CELEX: 62001CJ0245
Direttiva 89/552/CEE
Art. 11, n. 3
Attività televisive
Pubblicità televisiva
Interruzioni pubblicitarie di opere audiovisive
Nozione di serie

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 15 giugno 2001, pervenuta in cancelleria il 25 giugno successivo, il Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo di secondo grado del Land della Bassa Sassonia) ha proposto alla Corte, in applicazione dell'art. 234 CE, quattro questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 11, n. 3, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (GU L 298, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/36/CE (GU L 202, pag. 60; in prosieguo: la «direttiva 89/552»).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra la RTL Television GmbH (in prosieguo: la «RTL»), un'emittente televisiva privata, e la Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (istituto del Land della Bassa Sassonia per la radiotelevisione privata; in prosieguo: la «NLM»), un ente pubblico del Land della Bassa Sassonia che è succeduto al Niedersächsische Landesrundfunkausschuss (commissione del Land della Bassa Sassonia per la radiotelevisione; in prosieguo: l'«NLA») ed è subentrato a quest'ultimo nei poteri di controllo sulle emittenti televisive private, relativa ad una decisione dell'NLA con la quale quest'ultimo ha statuito che taluni film trasmessi dalla RTL non rispettavano la regolamentazione in materia di frequenza delle interruzioni pubblicitarie.
Contesto normativo
Diritto comunitario
3 I considerando dal sesto all'ottavo della direttiva 89/552 sono formulati come segue:
«considerando che le attività televisive costituiscono, in circostanze normali, un servizio ai sensi del trattato;
considerando che il trattato prevede la libera circolazione di tutti i servizi normalmente forniti a pagamento, senza esclusioni connesse al loro contenuto culturale o di altra natura e senza restrizioni per i cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità diverso da quello cui il servizio è destinato;
considerando che questo diritto riconosciuto alla diffusione e distribuzione di servizi di televisione rappresenta anche una specifica manifestazione, nel diritto comunitario, del principio più generale della libertà di espressione qual è sancito dall'articolo 10, paragrafo 1 della "Convenzione sulla salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali" ratificata da tutti gli Stati membri e che, per tale motivo, l'adozione di direttive concernenti l'attività di diffusione e distribuzione di programmi televisivi deve garantire il libero esercizio ai sensi di tale articolo, con i soli limiti previsti dal paragrafo 2 del medesimo articolo e dall'articolo 56, paragrafo 1 del trattato».
4 Il ventisettesimo considerando della direttiva 89/552 enuncia quanto segue:
«considerando che, per garantire un'integrale ed adeguata protezione degli interessi della categoria di consumatori costituita dai telespettatori, è essenziale che la pubblicità televisiva sia sottoposta ad un certo numero di norme minime e di criteri e che gli Stati membri abbiano la facoltà di stabilire norme più rigorose o più particolareggiate e, in alcuni casi, condizioni differenti per le emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione».
5 L'art. 3, n. 1, della direttiva 89/552 stabilisce quanto segue:
«Gli Stati membri conservano la facoltà di richiedere alle emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione di rispettare norme più particolareggiate o più rigorose nei settori disciplinati dalla presente direttiva».
6 Ai sensi dell'art. 11, nn. 1, 3 e 4, della direttiva 89/552:
«1. La pubblicità e gli spot di televendita devono essere inseriti tra i programmi. Purché ricorrano le condizioni di cui ai paragrafi da 2 a 5, la pubblicità e gli spot di televendita possono essere inseriti anche nel corso di un programma in modo tale che non ne siano pregiudicati l'integrità ed il valore - tenuto conto degli intervalli naturali dello stesso nonché della sua durata e natura - nonché i diritti dei titolari.
(...)
3. La trasmissione di opere audiovisive come i lungometraggi cinematografici ed i film prodotti per la televisione (eccettuate le serie, i romanzi a puntate, i programmi ricreativi ed i documentari), di durata programmata superiore a quarantacinque minuti, può essere interrotta soltanto una volta per ogni periodo di quarantacinque minuti. È' autorizzata un'altra interruzione se la loro durata programmata supera di almeno venti minuti due o più periodi completi di quarantacinque minuti.
4. Quando programmi diversi da quelli di cui al paragrafo 2 sono interrotti dalla pubblicità o da spot di televendita, in genere devono trascorrere almeno venti minuti tra ogni successiva interruzione all'interno del programma».
La Convenzione europea sulla televisione transfrontaliera
7 L'art. 14, nn. 1, 3 e 4, della Convenzione europea 5 maggio 1989, sulla televisione transfrontaliera (in prosieguo: la «Convenzione europea»), come modificata, è formulato come segue:
«1. La pubblicità e la televendita devono essere inserite tra i programmi. Fatte salve le condizioni fissate nei paragrafi 2-5 del presente articolo, la pubblicità e le televendite possono essere ugualmente inserite nel corso dei programmi ma in maniera da non recare danno all'integrità ed al valore dei programmi stessi ed in modo da non arrecare pregiudizio ai diritti degli aventi diritto.
(...)
3. La trasmissione di opere audiovisive come lungometraggi cinematografici e film concepiti per la televisione (escluse le serie, i romanzi a puntate, le trasmissioni di svago ed i documentari) può essere interrotta una sola volta per parte completa di 45 minuti, a condizione che la durata programmata di tali opere sia superiore a 45 minuti. Un'altra interruzione è ammessa se la loro durata programmata è superiore di almeno 20 minuti a due o più parti complete di 45 minuti.
