CELEX: 61997CJ0245
EMOTR
EMOTR:n tilien tarkastaminen ja hyväksyminen
Varainhoitovuosi 1993
Maitotuotteiden myynninedistäminen

Tuomion perustelut
1 Saksan liittotasavalta on nostanut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan (josta on muutettuna tullut EY 230 artiklan ensimmäinen kohta) nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 7.7.1997 ja jossa se vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 23 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/333/EY (EYVL L 139, s. 30; jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin siinä kieltäydytään maksamasta EMOTR:sta 608 583,40 DEM maidon myynninedistämiskuluina ja 485 466,68 DEM niiden maksumääräaikojen ylittymisen vuoksi, jotka koskevat maanviljelijöille tuotannon väliaikaisesta keskeyttämisestä maksettavia avustuksia.
2 Saksan liittotasavalta ilmoitti istunnossa luopuvansa maksumääräaikojen ylittymiseen liittyvästä 485 466,68 DEM:n vaatimuksesta, koska komissio on myöntänyt tämän Saksan liittotasavallan vaatimuksen oikeaksi ja vakuuttanut sille muuttavansa riidanalaista päätöstä tältä osin mahdollisimman pian.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Euroopan yhteisöjen talousarvioon sovellettavan, 21.12.1977 annetun varainhoitoasetuksen (EYVL L 356, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 13.3.1990 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EHTY, ETY) N:o 610/90 (EYVL L 70, s. 1; jäljempänä varainhoitoasetus) 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Talousarviomäärärahat on käytettävä moitteettoman varainhoidon periaatteiden sekä erityisesti taloudellisuuden ja kustannusvaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti. On määritettävä määrinä ilmaistavia tavoitteita ja taattava niiden toteuttamisen seuranta.
Jäsenvaltiot ja komissio toimivat yhteistyössä varmistaakseen, että järjestelyt yhteisön varojen hajautettua hoitoa varten ovat riittävät. Kaikkien tarpeellisten tietojen nopea vaihto on osa tätä yhteistyötä."
4 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
-  rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,
-  sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,
-  sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tieto näiden päämäärien saavuttamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ja erityisesti selvitykset hallinnollisten ja oikeudellisiin käsittelyihin liittyvien menettelyjen tilasta.
2. Mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia.
Takaisin perityt summat maksetaan maksajina toimiville yksiköille tai toimielimille ja näiden on vähennettävä summat rahastosta rahoitettavista menoista."
5 Asetuksen N:o 729/70  9 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on annettava komission käyttöön kaikki rahaston moitteettoman toiminnan kannalta tarpeelliset tiedot ja toteutettava kaikki toimenpiteet, jotka ovat omiaan helpottamaan tarkastuksia, joiden toteuttamisen komissio arvioi olevan tarpeen yhteisörahoituksen hoidossa, mukaan lukien tarkastukset paikan päällä."
6 Maidon ja maitotuotteiden terveys- ja ravintoarvoa koskevien tietojen edistämistoimenpiteiden toteuttamisesta 27 päivänä helmikuuta 1992 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 465/92 (EYVL L 53, s. 8) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Elintarvikkeena käytettävien maidon ja maitotuotteiden terveyttä edistävien ja ravitsemustietojen levittämistoimenpiteitä rahoitetaan tässä asetuksessa säädetyin edellytyksin.
Toimenpiteet on suunnattava ensisijaisesti terveydenhuoltohenkilöstön, opettajien sekä tietyin sopivin puolueettomin perustein, kuten iän mukaan, valittujen kuluttajaryhmien kaltaisille kohderyhmille. Toimenpiteiden toteuttamisessa on käytettävä kaikkein tehokkaimpia tiedotusvälineitä, kuten televisiota."
7 Asetuksen N:o 465/92  2 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen myynninedistämistoimenpiteiden:
a) toteuttajina ovat, lukuun ottamatta 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua toimenpidettä, järjestöt, joilla on maidon ja maitotuotteiden myynninedistämisestä useamman vuoden kokemus erityisesti niiden ravitsemuksellisten ominaisuuksien osalta; ainoastaan yksi ehdotus jäsenvaltiota kohden hyväksytään 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi toimenpiteeksi;
b) täytäntöönpanijoina ovat järjestöt, jotka ovat ehdottaneet tätä tai tehneet tarjouksen. Jos järjestön on käytettävä alihankkijoita, ehdotuksessa tai tarjouksessa on oltava asiallisesti perusteltu poikkeuslupapyyntö;
c) toteuttamisessa:
- on käytettävä parhaita keinoja toimenpiteen mahdollisimman suuren tehokkuuden varmistamiseksi,
- on otettava huomioon maidon ja maitotuotteiden kaupan pitämisen ja kulutuksen erityisedellytykset kyseisessä jäsenvaltiossa,
- - ."
8 Asetuksen N:o 465/92  4 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Täydellisessä ehdotuksessa tai tarjouksessa on oltava:
- -
b) kaikki ehdotettuja toimenpiteitä koskevat täsmennykset, niiden yksityiskohdat sekä täytäntöönpanon määräajat, odotetut tulokset ja mahdollisesti täytäntöönpanoon osallistuvat kolmannet osapuolet;
c) ohjelmalle suunnitellun strategian yksityiskohtainen esittely; - - ."
9 Asetuksen N:o 465/92  4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio laatii hallintoperusteet, joita ehdotuksentekijöiden on sitouduttava noudattamaan ja jotka liitetään heidän allekirjoittamiinsa sopimuksiin.
