CELEX: 61999CJ0310
Staatliche Beihilfen
Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen
Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung von Jugendlichen und zur Umwandlung von befristeten in unbefristete Verträge
Ermäßigung von Sozialabgaben

Entscheidungsgründe
1 Die Italienische Republik hat mit Klageschrift, die am 13. August 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG beantragt, die Entscheidung 2000/128/EG der Kommission vom 11. Mai 1999 über die italienische Beihilferegelung für Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung (ABl. 2000, L 42, S. 1, nachstehend: angefochtene Entscheidung), hilfsweise diese Entscheidung, soweit sie die Rückforderung von Beträgen vorsieht, die eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe darstellen, für nichtig zu erklären.
Gemeinschaftsrecht
2 Artikel 87 Absätze 1 und 3 EG sowie der frühere Artikel 92 Absätze 1 und 3 EG-Vertrag sehen vor:
"(1) Soweit in diesem Vertrag nicht etwas Anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
...
(3) Als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar können angesehen werden:
a) Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht;
..."
3 Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG bestimmt:
"Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 87 unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich angewandt wird, so entscheidet sie, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat."
Die Mitteilungen der Kommission
Die Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen
4 1995 veröffentlichte die Kommission Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen (ABl. C 334, S. 4, nachstehend: Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen). Dort wird in Punkt 2 darauf hingewiesen, dass verstärkte Maßnahmen im Hinblick auf die Eingliederung benachteiligter Arbeitnehmergruppen, wie Langzeitarbeitslose, Jugendliche und ältere Arbeitnehmer, in den Arbeitsmarkt zu den vorrangigen Bereichen gehörten, die die Mitgliedstaaten in ihren Zielvorstellungen für den Bereich der Beschäftigung festgelegt hätten. Nach Punkt 3 dürfen die Maßnahmen zur Verbesserung der Lage der Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt nicht die gleichzeitigen Bemühungen der Kommission um Verminderung künstlicher Wettbewerbsverfälschungen im Rahmen der Artikel 92 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 EG) und 93 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) beeinträchtigen.
5 Wie ebenfalls im Punkt 3 ausgeführt ist, wird mit den Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen namentlich das Ziel einer deutlicheren Auslegung der Artikel 92 und 93 des Vertrages betreffend staatliche Beihilfen im Beschäftigungsbereich verfolgt, um bei Entscheidungen über Notifizierungen nach Artikel 93 des Vertrages eine größere Transparenz sicherzustellen.
6 Die Punkte 16 und 17 der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen lauten:
"16. Unter Beihilfe zur Erhaltung von Arbeitsplätzen ist die Unterstützung an ein Unternehmen zu verstehen, um es dazu anzuregen, die von ihm beschäftigten Arbeitnehmer nicht zu entlassen. Entsprechend wird bei der Bemessung der Beihilfe regelmäßig die Gesamtbeschäftigtenzahl zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung als Basis herangezogen.
17. Demgegenüber beinhaltet die Beihilfe zur Schaffung von Arbeitsplätzen, dass Arbeitsuchende, die noch nie ein Beschäftigungsverhältnis hatten oder ihr bisheriges verloren haben, einen Arbeitsplatz erhalten. Entsprechend wird bei der Bemessung der Beihilfe die Anzahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze als Basis herangezogen. Unter der Schaffung von Arbeitsplätzen ist die Schaffung von Nettoarbeitsplätzen zu verstehen, d. h. die Schaffung eines zusätzlichen Arbeitsplatzes bezogen auf die Beschäftigtenzahl (als Durchschnitt eines bestimmten Zeitraums) in dem betreffenden Unternehmen. Der bloße Austausch von Arbeitnehmern ohne tatsächliche Erhöhung der Beschäftigtenzahl stellt keine Arbeitsplatzschaffung dar."
7 Punkt 21 der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen sieht Folgendes vor:
"Die Kommission bewertet diese Beschäftigungsbeihilfen nach folgenden Kriterien:
- Die Kommission befürwortet im Allgemeinen Beihilfen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze in den KMU [kleinen und mittleren Unternehmen] und in den für regionale Beihilfen in Betracht kommenden Regionen. Diese grundsätzlich positive Einstellung erstreckt sich - abgesehen von diesen beiden Kategorien - auch auf Beihilfen, die zur Förderung der Einstellung bestimmter Arbeitnehmergruppen bestimmt sind, welche besondere Schwierigkeiten bei der Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt haben. Im letztgenannten Fall entfällt die Voraussetzung der Nettoarbeitsplatzschaffung, sofern der Arbeitsplatz nicht infolge einer Entlassung, sondern durch freiwilliges bzw. altersbedingtes Ausscheiden frei geworden ist.
- ...
- Um zu einer positiven Beurteilung der Beihilfe für die genannten Kategorien zu gelangen, wird die Kommission auch auf die Modalitäten des Beschäftigungsvertrags achten, insbesondere auf die Verpflichtung, dass die Einstellung im Rahmen eines unbefristeten oder ausreichend langen Beschäftigungsvertrags erfolgt und der neu geschaffene Arbeitsplatz für eine bestimmte Mindestdauer erhalten bleibt, wobei diese Bedingungen die Stabilität des geschaffenen Arbeitsplatzes gewährleisten sollen. Ebenso wird jede andere Garantie für den Fortbestand des neu geschaffenen Arbeitsplatzes, insbesondere die Zahlungsmodalitäten der Beihilfe, berücksichtigt.
- Die Kommission wird sicherstellen, dass das Niveau der Beihilfe nicht über das Maß hinausgeht, das erforderlich ist, um die Schaffung von Arbeitsplätzen anzuregen, und berücksichtigt dabei gegebenenfalls die Schwierigkeiten, denen sich KMUs gegenübersehen und/oder die Benachteiligungen der betreffenden Region. Die Beihilfe muss zeitlich befristet sein.
- Wenn mit der Schaffung des beihilfebegünstigten Arbeitsplatzes eine berufliche Bildung oder Umschulung des Arbeitnehmers einhergeht, wird sich dies besonders positiv auf eine befürwortende Beurteilung seitens der Kommission auswirken."
8 Des Weiteren sieht Punkt 22 der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen Folgendes vor:
"Beihilfen zur Erhaltung der Beschäftigung, die Betriebsbeihilfen ähnlich sind, können nur in den nachfolgenden Fällen bewilligt werden:
... Unter bestimmten Voraussetzungen können Beihilfen zur Arbeitsplatzerhaltung auch in Regionen bewilligt werden, die unter die Ausnahmebestimmung des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a des EG-Vertrags fallen, der die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten vorsieht, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht.
..."
Die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung
9 Außerdem veröffentlichte die Kommission 1998 Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (ABl. C 74, S. 9), die in ihren Punkten 3.5 und 4.17 Folgendes vorsehen:
"3.5. Als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe a Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Wie vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hervorgehoben, zeigt die Verwendung der Begriffe $außergewöhnlich` und $erheblich` in der Ausnahmebestimmung des Buchstaben a, dass diese nur Gebiete betrifft, in denen die wirtschaftliche Lage im Vergleich zur gesamten Gemeinschaft äußerst ungünstig ist.
...
...
4.17. ... Betriebsbeihilfen [müssen] zeitlich begrenzt und degressiv gestaffelt sein. Außerdem müssen Betriebsbeihilfen, mit denen die Ausfuhren zwischen den Mitgliedstaaten gefördert werden sollen, ausgenommen werden."
