CELEX: 62000CJ0063
Política agrícola comum
Regulamento (CEE) n.º 3887/92
Sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias
Modalidades de execução
Pedidos de ajudas 'animais
Controlo dos animais
Redução do montante da ajuda

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 18 de Janeiro de 2000, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Fevereiro do mesmo ano, o Bundesverwaltungsgericht colocou, nos termos do artigo 234._ CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento (CEE) n._ 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36).
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de dois litígios que opõem, por um lado, o Land Baden-Württemberg a G. Schilling, empresário agrícola, e, por outro, o Bezirksregierung Lüneburg a H.-O. Nehring, também empresário agrícola, a propósito das sanções que lhes foram aplicadas pelas autoridades nacionais nos termos do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92.
A regulamentação comunitária
O regime de ajudas aplicável aos bovinos
O Regulamento (CEE) n._ 805/68
3 O Regulamento (CEE) n._ 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), na versão resultante do Regulamento (CEE) n._ 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (JO L 215, p. 49), prevê, nos seus artigos 4._-A a 4._-I, a concessão de diferentes prémios, entre os quais o prémio especial para bovinos machos instituído pelo artigo 4._-B deste último regulamento.
As modalidades de execução dos regimes de ajudas
O Regulamento (CEE) n._ 3508/92
4 O Regulamento (CEE) n._ 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992 (JO L 355, p. 1), estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo (a seguir «SIGC») relativo a certos regimes de ajudas comunitárias concedidas no quadro da política agrícola comum.
5 Nos termos do artigo 1._, n._ 1, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento n._ 3508/92, o SIGC é aplicável, no sector da produção animal, aos regimes de prémio aos produtores de carne de bovino instituídos pelos artigos 4._-A a 4._-H do Regulamento n._ 805/68, modificado pelo Regulamento n._ 2066/92.
6 O artigo 6._, n._ 8, do Regulamento n._ 3508/92 prevê que, para poder beneficiar de um dos regimes comunitários visados no seu artigo 1._, n._ 1, alínea b), cada agricultor apresentará um ou mais pedidos de ajudas «animais», o mais tardar nas datas previstas para os respectivos regimes.
O Regulamento n._ 3887/92
7 O Regulamento n._ 3887/92 estabelece as modalidades de aplicação relativas ao SIGC previsto pelo Regulamento n._ 3508/92.
8 Nos termos do artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 3887/92, sem prejuízo dos requisitos relativos aos pedidos de ajudas previstos em regulamentos sectoriais, o pedido de ajudas «animais» deve conter todas as informações necessárias, designadamente, a identificação do agricultor, o número e a espécie dos animais relativamente aos quais o benefício de uma ajuda é pedido, se for caso disso, o compromisso do agricultor de manter esses animais na sua exploração durante o período de retenção e a indicação do local ou locais onde esta retenção terá lugar e uma declaração em que o agricultor reconhece ter tomado conhecimento das condições relativas à concessão das ajudas em causa.
9 O artigo 6._ do Regulamento n._ 3887/92 dispõe:
«1. Os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios.
[...]
3. Os controlos no local incidirão, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos. Essa amostra deve representar pelo menos:
- 10% dos pedidos de ajudas `animais' ou das declarações de participação,
[...]
4. Os pedidos objecto de controlos no local serão determinados pela autoridade competente com base, designadamente, numa análise de riscos, bem como num elemento de representatividade dos pedidos de ajudas apresentados. [...]
[...]»
10 O artigo 10._, n._ 2, do Regulamento n._ 3887/92 está assim formulado:
«Sempre que se verificar que o número de animais declarados num pedido de ajudas excede o número de animais verificados aquando do controlo, o montante da ajuda será calculado com base no número de animais verificados. Todavia, salvo caso de força maior e após aplicação do n._ 5, o montante unitário da ajuda será diminuído:
a) Nos casos de um pedido para um máximo de 20 animais:
- da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser inferior ou igual a dois animais,
- do dobro da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser superior a dois e inferior ou igual a quatro animais.
