CELEX: 62008CJ0475
Manquement d’État
Directive 2003/55/CE
Marché intérieur du gaz naturel
Désignation définitive des gestionnaires de réseau
Décision exonérant les nouvelles grandes infrastructures gazières de l’application de certaines dispositions de cette directive
Obligations de publication, de consultation et de notification

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
—
en ne désignant pas les gestionnaires des réseaux ainsi que l’exige l’article 7 de la directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE (
JO L 176, p. 57
, ci-après la «directive»);
—
en prévoyant non pas uniquement un accès régulé, mais également un accès négocié des tiers au réseau, contrairement à l’article 18 de la directive, combiné avec son article 25, paragraphe 2, et
—
en ne transposant pas l’article 22, paragraphe 3, sous d) et e), et paragraphe 4, de la directive,
le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de celle-ci.
Par lettre déposée au greffe de la Cour le 31 mars 2009, la Commission s’est désistée de son deuxième grief, dans la mesure où le Royaume de Belgique a déclaré, dans son mémoire en défense, avoir abrogé la disposition nationale qui permettait un accès négocié des tiers aux réseaux de transport ainsi qu’aux installations de stockage et de gaz naturel liquéfié (ci-après le «GNL»).
Le cadre juridique
La directive
L’article 7 de la directive prévoit:
«Les États membres désignent, ou demandent aux entreprises de gaz naturel propriétaires d’installations de transport, de stockage ou de GNL de désigner, un ou plusieurs gestionnaires de réseau, pour une durée à déterminer par les États membres en fonction de considérations d’efficacité et d’équilibre économique. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les gestionnaires de réseaux de transport, de stockage et de GNL agissent conformément aux articles 8, 9 et 10.»
L’article 11 de la directive énonce:
«Les États membres désignent, ou demandent aux entreprises propriétaires ou responsables de réseaux de distribution de désigner, pour une durée à déterminer par les États membres en fonction de considérations d’efficacité et d’équilibre économique, un ou plusieurs gestionnaires de réseau de distribution, et veillent à ce que ceux-ci agissent conformément aux articles 12 à 14.»
L’article 22 de la directive se lit comme suit:
«1.   Les nouvelles grandes infrastructures gazières, c’est-à-dire les interconnexions entre États membres, les installations de GNL ou de stockage peuvent, sur demande, bénéficier d’une dérogation aux dispositions figurant aux articles 18, 19, 20 [relatifs, respectivement, à l’accès aux réseaux, à l’accès aux installations de stockage et à l’accès aux réseaux en amont] et à l’article 25, paragraphes 2, 3 et 4 [relatif aux autorités de régulation], dans les conditions suivantes:
[…]
3.   […]
[…]
d)
La décision de dérogation […] est dûment motivée et publiée.
e)
Dans le cas des interconnexions, toute décision de dérogation est prise après consultation des autres États membres ou des autres autorités de régulation concernés.
4.   L’autorité compétente notifie sans retard à la Commission la décision de dérogation ainsi que toutes les informations utiles s’y référant. Ces informations sont communiquées à la Commission sous une forme agrégée pour lui permettre de fonder convenablement sa décision.
[…]»
Conformément à l’article 33 de la directive, les États membres devaient, en principe, mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 1
er
juillet 2004.
La loi belge de transposition de la directive
La directive a été transposée en droit belge par la loi du 1
er
juin 2005 portant modification de la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisation, (
Moniteur belge
du 14 juin 2005, p. 27164).
L’article 8, paragraphe 4, de la loi du 12 avril 1965 telle que modifiée par la loi du 1
er
juin 2005 (ci-après la «Loi gaz») prévoit:
«Après avis de la Commission bancaire, financière et des Assurances concernant les critères visés dans le § 3, après l’avis de la Commission [de régulation de l’énergie et du gaz] concernant les autres critères, et après délibération en Conseil des ministres, le ministre [fédéral ayant l’Énergie dans ses attributions] désigne, au plus tard neuf mois après la publication de l’avis visé au § 2, après proposition d’un ou plusieurs titulaires d’une autorisation de transport de gaz naturel:
le gestionnaire chargé de la gestion du réseau de transport de gaz naturel;
le gestionnaire d’installation de stockage de gaz naturel et le gestionnaire d’installation de GNL, pour un terme renouvelable de vingt ans.