4. Se programmi non compresi tra quelli di cui al paragrafo 2 vengono interrotti dalla pubblicità e dalle televendite, dovrebbe trascorrere un periodo di almeno 20 minuti tra ogni interruzione successiva all'interno dei programmi stessi».
La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
8 L'art. 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»), intitolato «Libertà di espressione», prevede quanto segue:
«1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo non impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
2. L'esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico, la prevenzione dei disordini e dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni confidenziali o per garantire l'autorità e la imparzialità del potere giudiziario».
Il diritto tedesco
9 La costituzione tedesca attribuisce ai Land la competenza legislativa in materia di trasmissioni radiotelevisive.
10 L'art. 26, nn. 2-4, dello Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinigten Deutschland (Convenzione pubblica sulla radiotelevisione nella Germania unita; in prosieguo: il «Rundfunkstaatsvertrag») 31 agosto 1991 stabilisce quanto segue:
«2. La pubblicità televisiva dev'essere inserita in blocchi tra singole trasmissioni; alle condizioni stabilite ai nn. 3-5 essa può essere inserita anche all'interno di singole trasmissioni, purché il contesto complessivo e la natura della trasmissione non ne vengano compromessi.
3. Nelle trasmissioni televisive che constano di parti autonome, nei programmi sportivi o nella ritrasmissione di avvenimenti o spettacoli suddivisi in modo analogo, che prevedono pause, la pubblicità può essere inserita soltanto tra le parti autonome o nelle pause. Per le altre trasmissioni, l'intervallo tra due interruzioni consecutive non deve essere inferiore a venti minuti. L'applicazione dei nn. 4 e 5 resta impregiudicata.
4. Salvo quanto disposto dal n. 3, seconda frase, la trasmissione di opere come i lungometraggi cinematografici e i film prodotti per la televisione, eccettuate le serie, i romanzi a puntate, i programmi ricreativi ed i documentari, di durata superiore a quarantacinque minuti, può essere interrotta soltanto una volta per ogni periodo di quarantacinque minuti. E' autorizzata un'altra interruzione se la loro durata supera di almeno venti minuti due o più periodi completi di quarantacinque minuti».
11 Tali disposizioni sono state riportate, con modifiche irrilevanti per la causa principale, nell'art. 44, nn. 2-4, del vierter Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (quarta convenzione pubblica di modifica delle convenzioni statali sulla radiotelevisione; in prosieguo: il «vierter Rundfunkstaatsvertrag»).
12 L'art. 28, n. 2, del Niedersächsiches Landesrundfunkgesetz, modificato (legge del Land della Bassa Sassonia sulla radiotelevisione; in prosieguo: il «Landesrundfunkgesetz»), prevede che l'NLA, ente cui è succeduta la convenuta nella causa principale, può accertare che un programma o una trasmissione viola il Landesrundfunkgesetz o le clausole dell'autorizzazione e ordinare all'emittente e ai responsabili del contenuto del programma di porre fine all'infrazione.
13 L'art. 33, nn. 5-7, del Landesrundfunkgesetz contiene disposizioni analoghe a quelle dell'art. 26, nn. 2-4, del Rundfunkstaatsvertrag e dell'art. 44, nn. 2-4, del vierter Rundfunkstaatsvertrag.
14 Nel prosieguo della presente sentenza, i riferimenti all'art. 26, nn. 2-4, del Rundfunkstaatsvertrag devono essere altresì intesi come riferimenti alle corrispondenti disposizioni del Landesrundfunkgesetz e del vierter Rundfunkstaatsvertrag, menzionate al punto precedente.
Causa principale e questioni pregiudiziali
15 Il 7 ottobre 1993 la RTL ha trasmesso «Die Rache der Amy Fisher» («La vendetta di Amy Fisher»), un film della durata di 86 minuti, interrompendolo quattro volte con alcuni messaggi pubblicitari. Essa ha proceduto allo stesso modo una settimana dopo, in occasione della trasmissione di «Schreie im Wald» («Grida nella foresta»), un film di durata pari a 90 minuti. Tali film venivano trasmessi nell'ambito di un ciclo intitolato «Gefährliche Leidenschaften» («Passioni fatali»).
16 Con decisione 12 novembre 1993, l'NLA ha constatato che, interrompendo ognuno di tali film con quattro intervalli pubblicitari, la RTL aveva violato l'art. 26, n. 4, prima frase, del Rundfunkstaatsvertrag. Esso ha vietato che, in caso di ritrasmissione, tali film venissero interrotti, rispettivamente, da più di uno e più di due intervalli pubblicitari.
17 Con la stessa decisione, l'NLA ha inoltre vietato alla RTL d'interrompere altri otto film, nonché ogni film prodotto per il cinema o per la televisione, trasmesso nell'ambito di serie di cui era annunciata la programmazione [ossia le serie «Gefährliche Leidenschaften», «Familienschicksale» («Destini di famiglia») e «Der große TV-Roman» («Il grande romanzo per la televisione»)], con intervalli pubblicitari più frequenti di quelli autorizzati dall'art. 26, n. 4, prima frase, del Rundfunkstaatsvertrag.
18 A sostegno della sua decisione, L'NLA ha fatto valere che le trasmissioni di cui trattasi non potevano essere considerate come appartenenti ad una serie ai sensi dell'art. 26, n. 4, del Rundfunkstaatsvertrag e non potevano, pertanto, essere interrotte dalla pubblicità ad intervalli di 20 minuti.