Se o excedente for superior a quatro animais, não será concedida qualquer ajuda.
b) Nos outros casos:
- da percentagem correspondente ao excedente verificado no caso de este ser inferior ou igual a 5%,
- de 20%, no caso de o excedente verificado ser superior a 5% e inferior ou igual a 10%,
- de 40%, no caso do excedente verificado ser superior a 10% e inferior ou igual a 20%.
No caso do excedente verificado ser superior a 20%, não será concedida qualquer ajuda.
As percentagens referidas na alínea a) são calculadas com base no número indicado no pedido, enquanto as referidas na alínea b) são calculadas com base no número determinado.
Todavia, se se tratar de uma falsa declaração feita deliberadamente ou por negligência grave, o agricultor em causa será excluído do benefício:
- do regime de ajuda em causa a título do ano civil em questão
e
- em caso de uma falsa declaração feita deliberadamente, do mesmo regime de ajuda a título do ano civil seguinte.
Sempre que o produtor não tenha podido respeitar a sua obrigação de retenção por razões de força maior, o direito ao prémio será mantido em relação ao número de animais efectivamente elegíveis no momento em que tiver ocorrido o caso de força maior.
Em caso algum serão concedidas ajudas relativas [concedidos prémios relativos] a um número de animais superior ao número indicado no pedido de ajudas.
Para efeitos da aplicação do disposto no presente número, serão tomados em consideração separadamente os animais que podem beneficiar de um prémio diferente.»
Os litígios no processo principal e a questão prejudicial
11 Dois litígios estão na origem do presente pedido prejudicial. O primeiro opõe o Land Baden-Württemberg a G. Schilling a respeito do pedido apresentado por este último em 14 de Maio de 1993 com vista a obter o prémio especial para bovinos machos relativamente a vinte e três animais abatidos em Janeiro do referido ano, bem como relativamente a quatro touros exportados para Itália em 14 de Abril de 1993. A autoridade competente indeferiu o pedido no que respeita a estes últimos animais, com o fundamento de que o pedido de prémio não tinha sido apresentado até três dias antes da expedição dos mesmos. Reduziu igualmente em 40% o prémio total concedido para os outros animais, baseando-se no artigo 10._, n._ 2, do Regulamento n._ 3887/92.
12 Chamado a pronunciar-se em recurso interposto pelo agricultor, o Verwaltungsgericht entendeu que o prémio tinha sido legitimamente recusado para os animais exportados, mas que esta circunstância não justificava uma redução suplementar do prémio relativamente aos outros animais em causa.
13 Uma vez que a decisão em primeira instância foi confirmada pelo Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemanha), em instância de recurso, o Land Baden-Württemberg instaurou recurso de revista para o tribunal a quo.
14 O segundo litígio resulta do facto de o Bezirksregierung Lüneburg ter indeferido o pedido de H.-O. Nehring destinado a obter o prémio especial para bovinos machos realtivamente a quatro animais, com o duplo fundamento de que, por um lado, três deles foram abatidos sem aguardar o prazo de duas semanas após a entrega da declaração de participação prevista no regulamento nacional relativo aos prémios para bovinos e caprinos e, por outro, que o quarto animal não atingia o peso mínimo para abate.
15 O agricultor recorreu da decisão do Bezirksregierung Lüneburg para o Verwaltungsgericht Stade (Alemanha). Na sua decisão de 14 de Dezembro de 1995, este considerou procedente o fundamento de recusa apenas no que respeita ao quarto touro, visto o agricultor não ter feito prova de que animal possuía o peso mínimo para abate. Este órgão jurisdicional decidiu, além disso, que a referida decisão de indeferimento não podia ter como consequência uma redução, com base no artigo 10._, n._ 2, do Regulamento n._ 3887/92, do prémio solicitado para os outros três animais.
16 O Bezirksregierung Lüneburg recorreu desta decisão para o Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Alemanha) e, seguidamente, uma vez que foi negado provimento ao seu recurso, por decisão de 11 de Fevereiro de 1999, interpôs recurso de revista para o tribunal a quo.
