CELEX: 61994TJ0330
Ayudas de Estado
Negativa de la Comisión a proponer medidas apropiadas en el sentido del apartado 1 del artículo 93 del Tratado
Recurso de anulación
Inadmisibilidad

Hechos que originaron el litigio
Mediante escrito de 24 de septiembre de 1990, el Gobierno neerlandés notificó a la Comisión, con arreglo al apartado 3 del
artículo 93 del Tratado CEE, un régimen general de ayudas con finalidad regional para el período comprendido entre 1991 y
1994, titulado
Subsidieregeling regionale investeringsprojecten 1991 (en lo sucesivo,
régimen neerlandés). Una vez examinado, la Comisión informó al Gobierno neerlandés, mediante escrito de 27 de diciembre de 1990, que consideraba
que dicho régimen era compatible con el mercado común, en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado
(en lo sucesivo,
Decisión de aprobación).
En el
Vigésimo Informe sobre la política de competencia
(punto 330) se publicó un resumen de la Decisión de aprobación con el siguiente tenor literal: En diciembre, la Comisión decidió aceptar las líneas generales de la política regional de los Países Bajos para el período
1991-1994, que prevé una disminución del tipo de ayuda, así como de las regiones que pueden solicitar las ayudas a la inversión.La Comisión no se opuso a las ayudas a la inversión de un 20 % bruto durante todo el período de cuatro años en las provincias
de Groninga, Frisia y Lelystad. Sin embargo, para el sudeste de Drenthe, la aprobación de la Comisión sigue limitada a dos
años; la situación de esta región volverá a ser estudiada en el curso del año 1992.
En mayo de 1991, la sociedad neerlandesa Frima BV (en lo sucesivo,
Frima) solicitó a las autoridades neerlandesas la concesión, en virtud del régimen neerlandés, de una ayuda de 12,5 millones de
HLF, equivalente al 10 % de los costes subvencionables, para la construcción de una nueva salina (unidad de producción de
sal) en Harlingen, en la provincia de Frisia. En el año 1993 y a principios de 1994, Frima aportó determinadas precisiones
relativas a su solicitud de ayuda.
En octubre de 1993, un artículo publicado en la prensa especializada llamó la atención de Salt Union Ltd, productor de sal
establecido en el Reino Unido (en lo sucesivo,
Salt Union), sobre la posibilidad de que el Gobierno neerlandés concediera una ayuda a Frima, con arreglo al régimen neerlandés.
A raíz de ello, Salt Union inició un intercambio de correspondencia con la Comisión en torno a dicha ayuda y al régimen neerlandés.
En ella solicitaba a la Comisión que propusiera al Gobierno neerlandés medidas apropiadas en el sentido del apartado 1 del
artículo 93 del Tratado respecto al régimen neerlandés.
El 5 de agosto de 1994, la Comisión remitió a Salt Union un escrito en el que se expresaba en los siguientes términos: The Commission has found no reason to propose appropriate measures pursuant to Article 93(1) EC regarding the scheme. Friesland
still meets the criteria the Commission uses in its method to asses whether a region is eligible to the derogation provided
for in Article 92(3)c) EC [...] The scheme in question was found compatible with the common market in 1990, with the exception
of its applications in certain specific sectors (which do not include the salt industry). The aid decided by the Dutch authorities
in favour of Frima respects the criteria set out in the scheme ─indeed, the aid is clearly lower than what the authorities
could have awarded─ and is therefore compatible under the 1990 decision.[
La Comisión no ha encontrado ningún motivo para proponer, en relación con este régimen [neerlandés] medidas apropiadas en
el sentido del apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE. Frisia sigue respondiendo a los criterios aplicados por la Comisión
para apreciar si una región puede ampararse en la excepción establecida en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del
Tratado CE [...] Dicho régimen fue considerado compatible con el mercado común en 1990, salvo su aplicación en determinados
sectores específicos (que no incluyen la industria de la sal). La ayuda decidida por las autoridades neerlandesas a favor
de Frima se ajusta a los criterios indicados en el régimen ─es más, la ayuda es claramente inferior a lo que las autoridades
habrían podido conceder─ y, por lo tanto, es compatible con la Decisión de 1990.]
