CELEX: 62007CJ0141
Niet-nakoming
Maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperking
Bescherming van volksgezondheid
Rechtvaardiging
Apotheken
Directe levering van geneesmiddelen aan ziekenhuizen
Nabijheid van betrokken ziekenhuis

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door in § 14, leden 5 en 6, van het Apothekengesetz (Duitse wet op de apotheken), in de versie die sedert 21 juni 2005 van toepassing is (hierna: „ApoG”), zodanige cumulatieve voorwaarden te stellen aan het afsluiten van een geneesmiddelentoeleveringsovereenkomst dat het voor in andere lidstaten gevestigde apotheken praktisch onmogelijk wordt gemaakt om op regelmatige basis geneesmiddelen toe te leveren aan een ziekenhuis, de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke nationale bepalingen
De bepalingen inzake de geneesmiddelenvoorziening van ziekenhuizen staan in § 14, leden 1 tot en met 6, ApoG.
Volgens dat artikel hebben de ziekenhuizen de keuze om hun geneesmiddelen te betrekken bij een interne apotheek, dat wil zeggen een apotheek die in het ziekenhuis zelf wordt geëxploiteerd en in het algemeen niet openbaar toegankelijk is, dan wel bij de apotheek van een ander ziekenhuis, of bij een apotheek die zich buiten een ziekenhuis bevindt (hierna: „externe apotheek”). Wanneer een ziekenhuis besluit geneesmiddelen te betrekken bij de apotheek van een ander ziekenhuis of bij een externe apotheek, moet het met deze apotheek een overeenkomst sluiten die onderworpen is aan de voorwaarden van § 14, leden 4 tot en met 6, ApoG (hierna: „litigieuze bepalingen”).
§ 14, leden 1 tot en met 6, ApoG bepaalt:
„(1)   Op verzoek van de directie van een ziekenhuis wordt haar een vergunning tot exploitatie van een ziekenhuisapotheek afgegeven wanneer zij bewijst dat zij:
1.
een apotheker in dienst heeft genomen, die voldoet aan de voorwaarden van § 2, lid 1, punten 1 tot en met 4, 7 en 8, en lid 3, juncto lid 2 of 2a, en
2.
beschikt over de door de Apothekenbetriebsordnung [(Duitse verordening inzake de bedrijfsvoering van apotheken)] voorgeschreven ruimten voor ziekenhuisapotheken.
Het hoofd van de ziekenhuisapotheek of een door hem gemachtigde apotheker dient de artsen van het ziekenhuis informatie en advies te verstrekken betreffende de geneesmiddelen, met name met het oog op een doeltreffende en economische farmacotherapie. Dit geldt eveneens bij ambulante behandelingen.
(2)   Deze vergunning wordt ingetrokken indien naderhand komt vast te staan dat ten tijde van de afgifte ervan niet was voldaan aan een van de in de eerste zin van lid 1 gestelde voorwaarden. De vergunning wordt herroepen wanneer niet langer is voldaan aan een van de in lid 1 gestelde voorwaarden of wanneer de handelwijze van de houder van de vergunning of een door hem gemachtige persoon kennelijk of herhaaldelijk inbreuk maakt op de bepalingen van deze wet of van het op grond van § 21 vastgestelde besluit, of op de bepalingen betreffende de productie van en handel in geneesmiddelen. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de op grond van lid 5, eerste en derde zin, afgegeven vergunning, wanneer niet of niet meer is voldaan aan de in lid 5, tweede zin, gestelde voorwaarden.
(3)   Wanneer de houder van een vergunning tot exploitatie van een ziekenhuisapotheek in de zin van lid 1 overweegt geneesmiddelen te leveren aan een ander, niet van hem afhankelijk ziekenhuis, moet hij een schriftelijke overeenkomst sluiten met de directie van dit ziekenhuis.
(4)   Wanneer de directie van een ziekenhuis overweegt geneesmiddelen te betrekken bij de houder van een vergunning tot exploitatie van een apotheek in de zin van § 1, lid 2, of van de wettelijke regeling van een andere lidstaat van de Europese Unie of een andere staat die partij is bij de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, moet zij met deze houder een schriftelijke overeenkomst sluiten. De plaats van uitvoering van de contractuele leveringsverrichtingen is de zetel van het ziekenhuis. Het toepasselijke recht is het Duitse recht.
