CELEX: 62008CJ0192
Televiestintäala
Sähköinen viestintä
Direktiivi 2002/19/EY
4 artiklan 1 kohta
Verkot ja palvelut
Teleyritysten väliset yhteenliittämissopimukset
Velvollisuus neuvotella vilpittömässä mielessä
Yleisten viestintäverkkojen operaattorin käsite
5 ja 8 artikla
Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivalta
Yritys, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) (
EYVL L 108, s. 7
) 4 artiklan 1 kohdan, 5 artiklan ja 8 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa valittajana on TeliaSonera Finland Oyj (jäljempänä TeliaSonera), jolle Sonera Mobile Networks Oy:n oikeudet ovat siirtyneet, ja vastapuolina viestintävirasto ja iMEZ Ab (jäljempänä iMEZ) ja joka koskee viestintäviraston 11.12.2006 tekemää TeliaSoneraa koskevaa päätöstä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 5, 6, 8 ja 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
Avoimilla ja kilpailluilla markkinoilla ei saisi olla rajoituksia, jotka estävät yrityksiä neuvottelemasta keskenään käyttöoikeus- ja yhteenliittämisjärjestelyistä ja erityisesti rajat ylittävistä sopimuksista, edellyttäen että [EY:n] perustamissopimuksen kilpailusääntöjä noudatetaan. Jotta voidaan saavuttaa tehokkaammat, todella Euroopan laajuiset markkinat, joilla on tosiasiallista kilpailua, enemmän valinnanvaraa ja kilpailukykyisiä palveluja kuluttajille, olisi yritysten, joille esitetään käyttöoikeutta tai yhteenliittämistä koskevia pyyntöjä, [– –] periaatteessa tehtävä tällaiset sopimukset kaupallisin perustein ja käytävä neuvottelut vilpittömässä mielessä.
(6)
Markkinoilla, joilla on jatkuvasti suuria eroja yritysten välisten neuvotteluasemien vahvuudessa ja joilla jotkin yritykset ovat palvelujensa tarjonnassa riippuvaisia muiden tarjoamista perusrakenteista, on tarpeen luoda puitteet markkinoiden tehokkaan toimivuuden varmistamiseksi. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla olisi kaupallisten neuvottelujen epäonnistuessa oltava valtuudet varmistaa riittävät verkkojen käyttöoikeudet ja yhteenliittäminen sekä palvelujen yhteentoimivuus loppukäyttäjien etujen turvaamiseksi. Ne voivat erityisesti varmistaa päästä päähän -liitettävyyden asettamalla oikeasuhteisia velvollisuuksia yrityksille, jotka määräävät yhteyksistä loppukäyttäjiin. – –
– –
(8)
Verkko-operaattor[it], jotka hallitsevat yhteyttä omiin asiakkaisiinsa, tekevät sen julkistetusta numero- tai osoitealueesta peräisin olevilla yksilöivillä numero- tai osoitetunnisteilla. Muiden verkko-operaattoreiden on kyettävä välittämään liikennettä näille asiakkaille, joten niiden on kyettävä liittämään verkkonsa yhteen suoraan tai välillisesti. Siksi nykyiset oikeudet ja velvollisuudet neuvotella yhteenliittämisestä olisi säilytettävä. – –
– –
(19)
Velvollisuutta antaa käyttöoikeus verkkorakenteisiin voidaan perustella kilpailun tehostamiskeinona, mutta kansallisten sääntelyviranomaisten on tasapainotettava perusrakenteiden omistajan oikeudet hyödyntää niitä omaksi edukseen ja muiden palvelujen tarjoajien oikeudet käyttää järjestelmiä, jotka ovat olennaisia kilpailevien palvelujen tarjonnassa. Jos operaattorit velvoitetaan ottamaan huomioon verkkoelementt[ien] ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta ja käyttöä koskevat kohtuulliset pyynnöt, tällaiset pyynnöt olisi voitava hylätä ainoastaan objektiivisten perusteiden kuten teknisen toteutettavuuden tai verkon turvallisuuden säilyttämisen tarpeen nojalla. – –”
Käyttöoikeusdirektiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”– – tällä direktiivillä yhdenmukaistetaan tapa, jolla jäsenvaltiot sääntelevät sähköisten viestintäverkkojen ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä. Tavoitteena on luoda verkkojen ja palvelujen tarjoajien välisiä suhteita koskeva sisämarkkinoiden periaatteiden mukainen sääntelyjärjestelmä, joka johtaa kestävään kilpailuun ja sähköisten viestintäpalvelujen yhteentoimivuuteen sekä tuo kuluttajille hyötyjä.”
