CELEX: 61997CJ0394
Mercancías contenidas en el equipaje personal de viajeros
Viajeros procedentes de terceros países
Franquicias
Prohibición de importación vinculada a una duración mínima de permanencia en el extranjero

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 5 de noviembre de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de noviembre siguiente, el Helsingin kärajäoikeus planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Reglamento (CEE) nº 918/83 del Consejo, de 28 de marzo de 1983, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras (DO L 105, p. 1; EE 02/09, p. 276), y de la Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros (DO L 133, p. 6; EE 09/01, p. 19).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un proceso penal seguido contra el Sr. Heinonen por infracción del artículo 10 de la alkoholilaki (en lo sucesivo, «Ley sobre alcoholes»), modificada por la Ley nº 287/96, y del apartado 1 del artículo 8 del alkoholijuomista ja väkiviinasta annettu asetus 288/96 (Decreto sobre bebidas alcohólicas y aguardientes modificado mediante el Decreto nº 288/96; en lo sucesivo, «Decreto»).
Derecho comunitario
3 El Reglamento (CE) nº 3285/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, sobre el régimen común aplicable a las importaciones y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 518/94 (DO L 349, p. 53), que, a tenor de su artículo 1, se aplica «a las importaciones de los productos originarios de países terceros con exclusión de [...] los productos originarios de determinados países terceros enumerados en el Reglamento (CE) nº 519/94, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros», dispone, en el inciso i) de la letra a) del apartado 2 de su artículo 24, lo siguiente:
«2. a) Sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, el presente Reglamento no será obstáculo para la adopción o aplicación, por los Estados miembros, de:
i)  prohibiciones, restricciones cuantitativas o medidas de vigilancia justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y la vida de personas y animales o de preservación de los vegetales, de protección del patrimonio nacional artístico, histórico o arqueológico, o de protección de la propiedad industrial y comercial.»
4 El Reglamento (CE) nº 519/94 del Consejo, de 7 de marzo de 1994, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1765/82, (CEE) nº 1766/82 y (CEE) nº 3420/83 (DO L 67, p. 89), contiene en el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 19 una disposición idéntica.
5 A tenor de su artículo 1, el Reglamento nº 918/93 determina «los casos en los que, en atención a circunstancias especiales, se concederá franquicia de los derechos de importación o de los derechos de exportación». Según el segundo considerando del mismo Reglamento, se trata de circunstancias en las que «las especiales condiciones de importación de las mercancías no requieren la aplicación de las medidas habituales de protección de la economía».
6 El noveno considerando del Reglamento nº 918/83 precisa que éste «no constituye obstáculo alguno a la aplicación por parte de los Estados miembros de prohibiciones o restricciones de importación o de exportación justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y de la vida de las personas, animales y plantas, de protección de los tesoros nacionales que tengan un valor artístico o arqueológico o de protección de la propiedad industrial o comercial».
7 El artículo 45 del Reglamento nº 918/83 dispone lo siguiente:
«1. Serán admitidas con franquicia de derechos de importación, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en los artículos 46 a 49, las mercancías contenidas en el equipaje personal de los viajeros procedentes de un tercer país, siempre que se trate de importaciones desprovistas de todo carácter comercial.
2. A efectos del apartado 1, se entenderá por:
a)  [...]
b)  "importaciones desprovistas de todo carácter comercial", las importaciones que:
-  presenten carácter ocasional y
- consistan exclusivamente en mercancías reservadas al uso personal o familiar de los viajeros, o estén destinadas a ser ofrecidas como regalo, sin que por su naturaleza o su cantidad reflejen intención alguna de carácter comercial.»
8 El artículo 46 de este Reglamento fija las cantidades máximas a las que se limita, respecto a determinadas mercancías, la franquicia contemplada en el apartado 1 del artículo 45. No fija cantidad máxima por lo que se refiere a la cerveza.
9 Respecto a las mercancías distintas de las enumeradas en el artículo 46, el párrafo primero del artículo 47 del Reglamento nº 918/83, modificado por el Reglamento (CE) nº 355/94 del Consejo, de 14 de febrero de 1994 (DO L 46, p. 5), limita la franquicia a un valor total de 175 ECU por viajero.