(5)   De krachtens de leden 3 of 4 gesloten overeenkomst moet, om rechtsgeldig te zijn, door de bevoegde instantie zijn goedgekeurd. Deze goedkeuring wordt verleend, indien is vastgesteld dat het ziekenhuis krachtens de leden 3 of 4 met een apotheek een overeenkomst voor de toelevering van geneesmiddelen door deze apotheek aan het ziekenhuis heeft gesloten, die voldoet aan de volgende voorwaarden:
1.
er wordt een goede geneesmiddelenvoorziening gegarandeerd; in het bijzonder wordt vastgesteld dat de apotheek beschikt over de bedrijfsruimte, de uitrusting en het personeel die zijn voorgeschreven door de verordening inzake de bedrijfsvoering van apotheken, of, voor apotheken die gevestigd zijn in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Europese Economische Ruimte, door de in die staat geldende bepalingen;
2.
de apotheek levert het ziekenhuis de door hem bestelde geneesmiddelen rechtstreeks of, in geval van verzending, met inachtneming van de in § 11a vervatte voorwaarden;
3.
de apotheek stelt de geneesmiddelen die voor dit ziekenhuis in verband met een acute medische behandeling bijzonder spoedeisend zijn, onmiddellijk en op passende wijze ter beschikking van het ziekenhuis;
4.
het hoofd van de apotheek die voor de geneesmiddelenvoorziening in de zin van de leden 3 en 4 zorgt, of de door hem gemachtigde apotheker, adviseert persoonlijk op passende wijze het ziekenhuispersoneel en in spoedgevallen onmiddellijk;
5.
de apotheek die voor de geneesmiddelenvoorziening zorgt, garandeert dat het ziekenhuispersoneel voortdurend wordt geadviseerd met het oog op een doeltreffende en economische farmacotherapie;
6.
het hoofd van de apotheek die voor de geneesmiddelenvoorziening in de zin van de leden 3 en 4 zorgt, of de door hem gemachtigde apotheker, is lid van de geneesmiddelencommissie van het ziekenhuis.
Voor de voorziening van een ander ziekenhuis door een ziekenhuisapotheek die deel uitmaakt van dezelfde organisatie, geldt ook het vereiste van goedkeuring door de bevoegde instantie. De bepalingen van de tweede volzin zijn mutatis mutandis van toepassing op de verlening van de goedkeuring.
(6)   Het hoofd van de ziekenhuisapotheek in de zin van lid 1 of van een apotheek in de zin van lid 4, of een door hem gemachtigde apotheker, houdt toezicht op de geneesmiddelenvoorraad van het betrokken ziekenhuis overeenkomstig de verordening inzake de bedrijfsvoering van apotheken en let daarbij in het bijzonder op de onberispelijke kwaliteit van de geneesmiddelen en de goede bewaring ervan. […]”
Precontentieuze procedure
Tot 20 juni 2005 bevatte de oorspronkelijke versie van de ApoG regels die bekend stonden als het zogenoemde „regionale beginsel”, op grond waarvan geneesmiddelentoeleveringsovereenkomsten met externe apotheken slechts konden worden gesloten met apotheken die in dezelfde stad of hetzelfde district („Kreis”) waren gevestigd als het te beleveren ziekenhuis. Bij aanmaningsbrief van 11 juli 2003, en daarna bij een met redenen omkleed advies van 19 december 2003 heeft de Commissie betwist dat dit beginsel verenigbaar was met het gemeenschapsrecht, en met name met de bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen.
De Duitse regering heeft op 4 november 2004 een wetsontwerp tot wijziging van § 14 ApoG goedgekeurd, dat ertoe strekte ziekenhuizen in staat te stellen om verschillende toeleveringsovereenkomsten te sluiten met meer dan één apotheek. De Bundesrat heeft dit wetsontwerp evenwel niet goedgekeurd. Daarop heeft de Duitse regering het wetsontwerp op een aantal punten aangepast, en dit heeft geleid tot de vaststelling, op 21 juni 2005, van de in punt 4 van het onderhavige arrest weergegeven versie van § 14 ApoG.
Van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland, niettegenstaande de aan § 14 ApoG aangebrachte wijzigingen, nog steeds geen einde had gemaakt aan de verweten niet-nakoming, heeft de Commissie op 18 oktober 2005 deze lidstaat een aanvullende aanmaningsbrief gezonden. Daarin stelde zij dat de in § 14 ApoG vervatte cumulatieve voorwaarden voor het afsluiten van een geneesmiddelentoeleveringsovereenkomst erop neerkwamen dat een verkapt „regionaal beginsel” werd gehandhaafd, dat onverenigbaar was met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen, zoals neergelegd in artikel 28 EG.