19 Nella sua decisione l'NLA ha rilevato in particolare che la nozione di serie è simile a quella di romanzo a puntate e presuppone che i diversi film siano in gran parte identici sotto il profilo della trama e dei personaggi. L'NLA ha deciso in particolare che né l'orario di trasmissione identico né la circostanza che la sceneggiatura sia basata su un romanzo o che vi si ritrovino temi comuni, quali l'amore, la passione o le relazioni familiari in genere, creano un legame sufficiente a ritenere che tali trasmissioni costituiscano una serie.
20 Il 23 novembre 1993 la RTL ha presentato al Niedersächsisches Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo di primo grado del Land della Bassa Sassonia) (Germania) un ricorso di annullamento della decisione dell'NLA.
21 A sostegno del proprio ricorso la RTL ha rilevato che la detta decisione era fondata su un'interpretazione troppo restrittiva della nozione di «serie». Tale nozione dovrebbe essere definita come il raggruppamento di diverse trame autonome in base ad un tema comune, nel quale intervengono sia criteri relativi al contenuto, quali il genere del film, la somiglianza delle sceneggiature o la similitudine dei temi, sia aspetti esteriori formali, quali la durata del film o l'orario di trasmissione, ed altri fattori, ad esempio un determinato regista.
22 La NLM ha fatto valere che la nozione di serie esige che il legame tra le trasmissioni che la costituiscono sia relativo al loro contenuto. L'adozione di criteri per la maggior parte di ordine formale, come propone la RTL, lascerebbe all'operatore televisivo piena libertà d'interrompere frequentemente le trasmissioni con pubblicità.
23 Con sentenza 25 settembre 1997, il Niedersächsisches Verwaltungsgericht ha respinto il ricorso della RTL per il motivo che i film prodotti per la televisione di cui trattasi non potevano essere qualificati come appartenenti ad una serie ai sensi dell'art. 26, n. 4, del Rundfunkstaatsvertrag.
24 La RTL ha impugnato tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio. A sostegno del proprio ricorso, la RTL ha rilevato che la definizione sostenuta dal Niedersächsisches Verwaltungsgericht è incompatibile con l'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
25 In via preliminare, il giudice del rinvio rileva che, secondo la giurisprudenza del Bundesverfassugsgericht (Corte costituzionale tedesca), esso non può effettuare riserve di ordine costituzionale fondate sull'art. 5, n. 1, prima frase, della costituzione tedesca relativamente all'applicazione dell'art. 26, n. 4, del Rundfunkstaatsvertrag, che costituisce il fondamento giuridico della decisione controversa. Tale disposizione sarebbe infatti strettamente connessa all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
26 Il giudice del rinvio sostiene che l'art. 26, n. 4, del Rundfunkstaatsvertrag ha la funzione di preservare il valore artistico dei film prodotti per il cinema e per la televisione e di tutelarli da interruzioni pubblicitarie troppo frequenti.
27 Questa interpretazione teleologica è, secondo il giudice del rinvio, confortata dall'origine dell'art. 26, n. 4, del Rundfunkstaatsvertrag. Tale disposizione si ricollegherebbe, in primo luogo, all'art. 14, n. 3, della Convenzione europea, che riflette il compromesso tra l'obiettivo di un rafforzamento della tutela dei film prodotti per il cinema e per la televisione, da un lato, e gli interessi degli inserzionisti, dall'altro, cui è giunto il Consiglio d'Europa. Anche l'art. 11, n. 4, della direttiva 89/552 sarebbe fondato su tale compromesso. Il giudice del rinvio rileva che i Land, parti del Rundfunkstaatsvertrag, hanno voluto allineare il diritto tedesco a tali disposizioni europee in materia di interruzioni pubblicitarie. Ne conseguirebbe che, secondo la giurisprudenza della Corte, la disposizione nazionale controversa nella causa principale dev'essere interpretata e valutata alla luce della lettera e dello spirito dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
28 Il giudice del rinvio osserva inoltre che né il testo né la ratio dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 corroborano la tesi della RTL, secondo la quale dovrebbero essere tutelati soltanto i film prodotti per il cinema e non quelli girati per la televisione, per la ragione che questi ultimi sarebbero concepiti per essere trasmessi soprattutto in funzione delle interruzioni pubblicitarie.
29 Il giudice del rinvio rileva di aver già dichiarato che la nozione di serie richiede l'esistenza di un nesso tra le diverse trasmissioni relativo al loro contenuto o alla loro azione.
30 Esso sostiene che il suo punto di vista è confermato dagli orientamenti dell'Independent Television Commission (ente britannico indipendente per il controllo delle televisioni; in prosieguo l'«ITC») del Regno Unito nonché dagli orientamenti comuni adottati dai Land.
31 Esso ritiene che, nella fattispecie, gli elementi richiamati dalla RTL per collegare i diversi episodi dal punto di vista tematico o drammaturgico - temi quali le relazioni sentimentali, le crisi coniugali, le crisi esistenziali, il crimine, la violenza, la prostituzione, le madri in affitto e le catastrofi naturali, che presentano molti punti in comune per il fatto che un personaggio centrale può esser posto di fronte ad un evento drammatico e deve superarlo - siano troppo vaghi per poter essere considerati, anche unitamente ad altri elementi formali, come integranti una serie.