[…]»
Aux termes de l’article 8/1, paragraphe 1, de la Loi gaz:
«Par dérogation à l’article 8, l’entreprise de gaz naturel titulaire, au 1
er
juillet 2004, d’une ou plusieurs autorisations de transport de gaz naturel en application de la présente loi et de ses arrêtés d’exécution ou d’autorisations de stockage de gaz naturel, en ce compris les autorisations délivrées par application de la loi du 18 juillet 1975 et de ses arrêtés d’exécution, est désignée à partir de la date d’entrée en vigueur de cet article, par l’effet de la loi, selon le cas:
1°
gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel;
2°
gestionnaire d’installation de stockage de gaz naturel;
3°
gestionnaire d’installation de GNL.
Chacune de ces trois désignations vaut jusqu’à la désignation définitive du gestionnaire concerné, conformément à l’article 8, ou jusqu’au refus du ministre [fédéral ayant l’Énergie dans ses attributions] d’accepter cette désignation.»
L’article 8/2 de la Loi gaz dispose:
«Les conditions ci-après s’appliquent à chacun des trois gestionnaires visés aux articles 8 et 8/1, que celui-ci soit une société cotée en bourse ou pas:
1°
ils doivent être constitués sous la forme d’une société anonyme, ayant son siège social et son administration centrale dans un État faisant partie de l’Espace économique européen,
2°
ils doivent remplir toutes les conditions prévues par la loi du 2 août 2002 modifiant le Code des sociétés et la loi du 2 mars 1989 relative à la publicité des participations importantes dans les sociétés cotées en bourse et réglementant les offres publiques d’acquisition.»
L’article 15/5 duodecies de la Loi gaz telle que modifiée par la loi du 27 décembre 2006 portant des dispositions diverses (
Moniteur belge
du 28 décembre 2006, p. 75266) prévoit:
«§ 1
er
.   Les nouvelles grandes installations de gaz naturel, c’est-à-dire les interconnexions avec les États voisins, les installations de GNL et [de] stockage peuvent bénéficier d’une dérogation aux dispositions du présent chapitre et à celles de la méthodologie tarifaire, à l’exception des articles 15/7, 15/8 et 15/9. Cette dérogation est octroyée par le Roi, après avis de la Commission [de régulation de l’énergie et du gaz] […]
[…]
§ 4.   Toute demande de dérogation est notifiée sans retard à la Commission [des Communautés européennes], ainsi que toutes les informations utiles s’y référant.»
La procédure précontentieuse
Le 10 avril 2006, la Commission a adressé au Royaume de Belgique une lettre de mise en demeure lui reprochant d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de certaines dispositions de la directive.
Les autorités belges ont fait connaître leurs observations par une lettre adressée à la Commission le 13 juin 2006.
Ces observations n’ayant pas emporté la conviction de la Commission, celle-ci a adressé au Royaume de Belgique, le 15 décembre 2006, un avis motivé par lequel elle l’invitait à prendre les mesures requises pour mettre fin à la violation alléguée dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
Les autorités belges ont répondu par lettre transmise à la Commission le 27 février 2007.
Estimant que la situation demeurait insatisfaisante, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Sur le premier grief, relatif à la non-transposition de l’article 7 de la directive
Sur la recevabilité
— Argumentation des parties
Le Royaume de Belgique relève que la Commission, dans sa requête, a invoqué la non-transposition de l’article 7 de la directive, alors que, dans la mise en demeure, elle s’était fondée sur l’article 11 de la directive et que, dans l’avis motivé, elle avait invoqué la violation des articles 7 et 11 de celle-ci. La Commission aurait ainsi créé une confusion quant aux reproches qu’elle lui adressait à cet égard.
La Commission fait tout d’abord observer que, indépendamment des articles de la directive invoqués, le grief dont il s’agit a toujours été circonscrit à l’absence de désignation des différents gestionnaires de système. Si, dans son avis motivé, elle se référait aux articles 7 et 11 de la directive, la mention de l’article 11 n’aurait pas été maintenue dans le recours dès lors que le Royaume de Belgique avait désigné les gestionnaires du réseau de distribution, conformément à cette dernière disposition. Le Royaume de Belgique aurait été ainsi en mesure de comprendre ce grief et de faire valoir ses arguments.
En outre, selon la jurisprudence de la Cour, rien ne s’opposerait à ce que la Commission puisse détailler, dans son avis motivé, les griefs qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans sa lettre de mise en demeure, la Commission invoquant à ce sujet l’arrêt du 28 mars 1985, Commission/Italie (
274/83, Rec. p. 1077
, points 19 à 21).
