CELEX: 61998CJ0359
Recurso de acórdão do Tribunal de Primeira Instância
Regulamento (CEE) n.º 4028/86
Apoio financeiro comunitário
Suspensão do pagamento do apoio inicialmente concedido
Acto impugnável

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Outubro de 1998, Ca' Pasta Srl (a seguir «Ca' Pasta») interpôs, nos termos do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, recurso do despacho do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Julho de 1998, Ca' Pasta/Comissão (T-274/97, Colect., p. II-2925, a seguir «despacho impugnado»), pelo qual o Tribunal rejeitou por inadmissível o seu recurso visando a anulação do acto adoptado sob a forma de carta da Comissão, de 4 de Agosto de 1997, dirigida ao recorrente para lhe confirmar o prosseguimento do procedimento interno destinado à supressão de um apoio comunitário anteriormente concedido (a seguir «carta controvertida»).
Enquadramento regulamentar
2 A alínea b) do n._ 1 do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 4028/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca e da aquicultura (JO L 376, p. 7), estabelece que a Comissão pode prestar apoio financeiro comunitário às acções no domínio do desenvolvimento da aquicultura e ordenamento das zonas marinhas protegidas com vista a uma melhor gestão da faixa de pesca costeira.
3 Por força do artigo 12._ do Regulamento n._ 4028/86, que remete para o Anexo III do mesmo regulamento, o apoio comunitário eleva-se, para os projectos de aquicultura na região italiana do «Veneto», a 40% do montante do investimento, devendo a participação da República Italiana situar-se numa percentagem compreendida entre 10% e 30%.
4 Além disso, o artigo 44._ do Regulamento n._ 4028/86 dispõe:
«1. Durante todo o período de intervenção comunitária, a autoridade ou o organismo designado para o efeito pelo Estado-Membro em causa transmitirá à Comissão, a pedido desta, todos os justificativos e todos os documentos que comprovem que foram cumpridas as condições financeiras ou outras impostas para cada projecto. A Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir o apoio, de acordo com o procedimento previsto no artigo 47._:
- ... ou
- se o projecto não for executado como previsto, ou
- ...
A decisão será notificada ao Estado-Membro em causa bem como ao beneficiário.
A Comissão procederá à recuperação dos montantes cujo pagamento não tenha sido ou não for justificado.
2. As regras de execução do presente artigo serão adoptadas pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no artigo 47._»
5 Nos termos do artigo 47._ do Regulamento n._ 4028/86:
«1. No caso de ser feita referência ao procedimento referido no presente artigo, o presidente do Comité Permanente das Estruturas da Pesca submeterá o assunto ao Comité, quer por iniciativa própria quer a pedido do representante de um Estado-Membro.
2. O representante da Comissão apresentará um projecto de medidas a tomar. O comité formulará o seu parecer num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência das questões...
3. A Comissão adoptará as medidas que são de aplicação imediata. Todavia, se essas medidas não estiverem em conformidade com o parecer do comité, a Comissão comunica-as imediatamente ao Conselho; nesse caso, a Comissão pode diferir a sua aplicação por um mês, no máximo, a contar desta comunicação. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode adoptar medidas diferentes no prazo de um mês.»
6 Tendo designadamente por objectivo precisar regras de execução do n._ 2 do artigo 44._ do Regulamento n._ 4028/86, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n._ 1116/88, de 20 de Abril de 1988, relativo às regras de execução das decisões de concessão de apoio financeiro para projectos relativos a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca, da aquicultura e do ordenamento da faixa costeira (JO L 112, p. 1).
7 Nos termos do sexto considerando do Regulamento n._ 1116/88, «é conveniente não iniciar o processo de suspensão, redução ou supressão da contribuição sem ter, previamente, consultado o Estado-Membro em causa, o qual pode tomar posição, e sem ter dado aos beneficiários a oportunidade de apresentarem as suas observações».