In haar antwoord van 14 december 2005 op deze aanmaningsbrief heeft de Bondsrepubliek Duitsland vragen gesteld bij de toepasselijkheid van artikel 28 EG en aangevoerd dat de nationale wettelijke regeling gelet op artikel 30 EG hoe dan ook was gerechtvaardigd. Op 10 april 2006 heeft de Commissie deze lidstaat een met redenen omkleed advies doen toekomen, waarin zij de analyse uit haar aanmaningsbrief heeft gehandhaafd.
Op 2 juni 2006 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie meegedeeld dat ook zij bij haar zienswijze betreffende § 14 ApoG bleef.
De Commissie heeft bijgevolg besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
Argumenten van partijen
Tot staving van haar beroep voert de Commissie aan dat de in de litigieuze bepalingen vervatte cumulatieve voorwaarden voor de geneesmiddelentoeleveringsovereenkomst een verkoopmodaliteit zijn als bedoeld in het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (
C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097
), die niettemin binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG vallen, aangezien zij de toegang tot de markt voor goederen uit andere lidstaten meer belemmeren dan voor producten uit de Bondsrepubliek Duitsland.
Volgens de litigieuze bepalingen is de contracterende apotheek belast met alle verrichtingen in verband met de geneesmiddelenvoorziening. Aangezien een aantal van deze verrichtingen, zoals de spoedleveranties, slechts kan worden verricht door een apotheker wiens apotheek zich in de nabijheid van het te beleveren ziekenhuis bevindt, kan een dergelijke apotheek slechts worden gekozen uit de apotheken in de nabijheid van dit ziekenhuis, wat neerkomt op de invoering van een „ongeschreven” regionaal beginsel. Aldus wordt de toegang tot de markt voor producten uit andere lidstaten meer belemmerd dan voor nationale producten.
Bedoelde bepalingen zijn bijgevolg een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.
Bedoelde cumulatieve voorwaarden zijn volgens de Commissie bovendien niet gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid. Dienaangaande preciseert de Commissie dat zij niet het vereiste van de geneesmiddelenvoorziening van het ziekenhuis door één enkele apotheek aan de orde stelt, maar enkel de omstandigheid dat alleen een in de nabijheid gevestigde apotheek een toeleveringsovereenkomst kan sluiten met een Duits ziekenhuis.
Wat de noodzaak van een allesomvattende toeleveringsovereenkomst betreft, betoogt de Commissie dat wanneer de basisvoorziening wordt losgekoppeld van de spoedvoorziening geen kwaliteitsverlies optreedt in de voorziening van het betrokken ziekenhuis. Bovendien is het weliswaar onbetwistbaar dat een ziekenhuis voor de selectie van zijn geneesmiddelen advies nodig heeft van een apotheker die de behoeften van het ziekenhuis kent, maar dergelijk advies hoeft niet noodzakelijk te worden gegeven door de apotheker die vervolgens zal instaan voor de voorziening van dit ziekenhuis. Evenmin treedt er kwaliteitsverlies op in de voorziening wanneer een tweede apotheker wordt belast met het toezicht op de voorraad geneesmiddelen. Het is volgens de Commissie integendeel raadzaam om de taken van toezicht en leverantie van elkaar los te koppelen, teneinde op beide vlakken een optimale kwaliteit te verzekeren. Ten slotte is, gelet op de bestaande technische communicatiemiddelen, advisering ter plekke niet nodig om een hoog kwaliteitsniveau in de voorziening te verzekeren. De Commissie merkt in dat verband op dat het Hof in punt 113 van het arrest van 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband (
C-322/01, Jurispr. blz. I-14887
), heeft aanvaard dat geneesmiddelen via het internet aan patiënten konden worden verkocht.
De Bondsrepubliek Duitsland betwist dat de litigieuze bepalingen een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking zijn. Volgens haar voldoen deze bepalingen aan de in het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard vermelde voorwaarden om buiten het bereik van artikel 28 EG te blijven.