10 El apartado 1 del artículo 49 del Reglamento nº 918/83 establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros tendrán la facultad de reducir el valor y/o la cantidad de las mercancías admitidas con franquicia cuando sean importadas:
- por personas que tengan su residencia en la zona fronteriza,
- por trabajadores fronterizos,
- por el personal de los medios de transporte utilizados en el tráfico entre los terceros países y la Comunidad.
[...]»
11 El artículo 1 de la Directiva 69/169, modificado por la Cuarta Directiva 78/1033/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978 (DO L 366, p. 31; EE 09/01, p. 106) y por la Directiva 94/4/CE del Consejo, de 14 de febrero de 1994, por la que se modifican las Directivas 69/169/CEE y 77/388/CEE y por la que se aumentan el nivel de las franquicias para los viajeros procedentes de terceros países, así como los límites para las compras libres de impuestos efectuadas durante viajes intracomunitarios (DO L 60, p. 14), establece lo siguiente:
« 1. A las mercancías contenidas en el equipaje personal de los viajeros procedentes de terceros países les será aplicada una franquicia de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos en la importación, siempre que se trate de importaciones desprovistas de todo carácter comercial y que el valor global de estas mercancías no sobrepase, por persona, 175 ECU.»
12 Según el artículo 4 de la Directiva 69/169, los Estados miembros aplicarán, en lo que concierne a la importación con franquicia de las mercancías que enumera, determinados límites cuantitativos. Esta disposición no fija ningún límite cuantitativo a la importación de cerveza y tampoco impone restricción alguna a la importación de bebidas alcohólicas en función de la duración del viaje.
13 El artículo 3 de la Directiva 69/169 reproduce, respecto a las importaciones carentes de todo carácter comercial, la misma definición que da el artículo 45 del Reglamento nº 918/83.
14 El artículo 5 de la Directiva 69/169 concede a los Estados miembros la facultad de reducir el valor y/o la cantidad de las mercancías admisibles en franquicia, en las mismas circunstancias que el artículo 49 del Reglamento nº 918/83.
Normativa nacional
15 En materia de alcohol la República de Finlandia aplica, desde hace mucho tiempo, una política restrictiva. Así, según la normativa vigente entre el 1 de julio de 1992 y el 31 de diciembre de 1994, la importación de alcohol con ocasión de un viaje al extranjero en principio sólo era posible en pequeñas cantidades y si la duración del viaje excedía de 24 horas. Esta normativa fue modificada con la perspectiva de la adhesión a la Unión Europea. A principios de 1995 se suprimieron las restricciones vinculadas a la duración del viaje.
16 Sin embargo, en 1996 se volvieron a introducir restricciones a la importación de alcohol. La Ley sobre alcoholes fue modificada, con efectos de 1 de mayo de 1996, por la Ley nº 287/96. Su artículo 10 dispone lo siguiente:
«Con el fin de proteger el orden y la seguridad públicos, así como la salud de las personas, podrá restringirse mediante decreto el derecho a importar bebidas alcohólicas para su propio consumo a los viajeros que regresen de un país situado fuera del Espacio Económico Europeo tras un viaje de corta duración.»
17 El apartado 1 del artículo 8 del Decreto, modificado con efectos de la misma fecha, establece lo siguiente:
«Los residentes en Finlandia que regresen por una vía distinta de la aérea de un país situado fuera del Espacio Económico Europeo no podrán importar bebidas alcohólicas cuando el viaje haya durado menos de 20 horas.»
18 En los trabajos preparatorios se justificaba la modificación de la Ley sobre alcoholes por los motivos siguientes:
- el nivel de precios de las bebidas alcohólicas es mucho más elevado en Finlandia que en países próximos, como Rusia o Estonia;
- la aplicación de la normativa comunitaria sobre importaciones realizadas por viajeros procedentes de países terceros ha provocado en Finlandia graves problemas sociales, sanitarios y de orden público;
- durante este período, el número de viajeros que traen de Rusia bebidas alcohólicas y tabaco ha aumentado en tal proporción que el paso por la frontera de vehículos de turismo y de trabajadores transfronterizos se ha entorpecido;
- en la zona fronteriza rusa, se han abierto establecimientos comerciales especializados en bebidas alcohólicas y tabaco libres de impuestos;
- el consumo total de alcohol en Finlandia se ha incrementado aproximadamente en un 10 % durante 1995 y este incremento conlleva un aumento general de los problemas sanitarios y sociales;
- en Finlandia, se han visto alterados el orden público y la seguridad pública (banalización de la conducción en estado de embriaguez; aumento y agravación de la violencia, especialmente en algunas zonas fronterizas y en los puertos tras la llegada de buques procedentes de Estonia; aparición y multiplicación de mercados ilegales, incluso en las proximidades de las escuelas; venta de bebidas alcohólicas en la calle a menores y a personas en estado de embriaguez, problemas todos que requieren la intervención de la policía, que desatiende así el cumplimiento de sus demás funciones);
- las ventas efectuadas en los establecimientos de la empresa finlandesa titular del monopolio del alcohol han disminuido considerablemente;
- la República de Finlandia ha perdido ingresos fiscales por valor de 400 millones de FIM.
