CELEX: 62000CJ0501
Artt. 4, lett. c), CA e 67 CA
Decisione della Commissione n.º2496/96/CECA
Aiuti all'esportazione a favore delle imprese siderurgiche
Rispetto di un termine ragionevole
Deduzione fiscale
Obbligo di motivazione
Selettività
Provvedimento generale

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 29 dicembre 2000 il Regno di Spagna ha chiesto, in forza
dell’art. 33, primo comma, CA, l’annullamento della decisione della Commissione 31 ottobre 2000, relativa alle leggi spagnole
sull’imposta sulle società (GU 2001, L 60, pag. 57; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Contesto normativo
La normativa comunitaria
A termini dell’art. 4, lett. c), CA sono proibiti, alle condizioni previste dal Trattato CECA, «le sovvenzioni o gli aiuti
concessi dagli Stati o gli oneri speciali imposti da essi, in qualunque forma».
L’art. 95, primo comma, CA così dispone:
«In tutti i casi non previsti dal presente trattato, nei quali una decisione o una raccomandazione della Commissione appaia
necessaria per attuare, mentre è in funzione il mercato comune del carbone e dell’acciaio e conformemente alle disposizioni
dell’articolo 5, uno degli scopi della Comunità, quali sono definiti agli articoli 2, 3 e 4, questa decisione o questa raccomandazione
può essere presa con parere conforme del Consiglio deliberante all’unanimità e dopo consultazione del Comitato consultivo».
Nell’intento di rispondere alle esigenze della ristrutturazione del settore siderurgico, la Commissione si è basata sulle
disposizioni dell’art. 95 CA per istituire, a decorrere dagli inizi degli anni ‘80, un regime comunitario di autorizzazione
della concessione di aiuti di Stato alla siderurgia in taluni casi tassativamente elencati.
Il regime adottato dalla Commissione in base alla detta disposizione ha assunto la forma di decisioni di portata generale,
comunemente dette «codici degli aiuti alla siderurgia», ed è stato oggetto di successivi adeguamenti al fine di affrontare
le difficoltà congiunturali dell’industria siderurgica. Il codice degli aiuti alla siderurgia vigente durante il periodo interessato
dalla controversia in oggetto è il sesto ed ultimo della serie ed è stato istituito con decisione della Commissione 18 dicembre
1996, n. 2496/96/CECA, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia (GU L 338, pag. 42; in prosieguo:
il «codice degli aiuti»). Tale codice è stato in vigore dal 1° gennaio 1997 al 22 luglio 2002, data di cessazione della vigenza
del Trattato CECA.
L’art. 1 del codice degli aiuti, intitolato «Principi», così recita:
«1.

Tutti gli aiuti, specifici o non specifici, a favore della siderurgia, finanziati da uno Stato membro, da enti territoriali
o mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, possono essere considerati aiuti comunitari e pertanto compatibili con
il corretto funzionamento del mercato comune soltanto se conformi alle disposizioni degli articoli da 2 a 5 [del codice degli
aiuti].
(...)
3.

Gli aiuti ai sensi della presente decisione possono essere concessi soltanto previo espletamento delle procedure di cui all’articolo
6 e non possono essere erogati dopo il 22 luglio 2002».
A termini degli artt. 2-5 del codice degli aiuti, possono essere considerati compatibili con il mercato comune, a talune condizioni,
gli aiuti a favore della ricerca e sviluppo (art. 2), gli aiuti per la tutela dell’ambiente (art. 3), gli aiuti per la chiusura
di imprese siderurgiche (art. 4), nonché gli aiuti regionali previsti da regimi generali a favore di imprese stabilite in
Grecia (art. 5).
Ai sensi del successivo art. 6, intitolato «Procedura», ogni progetto diretto ad istituire gli aiuti di cui agli artt. 2-5
del codice medesimo e tutti i progetti di trasferimento di risorse pubbliche a favore di imprese siderurgiche devono essere
comunicati alla Commissione, che ne valuta la compatibilità con il mercato comune. Ai sensi del n. 4, primo comma, della stessa
disposizione, ai progetti previsti può essere data esecuzione solo previa approvazione della Commissione e nel rispetto delle
condizioni da essa stabilite.
L’art. 6, n. 5, del codice degli aiuti così dispone:
«La Commissione, qualora ritenga che un determinato intervento finanziario possa costituire aiuto di Stato a norma dell’articolo
1 o dubiti circa la compatibilità di un determinato aiuto con le disposizioni della presente decisione, ne informa lo Stato
membro interessato, invitando altresì le parti interessate e gli altri Stati membri a presentare osservazioni. Se, dopo aver
ricevuto tali osservazioni ed aver dato modo allo Stato membro interessato di pronunciarsi in proposito, conclude che l’intervento
in oggetto costituisce un aiuto incompatibile con le disposizioni della presente decisione, la Commissione adotta una decisione
entro tre mesi dal ricevimento delle informazioni necessarie per valutare la misura progettata. Qualora uno Stato membro non
si conformi a tale decisione, si applicano le disposizioni dell’articolo 88 del trattato».
L’art. 6, n. 6, del codice medesimo prevede quanto segue:
«Se entro due mesi dalla data di ricevimento della notificazione completa del progetto la Commissione non ha avviato il procedimento
di cui al paragrafo 5 ovvero non ha reso nota altrimenti la propria posizione, può essere data esecuzione alle misure progettate
a condizione che lo Stato membro abbia previamente informato la Commissione della propria intenzione di procedere in tal senso.
Il termine è di tre mesi nel caso di consultazione degli Stati membri secondo il paragrafo 3».
La normativa nazionale
L’art. 34 della legge spagnola 27 dicembre 1995, n. 43/1995, relativa all’imposta sulle società (
Boletín Oficial del Estado
n. 310, del 28 dicembre 1995; in prosieguo: la «legge n. 43/1995»), intitolato «Deduzioni per attività di esportazione»,
che ricalca, quasi letteralmente, l’art. 26 della legge 27 dicembre 1978, n. 61/1978, sull’imposta sulle società (
Boletín Oficial del Estado
n. 132, del 30 dicembre 1978), dispone quanto segue:
«1.

L’effettuazione di attività di esportazione consente alle imprese di operare le seguenti deduzioni dall’importo di imposta
ammissibile:
a)
il 25% dell’imposta sugli investimenti effettivamente realizzati nella creazione di succursali o di impianti permanenti all’estero,
nonché nel riacquisto di partecipazioni di società straniere ovvero nella costituzione di filiali direttamente connesse all’attività
esportatrice di beni o di servizi (...) sempreché la partecipazione sia pari almeno al 25 % del capitale sociale della filiale
(...);
b)
il 25 % dell’importo liquidato a titolo di costi pubblicitari, sulla base di una proiezione pluriennale, per il lancio dei
prodotti, l’apertura e la ricerca di clientela in mercati esteri e la partecipazione a fiere, esposizioni ed altre manifestazioni
similari, ivi comprese quelle che si svolgono in Spagna e presentano carattere internazionale».
I territori storici di Álava, Biscaye e Guipúzcoa, titolari di poteri autonomi in materia tributaria, hanno ripreso, nelle
loro rispettive normative fiscali, la deduzione di imposta per le attività di esportazione di cui all’art. 34 della legge
n. 43/1995 (in prosieguo: le «misure controverse»).
La deduzione è operata, globalmente, secondo le seguenti modalità: l’aliquota d’imposta nominale del 35% viene applicata agli
utili dell’esercizio e consente di ottenere l’importo totale dell’imposta cui vengono imputati gli sgravi e le deduzioni per
doppia imposizione internazionale (in prosieguo: l’«importo totale positivo dell’imposta corretta»). La somma delle «deduzioni
per la realizzazione di talune attività», di cui fa parte la deduzione per attività di esportazione, è limitata al 35% dell’importo
totale positivo dell’imposta corretta. L’importo netto dell’imposta da versare è così ottenuto in seguito all’applicazione
all’importo totale dell’imposta delle deduzioni massime autorizzate.
Il procedimento che ha preceduto l’adozione della decisione impugnata
Con lettera 16 aprile 1996, la Commissione richiedeva informazioni alle autorità spagnole con riguardo ad eventuali «aiuti
all’esportazione a imprese spagnole del settore dell’acciaio».
Con lettera 24 giugno 1996, le dette autorità comunicavano alla Commissione che l’art. 34 della legge n. 43/1995 costituiva
una misura di carattere generale, direttamente applicata da tutti i soggetti passivi senza intervento di alcun organismo pubblico.
Con lettera 7 agosto 1997, la Commissione informava il governo spagnolo della propria decisione di avviare la procedura prevista
dall’art. 6, n. 5, del codice degli aiuti. Tale decisione veniva pubblicata nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
del 31 ottobre 1997 (GU C 329, pag. 4) e le parti interessate venivano invitate a presentare le proprie osservazioni entro
il termine di un mese dalla detta pubblicazione.