Dienaangaande betoogt de Bondsrepubliek Duitsland om te beginnen dat een in een andere lidstaat gevestigde apotheek in het algemeen niet beschikt over de in Duitsland toegelaten geneesmiddelen. Bijgevolg kan de omstandigheid dat Duitse ziekenhuizen slechts een kleinere hoeveelheid geneesmiddelen uit andere lidstaten betrekken, niet aan de litigieuze bepalingen worden toegeschreven. Bovendien kunnen de in deze laatste staten gevestigde apotheken geneesmiddelen leveren aan de interne ziekenhuisapotheek of aan een externe apotheek die voldoet aan de voorwaarden van de litigieuze bepalingen, zonder daartoe noodzakelijkerwijs een toeleveringsovereenkomst te moeten sluiten. Artikel 28 EG verlangt niet dat de ziekenhuizen van een lidstaat moeten kunnen worden voorzien van geneesmiddelen door apotheken die in een andere lidstaat zijn gevestigd. De Bondsrepubliek Duitsland voert eveneens aan dat de verkoop van uit andere lidstaten afkomstige geneesmiddelen niet meer invloed ondervindt dan de verkoop van geneesmiddelen vanuit Duitse regio’s op grote afstand van het te beleveren ziekenhuis. Bovendien kan een buiten Duitsland gevestigde apotheek een leveringsovereenkomst sluiten met een Duits ziekenhuis wanneer zij voldoet aan bedoelde voorwaarden.
Volgens de Bondsrepubliek Duitsland zijn de lidstaten bovendien krachtens artikel 152, lid 5, EG bij uitsluiting bevoegd voor de vaststelling van de voorwaarden voor de voorziening van ziekenhuizen, aangezien het daarbij gaat om een principiële wettelijke beslissing. Het beroep van de Commissie, dat ertoe strekt te doen vaststellen dat de litigieuze bepalingen in strijd zijn met artikel 28 EG, is een manier om de grenzen van het gemeenschapsoptreden op het gebied van de volksgezondheid te omzeilen.
Subsidiair betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de litigieuze bepalingen gerechtvaardigd zijn op grond van de bescherming van de volksgezondheid in de zin van artikel 30 EG en dat zij het evenredigheidsbeginsel niet schenden. Zij maken het immers mogelijk een veilige en hoogwaardige voorziening te verzekeren, aangezien één apotheker verantwoordelijk is voor de volledige geneesmiddelenvoorziening van een ziekenhuis.
In dat verband betoogt deze lidstaat met name dat de loskoppeling van de basisvoorziening van de spoedvoorziening een onuitvoerbare en ondoelmatige maatregel is. Voorts is de loskoppeling van de basisvoorziening van de selectie van de geneesmiddelen niet werkelijk aangepast aan de behoeften van alle diensten van het ziekenhuis, en evenmin economisch. Evenzo zou de loskoppeling van de functies die verband houden met de basisvoorziening van deze die verband houden met de kwaliteit en de goede bewaring van de voorraad geneesmiddelen, geen optimale voorziening verzekeren. Bovendien maakt een persoonlijk contact tussen de apotheker die de geneesmiddelen levert en de ziekenhuisteams het mogelijk de veiligheid van de voorziening te verbeteren. Ten slotte zorgt het beginsel van de voorziening door één enkele leverancier voor een optimale synergie tussen de levering van geneesmiddelen, de advisering en het toezicht.
Beoordeling door het Hof
Opmerkingen vooraf
Om te beginnen moet het argument van de Bondsrepubliek Duitsland worden beantwoord, volgens hetwelk het beroep van de Commissie, dat ertoe strekt te doen vaststellen dat de litigieuze bepalingen in strijd zijn met artikel 28 EG, een manier is om de grenzen van het gemeenschapsoptreden op het gebied van de volksgezondheid te omzeilen.
Uit de rechtspraak van het Hof en uit artikel 152, lid 5, EG blijkt inderdaad dat het gemeenschapsrecht niet afdoet aan de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten, en met name om met het oog op het financiële evenwicht van hun stelsels van ziektekostenverzekering, maatregelen te nemen ter regulering van het verbruik van farmaceutische producten, alsmede om gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging te organiseren en verstrekken (arresten van 7 februari 1984, Duphar e.a.,
238/82, Jurispr. blz. 523
, punt 16, en 16 mei 2006, Watts,
C-372/04, Jurispr. blz. I-4325
, punten 92 en 146).
Niettemin moeten de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het gemeenschapsrecht eerbiedigen, in het bijzonder de bepalingen van het Verdrag betreffende het vrije verkeer van goederen (zie arrest van 28 april 1998, Decker,
C-120/95, Jurispr. blz. I-1831
, punten 23-25). Op grond van deze bepalingen is het de lidstaten verboden, ongerechtvaardigde beperkingen van de uitoefening van deze vrijheid op het gebied van de gezondheidszorg in te voeren of te handhaven (zie, betreffende het vrij verrichten van diensten, arrest Watts, reeds aangehaald, punt 92).