8 A esse propósito, o artigo 7._ do Regulamento n._ 1116/88 dispõe:
«Antes de iniciar os processos de suspensão, de redução ou de supressão do apoio financeiro previstos no n._ 1 do artigo 44._ do Regulamento (CEE) n._ 4028/86, a Comissão:
- informa o Estado-Membro em cujo território o projecto deverá ser executado, que pode tomar posição a esse respeito,
- consulta a autoridade competente incumbida de transmitir os documentos comprovativos,
- convida o ou os beneficiários a exprimirem, por intermédio da autoridade ou do organismo, os motivos do incumprimento das condições previstas.»
Matéria de facto na origem do litígio
9 No que se refere à matéria de facto na origem do litígio, o Tribunal constatou, nos n.os 6 a 12 do despacho impugnado, que:
«6 Por decisão de 29 de Abril de 1991, a Comissão, em aplicação do Regulamento n._ 4028/86, concedeu à recorrente um apoio financeiro para um projecto destinado à modernização de uma unidade de produção de aquicultura em Contarina, Veneto (a seguir `decisão de concessão'). A Comissão comprometeu-se a financiar 40% dos custos do projecto; o Estado italiano, por seu turno, comprometeu-se a financiar 30% dos mesmos.
7 Em anexo à decisão de concessão, foi esclarecido que:
`... os trabalhos previstos não poderão ser objecto de alterações ou modificações sem acordo prévio da administração nacional e, se for caso disso, da Comissão. Se forem introduzidas modificações importantes sem o acordo da Comissão, o apoio financeiro poderá ser reduzido ou suprimido caso as mesmas sejam consideradas inaceitáveis pela administração nacional ou pela Comissão.'
8 Após a apresentação pela recorrente, em 18 de Março de 1992, de um primeiro documento dando conta do andamento dos trabalhos, a Comissão pagou-lhe a primeira parcela do apoio comunitário, tendo o Estado italiano procedido ao pagamento da primeira parcela do apoio nacional.
9 Em 10 de Março de 1997, quando de uma fiscalização à sede da recorrente, o Estado italiano e a Comissão foram informados de que a sociedade recorrente tinha sido objecto de cessão na Primavera de 1995.
10 Posteriormente, por carta de 24 de Junho de 1997, a Comissão comunicou à recorrente que considerava que esta não respeitara as condições estabelecidas na decisão de concessão, visto a cessão de uma empresa se integrar nas modificações importantes que necessitam do acordo prévio das autoridades nacionais e comunitárias. Em consequência, informou a recorrente, nos termos do Regulamento n._ 4028/86, da sua intenção de dar início ao procedimento de supressão do apoio financeiro e de recuperação do montante já pago, ao mesmo tempo que a convidava a esclarecer, no prazo de trinta dias, as razões que a tinham levado a desrespeitar as referidas condições.
11 Por carta de 21 de Julho de 1997, a recorrente respondeu que nem o Regulamento n._ 4028/86 nem a decisão de concessão exigiam que a cessão de uma empresa beneficiária de um apoio no âmbito do referido regulamento fosse submetida à aprovação prévia das autoridades nacionais e comunitárias.
12 Por carta de 4 de Agosto de 1997 (a seguir `carta controvertida'), a Comissão, após contestar as alegações da recorrente, declarou:
`... os serviços da Comissão confirmam que está em curso o procedimento interno destinado à supressão do apoio financeiro e à recuperação do montante já pago.'»
Tramitação processual
10 Por considerar que a carta controvertida constitui um acto que lhe causa prejuízo, a Ca' Pasta interpôs, em 16 de Outubro de 1997, no Tribunal de Primeira Instância recurso de anulação da referida carta, invocando, designadamente, violação dos artigos 44._ do Regulamento n._ 4028/86 e 7._ do Regulamento n._ 1116/88.
11 Por requerimento separado apresentado em 22 de Dezembro de 1997, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade do recurso, nos termos do artigo 114._, n._ 1, do Regulamento de Processo, com fundamento em que a carta controvertida constitui uma mera carta de informação que não reveste nenhum carácter decisional e que, enquanto tal, não é susceptível de recurso de anulação por força do artigo 173._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE).
