock en ny beräkningsmetod som innebar att minskningen skulle bli 1 009 501 miljöpoäng. Den ansvariga kommissionsledamoten ändrade då sitt ursprungliga förslag på det sätt som föreslogs i det franska kompromissförslaget, vilket gjorde det möjligt för rådet att anta kommissionens ändrade förslag med kvalificerad majoritet.
40 Enligt artikel 13 i kommissionens arbetsordning, i den version som gällde vid den i målet aktuella tidpunkten, får kommissionen "ge en eller flera av sina ledamöter i uppdrag att med ordförandens samtycke anta den slutliga texten till ... ett förslag som skall föreläggas de övriga institutionerna och vars innehåll har fastställts vid kommissionens överläggningar".
41 Av de handlingar som har ingivits till domstolen framgår att det ifrågavarande bemyndigandet har givits av kommissionen som härvid agerade kollegialt, efter att ha informerats om innehållet i den kompromiss som stod för dörren. Härav följer att den ansvariga kommissionsledamoten var vederbörligen bemyndigad att ändra förslaget till den ifrågavarande förordningen på detta sätt.
42 Således har inga väsentliga formföreskrifter åsidosatts vid antagandet av den omtvistade förordningen.
43 Av ovanstående följer att talan inte kan bifallas på den första grunden.
Den andra grunden: åsidosättande av fördraget eller av protokollet genom att kommissionens förslag ändrades efter att ha framlagts inför rådet
44 Den andra grund som den österrikiska regeringen har anfört är att kommissionen, inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 16 i protokollet, inte var behörig att i efterhand göra väsentliga ändringar av det förslag som den hade underställt rådet.
45 I detta hänseende erinrar domstolen endast om att kommission, enligt artikel 250.2 EG "[s]å länge rådet inte har fattat något beslut, får ... ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en gemenskapsrättsakt antas".
46 Kommissionen hade därför rätt att ändra sitt förslag till förordning på det sätt som den gjorde i förevarande fall.
47 Talan kan därför inte vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden: bristande motivering av den omtvistade förordningen
48 Den tredje grund som den österrikiska regeringen har åberopat är att den omtvistade förordningen inte uppfyller motiveringsskyldigheten vad avser beräkningen av minskningen av antalet miljöpoäng, fördelningen av denna minskning mellan medlemsstaterna, spridningen av den nämnda minskningen över fyra år och införandet av en generell regel om spridning av minskningen av antalet miljöpoäng över flera år, om det gränsvärde som föreskrivs i artikel 11.2 c i protokollet överskrids.
49 Domstolen erinrar om att den motivering som krävs i artikel 253 EG enligt fast rättspraxis skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kravet på motivering skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se bland annat dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France, REG 1998, s. I-1719, punkt 63, och av den 9 januari 2003 i mål C-76/00 P, Petrotub och Republica mot rådet, REG 2003, s. I-79, punkt 81).
50 För det första framgår det tillräckligt klart av skälen i den omtvistade förordningen vilka de väsentliga anledningarna är till de ställningstaganden som görs i fråga om beräkningen av minskningen av antalet miljöpoäng, fördelningen av denna minskning mellan medlemsstaterna och spridningen av den nämnda minskningen över flera år. För det andra är det utrett att Republiken Österrike var till fullo informerad om anledningarna till att den omtvistade förordningen antogs, detta särskilt genom att medlemsstaten i fråga deltog i kommittén för miljöpoäng.
51 Av ovanstående följer, med hänsyn till såväl den omtvistade förordningens innehåll som det sammanhang som den ingår i, att den juridiskt sett är tillräckligt motiverad.
52 Av dessa skäl kan talan inte bifallas på den tredje grunden.
Den fjärde grundens första del och den sjätte grunden: spridningen av minskningen av miljöpoängen över flera år
53 Den första delen av den fjärde grund som den österrikiska regeringen har åberopat, som den sjätte grunden i huvudsak är en upprepning av, är att den omtvistade förordningen strider mot fördraget och protokollet i två avseenden.