Kyseisen direktiivin 2 artiklassa on muun muassa seuraavat määritelmät:
”– –
a)
’käyttöoikeudella’ tarkoitetaan järjestelmien ja/tai palvelujen asettamista toisen yrityksen saataville määritellyin ehdoin joko yksinoikeudella tai muutoin sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista varten. Se kattaa muun muassa verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuden, johon saattaa sisältyä laitteiden liittäminen kiinteää tai muuta kuin kiinteää tapaa käyttäen (tässä tarkoitetaan erityisesti tilaajayhteyksien sekä sellaisien toimintojen ja palvelujen käyttöoikeutta, joita tarvitaan palvelujen tarjoamiseksi tilaajayhteyksien kautta); fyysisten perusrakenteiden käyttöoikeuden, mukaan lukien rakennukset, kaapelikanavat ja mastot; asiaan kuuluvien ohjelmistojen käyttöoikeuden, mukaan lukien käyttötukijärjestelmät; numeronmuuntoa tai vastaavia toimintoja tarjoavien järjestelmien käyttöoikeuden; kiinteiden ja matkaviestintäverkkojen käyttöoikeuden erityisesti verkkovierailua varten; digitaalitelevisiopalvelujen ehdollisen käyttöoikeuden; järjestelmien käyttöoikeuden; virtuaaliverkkopalvelujen käyttöoikeuden;
b)
’yhteenliittämisellä’ tarkoitetaan saman tai eri yrityksen käyttämien yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä, jotta tietyn yrityksen käyttäjät voivat olla yhteydessä saman tai toisen yrityksen käyttäjien kanssa tai käyttää toisen yrityksen tarjoamia palveluja. Palveluja voivat tarjota yhteenliitetyt osapuolet tai muut osapuolet, joilla on verkon käyttöoikeus. Yhteenliittäminen on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken;
c)
’operaattorilla’ tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa tai jolla on valtuutus tarjota yleistä sähköistä viestintäverkkoa tai sen liitännäistoimintoa;
– –”
Käyttöoikeusdirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että samassa jäsenvaltiossa tai eri jäsenvaltioissa olevill[e] yrityksille ei aseteta rajoituksia, jotka estävät niitä neuvottelemasta keskenään käyttöoikeuksien ja/tai yhteenliittämisen teknisiä ja kaupallisia järjestelyjä koskevista sopimuksista yhteisön oikeuden mukaisesti. Käyttöoikeutta tai yhteenliittämistä hakevalla yrityksellä ei tarvitse olla valtuutusta toimia siinä jäsenvaltiossa, jossa käyttöoikeutta tai yhteenliittämistä haetaan, jollei se tarjoa palveluja eikä ylläpidä verkkoa kyseisessä jäsenvaltiossa.”
Kyseisen direktiivin 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Yritysten oikeudet ja velvollisuudet”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on oikeus ja, vastaavan valtuutuksen omaavan toisen yrityksen sitä pyytäessä, velvollisuus neuvotella keskenään yhteenliittämisestä yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamiseksi, jotta varmistetaan palvelujen tarjonta ja yhteentoimivuus koko yhteisössä. Operaattoreiden on tarjottava käyttöoikeutta ja yhteenliittämistä muille yrityksille ehdoilla, jotka eivät ole ristiriidassa kansallisen sääntelyviranomaisen 5, 6, 7 ja 8 artiklan nojalla asettamien velvollisuuksien kanssa.
– –”
Mainitun direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet ja tehtävät käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen osalta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on [sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) [(
EYVL L 108, s. 33
)] 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin pyrkiessään edistettävä tämän direktiivin säännösten mukaisia riittäviä käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä sekä palvelujen yhteentoimivuutta ja tarvittaessa varmistettava ne täyttäen tehtävänsä tavalla, joka edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua ja antaa mahdollisimman suuren hyödyn loppukäyttäjille.
Kansallisten sääntelyviranomaisten on, tämän kuitenkaan rajoittamatta toimenpiteitä, joita voidaan 8 artiklan nojalla toteuttaa sellaisten yritysten osalta, joilla on huomattava markkinavoima, voitava erityisesti:
a)
jos se on välttämätöntä päästä päähän -liitettävyyden varmistamiseksi, asettaa velvollisuuksia yrityksille, joiden määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, mukaan lukien perustelluissa tapauksissa velvollisuus liittää verkkonsa yhteen, mikäli tätä ei ole vielä tehty,
– –
2.   Asettaessaan operaattorille velvollisuuden tarjota käyttöoikeus 12 artiklan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset voivat, jos se on verkon normaalin toimivuuden varmistamiseksi tarpeen, asettaa yhteisön lainsäädännön mukaisesti teknisiä tai käyttöä koskevia ehtoja tällaisen käyttöoikeuden tarjoajalle ja/tai käyttöoikeuden saajalle. Ehtojen, joissa viitataan erityisten teknisten standardien tai eritelmien täytäntöönpanoon, on oltava direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 17 artiklan mukaisia.