La Commissione, ritenendo che le misure controverse riguardassero anche i settori ricompresi nel Trattato CE e che la maggior
parte di tali misure fossero in vigore alla data dell’adesione del Regno di Spagna alle Comunità europee, riconosceva alle
misure adottate ai sensi del detto Trattato il carattere di aiuti di Stato esistenti. Per contro, nell’ambito del Trattato
CECA, le dette misure venivano considerate quali aiuti nuovi.
Con lettera 13 ottobre 1997, le autorità spagnole reiteravano la propria posizione, già espressa prima dell’avvio della procedura
prevista dall’art. 6, n. 5, del codice degli aiuti, vale a dire che le misure controverse non costituirebbero aiuti di Stato.
Tali misure avrebbero potuto essere tutt’al più considerate come aiuti esistenti.
Nell’ambito di tale procedimento venivano sottoposte alla Commissione osservazioni da parte di tre associazioni, vale a dire,
la Confederazione spagnola di organizzazioni di imprese, l’Unión de Empresas Siderúrgicas (in prosieguo: l’«Unesid») e la
Wirtschaftsvereinigung Stahl, osservazioni che venivano commentate dalle autorità spagnole con lettera 16 marzo 1998.
La decisione impugnata
Il 31 ottobre 2000, la Commissione adottava la decisione impugnata. I primi due articoli di tale decisione così recitano:
«Articolo 1
Gli aiuti concessi dalla Spagna ai sensi:
a)
dell’articolo 34 della legge 43/1995, del 27 dicembre, relativa all’imposta sulle società;
b)
dell’articolo 43 della Norma Foral 3/96, del 26 giugno, relativa all’imposta sulle società, della Diputación Foral di Vizcaya;
c)
dell’articolo 43 della Norma Foral 7/1996, del 4 luglio, relativa all’imposta sulle società, della Diputación Foral di Guipúzcoa;
o
d)
dell’articolo 43 della Norma Foral 24/1996, del 5 luglio, relativa all’imposta sulle società, della Diputación Foral di Álava,
a favore di imprese siderurgiche CECA situate in Spagna sono incompatibili con il mercato comune del carbone e dell’acciaio.
Articolo 2
La Spagna adotta senza indugio i provvedimenti necessari affinché le imprese siderurgiche CECA situate in Spagna non usufruiscano
degli aiuti di cui all’articolo 1 [in prosieguo: gli “aiuti di cui è causa”]».
La Commissione, tuttavia, non ordinava di procedere al recupero degli aiuti di cui è causa presso le imprese siderurgiche
beneficiarie, in considerazione, segnatamente, della differente prassi precedentemente seguita con riguardo ad analoghi provvedimenti
nazionali, nonché della durata del procedimento di esame, durata non imputabile al Regno di Spagna, sicché «anche le imprese
siderurgiche più prudenti ed informate potevano non aver previsto che le disposizioni fiscali in questione fossero definite
aiuti statali contrari all’articolo 4 del trattato CECA e che quindi, a ragione, potevano nutrire aspettative legittime» (punto
28 della motivazione della decisione impugnata).
In tale contesto, il Regno di Spagna proponeva il presente ricorso.
Con ordinanza del presidente della Corte 13 giugno 2001, la Diputación Foral di Álava, la Diputación Foral di Vizcaya, la
Diputación Foral di Guipúzcoa, le Juntas Generales di Guipúzcoa e il Gobierno del País Vasco (in prosieguo: le «autorità basche»)
sono stati ammessi ad intervenire a sostegno del Regno di Spagna.
Con ordinanza di pari data, anche l’Unesid è stato ammesso ad intervenire a sostegno del Regno di Spagna.
Conclusioni delle parti
Il Regno di Spagna conclude che la Corte voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che la Corte voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare il Regno di Spagna alle spese.
Le autorità basche concludono che la Corte voglia:
–
dichiarare il ricorso fondato;
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese, ivi comprese quelle relative al presente intervento.
L’Unesid conclude che la Corte voglia:
–
dichiarare ricevibile, nella forma e nei termini, la propria istanza di intervento;
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
Sul ricorso
A sostegno del ricorso il Regno di Spagna deduce tre motivi, vertenti rispettivamente:
–
sulla violazione delle norme relative alla procedura di indagine previste dall’art. 6, n. 5, del codice degli aiuti;
–
sulla violazione dell’obbligo di motivazione previsto dall’art. 15, primo comma, CA;
–
sulla violazione dell’art. 4, lett. c), CA.
Gli intervenienti deducono vari ulteriori motivi a sostegno del Regno di Spagna.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
Con il primo motivo, il governo spagnolo contesta alla Commissione di non aver rispettato il termine di tre mesi di cui essa
disponeva, a decorrere dalla ricezione delle informazioni necessarie per valutare le misure controverse, per adottare la decisione
impugnata, conformemente all’art. 6, n. 5, del codice degli aiuti. Nella specie, quest’ultima sarebbe stata adottata quasi
due anni e otto mesi dopo che la Commissione ebbe avuto la disponibilità di tutte le informazioni necessarie per valutare
la compatibilità delle dette misure con il Trattato.
Così facendo, la Commissione avrebbe violato i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, nonché
il diritto di difesa. A tal riguardo, il governo spagnolo fa valere che il ritardo procedurale ha completamente isolato nel
tempo l’inchiesta che ne costituiva il fondamento. Inoltre, il prolungato silenzio tenuto dalla Commissione a seguito dell’inchiesta
avrebbe indotto a ritenere che essa non si opponesse alle misure esaminate. L’istituzione non avrebbe, peraltro, fatto valere
alcuna azione ovvero indagine interna o esterna né alcuna altra ragione che avrebbe potuto giustificare o spiegare tale ritardo.
Il governo spagnolo aggiunge che, nella decisione impugnata, la Commissione ha rinunciato ad ingiungere il recupero degli
aiuti di cui è causa. Se le imprese siderurgiche potevano legittimamente ritenere che le misure controverse non costituissero,
prima e durante il procedimento di esame, un aiuto incompatibile con il mercato comune, questo dovrebbe valere, a fortiori,
per lo Stato membro interessato.
Gli intervenienti condividono l’argomento dedotto dal governo spagnolo.
La spiegazione tardiva della Commissione, contenuta nella controreplica di quest’ultima, secondo la quale il ritardo nell’adozione
della decisione impugnata sarebbe stato motivato dall’apertura di un’inchiesta sulle normative di tutti gli Stati membri,
al fine di verificare se aiuti alle esportazioni dello stesso tipo di quelli di cui è causa esistessero negli altri Stati
membri, non sarebbe convincente, non ravvisandosi il motivo per il quale un procedimento volto ad ottenere informazioni sulle
misure applicate in altri Stati membri potrebbe giustificare il ritardo del procedimento avviato con riguardo alle misure
controverse.
Le autorità basche contestano, del pari, l’affermazione della Commissione secondo la quale quest’ultima non potrebbe più autorizzare
gli aiuti di cui è causa, in considerazione del principio generale del divieto di aiuti qualora dal mancato rispetto del termine
previsto dall’art. 6, n. 5, del codice degli aiuti sia derivata l’impossibilità di prendere una decisione. Tale argomento
si fonderebbe sull’erronea premessa che si tratterebbe di aiuti che, in quanto tali, necessitano di un’autorizzazione per
poter essere applicati. Orbene, la questione consisterebbe proprio nell’accertare se le misure controverse costituiscano o
meno aiuti. La Commissione non potrebbe disporre di un termine illimitato per procedere a tale valutazione.
A tal riguardo, l’Unesid aggiunge che la decisione impugnata non solo non ha rispettato il termine di tre mesi previsto dall’art. 6,
n. 5, del codice degli aiuti, ma ha parimenti violato il termine ragionevole di cui la Commissione stessa disponeva per avviare
il procedimento di esame. Richiamandosi alla sentenza 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471), nonché alla
sentenza del Tribunale 22 ottobre 1997, cause riunite T‑213/95 e T‑18/96, SCK e FNK/Commissione (Racc. pag. II‑1739, punto
55), l’Unesid osserva che la Commissione ha lasciato trascorrere, successivamente all’adesione della Spagna alle Comunità,
più di dodici anni prima di avviare il procedimento, mentre l’art. 34 della legge n. 43/1995 e le misure controverse le erano
state notificate all’atto dell’adesione stessa. Anche per tale motivo, la Commissione avrebbe violato le norme di buona amministrazione.
Secondo l’Unesid, sulla Commissione gravava un obbligo particolare di motivazione con riguardo alle circostanze che l’avevano
indotta a modificare la propria valutazione e a dichiarare che le dette misure, rispetto alla cui attuazione essa non aveva
mai sollevato obiezioni, erano incompatibili con il Trattato.