17 Por entender que a solução dos litígios que lhe foram submetidos exigia a interpretação do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«É permitida a redução do montante unitário da ajuda comunitária, nos termos do artigo 10._, n._ 2, segundo período, quando a diferença prevista no primeiro período entre o número dos animais declarados e o número de animais verificados no controlo assenta não em dados falsos do requerente mas no facto de a autoridade concluir, relativamente a certos animais, pela inexistência das condições para a concessão do prémio?»
Quanto à questão prejudicial
18 Através desta questão, o tribunal a quo pergunta, no essencial, se há que interpretar o artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92 no sentido de que o montante unitário da ajuda deve ser reduzido mesmo quando o excedente do número de animais declarados relativamente ao número de animais verificados no controlo não assenta em falsas declarações do requerente, mas no facto de, quanto a certos animais, as condições exigidas para a concessão do prémio não se encontrarem reunidas.
19 H.-O. Nehring defende que o artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92 só prevê sanções no caso de se constatar, no âmbito do controlo efectuado, que um dado fornecido pelo empresário agrícola é incorrecto. Segundo aquele, estas disposições prevêem, portanto, sanções para o caso de, aquando de um controlo, se concluir que o número de animais indicados no pedido de ajudas é superior ao número de animais efectivamente verificados. Esta seria a única interpretação da referida disposição compatível com o princípio da proporcionalidade.
20 O Land Baden-Württemberg, por sua vez, sustenta que há lugar à redução do montante da ajuda, nos termos do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento n._ 3887/92, mesmo que a diferença entre o número de animais declarados e o número de animais verificados aquando do controlo não resulte de falsas declarações do requerente, mas do facto de a autoridade competente considerar que certos animais não são elegíveis para o regime de ajudas. A interpretação do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do referido regulamento preconizada pelos requerentes da ajuda em causa no processo principal seria contrária ao objectivo e à finalidade deste regulamento, o qual se destina a permitir a execução eficaz da reforma da política agrícola comum e a prevenir ou punir as irregularidades e as fraudes.
21 O Land Baden-Württemberg acrescenta que, uma vez que se trata de um processo de grande envergadura, em que apenas é possível proceder a controlos por sondagem, o requerente está obrigado a elaborar os seus pedidos com particular rigor. Qualquer irregularidade deve ser-lhe imputada, devendo a Administração ter apenas em conta o facto de que o número de animais declarados ultrapassa o número de animais que a mesma considera elegíveis.
22 Segundo a Comissão, há que responder afirmativamente à questão colocada. As decisões administrativas relativas à concessão de ajudas comunitárias são decisões colectivas que não permitem tratar a lista de animais que figura nos pedidos de ajudas como simples dados colocados pelo requerente à disposição das autoridades competentes, as quais, numa segunda fase e relativamente a cada pedido, devam controlar minuciosamente os diversos aspectos e corrigi-los. O sistema instituído pelo Regulamento n._ 3887/92 assenta na cooperação e na co-responsabilidade do requerente que, ao apresentar o seu pedido, indica que este satisfaz os requisitos exigidos para a concessão do prémio. A Comissão alega que a interpretação do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do referido regulamento proposta pelos empresários agrícolas em causa no processo principal poderia ter como efeito que os requerentes de ajudas poderiam ser tentados a fazer declarações conformes com a verdade, mas falsas relativamente às condições de elegibilidade para o regime de ajudas.
23 A título liminar, importa recordar que, na data dos factos no processo principal, o artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento n._ 3887/92 previa que, quando se provasse que o número de animais declarados num pedido de ajuda ultrapassava o número de animais verificados aquando do controlo, o montante da ajuda seria calculado com base no número de animais verificados. O montante unitário da ajuda deveria, portanto, ser reduzido numa percentagem que variava em função da amplitude do excedente existente entre o número de animais mencionados no pedido e o número de animais verificados.