El litigio principal
19 El 14 de junio de 1997, el Sr. Heinonen, que reside en Finlandia, embarcó en Helsinki en un buque de línea regular con destino a Tallin (Estonia). Regresó el mismo día por vía marítima, después de un viaje de menos de 20 horas.
20 Al regresar, el Sr. Heinonen fue objeto de un control de rutina en la aduana y se le encontró en posesión de diecinueve latas de cerveza de 0,33 l cada una. Los servicios aduaneros le impusieron una multa por introducción fraudulenta de una sustancia ligeramente alcohólica en el territorio finlandés y ordenaron el decomiso de dicha sustancia.
21 El 16 de junio de 1997, el Sr. Heinonen dirigió al Ministerio Fiscal un escrito en el que se oponía a la multa. El Ministerio Fiscal ejercitó la acción penal ante el Helsingin käräjäoikeus, solicitando la condena del Sr. Heinonen. Este último afirmó que no podía ser condenado por dicho acto puesto que el Derecho comunitario le autoriza a importar libremente cerveza, por lo menos en las cantidades de que se trata.
22 El Helsingin käräjäoikeus resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Pueden interpretarse el Reglamento de franquicias aduaneras y la Directiva sobre tráfico internacional de viajeros en el sentido de que no se oponen a que los Estados miembros impongan a las importaciones de cerveza y otras bebidas alcohólicas efectuadas por viajeros restricciones basadas en los motivos citados en el noveno considerando del Reglamento de franquicias aduaneras y en el artículo 36 del Tratado CE o en otras exigencias imperativas de interés general?
2) Las circunstancias descritas en las letras a) a h) del apartado 6 de la Sección IV de la resolución de remisión [apartado 18 de la presente sentencia], que han motivado las restricciones decididas por el Estado miembro, ¿hacen compatibles dichas disposiciones nacionales con lo dispuesto en el Reglamento y la Directiva citadas en la primera cuestión?
3) ¿Puede considerarse compatible con el Reglamento y la Directiva citados una normativa que establece una restricción, basada en la duración del viaje, a la importación por los viajeros de bebidas alcohólicas, concepto que en el caso de autos comprende también la cerveza?»
Sobre la primera cuestión
23 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea fundamentalmente saber si el Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 se oponen a una normativa nacional que prohíbe o restringe por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y de la vida de las personas, la importación de determinadas mercancías por viajeros procedentes de países terceros.
24 Como se deduce de su cuarto considerando, el objetivo del Reglamento nº 918/83 consiste en eliminar, conforme a las exigencias de la unión aduanera, las divergencias en materia de franquicias. Más concretamente, los artículos 45 y 49 tienen por finalidad facilitar el despacho a libre práctica de las mercancías contenidas en el equipaje de los viajeros procedentes de países terceros (en este sentido, véase la sentencia de 7 de julio de 1981, Rewe, Rec. p. 1805, apartado 11), y, por tanto, facilitar el tráfico de viajeros.
25 Como indica su título, la finalidad de la Directiva 69/169 consiste en armonizar las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros. Como se deduce de sus considerandos y de las dos Directivas que posteriormente la han modificado, se trata de liberalizar en mayor medida el régimen de imposición de las importaciones en el tráfico de viajeros con objeto de facilitar este último.