La Commissione contesta l’interpretazione secondo la quale il mancato rispetto del termine di tre mesi previsto dall’art. 6,
n. 5, del codice degli aiuti implicherebbe la caducazione del procedimento. A suo avviso, nella specie nulla consentirebbe
di concludere che, se tale termine fosse stato rispettato, il contenuto della decisione impugnata sarebbe stato differente
e, in particolare, favorevole al Regno di Spagna. Ciò premesso, non potrebbe trattarsi di violazione di una forma sostanziale
e del principio del contraddittorio.
L’affermazione del governo spagnolo secondo la quale il ritardo avrebbe influenzato l’esito dell’esame operato dalla Commissione
sarebbe parimenti destituita di qualsivoglia fondamento, atteso che il detto governo non avrebbe precisato quali siano i cambiamenti
che si sarebbero effettivamente verificati durante il periodo decorso tra la presentazione delle proprie osservazioni e l’adozione
della decisione impugnata, cambiamenti che avrebbero potuto influenzare il contenuto di quest’ultima.
La Commissione fa valere anche il chiaro tenore letterale dell’art. 4, lett. c), CA, a termini del quale sono incompatibili
con il mercato comune del carbone e dell’acciaio e, di conseguenza, aboliti e proibiti all’interno della Comunità, le sovvenzioni
o gli aiuti concessi dagli Stati in qualunque forma. In mancanza di una specifica decisione della Commissione che affermi
la compatibilità dell’aiuto, non sussisterebbe quindi una situazione di incertezza giuridica poiché, in tal caso, occorrerebbe
considerare l’aiuto incompatibile con il Trattato e, pertanto, vietato.
Quanto all’asserita violazione del principio della tutela del legittimo affidamento, la Commissione osserva di non aver mai
fatto sorgere alcuna aspettativa secondo la quale le misure controverse non avrebbero costituito aiuti. In ogni caso, tale
principio non potrebbe essere violato da una decisione di rinuncia al recupero degli aiuti stessi.
La Commissione censura parimenti il richiamo alla menzionata sentenza Lorenz. Infatti, mentre tale sentenza concerne il procedimento
di esame di progetti di aiuto notificati alla Commissione, la decisione impugnata è stata adottata nell’ambito di un procedimento
relativo ad aiuti già concessi dalle autorità nazionali. Secondo la Commissione, se è lecito che il termine di due mesi menzionato
nella detta sentenza sia un termine di prescrizione, per evitare che il progetto di aiuto resti indefinitamente in sospeso,
tale tutela non sarebbe necessaria nell’esame di un aiuto già concesso.
Con riguardo al riferimento alla menzionata sentenza SCK e FNK/Commissione, la Commissione osserva che dal punto 57 di tale
sentenza emerge che «la durata ragionevole del procedimento amministrativo si valuta sulla scorta delle circostanze specifiche
di ciascuna pratica». Nella specie, in considerazione della complessità della pratica, il termine di adozione della decisione
impugnata non sarebbe irragionevole.
La Commissione precisa che il ritardo con il quale è stata adottata la decisione impugnata si spiega con l’avvio di un’indagine
sulla normativa di tutti gli Stati membri volta a verificare se questi ultimi concedano aiuti all’esportazione del medesimo
tipo di quelli accordati in Spagna con le misure controverse.
La Commissione aggiunge che l’affermazione dell’Unesid secondo la quale la decisione impugnata costituirebbe il risultato
di un procedimento avviato, anch’esso, oltre un termine ragionevole si fonderebbe su un fatto inesistente, non avendo il Regno
di Spagna mai notificato alla Commissione i progetti relativi alle misure controverse. Infatti, le informazioni ricevute dall’istituzione
nel corso delle discussioni precedenti l’adesione del Regno di Spagna alle Comunità vertevano su aiuti esistenti. Inoltre,
tali informazioni sarebbero state fornite nell’ambito dell’analisi degli aiuti di Stato dal punto di vista del Trattato CEE.
Infine, la Commissione fa valere che l’art. 4, lett. c), CA prevede un divieto di aiuti che la Commissione può rimuovere solo
a termini del procedimento previsto dal codice degli aiuti. Se la sola conseguenza del mancato rispetto del termine previsto
all’art. 6, n. 5, del detto codice consistesse nel porre la Commissione nell’impossibilità di adottare una decisione, quest’ultima
si troverebbe nell’impossibilità di concludere il procedimento avviato ai sensi della disposizione medesima senza che peraltro
il principio del divieto sancito dal Trattato CECA possa essere eluso.
Ciò premesso, sarebbe necessario l’avvio di un nuovo procedimento. Orbene, tale soluzione non sarebbe conforme al principio
di economia procedurale, dal momento che la nuova decisione si limiterebbe a riprendere il contenuto di quella precedente.
Giudizio della Corte
È pacifico che, al momento dell’adozione della decisione impugnata, il termine di tre mesi previsto all’art. 6, n. 5, del
codice degli aiuti era decorso.
Tuttavia, dalla sentenza 12 dicembre 2002, causa C‑5/01, Belgio/Commissione (Racc. pag. I‑11991, punto 60), emerge che tale
termine non può essere ritenuto un termine prescritto a pena di decadenza, il cui decorso impedirebbe alla Commissione di
pronunciarsi sulla compatibilità della misura di aiuto progettata con il Trattato.
Infatti, in considerazione del contesto generale nel quale si colloca il termine di tre mesi e del suo obiettivo, nel caso
in cui la Commissione non abbia adottato una decisione entro tale termine, da un lato, lo Stato membro interessato non potrebbe
attuare la suddetta misura di aiuto e, dall’altro, lo Stato stesso si troverebbe impossibilitato a ottenere una decisione
di autorizzazione della Commissione a tal fine nell’ambito del procedimento avviato da quest’ultima. Una siffatta situazione
sarebbe contraria al buon funzionamento della disciplina degli aiuti, dal momento che l’autorizzazione della Commissione potrebbe
essere eventualmente ottenuta solo in esito ad un nuovo procedimento promosso in applicazione del codice degli aiuti, il che
avrebbe l’effetto di ritardare l’adozione di una decisione da parte della Commissione, senza offrire alcuna garanzia supplementare
allo Stato membro interessato (sentenza Belgio/Commissione, cit., punti 58 e 59).
Certamente, dopo aver avviato il procedimento di esame nell’aprile 1996, la Commissione era tenuta, conformemente al principio
di buona amministrazione, ad adottare la decisione definitiva entro un termine ragionevole dal ricevimento delle osservazioni
dello Stato membro interessato, delle parti interessate ed eventualmente degli altri Stati membri. Infatti, la durata eccessiva
del procedimento di esame può aumentare, per lo Stato coinvolto, la difficoltà di confutare gli argomenti della Commissione
e violare, pertanto, il diritto di difesa (v. segnatamente, con riguardo al procedimento precontenzioso previsto all’art. 226
CE, la sentenza 21 gennaio 1999, causa C‑207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑275, punto 25).
A tal riguardo, dalla giurisprudenza emerge che il carattere ragionevole della durata del procedimento amministrativo dev’essere
valutato alla luce delle circostanze proprie di ciascuna causa, in particolare del contesto della stessa, delle varie fasi
procedurali espletate dalla Commissione, della condotta delle parti nel corso del procedimento, della complessità nonché degli
interessi delle parti nella causa (v. sentenze SCK e FNK/Commissione, cit., punto 57, e, analogamente, con riguardo al procedimento
giurisdizionale, 17 dicembre 1998, causa C‑185/95 P, Baustahlgewebe/Commissione, Racc. pag. I‑8417, punto 29).
Nella specie, è sufficiente rilevare che il procedimento relativo alle misure controverse ha richiesto, da parte della Commissione,
un esame approfondito della normativa spagnola nonché di questioni di fatto e di diritto realmente complesse in ragione, segnatamente,
della circostanza che le dette misure non riguardano solo le imprese siderurgiche, ma ogni impresa spagnola.
È parimenti legittimo che, in presenza di misure fiscali la cui qualificazione come «aiuti» ai sensi dell’art. 4, lett. c),
CA non risulti ovvia, la Commissione abbia ritenuto utile avviare un’indagine presso tutti gli Stati membri al fine di verificare
se la loro normativa prevedesse misure del medesimo genere di quelle adottate in Spagna.
La Commissione, inoltre, ha tenuto conto, in particolare, dei «ritardi» verificatisi nel procedimento di esame, non imputabili
al Regno di Spagna, rinunciando a disporre il recupero degli aiuti in questione presso le imprese siderurgiche.
Orbene, il governo spagnolo non ha definito sotto quale profilo la durata del procedimento di esame, in considerazione delle
dette circostanze, sarebbe idonea a viziare la decisione impugnata per violazione, da un lato, dei principi di certezza del
diritto e di tutela del legittimo affidamento e, dall’altro, del diritto di difesa nei confronti delle autorità spagnole.