54 Enligt den österrikiska regeringens mening är för det första ordalydelsen i de aktuella bestämmelserna i protokollet otvetydig och klar och den ger inget utrymme för tolkning. Eftersom det i artikel 11.2 c i protokollet föreskrivna gränsvärdet överskreds år 1999 skulle minskningen av antalet miljöpoäng för år 2000 ha fastställts i enlighet med det beräkningssätt som föreskrivs i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. I artikel 1 i den omtvistade förordningen föreskrivs emellertid inte att den minskning av antalet miljöpoäng, som följer av att gränsvärdet för transporter överskreds år 1999 i sin helhet skall göras år 2000, utan att fördelningen skall spridas över fyra år, åren 2000-2003. Eftersom protokollet ingår i primärrätten är den formella ändring av protokollet som har gjorts genom den omtvistade förordningen, som utgör en sekundärrättslig rättsakt, utan att det uttryckligen framgår av den primära gemenskapsrätten att rådet har befogenhet att göra så, uppenbart rättsstridig.
55 Den österrikiska regeringen anser att varken de anledningar som rådet har angivit i skälen i den omtvistade förordningen, beträffande den oproportionerliga effekten av att göra hela minskningen av antalet miljöpoäng endast för år 2000, eller utsagan att protokollet skall tillämpas i överensstämmelse med de grundläggade friheter som stadfästs i fördraget kan godtas, då rådets tolkningsmetod enligt den nämnda regeringens mening strider mot protokollets klara ordalydelse.
56 För det andra innebär artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen, genom vilken artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 3298/94 har ändrats, även en ändring av primärrättsliga syften, eftersom det i den artikeln generellt föreskrivs att en extraordinär minskning av antalet miljöpoäng "skall spridas över flera år". Det finns enligt den österrikiska regeringens uppfattning inte någon rättslig grund i protokollet för att göra spridningen av minskningen av antalet miljöpoäng till en generell regel som gäller i alla de fall där artikel 11.2 c i protokollet är tillämplig. Denna ändring strider på ett uppenbart sätt mot det system som har införts genom protokollet.
57 Först skall den andra av dessa anmärkningar behandlas, nämligen den som avser att principen att minskningen av antalet miljöpoäng skall spridas över flera år slutgiltigt har införts.
58 I detta hänseende har kommissionen anfört att artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen endast har inneburit en ändring av regeln om fördelning av miljöpoäng vad gäller år 2000 och inte innehåller någon generell regel som gäller för framtiden. Enligt kommissionen skulle denna bestämmelse verkligen vara rättsstridig om den faktiskt innehöll en sådan generell regel.
59 Detta argument kan inte godtas med hänsyn till den kategoriska ordalydelsen i artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen. I artikeln i fråga anges nämligen inte någon tidsbegränsning och hänvisas inte till de särskilda omständigheter som uppkom under år 2000. Denna bestämmelse måste läsas så, att den syftar till att permanent och slutgiltigt ändra miljöpoängssystemet.
60 I punkt 3 i bilaga 5 till protokollet föreskrivs dock att antalet miljöpoäng, vid minskning, skall fastställas "för det närmast följande året".
61 Följaktligen innebär artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen en sådan ändring av artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 3298/94 som inte är förenlig med punkt 3 i bilaga 5 till protokollet.
62 Protokoll och bilagor till en anslutningsakt utgör emellertid en del av primärrätten som, såvida inte annat stadgas i anslutningsakten, endast tillfälligt kan sättas ur kraft, ändras eller upphävas enligt de förfaranden som föreskrivs för ändring av de ursprungliga fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 1988 i de förenade målen 31/86 och 35/86, LAISA och CPC España mot rådet, REG 1988, s. 2285, punkt 12).