— Appréciation de la Cour
Il convient, à titre liminaire, de rappeler que, la lettre de mise en demeure ayant notamment pour but de circonscrire l’objet du litige pour permettre à l’État membre concerné de préparer sa défense, elle n’est partant pas soumise aux mêmes exigences de précision que l’avis motivé (voir, notamment, arrêt Commission/Italie, précité, points 19 et 21).
En l’occurrence, la Commission, dans sa lettre de mise en demeure, a reproché au Royaume de Belgique de n’avoir pas transposé l’article 11 de la directive, en soutenant que cet État membre n’avait pas procédé à la désignation définitive des gestionnaires des réseaux de transport et de distribution ainsi que des installations de stockage et de GNL. Dans l’avis motivé, la Commission, pour fonder ses griefs, a ajouté la référence à l’article 7 de la directive. Enfin, dans sa requête, elle a retiré la référence à l’article 11, considérant que celui-ci avait désormais fait l’objet d’une transposition correcte en droit belge par suite de la désignation par le Royaume de Belgique des gestionnaires du réseau de distribution.
Dès lors, le premier grief formulé par la Commission dans le cadre du présent recours peut manifestement être rapporté au premier grief émis dans le cadre tant de la lettre de mise en demeure que de l’avis motivé, qui concernaient tous deux la désignation définitive des gestionnaires de réseau. Partant, la modification de la disposition pertinente de la directive n’a pas compromis les droits de défense de l’État membre défendeur.
Par conséquent, le grief tiré de la violation de l’article 7 de la directive doit être considéré comme recevable.
Sur le fond
— Argumentation des parties
La Commission reproche au Royaume de Belgique de ne pas avoir procédé à la désignation définitive des différents gestionnaires des réseaux de transport de gaz, des installations de stockage de gaz et de terminaux de GNL telle que prévue à l’article 7 de la directive.
La Commission relève que l’article 8, paragraphe 4, de la Loi gaz prévoit la désignation définitive des gestionnaires de réseau pour un terme de vingt ans renouvelable. Ce terme serait considéré comme adéquat en droit belge en fonction de considérations d’efficacité et d’équilibre économique. Dès lors, jusqu’à la désignation desdits gestionnaires pour une telle durée, le Royaume de Belgique ne s’acquitterait pas pleinement des obligations découlant de l’article 7 de la directive. De plus, une désignation provisoire pour une période indéterminée ne serait pas susceptible de fournir aux opérateurs la sécurité qui devrait leur être offerte, conformément à la directive, par une désignation pour une période connue à l’avance.
Le Royaume de Belgique rétorque que l’article 7 de la directive n’empêche pas les États membres de procéder à la désignation non définitive des gestionnaires de réseau. Il soutient que, en droit belge, en vertu des articles 8/1 et 8/2 de la Loi gaz, les gestionnaires de réseau désignés à titre non définitif s’acquittent des charges incombant aux gestionnaires de réseau en vertu de la directive. En effet, les conditions et obligations imposées aux premiers seraient identiques à celles incombant aux gestionnaires désignés à titre définitif, la seule différence entre les statuts de ces deux catégories de gestionnaires résidant dans la procédure de désignation et dans la durée de leur contrat. En outre, la désignation des gestionnaires provisoires des réseaux équivaudrait à une désignation définitive, car les entreprises concernées seraient les seules qui satisfont aux exigences requises pour une désignation définitive. En tout état de cause, une procédure visant à procéder à des désignations définitives serait en cours.
— Appréciation de la Cour
L’article 7 de la directive prévoit que les États membres désignent les gestionnaires d’installations de transport, de stockage et de GNL «pour une durée à déterminer par les États membres en fonction de considérations d’efficacité et d’équilibre économique». Conformément à l’article 33 de la directive, les dispositions de mise en œuvre de cet article devaient être adoptées au plus tard le 1
er
juillet 2004.
La Loi gaz, même si elle institue, à l’article 8, une procédure pour la désignation desdits gestionnaires pour une période de vingt ans, prévoit à son article 8/1 la désignation à titre provisoire — «jusqu’à la désignation définitive du gestionnaire concerné» — des entreprises déjà titulaires d’une autorisation avant l’entrée en vigueur des modifications introduites par la loi du 1
er
juin 2005. Elle prolonge ainsi les autorisations de ces gestionnaires jusqu’à l’accomplissement de la procédure de désignation établie conformément aux exigences fixées par la directive.
Le Royaume de Belgique admet n’avoir pas encore procédé à la désignation définitive des gestionnaires de réseau, mais précise que cette procédure est en cours.
À cet égard, il convient de rappeler que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêt du 6 décembre 2007, Commission/Allemagne,
C-456/05, Rec. p. I-10517
, point 15). Partant, en l’absence d’une telle désignation dans ce délai, il y a lieu de constater que le grief formulé par la Commission est fondé.
