CELEX: 61988CJ0199
Sécurité sociale
Prestations d'invalidité
Règles communautaires du cumul
Répétition de l'indu

Motifs de l'arrêt
1 Par jugement du 30 juin 1988, parvenu à la Cour le 21 juillet suivant, le tribunal du travail de Bruxelles a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à l' interprétation de l' article 51 du traité CEE, de l' article 46, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté (( version codifiée de ce règlement par le règlement ( CEE ) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, JO L 230, p . 8 )), et de l' article 112 du règlement ( CEE ) n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d' application du règlement précité ( version codifiée de ce règlement par le règlement n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, JO L 230, p . 86 ).
2 Ces questions ont été posées dans le cadre d' un litige opposant le requérant au principal, M . Giovanni Cabras, à l' Institut national d' assurance maladie-invalidité ( ci-après "INAMI "), qui est l' organisme belge compétent en matière de prestations d' invalidité .
3 Il ressort du dossier que M . Cabras, de nationalité italienne, a exercé des activités salariées en Italie et en Belgique . Étant devenu incapable de travailler, il s' est vu reconnaître dans ces deux États le droit de bénéficier, à compter du 1er octobre 1973, de prestations d' invalidité .
4 A la différence de la législation belge ( législation dite de type A ), la législation italienne ( législation dite de type B ) fait dépendre le montant des prestations d' invalidité de la durée des périodes d' assurance . En vertu de l' article 40, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, les dispositions de l' article 46 du même règlement étaient applicables par analogie à la liquidation des prestations dues à M . Cabras .
5 La prestation d' invalidité italienne a été calculée conformément au régime de totalisation et de proratisation prévu par le paragraphe 2 de l' article 46 .
6 La prestation d' invalidité belge a été déterminée en application des seules dispositions de la législation nationale . Compte tenu des règles anticumul que comporte cette législation, la prestation versée à M . Cabras par l' institution belge compétente a été fixée à un montant égal à celui de la prestation belge complète, diminué de celui de la prestation proratisée italienne . En raison de la règle anticumul figurant à l' article 46, paragraphe 3, du règlement n° 1408/71, l' application de la réglementation communautaire n' aurait pas été plus favorable au travailleur concerné .
7 Par la suite, chacune de ces deux prestations a été revalorisée de manière indépendante, en fonction des règles relatives à l' indexation des pensions, propres à chacun des États concernés . En particulier, la prestation italienne a connu de très fortes augmentations successives, au moins pendant quelques années . En vertu du paragraphe 1 de l' article 51 du règlement n° 1408/71, ces revalorisations n' ont pas donné lieu à un nouveau calcul des prestations, effectué conformément aux dispositions de l' article 46 .
8 Les 23 mars et 17 juin 1982, sont intervenus des arrêtés royaux belges qui ont modifié, avec effet au 1er juillet 1982, les conditions de qualification de personnes à charge pour la détermination du montant des prestations d' invalidité . Au sens de cette nouvelle réglementation, M . Cabras devait désormais être considéré comme étant, non plus "avec charges de famille", mais "sans charge de famille ". Il en est résulté une diminution de la prestation d' invalidité qui lui était due au titre de la seule législation belge .
9 En outre, il a été procédé, en vertu du paragraphe 2 de l' article 51 du règlement n° 1408/71, à un nouveau calcul des prestations, effectué conformément aux dispositions de l' article 46 .
10 A cette occasion, l' institution belge a considéré que, pour l' application du paragraphe 3 de l' article 46, la prestation autonome belge devait être diminuée du montant de la prestation proratisée italienne, tel qu' il apparaissait à la date de la nouvelle liquidation des droits à prestation, c' est-à-dire en tenant compte des très fortes augmentations susmentionnées . Elle a constaté que, de ce fait, l' application du droit communautaire n' était pas plus favorable à M . Cabras que celle du droit national, y compris ses règles anticumul . Comme elle l' avait fait lors de la liquidation initiale du 1er octobre 1973, elle a donc liquidé la nouvelle prestation à verser à M . Cabras, selon les seules dispositions de la législation nationale, en déduisant du montant de la prestation belge complète le montant revalorisé de la prestation italienne .
