CELEX: 61996CJ0392
Miljö
Direktiv 85/337/EEG
Bedömning av vissa offentliga och privata projekts inverkan på miljön
Fastställande av gränsvärden

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 5 december 1996, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40, svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226, nedan kallat direktivet), i synnerhet enligt artikel 12 i direktivet, samt enligt EG-fördraget, genom att inte vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att direktivet införlivas korrekt.
2 Kommissionen har anmärkt att Irland på ett felaktigt sätt har införlivat artikel 4.2 och bilaga 2, punkterna 1 b, 1 d och 2 a, samt artiklarna 2.3, 5 och 7 i direktivet.
3 I artikel 2.1 i direktivet preciseras vilka slag av projekt som skall undergå en bedömning:
"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4."
4 Vissa projekt skall alltid bli föremål för en bedömning. De beskrivs i bilaga 1 till direktivet.
5 Vad avser övriga slag av projekt föreskrivs följande i artikel 4.2:
"Projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5-10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär.
I detta syfte kan medlemsstaterna bland annat bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli föremål för en bedömning enligt artikel 5-10."
6 I bilaga 2 anges en förteckning över vissa projekt, bland vilka följande ingår:
"1. Jordbruk
...
b) Projekt för utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
...
d) Nyplantering av skog, där detta kan medföra negativa ekologiska förändringar, samt röjning i syfte att använda marken för annat ändamål.
...
2. Utvinningsindustri
a) Utvinning av torv.
..."
7 I artikel 2.3 i direktivet föreskrivs följande:
"I undantagsfall får medlemsstaterna besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från föreskrifterna i detta direktiv.
Medlemsstaterna skall i så fall
a) undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig och om de uppgifter som därvid erhålls bör göras tillgängliga för allmänheten,
b) se till att uppgifter om undantaget samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten,
c) innan tillstånd ges, informera kommissionen om skälen till undantaget samt, i tillämpliga fall, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna.
Kommissionen skall genast vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater.
Kommissionen skall årligen rapportera till rådet om tillämpningen av denna punkt."
8 I artikel 3 i direktivet föreskrivs att bedömningen av miljöpåverkan skall identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande människor, fauna och flora, mark, vatten, luft, klimat och landskap samt materiella tillgångar och kulturarv.
9 I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:
"1. När det gäller projekt, vars miljöpåverkan enligt artikel 4 skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artikel 5-10, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att exploatören på lämpligt sätt lämnar de uppgifter som anges i bilaga 3, om
a) medlemsstaterna anser att uppgifterna är relevanta för ett visst stadium av tillståndsprocessen samt med hänsyn till vad som är utmärkande för ett särskilt projekt eller en särskild typ av projekt och för de miljöförhållanden som kan komma att påverkas,
b) medlemsstaterna anser att exploatören skäligen kan avkrävas dessa uppgifter med hänsyn bland annat till befintliga kunskaper och bedömningsmetoder.
2. De uppgifter som exploatören skall tillhandahålla enligt punkt 1 skall åtminstone omfatta
- en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,
- en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar,
- de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra,
- en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i strecksats 1-3.
3. Om medlemsstaterna finner det nödvändigt skall de tillse att de myndigheter som har tillgång till relevanta uppgifter gör dessa tillgängliga för exploatören."
10 I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
"Om en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att beröras i betydande grad begär det, skall den medlemsstat inom vilken projektet avses att utföras till den andra medlemsstaten vidarebefordra de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, samtidigt som uppgifterna görs tillgängliga för de egna medborgarna. Denna information skall ligga till grund för ett sådant samråd som är nödvändigt inom ramen för de bilaterala relationerna mellan två medlemsstater på ömsesidig och jämställd grund."
11 Enligt artikel 12.1 i direktivet var medlemsstaterna skyldiga att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet inom tre år efter anmälan. Eftersom direktivet anmäldes den 3 juli 1985, löpte fristen ut den 3 juli 1988.
12 Eftersom kommissionen ansåg att Irland inte hade införlivat direktivet på ett korrekt sätt, sände den en första formell underrättelse den 13 oktober 1989, i vilken den påtalade såväl att artiklarna 2 och 4 inte hade införlivats på fullödigt sätt med avseende på de projekt som avses i bilagorna 1 och 2 som att artiklarna 5-9 inte hade införlivats.
13 Som svar på den formella underrättelsen meddelade Irland två normativa rättsakter:
- S.I. nr 349 av år 1989, European Communities (Environmental Impact Assessment) Regulations (nedan kallad S.I. nr 349) samt
- S.I. nr 25 av år 1990, Local Government (Planning and Development) Regulations (nedan kallad S.I. nr 25).
14 Eftersom kommissionen ansåg att inte heller denna nya lagstiftning säkerställde ett korrekt införlivande av direktivet, sände den en ny formell underrättelse till Irland den 7 november 1991.
15 Genom skrivelse av den 12 maj 1992 svarade Irland att bestämmelserna i direktivet i praktiken iakttogs.
16 Eftersom kommissionen inte fann detta svar nöjaktigt, sände den ett motiverat yttrande till Irland den 28 april 1993, i vilket den bland annat anmärkte att Irland
- inte hade införlivat artikel 4.2 i direktivet och inte heller bilaga 2 till detta i behörig ordning,
- inte hade föreskrivit de undantag som avses i artikel 2.3 i direktivet på ett korrekt sätt,
- inte hade angivit i behörig ordning vilka uppgifter exploatören skall lämna i enlighet med artikel 5 i direktivet,
- inte hade angivit i behörig ordning vilka uppgifter som skall lämnas till de övriga medlemsstaterna i enlighet med artikel 7 i direktivet.