10 Asetuksen N:o 465/92  6 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1.  Edellä 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa sopimuksessa toistetaan 4 artiklan 1 ja 2 kohdan säännökset tai viitataan niihin ja näitä säännöksiä täydennetään tarvittaessa lisäedellytyksin.
2 Toimivaltaisen elimen:
a) on toimitettava mahdollisimman pian komissiolle jäljennös sopimuksesta;
b) on valvottava sovittujen edellytysten noudattamista erityisesti paikalla tehtävin tarkastuksin."
11 Asetuksessa N:o 465/92 tarkoitetun mallisopimuksen 6.1 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että sopimuspuoli ja mahdolliset alihankkijat antavat joka kuukausi toimivaltaiselle elimelle kertomuksen tehdystä työstä. Tähän kertomukseen liitetään jäljennökset tämän sopimuksen täytäntöönpanosta tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia koskevista todisteista.
12 Mallisopimuksen 6.4 kohdassa määrätään seuraavaa:
"Sopimuspuoli antaa toimivaltaiselle elimelle neljän kuukauden määräajan kuluessa 2 kohdassa tarkoitetusta viimeisestä päivästä yksityiskohtaisen kertomuksen myönnettyjen yhteisön varojen käytöstä ja kyseisten toimien odotettavista tuloksista ja erityisesti maidon ja maitotuotteiden myynnin kehityksestä. Tähän kertomukseen liitetään otteita sopimuspuolen säilyttämistä, tämän sopimuksen täytäntöönpanosta tosiasiallisesti aiheutuneita kustannuksia koskevista todisteista."
13 Maito- ja maitotuotealan myynninedistämis- ja mainontatoimenpiteiden toteuttamisesta 12 päivänä maaliskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 585/93 (EYVL L 61, s. 26) tavoitteena on edistää maidon ja maitotuotteiden käyttämistä elintarvikkeena yleisin kampanjoin.
14 Tiettyjä kirjoittamistapaa koskevia eroavuuksia lukuun ottamatta asetuksen N:o 585/93  2 artiklan 1 kohta vastaa sisällöltään tämän tuomion 7 kohdassa esitettyä asetuksen N:o 465/92  2 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja b alakohtaa. Asetuksen N:o 585/93  2 artiklan 2 kohdan kahdessa ensimmäisessä luetelmakohdassa toistetaan asiallisesti tämän tuomion 7 kohdassa esitetty asetuksen N:o 465/92  2 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohta. Sama koskee yhtäältä asetuksen N:o 585/93  4 artiklan 1 kohdan b ja c alakohtaa ja tämän tuomion 8 kohdassa esitettyä asetuksen N:o 465/92  4 artiklan 1 kohdan b ja c alakohtaa, sekä toisaalta asetuksen N:o 585/93  4 artiklan 2 kohtaa ja tämän tuomion 9 kohdassa tiivistettynä esitettyä asetuksen N:o 465/92  4 artiklan 2 kohtaa.
15 Asetuksen N:o 585/93  6 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Sopimuksessa toistetaan 4 artiklan säännökset tai viitataan niihin ja näitä säännöksiä täydennetään tarvittaessa lisäedellytyksin.
2. Toimivaltaisen elimen:
a) on toimitettava mahdollisimman pian komissiolle jäljennös sopimuksesta;
b) on valvottava sopimuksen määräysten noudattamista, erityisesti seuraavin tarkastuksin:
-  hallintoa ja kirjanpitoa koskevat tarkastukset aiheutuneiden kustannusten ja rahoitusta koskevien säännösten noudattamisen valvomiseksi,
-  tarkastukset toimenpiteiden toteuttamisen yhdenmukaisuuden valvomiseksi sopimuksen määräysten kanssa,
-  tarvittaessa muut paikalla tehtävät tarkastukset.
Sopimuspuolille on tehtävä vähintään kaksi tarkastuskäyntiä sopimuksen voimassaoloaikana."
16 Asetukseen N:o 585/93 liitetyn mallisopimuksen 6.1 ja 6.4 kohta sisältää samat velvoitteet kuin asetuksessa N:o 465/92 tarkoitetun mallisopimuksen 6.1 ja 6.4 kohta. Näissä kahdessa asetuksessa tarkoitettuja välikertomuksia (jäljempänä välikertomukset) koskevat säännökset ovat toisiinsa verrattuna poikkeuksellisesti hieman erilaisia, sillä niiden antamistiheydeksi säädetään ensin mainitussa asetuksessa neljännesvuosi ja toisessa asetuksessa kuukausi.
Riita-asian tausta
Tosiseikat
17 Asian asiakirja-aineistosta ilmenee, että Saksassa toteutettiin vuosina 1992 ja 1993 kaksi asetuksen N:o 465/92 ja N:o 585/93 mukaista maidon myynninedistämistoimenpidettä. Näissä molemmissa tapauksissa Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (maatalousalan markkinoista vastaava liittovaltion viranomainen, jäljempänä BALM), jonka seuraajana on Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (liittovaltion maatalous- ja elintarvikevirasto, jäljempänä BLE), teki komission puolesta sopimuksia maidon ja maitotuotteiden myynninedistämisestä Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH -nimisen yhtiön (jäljempänä CMA) kanssa.
18 Ensimmäisen myynninedistämistoimenpiteen perusteena oli asetuksen N:o 465/92 nojalla 26.11. ja 30.11.1992 tehty sopimus nro 465/92-4. Tämä maidon ja maitotuotteiden terveys- ja ravintoarvoa korostava tiedotushanke suunnattiin ensisijaisesti tietyille kohderyhmille kuten terveydenhuoltohenkilöstölle, opettajille sekä määrätyille kuluttajaryhmille.