Procedimiento
En estas circunstancias, el 13 de octubre de 1994, Salt Union interpuso el presente recurso.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 19 de enero de 1995, la Comisión
propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, con arreglo al apartado 1 del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento.
Mediante auto de 13 de julio de 1995, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera ampliada) decidió unir la excepción al
examen del fondo, conforme al apartado 4 del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento.
Mediante auto de 17 de noviembre de 1995, Salt Union/Comisión (T-330/94, Rec. p. II-2881), el Tribunal de Primera Instancia
resolvió admitir la intervención de Frima en apoyo de las pretensiones de la Comisión, así como la intervención de la asociación
Verein Deutsche Salzindustrie eV (en lo sucesivo,
VDS) en apoyo de las pretensiones de la demandante. En el mismo auto, el Tribunal de Primera Instancia accedió además a las peticiones
de las partes coadyuvantes de aplicar sendas excepciones al régimen lingüístico por lo que se refiere a la vista.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a
prueba.
Durante la vista pública celebrada el 2 de julio de 1996 se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas
a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
Pretensiones de las partes
Salt Union solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
─
Anule la decisión de la Comisión contenida en su escrito de 5 de agosto de 1994, mediante el que indicó que no había encontrado
ningún motivo para proponer, respecto del régimen neerlandés, medidas apropiadas en el sentido del apartado 1 del artículo
93 del Tratado CE.
Anule la decisión de la Comisión contenida en su escrito de 5 de agosto de 1994, mediante el que indicó que no había encontrado
ningún motivo para proponer, respecto del régimen neerlandés, medidas apropiadas en el sentido del apartado 1 del artículo
93 del Tratado CE.
─
Declare que la Comisión es responsable de todos los perjuicios sufridos por ella.
Declare que la Comisión es responsable de todos los perjuicios sufridos por ella.
─
Condene en costas a la Comisión.
Condene en costas a la Comisión.
VDS apoya plenamente las pretensiones de Salt Union.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
─
Desestime el recurso.
Desestime el recurso.
─
Condene en costas a la demandante;
Condene en costas a la demandante;
Frima solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
─
Declare la inadmisibilidad del recurso y lo desestime.
Declare la inadmisibilidad del recurso y lo desestime.
─
Condene en costas a la demandante, incluidas las de Frima.
Condene en costas a la demandante, incluidas las de Frima.
En la vista Salt Union desistió de sus pretensiones dirigidas a que se declarase a la Comisión responsable de todos los perjuicios
sufridos por ella. El Tribunal de Primera Instancia tomó conocimiento de ello.
Admisibilidad del recurso
La Comisión invoca cuatro motivos de inadmisibilidad. En primer lugar, alega que ha prescrito el plazo para interponer el
recurso. En segundo lugar, sostiene que Salt Union carece de interés para solicitar la anulación de la decisión impugnada.
En tercer lugar, la decisión impugnada no es un acto susceptible de recurso. En cuarto lugar, la decisión impugnada no afecta
directa e individualmente a Salt Union.
En las circunstancias del presente caso, el Tribunal de Primera Instancia considera oportuno examinar en primer lugar el motivo
de inadmisibilidad basado en que la decisión impugnada no es un acto susceptible de recurso.
Alegaciones de las partes
La Comisión señala que, en virtud del artículo 173 del Tratado CE (en lo sucesivo,
Tratado), el Juez comunitario es competente para ejercer su control sobre los
actos de la Comisión. Ahora bien, una decisión de proponer o de no proponer medidas apropiadas con arreglo al apartado 1 del artículo
93 del Tratado no constituye, en el sentido del mencionado artículo 173, un acto susceptible de control jurisdiccional. La
Comisión subraya, especialmente, que el hecho de proponer medidas apropiadas no tiene carácter vinculante, habida cuenta de
que la no aceptación por parte de un Estado miembro de las medidas que se le proponen no constituye un motivo que autorice
a la Comisión a recurrir ante el Tribunal de Justicia. Para ello, la Comisión debería ultimar la fase complementaria consistente
en la adopción de una Decisión con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
La Comisión considera, además, que una solicitud de que proponga medidas apropiadas conforme al apartado 1 del artículo 93
la coloca en una situación comparable a aquella en que se encuentra cuando se le solicita que recurra contra un Estado miembro
con arreglo al artículo 169 del Tratado. Ahora bien, es reiterada jurisprudencia que no procede admitir un recurso de anulación
interpuesto contra el acto mediante el que la Comisión decidió sobre tal solicitud, puesto que en
una fase administrativa previa en la que se requiere al Estado miembro para que se atenga al Tratado [...] ninguno de los
actos que pueda adoptar la Comisión tiene carácter vinculante (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de marzo de 1966, Lütticke y otros/Comisión, 48/65, Rec. pp. 27 y ss., especialmente
p. 39).