17 Genom skrivelse av den 20 augusti 1993 invände Irland mot några av de anmärkningar som anförts. Därefter meddelade Irland, genom skrivelse av den 7 december 1994, Local Government (Planning and development) Regulations 1994 samt, genom skrivelse av den 7 maj 1996, S.I. nr 101 av år 1996, European Communities (Environmental Impact Assessment)(Amendment) Regulations 1996 (nedan kallad S.I. nr 101).
18 Efter det att det motiverade yttrandet sändes har ytterligare skriftväxling skett i samband med klagomål avseende vissa av de grupper av projekt som avses i förevarande talan, nämligen klagomål nr P 95/4724 avseende nyplantering av skog på Pettigo Plateau samt klagomål nr P 95/4219 avseende utvinning av torv, särskilt på utvinningsområdet Clonfinane Bog.
Huruvida artikel 4.2 i direktivet samt bilaga 2, punkterna 1 b, 1 d och 2 a har åsidosatts
19 Kommissionen har kritiserat Irland för att på ett felaktigt sätt ha införlivat artikel 4.2 i direktivet, i vilken fastställs absoluta gränsvärden för de grupper av projekt som avses i bilaga 2, punkt 1 b (utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk), punkt 1 d (nyplantering av skog/röjning) samt punkt 2 a (utvinning av torv). Kommissionen anser att gränsvärdena genom att vara absoluta inte gör det möjligt att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljökonsekvensbeskrivning, eftersom det är tillräckligt att projektet inte uppnår gränsvärdet för att inte omfattas av en sådan, oavsett vilka andra kännetecken det har. Kommissionen anser emellertid att artikel 4.2 innebär ett krav på att projektets samtliga egenskaper skall beaktas och inte bara en faktor som storlek eller omfattning. Dessutom anges i artikel 2.1 att projektets art och lokalisering utgör faktorer som skall bedömas för att avgöra om projektet eventuellt kan medföra betydande miljöpåverkan. Denna bedömning överensstämmer enligt kommissionen med domstolens dom av den 2 maj 1996 i mål C-133/94, kommissionen mot Belgien (REG 1996, s. I-2323) samt av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403).
20 Enligt kommissionen kan projekt som inte överstiger de fastslagna gränsvärdena likväl medföra betydande miljöpåverkan. Två faktorer är viktiga i detta avseende.
21 Den första faktorn är att vissa områden som är särskilt känsliga eller av särskilt värde kan förstöras av projekt som inte överskrider gränsvärdena. Detta är fallet med områden som har angivits vara värdefulla eller viktiga av miljöskyddsskäl samt områden som är av särskilt arkeologiskt eller geomorfologiskt intresse.
22 Den andra faktorn är att lagstiftningen inte beaktar projektens kumulativa inverkan. Flera olika projekt, som vart och ett för sig inte överskrider det fastslagna gränsvärdet och följaktligen inte måste omfattas av en miljökonsekvenbeskrivning, kan således tillsammans medföra en betydande miljöpåverkan.
23 Kommissionen anser att fastställandet av absoluta gränsvärden för de grupper av projekt som avses i bilaga 2, punkt 1 b (utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk), punkt 1 d (nyplantering av skog/röjning) samt punkt 2 a (utvinning av torv), utgör ett åsidosättande av artikel 4.2 i direktivet om den ena och/eller den andra faktorn är för handen. Kommissionen har anfört ett antal exempel på projekt som kan medföra eller som har medfört betydande miljöpåverkan men som inte har varit föremål för någon miljökonsekvensbeskrivning på grund av att gränsvärdena varit absoluta.
24 Med avseende på projekt för utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk som avses i bilaga 2, punkt 1 b, till direktivet, har kommissionen ifrågasatt det gränsvärde om 100 ha som fastslagits i artikel 24 S.I. nr 349 samt i stycke 1(a) i del 2 i bilaga 1 jämförda med andra bestämmelser i den irländska lagen om införlivande av direktivet. Kommissionen har i detta avseende konstaterat att 60 000 ha delvis orörda naturområden i västra Irland utnyttjats som betesmark som har betats intensivt av får och har skadats svårt. Enligt kommissionen borde ökningen av antalet får ha blivit föremål för en miljökonsekvensbeskrivning. Driftens intensitet kunde ha bedömts enligt ett kriterium grundat på antalet kreatur per hektar. Dessutom anser kommissionen att det i direktivet ges en vid definition av begreppet "projekt" som även täcker ett "ingrepp" avseende en öppen plats som betesmark för får. Denna typ av projekt medför enligt kommissionen betydande miljöpåverkan till följd av att de innebär en förändring av obrukad mark eller delvis orörda naturområden genom en överexploatering av betesmarken som medför att marken försämras och eroderas.
25 Vad beträffar den nyplantering av skog som avses i bilaga 2 till direktivet, punkt 1 d, ifrågasätter kommissionen framför allt det gränsvärde om 70 ha som fastslås genom S.I. nr 101. Enligt denna bestämmelse skall en miljökonsekvensbeskrivning vid nyplantering av skog endast göras om det berörda området, för sig eller tillsammans med ett annat intilliggande område som har planterats av sökanden eller för dennes räkning under de tre föregående åren, har en planterad yta som uppgår till mer än 70 ha.