19 Tämän hankkeen toteuttamiselle varattu aika alkoi kulua 30.11.1992. Kestoksi vahvistettiin alun perin kaksi vuotta, mutta komissio pidensi sitä, ja se päättyi 22.5.1995. Maidon ja maitotuotteiden terveys- ja ravintoarvosta tiedottamisesta huolehti CMA:n alihankkijana PR-toimisto Dr H. H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (jäljempänä Pöhnl), ja se toteutettiin jakamalla erilaisissa tiedotus- ja koulutustilaisuuksissa tieteellistä materiaalia ja tieteellisiä julkaisuja.
20 Näiden tilaisuuksien laajuus, sisältö ja kustannukset sekä niitä koskevat menettelytavat määriteltiin sopimuksen nro 465/92-4 liitteessä I viittauksella komissiolle 27.4.1992 esitettyyn ehdotukseen sekä 8. ja 21.5.1992 päivättyihin kahteen täydentävään kirjeeseen. Komissio hyväksyi kyseisen myynninedistämistoimenpiteen näiden asiakirjojen perusteella. Toimenpiteen kokonaiskustannukset olivat suuruudeltaan 1 707 960 ecua. Asetuksen N:o 465/92 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti yhteisön rahoitus oli 100 prosenttia kustannuksista.
21 Toinen sopimus tehtiin 5. ja 13.8.1993 asetuksen N:o 585/93 nojalla, ja sen numero oli 585/93-3. Yhteisö rahoitti sopimuksenmukaisista myynninedistämistoimenpiteistä ja mainoksista 90 prosenttia. CMA:n oli vastattava jäljelle jääneestä 10 prosentista omilla varoillaan. Kyseisen sopimuksen kattama kahden vuoden pituinen ajanjakso alkoi 13.8.1993 ja päättyi 14.8.1995.
22 Pantaessa kyseistä kahta sopimusta täytäntöön komission yksikkö XX.C.1 halusi suorittaa tarkastuskäynnin toimivaltaisten saksalaisten elinten luona, ja se toimitti Saksan viranomaisille laajan kysymyskatalogin, jonka kysymyksiin näiden viranomaisten oli vastattava. Saatuaan odotetut vastaukset komission yksikkö pyysi 11.9.1994 päivätyllä kirjeellä, että sille annettaisiin täydennykseksi välikertomukset.
Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely varainhoitovuodelta 1993
23 Komissio ilmoitti 19.-23.9.1994 tehdyn tarkastuskäynnin jälkeen Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forstenille (liittovaltion elintarvike-, maa- ja metsätalousministeriö; jäljempänä ministeriö) 27.10.1994 lähetetyllä kirjeellä, että se oli havainnut, etteivät CMA:n BALMille antamat kuukausittaiset ja neljännesvuosittaiset välikertomukset sisältäneet riittäviä tietoja töiden luonteesta ja laajuudesta eivätkä sopimusvelvoitteiden asianmukaisesta täytäntöönpanosta. Lisäksi komissio totesi, ettei päivälehdissä, televisiossa ja näyttelyissä toteutetuille myynninedistämistoimenpiteille ollut asetettu kulutustottumuksia koskevia määrällisiä tavoitteita ja ettei terveydenhoitoalan tutkimustuloksista kertovien esitteiden odotettuja vaikutuksia esitetty kertomuksissa määrällisesti. Komission mukaan kertomuksissa ei sitä paitsi annettu mitään selvitystä myynninedistämiskampanjoiden aiheuttaman reaktion vaikutuksista kulutustottumuksiin.
24 Ministeriö esitti huomautuksensa kyseistä tarkastuskäyntiä koskevista johtopäätöksistä 20.2.1995 päivätyllä kirjeellä. Se käsitteli tässä kirjeessä muun muassa "välikertomusten laajuutta", "tulosten arviointivelvollisuutta" ja "kustannusvaikuttavuuden erittelyjä". EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuodelta 1993 koskevista johtopäätöksistä ja huomautuksista järjestettiin myös kahdenkeskinen neuvottelu 24.11.1995.
25 Sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyn komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti komissio antoi 2.5.1996 päivätyssä kirjeessä virallisesti tiedoksi johtopäätöksensä, joiden mukaan varainhoitovuotta 1993 koskeviin maidon myynninedistämistoimenpiteisiin on tehtävä kahden prosentin suuruinen korjaus. Komissio esitti tälle korjaukselle kaksi perustetta. Yhtäältä komissio vetosi rahoituksen sääntöjenmukaisuuteen, sillä CMA:n ja BALMin esittämien, maidon myynninedistämistoimenpiteitä koskevien välikertomusten perusteella ei komission mukaan voinut päätellä, oliko sopimusten täytäntöönpanolla saatu aikaan riittävässä määrin suotuisaa kehitystä. Toisaalta komissio totesi 2.5.1996 päivätyn kirjeensä 2 kohdassa, jonka otsikkona on "kustannusvaikuttavuus", että toimenpiteille päivälehdissä, televisiossa ja näyttelyissä, kuten mainonnalle sekä kyseisten tuotteiden laatuun liittyvistä tutkimustuloksista kertoville esitteille asetettuja tavoitteita ei ole edes yritetty eritellä määrällisesti. Kertomuksissa ei komission mukaan ollut myöskään esitetty riittävästi tietoa yleisön reaktiosta eri myynninedistämiskampanjoihin ja näiden tosiasiallisesta vaikutuksesta kulutukseen.