Les circonstances, invoquées par le Royaume de Belgique, que les gestionnaires désignés à titre provisoire, d’une part, sont soumis aux mêmes conditions et obligations que ceux qui seront désignés à titre définitif et, d’autre part, sont les seuls à pouvoir satisfaire aux exigences requises pour une telle désignation à titre définitif, ne permettent pas d’exclure la constatation du manquement de cet État membre aux obligations découlant de l’article 7 de la directive.
En effet, la désignation à titre provisoire de ces gestionnaires retarde la transposition de l’article 7 de la directive qui, ainsi qu’il a été admis par le Royaume de Belgique, impliquait la désignation de ces gestionnaires pour une durée de vingt ans.
Il convient en conséquence de constater que, en n’ayant pas procédé à la désignation définitive des gestionnaires des installations de transport, de stockage et de GNL prévue à l’article 7 de la directive, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
Sur le troisième grief, tiré de la non-transposition de l’article 22, paragraphe 3, sous d) et e), et paragraphe 4, de la directive
Argumentation des parties
En ce qui concerne les nouvelles grandes installations de gaz naturel, la Commission soutient que l’article 15/5 duodecies de la Loi gaz habilite le Roi à adopter des dérogations telles que prévues à l’article 22, paragraphe 1, de la directive, mais sans reprendre toutes les conditions spécifiées à cet égard à l’article 22, paragraphe 3, sous d) et e), et paragraphe 4, de celle-ci. Selon ces dernières dispositions, la réglementation nationale devrait notamment prévoir de manière expresse la publication et la notification à la Commission de toute décision de dérogation ainsi que l’obligation de consulter les autres États membres préalablement à une telle décision dans les cas d’interconnexion.
À cet égard, la Commission fait valoir que les principes généraux découlant de la législation nationale relative aux actes administratifs et l’application directe des dispositions susmentionnées de la directive par les autorités administratives n’assurent pas la complète transposition de ces dispositions.
En ce qui concerne la règle de la publication d’une décision de dérogation, le Royaume de Belgique allègue qu’une telle décision, en tant qu’acte adopté par le Roi en vertu des articles 105 et 108 de la Constitution belge, est publiée conformément aux principes généraux régissant la publication des actes émanant de l’autorité fédérale. Selon ces principes, un acte qui présente un intérêt pour un grand nombre de personnes serait obligatoirement publié au
Moniteur belge
. Par conséquent, imposer d’insérer une telle obligation dans la Loi gaz serait contraire tant au principe de subsidiarité qu’à celui de proportionnalité.
En ce qui concerne la transposition de l’article 22, paragraphe 3, sous e), et paragraphe 4, de la directive, concernant la consultation des autres États membres dans les cas d’interconnexion ainsi que la notification d’une décision de dérogation à la Commission, le Royaume de Belgique souligne que, eu égard à l’effet direct de la directive et à la primauté du droit communautaire, pareilles obligations sont imposées de plein droit aux autorités belges, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de les transposer en droit national. Il évoque, à cet égard, la jurisprudence de la Cour selon laquelle l’incompatibilité d’une législation nationale avec les dispositions communautaires même directement applicables ne peut être définitivement éliminée qu’au moyen de dispositions internes à caractère contraignant lorsque la directive vise à créer des droits pour les particuliers (notamment l’arrêt du 8 juillet 1999, Commission/France,
C-354/98, Rec. p. I-4927
, point 11). En l’occurrence, selon cet État membre, dès lors que la directive ne confère pas de droits à des particuliers, une telle disposition ne doit pas être nécessairement transposée en droit interne.
Le Royaume de Belgique fait enfin valoir, d’une part, que la mise en place d’un réseau d’interconnexion requiert ipso facto le franchissement de la frontière et implique dès lors la collaboration avec les autorités des autres États membres concernés, et, d’autre part, que l’article 15/5 de la Loi gaz prévoit expressément que les demandes de dérogation doivent être notifiées à la Commission.
Appréciation de la Cour
L’article 22, paragraphe 1, de la directive dispose que, pour les grandes infrastructures gazières, les États membres ont la possibilité de prévoir des dérogations en ce qui concerne notamment les règles d’accès aux réseaux. Ledit article, à ses paragraphes 3, sous d) et e), et 4, établit que toute décision de dérogation doit être motivée, publiée et notifiée à la Commission, et que, en cas d’interconnexion, une telle décision doit être adoptée après consultation des autorités des États membres concernés.