32 Il giudice del rinvio ne conclude che la soluzione della causa principale dipende dalla definizione della nozione di serie e dei criteri di cui tener conto in proposito. Poiché la Corte non si sarebbe ancora pronunciata al riguardo nella sua giurisprudenza relativa all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, esso ritiene giustificato proporre alcune questioni pregiudiziali.
33 Pertanto il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il giudizio e di proporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l'art. 11, n. 3, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (GU L 298, pag. 23), nella versione risultante dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/36/CE (GU L 202, pag. 60), limitando le interruzioni pubblicitarie, persegua la tutela del valore artistico dei film prodotti per il cinema e per la televisione, indipendentemente dalla circostanza che tali film sono prodotti fin dal principio per la televisione e prevedono, nella loro concezione, pause per le inserzioni pubblicitarie.
2) Quali criteri debbano essere soddisfatti per qualificare come "serie" la trasmissione di più film prodotti per il cinema e per la televisione, in deroga alle limitazioni della pubblicità previste in relazione alle dette opere.
3) Se per "serie" ai sensi dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552/CEE, nella versione della direttiva 97/36/CE, debbano intendersi trasmissioni che consistono di più programmi, presentano una comune concezione dovuta a comuni elementi tematici, contenutistici e formali, e vengono mandate in onda in una medesima fascia oraria.
4) Se l'interpretazione dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552/CEE, nella versione della direttiva 97/36/CE, consenta di prescindere interamente o parzialmente dagli elementi in comune a carattere tematico o contenutistico per concentrarsi soprattutto su elementi formali o di riconoscibilità immediata».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
34 Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se film prodotti per la televisione e che prevedono, sin dalla loro ideazione, pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari rientrino nella nozione di «film prodotti per la televisione» di cui all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, tenuto conto in particolare della finalità di tale disposizione, che consiste nel limitare le interruzioni pubblicitarie per tutelare il valore artistico dei film prodotti per il cinema e per la televisione.
Osservazioni sottoposte alla Corte
35 La RTL sostiene che l'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 mira in particolare a preservare l'integrità e il valore artistico delle opere audiovisive nonché l'indipendenza redazionale. L'obiettivo di proteggere i consumatori sarebbe in tale disposizione soltanto secondario.
36 Secondo la RTL, la tutela del valore artistico delle opere audiovisive non può tuttavia essere estesa ai film prodotti appositamente per la televisione e concepiti sin dall'inizio con la previsione di pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari. Infatti, una tale estensione pregiudicherebbe ingiustificatamente i diritti fondamentali delle emittenti televisive.
37 La RTL sostiene che la libertà delle emittenti televisive di realizzare e trasmettere film prodotti per la televisione si riferisce, in primo luogo, alla libera comunicazione e alla libera radiodiffusione - che includerebbe in particolare la pubblicità televisiva, quale forma autonoma di comunicazione -, che costituiscono un diritto fondamentale garantito dall'ordinamento comunitario.
38 Un tale diritto fondamentale discenderebbe anzitutto dall'art. 10, n. 1, della CEDU, che prevede il diritto di ricevere o comunicare liberamente informazioni o idee, rientrante nella libertà di pensiero. Tale diritto sarebbe altresì consacrato dall'art. 11, n. 2, della carta dei diritti fondamentali.
39 Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo relativa all'art. 10, n. 1, della CEDU, tale diritto comprenderebbe altresì la libertà della radiodiffusione, della televisione e del cinema, non si differenzierebbe in funzione del contenuto o della qualità delle informazioni trasmesse e riguarderebbe anche gli annunci pubblicitari.
40 La RTL ricorda infine che la Corte ha ammesso che il mantenimento del pluralismo nel settore degli audiovisivi è connesso alla libertà di espressione garantita dall'art. 10 della CEDU, che figura tra i diritti fondamentali garantiti dall'ordinamento giuridico comunitario.
41 Al riguardo la RTL rileva che l'ottavo considerando della direttiva 89/552 enuncia che il diritto alla libera diffusione e alla libera distribuzione di trasmissioni televisive, sancito da tale direttiva e garantito, nel titolo relativo alla libera prestazione dei servizi, dall'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE), rappresenta anche una specifica manifestazione, nel diritto comunitario, di un principio più generale, ossia la libertà di espressione, sancito dall'art. 10, n. 1, della CEDU.
42 La RTL sostiene che la libertà del produttore di realizzare trasmissioni televisive includendovi interruzioni pubblicitarie rientra in secondo luogo nella libertà artistica, diritto fondamentale dell'ordinamento giuridico comunitario, che va riferita sia alla creazione dell'opera sia alla sua diffusione o trasmissione.
43 La RTL ne conclude che le restrizioni in materia di pubblicità derivanti dall'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, relativamente alla diffusione dei film prodotti per la televisione di cui trattasi nella causa principale, pregiudicano sia la libertà di radiodiffusione sia la libertà artistica.
44 Pertanto sorgerebbe la questione se le limitazioni di tali due libertà fondamentali ad opera della normativa sulla pubblicità, controversa nella causa principale, possano essere giustificate nell'ambito del diritto comunitario.
45 La RTL rileva che dalla giurisprudenza della Corte risulta che le limitazioni a diritti fondamentali possono essere giustificate nel diritto comunitario soltanto se adeguate, necessarie e proporzionate al raggiungimento di uno scopo legittimo. Dalla giurisprudenza risulterebbe altresì che le limitazioni di diritti fondamentali devono essere chiaramente definite, e che in caso contrario esse devono essere interpretate in senso restrittivo.