Subraya, además, que el Abogado General Sr. Gand señalaba en sus conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la
sentencia Lütticke y otros/Comisión, antes citada (Rec. p. 44): En principio, una decisión denegatoria no puede ser objeto de dicho recurso [de anulación] más que cuando el acto positivo
que la Institución rehúsa adoptar puede ser impugnado en sí mismo. En este asunto, el dictamen motivado que pudiera emitir
la Comisión sobre un incumplimiento por parte de la República Federal de sus obligaciones, la invitación hecha a este Estado
a presentar sus observaciones, y más generalmente, la iniciación del procedimiento del artículo 169 constituyen las fases
previstas de un recurso interpuesto ante el Tribunal de Justicia, pero no actos jurídicos que pueden ser ellos mismos objeto
de un recurso.
La Comisión considera que este razonamiento es también aplicable en el presente caso.
Alega, por último, que el examen efectuado con arreglo al apartado 1 del artículo 93 tiene un carácter tan amplio y discrecional
que no puede ser objeto de recurso. A este respecto, la Comisión señala que, según la jurisprudencia, dispone de una amplia
facultad de apreciación en el ejercicio de las competencias que le atribuye el apartado 1 del artículo 93. Se remite especialmente
a la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Rec. p. I-3829),
apartados 11, 15 y 34, en la que se declaró que, en el ejercicio de sus facultades derivadas del apartado 1 del artículo 93,
la iniciativa corresponde a la Comisión. La demandada considera que la existencia de dicha facultad de apreciación es incompatible
con la posibilidad de que un particular interponga un recurso con arreglo al artículo 173. En apoyo de esta afirmación, se
remite, por un lado, a la sentencia de 17 de mayo de 1990, Sonito y otros/Comisión (C-87/89, Rec. p. I-1981), apartado 6,
en la que se trataba de una negativa de la Comisión a iniciar un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo
169, y, por otro, a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de octubre de 1994, Ladbroke/Comisión (T-32/93, Rec.
p. II-1015), apartado 37, en la que se trataba de una negativa de la Comisión a adoptar una Decisión con arreglo al apartado
3 del artículo 90 del Tratado.
Frima se remite a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de octubre de 1993, Zunis Holding y otros/Comisión
(T-83/92, Rec. p. II-1169, apartado 31), en la que se declaró que
cuando un acto de la Comisión reviste carácter negativo, debe apreciarse en función de la naturaleza de la solicitud a la
que responde [...] En particular, la negativa de una Institución comunitaria a revocar o modificar un acto únicamente puede
constituir en sí misma un acto cuya legalidad puede controlarse, conforme al artículo 173 del Tratado, cuando el propio acto
que la Institución comunitaria se niega a revocar o modificar podría haberse impugnado con arreglo a dicha disposición. Frima considera que, a la luz de esta jurisprudencia, no cabe admitir el recurso de anulación de la decisión impugnada interpuesto
por Salt Union.
Salt Union subraya que el apartado 1 del artículo 93 obliga a la Comisión a proceder al examen permanente de los regímenes
de ayudas. Precisa que en absoluto pretende oponerse a determinadas medidas concretas o cuestionar su alcance, sino que su
única intención es obtener la anulación de una decisión ilegal de dar por concluido un examen obligatorio incompleto.