12 Nas observações apresentadas em 20 de Março de 1998, a Ca' Pasta conclui pela rejeição da questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, invocando, designadamente, dois fundamentos.
13 Em primeiro lugar, a Ca' Pasta sustenta que a Comissão expressou, pela carta controvertida, o seu ponto de vista definitivo quanto à conclusão do procedimento com vista à supressão do apoio e à recuperação do montante já pago.
14 Em segundo lugar, fundando-se nos acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Março de 1967, Cimenteries CBR e o./Comissão (8/66 a 11/66, Colect. 1965-1968, p. 555), e de 30 Junho de 1992, Itália/Comissão (C-47/91, Colect., p. I-4145), a Ca' Pasta argumenta que a decisão contida na carta controvertida produz efeitos a tal ponto desfavoráveis que deve ser considerada um acto impugnável. A Ca' Pasta sublinha a este propósito que, na realidade, enquanto estiver em curso o procedimento previsto no artigo 47._ do Regulamento n._ 4028/86, o pagamento do apoio comunitário e nacional fica suspenso, o que produz efeitos prejudiciais no que à mesma diz respeito. A carta controvertida constitui assim decisão implícita de indeferimento do pedido de pagamento da segunda prestação do auxílio comunitário e da prestação correspondente à conclusão dos trabalhos.
O despacho impugnado
15 No despacho impugnado, o Tribunal rejeitou o recurso por inadmissível com fundamento em a carta controvertida não constituir um acto susceptível de recurso nos termos do artigo 173._ do Tratado, condenando a Ca' Pasta nas despesas.
16 Relativamente ao primeiro fundamento suscitado pela Ca' Pasta, o Tribunal decidiu o seguinte:
«24 Segundo jurisprudência constante, constituem actos ou decisões susceptíveis de serem objecto de recurso de anulação, na acepção do artigo 173._ do Tratado, as medidas que produzam efeitos jurídicos obrigatórios que afectem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste (v., a título de exemplo, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Outubro de 1996, CSF e CSME/Comissão, T-154/94, Colect., p. II-1377, n._ 37).
25 Quando se trate de actos ou decisões cuja elaboração se efectue em várias fases, designadamente no termo de um processo interno, só constituem, em princípio, actos impugnáveis as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no termo do processo, com exclusão das medidas interlocutórias cujo objectivo é preparar a decisão final (v., a título de exemplo, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Julho de 1997, Oficemen/Comissão, T-212/95, Colect., p. II-1161, n._ 53).
26 Na carta controvertida, a Comissão informou a recorrente de que estava `em curso o procedimento interno destinado à supressão do apoio financeiro [concedido à recorrente] e à recuperação do montante já pago'.
27 Esta redacção mostra claramente que a Comissão não tinha ainda tomado uma decisão final quanto à supressão do apoio financeiro concedido à recorrente, mas que essa decisão estava em vias de elaboração.
28 Assim, a carta controvertida não constitui uma medida que produz efeitos jurídicos obrigatórios que afectem os interesses da recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica desta na acepção do acórdão CSF e CSME/Comissão, já referido. Como alegou justamente a Comissão, a carta constitui uma mera informação.»
17 Quanto ao segundo fundamento suscitado pela Ca' Pasta, o Tribunal decidiu, no n._ 29 do despacho impugnado, que:
«Relativamente aos efeitos prejudiciais que a recorrente alega ter sofrido pelo facto de estar em curso na Comissão o referido procedimento... os mesmos mais não são do que a consequência lógica da instauração desse procedimento. Na medida em que a Comissão adopta medidas interlocutórias, como as do caso em apreço, no âmbito deste procedimento, esses efeitos não caracterizam a existência de uma medida que produza efeitos jurídicos obrigatórios que afectem os interesses da recorrente.»
Recurso do despacho do Tribunal de Primeira Instância
18 No recurso do despacho do Tribunal de Primeira Instância, a Ca' Pasta pede que o Tribunal se digne:
- anular o despacho impugnado,
- anular o acto adoptado sob a forma da carta controvertida e
- condenar a Comissão nas despesas.