Die Mitteilung der Kommission über "De-minimis"-Beihilfen
10 In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 1996 über "De-minimis"-Beihilfen (ABl. C 68, S. 9) führte die Kommission aus, auch wenn staatlich finanzierte Eingriffe jeglicher Art zugunsten eines Unternehmens den Wettbewerb verfälschen könnten, so hätten doch nicht alle Beihilfen eine spürbare Auswirkung auf den Handel und den Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten. Dies gelte insbesondere für Beihilfen, deren Betrag sehr gering sei, wie sie meistens für KMU gewährt würden. Im Interesse der Verwaltungsvereinfachung und der KMU habe sie eine so genannte "De-minimis"-Regel eingeführt, die einen Hoechstbetrag festsetze, unterhalb dessen Artikel 92 Absatz l des Vertrages als nicht anwendbar angesehen werden könne und die Anmeldepflicht nicht gelte.
11 Für die Anwendung der "De-minimis"-Regel müssen folgende Modalitäten beachtet werden:
"- Der maximale Gesamtbetrag der $De-minimis`-Beihilfe beträgt 100 000 ECU innerhalb von drei Jahren ab dem Zeitpunkt der ersten $De-minimis`-Beihilfe;
- dieser Betrag umfasst alle Arten von öffentlichen Beihilfen, die als $De-minimis`-Beihilfe gewährt werden, und berührt nicht die Möglichkeit, dass der Empfänger aufgrund von der Kommission genehmigter Regelungen andere Beihilfen erhält;
- dieser Betrag umfasst alle Kategorien von Beihilfen gleich welcher Form und Zielsetzung, mit Ausnahme der Beihilfen für die Ausfuhr, für die die Maßnahme nicht gilt.
Für die Einhaltung der Beihilfehöchstgrenze von 100 000 ECU sind diejenigen öffentlichen Beihilfen zu berücksichtigen, die von nationalen, regionalen oder lokalen Behörden gewährt werden, ohne Rücksicht darauf, ob die Beihilfe vollständig aus einzelstaatlichen Mitteln finanziert oder von der Gemeinschaft aus den Strukturfonds ... kofinanziert wird."
Nationales Recht
12 Die Italienische Republik führte mit dem Gesetz Nr. 863/84 vom 19. Dezember 1984 (GURI Nr. 351 vom 22. Dezember 1984, S. 10691, nachstehend: Gesetz Nr. 863/84) den Ausbildungs- und Arbeitsvertrag ein. Es handelte sich um einen befristeten Vertrag zur Einstellung von Arbeitslosen im Alter von höchstens 29 Jahren, der eine Ausbildungszeit umfasste. Für Einstellungen aufgrund solcher Verträge wurden die Arbeitgeber zwei Jahre lang ganz oder teilweise von den Sozialabgaben befreit. Diese Befreiung wurde allgemein, automatisch, unterschiedslos und einheitlich im gesamten Hoheitsgebiet angewandt.
13 Die Anwendungsmodalitäten für diese Verträge wurden wie folgt geändert: Durch das Gesetz Nr. 407/90 vom 29. Dezember 1990 (GURI Nr. 303 vom 31. Dezember 1990, S. 3, nachstehend: Gesetz Nr. 407/90) wurde eine regionale Staffelung der Beihilfen eingeführt, durch das Gesetz Nr. 169/91 vom 1. Juni 1991 (GURI Nr. 129 vom 4. Juni 1991, S. 4, nachstehend: Gesetz Nr. 169/91) wurde das Hoechstalter der einzustellenden Arbeitnehmer auf 32 Jahre angehoben und durch das Gesetz Nr. 451/94 vom 19. Juli 1994 (GURI Nr. 167 vom 19. Juli 1994, S. 3, nachstehend: Gesetz Nr. 451/94) wurde der auf ein Jahr befristete Ausbildungs- und Arbeitsvertrag eingeführt und eine Mindestzahl von Ausbildungsstunden festgesetzt.
14 Nach diesen Gesetzen lässt sich der Ausbildungs- und Arbeitsvertrag definieren als befristeter Vertrag zur Einstellung Jugendlicher zwischen 16 und 32 Jahren, wobei die Regionalbehörden diese Altersgrenze nach ihrem Ermessen anheben können. Die Altersgrenze wurde in Latium auf 35, in Kalabrien auf 38, in Kampanien, den Abruzzen und Sardinien auf 40 und in der Basilicata, dem Molise, Apulien und Sizilien auf 45 Jahre heraufgesetzt.
15 Es gibt zwei Kategorien von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen:
- Die erste betrifft Tätigkeiten, die ein hohes Ausbildungsniveau verlangen. Verträge dieser Art haben eine Hoechstlaufzeit von 24 Monaten und müssen eine Ausbildung von mindestens zwischen 80 und 130 Stunden umfassen, die während der Vertragslaufzeit am Arbeitsplatz erteilt wird.
- Die zweite betrifft Verträge mit einer Hoechstlaufzeit von zwölf Monaten, die eine Ausbildung von 20 Stunden umfassen.
16 Das Hauptmerkmal des Ausbildungs- und Arbeitsvertrags besteht darin, dass ein Ausbildungsprogramm für den Beschäftigten vorgesehen ist, um ihm eine spezifische Qualifikation zu vermitteln.
17 Für Einstellungen aufgrund von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen werden während der gesamten Vertragslaufzeit die Sozialabgaben ermäßigt. Diese Ermäßigungen der gewöhnlich zu zahlenden Sozialabgaben werden wie folgt gewährt:
- 25 % für Unternehmen außerhalb des Mezzogiorno;
- 40 % für Unternehmen außerhalb des Mezzogiorno, die in den Sektoren Handel und Touristik tätig sind und weniger als 15 Beschäftigte haben;
- eine vollständige Befreiung für Handwerksbetriebe und Unternehmen in Gebieten mit einer über dem Landesdurchschnitt liegenden Arbeitslosenquote.
18 Um in den Genuss dieser Ermäßigungen zu gelangen, darf ein Arbeitgeber in den vorangegangenen zwölf Monaten kein Personal abgebaut haben, es sei denn die Einstellung betrifft Arbeitnehmer mit einer anderen Qualifikation. Ferner muss der Arbeitgeber mindestens 60 % der Beschäftigten, deren Ausbildungs- und Arbeitsvertrag in den vorangegangenen 24 Monaten abgelaufen ist, auf der Grundlage eines unbefristeten Arbeitsvertrags weiterbeschäftigt haben.
19 Bei den Ausbildungs- und Arbeitsverträgen der zweiten Kategorie (einjährige Laufzeit) setzt die Gewährung der Ermäßigungen zusätzlich die Umwandlung des befristeten Vertrages in einen unbefristeten voraus. Die Ermäßigungen werden erst nach dieser Umwandlung für eine der Laufzeit des Ausbildungs- und Arbeitsvertrags entsprechende Dauer gewährt.
20 Artikel 15 des Gesetzes Nr. 196/97 vom 24. Juni 1997 über die Beschäftigungsförderung (Legge n. 196/97, recante in norme in materia di promozione dell'occupazione, GURI Nr. 154 von 1997, nachstehend: Gesetz Nr. 196/97) sieht vor, dass die Unternehmen der Ziel-1-Gebiete, die Ausbildungs- und Arbeitsverträge der ersten Kategorie (zwei Jahre Laufzeit) bei deren Auslaufen in unbefristete Verträge umwandeln, für ein weiteres Jahr von den Sozialabgaben befreit werden. Sie müssen die Beihilfen zurückzahlen, falls sie den Arbeitnehmer in den zwölf auf den Förderzeitraum folgenden Monaten entlassen.
Verfahren vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidung
21 Am 7. Mai 1997 meldeten die italienischen Behörden bei der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag einen Entwurf für ein Gesetz über staatliche Beihilfen an, der später vom Parlament verabschiedet wurde (Gesetz Nr. 196/97). Dieser Gesetzentwurf wurde unter der Nummer N 338/97 in das Register der angemeldeten Beihilfen eingetragen.