Tegen de achtergrond van de vervulling van haar taak, die er volgens artikel 211 EG met name in bestaat, toe te zien op de toepassing van de bepalingen van het Verdrag, is het onderhavige beroep van de Commissie aldus beperkt tot het onderzoek van de vraag, of de lidstaten hebben gehandeld in overeenstemming met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen.
Bovendien moet worden gepreciseerd dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht, waarin de geneesmiddelenvoorziening van ziekenhuizen niet op communautair niveau is geharmoniseerd, de lidstaten bevoegd blijven om ter zake voorschriften vast te stellen, mits zij de verdragsbepalingen en met name die betreffende het vrije verkeer van goederen in acht nemen (zie in die zin arrest van 21 maart 1991, Delattre,
C-369/88, Jurispr. blz. I-1487
, punt 48).
Bijgevolg moeten de litigieuze bepalingen worden getoetst aan de artikelen 28 EG en 30 EG.
Het bestaan van een belemmering voor het intracommunautaire handelsverkeer
Het vrije verkeer van goederen is een fundamenteel beginsel van het Verdrag, dat tot uitdrukking komt in het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten (arrest van 5 juni 2007, Rosengren e.a.,
C-170/04, Jurispr. blz. I-4071
, punt 31).
Volgens vaste rechtspraak ziet het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen op iedere regeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (zie met name arrest van 11 juli 1974, Dassonville,
8/74, Jurispr. blz. 837
, punt 5; arresten Deutscher Apothekerverband, reeds aangehaald, punt 66, en Rosengren e.a., reeds aangehaald, punt 32; arresten van 20 september 2007, Commissie/Nederland,
C-297/05, Jurispr. blz. I-7467
, punt 53, en 8 november 2007, Ludwigs-Apotheke,
C-143/06, Jurispr. blz. I-9623
, punt 26).
Het Hof heeft echter gepreciseerd dat nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, de handel tussen de lidstaten niet al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kunnen belemmeren in de zin van de reeds aangehaalde Dassonville-rechtspraak, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten als op die van producten uit andere lidstaten (zie in die zin arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, punt 16).
In casu zij eraan herinnerd dat artikel 14 ApoG voorziet in de voorwaarden waaraan externe apotheken moeten voldoen om in aanmerking te komen voor de geneesmiddelenvoorziening van Duitse ziekenhuizen.
De litigieuze bepalingen betreffen niet de kenmerken van geneesmiddelen, maar enkel de voorwaarden waaronder deze kunnen worden verkocht (zie in die zin arrest van 14 februari 2008, Dynamic Medien,
C-244/06, Jurispr. blz. I-505
, punt 31). Dergelijke bepalingen moeten dus worden geacht betrekking te hebben op verkoopmodaliteiten in de zin van het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard. Dit wordt overigens niet betwist door de partijen in het geding.
Blijkens het arrest Keck en Mithouard kan een dergelijke verkoopmodaliteit slechts buiten het bereik van het verbod van artikel 28 EG vallen indien zij voldoet aan de twee in punt 29 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarden.
Wat de eerste van deze voorwaarden betreft, zij opgemerkt dat de litigieuze bepalingen zonder onderscheid van toepassing zijn op alle betrokken marktdeelnemers die op het Duitse grondgebied activiteiten ontplooien, aangezien zij gelden voor alle apotheken die geneesmiddelen willen leveren aan Duitse ziekenhuizen, ongeacht of zij in Duitsland of in een andere lidstaat zijn gevestigd.
Wat de tweede van deze voorwaarden betreft, staat vast dat de litigieuze bepalingen voorzien in een reeks cumulatieve criteria op grond waarvan, zoals de Bondsrepubliek Duitsland overigens uitdrukkelijk erkent, de facto een zekere geografische nabijheid is vereist tussen de apotheek die de geneesmiddelen levert en het ziekenhuis waarvoor zij bestemd zijn.
Vastgesteld moet worden dat de litigieuze bepalingen de geneesmiddelenvoorziening van Duitse ziekenhuizen moeilijker en duurder kunnen maken voor apotheken uit andere lidstaten dan voor Duitse apotheken. De apotheken uit andere lidstaten, met uitzondering van deze die in een grensgebied in de nabijheid van het betrokken Duitse ziekenhuis zijn gevestigd, die met een dergelijk ziekenhuis een toeleveringsovereenkomst willen sluiten, moeten hun apotheek overbrengen naar de omgeving van het betrokken ziekenhuis, dan wel aldaar nog een apotheek openen.