26 Kommissionen har understrukit att projekt avseende nyplantering av skog kan medföra en betydande miljöpåverkan även om de understiger gränsvärdet 70 ha.
27 Kommissionen har i det avseendet åberopat den försurning och övergödning som nyplantering av skog kan medföra. Kommissionen hänvisar till rapporten "The trophic status of Lough Conn, An investigation into the causes of recent accelerated eutrophication" (McGarrigle and others on behalf of the Lough Conn Committee, published by Mayo County Council in association with Environmental Protection Agency, Central Fisheries Board, North Western Fisheries Board, Teagasc, Bord na Mona, Department of Agriculture and Department of Marine, December 1993) samt till rapporten "A Study of the Effects of Stream Hydrology and Water Quality in Forested Catchments on Fish and Invertebrates" (känd under namnet "Aquafor report").
28 Kommissionen har även påpekat att den irländska lagstiftningen inte beaktar den betydande miljöpåverkan som nyplantering av skog kan medföra på aktiva terrängtäckande mossar. Genom att medföra bearbetning, dränering, användning av gödningsmedel och en radikal förändring av vegetationen förändrar nyplanteringar torvmarkens ekosystem så grundligt att det i praktiken förstörs. Kommissionen hänvisar i detta avseende till skriften "Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland" (Strout, Reeds and others, Nature Conservancy Council, UK), i vilken verkningarna av nyplantering av skog på terrängtäckande mossar analyseras.
29 Kommissionen har som exempel angivit de nyplanteringar av skog som gjorts i Dunraugh Loughs och Pettigo Plateau vilka förts till dess kännedom genom klagomål nr P 95/4724. Dessa områden finns upptagna på den förteckning över områden som tillhör Natural Heritage Areas (nedan kallat NHA) och som de irländska myndigheterna har upprättat. Pettigo Plateau är närmare bestämt en stor intakt terrängtäckande mosse (ungefär 2 097 ha) av stort vetenskapligt intresse och ett av de områden som ingår i det kontrakt som ingicks den 28 december 1995 mellan kommissionen och National Parks and Wildlife Service i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1973/92 av den 21 maj 1992 om inrättande av ett finansiellt instrument för miljön (LIFE) (EGT L 206, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 108). En del av platån (619,2 ha) har klassificerats som särskilt skyddsområde i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2 s. 161). Det rör sig dessutom om ett gränsöverskridande område, på så sätt att platån sträcker sig in i grevskapet Fermanagh i Förenade kungariket, vilken stat har föreslagit att klassificera den del av platån som befinner sig inom dess territorium som särskilt skyddsområde enligt direktiv 79/409 och som särskilt bevarandeområde enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114). Den del av platån som ligger i Förenade kungariket riskerar att beröras av nyplanteringsprojektens betydande miljöpåverkan, eftersom planteringarna kan få en skadlig inverkan på mossarnas hydrologi på båda sidorna om gränsen. Vissa planteringar, varav några har varit subventionerade, har utförts trots områdets intresse. Ingen av planteringarna översteg gränsvärdet.
30 Kommissionen har medgivit att S.I. nr 101 är bättre än tidigare lagstiftning, eftersom gränsvärdet har sänkts från 200 ha till 70 ha. Skyddet är emellertid enligt kommissionen fortfarande otillräckligt, eftersom det i princip förhåller sig så, att ett helt område som föreslagits som NHA skulle kunna nyplanteras med skog utan något krav på miljökonsekvensbeskrivning, under förutsättning att nyplanteringarna görs av olika exploatörer, vilka var och en för sig inte överskrider gränsvärdet om 70 ha per tre år. Den kumulativa inverkan av projekten beaktas enligt kommissionen inte i tillräcklig grad i den irländska lagstiftningen.
31 Vad beträffar röjning som är avsedd att göra det möjligt att använda marken för andra syften och som avses i bilaga 2, punkt 1 d, till direktivet, har kommissionen ifrågasatt det gränsvärde om 100 ha som fastslagits i den irländska lagstiftningen (artikel 24 i S.I. nr 349 samt i stycke 2 c ii i del 2 i bilaga 1, jämförda med andra bestämmelser i den irländska lagen om införlivande av direktivet. Det här gränsvärdet bibehålls i den senaste lagen, S.I. nr 101).
32 Kommissionen anser att den irländska lagstiftningen inte garanterar att någon miljökonsekvensbeskrivning görs i förväg av röjningsprojekt som på grund av sin storlek inte omfattas av skyldigheten att göra en miljökonsekvensbeskrivning, men som sammantagna kan påverka miljön betydligt.
33 Kommissionen har i det avseendet påtalat röjning som gjorts i Burren-området, en stor kalkstenshällmark i grevskapet Clare, som är av utomordentligt intresse på grund av sin fauna och flora, sitt landskap och sina rika arkeologiska lämningar. De kumulativa inverkan av röjningarna skall ha oroat Heritage Council och det skulle framgå av en rapport av år 1996 som utarbetats på dess begäran, "A survey of recent reclamation in the Burren", att det finns 59 "nya" röjningsplatser inom detta område, varav 31 inom områden som har föreslagits som NHA och som omfattar sammanlagt 256 ha. Ingreppen skulle medföra att kalkstenshällarna jämnas med bulldozer, röjs (hasselbuskar är utmärkande för denna miljö) och att de röjda områdena besås och gödslas. Av rapporten skulle även framgå att flera arkeologiska och historiska lämningar gått förlorade, exempelvis heliga brunnar och den gamla fastighetsindelningen.