Infatti, come correttamente rilevato dalla Commissione, il governo spagnolo non ha dedotto alcun elemento tale da avvalorare
la tesi secondo cui il tempo trascorso, nella specie, avrebbe reso obsoleta l’indagine sfociata nella decisione impugnata
ledendo il diritto di difesa, né ha, tantomeno, chiarito il motivo per il quale la riapertura del procedimento avrebbe consentito
alla Commissione di prendere un’altra decisione, che sarebbe stata più vantaggiosa per il Regno di Spagna.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il primo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
Con il secondo motivo, il Regno di Spagna contesta alla Commissione, da un lato, di non aver motivato il cambiamento radicale
della propria posizione con riguardo alle misure controverse. Mentre, inizialmente, essa avrebbe ritenuto che tali misure,
comunicatele, come emerge dal punto 26 della motivazione della decisione impugnata, all’atto dell’adesione del Regno di Spagna
alle Comunità, non rientrassero nella nozione di aiuto, successivamente ha ritenuto che si trattasse di un aiuto incompatibile
con il Trattato.
D’altro lato, la decisione impugnata non presenterebbe alcun elemento idoneo a dimostrare tanto l’incidenza delle dette misure
sulla competitività dei prodotti nazionali esportati e, segnatamente, sulla formazione dei prezzi, quanto il pregiudizio che
avrebbero subito le imprese non assoggettate alla normativa spagnola sull’imposta sulle società, il che avrebbe richiesto
un’analisi dei regimi fiscali nazionali complessivamente intesi.
La Commissione replica di non aver mai affermato, prima dell’adozione della decisione impugnata, che le misure controverse
non costituissero aiuti, sicché non dovrebbe giustificare un cambiamento di opinione in proposito.
La decisione impugnata soddisferebbe, inoltre, l’obbligo di motivazione, come interpretato dalla Corte, poiché essa conterrebbe
il ragionamento della Commissione con riguardo alla qualifica delle misure controverse come «aiuti CECA». Tale motivazione
avrebbe consentito al governo spagnolo di comprendere le ragioni per le quali la Commissione ha adottato tale decisione e
alla Corte di controllarne la legittimità.
In realtà, la carenza di motivazione addotta dal governo spagnolo non sarebbe connessa con i presupposti per la sussistenza
di un aiuto di Stato. Infatti, perché una misura sia qualificata come aiuto di Stato alla luce del diritto comunitario, non
occorrerebbe che essa arrechi un pregiudizio a eventuali concorrenti, ma che rappresenti un vantaggio economico per i suoi
beneficiari. Orbene, le riduzioni dell’importo dell’imposta sulle società risponderebbero a tale criterio, senza necessità
di procedere allo studio della pressione fiscale ovvero dei costi di gestione nei vari Stati membri. Inoltre, l’analisi dell’incidenza
delle misure controverse sulla concorrenza non si imporrebbe nell’ambito del Trattato CECA (v. sentenza del Tribunale 21 gennaio
1999, cause riunite T‑129/95, T‑2/96 e T‑97/96, Neue Maxhütte Stahlwerke e Lech-Stahlwerke/Commissione, Racc. pag. II‑17,
punto 99, e ordinanza della Corte 25 gennaio 2001, causa C‑111/99 P, Lech-Stahlwerke/Commissione, Racc. pag. I‑727, punto
41).
Conseguentemente, la Commissione ritiene di non essere tenuta ad analizzare la mancata incidenza delle misure controverse
sulla competitività dei prodotti nazionali esportati. Essa non avrebbe violato, pertanto, l’obbligo di motivazione.
Giudizio della Corte
Occorre rilevare che il secondo motivo dedotto dal Regno di Spagna, relativo al difetto di motivazione della decisione impugnata,
contiene due capi relativi, da un lato, all’asserito cambiamento di posizione, da parte della Commissione, circa l’esistenza
e la compatibilità con il mercato comune degli aiuti di cui è causa e, dall’altro, ad alcuni requisiti che le misure controverse
avrebbero dovuto soddisfare per essere qualificate come «aiuti» ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA.
– Sul primo capo del secondo motivo
Occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA, sono riconosciuti incompatibili, senza eccezione, con il mercato
comune del carbone e dell’acciaio e, conseguentemente, sono aboliti e proibiti all’interno della Comunità le sovvenzioni o
gli aiuti concessi dagli Stati membri, in qualunque forma.
Il codice degli aiuti, adottato sul fondamento dell’art. 95 CA, autorizza tuttavia la concessione di aiuti alla siderurgia
in un numero di casi tassativamente elencati e conformemente alle procedure in esso stabilite. L’art. 6, n. 4, del detto codice
stabilisce, in particolare, che ai progetti di aiuto può essere data esecuzione solo previa approvazione della Commissione.
Il n. 6 della stessa disposizione deroga espressamente a tale regola, disponendo che può essere data esecuzione a tali progetti
qualora la Commissione non abbia avviato il procedimento di cui al n. 5 di tale disposizione ovvero non abbia reso nota altrimenti
la propria posizione entro un termine di due mesi dalla data di ricevimento della notifica di un qualsiasi progetto, a condizione
che lo Stato membro abbia previamente informato la Commissione della propria intenzione di procedere in tal senso (sentenza
Belgio/Commissione, cit., punto 54).
I casi in cui possono essere concessi aiuti alla siderurgia costituiscono pertanto un’eccezione alla regola secondo cui detti
aiuti sono vietati e la loro concessione è autorizzata, in linea di principio, solo in forza di un’espressa decisione della
Commissione (sentenza Belgio/Commissione, cit. punto 55).
Orbene, nella specie la Commissione non ha mai adottato una decisione che autorizzasse espressamente la concessione degli
aiuti di cui è causa. A tal riguardo, la risposta data, nel giugno del 1996, dal commissario incaricato per la concorrenza
ad un’interrogazione scritta presentata da un membro del Parlamento europeo, richiamata al punto 26 della motivazione della
decisione impugnata, non si pronunciava sulla qualificazione delle misure controverse come aiuti ai sensi dell’art. 4, lett. c),
CA.
Ciò premesso, in assenza del mutamento di comportamento addebitato dal governo spagnolo alla Commissione, non occorreva che
quest’ultima motivasse sotto tale profilo la decisione impugnata.
Il primo capo del secondo motivo è pertanto privo di fondamento in fatto e deve essere respinto.
– Sul secondo capo del secondo motivo
Secondo costante giurisprudenza relativa all’art. 253 CE e trasponibile all’art. 15 CA, la motivazione prescritta da tale
disposizione dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile
l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni
del provvedimento adottato e permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente
specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento se la motivazione di un atto soddisfi
i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso
delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione (v., segnatamente, sentenze 29 febbraio 1996, causa C‑56/93,
Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑723, punto 86; 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc.
pag. I‑1719, punto 63; 7 marzo 2002, causa C‑310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑2289, punto 48, e 12 dicembre 2002,
cit., Belgio/Commissione, punto 68).
Nella specie, è sufficiente rilevare in proposito che la decisione impugnata espone chiaramente e in modo non equivoco, ai
punti 17-21 della motivazione, il ragionamento della Commissione con riguardo alla qualificazione delle misure controverse
come «aiuti» ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA.
Le censure dedotte dal governo spagnolo in relazione all’incidenza delle misure controverse sulla competitività dei prodotti
nazionali esportati e alla loro specificità non riguardano il rispetto dell’obbligo di motivazione, il quale costituisce una
formalità sostanziale che, come si è appena rilevato, è stata correttamente rispettata nella specie, bensì la legittimità
della decisione impugnata. Tali censure verranno esaminate, segnatamente, nell’ambito del terzo motivo, a sostegno del quale
il governo spagnolo fa valere nuovamente aspetti attinenti alla competitività dei prodotti nazionali e alla specificità di
tali misure.
Il secondo capo del secondo motivo deve essere pertanto respinto in quanto infondato.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il secondo motivo deve essere respinto nel suo insieme.
Sul terzo motivo
Tale motivo si articola parimenti su due capi.
Sul primo capo del terzo motivo
– Argomenti delle parti
Con il primo capo del terzo motivo il governo spagnolo contesta alla Commissione di essere incorsa in un errore di diritto
laddove ha interpretato la nozione di aiuti di Stato, ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA con la stessa ampiezza di quella
relativa agli aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE. Orbene, il Trattato CECA vieterebbe automaticamente gli aiuti, senza
imporre l’esame dei loro effetti sulla concorrenza, e non disciplinerebbe né riguarderebbe gli aiuti esistenti, dal momento
che tutti gli aiuti, anteriori o posteriori all’adesione dello Stato membro interessato alle Comunità, sarebbero parimenti
proibiti.
Ciò premesso, nel contesto del Trattato CECA non potrebbe accogliersi una nozione di aiuto così ampia come quella utilizzata
nel contesto del Trattato CE senza creare il rischio di una disfunzione, come testimonierebbe, nella specie, la posizione
della Commissione con riguardo all’irretroattività della decisione impugnata.
Secondo il governo spagnolo, la qualificazione degli aiuti vietati dall’art. 4, lett. c), CA deve essere pertanto relativamente
agevole e concerne solo gli interventi diretti, come emergerebbe d’altronde dalla descrizione contenuta all’art. 1, n. 2,
del codice degli aiuti.