Bijgevolg hebben die bepalingen, gelet op de geneesmiddelenvoorziening van Duitse ziekenhuizen, niet dezelfde invloed op de producten die worden verkocht door apotheken op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland als op deze welke worden verkocht door apotheken uit andere lidstaten.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde feit, dat de litigieuze bepalingen op het punt van de verkoop van geneesmiddelen aan Duitse ziekenhuizen niet ongunstiger zijn voor buiten Duitsland gevestigde apotheken dan voor in die lidstaat gevestigde apotheken die zich op grote afstand bevinden van het ziekenhuis waaraan de geneesmiddelen moeten worden geleverd.
Bedoelde bepalingen verliezen hun beperkend karakter immers niet om de enkele reden dat zij op een gedeelte van het grondgebied van de betrokken lidstaat, namelijk op dat deel dat zich op grote afstand van het te beleveren ziekenhuis bevindt, dezelfde invloed hebben op de verhandeling van geneesmiddelen door in Duitsland gevestigde apotheken als op de verhandeling van geneesmiddelen door in andere lidstaten gevestigde apotheken (zie in die zin arrest van 13 januari 2000, TK-Heimdienst,
C-254/98, Jurispr. blz. I-151
, punt 28).
Evenmin kan worden aangevoerd dat de verkoop van geneesmiddelen vanuit andere lidstaten niet meer wordt beïnvloed dan de verkoop van geneesmiddelen vanuit Duitse regio’s op grote afstand van het betrokken ziekenhuis. Om als discriminerende of beschermende maatregel in de zin van de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen te kunnen worden aangemerkt, behoeft een overheidsmaatregel immers niet noodzakelijkerwijs tot gevolg te hebben, dat alle nationale producten gunstiger worden behandeld of dat uitsluitend ingevoerde producten worden benadeeld (arrest van 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior en Publivía,
C-1/90 en C-176/90, Jurispr. blz. I-4151
, punt 24, en arrest TK-Heimdienst, reeds aangehaald, punt 27).
Evenmin relevant is de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde omstandigheid dat een apotheek uit een andere lidstaat dan Duitsland geneesmiddelen kan leveren aan de interne ziekenhuisapotheek of aan een externe apotheek die voldoet aan de cumulatieve voorwaarden van de litigieuze bepalingen.
Zoals de advocaat-generaal immers in punt 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verlangen de communautaire regels betreffende het vrije verkeer van goederen weliswaar niet dat de in de lidstaten gevestigde ziekenhuizen geneesmiddelen moeten kunnen betrekken van externe apotheken, maar zodra een lidstaat dit mogelijk maakt, stelt hij deze activiteit open voor de markt, zodat hij bedoelde regels in acht dient te nemen.
Tevens faalt het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat de omstandigheid dat apotheken uit andere lidstaten minder geneesmiddelen leveren aan Duitse ziekenhuizen, niet kan worden toegeschreven aan de litigieuze bepalingen omdat dergelijke apotheken in het algemeen niet beschikken over een voldoende grote hoeveelheid in Duitsland toegelaten geneesmiddelen.
Aangezien de litigieuze bepalingen het intracommunautaire handelsverkeer kunnen beperken, moeten zij immers als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG worden aangemerkt, zonder dat het bewijs behoeft te worden geleverd dat zij een merkbaar gevolg voor dit handelsverkeer hebben gehad (zie arrest van 8 juli 2004, Commissie/Frankrijk,
C-166/03, Jurispr. blz. I-6535
, punt 15).
Uit al het voorgaande volgt dat de litigieuze bepalingen het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren en een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking zijn.
Bijgevolg moet worden onderzocht of de litigieuze bepalingen hun rechtvaardiging kunnen vinden in redenen zoals deze welke door de Bondsrepubliek Duitsland zijn aangevoerd en die verband houden met de bescherming van de volksgezondheid.
Het bestaan van een rechtvaardiging ontleend aan de bescherming van de volksgezondheid
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen onder de goederen en belangen die door artikel 30 EG worden beschermd, en dat het binnen de door het Verdrag gestelde grenzen aan de lidstaten staat te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid wensen te verzekeren, en hoe dit dient te gebeuren (arrest Deutscher Apothekerverband, reeds aangehaald, punt 103; arrest van 13 juli 2004, Commissie/Frankrijk,
C-262/02, Jurispr. blz. I-6569
, punt 24; arresten Rosengren e.a., reeds aangehaald, punt 39, en Ludwigs-Apotheke, reeds aangehaald, punt 27).