Sostiene que, aun cuando la Comisión dispone de un margen de apreciación en lo que respecta a la naturaleza de las medidas
apropiadas que puede proponer a los Estados miembros tras un examen efectuado conforme al apartado 1 del artículo 93, no dispone
de ningún margen de apreciación en cuanto a la amplitud de dicho examen. De ello se desprende que, aunque los denunciantes
no tengan derecho a oponerse a las propuestas que en su caso haya hecho la Comisión a los Estados miembros, están legitimados
para cerciorarse de que el tipo de examen efectuado por la Comisión es suficientemente amplio para permitirle apreciar la
oportunidad de una intervención. Pues bien, en el presente caso, la Comisión no efectuó un examen completo en el sentido del
apartado 1 del artículo 93. Por el contrario, llegó a la conclusión de que no era necesario proponer medidas apropiadas basándose
en un examen incompleto de los elementos fácticos. Cuando, como en el presente caso, la Comisión se abstiene de proponer medidas
útiles tras un examen incompleto, el hecho de dar por concluido el expediente correspondiente produce un efecto jurídico,
habida cuenta de que la Comisión se colocó ilegalmente en la imposibilidad de proponer medidas apropiadas, mientras que dichas
medidas habrían podido resultar necesarias si hubiera efectuado un examen completo.
Salt Union señala que debe distinguirse entre, por un lado, el procedimiento establecido en el artículo 169 y, por otro, el
procedimiento del artículo 93, ya que si los dos procedimientos fueran estrictamente idénticos, el procedimiento especial
del artículo 93 quedaría sin objeto. La diferencia entre los dos procedimientos reside en el hecho de que el artículo 169
no obliga a la Comisión a examinar los incumplimientos de los Estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud
del Tratado, mientras que el apartado 1 del artículo 93 obliga a la Comisión a examinar permanentemente todos los regímenes
de ayudas. Dicha distinción es, a su juicio, de crucial importancia, habida cuenta de que, si la Comisión se abstiene de cumplir
efectivamente su obligación en materia de control conforme al apartado 1 del artículo 93, los interesados como Salt Union,
a quienes el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 habría podido beneficiar, quedan injustamente privados
de él. El artículo 169, por su parte, no establece un procedimiento equivalente.
Salt Union señala a continuación que, según la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión (C-198/91,
Rec. p. I-2487), apartado 23, cuando, sin iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, la Comisión declara, sobre
la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de las garantías
de procedimiento establecidas en el apartado 2 del artículo 93 únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad
de impugnar ante el Tribunal de Justicia dicha Decisión de la Comisión. Por analogía con dicha sentencia, una parte demandante
interesada en participar en el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 que pueda resultar de la terminación del procedimiento
del apartado 1 del artículo 93 sólo podría obtener el respeto de las garantías de procedimiento previstas en el apartado 2
del artículo 93 si pudiera impugnar la falta de cumplimiento adecuado del examen obligatorio exigido por el apartado 1 del
artículo 93.
VDS alega que de la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión (164/84, Rec. p. 391),
apartados 20 a 32, se desprende que los derechos de los competidores de los beneficiarios de ayudas de Estado están amparados
por el Tratado. De ello se deduce que los competidores deben tener siempre derecho a oponerse a la concesión de ayudas de
Estado a sociedades que operan en los mismos mercados que ellos. Según VDS, justifica esta postura la necesidad de garantizar
el respeto efectivo de las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado. Por consiguiente, los competidores de Frima
deben poder solicitar que la Comisión efectúe un examen en profundidad de la ayuda concedida a Frima en virtud del apartado
1 del artículo 93.
VDS se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809),
apartado 16, en la que se precisa que los
interesados a los que se refiere el apartado 2 del artículo 93 incluyen especialmente a los competidores del beneficiario de la ayuda
de que se trate. Dado que dichos competidores están legitimados para intervenir en una procedimiento con arreglo al apartado
2 del artículo 93, incoado a raíz de un procedimiento con arreglo al apartado 1 del artículo 93, deben también tener derecho,
según VDS, a impugnar una decisión de la Comisión de no iniciar el procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 93.
De no reconocérseles tal derecho, quedarían privados del derecho a presentar observaciones que les reconoce el apartado 2
del artículo 93. Esta situación sería contraria al principio de Derecho comunitario según el cual, cuando una parte es titular
de derechos, el Tratado garantiza también las vías procesales necesarias para hacerlos valer. VDS se remite a este respecto
a la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-2041).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, constituyen actos o Decisiones
susceptibles de ser objeto de recurso de anulación con arreglo al artículo 173 aquellas medidas que producen efectos jurídicos
obligatorios que afecten a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica (sentencia
del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9; sentencias del Tribunal
de Primera Instancia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión, T-64/89, Rec. p. II-367, apartado 42, y de 24 de marzo de 1994,
Air France/Comisión, T-3/93, Rec. p. II-121, apartado 43).