3.   Edellä 1 ja 2 kohdassa säädetyn mukaisesti asetettavien velvollisuuksien ja ehtojen on oltava puolueettomia, avoimia, oikeasuhteisia ja syrjimättömiä, ja ne on pantava täytäntöön direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 6 ja 7 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti.
4.   Käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen osalta jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella sääntelyviranomaisella on toimivalta puuttua asiaan joko omasta aloitteestaan mikäli tämä on perusteltua tai, jos yritykset eivät pääse keskenään sopimukseen, jommankumman asianomaisen osapuolen pyynnöstä direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklan sisältämien tavoitteiden turvaamiseksi sekä tämän direktiivin säännösten ja direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 6, 7, 20 ja 21 artiklassa tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti.”
Käyttöoikeusdirektiivin 6–13 artiklassa määritellään operaattoreiden velvollisuudet ja markkinoiden tarkastelua koskevat menettelyt.
Erityisesti kyseisen direktiivin 8–12 artiklassa vahvistetaan operaattoreihin, joilla on määritelty olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, sovellettavat velvollisuudet ja menettelyt.
Mainitussa 12 artiklassa, jonka otsikkona on ”Erityisten verkkotoimintojen käyttöoikeuksia ja käyttöä koskevat velvollisuudet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan säännösten mukaisesti asettaa operaattoreille velvollisuuksia toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä muun muassa silloin, kun kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, että käyttöoikeuden epääminen tai saman vaikutuksen aiheuttavat kohtuuttomat ehdot estäisivät kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai että se ei olisi loppukäyttäjien edun mukaista.
Operaattoreita voidaan vaatia muun muassa:
a)
antamaan kolmansille osapuolille tiettyjen verkkoelementtien ja/tai toimintojen käyttöoikeus, tilaajayhteyksien eriytetty tarjonta mukaan lukien;
b)
neuvottelemaan käyttöoikeutta pyytävien yritysten kanssa vilpittömässä mielessä;
– –
g)
tarjoamaan tiettyjä sellaisia palvelu[j]a, joita tarvitaan päästä päähän -palvelujen yhteentoimivuuden varmistamiseksi käyttäjille, mukaan lukien älyverkkopalveluihin tai matkaviestinverkkojen verkkovierailuihin liittyvät toiminnot;
– –
i)
liittämään yhteen verkot tai verkkotoiminnot.
Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat liittää tällaisiin velvollisuuksiin vilpittömyyttä, kohtuullisuutta ja määräaikoja koskevia ehtoja.
– –”
Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (
EYVL L 108, s. 21
) 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa on puolestaan seuraava määritelmä:
”’yleisvaltuutuksella’ tarkoitetaan jäsenvaltion vahvistamia lainsäädäntöpuitteita, joilla turvataan oikeus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamiseen, ja jossa säädetään alakohtaisista velvollisuuksista, joita voidaan soveltaa kaikkiin tai tietyntyyppisiin sähköisiin viestintäverkkoihin ja -palveluihin tämän direktiivin mukaisesti.”
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Luettelo yleisvaltuutuksesta johtuvista vähimmäisoikeuksista”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän direktiivin 3 artiklan mukaisesti [yleis]valtuutuksen saaneilla yrityksillä on oikeus:
a)
tarjota sähköisiä viestintäpalveluja ja -verkkoja;
– –.
2.   Jos kyseiset yritykset tarjoavat sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yleisölle, yleisvaltuutus antaa niille myös oikeuden:
a)
neuvotella yhteenliittämisestä muiden tietyn yleisvaltuutuksen piiriin yhteisössä kuuluvien, yleisölle sähköis[iä] viestintäverkkoja ja -palveluja [– –] tarjoavien yritysten kanssa ja tarvittaessa saada näiltä käyttöoikeus tai yhteenliittäminen direktiivissä 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) säädetyin edellytyksin ja mainitun direktiivin mukaisesti;
– –”
Valtuutusdirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjontaa koskevassa yleisvaltuutuksessa – – voivat olla ainoastaan liitteessä olevassa A – – osassa luetellut ehdot. Näiden ehtojen on oltava kyseisen verkon tai palvelun kannalta objektiivisesti perusteltavissa sekä syrjimättömiä, oikeasuhteisia ja avoimia.