34 Vad slutligen beträffar de torvutvinningsprojekt som avses i bilaga 2, punkt 2 a, till direktivet, har kommissionen ifrågasatt det gränsvärde om 50 ha som fastslagits i artikel 24 i S.I. nr 349 samt i stycke 2 a i del 2 i bilaga 1, jämförda med andra bestämmelser i den irländska lagen om införlivande av direktivet.
35 Kommissionen har förklarat att utvinning av lera medför en dränering som har en uttorkande verkan på de växter som bildar torven. Vegetationen förändras och från att ha dominerats av vitmossor och andra mossor kommer arter av torr torv att överväga, innan det börjar växa träd på mossen. Att vattennivån sjunker medför en minskning av torvvolymen, vars lutning ökar vattenavrinningen vilket ytterligare förvärrar uttorkningsprocessen. Torvutvinningen medför således betydande och irreversibel miljöpåverkan.
36 Kommissionen har anfört exemplet Ballyduff-Clonfinane Bog i grevskapet Tipperary, som kommissionen undersökt i närmare detalj till följd av klagomål nr P 95/4219. Området har en yta om ca 312 ha och omfattar två torvmossar, Ballyduff och Clonfinane (187 ha). Efter att en studie genomförts av National Parks and Wildlife Service år 1983, tilldelades området status som område av vetenskapligt intresse (Area of Scientific Interest, även kallat ASI). Enligt en rapport som utarbetades år 1990 av det irländska finansministeriet, skulle området ingå i ett nät av naturreservat med högtliggande torvmossar. År 1995 föreslogs det som NHA. Området ingår även i det kontrakt som ingicks den 28 december 1995 mellan kommissionen och National Parks and Wildlife Service i enlighet med rådets förordning nr 1973/92. Den har även varit föremål för ett kommissionsbeslut KOM(96) 2113 av den 29 juli 1996 om sammanhållningsfonden, genom vilket beviljades ett belopp om 344 000 ecu för bevarande av torvmossar. Trots detta påbörjades ett torvutvinningsprojekt år 1994 i Clonfinane, utan att det varit nödvändigt att genomföra någon miljökonsekvensbeskrivning, eftersom området som täcktes av projektet understeg gränsvärdet 50 ha. Då frågan huruvida en miljökonsekvensbeskrivning behövdes uppkom år 1996, omfattade projektet redan mer än 50 ha.
37 Kommissionen jämför det gränsvärde som är tillämpligt på torvmossar (50 ha) med det som är tillämpligt i fråga om utvinning av sten, grus, sand eller lera (5 ha), varvid det påpekas att i sistnämnda fall är en miljökonsekvensbeskrivning nödvändig även för områden som är mindre än 5 ha om den behöriga lokala myndigheten anser att det är troligt att betydande miljöpåverkan kommer att ske (artikel 24 i S.I. nr 349 samt stycke 2 i del 2 i bilaga 1 till denna, samt artiklarna 4(1) och 6(1) i S.I. nr 25). Det faktum att gränsvärdet i fråga om torvmossar är absolut skulle utgöra hinder för varje konkret bedömning av om ett projekt eventuellt kan medföra betydande miljöpåverkan.
38 Kommissionen har erinrat om att det finns åtminstone 49 bolag som utvinner torv, att den småskaliga framställningen har omvandlats till följd av att ny utrustning har tagits i bruk, vilket har lett till att den kvantitet torv som utvinns av privata producenter har ökat betydligt sedan år 1980. Kommissionen har understrukit att omständigheten att inget torvutvinningsprojekt har utvärderats, trots att naturskyddet konstant lidit skada, visar att det irländska gränsvärdet är sådant att direktivet inte har någon verkan för miljöskyddet av viktiga torvmossar.
39 I sitt svaromål har Irland ifrågasatt att invändningen avseende projektens kumulativa inverkan skulle kunna tas upp till sakprövning, eftersom den varken hade framförts under det administrativa förfarandet eller, i synnerhet, i det motiverade yttrandet. Irland hävdar även att de klagomål som kommissionen har hänvisat till inte kan beaktas som bevisning, eftersom de inte har nämnts i det motiverade yttrandet och olika undersökningar pågår med avseende på dessa.
40 Irland anser rent allmänt att kommissionen inte har bevisat att olika projekt i förening verkligen har inneburit att gränsvärden missbrukats. Irland har i detta avseende understrukit att den teoretiska möjligheten att sådant missbruk skulle kunna förekomma inte gör tillämpningen av gränsvärdena rättsstridig, eftersom det föreskrivs i direktivet att gränsvärden skall användas och detta har godkänts i två fall som domstolen har prövat (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Belgien och Kraaijeveld m.fl.). Det är först genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG (EGT L 73, s. 5) som det har införts ett krav att beakta förening med andra projekt.
41 Med avseende på projekt i fråga om utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk som avses i bilaga 2, punkt 1 b, till direktivet har Irland förnekat att sådant fårbete som bedrivs inom dess territorium skulle utgöra intensivjordbruk eller anses vara ett projekt i den mening som avses i artikel 1.2 i samma direktiv. Det skulle inte röra sig om ett ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet i den mening som avses i bestämmelsen och det skulle vara absurt att påstå att en uppfödare skulle vara tvungen att begära ett förhandstillstånd varje gång som han önskar öka antalet får i bete på viss mark. Det skulle vara än mindre genomförbart med beaktande av att en stor del av den mark som används för fårbete utgör allmänning som delas av ett visst antal uppfödare vilka samtliga har rätt att låta sina får beta på marken i fråga.