L’art. 67 CA confermerebbe tale interpretazione riguardando appunto ogni provvedimento degli Stati membri non ricompreso nel
divieto di cui all’art. 4, lett. c), CA, ma idoneo a provocare notevoli ripercussioni sulle condizioni della concorrenza nei
settori del carbone e dell’acciaio (sentenza 23 febbraio 1961, causa 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute
Autorité, Racc. pag. 1, in particolare pag. 42). Il detto art. 67 CA prevede che gli effetti dannosi di provvedimenti di tal
genere possano essere bilanciati con la concessione di un aiuto adeguato (n. 2, primo trattino), rivolgendo una raccomandazione
allo Stato membro interessato perché vi ponga rimedio con i provvedimenti che esso riterrà più conciliabili con il suo equilibrio
economico (n. 2, secondo trattino), o ancora mediante altre «raccomandazioni necessarie» (n. 3). Il governo spagnolo osserva
che, secondo la Corte, tali articoli riguardano due campi diversi, ove il primo abolisce e vieta determinati interventi degli
Stati membri nell’ambito che il Trattato assegna alla competenza della Comunità, mentre il secondo è diretto ad ovviare alle
violazioni della concorrenza inevitabilmente provocate dall’esercizio dei poteri conservati dagli Stati membri (sentenza De
Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, cit., pag. 45). Ciò premesso, se la Commissione avesse ritenuto che
le misure controverse producessero ripercussioni sensibili sulle condizioni della concorrenza, avrebbe dovuto agire in forza
dell’art. 67 CA e non dell’art. 4, lett. c), CA.
Nello stesso senso, secondo le autorità basche, l’art. 4, lett. c), CA riguarderebbe solo gli aiuti concessi a favore delle
imprese siderurgiche o a favore della produzione del carbone e dell’acciaio. Una sovvenzione diretta costituirebbe, tuttavia,
un aiuto ai sensi della detta disposizione, ancorché concessa «orizzontalmente», vale a dire sia alle imprese ricomprese nel
Trattato CECA (in prosieguo: le «imprese CECA») sia alle altre imprese. Per contro, un intervento diverso da una sovvenzione,
segnatamente un provvedimento fiscale, potrebbe ritenersi costitutivo di un aiuto ai sensi della detta disposizione solo se
il provvedimento riguardasse specificamente le imprese CECA ovvero la produzione di carbone e acciaio.
Seguendo la tesi della Commissione, ogni deduzione fiscale, anche ricompresa in un regime impositivo orizzontale applicabile
alle imprese CECA come alle altre imprese, sarebbe sempre proibita in base al Trattato CECA, sicché le imprese siderurgiche
rischierebbero di essere assoggettate ad un regime impositivo più oneroso delle altre imprese, nei confronti delle quali il
provvedimento fiscale in questione sarebbe proibito solo nella misura in cui incidesse sugli scambi ovvero fosse idoneo a
falsare la concorrenza. Tale interpretazione, che danneggerebbe l’industria siderurgica rispetto alle altre industrie, sarebbe
manifestamente in contrasto con gli scopi del Trattato medesimo, segnatamente con gli artt. 2, 3 e 67.
Le autorità basche sottolineano che le distorsioni della concorrenza che conseguirebbero a provvedimenti fiscali generali
applicabili a tutte le industrie dovrebbero essere contrastate, eventualmente, facendo ricorso all’art. 67 CA ovvero con un
procedimento in materia di aiuti di Stato avviato ai sensi del Trattato CE.
La Commissione sostiene che, secondo costante giurisprudenza, la nozione di aiuto di cui al Trattato CECA coincide con quella
utilizzata nell’ambito del Trattato CE (v., segnatamente, sentenza 1° dicembre 1998, causa C‑200/97, Ecotrade, Racc. pag.
I‑7907, punto 35). A tal riguardo, l’art. 1, n. 1, del codice degli aiuti indicherebbe senza ambiguità gli «aiuti (...) a
favore della siderurgia, finanziati da uno Stato membro, da enti territoriali (...), sotto qualsiasi forma», mentre il n. 2
della medesima disposizione conterrebbe solo un elenco indicativo degli elementi dell’aiuto.
Inoltre, la circostanza che le misure controverse abbiano carattere orizzontale non implicherebbe che esse non siano ricomprese
nel regime dei controlli degli aiuti istituito dal Trattato CECA. Del pari, il fatto che l’art. 67 CA preveda una procedura
volta a consentire alla Commissione di controllare i provvedimenti statali idonei ad influenzare negativamente la concorrenza
nell’industria del carbone e dell’acciaio non comporterebbe neanche l’inapplicabilità delle disposizioni del Trattato medesimo
in materia di aiuti di Stato. Inoltre, le distorsioni della concorrenza previste dalla detta disposizione vanno intese, secondo
la Commissione, come distorsioni unicamente tra imprese siderurgiche.
È possibile che, come sostiene il governo spagnolo, il regime di controllo degli aiuti istituito dal Trattato sia molto severo,
ma su tale rilievo de lege ferenda non può essere fondato un ricorso di annullamento avverso una decisione della Commissione
che si limiti ad applicare il diritto positivo, per quanto rigoroso esso sia.
– Giudizio della Corte
Secondo giurisprudenza costante, la nozione di aiuto sensi dell’art. 4, lett. c), CA deve essere interpretata alla stregua
di quanto dichiarato dalla Corte con riguardo all’art. 87 CE (v., segnatamente, sentenze Ecotrade, cit., punto 35, e 20 settembre
2001, causa C‑390/98, Banks, Racc. pag. I‑6117, punto 33).
La nozione di aiuto, pertanto, è più ampia di quella di sovvenzione, dato che essa vale a designare non soltanto prestazioni
positive, del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente
gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura
e producono identici effetti (v., segnatamente, sentenze De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, cit.,
pag. 38; 15 marzo 1994, causa C‑387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I‑877, punto 13; Ecotrade, cit., punto 34; 8
novembre 2001, causa C‑143/99, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Racc. pag. I‑8365, punto 38, e
12 dicembre 2002, Belgio/Commissione, cit., punto 32).
Inoltre, l’espressione «aiuti», ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA, comporta necessariamente vantaggi concessi direttamente
o indirettamente mediante risorse statali o che costituiscono un onere supplementare per lo Stato o per gli enti designati
o istituiti a tal fine (v., segnatamente, sentenze 24 gennaio 1978, causa 82/77, Van Tiggele, Racc. pag. 25, punti 23-25;
17 marzo 1993, cause riunite C‑72/91 e C‑73/91, Sloman Neptun, Racc. pag. I‑887, punti 19 e 21; 7 maggio 1998, cause riunite
da C‑52/97 a C‑54/97, Viscido e a., Racc. pag. I‑2629, punto 13; Ecotrade, cit., punto 35, e 12 dicembre 2002, Commissione/Belgio,
cit., punto 33).
Occorre aggiungere che, al punto 43 della sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite 6/69 e 11/69, Commissione/Francia (Racc.
pag. 523), la Corte ha dichiarato che l’art. 67 CA, che al n. 2, primo trattino, contempla situazioni nelle quali la Commissione
può autorizzare gli Stati membri a concedere aiuti in deroga all’art. 4 CA, non fa distinzione tra aiuti specifici del settore
carbosiderurgico e aiuti concessi in forza di un provvedimento generale. Inoltre, ai punti 44 e 45 della sentenza medesima,
la Corte ha ritenuto che un tasso di risconto preferenziale all’esportazione rappresenti un aiuto che può essere autorizzato
dalla Commissione, se e nei limiti in cui si riferisce al settore compreso dal Trattato CECA, solamente nelle fattispecie
previste dall’art. 67, n. 2, primo trattino, CA.
Dalle suesposte considerazioni discende che la Commissione non ha interpretato erroneamente la nozione di aiuto di Stato,
ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA, laddove ha ritenuto, al pari di quanto dichiarato dalla Corte nel contesto del Trattato
CE, che una misura di aiuto anche indiretta, come le misure controverse, possa essere qualificata come aiuto proibito dal
Trattato CECA.
Il primo capo del terzo motivo deve pertanto essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo capo del terzo motivo
– Argomenti delle parti
Con il secondo capo del terzo motivo, il governo spagnolo fa valere che le misure controverse, in assenza del beneficio selettivo
che caratterizzerebbe ogni aiuto di Stato sia nell’ambito del Trattato CE sia in quello del Trattato CECA, non rientrano nella
nozione di aiuto. Inoltre, la selettività dovrebbe venire valutata unicamente nel contesto interno dello Stato membro interessato.
Secondo il governo spagnolo, una misura applicabile a tutte le imprese e non solamente ad una categoria, è costitutiva di
un aiuto di Stato solo laddove l’amministrazione nazionale disponga di una certa discrezionalità nell’applicarla.