63 Härav följer att artikel 2 punkt 1 i den omtvistade förordningen är ogiltig i den mån den syftar till att slutgiltigt införa en princip om att minskning av antalet miljöpoäng skall spridas över flera år, i strid med vad som föreskrivs i protokollet.
64 Denna bestämmelse skall således ogiltigförklaras.
65 Vad gäller anmärkningen avseende att den minskning av antalet miljöpoäng som följer av att det i artikel 11.2 c i protokollet föreskrivna gränsvärdet för transporter överskreds år 1999 sprids över åren 2000-2003, har Republiken Italien och rådet i huvudsak gjort gällande att överskridandet i fråga berodde på Republiken Österrikes eget uppträdande såtillvida att medlemsstaten i fråga inte hade vidtagit tillräckliga åtgärder för att utveckla järnvägsstrukturen i Österrike för att minska godstransporten på väg, vilket den var skyldig att göra enligt protokollet. Den österrikiska regeringen har bestritt detta och anfört att arrangemangen för kombinerad järnvägs- och vägtransport i Österrike fungerar adekvat.
66 I detta hänseende måste det vidgås att protokollet inte bara avser godstransport på väg, utan även järnvägs- och kombitransport. I artiklarna 6 och 7 i protokollet samt i bilaga 3 till detta föreskrivs vissa skyldigheter för bland annat Republiken Österrike att utveckla och använda sin järnvägskapacitet. Om denna kapacitet hade utvecklats såsom planerat skulle järnvägarna kunna avlasta vägarna genom Alperna från en del av de godstransporter som görs med lastbil.
67 Domstolen konstaterar dock att det i protokollet inte återfinns någon mekanism som innebär att dess bestämmelser i fråga om miljöpoäng inte skall vara tillämpliga om Republiken Österrike underlåter att uppfylla sina skyldigheter beträffande utveckling av sin järnvägskapacitet. Eftersom inga sådana mekanismer finns i själva protokollet ankommer det inte på domstolen att i samband med den i målet aktuella talan om ogiltigförklaring ta ställning till frågan huruvida Republiken Österrike har iakttagit de nämnda skyldigheterna.
68 Vad gäller överskridandet av det tillåtna antalet vägtransporter för år 1999 framgår det av den information som lämnats till domstolen att de österrikiska myndigheterna visserligen lämnade viss statistik till behöriga instanser inom gemenskapen i mars 2000, men att denna statistik var felaktig och att slutgiltig statistik inte kunde färdigställas förrän i september 2000.
69 Med hänsyn till de frister som är en del av lagstiftningsprocessen, vilka särskilt beror på det förfarande i kommittén för miljöpoäng som föreskrivs i artikel 16 i protokollet, återstod endast det sista kvartalet år 2000 för att genomföra de minskningar som följde av det överskridande som konstaterats för år 1999.
70 Protokollet innehåller emellertid inte någon bestämmelse som specifikt reglerar den situation som uppkom på grund av att de österrikiska myndigheterna för sent lämnade tillförlitliga statistiska uppgifter, särskilt inte dess artikel 11.2 c eller bilaga 5 till detsamma.
71 Artiklarna 11.2 c och 16 i protokollet innebär däremot att kommissionen och, i förekommande fall, rådet ges befogenhet att besluta om "lämpliga åtgärder" i enlighet med punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. Dessa bestämmelser lämnar gemenskapens institutioner ett utrymme för skönsmässig bedömning för att vidta lämpliga åtgärder när de ställs inför en situation som kännetecknas av att ansvariga nationella myndigheter har lämnat tillförlitliga statistiska uppgifter för sent.
72 Inom denna ram kan rådet beakta att miljöpoängssystemet utgör ett undantag från de generella gemenskapsrättsliga reglerna vilket endast är giltigt under en övergångstid.