46 Tali principi concorderebbero d'altronde con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, relativa in particolare all'art. 10, n. 2, della CEDU, secondo la quale una limitazione poco chiara dev'essere interpretata restrittivamente.
47 Riguardo in particolare all'esame della giustificazione della limitazione controversa nella causa principale, la RTL rileva che la tutela dell'integrità artistica dei film in quanto opere audiovisive, cui si riferiscono le limitazioni in materia di pubblicità, non può essere ad essa imposta proprio per la sua qualità di ideatrice delle opere controverse nella causa principale, delle quali non richiede la tutela in quanto esse sono state appositamente concepite per essere interrotte da pubblicità. Non si tratterebbe quindi di proteggere diritti altrui nel senso di cui all'art. 10, n. 2, della CEDU.
48 Ne conseguirebbe che, per assicurare un'interpretazione conforme al Trattato, la portata della protezione dell'opera assicurata dall'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 dev'essere intesa, per quanto riguarda i film prodotti per la televisione, nel senso specifico che detta tutela si applica soltanto nel momento in cui tale sia la volontà degli autori dei film, ossia dei titolari dei diritti fondamentali.
49 La RTL ne conclude che la tutela dell'opera cui si riferisce l'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 non trova applicazione quando gli interessati hanno concepito sin dall'origine i film prodotti per la televisione in modo che includessero pause pubblicitarie.
50 La NLM, il governo del Regno Unito e la Commissione sostengono che la disposizione, secondo la quale i film prodotti per il cinema e per la televisione sono sottoposti a criteri più restrittivi in materia di interruzioni pubblicitarie, è stata espressamente mantenuta nell'ambito dell'ultimo procedimento di revisione della direttiva 89/552 e che, pertanto, questi due tipi di film dovrebbero essere trattati a tal riguardo allo stesso modo. Il testo dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 non potrebbe neanche essere interpretato in maniera diversa.
Risposta della Corte
51 In via preliminare, occorre rilevare che il capitolo IV della direttiva 89/552 prevede disposizioni in materia di pubblicità televisiva, di sponsorizzazione e di televendita. Tra tali disposizioni si trova l'art. 11 della detta direttiva, che disciplina la frequenza delle interruzioni pubblicitarie.
52 Secondo l'art. 11, n. 1, della direttiva 89/552, la pubblicità televisiva, in linea di principio, dev'essere inserita tra i programmi. La pubblicità può tuttavia essere inserita nel corso dei programmi a condizione che vengano rispettati determinati principi, ossia che le interruzioni pubblicitarie non pregiudichino né l'integrità né il valore dei programmi, tenendo conto in particolare della natura e della durata del programma, e che non ledano i diritti dei titolari.
53 L'art. 11, nn. 2-5, della direttiva 89/552 stabilisce le condizioni particolari alle quali le trasmissioni possono essere interrotte dalla pubblicità.
54 Dall'art. 11, n. 4, della detta direttiva risulta che tra le interruzioni pubblicitarie successive all'interno dei programmi deve trascorrere un intervallo di almeno 20 minuti.
55 L'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 prevede un regime di tutela rafforzata per le opere audiovisive quali i lungometraggi e i film prodotti per la televisione, ossia una sola interruzione pubblicitaria per ogni periodo di 45 minuti e un'ulteriore interruzione se la trasmissione ha una durata che supera di almeno 20 minuti due o più periodi completi di 45 minuti.
56 Tuttavia, l'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 prevede un'eccezione per le serie, i romanzi a puntate, i programmi ricreativi ed i documentari. Trasmissioni di tale natura rientrano dunque nell'ambito applicativo della regola sopra citata dell'art. 11, n. 4, della detta direttiva.
57 La RTL sostiene che i film prodotti per la televisione che, sin dalla loro ideazione, prevedano pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari non rientrano nella nozione di «film prodotti per la televisione» di cui all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
58 Una siffatta interpretazione è contraria sia al testo di tale disposizione sia ai lavori preparatori ad essa relativi.
59 Il testo dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 non è contrassegnato da alcuna ambiguità. Esso non contiene alcuna indicazione che consenta di distinguere una categoria di film prodotti per la televisione che, per il fatto di prevedere sin dalla loro ideazione pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari, non rientrerebbero nella nozione di «film prodotti per la televisione».
60 Ciò è d'altronde confermato dai lavori preparatori dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, quali richiamati in particolare dal giudice del rinvio. Infatti, la modifica di tale disposizione proposta dalla Commissione, che intendeva escludere i film prodotti per la televisione dal regime da questa previsto, non è stata accolta dal Consiglio. Orbene, tale proposta era proprio motivata dalla circostanza che in questi film possono essere previste, sin dalla loro ideazione, pause naturali che consentano di inserire messaggi pubblicitari senza minacciare l'integrità dell'opera.
61 L'interpretazione dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, sostenuta dalla RTL, non s'impone nemmeno in relazione all'obiettivo di tale disposizione.
62 Dal ventisettesimo considerando della direttiva 89/552, nonché dall'art. 11, n. 1, della medesima risulta infatti che tale articolo mira ad instaurare una tutela equilibrata degli interessi finanziari delle emittenti televisive e degli inserzionisti, da un lato, e degli interessi degli aventi diritto, ossia degli autori e realizzatori, e dei consumatori, che sono i telespettatori, dall'altro.