26 Saksan viranomaisten vaatimuksesta komissio peruutti 16.5.1996 päivätyllä kirjeellä 2.5.1996 päivätyssä virallisessa tiedonannossa esitetyn johtopäätöksen ja totesi, että ottaen huomioon ylivoimaisen esteen eli CMA:n toimitilojen tuhoutumisen, joka oli estänyt Saksan viranomaisia esittämästä loppukertomuksia ajoissa, komissio pidensi näiden kertomusten esittämismääräaikaa.
27 BLE lähetti sopimusta nro 465/92-4 koskevan CMA:n loppukertomuksen sekä myynninedistämisasiakirjat 8.7.1996 päivätyllä kirjeellä komission pääosasto VI:lle. Sopimuksen nro 585/93-3 osalta BLE lähetti loppukertomuksen ja CMA:n arviointikertomuksen kyseiselle pääosastolle 30.7.1996 päivätyllä kirjeellä.
28 Komissio lähetti 26.11.1996 uuden virallisen tiedonannon, johon sisältyvät väitteet vastasivat 2.5.1996 päivätyssä kirjeessä maitoalan osalta esitettyjä väitteitä.
29 Saksan viranomaiset huomauttivat 9.12.1996 päivätyssä kirjeessä, että komissiolla oli käytössään kaikki yhteisön asetuksissa tarkoitetut kertomukset. Lisäksi viranomaiset totesivat, että esitetyt loppukertomukset sisälsivät muun muassa kustannusvaikuttavuuden erittelyyn ja kuluttajien reaktioihin liittyvät tiedot. Viranomaiset vaativat komissiota tutkimaan lähetetyt kertomukset yksityiskohtaisesti ja esittämään mahdolliset huomautuksensa ennen lopullisten johtopäätösten tekemistä.
30 EMOTR-komitean Brysselissä 3.3.1997 järjestämän jäsenvaltioiden virallisen kuulemistilaisuuden jälkeen komission yksikkö XX.C.1 antoi 10.3.1997 päivätyllä kirjeellä tiedoksi komission yksikkö VI.A.1:lle tarkoitetun sisäisen muistion, josta ilmeni, että rahoituksen ja varainkäytön tarkastusta koskevassa lausunnossa nojauduttiin pikemminkin riskien arviointiin sopimusten täytäntöönpanon valvonnan kannalta kuin sopimusten täytäntöönpanon jälkeen annettuun yksityiskohtaiseen loppukertomukseen.
Yhteenvetokertomus
31 Komission väitteet, joiden vuoksi kyseisiä toimenpiteitä koskeva kahden prosentin suuruinen korjaus oli sen mukaan perusteltu, esitettiin EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuonna 1993 koskevia valvontatuloksia käsittelevässä, 15.4.1997 päivätyssä yhteenvetokertomuksessa (asiakirja VI/5210/96 - konsolidoitu versio, jäljempänä yhteenvetokertomus). Riidanalaisia myynninedistämistoimenpiteitä koskeva jakso on seuraavanlainen:
"Maksava elin ei ole tarkastanut kyseisten sopimusten täytäntöönpanoa eikä valvonut ohjelmien tavoitteiden toteuttamista:
1. Rahoituksen sääntöjenmukaisuus
CMA:n - - BALMille antamissa välikertomuksissa ei ole mainittu, edistyikö sopimusten täytäntöönpano asianmukaisesti.
2. Kustannusvaikuttavuus
Aikakauslehdissä, televisiossa ja messuilla esitettyjen mainosten sekä tuotteiden laatuun liittyvistä tutkimustuloksista kertovien esitteiden kaltaisille toimenpiteille asetettuja tavoitteita ei ole edes yritetty eritellä määrällisesti, ja yleisön reaktiosta eri myynninedistämiskampanjoihin ja tosiasiallisista vaikutuksista kulutukseen on annettu vain vähän tietoa.
Koska asetuksessa ja sopimuksissa vahvistettuja edellytyksiä ei ole täytetty, varainhoitovuotta 1993 koskeviin menoihin ehdotetaan tehtäväksi kahden prosentin suuruinen kertaluonteinen rahoitusta koskeva korjaus:
Korjaus: budjettikohta 2062  - 608 583,40 DEM."
32 Riidanalainen päätös tehtiin yhteenvetokertomuksen perusteella 23.4.1997.
Kumoamiskanne sekä asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
33 Saksan hallitus vetoaa ainoassa kanneperusteessaan siihen, että yhteenvetokertomuksessa esitetyt, välikertomusten väitettyä riittämättömyyttä koskevat komission toteamukset eivät voi oikeuttaa riidanalaisessa päätöksessä tehtyä 608 583,40 DEM:n suuruista korjausta. Sen mukaan laaditut kertomukset ja suoritetut tarkastukset olivat niiden sisältö, laajuus ja määrä huomioon ottaen sovellettavien yhteisön säännösten mukaisia.
34 Loppukertomuksissa esitetyistä myynninedistämistoimenpiteiden tuloksista ilmenee Saksan hallituksen mukaan, että asetetut tavoitteet on saavutettu 100-prosenttisesti näillä toimenpiteillä, kampanjan kaikki välivaiheet mukaan lukien. Näin ollen riski siitä, että korjausta ei olisi voitu toteuttaa sopimuksia täytäntöönpantaessa välikertomusten sisällön väitetyn puutteellisuuden vuoksi, ei ole missään tapauksessa toteutunut.