73 För det första framgår det nämligen av artikel 11.3-11.5 i protokollet att det speciella system för vägtransport av gods genom Österrike som föreskrivs i protokollet skall genomföras i enlighet med de grundläggade principerna inom gemenskapsrätten, såsom den inre marknadens funktion, den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster. För det andra föreskrevs det till en början att detta system skulle gälla fram till den 1 januari 1998 och att det, på vissa villkor avseende översyn av systemet i fråga, kunde förnyas och gälla under ytterligare två perioder, vilka skulle löpa ut senast den 31 december 2003. I protokollet föreskrivs att bestämmelserna i gemenskapsrätten efter denna övergångstids slut skall tillämpas fullt ut.
74 Det är emellertid ostridigt mellan parterna, däribland Republiken Österrike, att om den minskning av antalet miljöpoäng som följde av det överskridande som konstaterats för år 1999 hade gjorts enbart under de resterande månaderna år 2000 skulle detta ha fått den oproportionerliga effekten att praktiskt taget all transittrafik av gods på väg genom Österrike skulle ha stoppats. En sådan effekt skulle ha stridit mot gemenskapsrättens grundläggade principer, och då särskilt mot den fria rörligheten för varor och genomförandet av den inre marknaden.
75 Vid sådant förhållande hade rådet fog för att sprida minskningen av miljöpoängen utöver slutet av år 2000.
76 Såsom den österrikiska regeringen har påpekat var det dock oförenligt med protokollet att göra en spridning över fyra år, från år 2000 till år 2003. Det föreskrivs nämligen inte i någon bestämmelse i protokollet att en spridning kan ske över flera år. Däremot ges i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet, där "det närmast följande året" nämns, en tydlig anvisning om ett tidsspann på ett år. I enlighet med denna anvisning skulle rådet ha haft rätt att minska antalet miljöpoäng över en ettårsperiod som började löpa vid en förskjuten tidpunkt för att beakta förseningar som var hänförliga till det förhållandet att tillförlitliga statistiska uppgifter hade lämnats för sent. I förevarande fall skulle en spridning över de resterande månaderna år 2000 och över hela år 2001 ha varit godtagbar.
77 Av ovanstående följer att artikel 1 i den omtvistade förordningen strider mot protokollet såtillvida att den innebär spridning över åren 2000-2003 av den minskning av antalet miljöpoäng som följer av det överskridande av gränsvärdet för antalet transporter som konstaterats för år 1999.
Andra delen av den fjärde grunden: fördelning av miljöpoäng mellan medlemsstaterna
78 Den andra delen av den fjärde grund som den österrikiska regeringen har åberopat är att den nya fördelning av miljöpoäng mellan medlemsstaterna vilken föreskrivs i artikel 2 punkt 4 i den omtvistade förordningen strider mot gemenskapsrätten. Eftersom det inte framgår av protokollet hur fördelningen skall ske, skall den enligt den ovannämnda regeringens mening genomföras inom ramen för de allmänna rättsprinciperna, särskilt solidaritetsprincipen, kompletterad med principen att förorenaren skall betala samt proportionalitetsprincipen.
79 Domstolen erinrar om att fördelningen av miljöpoängen mellan medlemsstaterna inte har fastställts i protokollet, utan i en sekundärrättslig rättsakt, nämligen förordning nr 3298/94, och då närmare bestämt bilaga D till denna. Denna bilaga ändrades genom artikel 2 punkt 4 i den omtvistade förordningen.
80 Det ankommer nämligen, enligt artiklarna 11.6 och 16 i protokollet, på kommissionen och, i förekommande fall, rådet att fördela miljöpoäng mellan medlemsstaterna.
81 I protokollet ges dock inga anvisningar om vilken metod som skall användas vid fördelning mellan medlemsstaterna av en minskning av antalet miljöpoäng.
82 Gemenskapens institutioner har sålunda ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende.
83 Det framgår särskilt av sjunde skälet i den omtvistade förordningen att rådet har använt sig av sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning genom att besluta att minskningen av antalet miljöpoäng skall fördelas proportionellt mellan medlemsstaterna beroende på i vilken mån de har bidragit till att det fastslagna gränsvärdet för antalet transporter har överskridits.