Orbene, nella specie le misure controverse sarebbero applicabili a tutte le imprese rispondenti ai requisiti oggettivamente
fissati per poterne beneficiare e la loro applicazione non dipenderebbe dalla valutazione discrezionale delle autorità pubbliche.
Tali misure sarebbero connesse agli investimenti operati all’estero e non alle esportazioni di per sé considerate. Siffatti
incentivi agli investimenti esisterebbero in tutti i regimi fiscali dei paesi occidentali, poiché la politica fiscale di ogni
Stato sarebbe tesa a sviluppare strumenti capaci di influire sul volume, sui ritmi e sulla natura degli investimenti privati.
Il governo spagnolo fa parimenti valere che l’impresa costretta ad investire per poter esportare si trova in una situazione
diversa da quella che commercia solamente all’interno dello Stato membro interessato (nel quale è già stabilita e conosciuta)
ovvero esporta in un altro Stato senza cercare di ampliare la propria infrastruttura. Il fatto che la normativa fiscale nazionale
incentivi in tal modo gli scambi internazionali non sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza. La posizione della
Commissione, inoltre, sarebbe causa di gravi disfunzioni all’interno del sistema fiscale spagnolo, atteso che per le imprese
CECA assoggettate alla legge spagnola verrebbe meno la possibilità di applicare una delle deduzioni fiscali alle quali hanno
diritto tutte le imprese siderurgiche.
Il detto governo contesta il fatto che l’onere fiscale gravante sugli utili delle imprese possa influire in modo decisivo
sulla loro competitività e, segnatamente, sulla formazione dei prezzi. In ogni caso, le misure controverse non potrebbero
essere considerate isolatamente, a prescindere dagli altri elementi costitutivi del tributo. Così, il fatto che uno Stato
membro non conosca una deduzione fiscale analoga a quella prevista dalla legge n. 43/1995 non significherebbe, tuttavia, che
l’imposizione effettiva delle imprese con sede in tale Stato sia superiore a quella delle imprese spagnole.
Infine, secondo il governo spagnolo, non è possibile ovviare alle disparità nazionali esistenti nell’ambito dell’imposizione
diretta applicando le norme relative agli aiuti di Stato, dato che tale settore non è armonizzato a livello comunitario.
Le autorità basche e l’Unesid condividono l’analisi del governo spagnolo con riguardo al carattere generale ed obiettivo delle
misure controverse.
Con riguardo all’asserito vantaggio che le dette misure provocherebbero nei confronti dei destinatari, le autorità basche
osservano, da un canto, che la deduzione fiscale prevista dalle dette misure non è direttamente legata alle esportazioni.
Dall’altro, portando alle estreme conseguenze il ragionamento della Commissione, ogni misura che alleggerisca l’onere fiscale
a favore di imprese ricomprese nella sfera di applicazione dell’art. 4, lett. c), CA verrebbe automaticamente qualificata
come aiuto e dovrebbe pertanto essere comunicata alla Commissione ed autorizzata da quest’ultima. Ciò implicherebbe una manifesta
intrusione nelle competenze fiscali degli Stati membri.
Le autorità basche e l’Unesid aggiungono che, se le imprese siderurgiche fossero escluse dalla sfera di applicazione dell’art. 34
della legge n. 43/1995, ne conseguirebbe una situazione di ineguaglianza a detrimento delle imprese medesime, in contrasto
con il diritto comunitario nonché con la Costituzione spagnola, che prevede il principio di eguaglianza in materia tributaria.
Per quanto riguarda il raffronto operato dalla Commissione con le acciaierie non assoggettate all’imposta spagnola sulle società,
l’Unesid fa valere il principio di territorialità in materia tributaria, sottolineando che non sussiste alcun vantaggio specifico
concesso alle imprese secondo criteri discriminatori, atteso che tutte le imprese siderurgiche operanti nel territorio spagnolo,
nazionali o estere, rientrerebbero nella sfera di applicazione dell’art. 34 della legge n. 43/1995.
Inoltre, secondo le autorità basche, sarebbe ben più contestabile, sotto il profilo comunitario, la previsione di una deduzione
applicabile solamente alle imprese che realizzino investimenti sul territorio nazionale ovvero in una parte di esso. In realtà,
le misure controverse tenderebbero alla promozione degli scambi internazionali, il che costituirebbe un obiettivo conforme
al Trattato CECA.
La Commissione riconosce che non tutte le differenze di trattamento tra le imprese sono costitutive di aiuti di Stato. A suo
parere, l’esame dei regimi fiscali e di previdenza sociale ovvero di altre norme incidenti sui costi delle imprese consente
di rilevare che le norme giuridiche che disciplinano tali interventi nei singoli Stati membri non si limitano a fissare regole
uniformi, ma comprendono deroghe al regime comune applicabili a talune categorie di imprese.
Secondo la Commissione, la difficoltà risiede nella necessità di distinguere, tra tali differenziazioni, quelle che discendono
dall’applicazione di principi comuni a situazioni particolari da quelle che favoriscono alcune imprese derogando alla logica
interna del regime comune (v., in tal senso, sentenze 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione, Racc. pag. 709, e 17 giugno
1999, causa C‑75/97, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3671, punto 39).
La Commissione ricorda ancora che, secondo giurisprudenza costante, in forza del carattere obiettivo della nozione di aiuto,
tale nozione non si definisce in funzione delle cause ovvero degli obiettivi della misura adottata, bensì in funzione dei
suoi effetti (sentenza 2 luglio 1974, Italia/Commissione, cit., punto 27).
A tal riguardo, la Commissione sottolinea che l’obiettivo della misura nazionale è un elemento da esaminare in sede di analisi
della sua compatibilità con il Trattato, che può eventualmente portare a dichiarare la detta misura compatibile, sempreché
possa venire ricompresa tra una delle deroghe previste dall’art. 87 CE o dagli artt. 2-5 del codice degli aiuti. Tale obiettivo,
per contro, non può servire ad escludere l’esistenza di un aiuto, che viene esaminata nel corso di una fase anteriore a quella
dell’analisi della compatibilità.
Nella specie, il governo spagnolo non avrebbe precisato quale sia il principio del sistema tributario corrispondente al trattamento
preferenziale accordato alle imprese che investono all’estero. Tutt’al più, il detto governo riconoscerebbe che le singole
autorità spagnole fanno uso della politica fiscale quale strumento per la realizzazione di obiettivi di politica industriale
e commerciale.
La finalità dichiarata di incentivo fiscale attuata dalle misure controverse non si spiegherebbe, dunque, con la logica interna
dei regimi fiscali in vigore in Spagna, ma sarebbe estranea a tali regimi. Pur essendo assolutamente legittima, tale finalità
non potrebbe produrre l’effetto di vanificare la natura di aiuto di Stato delle dette misure e, pertanto, di sottrarle ai
vincoli della normativa comunitaria.
Conseguentemente, la Commissione ritiene che le misure controverse non possano trovare giustificazione né nella natura né
nell’economia del sistema tributario spagnolo.
Quanto all’asserita utilizzazione dell’art. 87 CE quale strumento di armonizzazione fiscale, la Commissione rileva che il
ricorso non contiene alcun motivo al riguardo. Ciò premesso, atteso che l’art. 42, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura
vieta la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, la Commissione ritiene che tale motivo debba essere dichiarato irricevibile.
Nel merito, la Commissione ritiene che la decisione impugnata non presenti alcun nesso con l’armonizzazione fiscale.
– Giudizio della Corte
Come ricordato al precedente punto 90, dalla menzionata sentenza De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità
emerge che la nozione di aiuto è più generale di quella di sovvenzione, dato che essa non designa soltanto prestazioni positive
del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano
sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono
identici effetti.
Di conseguenza, un provvedimento mediante il quale le pubbliche autorità accordino a determinate imprese un’esenzione fiscale
che collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più favorevole di quella degli altri soggetti tributari passivi costituisce
aiuto di Stato ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA (v., analogamente, sentenza Banco Exterior de España, cit., punto 14).
Orbene, è incontestabile che un’impresa che benefici di una deduzione fiscale si trovi avvantaggiata rispetto alle imprese
alle quali tale misura non sia concessa.
Il governo spagnolo contesta, tuttavia, il carattere selettivo delle misure controverse, che si applicherebbero automaticamente
ad ogni impresa secondo criteri obiettivi che non lascerebbero alcun margine di discrezionalità all’amministrazione finanziaria,
segnatamente nella scelta delle imprese beneficiarie.
Tale argomento non può essere accolto.