26 No obstante, en su noveno considerando, el Reglamento nº 918/83 precisa que no constituye obstáculo alguno a la aplicación por parte de los Estados miembros de prohibiciones o restricciones de importación o de exportación justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y de la vida de las personas, es decir, razones que, aun en el marco de los intercambios comunitarios, pueden justificar, en virtud del artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación), restricciones a la libre circulación de mercancías.
27 La misma interpretación debe prevalecer respecto a la Directiva 69/169, que, al igual que el Reglamento nº 918/83, se limita a establecer un régimen de franquicias aplicables a mercancías cuya importación no esté, por lo demás, prohibida por una de las razones enumeradas en el apartado anterior.
28 A este respecto, procede señalar que el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento nº 3285/94, al igual que el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 19 del Reglamento nº 519/94, establece expresamente que estos Reglamentos no serán obstáculo para la adopción o aplicación, por los Estados miembros, de prohibiciones, restricciones cuantitativas o medidas de vigilancia justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, o de protección de la salud y la vida de personas.
29 De lo anterior se deduce que si bien la finalidad del Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 es definir el régimen aduanero y fiscal aplicable a las importaciones desprovistas de todo carácter comercial efectuadas por viajeros procedentes de países terceros, esta normativa de armonización no tiene por objeto regular específicamente la protección de las exigencias de interés general contempladas en el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento nº 3285/94 y en el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 19 del Reglamento nº 519/94, de forma que los Estados miembros conservan sus competencias para adoptar las medidas necesarias para la protección de estas exigencias.
30 Por tanto, procede responder a la primera cuestión que el Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 no se oponen a una normativa nacional que prohíbe o restringe por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y de la vida de las personas, la importación de determinadas mercancías por viajeros procedentes de países terceros.
Sobre la segunda cuestión
31 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende fundamentalmente que se dilucide si las circunstancias descritas en el apartado 18 de la presente sentencia permiten justificar una restricción a la importación de bebidas alcohólicas por viajeros procedentes de países terceros.
32 En primer lugar debe señalarse que consideraciones de carácter económico, como las dos últimas circunstancias contempladas en el apartado 18 de esta sentencia, no figuran entre las razones que, según el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento nº 3285/94 y el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 19 del Reglamento nº 519/94, permiten justificar una restricción de la importación de productos originarios de países terceros (por analogía, véase, a propósito del artículo 36 del Tratado, la sentencia de 9 de junio de 1982, Comisión/Italia, 95/81, Rec. p. 2187, apartado 27).
33 Por el contrario, el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior figuran en primer lugar entre los intereses contemplados por el inciso i) del la letra a) del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento nº 3285/94 y el inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 19 del Reglamento nº 519/94. Lo mismo cabe decir respecto a la protección de la salud y la vida de las personas, a la que contribuye la lucha contra el alcoholismo (en el contexto del artículo 36 del Tratado, véase la sentencia de 23 de octubre de 1997, Franzén, C-189/95, Rec. p. I-5909, apartado 76).
34 En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión que el Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 no se oponen, en principio, a una normativa nacional que, para garantizar el mantenimiento del orden público, restringe la importación de bebidas alcohólicas por viajeros procedentes de países terceros.
Sobre la tercera cuestión
35 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide fundamentalmente que se dilucide si el Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 se oponen a una normativa nacional que, para combatir las alteraciones del orden público vinculadas al consumo de alcohol, restringe, en función de la duración del viaje, la importación de bebidas alcohólicas, incluidas las bebidas de escaso contenido en alcohol, por viajeros procedentes de países terceros.
36 A fin de precisar el sentido de la cuestión, procede recordar que, en el marco de los artículos 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación) y 36 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien corresponde a los Estados miembros decidir el nivel al que desean garantizar la protección de los intereses enumerados en el artículo 36 del Tratado y la forma en que debe alcanzarse este nivel, sólo pueden hacerlo dentro de los límites trazados por el Tratado y, particularmente, respetando el principio de proporcionalidad (sentencia Franzén, antes citada, apartado 75).
37 Como ha puesto de manifiesto el Abogado General en el punto 28 de sus conclusiones, en el presente asunto se trata de apreciar si la medida adoptada por el legislador finlandés guarda proporción con el objetivo perseguido.