2.   [Käyttöoikeusd]irektiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 6 ja 8 artiklan – – mukaisesti sähköisten viestintäverkkojen tai -palvelujen tarjoajille – – mahdollisesti asetetut erityisvelvollisuudet on oikeudellisesti erotettava yleisvaltuutukseen perustuvista oikeuksista ja velvollisuuksista. – –
– –”
Mainitun direktiivin liitteessä olevan A osan mukaan yksi niistä ehdoista, jotka voidaan liittää yleisvaltuutukseen, on palvelujen yhteentoimivuuden ja verkkojen yhteenliitettävyyden varmistaminen käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti.
Puitedirektiivin 2 artiklassa on muun muassa seuraavat määritelmät:
”– –
c)
’sähköisellä viestintäpalvelulla’ [tarkoitetaan] tavallisesti korvausta vastaan suoritettuja palveluja, jotka muodostuvat kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa, mukaan lukien televiestintäpalvelut ja siirtopalvelut radio- ja televisiotoiminnassa käytetyissä verkoissa, mutta jättäen ulkopuolelle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen avulla siirretyt sisältöpalvelut tai sisältöä toimituksellisessa valvonnassaan pitävät palvelut; kyseinen palvelu ei käsitä myöskään [teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 98/34/EY [(
EYVL L 204, s. 37
)] [1] artiklassa määriteltyjä tietoyhteiskunnan palveluja, jotka eivät muodostu kokonaan tai pääosin signaalien siirtämisestä sähköisissä viestintäverkoissa;
d)
’yleisellä viestintäverkolla’ [tarkoitetaan] sähköistä viestintäverkkoa, jota käytetään ainoastaan tai pääasiallisesti yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen tarjontaan;
– –”
Puitedirektiivin 8–13 artiklassa määritetään tehtävät, jotka kansallisten sääntelyviranomaisten on suoritettava kilpailua, sisämarkkinoiden kehittymistä ja Euroopan unionin kansalaisten etujen edistämistä koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi.
Kansallinen lainsäädäntö
Viestintämarkkinalain (393/2003), joka on annettu 23.5.2003, 2 §:ssä, jonka otsikkona on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa tarkoitetaan:
– –
13)
yhteenliittämisellä
eri viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin;
– –
17)
verkkoyrityksellä
yritystä, joka tarjoaa omistamaansa tai muulla perusteella hallussaan olevaa viestintäverkkoa käytettäväksi viestien siirtoon, jakeluun tai tarjolla pitoon;
– –
19)
palveluyrityksellä
yritystä, joka siirtää viestejä hallussaan olevassa tai verkkoyritykseltä käyttöönsä saamassa viestintäverkossa taikka jakelee tai pitää tarjolla viestejä joukkoviestintäverkossa;
– –
21)
teleyrityksellä
verkkoyritystä tai palveluyritystä;
– –”
Kyseisen lain 39 §:ssä, jonka otsikkona on ”Teleyrityksen yhteenliittämistä koskevat velvollisuudet”, säädetään, että teleyrityksen on neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa. Kyseisen pykälän 2 momentin mukaan viestintävirasto voi päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko tai viestintäpalvelu yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon tai viestintäpalvelun kanssa. Mainitun pykälän 3 momentissa viestintävirastolle annetaan myös oikeus asettaa muulle kuin huomattavan markkinavoiman yritykselle samanlainen velvollisuus, jos teleyritys hallitsee käyttäjien yhteyksiä viestintäverkkoon ja velvollisuuden asettaminen on viestintäverkkojen yhteenliitettävyyden varmistamiseksi välttämätöntä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisupyynnön mukaan iMEZ pyysi 10.5.2006 viestintävirastoa, joka on Suomen kansallinen sääntelyviranomainen, ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin tekstiviestien (jäljempänä SMS-viestit) ja multimediaviestien (jäljempänä MMS-viestit) välittämistä koskevan yhteenliittämissopimuksen solmimiseksi TeliaSoneran kanssa.
Viestintävirasto siirsi 18.5.2006 asian sovittelumenettelyyn, jonka päättyessä todettiin, ettei sovittelu ollut johtanut tulokseen.
Ruotsiin sijoittautunut iMEZ vaati 7.8.2006, että viestintävirasto velvoittaa TeliaSoneran neuvottelemaan vilpittömässä mielessä yhteenliittämisestä tarjoamalla iMEZ:lle vastavuoroista sopimusta kohtuullisin ehdoin. Se vaati toissijaisesti, jos tällaista velvollisuutta ei katsottaisi olevan, että TeliaSoneralle asetetaan vastavuoroinen SMS- ja MMS-viestejä koskeva yhteenliittämisvelvollisuus ja velvollisuus hinnoitella kummankin tyyppisten viestien terminointi kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi. iMEZ vaati ainakin, että SMS- ja MMS-viestien terminointi yksittäiseen matkaviestinverkkoon määritellään merkityksellisiksi viestintämarkkinoiksi ja TeliaSonera todetaan huomattavan markkinavoiman yritykseksi kyseisillä markkinoilla, minkä johdosta se saa siis oikeuden yhteenliittämiseen.