24 Uma vez que a letra do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento n._ 3887/92 apresenta dificuldades de interpretação quanto à questão de saber se a expressão «número de animais verificados aquando do controlo» visa animais contados aquando do controlo ou animais considerados elegíveis pelas autoridades competentes, aquando do referido controlo, para efeitos das ajudas comunitárias, há que examinar esta disposição à luz das finalidades do referido regulamento e, uma vez que esta é susceptível de várias interpretações, deve dar-se prioridade à que se revela adequada para salvaguardar o seu efeito útil (v., designadamente, acórdãos de 24 de Fevereiro de 2000, Comissão/França, C-437/97, Colect., p. I-1129, n._ 21, e de 4 de Outubro de 2001, Itália/Comissão, C-403/99, Colect., p. I-6883, n._ 28).
25 Os objectivos do Regulamento n._ 3887/92 são, de acordo com os seus primeiro, sétimo e nono considerandos, respectivamente, permitir a execução eficaz da reforma da política agrícola comum, controlar de modo eficaz o respeito das disposições em matéria de ajudas comunitárias e adoptar disposições destinadas a prevenir e punir de modo eficaz as irregularidades e as fraudes.
26 No que toca às particularidades dos diferentes regimes de ajudas, as instituições comunitárias previram sanções escalonadas em função da gravidade da irregularidade cometida. Quanto às sanções relativas aos pedidos de ajudas «animais», o artigo 10._, n._ 2, do Regulamento n._ 3887/92 prevê sanções que vão desde a redução do montante unitário da ajuda até à exclusão total do regime de ajudas relativamente ao ano civil em causa e ao ano civil seguinte.
27 Por conseguinte, o artigo 10._, n._ 2, do Regulamento n._ 3887/92 visa punir de forma eficaz e dissuasiva não apenas as declarações fraudulentas ou que comportem uma negligência grave, mas igualmente todas as irregularidades cometidas por um produtor no seu pedido de ajudas.
28 H.-O. Nehring alega que o montante da ajuda a que tem direito só pode ser reduzido nos termos do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, segundo período, do Regulamento n._ 3887/92 se o número de animais declarados no seu pedido se afastar do número de animais verificados, isto é, do número de animais contados, pelas autoridades competentes aquando do controlo.
29 A este respeito, importa salientar que esta interpretação é contrária tanto à letra das disposições do Regulamento n._ 3887/92 relativas à apresentação dos pedidos de ajudas por empresários agrícolas como aos objectivos dos regulamentos comunitários relativos ao SIGC, a saber, os Regulamentos n.os 3508/92 e 3887/92.
30 Com efeito, resulta do artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 3887/92 que, entre as informações que devem constar do pedido de ajudas «animais» apresentado por um empresário agrícola, figura uma declaração deste último de que tomou conhecimento das condições a preencher para efeitos da concessão das ajudas em causa.
31 Além disso, o artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 3887/92 prevê que os dois tipos de controlos nele visados, a saber, os controlos administrativos e no local, sejam efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios.
32 Daqui decorre que «o número de animais verificados aquando do controlo», na acepção do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento n._ 3887/92, deve ser entendido como o número de animais considerados elegíveis para o regime de ajudas pelas autoridades competentes, no sentido de que os mesmos satisfazem as condições impostas para a atribuição das ajudas.
33 Ao apresentar um pedido de ajudas «animais», um empresário agrícola é obrigado a declarar os animais que preenchem as diferentes condições impostas pela regulamentação comunitária sobre a matéria para a concessão das referidas ajudas.
34 Com efeito, o SIGC instaurado pelos Regulamentos n.os 3508/92 e 3887/92 destina-se a tornar mais eficazes as actividades de gestão e de controlo. Um processo eficaz pressupõe que as informações que devem ser fornecidas por um requerente de ajudas sejam completas e exactas desde o início, a fim de lhe permitir apresentar um correcto pedido de concessão de pagamentos compensatórios e evitar que lhe sejam impostas sanções (v., neste sentido, acórdão de 14 de Setembro de 2000, Fisher, C-369/98, Colect., p. I-6751, n.os 27 e 28).