19 A Ca' Pasta invoca dois fundamentos em apoio do recurso.
20 No primeiro fundamento, a Ca' Pasta argumenta que o Tribunal violou os princípios gerais em matéria de recurso das decisões adoptadas nos termos do artigo 173._ do Tratado, o princípio da «rule of law», os Regulamentos n.os 4028/86 e 1116/88, bem como o Regulamento (CEE) n._ 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n._ 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1). Para a Ca' Pasta, o despacho impugnado, ao não atender aos princípios e regulamentos invocados, violou a natureza definitiva da decisão de suspensão do apoio tacitamente contida na carta controvertida.
21 No segundo fundamento, a Ca' Pasta sustenta que o despacho impugnado está insuficientemente fundamentado, contém contradições e viola o princípio geral dos direitos da defesa. Para ela, a ilegalidade do despacho resulta da concisão da fundamentação, tão sucinta que não permite acompanhar o raciocínio que está na base do despacho ou, concretamente, compreender por que razões pode e deve a carta impugnada ser qualificada como mera informação.
22 A Comissão conclui pela rejeição do recurso e pela condenação da Ca' Pasta nas despesas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
23 Quanto ao primeiro fundamento, saliente-se que nele se acusa o Tribunal de, ao negar a existência de uma decisão implícita de suspensão contida na carta controvertida, ter violado diversos regulamentos e princípios de direito comunitário, entre os quais os Regulamentos n.os 4028/86 e 1116/88, já invocados pela Ca' Pasta na primeira instância. Cabe, pois, examinar a título prévio se o despacho impugnado violou a aplicação de tais regulamentos.
24 Para se proceder a essa apreciação, é necessário começar por determinar quais os poderes de que a Comissão dispõe, bem como as obrigações que lhe são impostas no âmbito dos Regulamentos n.os 4028/86 e 1116/88.
25 Recorde-se, a este respeito, que o Tribunal de Justiça julgou no acórdão de 5 de Outubro de 1999, Le Canne/Comissão (C-10/98 P, Colect., p. I-6831, n._ 25), relativo à redução de um apoio financeiro comunitário anteriormente concedido, que o artigo 44._, n._ 1, do Regulamento n._ 4028/86 confere à Comissão o poder de «suspender, reduzir ou suprimir o apoio» quando uma das quatro condições previstas na referida disposição esteja preenchida.
26 No mesmo número do acórdão Le Canne/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que, ao conceder à Comissão tal poder, o Regulamento n._ 4028/86 visa de forma clara cobrir todos os actos da Comissão que reduzam, total ou parcialmente, o montante do apoio inicialmente concedido quando uma das condições referidas esteja preenchida.
27 Este objectivo é igualmente válido para qualquer acto de suspensão de um apoio financeiro comunitário abrangido pelo referido regulamento visto que, nos termos do n._ 1 do artigo 44._ do Regulamento n._ 4028/86, o poder da Comissão incluiu o de «decidir suspender... o apoio».
28 Tal objectivo implica que, apesar de a Comissão não estar obrigada a exercer o poder que lhe é conferido pelo artigo 44._, n._ 1, do Regulamento n._ 4028/86, esta disposição exige de forma explícita que, na hipótese de o fazer, respeite o procedimento previsto no artigo 47._ do mesmo regulamento. Resulta também claramente do artigo 7._ do Regulamento n._ 1116/88 que os procedimentos no mesmo mencionados devem ser também respeitados antes de suspender, reduzir ou suprimir um apoio nos termos do referido artigo 44._ (v. acórdão Le Canne/Comissão, já referido, n._ 25).
29 No caso vertente, é pacífico que, independentemente da suspensão do apoio nacional na sequência da carta controvertida, a Comissão, após ter confirmado à Ca' Pasta, pela referida carta, o prosseguimento do procedimento de supressão do apoio, não efectuou o pagamento da prestação, nem o da prestação final do apoio comunitário.