42 Irland hävdar att direktivet aldrig har syftat till att omfatta vissa typer av jordbruk, exempelvis fåruppfödning på vidsträckta områden, och att det inte är lämpat för sådana, bland annat med hänsyn till hur höga kostnaderna för att genomföra miljökonsekvensbeskrivningar är i förhållande till uppfödarnas inkomster. Det program som upprättats genom rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven (EGT L 102, s. 19; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 161), vilken genomförts genom kommissionens förordning (EG) nr 746/96 av den 24 april 1996 om tillämpningsföreskrifter till förordning nr 2078/92 (EGT L 102, s. 19) sägs däremot syfta till miljöskydd. Mer än 15 procent av de irländska uppfödarna skulle redan delta i detta program för miljöskydd på landsbygden, vilket syftar till att få uppfödarna att inte bedriva intensiv uppfödning på sin mark. Jordbruksministeriet skall även ha gjort vissa förslag till kommissionen för verksamhetsprogrammet för jord- och skogsbruk inom ramen för gemenskapens stöd till Irland åren 1994-1999. Syftet därmed skulle vara att uppfödare inom förstörda områden från och med den 1 januari 1998 endast skulle ha rätt till subventioner i förhållande till antalet får/lamm på villkor att de deltar i programmet för miljöskydd på landsbygden.
43 Vad beträffar anmärkningen avseende nyplantering av skog, hävdar Irland att kommissionen inte har inkommit med någon bevisning som kan kontrolleras objektivt och som skulle kunna visa att projekt avseende nyplantering av skog som understigit gränsvärdet har medfört betydande påverkan på vatten. Kommissionen skall heller inte till sin ansökan ha bifogat de båda rapporterna Lough Conn och Aquafor som den citerar, varav den ena dessutom ännu inte skulle föreligga i en slutlig version.
44 Irland har även ifrågasatt att det skulle finnas bevis på att projekt avseende nyplantering av skog på torvmossar har medfört betydande miljöpåverkan. Endast få skogsbruksprojekt skall för övrigt ha genomförts på torvmossar, på grund av de minimikrav som subventionssystemet har i fråga om produktivitet och på grund av att torvmossarna i fråga om skogsbruk har en produktivitet per hektar som understiger den som förekommer på andra marktyper.
45 Irland hävdar dessutom att kommissionen har redovisat problemen på Pettigo Plateau på ett inkorrekt sätt. Nyplantering av skog skall endast ha skett på en liten yta och således inte ha krävt samråd med de brittiska myndigheterna enligt artikel 7 i direktivet. Det område på Pettigo som är klassificerat som särskilt skyddsområde inom ramen för direktiv 79/409 tillhör för övrigt National Parks and Wildlife Service och har inte påverkats av nyplanteringen. National Parks och Wildlife Service skall slutligen ha föreslagit att området skulle klassificeras som NHA först efter det att en subvention för nyplantering av skog beviljats, utan att veta om att nyplantering av skog skulle genomföras. De anmärkningar som gjorts inom ramen för detta klagomål skulle under alla omständigheter endast beröra frågan om systemets förvaltning och inte Irlands införlivande av artikel 4.2 eller bilaga 2 till direktivet.
46 Vad beträffar sådan röjning som avses i bilaga 2, punkt 1 d, till direktivet har Irland angivit att kommissionen har anfört Burren-området, som är unikt i sitt slag, som exempel. Kommissionen påstås stödja sig på en ännu inte utgiven och ofullständig studie och har inte utpekat de röjningar som har genomförts. Det totala område som har undersökts i den rapport som kommissionen nämnt (ca 250 ha) skulle inte vara betydelsefullt, med hänsyn till Burren-områdets totala yta (ca 30 000 ha). Med hänsyn till dessa uppgifter anser Irland att kommissionen inte har gjort en helhetsbedömning av röjningsprojekten i Irland på det sätt som krävs enligt domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl.
47 Irland har anfört samma argument i fråga om de torvutvinningsprojekt som avses i bilaga 2, punkt 2 a, till direktivet och gjort gällande att kommissionen enbart har kunnat ge ett enda exempel på torvutvinningsprojekt som understiger det gränsvärde som påståtts medföra betydande miljöpåverkan.
48 Irland har även gjort gällande att kommissionens invändningar endast avser torvutvinning från mossar som är av intresse ur bevarandesynpunkt. Det skulle i detta avseende föreligga lagliga och administrativa bestämmelser för att skydda sådana, nämligen "Habitats Regulations" och klassificeringen av områden som NHA. Klagomålet avseende torvutvinning i Ballyduff-Clonfinane Bog pekar enligt Irland endast på behovet av bevarandeåtgärder. Irland har medgivit att olika gränsvärden hade kunnat fastslås men att sagda medlemsstat, med beaktande av att vissa områden med tillämpning av "Habitats Regulations" utpekas som särskilda skyddsområden, inte har ansett det vara nödvändigt.
49 Vad beträffar torvmossar som inte omfattas av "Habitats Regulations" har Irland motiverat gränsvärdet om 50 ha med att detta syftar till att skilja mellan kommersiell torvutvinning, som kan medföra betydande miljöpåverkan, och icke-kommersiell torvutvinning, som är en traditionell verksamhet på den irländska landsbygden. Irland hävdar att direktivet inte har utformats på sådant sätt att det skall tolkas som att det kräver en miljökonsekvensbedömning för icke-kommersiell torvutvinning som sker i liten skala. Att kräva sådana bedömningar för torvområden som har en mycket liten yta skulle hindra all torvutvinning på grund av förhållandet mellan kostnaderna för att utarbeta rapporten och den tänkbara vinsten av torvutvinningen. En sådan tolkning av direktivet skulle leda till att förvägra traditionella rättigheter, i synnerhet lantbrukares och hälftenbrukares rätt att bryta torv för eget bruk.