Infatti, la deduzione fiscale istituita dalla legge n. 43/1995 può avvantaggiare una sola categoria di imprese, vale a dire
quelle che effettuano attività di esportazione e compiono determinati investimenti previsti dalle misure controverse. Orbene,
tale rilievo è sufficiente per poter ritenere che la detta deduzione fiscale soddisfa il requisito di specificità, il quale
costituisce una delle caratteristiche della nozione di aiuto di Stato, vale a dire il carattere selettivo del beneficio in
questione (v., con riguardo a un tasso di risconto preferenziale all’esportazione concesso da uno Stato a favore dei soli
prodotti nazionali esportati, sentenza Commissione/Francia, cit., punti 20 e 21; con riguardo al rimborso d’interessi sui
crediti all’esportazione, sentenza 7 giugno 1988, causa 57/86, Grecia/Commissione, Racc. pag. 2855, punto 8; con riguardo
a un regime derogatorio in materia di fallimento a favore di grandi imprese industriali in difficoltà aventi un’esposizione
debitoria particolarmente elevata nei confronti di talune categorie di creditori, per la maggior parte di carattere pubblico,
sentenza Ecotrade, cit., punto 38).
Non occorre, per affermare il carattere selettivo delle misure controverse, che le autorità nazionali competenti dispongano
di un potere discrezionale nell’applicazione della deduzione fiscale in esame (v. sentenza 17 giugno 1999, Belgio/Commissione,
cit., punto 27), ancorché l’esistenza di tale discrezionalità possa essere tale da consentire ai pubblici poteri di favorire
determinate imprese o produzioni a scapito di altre ed essere pertanto idonea a determinare l’esistenza di un aiuto ai sensi
dell’art. 4, lett. c), CA o dall’art. 87 CE.
Per contro, la natura e la struttura del sistema fiscale dello Stato membro interessato nel quale si collocano misure nazionali
potrebbero costituire, in linea di principio, una valida giustificazione del loro carattere derogatorio rispetto alle norme
generalmente applicabili. Nella specie, le dette misure, rispondendo alla logica del sistema fiscale considerato, non soddisferebbero
il requisito della specificità.
Occorre ricordare, a tal riguardo, che, allo stato attuale del diritto comunitario, la materia delle imposte dirette rientra
nella competenza degli Stati membri, anche se, secondo costante giurisprudenza, questi ultimi devono esercitare tale competenza
nel rispetto del diritto comunitario (v. segnatamente, sentenza 14 settembre 1999, causa C‑391/97, Gschwind, Racc. pag. I‑5451,
punto 20) e, conseguentemente, astenendosi dal prendere, in tale contesto, qualsiasi misura che possa costituire un aiuto
di Stato incompatibile con il mercato comune.
Tuttavia, nella specie, per giustificare le misure controverse con riguardo alla natura o alla struttura del sistema fiscale
nel quale le misure stesse si collocano, non è sufficiente affermare che esse mirano a promuovere gli scambi internazionali.
Tale finalità costituisce, senza dubbio, un obiettivo economico, ma non è stato provato che essa non corrisponda ad una logica
complessiva del sistema fiscale in vigore in Spagna, applicabile a tutte le imprese.
Inoltre, secondo giurisprudenza costante, gli aiuti di Stato non sono caratterizzati dalle loro cause o dai loro obiettivi,
ma sono definiti in funzione dei loro effetti (v., segnatamente, sentenza 12 dicembre 2002, Belgio/Commissione, cit., punto
45). Peraltro, la circostanza che le misure controverse perseguirebbero un obiettivo di politica commerciale o industriale
come la promozione degli scambi internazionali mediante incentivi agli investimenti all’estero non è sufficiente a sottrarle
illico et immediate alla definizione di «aiuti» ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA.
Il governo spagnolo e le parti intervenienti fanno valere parimenti il principio di eguaglianza in materia tributaria, in
quanto l’esclusione delle imprese siderurgiche dal beneficio di cui all’art. 34 della legge n. 43/1995 provocherebbe una discriminazione
di tali imprese rispetto a quelle soggette alla normativa tributaria spagnola e rispondenti ai requisiti previsti per la concessione
della deduzione fiscale introdotta dalla detta disposizione.
A tal riguardo, i principi di eguaglianza in materia tributaria e di capacità contributiva, pur rientrando senza dubbio tra
i fondamenti del sistema fiscale spagnolo, non impongono che contribuenti posti in situazioni differenti siano trattati in
modo identico. Orbene, è sufficiente rilevare che le imprese siderurgiche, laddove sono soggette alle specifiche disposizioni
del Trattato CECA, non si trovano nella stessa situazione delle altre imprese.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve affermare, in conclusione, che la Commissione non è incorsa in un errore
di diritto laddove ha ritenuto che le misure controverse presentassero un carattere selettivo.
Inoltre, per poter ritenere che le dette misure ricadessero nel divieto previsto dall’art. 4, lett. c), CA, la Commissione
non era tenuta a dimostrare la loro incidenza sugli scambi tra gli Stati membri ovvero sulla concorrenza, a differenza di
quanto previsto nell’ambito del Trattato CE (sentenze 21 giugno 2001, cause riunite da C‑280/99 P a C‑282/99 P, Moccia Irme
e a./Commissione, Racc. pag. I‑4717, punti 32 e 33; 24 settembre 2002, cause riunite C‑74/00 P e C‑75/00 P, Falck e Acciaierie
di Bolzano/Commissione, Racc. pag. I‑7869, punto 102, e 12 dicembre 2002, Belgio/Commissione, cit., punto 75).
Tutto ciò premesso, il secondo capo del terzo motivo non può essere accolto e tale motivo deve essere pertanto respinto.
Sui motivi e argomenti degli intervenienti
Argomenti delle parti
Le autorità basche deducono due ulteriori motivi a sostegno del Regno di Spagna.
Da un canto, esse contestano alla Commissione di aver automaticamente esteso, senza il minimo argomento specifico, la decisione
impugnata alle disposizioni provinciali basche, limitandosi a rilevare che queste ultime presentano un carattere analogo all’art. 34
della legge n. 43/1995.
A tal riguardo, la Commissione, astenendosi dall’assumere una posizione analoga rispetto alla normativa vigente nella Comunità
autonoma di Navarra, avrebbe quantomeno commesso un errore di valutazione.
In ogni caso, si sarebbe dovuto tener conto del fatto che le misure controverse si collocano in sistemi fiscali autonomi e
distinti, soprattutto in materia di imposte dirette.
D’altro canto, la Commissione non ha considerato la possibilità che le misure controverse siano solo parzialmente costitutive
di un aiuto.
L’istituzione avrebbe dovuto precisare sotto qual profilo l’art. 34 della legge n. 43/1995, al pari dell’art. 43 delle misure
controverse, fosse fonte di aiuti e, con riguardo alle imprese svolgenti contemporaneamente attività siderurgica e non siderurgica,
quale fosse la proporzione dell’aiuto.
Anche ammesso che le misure controverse siano costitutive di aiuti, l’Unesid contesta parimenti alla Commissione di non aver
avviato la procedura prevista dal protocollo n. 10, relativo alla ristrutturazione della siderurgia spagnola, dell’atto relativo
alle condizioni di adesione del regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati (GU 1985, L 302,
pag. 23; in prosieguo: l’«atto di adesione»). Infatti, i pareri richiesti in forza del n. 7 dell’allegato al detto protocollo,
intitolato «Procedure e criteri degli aiuti», avrebbe consentito di accertare che vari sistemi giuridici nazionali presentano
regole analoghe alle misure controverse, regole sino ad ora riconosciute come autentiche misure generali che non possano essere
considerate aiuti pubblici.
L’Unesid, peraltro, fa valere che il fatto che una misura statale sia compresa nella sfera di applicazione dell’art. 4, lett. c),
CA, senza tuttavia rientrare tra le categorie di un codice di aiuti previamente adottato dalle istituzioni comunitarie, non
significa che la misura stessa debba sol per questo essere dichiarata incompatibile con il Trattato CECA né che, per tale
ragione, lo Stato membro sia tenuto a porvi termine.
La Commissione, astenendosi dall’adire il Consiglio dell’Unione europea al fine di ottenerne un parere circa un’eventuale
approvazione a titolo derogatorio delle misure controverse, avrebbe in tal modo manifestamente violato la portata dell’art. 95
CA. Se è pur vero che la decisione di avvalersi o meno di tale articolo rientra nella discrezionalità della Commissione, quest’ultima
resterebbe tuttavia tenuta, ai sensi dell’art. 8 CA, ad «assicurare l’attuazione degli scopi stabiliti dal presente trattato
alle condizioni da esso previste». Pertanto, qualora le circostanze evidenzino che un determinato aiuto pubblico risulta giustificato
in quanto si inserisce nel contesto della realizzazione degli obiettivi del Trattato, la Commissione dovrebbe vagliare concretamente
l’opportunità di applicare l’art. 95, primo comma, CA, motivando la scelta compiuta, ai sensi degli artt. 5 CA e 15 CA.
Nella specie, sarebbe possibile consentire di mantenere l’art. 34 della legge n. 43/1995 per le imprese CECA con riguardo
agli obiettivi di cui agli artt. 2 e 3, lett. d) e g), CA. Orbene, la decisione impugnata difetterebbe di qualsiasi analisi
economica e sociale al riguardo.