30 Daqui decorre que, para além da comunicação relativa ao prosseguimento do procedimento de supressão do apoio, a carta controvertida implicou necessariamente o não pagamento das duas últimas prestações do apoio financeiro inicialmente prometido pela Comissão. A referida carta fez, assim, com que a Ca' Pasta suportasse de forma definitiva a totalidade das consequências económicas da suspensão do referido apoio, afectando, em consequência, a sua situação jurídica.
31 Deve observar-se a este respeito que, quando um pedido inicial é deferido, uma decisão que se refira à redução do montante do apoio inicialmente concedido pode acarretar graves consequências para o requerente. Ora, como o Tribunal de Justiça salientou no n._ 27 do acórdão Le Canne/Comissão, já referido, essas consequências sublinham a importância da aplicação de um processo como o previsto nos artigos 44._ e 47._ do Regulamento n._ 4028/86 e 7._ do Regulamento n._ 1116/88.
32 Em consequência, a carta controvertida deve ser interpretada como contendo uma decisão implícita de suspensão do apoio, na acepção do n._ 1 do artigo 44._ do Regulamento n._ 4028/86, lesiva da Ca' Pasta, que devia ter sido adoptada nos termos dos artigos 44._ e 47._ do Regulamento n._ 4028/86 e 7._ do Regulamento n._ 1116/88.
33 Para afastar a aplicação de tais disposições quando da execução da suspensão de um apoio comunitário, estando o respectivo procedimento de supressão em curso, a Comissão sustenta que, caso tal medida de suspensão fosse considerada um acto impugnável, daí resultaria o bloqueamento da actividade administrativa da Comissão, esvaziando-se de sentido o procedimento de redução ou supressão.
34 A este respeito, basta observar que, quando um regulamento, como os Regulamentos n.os 4028/86 e 1116/88, impõe obrigações à Comissão, as dificuldades de ordem administrativa não podem constituir uma base válida para alterar os efeitos legais do mesmo, incluindo as garantias processuais específicas estabelecidas pelo legislador comunitário (v., neste sentido, acórdão Le Canne/Comissão, já referido, n._ 28).
35 Resulta do conjunto destas considerações que, ao suspender o pagamento do apoio concedido à Ca' Pasta sem recurso aos procedimentos previstos nos artigos 44._ e 47._ do Regulamento n._ 4028/86 e 7._ do Regulamento n._ 1116/88, a Comissão não cumpriu as obrigações que para ela decorrem dos referidos artigos.
36 Ao não admitir que a suspensão das duas últimas prestações do apoio financeiro inicialmente concedido constitui uma decisão implícita que a Comissão devia ter adoptado com respeito das referidas disposições dos Regulamentos n.os 4028/86 e 1116/88 e ao considerar que, no caso vertente, a Comissão tomara todas as medidas intercalares no âmbito do procedimento de supressão do apoio, o Tribunal de Primeira Instância ignorou o efeito definitivo da suspensão do apoio, na acepção do artigo 44._ do Regulamento n._ 4028/86, susceptível de afectar os interesses da recorrente. Daqui decorre que o despacho impugnado deve ser anulado.
37 Assim sendo, não há que verificar se existiu violação dos outros regulamentos e princípios invocados no âmbito do primeiro fundamento, nem examinar o segundo fundamento do recurso.
38 Nos termos do artigo 54._, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal de Primeira Instância, julgar definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser decidido.
39 Nestas condições, cabe declarar que a decisão implícita de suspensão contida na carta controvertida deve ser anulada por força do não cumprimento do procedimento previsto no n._ 1 do artigo 44._ e no artigo 47._ do Regulamento n._ 4028/86, bem como no artigo 7._ do Regulamento n._ 1116/88.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
40 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118._ do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte contrária o tiver requerido. Tendo a recorrente pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas das duas instâncias.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Segunda Secção)
decide:
1) É anulado o despacho do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Julho de 1998, Ca' Pasta/Comissão (T-274/97).
2) É anulada a decisão implícita de suspensão do apoio comunitário contida na carta da Comissão, de 4 de Agosto de 1997, dirigida à Ca' Pasta Srl.
3) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas das duas instâncias.