Domstolens bedömning
50 Inledningsvis skall den grund prövas som Irland har anfört för att hävda att invändningen avseende projektens kumulativa inverkan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den inte hade framförts under det administrativa förfarandet eller närmare bestämt i det motiverade yttrandet.
51 Det skall i detta avseende påpekas att det administrativa förfarandets syfte är att ge den berörda staten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra gällande sina grunder för försvar mot anmärkningar framställda av kommissionen. Följaktligen är föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 169 i fördraget begränsat till det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse. Ansökan kan således inte grundas på andra klagomål än dem som anges i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 11 juni 1998 i mål C-206/96, kommissionen mot Luxemburg, REG 1998, s. I-3401, punkt 13).
52 I förevarande fall framgår av en prövning av den skriftväxling som skett under det administrativa förfarandet att även om kommissionen inte uttryckligen har använt uttrycket "projektens kumulativa inverkan", så har den icke desto mindre avsett den frågan inom ramen för den allmänna problematiken avseende fastställande av gränsvärden och gjort gällande just att en exploatör kan kringgå en miljökonsekvensbeskrivning genom att dela upp ett ursprungligt projekt i flera projekt som inte når upp till gränsvärdet.
53 Det går under dessa omständigheter inte att anse att det under det administrativa förfarandet inte varit möjligt för Irland att göra invändningar mot anmärkningen avseende projektens kumulativa inverkan.
54 Irland har även som grund för sitt försvar anfört att kommissionen inte kan anföra klagomål som inte har nämnts i det motiverade yttrandet som bevis för ett fördragsbrott, eftersom de har inkommit efter yttrandet och avser klagomål som fortfarande är föremål för olika pågående undersökningar.
55 Denna grund är emellertid knuten till frågan huruvida fördragsbrott har bevisats, vilken måste prövas på ett övergripande sätt.
56 Irland har ifrågasatt att kommissionen skulle ha bevisat att det föreligger ett verkligt missbruk av gränsvärdena. Enligt Irland är det nödvändigt att bevisa att så är fallet för att fastslå att det föreligger ett fördragsbrott.
57 Kommissionen har svarat att det är tillämpningen av absoluta gränsvärden som utgör fördragsbrottet och att det är tillräckligt att kommissionen lägger fram ett antal uppgifter som gör det möjligt att fastslå att en sådan tillämpning kan medföra att projekt som kan ha betydande miljöpåverkan inte blir föremål för en miljökonsekvensbeskrivning på grund av att de inte uppnår det gränsvärde som fastslås i lagen. Kommissionen har därtill anfört att det skulle strida mot direktivets förebyggande syfte att kräva att det skall bevisas att miljön har åsamkats allvarlig och svår skada i syfte att inom en talan om fördragsbrott visa att direktivet har införlivats på ett olämpligt sätt. Kommissionen har avslutningsvis understrukit svårigheterna för institutionen att förete konkret bevisning i fråga om projekt som inte når upp till gränsvärdena.
58 Det skall i detta avseende konstateras att det fördragsbrott som kommissionen hävdar att Irland gjort sig skyldigt till består i att på ett felaktigt sätt ha införlivat artikel 4.2 i direktivet genom tillämpningen av gränsvärden som får till följd att ett projekts samtliga kännetecken inte beaktas för att avgöra om projektet måste bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning. Vissa projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan kan således undandras utvärderingsskyldigheten på grund av att de inte uppnår de fastslagna gränsvärdena.
59 Därav följer att det är det sätt på vilket direktivet har införlivats med den irländska lagstiftningen som är föremål för fördragsbrottet och inte det konkreta resultatet av tillämpningen av införlivandelagstiftningen.
60 För att bevisa att ett direktiv har införlivats på ett otillräckligt eller olämpligt sätt är det inte nödvändigt att fastslå de verkliga effekterna av den nationella införlivandelagstiftningen. Det är nämligen själva avfattningen av lagstiftningen som i sig medför att införlivandet är otillräckligt eller bristfälligt.
61 Således finns det ingenting som hindrar kommissionen från att bevisa att ett införlivande har skett på bristfälligt eller otillräckligt sätt utan att invänta att tillämpningen av införlivandelagstiftningen leder till skadeverkningar.
62 Motsatsen skulle heller inte vara motiverad i förevarande fall då direktivet ingår i gemenskapens miljöpolitik, vilket enligt första övervägandet i ingressen till direktivet består i att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka deras effekter.
63 Följaktligen har det föga betydelse att den bevisning som kommissionen anfört till stöd för sin talan utgörs av klagomål som ännu inte har undersökts.
64 Vad beträffar den anmärkning som rör gränsvärdena, skall erinras om att även om medlemsstaterna genom artikel 4.2 andra stycket tilldelas en befogenhet att företa en skönsmässig bedömning för att bestämma vilka slag av projekt som skall undergå en bedömning eller för att fastställa de kriterier och/eller gränsvärden som skall iakttas, begränsas denna befogenhet av skyldigheten enligt artikel 2.1 att göra en miljökonsekvensbeskrivning av projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering (se domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl., punkt 50).