22 Aufgrund der Angaben der italienischen Behörden dehnte die Kommission die Untersuchung auf andere den fraglichen Sektor betreffende Beihilferegelungen, nämlich die Gesetze Nrn. 863/84, 407/90, 169/91 und 451/94, aus. Da diese Gesetze bereits galten, wurden sie unter der Nummer N 164/97 in das Register der nicht angemeldeten Beihilfen eingetragen.
23 Mit Schreiben vom 17. August 1998, das im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 384, S. 11) veröffentlicht wurde, unterrichtete die Kommission die italienische Regierung von ihrem Beschluss, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag wegen der seit November 1995 gewährten Beihilfen zur Einstellung aufgrund befristeter Ausbildungs- und Arbeitsverträge nach Maßgabe der Gesetze Nrn. 863/84, 407/90, 169/91 und 451/94 einzuleiten. Mit demselben Schreiben unterrichtete die Kommission die italienische Regierung außerdem von ihrem Beschluss, das gleiche Verfahren wegen der Beihilfen für die in Artikel 15 des Gesetzes Nr. 196/97 vorgesehene Umwandlung der Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge einzuleiten.
24 Die italienische Regierung gab ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 4. November 1998 ab und erteilte mit Schreiben vom 5. März 1999 auf Verlangen der Kommission genauere und zusätzliche Auskünfte.
25 Nach Abschluss der Untersuchung erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung und stellte sie mit dem Schreiben SG(99) D/4068 vom 4. Juni 1999 der Italienischen Republik ordnungsgemäß zu.
Angefochtene Entscheidung
26 In der angefochtenen Entscheidung werden zum einen die nicht angemeldeten Gesetze Nrn. 863/84, 407/90, 169/91 und 451/94 und zum anderen das im Entwurfsstadium ordnungsgemäß angemeldete Gesetz Nr. 196/97 gesondert untersucht.
27 Zu der in den ersten vier Gesetzen enthaltenen Beihilferegelung bestimmt Artikel 1 der angefochtenen Entscheidung Folgendes:
"(1) Die von Italien ab November 1995 für die Einstellung von Arbeitnehmern aufgrund von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen nach Maßgabe der Gesetze Nrn. 863/84, 407/90, 169/91 und 451/94 unrechtmäßig gewährten Beihilfen sind mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen insofern vereinbar, als sie betreffen:
- die Schaffung neuer Arbeitsplätze im Empfängerunternehmen für Arbeitnehmer, die noch nie ein Beschäftigungsverhältnis hatten oder ihr bisheriges verloren haben, im Sinne der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen,
- die Einstellung von Arbeitnehmern mit besonderen Schwierigkeiten bei der Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. Für die Zwecke dieser Entscheidung sind unter $Arbeitnehmern mit besonderen Schwierigkeiten bei der Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt` Jugendliche unter 25 Jahren, Hochschulabsolventen (laurea) bis einschließlich 29 Jahre und Langzeitarbeitslose, d. h. seit wenigstens einem Jahr Arbeitslose, zu verstehen.
(2) Die aufgrund von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen gewährten Beihilfen, die nicht den Bedingungen des Absatzes 1 entsprechen, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar."
28 Zu der im Gesetz Nr. 196/97 enthaltenen Beihilferegelung bestimmt Artikel 2 der angefochtenen Entscheidung Folgendes:
"(1) Die von Italien aufgrund des Artikels 15 des Gesetzes Nr. 196/97 für die Umwandlung befristeter Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge gewährten Beihilfen sind mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen vereinbar, sofern sie die Voraussetzung der Nettoarbeitsplatzschaffung gemäß den Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen erfuellen.
Die Zahl der Arbeitsplätze des Unternehmens wird abzüglich der Arbeitsplätze berechnet, denen die Umwandlung zugute kommt, und abzüglich der Arbeitsplätze, die durch befristete Arbeitsverträge geschaffen wurden oder die nicht eine gewisse Beschäftigungsstabilität gewährleisten.
(2) Die Beihilfen für die Umwandlung befristeter Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge, die nicht die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfuellen, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar."
29 Artikel 3 der angefochtenen Entscheidung bestimmt:
"Italien trifft die erforderlichen Maßnahmen, um von den Empfängern diejenigen Beihilfen zurückzufordern, die nicht den Voraussetzungen der Artikel 1 und 2 entsprechen und bereits unrechtmäßig gewährt wurden.
Die Rückzahlung erfolgt nach den Verfahren des innerstaatlichen Rechts. Auf die zurückzuzahlenden Beträge werden ab dem Zeitpunkt, zu dem sie den Empfängern bereitgestellt wurden, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung Zinsen erhoben. Diese werden auf der Grundlage des Referenzsatzes für die Berechnung des Subventionsäquivalents bei den Beihilfen mit regionaler Zielsetzung berechnet."
30 In den Randnummern 62 und 63 der Begründung der angefochtenen Entscheidung führt die Kommission aus, die Ausbildungs- und Arbeitsverträge nach dem Gesetz Nr. 863/84 stellten keine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG, sondern eine allgemeine Maßnahme dar. Durch das Gesetz Nr. 407/90 habe sich jedoch die Natur der Vorschriften über die Ausbildungs- und Arbeitsverträge verändert, da danach die Ermäßigungen nach dem Standort des Empfängerunternehmens und nach dem Wirtschaftszweig, zu dem es gehöre, gestaffelt würden.
31 Die Randnummern 64 bis 66 der Begründung lauten wie folgt:
"(64) Die selektiven Ermäßigungen, die bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen desselben Mitgliedstaats begünstigen, und zwar unabhängig davon, ob die Selektivität individuell, regional oder sektoral gehandhabt wird, stellen hinsichtlich des Unterschiedsbetrags der Ermäßigung staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar, Beihilfen, die den Wettbewerb verfälschen und den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen können.
Dieser Unterschiedsbetrag begünstigt Unternehmen, die in bestimmten Gebieten Italiens tätig sind, insofern, als die gleiche Beihilfe nicht Unternehmen mit Standort in anderen Gebieten gewährt wird.
(65) Eine derartige Beihilfe verfälscht den Wettbewerb, weil sie die finanzielle Position und die Handlungsmöglichkeiten der Empfängerunternehmen gegenüber ihren keine Beihilfe erhaltenden Wettbewerbern stärkt. Wenn sich diese Auswirkungen im innergemeinschaftlichen Handel zeigen, wird dieser durch die Beihilfe beeinträchtigt.
(66) Insbesondere verfälschen derartige Beihilfen den Wettbewerb und beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten, wenn die Empfängerunternehmen einen Teil ihrer Erzeugung in andere Mitgliedstaaten ausführen; ebenso wird die inländische Erzeugung, auch wenn die Unternehmen keine Ausfuhren tätigen, begünstigt, weil die Beihilfe die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den italienischen Markt auszuführen, verringert."
32 Nachdem sie auf diese Weise festgestellt hatte, dass es sich bei den fraglichen Maßnahmen um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG handele, untersuchte die Kommission in Randnummer 70 ff. der Begründung der angefochtenen Entscheidung, ob sie gemäß Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden könnten.
33 Insoweit erinnerte sie in Randnummer 71 der Begründung der angefochtenen Entscheidung daran, dass sie "[n]ach den Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen ... folgenden Beihilfen grundsätzlich befürwortend gegenüber[steht]:
- Beihilfen für Arbeitslose
und
- Beihilfen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze (Nettoarbeitsplatzschaffung) in KMU und in für Beihilfen mit regionaler Zielsetzung in Betracht kommenden Regionen
oder
- Beihilfen zur Förderung der Einstellung bestimmter Arbeitnehmergruppen, deren Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt im gesamten Hoheitsgebiet mit besonderen Schwierigkeiten verbunden ist; in diesem Fall reicht es aus, dass der Arbeitsplatz durch freiwilliges Ausscheiden und nicht durch eine Entlassung frei geworden ist."