Además, cuando una Decisión de la Comisión reviste carácter negativo, debe ser analizada en función de la naturaleza de la
solicitud a la que responde (sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión, 42/71, Rec.
p. 105, apartado 5, y de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión, asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, Rec. p. I-6061,
apartado 22; sentencia Zunis Holding y otros/Comisión, antes citada, apartado 31). En particular, una negativa es un acto
que puede ser objeto de recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado cuando el acto que la Institución se
niega a adoptar hubiera podido ser impugnado en virtud de esta disposición (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de abril
de 1988, Asteris y otros y Grecia/Comisión, asuntos acumulados 97/86, 193/86, 99/86 y 215/86, Rec. p. 2181, apartado 17, y
Sonito y otros/Comisión, antes citada, apartado 8).
En el presente caso, el acto impugnado en virtud del artículo 173 del Tratado es la negativa de la Comisión a proponer al
Gobierno neerlandés medidas apropiadas con arreglo al apartado 1 del artículo 93 del Tratado respecto del régimen neerlandés.
A la luz de la jurisprudencia citada (véanse los apartados 31 y 32
supra)
, este acto sólo puede considerarse como una decisión susceptible de recurso de anulación si el acto mediante el que la Comisión,
a instancias de Salt Union, hubiera propuesto medidas apropiadas al Gobierno neerlandés respecto del régimen neerlandés, hubiera
constituido una medida que produjera efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar los intereses de Salt Union, al modificar
de forma caracterizada su situación jurídica.
Pues bien, debe reconocerse que, según el propio tenor literal del apartado 1 del artículo 93 del Tratado, las medidas apropiadas
sólo constituyen propuestas. En particular, el Estado o el Gobierno neerlandés, a quien deberían proponerse dichas medidas,
no está obligado a ajustarse a ellas. En el supuesto de que decidiera no adoptarlas, la Comisión, si lo estimara aún oportuno,
debería adoptar una Decisión en virtud del apartado 2 del artículo 93 del Tratado a fin de exigir la modificación del régimen
neerlandés. Sólo dicha Decisión tendría carácter vinculante.
De ello se deduce que el acto solicitado por Salt Union no habría constituido una medida que produjera efectos jurídicos obligatorios
que pudieran afectar a sus intereses. Por lo tanto, dicho acto no habría sido susceptible de un recurso de anulación basado
en el artículo 173 del Tratado.
En consecuencia, la negativa de la Comisión a adoptar dicho acto no constituye un acto susceptible de un recurso de anulación
con arreglo al mencionado artículo 173 del Tratado.
De las anteriores consideraciones resulta que debe declararse la inadmisibilidad del recurso, sin que sea necesario examinar
los otros motivos de inadmisibilidad propuestos por la Comisión ni el fondo del asunto.
No obstante, este Tribunal de Primera Instancia subraya que el resultado del presente recurso no implica que, en general,
las empresas estén privadas de la posibilidad de oponerse a la concesión de ayudas de Estado a empresas que operen en los
mismos mercados que ellas. En efecto, dichas empresas pueden impugnar, ante el Juez nacional, la decisión de una autoridad
nacional de conceder una ayuda de Estado a una empresa con la que compiten. Si la ayuda se deriva de un régimen general de
ayudas, las empresas pueden cuestionar, en el marco de este procedimiento nacional, la validez de la Decisión de la Comisión
mediante la cual esta última ha aprobado dicho régimen. Si el Juez nacional debe resolver acerca de la validez de dicha Decisión,
puede o, en su caso, debe plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado.
Costas
Conforme al apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de Salt Union, y habida cuenta de
las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla en costas, incluidas las de Frima, que así lo había solicitado
en sus pretensiones. VDS cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera ampliada)
decide:
1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)
Condenar en costas a Salt Union, incluidas las de Frima BV.
3)
Verein Deutsche Salzindustrie eV cargará con sus propias costas.
Briët
Vesterdorf
Lindh
Potocki
Cooke
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de octubre de 1996.
El Secretario
El Presidente en funciones
H. Jung
C.P. Briët
–
Lengua de procedimiento: inglés.