Vaststaat dat de litigieuze bepalingen, die er volgens de Bondsrepubliek Duitsland toe strekken te verzekeren dat de geneesmiddelenvoorziening van de ziekenhuizen door een externe apotheek veilig en van hoge kwaliteit is, in overeenstemming zijn met het streven de volksgezondheid te beschermen, zoals dit in artikel 30 EG is erkend, zodat zij in beginsel een belemmering van het vrije verkeer van goederen kunnen rechtvaardigen.
Een regeling die een in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid, zoals het vrije verkeer van goederen, kan beperken, kan evenwel slechts gerechtvaardigd zijn wanneer zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken (arresten van 8 mei 2003, ATRAL,
C-14/02, Jurispr. blz. I-4431
, punt 64; 7 juni 2007, Commissie/België,
C-254/05, Jurispr. blz. I-4269
, punt 33; 13 maart 2008, Commissie/België, C-227/06, punt 61, en 10 april 2008, Commissie/Portugal,
C-265/06, Jurispr. blz. I-2245
, punt 37).
Wat enerzijds de geschiktheid van de litigieuze bepalingen betreft, moet worden opgemerkt dat dergelijke bepalingen, aangezien zij verlangen dat alle verrichtingen in het kader van een toeleveringsovereenkomst worden toevertrouwd aan één in de buurt gevestigde apotheker, het doel kunnen verwezenlijken dat erin bestaat een veilige en hoogwaardige voorziening van de Duitse ziekenhuizen te verzekeren en derhalve de volksgezondheid te beschermen. De Commissie betwist dit overigens niet.
Wat anderzijds de beoordeling van de noodzaak van voormelde bepalingen betreft, zij om te beginnen eraan herinnerd dat uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit dat artikel 30 EG een — strikt uit te leggen — uitzondering is op de regel van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap, zodat het aan de nationale autoriteiten staat om het bewijs te leveren dat deze bepalingen noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van het gestelde doel, welk doel niet zou kunnen worden bereikt door verbodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of die de intracommunautaire handel minder beperken (zie in die zin arresten van 14 juli 1994, Van der Veldt,
C-17/93, Jurispr. blz. I-3537
, punt 15; 23 oktober 1997, Franzén,
C-189/95, Jurispr. blz. I-5909
, punten 75 en 76, en 28 september 2006, Ahokainen en Leppik,
C-434/04, Jurispr. blz. I-9171
, punt 31; arrest Rosengren e.a., reeds aangehaald, punt 50).
Overeenkomstig de in punt 46 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vaste rechtspraak van het Hof, moet bij de beoordeling van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel op het gebied van de volksgezondheid rekening worden gehouden met de omstandigheid dat het aan de lidstaat staat, te beslissen op welk niveau hij de bescherming van de volksgezondheid wenst te verzekeren, en hoe dit dient te gebeuren. Aangezien dit niveau per lidstaat kan verschillen, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge (zie in die zin arrest van 2 december 2004, Commissie/Nederland,
C-41/02, Jurispr. blz. I-11375
, punten 46 en 51) en betekent het feit dat in een bepaalde lidstaat minder strikte voorschriften gelden dan die welke in een andere lidstaat gelden, dus niet dat deze laatste onevenredig zijn (arresten van 13 juli 2004, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 37, en 15 juli 2004, Schreiber,
C-443/02, Jurispr. blz. I-7275
, punt 48).
In casu moet eraan worden herinnerd dat Duitse ziekenhuizen op grond van artikel 14 ApoG de keuze hebben om hun geneesmiddelen te betrekken bij een apotheek die in het ziekenhuis wordt geëxploiteerd (hierna: „systeem van interne voorziening”) dan wel bij een apotheek van een ander ziekenhuis of bij een externe apotheek (hierna: „systeem van externe voorziening”).
In het systeem van interne voorziening is de ziekenhuisapotheker verantwoordelijk voor alle verrichtingen in verband met de geneesmiddelenvoorziening. Daar hij in het ziekenhuis is gevestigd, is zijn beschikbaarheid groot en snel. De verschillende elementen van dit systeem zijn door de Commissie niet ter discussie gesteld.
Wanneer een ziekenhuis kiest voor het systeem van externe voorziening, moet het een overeenkomst sluiten met de geselecteerde apotheek. Voor deze overeenkomst gelden de cumulatieve voorwaarden van artikel 14 ApoG, die eveneens verlangen dat alle verrichtingen in verband met dit type voorziening worden verricht door een contracterende apotheker die een grote beschikbaarheid heeft en zich snel ter plaatse kan begeven.
Aldus passen de litigieuze bepalingen op het systeem van externe voorziening in feite voorwaarden toe die overeenstemmen met de voorwaarden welke het systeem van interne voorziening kenmerken.