35 Saksan hallituksen mielestä tämänkaltainen aivan abstrakti riski ei voi olla perusteena korjaukselle, jollei yhteisön oikeuden nimenomaisia säännöksiä ole rikottu. Se väittää tältä osin, että BALM on tehnyt CMA:n kanssa yhteisön oikeuden säännösten mukaisesti sopimuksia, joiden sanamuoto on tarkasti asetuksessa N:o 465/92 ja N:o 585/93 tarkoitettujen mallisopimusten mukainen. Siten CMA on antanut vaaditut välikertomukset sääntöjenmukaisesti kyseisissä asetuksissa asetettuja edellytyksiä noudattaen.
36 Saksan hallitus katsoo, että asetuksen N:o 465/92 ja N:o 585/93 säännöksissä tai niihin liittyvien mallisopimusten määräyksissä ei edellytetä, että välikertomukset sisältäisivät asetettujen tavoitteiden määrällisiä erittelyjä sekä tietoja yleisön reaktiosta eri myynninedistämiskampanjoihin ja näiden tosiasiallisesta vaikutuksesta kulutukseen.
37 Tällaista edellytystä ei sitä paitsi voida myöskään johtaa asetuksen N:o 729/70 8 artiklasta. Yhtäältä Saksan hallitus vetoaa erityissäännösten ensisijaisuutta koskevaan periaatteeseen ja huomauttaa, että valvontaa koskevat edellytykset määritellään yksityiskohtaisesti asetuksessa N:o 465/92 ja N:o 585/93. Toisaalta Saksan hallitus korostaa, ettei tässä tapauksessa ole ilmennyt mitään kyseisessä säännöksessä tarkoitettua sääntöjenvastaisuutta tai laiminlyöntiä, joten tiedonantovelvollisuuttakaan ei ole voinut syntyä.
38 Komissio sitä vastoin pitää korjausta perusteltuna, sillä BALM ei ole yleisesti ottaen valvonut kyseisten kahden sopimuksen täytäntöönpanoa asianmukaisesti. Se ei muun muassa ole varmistanut myynninedistämisohjelman tavoitteiden optimaalista saavuttamista. Komission mukaan kyse ei ole siitä, onko yhteisön varoille aiheutunut valvonnan puuttuessa tosiasiallista vahinkoa. Valvonnan puute merkitsee jo sinänsä, että asetuksen N:o 465/92 ja N:o 585/93  6 artiklan 2 kohdan b alakohdan täydennyksenä sovellettavaa asetuksen N:o 729/70  8 artiklan 1 kohtaa on rikottu.
39 Sopimusten täytäntöönpanoa koskevan valvonnan epätarkoituksenmukaisuudesta on osoituksena ensinnäkin välikertomusten riittämättömyys, sillä näissä kertomuksissa ei ole yksilöity sopimusten täytäntöönpanon etenemisvaiheita eikä toimenpiteiden mahdollista vaikutusta asetettujen tavoitteiden toteutumiseen. Näiden tietojen esittämistä välikertomuksissa edellytetään sekä varainhoitoasetuksen 2 artiklassa että asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa. Komission mukaan puolen sivun mittainen lyhyt kertomus suoritetuista toimista, joka sisältää lyhyen selvityksen vaikutuksista ja reaktioista kohderyhmissä, voisi olla tältä osin riittävä.
40 Komissio katsoo, että se ei ole BALMille lähetettyjen välikertomusten perusteella voinut päätellä, olisiko myynninedistämistoimenpiteitä koskevaa strategiaa ollut välttämätöntä muuttaa, mikä aiheutti sopimusten koko täytäntöönpanon ajaksi riskin tehottomien toimenpiteiden jatkamisesta ja siten yhteisön varojen tuhlaamisesta.
41 Toiseksi komissio huomauttaa, että välikertomusten sisällön riittämättömyyden olisi pitänyt muun muassa johtaa siihen, että BALM olisi valvonut tarkemmin CMA:n ja sen alihankkijoiden suorittamaa kyseisten sopimusten täytäntöönpanoa. Siten BALMin olisi pitänyt muun muassa tehdä paikan päällä tarkastuksia, kuten asetuksen N:o 465/92 ja N:o 585/93  6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään. Saksan viranomaiset ovat riidanalaisia sopimuksia täytäntöönpantaessa tehneet paikan päällä kuitenkin vain kaksi tarkastusta. Lisäksi komissio katsoo, että riidanalainen korjaus on perusteltu myös sen vuoksi, ettei BALM ole tarkastuskäyntiensä aikana arvioinut CMA:n toimenpiteiden laatua varmistuakseen yhteisön varojen asianmukaisesta käytöstä.
42 Kolmanneksi komissio väittää, että BALM on hyväksynyt Pöhnlin erittelemättömät laskut eikä ole edes varmistanut, että ne televisiomainokset, joita koskevia laskuja CMA on esittänyt, oli tosiasiallisesti lähetetty.
43 Saksan hallitus vastaa, että sen kanteen liitteenä olevat kaksi tarkastuskertomusta ovat vain esimerkkejä ja että paikan päällä on suoritettu huomattavasti enemmän tarkastuksia: 46 sopimukseen perustuvaa tarkastusta ja 306 muuta tarkastusta. Se esittää myös todisteita osoittaakseen vääriksi komission väitteet siitä, ettei alihankkijoiden laskuja ole tarkastettu ja televisiomainosten esittämistä varmistettu. Saksan hallituksen mukaan komissio pyrkii kyseisillä väitteillään laajentamaan oikeudenkäynnin kohdetta sisällyttääkseen siihen myös väitteitä, joita ei esitetä varainhoitovuotta 1993 koskevassa komission yhteenvetokertomuksessa.