63 Tale finalità risulta altresì dai punti 245 e 246 della relazione esplicativa che accompagna la Convenzione europea, i cui lavori preparatori erano coevi alla direttiva 89/552 e che viene da quest'ultima richiamata nel suo quarto considerando (v., in tal senso, sentenza 12 dicembre 1996, cause riunite C-320/94, C-328/94, C-329/94 e da C-337/94 a C-339/94, RTI e a., Racc. pag. I-6471, punto 33).
64 Orbene, anche se fosse vero, come sostiene la RTL, che per i film di cui trattasi il detto obiettivo, per quanto riguarda la tutela degli interessi delle emittenti televisive e di quelli degli aventi diritto, non ha rilevanza, poiché nella fattispecie una simile tutela non è invocata, resta nondimeno il fatto che un altro aspetto essenziale di tale obiettivo, ossia la tutela dei consumatori, che sono i telespettatori, dalla pubblicità eccessiva è chiaramente attinente al caso di specie.
65 L'interpretazione sostenuta dalla RTL ignora tale aspetto, pure essenziale, dell'obiettivo di una tutela equilibrata proprio dell'art. 11 della direttiva 89/552. Inoltre, per quanto riguarda il regime di protezione rafforzata previsto al n. 3 di tale disposizione, la tutela dei telespettatori riveste per l'appunto una particolare importanza.
66 Una tale interpretazione rischia inoltre di privare di contenuto la protezione rafforzata accordata da tale disposizione, in quanto essa consentirebbe alle emittenti televisive di eludere facilmente tale tutela acquistando o producendo soltanto i film i quali, sin dalla loro ideazione, prevedano pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari.
67 Infine, un'interpretazione secondo la quale il regime della protezione rafforzata previsto nell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 si applica a film prodotti per la televisione, quali quelli di cui alla causa principale, non conduce ad un risultato contrario ai diritti fondamentali.
68 Certamente, tale protezione rafforzata può costituire una limitazione della libertà d'espressione quale consacrata nell'art. 10, n. 1, della CEDU, disposizione alla quale si riferisce inoltre l'ottavo considerando della direttiva 89/552.
69 Una tale limitazione appare comunque giustificata ai sensi dell'art. 10, n. 2, della CEDU.
70 La limitazione controversa persegue infatti un fine legittimo relativo alla «protezione (...) dei diritti altrui», ai sensi di detta disposizione, ossia alla protezione dei consumatori, che sono i telespettatori, nonché del loro interesse ad accedere a programmi di qualità. Tali obiettivi possono giustificare misure contro la pubblicità eccessiva.
71 La Corte ha d'altronde già dichiarato che la tutela dei consumatori contro gli eccessi della pubblicità commerciale o, in un'ottica di politica culturale, il mantenimento di una certa qualità dei programmi costituiscono obiettivi che possono giustificare restrizioni imposte dagli Stati membri alla libera prestazione dei servizi in materia di pubblicità televisiva (v. sentenze 25 luglio 1991, causa C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Racc. pag. I-4007, punto 27, e 28 ottobre 1999, causa C-6/98, ARD, Racc. pag. I-7599, punto 50).
72 Per quanto concerne la proporzionalità della limitazione controversa, occorre rilevare che essa non riguarda il contenuto del messaggio pubblicitario, non stabilisce un divieto ma soltanto limiti di frequenza che s'impongono ad ogni operatore, ed in linea di principio lascia alle emittenti la libertà di determinare sia il momento (v. punto 249 della relazione esplicativa che accompagna la Convenzione europea) sia, entro i limiti di cui all'art. 18 della direttiva 89/552, la durata delle interruzioni pubblicitarie.
73 Risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo relativa all'art. 10, n. 2, della CEDU che le autorità nazionali godono di un certo margine di discrezionalità nel valutare l'esistenza di una necessità sociale imperativa che possa giustificare una limitazione della libertà d'espressione. Secondo tale giurisprudenza, ciò è necessario in particolare in materia commerciale e soprattutto in un settore così complesso e oscillante come quello della pubblicità (v. sentenza Corte eur. D.U. 28 giugno 2001, VGT Verein gegen Tierfabriken/Svizzera, Recueil des arrêts et décisions 2001-VI, punti 66-70).
74 Tenuto conto di quanto precede, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che film prodotti per la televisione e che prevedono, sin dalla loro ideazione, pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari rientrano nella nozione di «film prodotti per la televisione» di cui all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
Sulle questioni dalla seconda alla quarta
75 Con le sue questioni dalla seconda alla quarta, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede alla Corte in sostanza quali siano i nessi che devono intercorrere tra i film affinché questi ultimi possano rientrare nella deroga prevista per le «serie» di cui all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
Osservazioni sottoposte alla Corte
76 La RTL sostiene che la nozione di serie dev'essere in primo luogo interpretata avendo riguardo alla garanzia della libera prestazione dei servizi.
77 Al riguardo la RTL ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, il primo obiettivo della direttiva 89/552 consiste nel garantire la libera prestazione dei servizi, in particolare la libera diffusione delle trasmissioni televisive.