34 In Randnummer 72 der Begründung der angefochtenen Entscheidung wies die Kommission darauf hin, dass sie sich "[d]en Leitlinien zufolge ... vergewissern [muss], dass $das Niveau der Beihilfe nicht über das Maß hinausgeht, das erforderlich ist, um die Schaffung von Arbeitsplätzen anzuregen`, und dass eine gewisse Arbeitsplatzsicherheit gewährleistet ist".
35 Aufgrund ihrer Analyse gelangte die Kommission in Randnummer 91 der Begründung der angefochtenen Entscheidung zu der Ansicht, dass nur im Fall der Beihilfen für eine durch Ausbildungs- und Arbeitsverträge vorgenommene Einstellung von Arbeitnehmern, die besondere Schwierigkeiten bei der Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt hätten - d. h. Jugendliche unter 25 Jahren, junge Hochschulabsolventen bis 29 Jahre und Langzeitarbeitslose (über ein Jahr arbeitslos) - oder im Fall von Beihilfen, die für die Schaffung neuer Arbeitsplätze bestimmt seien, die Gesamtbeihilfe nicht das Maß übersteige, das als Anreiz zur Schaffung neuer Arbeitsplätze notwendig sei.
36 In den Randnummern 93 bis 96 der Begründung der angefochtenen Entscheidung untersuchte die Kommission die Beihilfen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen und zählte die Voraussetzungen auf, unter denen diese genehmigt werden könnten.
37 Hinsichtlich der Maßnahmen in Bezug auf die Umwandlung von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen in unbefristete Verträge führte die Kommission in den Randnummern 97 und 98 der Begründung der angefochtenen Entscheidung aus, diese Maßnahmen fielen unter Artikel 87 Absatz 1 EG und Artikel 61 Absatz 1 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3).
38 Zur Frage der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt stellte die Kommission in den Randnummern 99 bis 111 der Begründung der angefochtenen Entscheidung fest, dass nur diejenigen Beihilfen für die Umwandlung von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen in unbefristete Verträge mit den Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen übereinstimmten und unter die für diese Beihilfeart vorgesehene Ausnahmeregelung fallen könnten, bei denen die Verpflichtung zur Erhöhung der Zahl der Arbeitsplätze im Verhältnis zu den im Unternehmen bestehenden Arbeitsplätzen, deren Zahl dem Durchschnitt über einen bestimmten Zeitraum vor der Umwandlung entspreche, erfuellt werde.
39 Ferner führt die Kommission in Randnummer 115 der Begründung der angefochtenen Entscheidung aus, Maßnahmen, bei denen die "De-minimis"-Regel eingehalten werde, fielen nicht unter Artikel 87 EG. In Anwendung dieser Regel dürfe der Gesamtbetrag aller Beihilfen zugunsten der Unternehmen, die Arbeitnehmer aufgrund eines Ausbildungs- und Arbeitsvertrags eingestellt hätten, innerhalb von drei Jahren 100 000 Euro nicht überschreiten.
Klage
40 Die Italienische Republik hat Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung, hilfsweise auf Nichtigerklärung von deren Artikel 3, erhoben.
41 Zur Begründung ihrer Klage macht die italienische Regierung allgemein geltend, die Kommission habe die angefochtene Entscheidung nur aufgrund von wirtschaftlichen Überlegungen erlassen, ohne den Wert der Ausbildungs- und Arbeitsverträge als Instrument für Eingriffe in den Arbeitsmarkt zu berücksichtigen.
42 Zudem macht sie acht spezifische Klagegründe geltend:
- Überschreitung von Befugnissen und unzureichende Begründung hinsichtlich der Definition der Gruppe der Jugendlichen;
- Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht, Ermessensmissbrauch und unzureichende Begründung hinsichtlich der Feststellung des als zulässig erachteten Teils der Beihilfe;
- unzureichende Begründung hinsichtlich der Feststellung des als unzulässig erachteten Teils der Beihilfe;
- Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht, Ermessensmissbrauch und unzureichende Begründung hinsichtlich der Umwandlung der Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge;
- Verletzung und falsche Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG sowie unzureichende Begründung;
- Verstoß gegen Artikel 87 EG oder jedenfalls unzureichende Begründung hinsichtlich der Auswirkungen der für unvereinbar erklärten Beihilfen auf den Handel in der Gemeinschaft und auf den Wettbewerb;
- falsche Anwendung der "De-minimis"-Regel;
- unzureichende Begründung hinsichtlich der Erforderlichkeit oder jedenfalls Zweckmäßigkeit der für unvereinbar erklärten Beihilfen.
43 Die Kommission beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen.
Klagegründe der Italienischen Republik und Würdigung durch den Gerichtshof
Vorbemerkungen
44 Da die italienische Regierung mit mehreren Klagegründen einen Ermessensmissbrauch und eine unzureichende Begründung rügt, sind insoweit vorab einige allgemeine Regeln in Erinnerung zu rufen.
45 Erstens verfügt die Kommission bei der Anwendung des Artikels 87 Absatz 3 EG über ein weites Ermessen, dessen Ausübung wirtschaftliche und soziale Wertungen voraussetzt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind (vgl. insbesondere Urteile vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-303/88, Italien/Kommission, Slg. 1991, I-1433, Randnr. 34, und vom 19. September 2000 in der Rechtssache C-156/98, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-6857, Randnr. 67).
46 Zweitens darf der Gerichtshof, wenn die Kommission, wie dies bei der Anwendung von Artikel 87 EG der Fall ist, weitgehende Entscheidungsfreiheit besitzt, bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung dieser Freiheit ihre Beurteilung nicht durch seine eigene ersetzen, sondern muss sich darauf beschränken, zu prüfen, ob die Beurteilung offensichtlich irrig oder ermessensmissbräuchlich ist (vgl. insbesondere Urteile vom 14. Januar 1997 in der Rechtssache C-169/95, Spanien/Kommission, Slg. 1997, I-135, Randnr. 34, und vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C-288/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-8237, Randnr. 26).
47 Drittens ist zum Ermessensmissbrauch daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. insbesondere Urteile vom 12. November 1996 in der Rechtssache C-84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1996, I-5755, Randnr. 69, und vom 14. Mai 1998 in der Rechtssache C-48/96 P, Windpark Groothusen/Kommission, Slg. 1998, I-2873, Randnr. 52) ein Ermessensmissbrauch vorliegt, wenn ein Gemeinschaftsorgan von seinen Kompetenzen ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel Gebrauch macht, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag für die Bewältigung der konkreten Sachlage eigens vorsieht.
48 Viertens ist zu der Frage, ob die Kommission gegen die Begründungspflicht verstoßen hat, darauf hinzuweisen, dass es sich bei dieser Pflicht um ein wesentliches Formerfordernis handelt, das von der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört. Die nach Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung muss der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Artikels 253 EG genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. insbesondere Urteil vom 22. März 2001 in der Rechtssache C-17/99, Frankreich/Kommission, Slg. 2001, I-2481, Randnrn. 35 und 36).
Zum allgemeinen Klagegrund: Nichtberücksichtigung des Wertes der Ausbildungs- und Arbeitsverträge als Instrument für Eingriffe in den Arbeitsmarkt
49 Die italienische Regierung macht zunächst geltend, die Kommission hätte die streitige Maßnahme nicht nur abstrakt aus streng wirtschaftlicher Sicht beurteilen dürfen. Sie hätte sie auch unter dem Blickwinkel der Beschäftigungspolitik als Instrument würdigen müssen, das die Möglichkeit biete, gleichzeitig auf den Gebieten der Ausbildung und der Förderung der Beschäftigung im Hinblick auf die Gruppe der Jugendlichen, die auf dem Arbeitsmarkt besondere Schwierigkeiten habe, wirksam zu handeln.