Viestintävirasto katsoi 11.12.2006 tekemällään päätöksellä, ettei TeliaSonera ollut täyttänyt sillä olevaa viestintämarkkinalain 39 §:n mukaista neuvotteluvelvollisuutta, ja se velvoitti TeliaSoneran neuvottelemaan vilpittömässä mielessä SMS- ja MMS-viestipalvelujen yhteenliittämisestä iMEZ:n kanssa. Kyseisen päätöksen mukaan näissä neuvotteluissa tuli ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään, ja neuvotteluja tuli käydä niistä lähtökohdista, että SMS- ja MMS-viestipalvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää kyseisten yritysten viestintäpalveluja.
TeliaSonera teki tästä päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituksen ja väitti, että viestintävirasto ei ollut toimivaltainen asettamaan sisällöllisiä vaatimuksia SMS- ja MMS-viestipalvelujen yhteenliittämisneuvotteluiden tavoitteena olevan sopimuksen ehtoihin. TeliaSonera vaati valituksessaan korkeinta hallinto-oikeutta vahvistamaan, että se on täyttänyt viestintämarkkinalain 39 §:ssä asetetun neuvotteluvelvoitteen, ja kumoamaan viestintäviraston 11.12.2006 tekemän päätöksen.
Tässä tilanteessa korkein hallinto-oikeus päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [käyttöoikeusdirektiivin] 4 artiklan 1 kohtaa, kun sitä verrataan yhtäältä direktiivin johdannon 5, 6 ja 8 kohtaan ja toisaalta direktiivin 8 artiklaan ja 5 artiklaan, tulkittava niin,
a)
että kansallisessa laissa voidaan viestintämarkkinalain 39 §:n 1 momentin tavoin säätää, että mikä tahansa teleyritys on velvollinen neuvottelemaan yhteenliittämisestä toisen teleyrityksen kanssa ja, jos vastaus tähän on myönteinen,
b)
että kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, että neuvotteluvelvollisuutta ei ole täytetty, kun teleyritys, jolla ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, on tarjonnut toiselle yritykselle yhteenliittämistä ehdoilla, jotka viranomainen katsoo täysin yksisuuntaisiksi ja joiden viranomainen katsoo olevan omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun ne ovat tosiasiallisesti estäneet mainittua toista yritystä tarjoamasta asiakkailleen mahdollisuutta välittää teleyrityksen verkkoon liittyneille loppuasiakkaille [MMS-]viestejä, ja, jos vastaus tähänkin kysymykseen on myönteinen,
c)
että kansallinen sääntelyviranomainen voi päätöksellään velvoittaa mainitun teleyrityksen, jolla siis ei ole huomattavan markkinavoiman asemaa, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä [SMS-]viesti- ja [MMS-]viestipalveluiden yhteenliittämisestä [kahden asianomaisen] yrity[ksen] järjestelmien välillä siten, että kaupallisissa neuvotteluissa tulee ottaa huomioon tavoitteet, joihin yhteenliittämisellä pyritään, ja että neuvottelut tapahtuvat niistä lähtökohdista, että [SMS-]viesti- ja [MMS-]viestipalvelujen toimivuus yritysten järjestelmien välillä voidaan toteuttaa kohtuullisin ehdoin siten, että käyttäjillä on mahdollisuus käyttää teleyritysten viestintäpalveluja?
2)
Onko edellä mainittujen kysymysten arvioinnissa vaikutusta iMEZ:n verkon luonteella ja sillä, onko iMEZ katsottava yleisten sähköisten viestintäverkkojen operaattoriksi?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymyksen ensimmäinen osa ja toinen kysymys
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää ensimmäisen kysymyksensä ensimmäisellä osalla vastausta lähinnä siihen, onko käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan viidennen, kuudennen ja kahdeksannen perustelukappaleen ja sen 5 ja 8 artiklan kanssa, esteenä sille, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen säännöstön mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella yhteenliittämisestä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii toisella kysymyksellään, jota on tarkasteltava yhdessä tämän kysymyksen kanssa, myös selvittämään, onko neuvotteluvelvollisuuteen vetoavan yrityksen asemalla ja verkon luonteella näin ollen vaikutusta suhteisiin asianomaisen toisen yrityksen kanssa.
Alustavasti on täsmennettävä, että kun otetaan huomioon viestintämarkkinalain 2 §:n mukaiset määritelmät, sellaisena kuin ne on esitetty tämän tuomion 18 kohdassa, ensimmäinen kysymys koskee todellisuudessa sitä, voivatko palvelujen tarjoajat vedota käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädettyyn neuvotteluvelvollisuuteen viestintäpalvelujen yhteentoimivuuden varmistamiseksi.