78 Da tale giurisprudenza conseguirebbe in particolare che, poiché la prima frase dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 comporta una limitazione alla libera diffusione di trasmissioni televisive, che non sarebbe formulata in modo chiaro - in particolare in quanto tale direttiva non indica chiaramente a quali condizioni la diffusione di film prodotti per la televisione, costituendo essi una serie, non venga subordinata alla clausola restrittiva dell'intervallo di 45 minuti tra le interruzioni pubblicitarie -, essa dovrebbe essere interpretata in senso restrittivo, conformemente all'obiettivo della detta direttiva. Pertanto, la nozione di serie dovrebbe essere interpretata nel modo più ampio possibile.
79 Con riferimento ad un'interpretazione letterale dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 nelle sue diverse versioni linguistiche, la RTL sostiene che un esame di tale disposizione nelle dette versioni rivela che quest'ultima non è univoca, ma ammette molteplici significati.
80 Il termine tedesco «Reihe» («feuilleton» nella versione francese) ha, secondo la RTL, una varietà di significati tale da escludere una definizione chiara ed uniforme.
81 Al fine di interpretare tale disposizione occorrerebbe pertanto, conformemente alla giurisprudenza della Corte, considerare il contesto e l'obiettivo perseguito dalla normativa interessata.
82 Un'interpretazione sistematica indicherebbe inoltre che le nozioni di «série» e di «feuilleton» [rispettivamente, «serie» e «romanzo a puntate» nella versione italiana], in quanto menzionate l'una accanto all'altra, devono avere uno specifico significato.
83 Per poter qualificare come serie diversi film prodotti per la televisione con una trama autonoma, sarebbe sufficiente che essi venissero trasmessi regolarmente ad un orario fisso e fossero connessi in ragione di altri criteri formali e concettuali e di un tema generale comune, ad esempio la rappresentazione dei casi più svariati di crisi relazionali.
84 Per quanto riguarda, infine, un'interpretazione dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 riferita alle finalità della stessa, la RTL sostiene che un'interpretazione troppo restrittiva della nozione di serie comprometterebbe le possibilità di finanziamento e sarebbe pertanto contraria ad uno degli obiettivi di tale direttiva, ossia la promozione di produzioni audiovisive europee.
85 La RTL rileva che la nozione di serie dev'essere interpretata, in secondo luogo, con riferimento ai diritti fondamentali comunitari della libertà di radiodiffusione televisiva e della libertà artistica.
86 Al riguardo, la RTL sostiene che la produzione di diversi film sotto forma di serie, anche se essi presentano soltanto un tenue nesso tematico, con l'inserimento di spazi pubblicitari, rientra nell'ambito della tutela, in base al diritto comunitario, dei diritti fondamentali relativi a tali libertà. Ora, un'interpretazione restrittiva della nozione di serie comprometterebbe in modo grave tali diritti.
87 Inoltre, una simile interpretazione restrittiva, che determinerebbe l'applicazione delle rigide limitazioni alle interruzioni pubblicitarie previste dall'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, non sarebbe giustificata dal perseguimento di interessi legittimi.
88 La RTL ha escluso, nelle sue osservazioni relative alla prima questione pregiudiziale, la giustificazione fondata sulla protezione dell'integrità dell'opera, essenzialmente perché nella fattispecie non si tratterebbe di proteggere diritti altrui all'integrità di un'opera (v. punto 47 della presente sentenza). La RTL sostiene inoltre che non costituiscono giustificazioni né la tutela della qualità delle trasmissioni televisive né la protezione dei consumatori.
89 La RTL sostiene in particolare che, nell'ambito del regime pluralista del settore degli audiovisivi, la qualità delle trasmissioni non costituisce di per sé un interesse legittimo generale che possa giustificare severe limitazioni in materia di pubblicità per i film prodotti per la televisione, in quanto le interruzioni pubblicitarie non avrebbero di per sé influenza sulla qualità di un film. Inoltre, la libertà di radiodiffusione e di stampa osterebbe a che alle emittenti televisive fosse imposto un determinato modello di programmi.
90 La RTL rileva inoltre che un'interpretazione restrittiva della nozione di serie non sarebbe adeguata né necessaria per garantire una protezione effettiva dei consumatori.
91 Infatti, i consumatori disporrebbero di una vasta scelta tra diversi canali con una maggiore o minore offerta di pubblicità. I consumatori che scelgano canali privati sarebbero consapevoli del maggior numero di interruzioni pubblicitarie su tali canali rispetto ad altri, quali i canali pubblici o i canali specializzati in programmi culturali. Tale libertà di scelta costituirebbe d'altronde di per sé un meccanismo regolatore in ragione del fatto che, se i consumatori ritenessero che i programmi di un canale privato contengano troppa pubblicità, l'indice di ascolto di tale canale diminuirebbe, il che costringerebbe quest'ultimo ad adattare tali programmi ai desideri dei consumatori.
92 La RTL sostiene inoltre che nella fattispecie non è necessario applicare la regola più rigorosa dell'intervallo di 45 minuti derivante da un'interpretazione restrittiva della nozione di serie, poiché esistono mezzi meno restrittivi per garantire la salvaguardia effettiva della libera scelta dei consumatori, in particolare un dovere d'informazione, ossia un obbligo di indicare la periodicità della pubblicità nelle riviste che pubblicano i programmi televisivi o all'inizio delle trasmissioni interessate.
93 Al riguardo la RTL si riferisce per analogia alla giurisprudenza della Corte in materia di libera circolazione delle merci, dalla quale risulterebbe che per salvaguardare la libertà di scelta del consumatore è sufficiente, in generale, informarlo sui prodotti, ad esempio sulle materie prime utilizzate nella loro fabbricazione.