11 Toutefois, compte tenu des délais nécessaires au nouveau calcul des prestations, M . Cabras a continué à percevoir, après le 1er juillet 1982, des prestations d' un montant égal à celui qui lui était versé antérieurement . La décision de l' INAMI fixant le nouveau montant, en diminution, de la prestation, a été notifiée à l' intéressé le 23 février 1984 . M . Cabras a alors été invité à rembourser les prestations qui lui avaient été versées en trop entre le 1er juillet 1982 et le 30 juin 1983, date à laquelle il a pu à nouveau être considéré comme "avec charges de famille", au sens de la réglementation belge . Une nouvelle décision fixant ses droits à cette dernière date lui a été notifiée le 19 octobre 1984 .
12 M . Cabras a attaqué, devant le tribunal du travail de Bruxelles, les décisions par lesquelles sa prestation d' invalidité avait été recalculée et réduite . Il a, en outre, contesté leur caractère rétroactif ainsi que la répétition de l' indu qui lui était demandée .
13 Devant ce tribunal, M . Cabras a fait valoir, d' une part, que le fait que la prestation due au titre de la législation d' un État soit diminuée du montant intégral de la prestation accordée en vertu de la législation d' un autre État ne serait pas conforme à l' article 51 du traité, puisque le travailleur migrant ne retirerait aucun bénéfice de la période d' assurance accomplie sur le territoire de cet autre État . Il a soutenu, d' autre part, que l' article 112 du règlement n° 574/72 s' opposait à ce qu' un travailleur migrant supportât la charge de l' indu apparaissant lors d' un nouveau calcul des prestations, effectué sur le fondement de l' article 51, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, lorsqu' une seule institution recalculait la prestation, que la prestation d' une autre institution avait une incidence sur cette prestation et que cette autre institution ne disposait pas d' arrérages à mettre à la disposition de la première institution .
14 C' est dans ces conditions que le tribunal du travail de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer jusqu' à ce que la Cour se soit prononcée à titre préjudiciel sur les questions suivantes :
"1 ) Le montant théorique visé à l' article 46, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 constitue-t-il une limite absolue qui ne peut en aucune manière être dépassée, même pas lorsque, en cas d' application d' une législation de type A, la pension théorique correspond à la pension nationale?
En cas de réponse affirmative, est-il compatible avec l' article 51 du traité que la créance conférée dans un État par le droit communautaire soit entièrement absorbée par la créance conférée dans un autre État par le seul droit national?
En cas de réponse négative, comment s' établit le coefficient de correction dans le cas où une seule des prestations liquidées est déterminée selon les dispositions du paragraphe 1?
2 ) Lorsque l' institution d' un État membre procède à la révision de la situation d' un travailleur migrant sur base de l' article 51, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 et que ce nouveau calcul aboutit à un amoindrissement des droits de l' intéressé par la prise en considération de la prestation servie par un autre État où le nouveau calcul est inopérant, cette même institution est-elle fondée à récupérer avec effet rétroactif l' indu qui s' est créé par l' application du droit communautaire ( articles 46 et 51 du règlement n° 1408/71 ) ou doit-elle renoncer à la récupération, en application de l' article 112, du règlement n° 574/72, dès lors que l' institution de l' autre État, débitrice de la prestation non sujette à révision, ne dispose pas d' arrérages à retenir au profit de la première institution?"
15 Pour un plus ample exposé des faits du litige au principal, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites déposées devant la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur la première question
16 Par la première partie de cette question, la juridiction nationale demande si les dispositions de l' article 46, paragraphe 3, du règlement n° 1408/71 doivent être interprétées en ce sens que le plus élevé des montants théoriques de prestations, calculés selon les dispositions du paragraphe 2, sous a ), constitue la limite des prestations auxquelles peut prétendre un travailleur migrant en application de la réglementation communautaire, y compris dans les cas où ce montant théorique est égal à celui de la prestation complète due en vertu de la seule législation d' un État membre .