50 Hierzu ist daran zu erinnern, dass staatliche Eingriffe nicht schon wegen ihres sozialen Charakters von einer Einordnung als Beihilfen im Sinne des Artikels 87 EG ausgenommen sind.
51 Nach ständiger Rechtsprechung umfasst der Begriff der Beihilfe die von den staatlichen Stellen gewährten Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen mindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat. Die teilweise Befreiung von den Soziallasten, die Arbeitgeber in einem bestimmten Sektor zu tragen haben, stellt eine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG dar, wenn sie die betreffenden Unternehmen teilweise von den finanziellen Lasten freistellen soll, die sich aus der normalen Anwendung des allgemeinen Sozialversicherungssystems ergeben, ohne dass diese Befreiung durch die Natur oder den inneren Aufbau dieses Systems gerechtfertigt ist (vgl. insbesondere Urteil vom 5. Oktober 1999 in der Rechtssache C-251/97, Frankreich/Kommission, Slg. 1999, I-6639, Randnrn. 35 bis 37).
52 Die Voraussetzungen, die eine Beihilfe erfuellen muss, um mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu sein, werden durch die Ausnahmen in Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG definiert. Hierzu ist festzustellen, dass sich die Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens durch Maßnahmen wie die Leitlinien selbst binden kann, sofern sie Richtlinien enthalten, denen sich die von ihr zu verfolgende Politik entnehmen lässt und die nicht von Normen des Vertrages abweichen (vgl. insbesondere Urteil vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C-288/96, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-8237, Randnr. 62; vgl. auch in diesem Sinn Urteile vom 24. März 1993 in der Rechtssache C-313/90, CIRFS u. a./Kommission, Slg. 1993, I-1125, Randnrn. 34 und 36, und vom 22. März 2001, Frankreich/Kommission, Randnr. 45). Diese Richtlinien, durch die die Verhaltensmaßregeln festgelegt werden, nach denen die Kommission vorzugehen beabsichtigt, tragen zwar dazu bei, die Transparenz, die Vorhersehbarkeit und die Rechtssicherheit ihres Vorgehens zu gewährleisten, können aber für den Gerichtshof nicht verbindlich sein. Sie stellen jedoch einen nützlichen Bezugspunkt dar (vgl. in diesem Sinn Urteil vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-387/97, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, I-5047, Randnrn. 87 und 89).
53 Die italienische Regierung hat weder bestritten noch Zweifel daran geäußert, dass die Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen mit Artikel 87 EG vereinbar sind.
54 Durch diese Leitlinien werden Instrumente festgelegt, die nach Darlegung der Kommission besonders wirksam sind, um die Beschäftigung im Rahmen der von den Mitgliedstaaten aufgestellten Zielvorstellungen zu fördern. Nichts deutet darauf hin, dass die einschlägigen Bewertungen der Kommission offensichtlich fehlerhaft oder ermessensmissbräuchlich sind.
55 Daher hat dieser allgemeine Klagegrund keinen Erfolg.
Zum ersten spezifischen Klagegrund: Überschreitung von Befugnissen und unzureichende Begründung hinsichtlich der Definition der Gruppe der Jugendlichen
56 Die italienische Regierung macht geltend, die Definition der Gruppe der Jugendlichen in der angefochtenen Entscheidung sei das Ergebnis einer Überschreitung der Befugnisse, unzureichend begründet und unlogisch. Zwar seien die von den italienischen Behörden vorgelegten statistischen Daten und Erläuterungen, die bewiesen, dass angesichts der besonderen Merkmale der Jugendarbeitslosigkeit in Italien und namentlich im Mezzogiorno dieses Phänomen die Altersgruppe bis zu 32 Jahren betreffe, in der Entscheidung erwähnt, doch gelange die Kommission zu dem davon abweichenden Ergebnis, dass die Gruppe der Jugendlichen nur Personen unter 25 Jahren oder, soweit es sich um Hochschulabsolventen handele, unter 29 Jahren umfassen könne. Mit diesem Kriterium, das die Kommission apodiktisch und allgemein aufgestellt habe, werde in den Begriff der Jugendlichen ein Element der Strenge eingeführt. Die Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen stellten aber keine Grenzen auf. Es sei offensichtlich, dass diese Allgemeinheit beabsichtigt gewesen sei, weil gerade der Altersbereich dieser Gruppe nach Maßgabe der speziellen Merkmale der verschiedenen Arbeitsmärkte schwanke. In Italien und vor allem in Süditalien liege die Altersgrenze, die die Gruppe der Jugendlichen definiere, aus einer Reihe von insbesondere sozialen und wirtschaftlichen Gründen nachweislich unbezweifelbar oberhalb des von der Kommission festgelegten Hoechstalters von 25 Jahren.
57 Hierzu ergibt sich aus der oben in Randnummer 45 der angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Kommission ihre wirtschaftlichen und sozialen Wertungen bezogen auf die Gemeinschaft als Ganzes vorzunehmen hat.
58 Folglich sind die Kriterien für die Ausnahmen von der Unvereinbarkeit nach Artikel 87 Absatz 1 EG so einheitlich wie möglich zu formulieren, auszulegen und anzuwenden, um im Bereich der staatlichen Beihilfen die Kohärenz zu wahren und Gleichbehandlung sicherzustellen.
59 Die Gruppe der Jugendlichen wird von den Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen erfasst, dort aber nicht genau definiert. Die Kommission war im Rahmen ihres Ermessensspielraums zur Auslegung dieses Begriffes berechtigt. Sie griff auf eine allgemein gültige Auslegung zurück und stützte sich dabei auf Stellungnahmen, die im Rahmen der Maßnahmen für die Jugendlichen auf Gemeinschaftsebene und auf der Ebene der Mitgliedstaaten abgegeben worden waren, sowie auf Unterlagen des Internationalen Arbeitsamts, insbesondere dessen Bericht für die Ministerkonferenz über Jugendprobleme vom 8. bis 12. August 1998 in Lissabon (Portugal). Daher deutet nichts darauf hin, dass die Kommission die Grenzen ihres Ermessens überschritten oder ihr Ermessen missbraucht hat.
60 Zur Begründungspflicht hat die Kommission, wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen (Nrn. 23 und 24) ausgeführt hat, in der angefochtenen Entscheidung die Kriterien erschöpfend dargelegt, anhand deren sie die Altershöchstgrenze für Jugendliche auf 25 oder, bei Hochschulabsolventen, auf 29 Jahre festsetzte. Die angefochtene Entscheidung ist daher insoweit nicht mangelhaft begründet.
61 Der erste spezifische Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum zweiten und zum dritten spezifischen Klagegrund: Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht und Ermessensmissbrauch hinsichtlich der Feststellung des als zulässig erachteten Teils der Beihilfe sowie unzureichende Begründung hinsichtlich der Feststellung des als zulässig und des als unzulässig erachteten Teils der Beihilfe
62 Der zweite und der dritte spezifische Klagegrund sind gemeinsam zu prüfen.
63 Mit dem zweiten spezifischen Klagegrund rügt die italienische Regierung, die angefochtene Entscheidung beruhe auf apodiktischen Feststellungen und sei folglich gemeinschaftsrechtswidrig, ermessensmissbräuchlich und unzureichend begründet, da zur Definition des als zulässig erachteten Teils der Beihilfe in Randnummer 91 ihrer Begründung ausgeführt werde, dass "nur im Fall der Beihilfen für eine durch Ausbildungs- und Arbeitsverträge vorgenommene Einstellung von Arbeitnehmern, die besondere Schwierigkeiten bei der Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt haben - d. h. Jugendliche unter 25 Jahren, junge Hochschulabsolventen bis 29 Jahre und Langzeitarbeitslose (über ein Jahr arbeitslos) - oder im Fall von Beihilfen, die für die Schaffung neuer Arbeitsplätze bestimmt sind, die Gesamtbeihilfe das Maß nicht übersteigt, das als Anreiz zur Schaffung neuer Arbeitsplätze notwendig ist".