44 Komissio sitä vastoin katsoo, että tämä Saksan hallituksen väite on hylättävä liian myöhään esitettynä, sillä riidanalaisen korjauksen perustelu, sellaisena kuin se esitetään 27.10.1994 ja 26.11.1996 päivätyissä kirjeissä sekä yhteenvetokertomuksessa, pohjautuu tosiasiallisesti yleisesti havaittuun valvonnan riittämättömyyteen. Lisäksi komissio täsmentää, että otsikoiden "rahoituksen sääntöjenmukaisuus" ja "kustannusvaikuttavuus" alla esitetty arvostelu on annettu nimenomaisena esimerkkinä tästä riittämättömyydestä. Komissio ei siis ole mielestään esittänyt uusia väitteitä yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olevan oikeudenkäynnin aikana.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Yhteenvetokertomuksessa esitettyjen väitteiden kattavuus
45 Aluksi on huomattava, että kuten tämän tuomion 33-44 kohdassa esitetyistä asianosaisten väitteistä ilmenee, Saksan liittotasavalta katsoo, että riidanalainen korjaus perustuu yhteenvetokertomuksen mukaisesti vain välikertomusten sisällön väitettyyn riittämättömyyteen. Komissio puolestaan väittää, että korjaus perustuu sopimuksen täytäntöönpanon valvonnan yleiseen virheellisyyteen, mikä ilmenee myös kolmena lisäongelmana: BALMin suorittamien tarkastuskäyntien harvalukuisuutena ja epätarkoituksenmukaisuutena, tapana, jolla alihankkijoiden laskut on tarkastettu, sekä televisiomainoksista syntyneitä menoja koskevien tarkastusten puuttumisena (jäljempänä lisäväitteet).
46 Ennen Saksan liittotasavallan esittämän kumoamisperusteen tutkimista on siten määriteltävä niiden yhteenvetokertomuksessa esitettyjen väitteiden kattavuus, joiden perusteella komissio päätti vähentää asetuksen N:o 465/92 ja N:o 585/93 nojalla Saksassa suoritetuista maidon myynninedistämiskampanjoista syntyneitä, EMOTR:sta rahoitettavia menoja kahdella prosentilla.
47 Tältä osin on ensiksi todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva lopullinen päätös tehdään erityisessä kontradiktorisessa menettelyssä, jossa kyseisillä jäsenvaltioilla on kaikki edellytetyt menettelylliset takeet kantansa esittämiseksi (ks. vastaavasti asia C-61/95, Kreikka v. komissio, tuomio 29.1.1998, Kok. 1998, s. I-207, 39 kohta).
48 Toisaalta vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevia päätöksiä ei tarvitse perustella yksityiskohtaisesti, jos kyseinen hallitus on ollut tiiviisti mukana päätöksen valmisteluprosessissa ja on sen vuoksi ollut tietoinen niistä syistä, joiden perusteella komissio on katsonut, että EMOTR ei voi vastata riidanalaisista määristä (ks. asia C-50/94, Kreikka v. komissio, tuomio 4.7.1996, Kok. 1996, s. I-3331, 9 kohta ja asia C-54/95, Saksa v. komissio, tuomio 21.1.1999, Kok. 1999, s. I-35, 91 kohta).
49 Tämän oikeuskäytännön valossa on yhteenvetokertomuksessa esitettyjen väitteiden kattavuuden määrittelemiseksi siis tutkittava, saattoiko Saksan hallitus yhteenvetokertomuksen yleisluonteisuudesta huolimatta saada tietää riidanalaisen päätöksen valmistelumenettelyn aikana, että komission ehdottama korjaus perustui lisäväitteisiin, joita ei nimenomaisesti mainittu tässä kertomuksessa.
50 Tässä tapauksessa ei nimittäin ole poissuljettua, että yhteenvetokertomuksessa esitetty yleinen toteamus, jonka mukaan "maksava elin ei ole tarkastanut kyseisten sopimusten täytäntöönpanoa", voi perustua muihin kuin otsikoiden "rahoituksen sääntöjenmukaisuus" ja "kustannusvaikuttavuus" alla nimenomaisesti mainittuihin ongelmiin. Siten on tutkittava, onko komissio ilmoittanut tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn aikana Saksan viranomaisille, että ehdotettu korjaus perustui myös lisäväitteisiin.
51 Tältä osin on todettava aluksi, että komission ja Saksan viranomaisten välinen aikaisempi kirjeenvaihto ei sisällä mitään viittausta lisäväitteisiin.
52 Rahoituksen sääntöjenmukaisuutta ja myynninedistämistoimenpiteiden tavoitteiden määrällistä erittelyä koskevat komission väitteet nimittäin esitetään sekä 27.10.1994 päivättyyn komission kirjeeseen liitetyssä, 19.-23.9.1994 suoritettua tarkastusta koskevassa kertomuksessa että 2.5.1996 ja 26.11.1996 päivätyissä komission kirjeissä aivan samalla tavoin kuin yhteenvetokertomuksessa mainitsematta nimenomaisesti yhtäkään lisäväitteistä.