17 Ainsi que la Cour l' a rappelé dans l' arrêt du 17 décembre 1987, Collini ( 323/86, Rec . p . 5489 ), il résulte de l' article 40, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 que les dispositions de l' article 46 du même règlement, en ce compris la règle anticumul contenue dans son paragraphe 3, sont applicables par analogie aux prestations d' invalidité lorsqu' un travailleur a été soumis à des législations nationales dont l' une au moins fait dépendre le montant des prestations de la durée des périodes d' assurance .
18 En outre, dans le même arrêt, la Cour a dit pour droit que la règle anticumul prévue à l' article 46, paragraphe 3, s' appliquait dans tous les cas où la somme des prestations calculées conformément aux dispositions des paragraphes 1 et 2 du même article dépassait la limite du plus élevé des montants théoriques de prestations, calculés selon les dispositions du paragraphe 2, sous a ).
19 Lorsque, en vertu d' une législation nationale de type A, le montant d' une prestation est indépendant de la durée des périodes d' assurance accomplies et que le travailleur remplit les conditions d' ouverture du droit à la prestation, fixées par cette législation, le montant théorique de cette prestation est égal à celui visé au premier alinéa de l' article 46, paragraphe 1, c' est-à-dire au montant de la prestation complète à laquelle aurait droit ce travailleur selon la législation nationale, s' il ne bénéficiait pas d' une prestation en vertu de la législation d' un autre État membre .
20 Il en résulte que, dans un tel cas, et pour autant du moins que le montant théorique de prestation calculé par l' institution d' un autre État membre ne soit pas plus élevé, la règle anticumul posée par l' article 46, paragraphe 3, limite le montant cumulé des prestations, calculées conformément aux dispositions des paragraphes 1 et 2 du même article, à concurrence de la prestation complète dont peut bénéficier le travailleur en vertu de la seule législation nationale de type A .
21 Il convient donc de répondre par l' affirmative à la première partie de la première question préjudicielle .
22 Dès lors, il y a lieu d' apporter une réponse à la deuxième partie de cette question, qui tend à savoir si, ainsi interprétées, les dispositions de l' article 46, paragraphe 3, sont compatibles avec l' article 51 du traité .
23 Les dispositions de l' article 51 du traité ont pour objet d' éliminer les désavantages qui pourraient résulter, pour les travailleurs migrants, du fait que leurs droits en matière de sécurité sociale ont été acquis sous le régime de législations nationales différentes .
24 Cet objectif ne serait pas atteint si, par suite de l' exercice de leur droit de libre circulation, les travailleurs migrants devaient perdre des avantages de sécurité sociale que leur assure, en tout état de cause, la législation d' un seul État membre ou être défavorisés par rapport à la situation qui aurait été la leur s' ils avaient effectué toute leur carrière dans un seul État membre .
25 C' est pourquoi, ainsi qu' il résulte de la jurisprudence, le régime prévu à l' article 46 du règlement n° 1408/71 ne peut être appliqué à un travailleur migrant que s' il n' a pas pour conséquence de priver l' intéressé d' une partie du bénéfice tiré de la seule législation d' un État membre, ni de l' empêcher de recevoir au moins la prestation intégrale la plus favorable due en vertu de cette seule législation .
26 La réglementation communautaire ne peut donc être mise en oeuvre qu' à la condition que son application se révèle au moins aussi favorable au travailleur migrant que l' application intégrale de la seule législation nationale, y compris ses règles anticumul .
27 Mais, dans cette hypothèse, la réglementation communautaire doit être appliquée dans son intégralité . Les limitations qu' elle peut imposer aux travailleurs migrants doivent être admises, car elles sont alors la contrepartie des avantages de sécurité sociale que ces travailleurs tirent de cette réglementation et qu' ils ne peuvent obtenir sans elle .
28 Au vu des considérations qui précèdent, la règle anticumul posée par l' article 46, paragraphe 3, du règlement n° 1408/71 ne saurait être regardée comme incompatible avec l' article 51 du traité, au motif que, dans une situation comme celle faisant l' objet du litige au principal, elle a pour effet de limiter le montant cumulé des prestations versées au travailleur migrant à un montant égal à celui de la prestation complète due par l' institution de l' État appliquant une législation de type A et, par conséquent, de ne pas faire varier ce plafond en fonction des périodes d' assurance accomplies sous la législation de type B .