64 Mit dem dritten spezifischen Klagegrund rügt die italienische Regierung, der Standpunkt der Kommission sei wenig kohärent und angreifbar, da sie sich bei der Beurteilung der Formen der Beschäftigungsförderung durch Anreize und Unterstützung nicht von klaren Kriterien habe leiten lassen. Die Kommission habe es, von eng begrenzten Fällen abgesehen, abgelehnt, die Ausbildungs- und Arbeitsverträge als Maßnahmen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze einzustufen, und vielmehr ausgehend von diesem Ergebnis eine Unvereinbarkeit mit der Regelung für Beschäftigungsbeihilfen festgestellt. Demgegenüber habe die Kommission in Randnummer 86 der Begründung der angefochtenen Entscheidung eingeräumt, die Voraussetzung für die Befreiung von den Sozialabgaben - also die Weiterbeschäftigung von mindestens 60 % der Arbeitnehmer, deren Vertrag in den vorangegangenen zwei Jahren abgelaufen sei - erscheine "als ein weiterer Anreiz für die Unternehmen, um die Erhaltung der Arbeitsplätze für längere Dauer zu gewährleisten".
65 Hierzu ist festzustellen, dass die angefochtene Entscheidung hinsichtlich des für vereinbar erklärten Teils der Beihilfe die Italienische Republik nicht beschwert. Da jedoch der für vereinbar erklärte Teil nur das Gegenstück des für unvereinbar erklärten Teils darstellt, ist der zweite spezifische Klagegrund als zulässig zu betrachten und im Zusammenhang mit dem dritten Klagegrund zu prüfen.
66 Die Kriterien, auf die die Kommission in Randnummer 91 der Begründung der angefochtenen Entscheidung ihr Ergebnis stützt, sind in Randnummer 71 der Begründung genannt, wo wiederum auf die Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen verwiesen wird.
67 Die angefochtene Entscheidung lehnt sich an diese Kriterien an. Die Kommission hat insoweit weder Gemeinschaftsrecht verletzt noch ihr Ermessen missbraucht.
68 In den Randnummern 71 bis 90 der Begründung der angefochtenen Entscheidung hat die Kommission ausgehend von verschiedenen Überlegungen ausführlich die Gesichtspunkte dargelegt, die es ihr gestatten, den als zulässig erachteten Teil der Beihilfe zu definieren. Diese Begründung entspricht völlig den Anforderungen der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. insoweit die oben in Randnr. 48 angeführten Urteile).
69 Das Gleiche gilt für die Begründung betreffend den als unzulässig erachteten Teil der Beihilfe; sie besteht zum einen aus den Überlegungen in Bezug auf den als zulässig erachteten Teil der Beihilfe und zum anderen aus den zusätzlichen Erläuterungen in den Randnummern 93 bis 96 der Begründung der angefochtenen Entscheidung.
70 Was insbesondere Randnummer 86 der Begründung der angefochtenen Entscheidung angeht, so wird die Begründung durch sie nicht inkohärent. Die Kommission führt dort als positives Element an, dass eine der Voraussetzungen der fraglichen Beihilferegelung als ein weiterer Anreiz für die Unternehmen erscheine, um die Erhaltung der Arbeitsplätze für längere Dauer zu gewährleisten. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die fragliche Beihilferegelung allgemein als Maßnahme zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen eingestuft worden ist.
71 Der zweite und der dritte spezifische Klagegrund sind daher zurückzuweisen.
Zum vierten spezifischen Klagegrund: Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht, Ermessensmissbrauch und unzureichende Begründung hinsichtlich der Umwandlung der Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge
72 Die italienische Regierung macht außerdem geltend, die angefochtene Entscheidung sei gemeinschaftsrechtswidrig, ermessensmissbräuchlich und unzureichend begründet, da in Randmummer 103 ihrer Begründung zu den Maßnahmen des Artikels 15 des Gesetzes Nr. 196/97 ausgeführt werde: "Die Umwandlung befristeter Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge schafft keine zusätzlichen Arbeitsplätze, da es sich um bereits vorhandene Stellen handelt, die allerdings nicht stabil waren." Die fragliche Regelung setze eine Kettenreaktion in Gang: Sie rege zur Einstellung von Arbeitnehmern im Rahmen von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen an, indem ein zeitweiliger Vorteil auch für die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses in Form eines unbefristeten Vertrages gewährt werde; dies veranlasse die Unternehmen, auf der Grundlage von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen neue Arbeitsplätze zu schaffen und diese dann in unbefristete Verträge umzuwandeln.
73 Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission in den Randnummern 104 bis 109 der Begründung der angefochtenen Entscheidung ausgeführt hat, sie habe gegenüber Beihilfen zur Umwandlung von befristeten in unbefristete Arbeitsverhältnisse eine befürwortende Haltung eingenommen, sofern sie "die Nettoschaffung stabiler zusätzlicher Arbeitsplätze" mit sich brächten. Sie hat insoweit weder Gemeinschaftsrecht verletzt noch ihr Ermessen missbraucht.
74 Die Kommission hat auch ihre Begründungspflicht beachtet. Sie hat nämlich in den Randnummern 97 bis 110 der Begründung der angefochtenen Entscheidung ausführlich die Gründe für den Standpunkt dargelegt, den sie in dieser Entscheidung zu den Beihilfen zur Umwandlung der Ausbildungs- und Arbeitsverträge in unbefristete Verträge eingenommen hat.
75 Der vierte spezifische Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum fünften spezifischen Klagegrund: Verletzung und falsche Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG sowie unzureichende Begründung
76 Die italienische Regierung behauptet, die Kommission habe, selbst wenn man von einer Beihilfe zur Erhaltung von Arbeitsplätzen ausgehe, nicht eingehend untersucht, ob die fragliche Beihilfemaßnahme nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden könne, da durch sie die wirtschaftliche Entwicklung von Gebieten gefördert werde, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig sei oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrsche. Die Kommission habe zu dieser Frage in Randnummer 96 der Begründung der angefochtenen Entscheidung lediglich allgemeine Behauptungen aufgestellt. Sie könne jedoch nicht einfach behaupten, die Vorteile aus der Maßnahme beträfen das gesamte nationale Hoheitsgebiet und nicht nur die Gebiete, für die die Ausnahme der genannten Vertragsbestimmung in Betracht komme, z. B. den Mezzogiorno. Die Kommission hätte die spezifische Beihilfemaßnahme auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrahmen hin analysieren müssen und sie nicht ohne weiteres als "Beihilfe zur Erhaltung von Arbeitsplätzen" für unvereinbar erklären dürfen.
77 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Verwendung der Begriffe "außergewöhnlich" und "erheblich" in der Ausnahmevorschrift des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe a EG zeigt, dass diese nur Gebiete betrifft, in denen die wirtschaftliche Lage im Vergleich zur gesamten Gemeinschaft äußerst ungünstig ist (vgl. Urteil vom 14. Oktober 1987 in der Rechtssache 248/84, Deutschland/Kommission, Slg. 1987, 4013, Randnr. 19).