94 La NLM, il governo del Regno Unito e la Commissione sostengono che non può essere accolta una definizione della nozione di serie che si basi su criteri formali. Ammettere una siffatta definizione priverebbe infatti di ogni senso la tutela speciale dei lungometraggi e dei film realizzati per la televisione, in quanto sarebbe facile stabilire un nesso formale tra qualsiasi genere di film ed eludere in tal modo la detta tutela.
95 Bisognerebbe di contro esigere che tra le trasmissioni vi sia un nesso significativo dal punto di vista del contenuto, della loro natura o del tema trattato, affinché esse possano essere considerate come un romanzo a puntate o una serie.
96 Il governo del Regno Unito sostiene in particolare che, secondo quanto previsto negli orientamenti dell'ITC, i nessi più concreti tra le trasmissioni sono quelli che derivano dal fatto che la linea narrativa, ossia la trama, si sviluppa da una trasmissione a quella seguente e/o che perlomeno alcuni personaggi ricompaiono da una trasmissione all'altra.
Risposta della Corte
97 Si deve rilevare anzitutto che né la direttiva 89/552 né i documenti pertinenti ai fini dell'interpretazione di quest'ultima, quali i lavori preparatori o la relazione esplicativa che accompagna la Convenzione europea, apportano chiarimenti sui criteri che delimitano la portata rispettiva delle nozioni di «film prodotti per la televisione» e di «serie», di cui all'art. 11, n. 3, della detta direttiva.
98 Né può rispondere in maniera univoca a tale questione un'interpretazione che rinvii al senso comune di tali nozioni o che si fondi sulla comparazione delle versioni linguistiche della menzionata direttiva.
99 Pertanto occorre interpretare la disposizione di cui trattasi in funzione della ratio e della finalità della normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, in particolare, sentenza 9 gennaio 2003, causa C-257/00, Givane e a., Racc. pag. I-345, punto 37).
100 Come risulta dal punto 62 della presente sentenza, l'obiettivo dell'art. 11 della direttiva 89/552 consiste nell'instaurare una tutela equilibrata degli interessi delle emittenti televisive e degli inserzionisti, da un lato, e degli interessi degli aventi diritto e dei consumatori, che sono i telespettatori, dall'altro.
101 Per le opere audiovisive quali in particolare i film prodotti per la televisione, l'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552 mira ad offrire ai telespettatori una tutela rafforzata contro la pubblicità eccessiva.
102 Ora, una concezione essenzialmente formale dei criteri che definiscono la nozione di «serie», quale quella proposta dalla RTL, non può essere accolta, poiché essa comprometterebbe tale obiettivo.
103 Infatti una siffatta concezione consentirebbe di eludere la detta tutela rafforzata e rischierebbe quindi di renderla illusoria. Le emittenti televisive potrebbero infatti facilmente creare un ambito comune di carattere formale che ponesse in relazione film molto diversi sulla base, in particolare, di una stessa fascia oraria di trasmissione, di una trasmissione sotto lo stesso titolo o tema, o di una presentazione che preceda o segua le trasmissioni.
104 Nessi di carattere formale quali quelli proposti dalla RTL non possono pertanto essere sufficienti al fine della definizione della nozione di «serie» ai sensi dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552.
105 Ne consegue che la detta nozione di «serie» richiede nessi di ordine materiale, ossia elementi comuni che si riferiscono al contenuto dei film interessati.
106 Al fine di circoscrivere con maggior precisione la natura dei criteri che caratterizzano la nozione di «serie», occorre individuare le ragioni per le quali la direttiva prevede una minore protezione dei telespettatori contro la pubblicità eccessiva durante trasmissioni quali le serie.
107 Come rileva l'avvocato generale al paragrafo 51 delle sue conclusioni, tale minore protezione può essere spiegata dalla circostanza che le serie, proprio a causa degli elementi di fondo che legano i diversi film che le costituiscono, quali, ad esempio, lo sviluppo di una stessa linea narrativa o la ripetuta comparsa di uno o più personaggi, richiedono ai telespettatori, a differenza dei film, un livello minore di concentrazione.
108 Tenuto conto di quanto precede, alle questioni dalla seconda alla quarta occorre rispondere dichiarando che i nessi che devono intercorrere tra i film, affinché questi ultimi possano rientrare nella deroga prevista per le «serie» di cui all'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552, devono riguardare il contenuto dei film interessati, come ad esempio lo sviluppo di una stessa linea narrativa da una trasmissione all'altra o la comparsa ripetuta di uno o più personaggi nelle diverse trasmissioni.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
109 Le spese sostenute dal governo del Regno Unito e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, con ordinanza 15 giugno 2001, dichiara:
1) Film prodotti per la televisione e che prevedono, sin dalla loro ideazione, pause per l'inserimento di messaggi pubblicitari rientrano nella nozione di «film prodotti per la televisione» di cui all'art. 11, n. 3, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/36/CE.
2) I nessi che devono intercorrere tra i film, affinché questi ultimi possano rientrare nella deroga prevista per le «serie» di cui all'art. 11, n. 3, della detta direttiva, devono riguardare il contenuto dei film interessati, come ad esempio lo sviluppo di una stessa linea narrativa da una trasmissione all'altra o la comparsa ripetuta di uno o più personaggi nelle diverse trasmissioni.