29 En effet, d' une part, cette règle ne peut être appliquée que si elle n' a pas pour effet d' amoindrir les droits tirés par le travailleur migrant de l' application des seules dispositions de la législation de type A; d' autre part, elle ne met pas ce travailleur dans une situation plus défavorable que celle qui serait la sienne s' il avait accompli l' ensemble de ses périodes d' assurance dans l' État appliquant une législation de ce type .
30 Cette conclusion ne saurait être modifiée par la circonstance, dont fait état le requérant au principal dans ses observations devant la Cour, que le travailleur migrant se trouve néanmoins défavorisé par rapport au travailleur national, car il doit supporter les inconvénients résultant du fractionnement des prestations et de l' insécurité juridique liée à leur révision éventuelle .
31 Il convient, en effet, de relever que ces inconvénients, qui sont d' ailleurs limités autant que possible par certaines dispositions du règlement n° 1408/71 et du règlement n° 574/72, sont inhérents au fait que l' article 51 du traité ne tend pas à organiser un régime commun de sécurité sociale, mais vise seulement à établir des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale des États membres .
32 Il y a donc lieu de répondre à la première question préjudicielle que les dispositions de l' article 46, paragraphe 3, du règlement n° 1408/71 doivent être interprétées en ce sens que le plus élevé des montants théoriques de prestations, calculés selon les dispositions du paragraphe 2, sous a ), constitue la limite des prestations auxquelles peut prétendre un travailleur migrant en application de la réglementation communautaire, y compris dans les cas où ce montant théorique est égal à celui de la prestation complète due en vertu de la seule législation d' un État membre,et qu' ainsi interprétées ces dispositions ne sont pas incompatibles avec l' article 51 du traité, dès lors que l' article 46 ne peut être appliqué que s' il permet d' octroyer au travailleur migrant une prestation au moins aussi élevée que celle due en vertu des seules dispositions d' une législation nationale .
Sur la deuxième question
33 Par sa deuxième question, la juridiction nationale demande si, lorsqu' un nouveau calcul des prestations effectué en vertu de l' article 51, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 conduit à une diminution de la prestation versée par l' institution d' un État membre, sans modification de la prestation versée par l' institution d' un autre État membre, et que cette dernière ne dispose donc pas de rappels d' arrérages de pensions à verser au bénéficiaire des prestations, l' article 112 du règlement n° 574/72 oblige la première institution à supporter la charge des prestations qu' elle a versées en trop pendant la période nécessaire au nouveau calcul des prestations .
34 Aux termes de l' article 112 du règlement n° 574/72, "lorsqu' une institution a procédé à des paiements indus, soit directement soit par l' intermédiaire d' une autre institution, et que leur récupération est devenue impossible, les sommes en question restent définitivement à la charge de la première institution, sauf dans le cas où le paiement indu est le résultat d' une action dolosive ".
35 Il convient à titre liminaire de rappeler que, en vertu des dispositions de l' article 51, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, "en cas de modification du mode d' établissement ou des règles de calcul des prestations, un nouveau calcul est effectué conformément aux dispositions de l' article 46 ".
36 A cette fin, doivent être notamment prises en compte les modifications dues à l' évolution générale de la situation économique et sociale qu' ont connues les prestations depuis leur calcul initial et qui, en application du paragraphe 1 de l' article 51, n' avaient pas entraîné une nouvelle détermination, selon les dispositions de l' article 46, des droits à prestation de l' intéressé vis-à-vis de chacun des États membres .
37 Le nouveau calcul se traduit par une nouvelle liquidation des prestations dues par les institutions de chacun des États membres à la législation desquels le travailleur migrant a été soumis .
38 Il peut en résulter que la prestation à verser par l' une des institutions doive être diminuée, alors que celle due par l' autre institution reste inchangée . Dans un tel cas, si le travailleur intéressé continue, pendant la période nécessaire pour effectuer le nouveau calcul et procéder à la nouvelle liquidation, à percevoir de la première institution le montant de prestation issu de la liquidation antérieure, cette institution aura payé des sommes en trop, sans que pour autant l' autre institution dispose de rappels d' arrérages à verser au travailleur .