53 Myöskään Saksan viranomaisille 10.3.1997 annetussa sisäisessä muistiossa esitetyssä komission toteamuksessa, jonka mukaan BALMin olisi pitänyt ryhtyä korjaaviin hallinnollisiin toimenpiteisiin välikertomuksissa esitettyjen tietojen riittämättömyyden vuoksi, ei viitata lisäväitteisiin.
54 Lopuksi on lisättävä, että vaikka onkin totta, että rahoituksen sääntöjenmukaisuuden käsite voi mahdollisesti sisältää myös lisäväitteet, komissio on sekä aikaisemmassa kirjeenvaihdossa että yhteenvetokertomuksessa kuitenkin liittänyt rahoituksen sääntöjenmukaisuutta koskevan väitteensä kiinteällä tavalla välikertomusten sisällön riittämättömyyteen.
55 Näin ollen on todettava, että riidanalaisen päätöksen on katsottava perustuvan yhteenvetokertomuksessa otsikoiden "rahoituksen sääntöjenmukaisuus" ja "kustannusvaikuttavuus" alla nimenomaisesti esitettyyn kahteen väitteeseen ja että kyseisen päätöksen kumoamiseksi esitettyä Saksan hallituksen kanneperustetta on arvioitava vain tältä kannalta. Tästä seuraa, että tämän riita-asian kannalta ei ole merkitystä komission perustelulla, joka koskee niitä lisäväitteitä, joihin yhteenvetokertomuksessa esitetyissä toteamuksissa väitetään viitattavan.
Riidanalaisella päätöksellä tehdyn korjauksen aiheellisuus
56 Jotta voidaan ottaa kantaa Saksan hallituksen kanneperusteeseen, on määriteltävä, onko riidanalainen korjaus sovellettavat yhteisön säännökset huomioon ottaen aiheellinen yhteenvetokertomuksessa esitettyjen komission toteamusten vuoksi.
57 On tutkittava erityisesti, onko komissio ollut oikeassa katsoessaan, että CMA:n BALMille antamat välikertomukset eivät olleet yhteisön oikeudessa asetettujen edellytysten mukaisia siltä osin kuin niissä ei yhtäältä eritelty myynninedistämisen tavoitteita määrällisesti ja toisaalta annettu tietoja yleisön reaktiosta eri myynninedistämiskampanjoihin ja niiden tosiasiallisesta vaikutuksesta kulutukseen.
58 Tältä osin on ensin todettava, että asetuksessa N:o 465/92 ja N:o 585/93 ei ole välikertomusten antamista koskevia säännöksiä. Näiden asetusten tarkoittamien mallisopimusten 6.1 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että "sopimuspuoli ja mahdolliset alihankkijat antavat - - toimivaltaiselle elimelle kertomuksen tehdystä työstä liitteenään jäljennökset tämän sopimuksen täytäntöönpanosta tosiasiallisesti aiheutuneiden kustannusten todisteista".
59 Asiakirja-aineistosta ilmenee, että CMA:n BALMille antamat välikertomukset sisälsivät sekä tosiseikkojen kuvauksen että varainhoidollisen osan ja että niihin oli lisäksi liitetty kertomuksen kohteena olevana aikana kootut todisteet. Siten kertomusten on katsottava olleen mallisopimusten edellä mainitussa kohdassa asetettujen edellytysten mukaisia.
60 Kuitenkin on tutkittava, voidaanko muiden yhteisön säännösten, esimerkiksi varainhoitoasetuksen ja asetuksen N:o 729/70 perusteella päätellä komission esittämällä tavalla, että välikertomusten on yhtäältä sisällettävä mainoskampanjoiden tavoitteiden määrällinen erittely sekä toisaalta annettava tietoja yleisön reaktiosta näihin kampanjoihin ja niiden tosiasiallisesta vaikutuksesta kulutukseen.
61 Tältä osin on todettava, että varainhoitoasetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa: "Talousarviomäärärahat on käytettävä moitteettoman varainhoidon periaatteiden sekä erityisesti taloudellisuuden ja kustannusvaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti. On määritettävä määrinä ilmaistavia tavoitteita ja taattava niiden toteuttamisen seuranta".
62 Sitä paitsi oikeuskäytännön nojalla asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille yleinen velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöönottamista (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 16 ja 17 kohta; asia C-209/96, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5655, 43 kohta ja asia C-44/97, Saksa v. komissio, tuomio 21.10.1999, Kok. 1999, s. I-7177, 55 kohta).
63 On selvää, että varainhoitoasetuksen 2 artikla luettuna yhdessä asetuksen N:o 729/70  8 artiklan 1 kohdan kanssa, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut, sisältää kaikkiin EMOTR:sta rahoitettaviin toimiin liittyvän yleisen velvollisuuden noudattaa kustannusvaikuttavuuden periaatetta ja valvoa määrällisten tavoitteiden toteuttamista kaikin tarpeellisin keinoin, vaikka niitä ei olekaan määritelty erityisessä yhteisön säännöksessä.
64 Kyseisiä maitotuotteiden myynninedistämistoimenpiteitä määrittävissä säännöksissä säädetään nimenomaisesti valvontajärjestelmästä, joka perustuu kustannusvaikuttavuuden optimointiin ja määrällisten tavoitteiden saavuttamiseen.