38 No obstante, procede señalar que, si bien la finalidad perseguida por los artículos 30 y 36 del Tratado es garantizar el respeto de esta libertad fundamental, que es la libre circulación de mercancías en el mercado interior, la de las disposiciones aduaneras y fiscales comunitarias controvertidas en el procedimiento principal es más limitada, en la medida en que persigue facilitar el tráfico de viajeros procedentes de países terceros respetando las exigencias de la unión aduanera.
39 La cuestión de si la normativa controvertida en el procedimiento principal es apropiada y necesaria debe examinarse a la luz de estas consideraciones.
40 En cuanto al carácter apropiado de esta normativa, procede señalar que sólo constituye una excepción limitada al régimen comunitario de franquicias aduaneras y fiscales aplicables a los viajeros, dado que sólo se refiere a una categoría precisa de mercancías: las bebidas alcohólicas. Esta excepción está, además, limitada por el hecho de que sólo afecta a viajes que cumplan criterios precisos, en concreto, viajes por vía terrestre o marítima de duración inferior a 20 horas.
41 Estas limitaciones corresponden a circunstancias concretas que las autoridades finlandesas consideran el principal origen de los problemas sociales y sanitarios con los que se enfrentan. Además, el Gobierno finlandés ha señalado que pudo apreciarse una mejora de la situación desde que empezó a aplicarse la normativa controvertida en el procedimiento principal. Estos elementos permiten considerar que esta normativa tiene carácter apropiado.
42 En cuanto a la necesidad de una normativa como la aplicable en el procedimiento principal, la Comisión alega que, efectuando controles más intensos del flujo de viajeros, las autoridades finlandesas podrían explotar mejor las posibilidades previstas por la normativa comunitaria, como una aplicación estricta del concepto de «importaciones desprovistas de todo carácter comercial», una reducción de las franquicias concedidas a los trabajadores fronterizos y al personal de los medios de transporte y la denegación de toda franquicia a los viajeros cuya estancia en otro país sólo tenga carácter simbólico. El Gobierno finlandés contestó que utilizar estas posibilidades sólo habría proporcionado una respuesta insuficiente a los problemas planteados. Además, ello habría requerido la existencia de medios materiales, especialmente informáticos, de los que no se disponía, al menos inmediatamente, mientras que las autoridades debían hacer frente a graves alteraciones del orden público vinculadas a un aumento brusco del consumo de alcohol.
43 Procede señalar que los Estados miembros, que siguen siendo los únicos competentes para el mantenimiento del orden público y la protección de la seguridad interior (sentencia de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia, C-265/95, Rec. p. I-6595, apartado 33), disponen de un margen de apreciación para determinar cuáles son las medidas que permiten alcanzar resultados concretos, en función de la particularidad de los contextos sociales y de la importancia que otorgan a un objetivo legítimo desde el punto de vista del Derecho comunitario, como la lucha contra las distintas formas de criminalidad ligadas al consumo de alcohol.
44 En las circunstancias descritas en el apartado 18 de la presente sentencia, introducir una restricción a la importación de bebidas alcohólicas por los viajeros procedentes de países terceros en función de la duración del viaje revisten carácter necesario, puesto que las medidas alternativas propuestas por la Comisión no parecen suficientemente eficaces para alcanzar el objetivo perseguido.
45 Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión que el Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 no se oponen a una normativa nacional que, para combatir las alteraciones del orden público vinculadas al consumo de alcohol, restringe, en función de la duración del viaje, la importación de bebidas alcohólicas por viajeros procedentes de países terceros.
Decisión sobre las costas
Costas
46 Los gastos efectuados por el Gobierno finlandés y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.$
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Helsingin käräjäoikeus mediante resolución de 5 de noviembre de 1997, declara:
1) El Reglamento (CEE) nº 918/83 del Consejo, de 28 de marzo de 1983, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras, y la Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros, no se oponen a una normativa nacional que prohíbe o restringe, por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y de la vida de las personas, la importación de determinadas mercancías por viajeros procedentes de países terceros.
2) El Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 no se oponen, en principio, a una normativa nacional que, para garantizar el mantenimiento del orden público, restringe la importación de bebidas alcohólicas por viajeros procedentes de países terceros.
3) El Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 no se oponen a una normativa nacional que, para combatir las alteraciones del orden público vinculadas al consumo de alcohol, restringe, en función de la duración del viaje, la importación de bebidas alcohólicas por viajeros procedentes de países terceros.