65 En medlemsstat som fastställer kriterier och/eller gränsvärden som endast beaktar projektens storlek, utan att även ta hänsyn till deras art och lokalisering, överskrider således den befogenhet att företa en skönsmässig bedömning som föreskrivs i artiklarna 2.1 och 4.2 i direktivet.
66 Även ett projekt som inte är särskilt stort kan medföra betydande miljöpåverkan om det är beläget på en plats där sådana faktorer som fauna och flora, mark, vatten, luft, klimat och kulturarv, vilka anges i artikel 3 i direktivet, är känsliga för minsta förändring.
67 Ett projekt kan även medföra betydande miljöpåverkan om det till följd av sin art riskerar att väsentligt eller irreversibelt förändra miljöfaktorer oberoende av sin storlek.
68 Inom ramen för sin bevisning av att Irland har gjort sig skyldigt till fördragsbrott på denna punkt, har kommissionen anfört flera övertygande exempel på projekt som endast har bedömts med hänsyn till sin omfattning men likväl kan medföra betydande miljöpåverkan på grund av sin art eller lokalisering.
69 Det mest betydelsefulla exemplet är det som avser nyplantering av skog. Då nyplanteringar sker inom områden med aktiva terrängtäckande mossar medför de nämligen, på grund av sin art och lokalisering, att mossarnas ekosystem förstörs och att ursprungliga biotoper, som kan vara sällsynta och av stort vetenskapligt intresse, förstörs. Nyplanteringar kan även i sig medföra försurning och eutrofiering av vatten.
70 Det var emellertid nödvändigt och möjligt att ta hänsyn till faktorer som projektens art eller lokalisering, exempelvis genom att fastslå flera gränsvärden för projekt av olika storlek, vilka skulle kunna tillämpas beroende på projektets art eller lokalisering.
71 Det går i det avseendet inte att godta Irlands förklaring att det skulle vara överflödigt att ålägga en skyldighet att utvärdera projekt som nyplantering av skog, röjning eller utvinning av torv i miljökänsliga områden, på grund av att det förekommer annan miljöskyddslagstiftning som "Habitats Regulations". Det finns nämligen inte någon bestämmelse i direktivet såsom från dess tillämpningsområde utesluter regioner eller områden som skyddas i andra avseenden, med tillämpning av andra bestämmelser med ursprung i gemenskapsrätten.
72 Därav följer att Irland har överskridit den befogenhet att företa skönsmässig bedömning som föreskrivs i artiklarna 2.1 och 4.2 i direktivet genom att fastställa gränsvärden som endast tar hänsyn till projektens storlek, utan att även ta hänsyn till deras art och lokalisering, för de typer av projekt som avses i bilaga 2, punkterna 1 d och 2 a.
73 Vad beträffar den kumulativa inverkan av projekten, skall erinras om att de kriterier och/eller gränsvärden som nämns i artikel 4.2 har som mål att underlätta bedömningen av ett projekts konkreta art, i syfte att avgöra om det omfattas av en bedömningsskyldighet, och inte att från början från denna skyldighet undanta vissa hela grupper av projekt som redovisas i bilaga 2 och som kan förutses i en medlemsstat (se dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 42, i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl., punkt 51, samt av den 22 oktober 1998 i mål C-301/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-6135, punkt 45).
74 Frågan huruvida medlemsstaten har överskridit sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning när den fastställde dessa kriterier och/eller gränsvärden kan inte avgöras med hänsyn till ett enda projekt, utan är beroende av en helhetsbedömning av de projekt av detta slag som kan förekomma i medlemsstaten (se domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl., punkt 52).
75 En medlemsstat som fastställer kriterier och/eller gränsvärden som omfattar en sådan nivå att samtliga projekt av en viss typ i praktiken redan i förväg är undantagna från skyldigheten att företa en miljökonsekvensbeskrivning överskrider den befogenhet att företa en skönsmässig bedömning som föreskrivs i artiklarna 2.1 och 4.2 i direktivet, om inte samtliga de projekt som har undantagits, på grundval av en helhetsbedömning, kan anses vara sådana att de inte kan ha betydande inverkan på miljön (se domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl., punkt 53).
76 Det skulle vara fallet med en medlemsstat som endast skulle fastslå ett kriterium avseende storleken på projekt utan att även säkerställa att lagstiftningens målsättning inte kringgås genom en uppdelning av projekten. Att inte ta hänsyn till den kumulativa inverkan av projekt leder nämligen i praktiken till att samtliga projekt av en viss typ kan undantas från skyldigheten till miljökonsekvensbeskrivning även om de sammantagna kan medföra betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet.
77 För att bevisa att Irland har gjort sig skyldigt till fördragsbrott i detta avseende har kommissionen även anfört olika exempel på verkningar som den irländska lagstiftningen har i sin nuvarande avfattning.
78 Irland har således inte ifrågasatt att inget av de torvutvinningsprojekt som avses i bilaga 2, punkt 2 a, till direktivet har varit föremål för en miljökonsekvensbeskrivning trots att det som varit utvinning av torv i liten skala har mekaniserats, industrialiserats och intensifierats betydligt, vilket medfört att stora områden torvmossar har gått förlorade för miljöskyddet.
79 Vad beträffar den nyplantering av skog som avses i bilaga 2 till direktivet, punkt 1 d, skall det konstateras att sådan främjas genom subventioner och att sådana planteringar kan göras intill varandra utan att någon miljökonsekvensbeskrivning måste genomföras, för så vitt de handhas av olika exploatörer, vilka var och en för sig inte överskrider gränsvärdet om 70 ha på tre år.