78 Im Licht dieser Rechtsprechung ist festzustellen, dass die Würdigung der Kommission in den Randnummern 95 und 96 der Begründung der angefochtenen Entscheidung, die im Übrigen dem Punkt 22 der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen und den Punkten 3.5 und 4.17 der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung entspricht, nicht dem Buchstaben und dem Geist von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a EG widerspricht und also nicht rechtsfehlerhaft ist. Die Kommission ging nämlich zutreffend davon aus, dass Beihilfen zur Erhaltung der Beschäftigung, die Betriebsbeihilfen ähnlich sind, grundsätzlich verboten sind und nur ausnahmsweise in Regionen bewilligt werden dürfen, die bestimmte Kriterien erfuellen. Ebenso trifft der Hinweis der Kommission zu, dass solche Beihilfen degressiv gestaffelt und zeitlich begrenzt sein müssen.
79 Wie der Generalanwalt in Nummer 45 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, steht im vorliegenden Fall eindeutig fest, dass die Beihilfen nach den italienischen Rechtsvorschriften nicht auf die Regionen beschränkt waren, denen die fragliche Ausnahme zugute kommen kann. Zudem waren sie weder degressiv gestaffelt noch zeitlich begrenzt. Daher sind auch die Beihilfen, die in Regionen gewährt wurden, für die Beihilfen mit regionaler Zielsetzung in Betracht kommen, rechtswidrig.
80 Die angefochtene Entscheidung ist auch nicht unzureichend begründet. Nach der oben in Randnummer 48 der angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Frage, ob die Begründungspflicht beachtet worden ist, nicht nur anhand des Wortlauts des beanstandeten Rechtsakts zu beurteilen, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet. Im vorliegenden Fall hat die Kommission in ihren Ausführungen in den Randnummern 93 bis 96 der Begründung der angefochtenen Entscheidung hinreichend dargelegt, welche Überlegungen sie bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der im italienischen Recht vorgesehenen Beihilfen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen mit dem Gemeinsamen Markt zugrunde gelegt hat.
81 Der fünfte spezifische Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum sechsten spezifischen Klagegrund: Verstoß gegen Artikel 87 EG oder jedenfalls unzureichende Begründung hinsichtlich der Auswirkungen der für unvereinbar erklärten Beihilfen auf den Handel in der Gemeinschaft und auf den Wettbewerb
82 Die italienische Regierung trägt vor, die angefochtene Entscheidung verstoße gegen Artikel 87 EG oder sei jedenfalls unzureichend begründet, da die Auswirkungen der für unvereinbar erklärten Beihilfen auf den Handel in der Gemeinschaft und auf den Wettbewerb nicht berücksichtigt worden seien.
83 Da der einzige Zweck der fraglichen Beihilfe darin bestanden habe, die Beschäftigung zu fördern und damit zur Lösung eines sehr schwerwiegenden Problems beizutragen, das im Mittelpunkt der Besorgnisse der Gemeinschaft und aller Mitgliedstaaten stehe, hätte die Kommission in der angefochtenen Entscheidung wenigstens mit einigen Worten darauf eingehen müssen, wie sie ihre Beurteilung der tatsächlichen Auswirkungen des fraglichen Systems auf den Handel in der Gemeinschaft und seine möglichen Auswirkungen auf den Wettbewerb konkret rechtfertige.
84 Zu diesem Punkt ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass der innergemeinschaftliche Handel als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden muss, wenn eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt. Hierzu ist es nicht erforderlich, dass das begünstigte Unternehmen selbst an den Ausfuhren teilnimmt. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Erzeugung dadurch beibehalten oder erhöht werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern (Urteil vom 14. September 1994 in den Rechtssachen C-278/92 bis C-280/92, Spanien/Kommission, Slg. 1994, I-4103, Randnr. 40).
85 Ebenso wenig müssen auf dem Dienstleistungs- und dem Vertriebssektor tätige Unternehmen, die von einem Mitgliedstaat Beihilfen erhalten, selbst außerhalb dieses Mitgliedstaats aktiv sein, damit die Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinflussen; dies gilt insbesondere dann, wenn es sich um Unternehmen handelt, die ihren Standort in der Nähe einer Grenze zwischen zwei Mitgliedstaaten haben.
86 Weder der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens schließen von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten aus (Urteil Spanien/Kommission vom 14. September 1994, Randnr. 42).
87 Die angefochtene Entscheidung verstößt daher nicht gegen Artikel 87 EG.
88 Was die Begründungspflicht angeht, so führt die Kommission in Randnummer 65 der Begründung der angefochtenen Entscheidung allgemein aus, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälsche und dass, weil sich diese Auswirkungen im innergemeinschaftlichen Handel zeigten, dieser durch die Beihilfe beeinträchtigt werde. In Randnummer 66 der Begründung erläutert sie diese Ansicht am Beispiel des Produktionssektors. In Randnummer 97 der Begründung, die die Umwandlung von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen in unbefristete Verträge betrifft, verweist die Kommission auf diese Analyse und erklärt, warum sie ihrer Ansicht nach erst recht für die Maßnahmen gilt, die eine solche Umwandlung bezwecken.
89 Die Kommission war nicht verpflichtet, diesen Punkt ausführlicher zu behandeln. Im Falle eines Beihilfeprogramms kann sie sich darauf beschränken, die Merkmale dieses Programms zu untersuchen, um in der Begründung ihrer Entscheidung zu beurteilen, ob es aufgrund der in ihm vorgesehenen Modalitäten den Beihilfeempfängern gegenüber ihren Wettbewerbern einen spürbaren Vorteil verschafft und seinem Wesen nach vor allem Unternehmen zugute kommt, die sich am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen (vgl. insbesondere Urteil Deutschland/Kommission vom 14. Oktober 1987, Randnr. 18).
90 Im vorliegenden Fall stellen die italienischen Gesetze über die Ausbildungs- und Arbeitsverträge ein Beihilfeprogramm dar. Die angefochtene Entscheidung enthält die erforderliche Analyse dieses Programms und seiner Auswirkungen.
91 Die angefochtene Entscheidung brauchte keine Analyse der Beihilfen zu enthalten, die im Einzelfall aufgrund dieser Regelung gewährt worden sind. Erst bei der Rückforderung der Beihilfen ist es erforderlich, die konkrete Situation jedes einzelnen betroffenen Unternehmens zu untersuchen.
92 Der sechste spezifische Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum siebten spezifischen Klagegrund: falsche Anwendung der "De-minimis"-Regel
93 Die italienische Regierung führt aus, die Kommission habe, da die fragliche Regelung nur teilweise für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt und dem EWR-Abkommen erklärt worden sei, bei der Anwendung der "De-minimis"-Regel nicht alle Maßnahmen berücksichtigen dürfen, die zugunsten von Unternehmen, die Arbeitnehmer aufgrund von Ausbildungs- und Arbeitsverträgen beschäftigten, getroffen worden seien. Die Grenze von 100 000 Euro pro Unternehmen innerhalb von drei Jahren hätte vielmehr nur für den Teil der Ermäßigung gelten dürfen, der als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar angesehenen worden sei.
94 Hierzu ist daran zu erinnern, dass die "De-minimis"-Regel den Erfordernissen einer Verwaltungsvereinfachung sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die Dienststellen der Kommission, die ihren Personaleinsatz auf Fälle von wirklicher Bedeutung auf Gemeinschaftsebene konzentrieren können muss, entspricht. Müsste zur Anwendung der "De-minimis"-Regel in jedem Einzelfall beurteilt werden, ob die Beihilfen vereinbar sind oder nicht, so würde die Arbeitsbelastung für die Mitgliedstaaten, die die Beihilfevorhaben anzumelden haben, und für die Kommission, die sie zu prüfen hat, in keiner Weise verringert.