84 Rådet gick inte utöver sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det valde detta tillvägagångssätt.
85 I den del artikel 2 punkt 4 i den omtvistade förordningen syftar till att mellan medlemsstaterna fördela en minskning av antalet miljöpoäng över en fyraårsperiod, såsom föreskrivs i artikel 1 i samma förordning, är den förstnämnda artikeln däremot rättsstridig av samma anledning som den sistnämnda artikeln är det.
Femte grunden: åsidosättande av lagbestämmelser och bristande motivering vid tillämpningen av det beräkningssätt som avses i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet
86 Enligt den österrikiska regeringens mening är den beräkningsmetod för minskning av antalet miljöpoäng som fastställts genom den omtvistade förordningen oförenlig med de generella mål som uppställts i protokollet. Denna metod strider därmed mot protokollet, och användandet av densamma utgör en felaktig tillämpning av det beräkningssätt som fastställts i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. Om man använder sig av denna beräkningsmetod får det till följd att minskningen blir mindre än vad som föreskrivs i protokollet. Den österrikiska regeringen har angivit att den statistik för miljöpoäng som den utarbetade för år 1999 inte endast innefattar transporter genom Österrike som har genomförts med användande av miljöpoäng utan också de "illegala" transittransporter som har utförts utan att miljöpoäng har dragits av och för vilka ett värde för utsläppen av kväveoxider som motsvarar noll har angivits. För att beräkna minskningen av miljöpoäng har rådet emellertid endast använt sig av det faktiska, genomsnittliga utsläppet av kväveoxider per lastbil, utan att beakta de "illegala" transporterna.
87 Den omtvistade förordningen är dessutom enligt den österrikiska regeringens uppfattning bristfälligt motiverad, eftersom den inte innehåller några konkreta uppgifter om den beräkningsmetod som ligger till grund för den minskning av antalet miljöpoäng som föreskrivs i artikel 1 i förordningen.
88 Domstolen vill i detta hänseende framhålla att om det gränsvärde för antalet transporter som föreskrivs i artikel 11.2 c i protokollet överskrids skall minskningen av antalet miljöpoäng för närmast följande år göras enligt den beräkningsmetod som anges i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. I den sistnämnda bestämmelsen anges följande:
"På grundval av de kvartalsvisa genomsnittsvärden för utsläpp av kväveoxider under det löpande året som har beräknats enligt punkt 2 skall ett förväntat genomsnitt för nästa år beräknas. Det värdet, multiplicerat med 0,0658 och med antalet miljöpoäng för år 1991 enligt bilaga 4, skall utgöra antalet miljöpoäng för året i fråga."
89 Den enda variabeln i denna beräkningsmetod är genomsnittsvärdet för utsläpp av kväveoxider för det år som närmast följer på det löpande året. Denna variabel är av avgörande betydelse för fastställandet av minskningen av antalet miljöpoäng. Den består i ett genomsnittsvärde som beräknas utifrån de kvartalsvisa genomsnittsvärden för kväveoxidutsläpp som fastställs under det löpande året, i förevarande fall år 1999.
90 Vad gäller fastställandet av kvartalsvisa genomsnittsvärden för utsläpp av kväveoxider under det löpande året föreskrivs följande i punkt 2 i bilaga 5 till protokollet:
"I enlighet med förfarandena i artikel 16 skall kommissionen kvartalsvis beräkna antalet turer och det genomsnittliga värdet av kväveoxider för tunga lastbilar fördelat på de olika staterna."