Aangezien het sluiten van de voorzieningsovereenkomst met de apotheek van een ander ziekenhuis of met een externe apotheek onderworpen is aan de litigieuze bepalingen, die voorzien in soortgelijke voorwaarden als de voorwaarden die gelden in het kader van het systeem van interne voorziening, namelijk het vereiste van een apotheker die enerzijds verantwoordelijk is voor de geneesmiddelenvoorziening en anderzijds een grote beschikbaarheid heeft en zich snel ter plaatse kan begeven, moet worden vastgesteld dat deze bepalingen verzekeren dat alle elementen van het systeem voor geneesmiddelenvoorziening van de ziekenhuizen in Duitsland gelijkwaardig en verenigbaar zijn, zodat de eenheid en het evenwicht van dit systeem is gewaarborgd.
De litigieuze bepalingen zijn dus noodzakelijk voor het verwezenlijken van het doel dat erin bestaat voor de volksgezondheid een hoog beschermingsniveau te verzekeren, en gaan niet verder dan daartoe noodzakelijk is.
De door de Commissie verdedigde benadering, voor zover het op grond daarvan mogelijk is de verrichtingen in het kader van het systeem van externe voorziening toe te vertrouwen aan contracterende apothekers waarvan de apotheek zich niet in de nabijheid van het te beleveren ziekenhuis bevindt, zou daarentegen afbreuk kunnen doen aan de eenheid en het evenwicht van het systeem voor geneesmiddelenvoorziening van de ziekenhuizen in Duitsland, en bijgevolg ook aan het door de Bondsrepubliek Duitsland nagestreefde hoge beschermingsniveau voor de volksgezondheid.
Bij de door de Commissie voorgestane benadering zouden de Duitse ziekenhuizen die beslissen om zich te bevoorraden bij externe apotheken of bij apotheken van een ander ziekenhuis, bovendien in de praktijk worden gedwongen om meerdere apothekers aan te stellen om de verschillende functies in verband met de voorziening te verzekeren, waardoor, zoals de advocaat-generaal in punt 122 van zijn conclusie heeft opgemerkt, extra lasten zouden ontstaan.
In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat zuiver economische doelstellingen weliswaar geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een belemmering van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen, maar met betrekking tot economische belangen die ertoe strekken een evenwichtige en voor iedereen toegankelijke verzorging door artsen en ziekenhuizen in stand te houden, heeft het aanvaard dat een dergelijke doelstelling eveneens onder de afwijkingen uit hoofde van de volksgezondheid kan vallen, voor zover zij bijdraagt tot de verwezenlijking van een hoog niveau van gezondheidsbescherming (zie naar analogie met name arresten van 28 april 1998, Kohll,
C-158/96, Jurispr. blz. I-1931
, punt 50, en 19 april 2007, Stamatelaki,
C-444/05, Jurispr. blz. I-3185
, punt 31).
Het aantal ziekenhuizen, de geografische spreiding, de inrichting en de uitrusting ervan, of zelfs de aard van de medische diensten die zij kunnen aanbieden, moeten immers kunnen worden gepland. Een dergelijke planning beoogt in het algemeen enerzijds dat de ziekenhuizen op het grondgebied van de betrokken lidstaat een toereikende en permanente toegang tot een evenwichtig aanbod van kwaliteitszorg bieden, en anderzijds berust zij op het streven, de kosten te beheersen en verspilling van financiële en technische middelen en personeel zo veel mogelijk te vermijden (zie arresten van 12 juli 2001, Smits en Peerbooms,
C-157/99, Jurispr. blz. I-5473
, punten 76-80, en 13 mei 2003, Müller-Fauré en Van Riet,
C-385/99, Jurispr. blz. I-4509
, punten 77-80, en arrest Watts, reeds aangehaald, punten 108 en 109).
Vanuit die twee perspectieven lijkt er bij het vereiste dat de verantwoordelijkheid voor alle taken in verband met de geneesmiddelenvoorziening van het betrokken ziekenhuis moet worden toevertrouwd aan een dichtbij gevestigde apotheker, evenmin sprake te zijn van een maatregel die verder gaat dan nodig is voor de verwezenlijking van het door de Bondsrepubliek Duitsland nagestreefde doel, te weten het bereiken van een hoog beschermingsniveau voor de volksgezondheid.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de litigieuze bepalingen geacht moeten worden gerechtvaardigd te zijn om redenen van bescherming van de volksgezondheid.
Mitsdien dient het beroep van de Commissie te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Vierde kamer) verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.