35 Deve igualmente concluir-se que a interpretação preconizada pelos requerentes de ajudas em causa para o artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92 colidiria directamente com o objectivo deste regulamento e com o sistema de sanções instaurado pelas instituições comunitárias no quadro do SIGC.
36 Como a Comissão acertadamente salientou, uma interpretação desta natureza teria como resultado que um requerente de ajudas poderia ser tentado a fazer declarações conformes com a verdade, no que respeita ao número de animais declarados, mas falsas relativamente às condições de elegibilidade para o regime de ajudas, uma vez que apenas lhe seria recusada a ajuda para os animais que, de facto, não fossem elegíveis. Esta interpretação inviabilizaria uma gestão eficaz dos regimes de ajudas comunitárias.
37 Por outro lado, resulta das disposições dos Regulamentos n.os 3508/92 e 3887/92 que as autoridades nacionais não são obrigadas, nem podem, efectuar controlos para verificar a veracidade de todas as declarações que constam dos pedidos de ajudas que lhes são apresentados. No que toca, nomeadamente, aos controlos no local previstos no artigo 6._, n._ 3, do Regulamento n._ 3887/92, os mesmos têm por objecto uma amostra representativa de pedidos, mas esta amostra apenas pode corresponder a 10% dos pedidos de ajudas «animais» apresentados pelos agricultores. Daqui resulta necessariamente que, no quadro do SIGC, cabe aos agricultores, que declaram, de acordo com o artigo 5._, n._ 1, do referido regulamento, ter tomado conhecimento das condições a preencher para efeitos da concessão das ajudas em causa, apresentar pedidos de ajudas «animais» que satisfaçam essas condições. O artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, segundo período, do mesmo regulamento visa punir os requerentes que não respeitem esta obrigação, mesmo que tenham agido sem negligência ou intenção fraudulenta.
38 O argumento de H.-O. Nehring segundo o qual esta interpretação do artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92 não é conforme com o princípio da proporcionalidade não pode ser acolhido.
39 Com efeito, importa sublinhar, por um lado, que as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação em matéria agrícola e, por outro, que o Regulamento n._ 3887/92 prevê sanções escalonadas em função da gravidade e da amplitude da irregularidade cometida (v., neste sentido, acórdão de 17 de Julho de 1997, National Farmers' Union e o., C-354/95, Colect., p. I-4559, n.os 53 e 54).
40 Nestas condições, não pode ser considerado injustificado ou desproporcionado aplicar a um empresário agrícola que cometeu um erro, mesmo de boa-fé e sem intenção fraudulenta, uma sanção dissuasiva e eficaz como a que está prevista na referida disposição (v. acórdão National Farmers' Union, já referido, n.os 53 e 55).
41 Além disso, importa igualmente concluir que, embora o Regulamento n._ 3887/92 possa apresentar dificuldades de interpretação, uma leitura atenta do mesmo permite entender o sentido e as consequências da aplicação das respectivas disposições, que são destinadas a profissionais na matéria.
42 Atendendo ao conjunto das considerações precedentes, deve responder-se à questão colocada que o artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n._ 3887/92 deve ser interpretado no sentido de que o montante unitário da ajuda deve ser reduzido mesmo quando o excedente do número de animais declarados relativamente ao número de animais verificados no controlo não assenta em falsas declarações do requerente, mas no facto de, relativamente a certos animais, as condições exigidas para a concessão do prémio não se encontrarem reunidas.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Bundesverwaltungsgericht, por decisão de 18 de Janeiro de 2000, declara:
O artigo 10._, n._ 2, primeiro parágrafo, primeiro e segundo períodos, do Regulamento (CEE) n._ 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, deve ser interpretado no sentido de que o montante unitário da ajuda deve ser reduzido mesmo quando o excedente do número de animais declarados relativamente ao número de animais verificados no controlo não assenta em falsas declarações do requerente, mas no facto de, relativamente a certos animais, as condições exigidas para a concessão do prémio não se encontrarem reunidas.