91 Enligt de uppgifter som kommissionen har lämnat och som inga av de andra parterna har bestritt görs beräkningen av genomsnittsnivån för utsläpp av kväveoxider med den presumtionen som grund att det antal miljöpoäng som används för varje transportsträcka är lika med utsläppet av kväveoxider från den lastbil som utför den ifrågavarande transporten. Följden av detta är att genomsnittsnivån för utsläpp av kväveoxider i beräkningen ersätts av den genomsnittliga användningen av miljöpoäng. Den beräkning av genomsnittsnivån för kväveoxidutsläpp från lastbilar som föreskrivs i punkt 2 i bilaga 5 till protokollet består således i praktiken endast i att dividera det totala antalet använda miljöpoäng med det totala antalet registrerade transporter.
92 I förevarande fall är det emellertid utrett att Republiken Österrike för år 1999 tillhandahöll kommissionen statistik som inkluderade samtliga transporter som hade gjorts genom dess territorium, däribland dem för vilka transportörerna borde ha använt miljöpoäng, men inte gjorde det (så kallade illegala transporter). Följaktligen har det totala antalet använda miljöpoäng i denna statistik inte dividerats med antalet transporter som har genomförts med användning av miljöpoäng, utan med ett antal som är lika med summan av dessa transporter och de som har gjorts utan att miljöpoäng har avräknats, trots att detta borde ha skett.
93 I denna beräkning påverkas inte det totala antalet använda miljöpoäng alls av de "illegala" transporterna, eftersom varje "illegal" transport per definition motsvaras av en användning av miljöpoäng som är lika med noll. Däremot har de "illegala" transporterna medtagits, i samma beräkning, i det totala antalet utförda transporter. Att inkludera de illegala transporterna i nämnaren (det vill säga det totala antalet transporter) utan att ta med dem i täljaren (det vill säga antalet använda miljöpoäng) får med nödvändighet till följd att resultatet av beräkningen dras ned. Den sålunda beräknade statistiken för år 1999, vilken har extrapolerats till följande år i enlighet med punkt 3 i bilaga 5 till protokollet, har givit ett beräknat genomsnittligt utsläpp av kväveoxider för år 2000 som uppgår till 6,159.
94 Det är dock inte korrekt att hävda att en lastbil inte har gjort något utsläpp av kväveoxider under sin resa genom Österrike av den anledningen att ingen miljöpoäng härvid har använts för den.
95 De beräkningar som föreskrivs i punkterna 2 och 3 i bilaga 5 till protokollet grundar sig på utsläpp av kväveoxider och inte på användning av miljöpoäng. Det är bara till följd av en fiktion som den nämnda användningen används i beräkningarna i stället för utsläppet av kväveoxider.
96 Följaktligen står det beräkningssätt som beskrivs i punkterna 92 och 93 i förevarande dom och som förordas av de österrikiska myndigheterna inte i överensstämmelse med gällande bestämmelser och ger ett felaktigt resultat. Enligt uppgifter som lämnats till domstolen uppdagades detta fel i augusti 2000. Efter ett tekniskt möte i Wien gjorde kommissionen en översyn av statistiken beträffande de kvartalsvisa genomsnittsvärdena för utsläpp av kväveoxider för år 1999 samt av extrapoleringen av denna statistik för följande år i enlighet med punkt 3 i bilaga 5 till protokollet. Denna översyn fick som resultat att genomsnittsvärdet för utsläpp av kväveoxider för år 2000 kom att beräknas uppgå till 6,9975. Att ta med denna siffra i den beräkning som föreskrivs i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet fick till resultat att minskningen av antalet miljöpoäng blev mindre an vad som ursprungligen planerats. Denna nya minskning föreskrevs av rådet i den omtvistade förordningen.
97 Domstolen konstaterar att rådet genom att gå till väga på detta sätt agerade i enlighet med såväl protokollets ordalydelse som dess anda. I punkterna 2 och 3 i bilaga 5 är det nämligen den genomsnittliga nivån för lastbilars utsläpp av kväveoxider som avses, och inte en fiktiv beräkning av ett antal miljöpoäng.