95 Die Kommission hat daher für die Anwendung der "De-minimis"-Regel zu Recht nicht zwischen dem für vereinbar erklärten Teil und dem für unvereinbar erklärten Teil der fraglichen Beihilferegelung unterschieden.
96 Der siebte spezifische Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum achten spezifischen Klagegrund: unzureichende Begründung hinsichtlich der Erforderlichkeit oder jedenfalls der Zweckmäßigkeit der für unvereinbar erklärten Beihilfen
97 Hilfsweise macht die italienische Regierung geltend, im vorliegenden Fall seien alle Voraussetzungen erfuellt, um von einer Rückforderung der Beträge absehen zu können, die Unternehmen im Rahmen der fraglichen Regelung als Ermäßigung der Sozialabgaben erhalten hätten. Erstens habe diese Regelung einen arbeitsrechtlichen Mechanismus von allgemeiner Tragweite geschaffen und geregelt und nicht einen durch sektoriell-wirtschaftliche Gründe geprägten Eingriff vorgesehen. Zweitens sei auch im Hinblick auf den Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer festzustellen, dass sich die Leitlinien der Gemeinschaft für Beschäftigungsbeihilfen nicht immer durch Klarheit ausgezeichnet hätten. Drittens sei die fragliche Regelung in Italien bereits seit längerer Zeit in Kraft, so dass ihre Auswirkungen mit der Zeit feste Gestalt angenommen hätten und ihre Abschaffung trotz der von der Kommission vorgegebenen zeitlichen Begrenzung gerade wegen der jeweils besonderen Lage der begünstigten Unternehmen äußerst kompliziert und schwierig zu überprüfen erscheine. Viertens sei diese Regelung stets durch ihren umfänglichen Anwendungsbereich gekennzeichnet gewesen, der das gesamte nationale Produktionsgeflecht erfasst habe, insbesondere die Regionen des Mezzogiorno, die nun durch die Rückforderungen am stärksten betroffen würden.
98 Hierzu ist daran zu erinnern, dass die Aufhebung einer unrechtmäßig gewährten staatlichen Beihilfe durch Rückforderung die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit ist (Urteil vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-142/87, Belgien/Kommission, "Tubemeuse", Slg. 1990, I-959, Randnr. 66) und dass die Verpflichtung des Staates, eine von der Kommission als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehene Beihilfe aufzuheben, der Wiederherstellung der früheren Lage dient (Urteile vom 4. April 1995 in der Rechtssache C-350/93, Kommission/Italien, Slg. 1995, I-699, Randnr. 21, und vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache C-75/97, Belgien/Kommission, Slg. 1999, I-3671, Randnr. 64).
99 Durch die Rückzahlung der Beihilfe verliert der Empfänger den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Wettbewerbern besaß, und die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wird wiederhergestellt (Urteil Kommission/Italien, Randnr. 22). Aus dieser Funktion der Rückzahlung folgt auch, dass die Kommission, falls keine außergewöhnlichen Umstände vorliegen, in der Regel ihr von der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkanntes Ermessen nicht fehlerhaft ausübt, wenn sie den Mitgliedstaat auffordert, die als rechtswidrige Beihilfen gewährten Beträge zurückzufordern, denn sie stellt damit nur die frühere Lage wieder her (Urteil vom 17. Juni 1999, Belgien/Kommission, Randnr. 66).
100 Im vorliegenden Fall deutet nichts darauf hin, dass außergewöhnliche Umstände vorliegen, die eine andere Lösung rechtfertigen.
101 Zu dem Vorbringen, die fragliche Regelung habe einen arbeitsrechtlichen Mechanismus geschaffen und geregelt, ist auf die bereits oben in Randnummer 51 der angeführten Rechtsprechung zu verweisen. Ebenso wie staatliche Eingriffe nicht schon wegen ihres sozialen Charakters von einer Einordnung als Beihilfen ausgenommen sind, stellt auch der Hinweis, es handle sich um einen "arbeitsrechtlichen Mechanismus" keinen außergewöhnlichen Umstand dar, der es rechtfertigen kann, von einer Rückzahlung abzusehen.
102 Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes ist daran zu erinnern, dass die Kommission durch Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1983, C 318, S. 3) die potenziellen Empfänger staatlicher Beihilfen davon unterrichtet hat, dass sie bei Beihilfen, die ihnen unrechtmäßig gewährt worden seien, insofern mit Schwierigkeiten zu rechnen hätten, als sie diese gegebenenfalls zurückzahlen müssten (vgl. Urteil vom 20. September 1990 in der Rechtssache C-5/89, Kommission/Deutschland, Slg. 1990, I-3437, Randnr. 15).
103 Sicherlich ist nicht auszuschließen, dass der Empfänger einer rechtswidrigen Beihilfe sich ausnahmsweise auf Umstände berufen kann, aufgrund deren sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe geschützt ist, so dass er sie nicht zurückzuerstatten braucht. In einem solchen Fall ist es Sache des nationalen Gerichts, so es befasst wird, alle Umstände zu würdigen und dem Gerichtshof gegebenenfalls Auslegungsfragen vorzulegen (Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 16).
104 Ein Mitgliedstaat, dessen Behörden eine Beihilfe unter Verletzung des Verfahrens des Artikels 88 EG gewährt haben, kann sich hingegen nicht unter Berufung auf das geschützte Vertrauen der Begünstigten der Verpflichtung entziehen, Maßnahmen zur Durchführung einer Entscheidung der Kommission zu ergreifen, die die Rückforderung der Beihilfe anordnet. Andernfalls wären die Artikel 87 und 88 EG insoweit wirkungslos, als die nationalen Behörden sich auf ihr eigenes rechtswidriges Verhalten stützen könnten, um Entscheidungen der Kommission nach diesen Bestimmungen ihrer Wirkung zu berauben (Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 17).
105 Zu dem Vorbringen, die Rückzahlung sei kompliziert und schwierig zu überprüfen und die Beihilferegelung sei im nationalen Produktionsgeflecht umfänglich angewandt worden, genügt der Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Befürchtung interner, selbst unüberwindlicher Schwierigkeiten es nicht zu rechtfertigen vermag, dass ein Mitgliedstaat die ihm nach dem Gemeinschaftsrecht obliegenden Verpflichtungen nicht einhält (vgl. insbesondere Urteil vom 27. Juni 2000 in der Rechtssache C-404/97, Kommission/Portugal, Slg. 2000, I-4897, Randnr. 52). Im vorliegenden Fall hat die italienische Regierung keinen Versuch unternommen, die fraglichen Beihilfen zurückzufordern, so dass die Unmöglichkeit der Durchführung der Entscheidung über die Rückforderung nicht nachgewiesen ist (vgl. Urteil vom 19. Mai 1999 in der Rechtssache C-6/97, Italien/Kommission, Slg. 1999, I-2981, Randnr. 34).
106 Zur Begründungspflicht ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Kommission dann, wenn eine staatliche Beihilfe entgegen Artikel 88 Absatz 3 EG bereits gewährt worden ist, nicht verpflichtet ist, besondere Gründe für die Ausübung ihrer Befugnis anzugeben, den nationalen Behörden die Rückforderung dieser Beihilfe aufzugeben (Urteile Spanien/Kommission vom 14. September 1994, Randnr. 78, und Belgien/Kommission vom 17. Juni 1999, Randnr. 82). Dennoch hat die Kommission in den Randnummern 120 und 121 der Begründung der angefochtenen Entscheidung die Gründe für ihre Entscheidung, die Rückforderung zu verlangen, dargelegt. Daher ist festzustellen, dass die angefochtene Entscheidung in dieser Hinsicht nicht unzureichend begründet ist.
107 Der achte spezifische Klagegrund ist daher ebenfalls zurückzuweisen.
108 Nach alledem ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
109 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem entsprechenden Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.