La Commission reproche au Royaume de Belgique de n’avoir pas transposé ces dispositions, la Loi gaz ne reprenant pas toutes les conditions prévues par la directive en ce qui concerne la procédure d’adoption des décisions de dérogation. Le Royaume de Belgique ne conteste pas cette allégation. Cependant, il considère n’être pas soumis à une obligation de transposition desdites dispositions, en considération tant des règles générales internes sur la publication des actes du Roi que de l’application directe des dispositions de la directive.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la transposition d’une directive n’exige pas nécessairement une action législative dans chaque État membre. En particulier, l’existence de principes généraux de droit constitutionnel ou administratif peut rendre superflue la transposition par des mesures législatives ou réglementaires spécifiques, à condition, toutefois, que ces principes garantissent effectivement la pleine application de la directive par l’administration nationale et que, au cas où la disposition en cause de la directive vise à créer des droits pour les particuliers, la situation juridique découlant de ces principes soit suffisamment précise et claire, et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits ainsi que, le cas échéant, de s’en prévaloir devant les juridictions nationales (voir arrêts du 23 mai 1985, Commission/Allemagne,
29/84, Rec. p. 1661
, point 23, et du 16 juin 2005, Commission/Italie,
C-456/03, Rec. p. I-5335
, point 51).
En l’occurrence, s’agissant de la transposition de l’article 22, paragraphe 3, sous d), de la directive, relatif à la publication des décisions de dérogation, il y a lieu de relever que les principes généraux du droit belge relatifs à la publication des actes, invoqués par le Royaume de Belgique, selon lesquels sont publiés tous ceux qui présentent un intérêt pour un grand nombre de personnes, ne peuvent être considérés comme assurant la transposition correcte et complète de cette disposition de la directive. En effet, celle-ci impose que toutes les décisions concernant des dérogations octroyées au gestionnaire soient publiées. Or, le Royaume de Belgique n’a pas fourni d’élément qui permette d’établir de manière précise et certaine que de telles décisions sont toujours considérées comme ayant un intérêt général et sont donc toujours publiées.
Dès lors, ainsi qu’il a été relevé par la Commission, dans la mesure où lesdits principes généraux ne garantissent pas la complète et correcte application de l’article 22, paragraphe 3, sous d), de la directive, il y a lieu de constater que le Royaume de Belgique n’a pas correctement transposé cette disposition.
S’agissant des arguments avancés par le Royaume de Belgique quant à l’absence d’obligation de transposition des dispositions de la directive relatives aux exigences de consultation préalable des États membres concernés en cas d’interconnexion ainsi que de notification des décisions de dérogation à la Commission, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il découle de l’article 249, troisième alinéa, CE que l’exécution des directives communautaires doit être assurée par des mesures appropriées, prises par les États membres. Le fait que, dans des circonstances particulières, en l’absence des mesures d’exécution requises ou en présence de mesures non conformes à une directive, les justiciables ont le droit d’invoquer en justice une directive à l’encontre d’un État membre défaillant ne saurait servir de justification à un État membre pour se dispenser de prendre, en temps utile, des mesures adéquates à l’objet de chaque directive (voir, en ce sens, arrêts du 6 mai 1980, Commission/Belgique,
102/79, Rec. p. 1473
, point 12; du 11 août 1995, Commission/Allemagne,
C-433/93, Rec. p. I-2303
, point 24, et du 2 mai 1996, Commission/Allemagne,
C-253/95, Rec. p. I-2423
, point 13). De même, et à plus forte raison, la circonstance que certaines dispositions de la directive en cause soient directement applicables dans l’ordre juridique interne ne constitue pas une justification exonérant les États membres de leurs obligations de transposition.
Enfin, l’article 15/5, paragraphe 4, de la Loi gaz, qui prévoit la communication à la Commission des demandes de dérogation ne peut pas être considéré comme transposant l’article 22, paragraphe 4, de la directive, dès lors que ce dernier impose l’obligation de notification à cette institution de la décision finale ainsi que de toutes les informations utiles y afférentes.
Il convient en conséquence de constater que, en n’ayant pas transposé l’article 22, paragraphe 3, sous d) et e), et paragraphe 4, de la directive, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.
Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Belgique et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:

1)
En n’ayant pas procédé à la désignation définitive des gestionnaires des installations de transport, de stockage et de gaz naturel liquéfié prévue à l’article 7 de la directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE, et en n’ayant pas transposé l’article 22, paragraphe 3, sous d) et e), et paragraphe 4, de cette directive, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.

2)
Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le français.