Mainitun 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että velvollisuus neuvotella yhteenliittämisestä kuuluu kaikille yleisten viestintäverkkojen operaattoreille silloin, kun vastaavan valtuutuksen omaava toinen yritys sitä pyytää.
Valtuutuksen osalta on huomattava, että valtuutusdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan yrityksille kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla myönnetyllä ”yleisvaltuutuksella” tarkoitetaan ”jäsenvaltion vahvistamia lainsääntöpuitteita, joilla turvataan oikeus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen tarjoamiseen”.
Mainittu valtuutus koskee näin ollen myös palveluyrityksiä.
Valtuutusdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa täsmennetään kuitenkin, että tällaisen valtuutuksen saaneilla yrityksillä, jotka tarjoavat sähköisiä viestintäverkkoja tai -palveluja yleisölle, on oikeus neuvotella yhteenliittämisestä muiden viestintäverkkoja ja -palveluja tarjoavien yritysten kanssa käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti.
Käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklan b alakohdassa todetaan ensin, että ”yhteenliittämisellä” tarkoitetaan ”yleisten viestintäverkkojen fyysistä ja loogista yhdistämistä”, ja huomautetaan tämän jälkeen, että yhteenliittäminen ”on erityinen käyttöoikeuden tyyppi, joka toteutetaan yleisten verkkojen operaattoreiden kesken”.
Lisäksi on todettava, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukainen yhteenliittämisen vastavuoroisuus merkitsee sitä, että kummatkin neuvottelukumppanit ovat yleisten verkkojen operaattoreita.
Tämän johdosta samassa säännöksessä vahvistettu neuvotteluvelvollisuus koskee ainoastaan verkkojen yhteenliittämistä eikä muita verkkojen käyttöoikeuksien muotoja (ks. vastaavasti asia C-227/07, komissio v. Puola, tuomio 13.11.2008, 36 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), ja se on ainoastaan yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla muihin yleisten viestintäverkkojen operaattoreihin nähden.
Sellaiset sähköisten viestintäverkkojen tarjoajat, jotka eivät kuulu yleisten viestintäverkkojen operaattoreiden ryhmään, eivät siis voi vedota käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen neuvotteluvelvollisuuteen.
On joka tapauksessa todettava, ettei mainittu neuvotteluvelvollisuus riipu siitä, onko asianomaisella yrityksellä huomattava markkinavoima, eikä se merkitse velvollisuutta tehdä yhteenliittämissopimus vaan ainoastaan velvollisuutta neuvotella tällaisesta sopimuksesta.
Näin ollen on tutkittava, voivatko jäsenvaltiot antaa pääasiassa kyseessä olevan viestintämarkkinalain kaltaisella yleisellä säännöstöllä telepalvelujen tarjoajille mahdollisuuden vedota yleisten viestintäverkkojen operaattoreihin sovellettavaan neuvotteluvelvollisuuteen, kuten Alankomaiden hallitus väittää.
Tältä osin on ensinnäkin huomautettava, että vuonna 2002 telealalla täytäntöönpannun uuden sääntelyjärjestelmän, joka muodostuu puitedirektiivistä ja erityisdirektiiveistä, joita ovat muun muassa valtuutusdirektiivi ja käyttöoikeusdirektiivi, tarkoituksena on perustaa yhdenmukaistettu järjestelmä sähköisten viestintäpalvelujen, sähköisten viestintäverkkojen sekä niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen sääntelylle toimivan kilpailun vallitessa.
Toiseksi on todettava, että käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa sekä kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa yrityksille annetaan vapaus neuvotella ja tehdä sopimuksia. Kyseinen vapaus on käyttöoikeusdirektiivin sen tavoitteen mukainen, joka on määritelty kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa ja jona on luoda ”sääntelyjärjestelmä, joka johtaa kestävään kilpailuun ja sähköisten viestintäpalvelujen yhteentoimivuuteen sekä tuo kuluttajille hyötyjä”.
Tästä seuraa, että kuten Romanian hallitus väittää, käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetyn kaltainen neuvotteluvelvollisuus on poikkeus, ja sitä on näin ollen tulkittava suppeasti.
Kolmanneksi on huomautettava, että mainitun direktiivin 5–8 artiklassa määritellään täsmällisesti ne velvollisuudet, joita jäsenvaltioiden on noudatettava määritettäessä kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaa ja tehtäviä.
Kansallisen lainsäätäjän toimivalta on siis asianmukaisesti rajattu.
Neljänneksi on huomautettava, että kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa todennut ja toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, valtuutusdirektiivin 6 artiklan 1 kohta ei voi olla perustana pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle.
Valtuutusdirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään näet ainoastaan yleisvaltuutuksesta, johon sovelletaan ehtoja, jotka on lueteltu tämän direktiivin liitteessä olevassa A osassa, jonka 3 kohdassa viitataan käyttöoikeusdirektiiviin.
Tästä seuraa, että käyttöoikeusdirektiivissä vahvistetaan ne puitteet, joissa neuvottelut käydään tai joissa viestintäyrityksille asetettavat velvollisuudet määräytyvät.
Edellä olevan perusteella on todettava, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiseen neuvotteluvelvollisuuteen vetoavan yrityksen verkon luonteella sekä kysymyksellä siitä, onko kyseinen yritys yleisten viestintäverkkojen operaattori, on vaikutusta suhteisiin asianomaisen toisen yrityksen kanssa, sillä jäsenvaltiot eivät voi asettaa tätä velvollisuutta muille operaattoreille kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreille.
Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on käyttöoikeusdirektiivin 2 artiklassa ja puitedirektiivin 2 artiklassa esitettyjä määritelmiä noudattaen ratkaistava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevia operaattoreita pitää niiden aseman ja luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattoreina.
Edellä olevasta seuraa, että ensimmäisen kysymyksen ensimmäiseen osaan ja toiseen kysymykseen on vastattava, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan 5, 6, 8 ja 19 perustelukappaleen ja sen 5 ja 8 artiklan kanssa, on esteenä viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on ratkaistava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevia operaattoreita pitää niiden aseman ja luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattoreina.
Ensimmäisen kysymyksen toinen osa
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ensimmäisen kysymyksensä toisella osalla selvittämään, voiko kansallinen sääntelyviranomainen katsoa, ettei käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädettyä velvollisuutta neuvotella yhteenliittämisestä ole täytetty, kun yritys, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa, tarjoaa toiselle yritykselle yhteenliittämistä yksisuuntaisin ehdoin, jotka ovat omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun nämä ehdot estävät toisen yrityksen asiakkaita käyttämästä viimeksi mainitun yrityksen palveluja.
Ensimmäiseksi on huomautettava yhteisöjen tuomioistuimen katsoneen, että kansallisen sääntelyviranomaisen sääntelytehtävät on määritelty puitedirektiivin 8–13 artiklassa. Se on myös tulkinnut kyseistä 8 artiklaa siten, että siinä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus varmistaa, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään edistämään kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa, ja huolehtivat siitä, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta, ja poistavat jäljellä olevat esteet kyseisten palvelujen Euroopan laajuiselta tarjonnalta (em. asia komissio v. Puola, tuomion 62 ja 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toiseksi on todettava, että käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan yritysten, joille esitetään käyttöoikeutta tai yhteenliittämistä koskevia pyyntöjä, olisi periaatteessa tehtävä sopimukset kaupallisin perustein ja käytävä neuvottelut vilpittömässä mielessä.
Kyseisen direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa annetaan tältä osin kansallisille sääntelyviranomaisille toimivalta puuttua asiaan, jos yritykset eivät pääse keskenään sopimukseen, puitedirektiivin 8 artiklan sisältämien tavoitteiden turvaamiseksi.
Kolmanneksi on huomautettava, että kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 103 kohdassa todennut, käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohdan, jossa säädetään neuvotteluvelvollisuudesta, jota koskevat tämän tuomion 28–36 kohdassa mainitut ehdot, tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi on todettava, että neuvottelut on käytävä vilpittömässä mielessä.
Neljänneksi on todettava, että toisin kuin Suomen hallitus väittää, käyttöoikeusdirektiivin 12 artiklan 1 kohtaa ei voida pitää perustana ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tarkoittaman kaltaiselle arvioinnille niin kauan kuin yhteenliittämistä koskevan pyynnön vastaanottajana olevalla operaattorilla ei ole saman direktiivin 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin määritelty olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla.
Edellä olevasta seuraa, että ensimmäisen kysymyksen toiseen osaan on vastattava, että kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, ettei velvollisuutta neuvotella yhteenliittämisestä ole täytetty, kun yritys, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa, tarjoaa toiselle yritykselle yhteenliittämistä yksisuuntaisin ehdoin, jotka ovat omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun nämä ehdot estävät toisen yrityksen asiakkaita käyttämästä viimeksi mainitun yrityksen palveluja.
Ensimmäisen kysymyksen kolmas osa
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ensimmäisen kysymyksensä kolmannella osalla vastausta siihen, voiko kansallinen sääntelyviranomainen päätöksellään velvoittaa yrityksen, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä toisen yrityksen kanssa SMS- ja MMS-viestipalveluiden yhteenliittämisestä näiden kahden yrityksen järjestelmien välillä.