80 Kommissionen har även givit exempel på sådana röjningar som avses i bilaga 2, punkt 1 d, till direktivet, för vilka den irländska lagstiftningen inte tar hänsyn till projektens kumulativa inverkan. Det har heller inte ifrågasatts att flera röjningsprojekt har genomförts i Burren-området utan att någon miljökonsekvensbeskrivning gjorts, trots att det rör sig om ett område av obestridligt intresse. De för området kännetecknande kalkstenshällmarkerna har förstörts, på samma sätt som vegetationen och arkeologiska lämningar för att bereda plats åt betesmark. Sammantaget kan dessa ingrepp medföra betydande miljöpåverkan.
81 Vad närmare bestämt avser fåruppfödningen har kommissionen visat att denna hade vuxit ohämmat, med stöd av subventioner, vilket kan få ogynnsamma verkningar på miljön. Den har emellertid inte klargjort att fåruppfödning, sådan den bedrivs i Irland, utgör ett projekt i den mening som avses i artikel 1.2 i direktivet.
82 Av det ovanstående framgår att Irland har överskridit den befogenhet att företa en skönsmässig bedömning som föreskrivs i artiklarna 2.1 och 4.2 i direktivet genom att fastslå gränsvärden utan att även säkerställa att lagstiftningens målsättning inte kringgås genom en uppdelning av projekten i fråga om de projekt som avses i bilaga 2, punkterna 1 d och 2 a.
83 Det finns således fog för den anmärkning som avser åsidosättande av artikel 4.2 i direktivet för de typer av projekt som avses i bilaga 2, punkterna 1 d och 2 a.
Huruvida artikel 2.3 i direktivet har åsidosatts
84 Kommissionen har uppgivit att det i S.I. nr 349 föreskrivs ett system med undantag som ger den behörige ministern rätt att befria ett projekt från kravet på en miljökonsekvensbeskrivning när han anser att det är berättigat på grund av exceptionella omständigheter. Denna bestämmelse är enligt kommissionen inte förenlig med direktivet, eftersom ministern dels inte är tvungen att undersöka om en annan form av bedömning skulle vara lämplig och om den information som därvid skulle erhållas borde göras tillgänglig för allmänheten, dels inte är tvungen att informera kommissionen.
85 Irland har under förhandlingen uppgivit att ändringslagstiftning kort dessförinnan hade antagits.
86 Det framgår emellertid av fast rättspraxis att de ändringar som införs i nationell lagstiftning är utan relevans när det gäller att avgöra en talan om fördragsbrott, eftersom de inte har trätt i kraft före utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet.
87 Det skall således konstateras att det finns fog för den anmärkning som avser åsidosättande av artikel 2.3 i direktivet.
Huruvida artikel 5 i direktivet har åsidosatts
88 Kommissionen anser att artikel 5 inte har införlivats på ett korrekt sätt genom den irländska lagen, eftersom det i denna inte föreskrivs någon bestämmelse som avser att pröva om det är relevant eller skäligt att av en exploatör begära de uppgifter som anges i bilaga 3. I artikel 2.5 i S.I. nr 349 föreskrivs nämligen endast att en miljökonsekvensbeskrivning kan omfatta dessa uppgifter.
89 Irland har under förhandlingen uppgivit att ändringslagstiftning nyligen hade antagits.
90 Av samma skäl som angivits i punkt 86 i denna dom skall det konstateras att det finns fog för den anmärkning som avser åsidosättande av artikel 5 i direktivet.
Huruvida artikel 7 i direktivet har åsidosatts
91 Kommissionen har angivit att artikel 17 i S.I. nr 25 förefaller utgöra ett införlivande av artikel 7 i den del som avser projekt som kräver tillstånd i kraft av Irish Local Government (Planning and Development) Acts 1963-1983. I denna föreskrivs ett system genom vilket lokala myndigheter skall meddela det irländska miljöministeriet samtliga ansökningar som kan medföra betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat. Ministern kan i sådant fall begära att den lokala myndigheten skall ge honom de upplysningar och handlingar som han anser vara nödvändiga.
92 Kommissionen anser emellertid att denna bestämmelse inte är en lämplig åtgärd för att införliva artikel 7 i direktivet, eftersom ministern inte är uttryckligen förpliktad att meddela upplysningarna till den andra medlemsstaten. Ministern har heller inte befogenhet att kräva uppgifter från de lokala myndigheterna när det är den andra medlemsstaten som har begärt att få höras.
93 Irland har under det skriftliga förfarandet understrukit sin avsikt att göra sin lagstiftning klarare och att ändringslagstiftning höll på att utarbetas. Irland angav även under förhandlingen att avtalen avseende Nordirland skulle möjliggöra en bättre kommunikation med Förenade kungariket i framtiden.
94 Av samma skäl som angivits i punkt 86 i denna dom skall det konstateras att det finns fog för den anmärkning som avser åsidosättande av artikel 7 i direktivet.
95 Av det ovanstående framgår att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att på ett korrekt sätt införliva artikel 4.2 avseende projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2, punkterna 1 d och 2 a, samt genom att inte införliva artiklarna 2.3, 5 och 7 i direktivet. Talan ogillas i övrigt.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
96 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet i väsentliga delar, skall sökandens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
1) Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att på ett korrekt sätt införliva artikel 4.2 avseende projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2, punkterna 1 d och 2 a, samt genom att inte införliva artiklarna 2.3, 5 och 7 i direktivet.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Irland skall ersätta rättegångskostnaderna.