98 Republiken Österrikes argument i fråga om tillämpningen av det beräkningssätt som avses i punkt 3 i bilaga 5 till protokollet kan således inte godtas.
99 Vad beträffar anmärkningen avseende bristande motivering erinrar domstolen om att det enligt rättspraxis inte krävs att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. Detta gäller i än högre grad när medlemsstaterna har medverkat vid utarbetandet av den omtvistade rättsakten och således känner till de skäl som ligger till grund för rättsakten (se dom av den 22 november 2001 i mål C-301/97, Nederländerna mot rådet, REG 2001, s. I-8853, punkt 188, och där omnämnd rättspraxis).
100 Det är emellertid ostridigt i förevarande fall att det är Republiken Österrike som har tillhandahållit den statistik som ligger till grund för den ifrågavarande beräkningen, att denna statistik har diskuterats under ett speciellt möte i Wien med de österrikiska myndigheterna och att den österrikiska regeringen såväl inom kommittén för miljöpoäng som inom rådet på alla stadier har informerats om de ändringar som har lett till att de siffror som den ifrågasätter antogs.
101 Den österrikiska regeringen saknar därmed fog för sitt argument avseende en bristande motivering. Talan kan följaktligen inte bifallas på någon del av den femte grund som regeringen i fråga har anfört.
Bibehållandet av förordningens verkningar
102 Rådet har yrkat att domstolen, för det fall den omtvistade förordningen ogiltigförklaras, skall bibehålla förordningens samtliga verkningar fram till dess att en ny rättsakt har antagits, bland annat av rättssäkerhetsskäl. Den österrikiska regeringen och kommissionen har anslutit sig till detta yrkande under förhandlingen i målet.
103 Av punkt 77 i förevarande dom följer att artikel 1 i den omtvistade förordningen strider mot protokollet, såtillvida att den innebär spridning över åren 2000-2003 av den minskning av antalet miljöpoäng som följer av det överskridande av gränsvärdet för antalet transporter som konstaterats för år 1999.
104 Med stöd av artikel 231 andra stycket EG förklarar domstolen dock att verkningarna av artikel 1 i den omtvistade förordningen skall vara bestående.
105 Det framgår av punkt 85 i förevarande dom att artikel 2 punkt 4 i den omtvistade förordningen, i den del den syftar till att mellan medlemsstaterna fördela en minskning av antalet miljöpoäng över en fyraårsperiod, såsom föreskrivs i artikel 1 i samma förordning, är rättsstridig av samma anledning som den sistnämnda artikeln är det.
106 I likhet med vad som har skett i fråga om artikel 1 i den omtvistade förordningen förklarar domstolen att verkningarna av artikel 2 punkt 4 i den omtvistade förordningen skall vara bestående.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
107 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 i samma rättegångsregler besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar på en eller flera punkter. Eftersom båda parterna i förevarande mål delvis har tappat målet, skall vardera parten bära sin kostnad, inklusive kostnaden i det interimistiska förfarandet
och i förfarandet avseende återkallelse av en handling i målet.
108 I enlighet med artikel 69.4 andra stycket i rättegångsreglerna skall Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Italien och kommissionen, som har intervenerat i målet, bära sina kostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Artikel 2 punkt 1 i rådets förordning (EG) nr 2012/2000 av den 21 september 2000 om ändring av bilaga 4 till 1994 års anslutningsakt, protokoll 9 och förordning (EG) nr 3298/94 vad gäller systemet med miljöpoäng för transport med tung lastbil genom Österrike ogiltigförklaras.
2) Artikel 1 och artikel 2 punkt 4 i samma förordning ogiltigförklaras, men deras verkningar skall anses vara bestående.
3) Talan ogillas i övrigt.
4) Vardera parten skall bära sin kostnad, inklusive kostnaden i det interimistiska förfarandet och i förfarandet avseende återkallelse av en handling i målet.
5) Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Italien och Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina kostnader.