39 Dans leurs observations devant la Cour, le requérant au principal et le gouvernement italien exposent que, dans une telle situation, ne peuvent être appliquées les dispositions de l' article 111 du règlement n° 574/72, qui prévoient l' imputation des sommes payées en trop par une institution sur les rappels d' arrérages de pension à verser par l' autre institution . Il y aurait donc lieu de considérer que la récupération de ces sommes est devenue impossible et qu' en vertu de l' article 112 du même règlement elles doivent rester à la charge de la première institution .
40 Une telle interprétation des dispositions pertinentes de la réglementation communautaire ne saurait être retenue .
41 En premier lieu, en vertu même des dispositions du paragraphe 1 de l' article 111, l' absence ou l' insuffisance de rappels d' arrérages de pensions ne suffirait pas, en tout état de cause, à faire regarder comme impossible la récupération, totale ou partielle, des sommes versées en trop . En effet, la deuxième phrase de ce paragraphe prévoit que, dans un tel cas, sont applicables les dispositions du paragraphe 2, lesquelles permettent d' imputer ces sommes sur toute prestation versée par une institution de tout autre État membre .
42 En second lieu, compte tenu de son libellé même, l' article 111 n' impose pas à l' institution ayant payé des sommes en trop de se retourner vers d' autres institutions, pour en récupérer le montant . Il s' agit pour elle d' une simple possibilité, dont elle peut choisir de ne pas faire usage et qui ne lui interdit pas de récupérer directement ces sommes auprès de leur bénéficiaire .
43 Il s' ensuit que le membre de phrase "lorsque ... la récupération ( des paiements indus ) est devenue impossible", figurant à l' article 112 du règlement n° 574/72, ne saurait être interprété comme visant les seuls cas où ces paiements ne peuvent pas être retenus sur des rappels d' arrérages de pension ou même sur toute autre prestation, à verser par une institution d' un autre État membre .
44 Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question préjudicielle que, lorsqu' un nouveau calcul des prestations, effectué en vertu de l' article 51, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, conduit à une diminution de la prestation versée par l' institution d' un État membre, sans modification de la prestation versée par l' institution d' un autre État membre, et que cette dernière ne dispose donc pas de rappels d' arrérages de pensions à verser au bénéficiaire des prestations, l' article 112 du règlement n° 574/72 n' oblige pas la première institution à supporter la charge des prestations qu' elle a versées en trop pendant la période nécessaire au nouveau calcul des prestations .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
45 Les frais exposés par le gouvernement de la République italienne et par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR ( troisième chambre ),
statuant sur les questions à elle posées par le tribunal du travail de Bruxelles, par jugement du 30 juin 1988, dit pour droit :
1 ) Les dispositions de l' article 46, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté, doivent être interprétées en ce sens que le plus élevé des montants théoriques de prestations, calculés selon les dispositions du paragraphe 2, sous a ), constitue la limite des prestations auxquelles peut prétendre un travailleur migrant en application de la réglementation communautaire, y compris dans les cas où ce montant théorique est égal à celui de la prestation complète due en vertu de la seule législation d' un État membre . Ainsi interprétées, ces dispositions ne sont pas incompatibles avec l' article 51 du traité, dès lors que l' article 46 ne peut être appliqué que s' il permet d' octroyer au travailleur migrant une prestation au moins aussi élevée que celle due en vertu des seules dispositions d' une législation nationale .
2 ) Lorsqu' un nouveau calcul des prestations, effectué en vertu de l' article 51, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 du Conseil, conduit à une diminution de la prestation versée par l' institution d' un État membre, sans modification de la prestation versée par l' institution d' un autre État membre, et que cette dernière ne dispose donc pas de rappels d' arrérages de pensions à verser au bénéficiaire des prestations, l' article 112 du règlement ( CEE ) n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d' application du règlement n° 1408/71, n' oblige pas la première institution à supporter la charge des prestations qu' elle a versées en trop pendant la période nécessaire au nouveau calcul des prestations .