Dopo aver sviluppato rilievi generali sui due tipi di distorsioni dovute, da un canto, alle disparità tra le disposizioni
generali dei vari Stati membri e, dall’altro, ad un trattamento più favorevole riservato ad alcune imprese o ad alcuni gruppi
di imprese, rispetto a quello risultante dall’applicazione della regola generale vigente in uno Stato membro, la Commissione
osserva che il carattere selettivo di un aiuto è indipendente dal fatto che esso derivi dall’applicazione di criteri obiettivi.
Una misura potrebbe infatti essere selettiva anche qualora i criteri fissati per la sua applicazione siano assolutamente chiari,
obiettivi ed escludano qualsivoglia potere discrezionale dell’amministrazione nell’ambito della sua attuazione.
Nella specie, secondo la Commissione, la semplice lettura delle misure controverse sarebbe sufficiente per affermare il loro
carattere derogatorio rispetto alla regola generale e, pertanto, la natura selettiva dell’incentivo fiscale, dal momento che
esso si applica esclusivamente a favore delle imprese che esercitano «attività di esportazione». Tale incentivo, infatti,
non sarebbe di carattere generale nel senso che si applicherebbe a tutti i contribuenti soggetti all’imposta sulle società,
ma riguarderebbe esclusivamente i soggetti che effettuino talune attività connesse all’esportazione. Un siffatto incentivo
fiscale realizzerebbe un vantaggio manifesto per i suoi beneficiari collocandoli in una situazione economica più favorevole
rispetto a quella di altri contribuenti, come le acciaierie contribuenti in Spagna che non godono di tale vantaggio e le acciaierie
contribuenti in altri Stati membri (v. n. 19 della motivazione della decisione impugnata).
La Commissione fa valere, in primo luogo, che, per quanto riguarda l’asserita estensione automatica della decisione impugnata
alle norme regionali basche e l’omissione del vantaggio fiscale della stessa natura applicabile nella Comunità autonoma di
Navarra, tali disposizioni sono chiaramente interessate dalla decisione impugnata e che la loro similitudine con l’art. 34
della legge n. 43/1995, che presenta i medesimi tratti essenziali, consentirebbe di procedere per rinvio, come operato nella
detta decisione, per evitare qualsiasi disparità. Inoltre, nel corso del procedimento precedente l’adozione della decisione
stessa, le autorità spagnole non avrebbero mai informato la Commissione in ordine all’esistenza di una disposizione fiscale
analoga al detto art. 34 nonché alle misure controverse e alla sua applicabilità nella Comunità autonoma di Navarra. Conseguentemente,
l’asserito errore di valutazione fatto valere dalle autorità basche sarebbe la mera conseguenza di una mancanza di collaborazione,
e dunque di una negligenza, da parte delle autorità spagnole.
In secondo luogo, quanto alla censura relativa all’arbitrarietà del comportamento ovvero alla violazione del principio di
proporzionalità, per non aver esaminato la circostanza che le misure controverse potevano essere solo parzialmente costitutive
di aiuti, la Commissione ritiene che tale esercizio di delimitazione degli effetti della decisione impugnata corrisponde alla
fase esecutiva di quest’ultima, nel contesto della quale le autorità spagnole dovrebbero individuare, impresa per impresa,
gli investimenti con riguardo ai quali il beneficio della deduzione fiscale non sarebbe conforme al Trattato CECA.
In terzo luogo, con riguardo all’asserita violazione della procedura prevista dall’atto di adesione, tale rilievo sarebbe
destituito di fondamento, poiché il protocollo n. 10 di tale atto sarebbe stato applicato, in forza del suo art. 52, solo
per un periodo di tre anni a decorrere dalla data di adesione del Regno di Spagna alle Comunità e avrebbe riguardato esclusivamente
gli aiuti connessi ai piani di ristrutturazione delle imprese siderurgiche spagnole.
Infine, la Commissione non contesta il fatto che le sia consentito, in forza dell’art. 95 CA, di autorizzare aiuti caso per
caso, ma tale potere, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, è straordinario e discrezionale. Ciò significherebbe
che la Commissione è tenuta a motivare l’esercizio di tale potere, ma che essa non ha, per contro, alcun obbligo di spiegare
le ragioni, tantomeno economiche, per cui non ha fatto ricorso a tale disposizione per autorizzare un aiuto a titolo individuale.
Certamente, l’esercizio di tale competenza è soggetto a sindacato giurisdizionale, ma tale sindacato si limiterebbe a verificare
se sia stata violata una disposizione del Trattato o di un suo atto di esecuzione ovvero se sia stato commesso uno sviamento
di potere.
Inoltre, l’Unesid avrebbe enunciato in modo incompleto gli obiettivi del Trattato ai quali essa si riferisce. Infatti, tra
tali obiettivi figurerebbero anche, in forza dell’art. 5, primo comma, terzo trattino, CA, la costituzione, il mantenimento
e il rispetto di condizioni normali di concorrenza.
Giudizio della Corte
Quanto all’estensione della decisione impugnata alle norme regionali basche, è sufficiente rilevare che le autorità basche
non hanno addotto alcun elemento idoneo a dimostrare che i rilievi che giustificano la detta decisione con riguardo all’art. 34
della legge n. 43/1995 non fossero trasponibili alle dette norme regionali in ragione delle particolarità di queste ultime.
Peraltro, la circostanza che la decisione impugnata non riguardi talune disposizioni fiscali simili applicabili in altre regioni
della Spagna non è idonea ad inficiarne la legittimità.
Con riguardo alla censura relativa al fatto che la Commissione non avrebbe esaminato la possibilità che le misure controverse
siano solo parzialmente costitutive di aiuti ai sensi dell’art. 4, lett. c), CA, essa è carente in punto di fatto in quanto
dal n. 15 della motivazione della decisione impugnata risulta chiaramente che essa riguarda esclusivamente l’applicazione
delle dette misure con riguardo alle sole norme del Trattato e, conseguentemente, alle imprese CECA.
Quanto alla censura relativa al fatto che la Commissione non avrebbe posto in essere la procedura prevista dall’allegato del
protocollo n. 10 dell’atto di adesione, è sufficiente rilevare che, come correttamente osservato dalla Commissione, in forza
dell’art. 52 di tale atto, il detto protocollo è stato applicabile solo per un periodo di tre anni a decorrere dalla data
di adesione del Regno di Spagna alle Comunità e che, in ogni caso, esso riguarda esclusivamente i piani di ristrutturazione
dalle imprese siderurgiche spagnole.
Infine, quanto alla censura relativa ad un manifesto errore di valutazione con riguardo all’applicabilità dell’art. 95, primo
comma, CA, occorre ricordare che tale disposizione consente alla Commissione di adottare, secondo la procedura ivi prevista,
decisioni che autorizzano, a titolo derogatorio, la concessione di aiuti necessari al buon funzionamento del mercato comune
del carbone e dell’acciaio.
Alcune di queste decisioni autorizzano la concessione di aiuti specifici a imprese siderurgiche determinate, altre consentono
alla Commissione di dichiarare compatibili con il mercato comune taluni tipi di aiuti a favore di qualsiasi impresa che soddisfi
le condizioni enunciate (ordinanza 3 maggio 1996, causa C‑399/95 R, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑2441, punto 20).
Come già dichiarato dalla Corte, la Commissione esercita tale potere quando considera che l’aiuto di cui trattasi è necessario
per la realizzazione degli scopi del Trattato. Inoltre, la ratio inerente a tale sistema di autorizzazione implica, per quanto
attiene all’adozione di una decisione individuale da parte della Commissione, che lo Stato membro interessato rivolga a quest’ultima
una domanda diretta a fare applicazione della procedura di cui all’art. 95 CA prima che la necessità dell’aiuto sotto il profilo
dell’attuazione degli scopi del Trattato sia esaminata dalla Commissione (sentenza 12 dicembre 2002, Belgio/Commissione, cit.,
punti 84 e 85).
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostiene l’Unesid, la Commissione non era affatto tenuta, nella specie, ad avviare
d’ufficio, prima dell’adozione della decisione impugnata, la procedura prevista dall’art. 95, primo comma, CA, per autorizzare
le misure controverse in base a tale disposizione.
Dai suesposti rilievi consegue che i motivi e gli argomenti fatti valere dalle parti intervenienti devono essere respinti.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto in toto.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno di Spagna, rimasto sostanzialmente soccombente, dev’essere condannato
alle spese. A termini dell’art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento medesimo, le parti intervenienti sopportano le proprie
spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
Il Regno di Spagna è condannato alle spese.
3)
La Diputación Foral di Álava, la Diputación Foral di Vizcaya, la Diputación Foral di Guipúzcoa, le Juntas Generales di Guipúzcoa,
il Gobierno del País Vasco e l’Unión de Empresas Siderúrgicas (Unesid) sopportano le proprie spese.
Timmermans
Puissochet
Cunha Rodriguez
Schintgen
Colneric
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 luglio 2004.
Il cancelliere
Il presidente della Seconda Sezione
R. Grass
C.W.A. Timmermans
–
Lingua processuale: lo spagnolo.