65 Ensinnäkin asetuksen N:o 465/92  2 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdasta sekä asetuksen N:o 585/93  2 artiklan 2 kohdan kahdesta ensimmäisestä luetelmakohdasta ilmenee selkeästi, että niissä esitetyt vaatimukset - joissa edellytetään käyttämään soveliaimpia keinoja toimenpiteen mahdollisimman suuren tehokkuuden varmistamiseksi ja ottamaan huomioon erityiset markkinaolosuhteet kyseisessä jäsenvaltiossa - koskevat ehdotuksia, joita asianomaisten elinten on tehtävä, ja niillä pyritään varmistamaan vain toimivien ehdotusten hyväksyminen.
66 Toiseksi asetusten N:o 465/92 ja N:o 585/93  4 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa edellytetään tehtäväksi yksityiskohtaisia ehdotuksia, joissa perustellaan ehdotetut toimenpiteet, mainitaan odotetut tulokset ja esitellään koko ohjelmalle suunniteltu strategia yksityiskohtaisesti, kun taas asetuksessa N:o 465/92 tarkoitettuun mallisopimukseen liitettyjen hallintoperusteiden 18 kohdassa korostetaan sen tarpeellisuutta, että asetetut tavoitteet esitellään ehdotuksissa selkeästi.
67 Kolmanneksi kyseisissä asetuksissa tarkoitettujen kahden mallisopimuksen 6.4 kohdasta ilmenee selkeästi, että kun kampanjat on toteutettu, sopimuspuolen on annettava kertomus toteutettujen toimenpiteiden odotettavissa olevista tuloksista. Lisäksi asetuksessa N:o 465/92 tarkoitettuun mallisopimukseen liitettyjen hallintoperusteiden 19 kohdassa täsmennetään, että loppukertomuksessa on selvitettävä alkuperäisen ehdotuksen noudattamista, asetettujen tavoitteiden täyttymistä ja maidon myynnin kehitystä.
68 Tästä seuraa, että asetuksessa N:o 465/92 ja N:o 585/93 tarkoitettuja toimenpiteitä koskevat välikertomukset esitetään menettelyssä, jossa sekä menettelyn alku- että loppuvaiheessa selkeästi edellytetään arvioita sopimuspuolen odotettavissa olevasta ja tosiasiallisesta onnistumisesta myynninedistämistavoitteiden toteuttamisessa.
69 Tällaisen järjestelmän, joka on vahvistettu täsmällisillä yhteisön säännöksillä ja jossa kustannusvaikuttavuutta ja määrällisten tulosten saavuttamista edellytetään valvottavan, on katsottava riittävän sen yleisen velvollisuuden noudattamisen varmistamiseksi, että yhteisön talousarvion määrärahoja käytetään hyvän varainhoidon ja kustannusvaikuttavuuden periaatteiden mukaisesti.
70 Tätä yleistä velvollisuutta ei nimittäin välttämättä ole noudatettava yhtä intensiivisesti kaikissa yhteisön rahoittamien ohjelmien täytäntöönpanovaiheissa, ja on selvää, ettei se olisi mahdollistakaan.
71 Välikertomukset, joissa kuvataan kohderyhmien reaktioita suoritettuihin toimenpiteisiin, voivat asetuksella N:o 465/92 ja N:o 585/93 käyttöön otetussa järjestelmässä tosin myötävaikuttaa vieläkin tehokkaamman varainhoidon toteutumiseen.
72 Kuitenkin on todettava, että oikeusvarmuuden vaatimus edellyttää, että asianomaisten on pystyttävä saamaan normistosta tarkasti selville siitä aiheutuvien velvollisuuksien laajuus. Komissio ei siis voi EMOTR:n tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä valita sellaista tulkintaa, joka poikkeaa sovellettavan erityisnormiston sanamuodosta eikä siis välttämättä ole tarpeen (ks. vastaavasti asia C-233/96, Tanska v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5759, 38 kohta).
73 Tästä seuraa, että kun yhteisön erityissäännöksissä jo vahvistetaan järjestelmä, joka takaa asianmukaisella tavalla hyvän varainhoidon ja menoihin liittyvän kustannusvaikuttavuuden, kyseistä alaa koskevista yleisistä säännöksistä ei voida johtaa sellaisia erityisiä lisävaatimuksia, joista ei säädetä näissä erityissäännöksissä ja joissa toimivaltaisille elimille ja niiden sopimuskumppaneille asetettaisiin lisävelvollisuuksia.
74 Siten on todettava, että CMA:n BALMille antamien välikertomusten sisältö oli yhteisön oikeudessa asetettujen vaatimusten mukainen.
75 Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio on ollut väärässä, kun se on yhtäältä arvioinut, että CMA:n esittämät välikertomukset eivät olleet sovellettavien yhteisön säännösten mukaisia, ja toisaalta määrännyt tämän vuoksi kahden prosentin suuruisen korjauksen niihin menoihin, jotka maksettiin EMOTR:sta Saksassa asetuksen N:o 465/92 ja N:o 585/93 nojalla suoritettujen maidon myynninedistämiskampanjoiden perusteella.
76 Näin ollen Saksan liittotasavallan nostama kanne on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on siten kumottava siltä osin kuin siinä kieltäydytään maksamasta EMOTR:sta Saksan liittotasavallan esittäminä maidon myynninedistämiskuluina 608 583,40 DEM (budjettikohta 2062).
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
77 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Saksan liittotasavalta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 23 päivänä huhtikuuta 1997 tehty komission päätös 97/333/EY kumotaan osittain, siltä osin kuin siinä kieltäydytään maksamasta EMOTR:sta Saksan liittotasavallan esittäminä maidon myynninedistämiskuluina 608 583,40 DEM (budjettikohta 2062).
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.