Alustavasti on täsmennettävä, että ensimmäisen kysymyksen tähän osaan vastaamisen kannalta välttämättömänä edellytyksenä on joko se, että käyttöoikeusdirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa sovelletaan pääasiaan, koska asianomaiset kaksi operaattoria ovat yleisten viestintäverkkojen operaattoreita mutta operaattori, jota on pyydetty neuvottelemaan yhteenliittämisestä, ei ole noudattanut kyseisessä artiklassa asetettuja velvollisuuksia, tai se, että pääasiassa kyseessä oleva tilanne ei kuulu kyseisen artiklan soveltamisalan piiriin, koska toista kyseisistä operaattoreista ei voida pitää yleisten viestintäverkkojen operaattorina.
Näin ollen on ensimmäiseksi huomautettava, että käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta seuraa, että kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on varmistaa riittävät käyttöoikeudet ja yhteenliittäminen sekä palvelujen yhteentoimivuus keinoin, joita ei ole lueteltu tyhjentävästi.
Tässä yhteydessä mainittujen viranomaisten on mainitun 5 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan a alakohdan mukaan voitava asettaa ”velvollisuuksia yrityksille, joiden määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, mukaan lukien perustelluissa tapauksissa velvollisuus liittää verkkonsa yhteen”, yksinomaan päästä päähän -liitettävyyden varmistamiseksi.
Toiseksi on huomautettava, että käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 4 kohta koskee myös käyttöoikeutta ja yhteenliittämistä, ja siinä edellytetään, että kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan tiettyä itsenäistä toimivaltaa puuttua asiaan, koska siinä säädetään, että mainitut viranomaiset voivat muun muassa puuttua asiaan omasta aloitteestaan puitedirektiivin 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden turvaamiseksi, määrittelemättä kuitenkaan tätä puuttumista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä tai rajoittamatta niitä.
Puitedirektiivin ja käyttöoikeusdirektiivin merkityksellisten säännösten perusteella kansallinen sääntelyviranomainen voi siis tehdä päätöksen, jolla yritys, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa mutta jonka määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, määrätään neuvottelemaan joko kahden asianomaisen verkon yhteenliittämisestä, jos tällaisen käyttöoikeuden pyytäjä on luonnehdittava yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi, tai SMS- ja MMS-palvelujen yhteentoimivuudesta, jos tätä käyttöoikeuden pyytäjää ei voida luonnehtia yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi.
Edellä olevasta seuraa, että ensimmäisen kysymyksen kolmanteen osaan on vastattava, että kansallinen sääntelyviranomainen voi määrätä yrityksen, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa mutta jonka määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä toisen yrityksen kanssa joko kahden asianomaisen verkon yhteenliittämisestä, jos tällaisen käyttöoikeuden pyytäjä on luonnehdittava yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi, tai SMS- ja MMS-palvelujen yhteentoimivuudesta, jos tätä käyttöoikeuden pyytäjää ei voida luonnehtia yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 4 artiklan 1 kohta, kun sitä luetaan yhdessä sen johdanto-osan 5, 6, 8 ja 19 perustelukappaleen ja sen 5 ja 8 artiklan kanssa, on esteenä annetun viestintämarkkinalain kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle siltä osin kuin sen mukaan muillakin kuin yleisten viestintäverkkojen operaattoreilla on mahdollisuus vedota velvollisuuteen neuvotella verkkojen yhteenliittämisestä. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on ratkaistava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevia operaattoreita pitää niiden aseman ja luonteen perusteella yleisten viestintäverkkojen operaattoreina.

2)
Kansallinen sääntelyviranomainen voi katsoa, ettei velvollisuutta neuvotella yhteenliittämisestä ole täytetty, kun yritys, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa, tarjoaa toiselle yritykselle yhteenliittämistä yksisuuntaisin ehdoin, jotka ovat omiaan estämään kilpailullisten markkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla, kun nämä ehdot estävät toisen yrityksen asiakkaita käyttämästä viimeksi mainitun yrityksen palveluja.

3)
Kansallinen sääntelyviranomainen voi määrätä yrityksen, jolla ei ole huomattavaa markkinavoimaa mutta jonka määräämisvallassa ovat yhteydet loppukäyttäjiin, neuvottelemaan vilpittömässä mielessä toisen yrityksen kanssa joko kahden asianomaisen verkon yhteenliittämisestä, jos tällaisen käyttöoikeuden pyytäjä on luonnehdittava yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi, tai tekstiviesti- ja multimediaviestipalvelujen yhteentoimivuudesta, jos tätä käyttöoikeuden pyytäjää ei voida luonnehtia yleisten viestintäverkkojen operaattoriksi.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: suomi.