CELEX: 61998CJ0477
Maatalous
Eläinten terveys
BSE:hen liittyvät kiireelliset kansalliset toimenpiteet
Erikseen määritetyt riskiainekset

Tuomion perustelut
1 Court of Appeal in Northern Ireland on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 9.11.1998 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 21.12.1998, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla neljä ennakkoratkaisukysymystä eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamista varten 11 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/662/ETY (EYVL L 395, s. 13) 9 artiklan, riskiaineksen käytön kieltämisestä tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden vuoksi 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/534/EY (EYVL L 216, s. 95) sekä EY:n perustamissopimuksen 36 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla) tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Eurostock Meat Marketing Ltd (jäljempänä Eurostock) ja Department of Agriculture for Northern Ireland (Pohjois-Irlannin maatalousministeriö, jäljempänä ministeriö) ja joka koskee naudanpäiden tuontia Irlannista Pohjois-Irlantiin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3 Tuoreen lihan tuotantoa ja markkinoille saattamista säännellään terveyttä koskevista ongelmista yhteisön sisäisessä tuoreen lihan kaupassa 26 päivänä kesäkuuta 1964 annetulla neuvoston direktiivillä 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajan tasalle saatettuna 29.7.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/497/ETY (EYVL L 268, s. 69), sellaisena kuin tämä direktiivi on muutettuna 22.6.1995 annetulla neuvoston direktiivillä 95/23/EY (EYVL L 243, s. 7).
4 Direktiivin 64/433/ETY tavoitteena on sen neljännen perustelukappaleen mukaan lähentää lihaa koskevat terveysvaatimukset teurastamoissa ja leikkaamoissa sekä varastoinnin ja kuljetuksen aikana.
5 Direktiivin 64/433/ETY 3 artiklan 1 kohdan A ja B alakohta kuuluvat seuraavasti:
"1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava:
A.  ruhojen, puoliruhojen tai korkeintaan kolmeen kappaleeseen leikattujen puoliruhojen sekä neljännesruhojen osalta, että
a)  ne ovat peräisin - - hyväksytystä ja valvotusta teurastamosta - - ,
b)  ne ovat peräisin teuraseläimestä, jolle virkaeläinlääkäri on suorittanut ante mortem -tarkastuksen - - ,
c)  niitä on käsitelty tyydyttävissä hygieniaolosuhteissa - - ,
d)  virkaeläinlääkäri on suorittanut niille post mortem -tarkastuksen - - ,
e)  niissä on - - terveysmerkintä,
- -
B.  edellä A alakohdassa tarkoitettua pienempien palojen tai luuttomaksi leikatun lihan osalta, että:
a) ne on leikattu luuttomaksi tai muutoin leikattu - - hyväksytyssä ja valvotussa leikkaamossa,
- - ."
6 Direktiivin 64/433/ETY kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että "jäsenvaltioiden välisen kaupan yhteydessä olisi myös sovellettava - - direktiivissä 89/662/ETY vahvistettuja sääntöjä".
7 Direktiivin 64/433/ETY 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Direktiivin 89/662/ETY säännöksiä sovelletaan erityisesti alkuperämaassa tapahtuviin tarkastuksiin, vastaanottavan jäsenvaltion suoritettavaksi kuuluvien tarkastusten järjestämiseen ja seurantaan sekä toteutettaviin suojatoimenpiteisiin."
8 Direktiivin 89/662/ETY tavoitteena on eläinlääkäritarkastusten poistaminen yhteisön sisäisillä rajoilla.
9 Tämän direktiivin periaatteena on alkuperämaassa tapahtuvien tarkastusten tärkeyden korostaminen, kun taas vastaanottavassa jäsenvaltiossa tarkastukset suoritetaan vain pistokokein.
10 Direktiivin 89/662/ETY 13:nnessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"Mitä tulee tiettyihin epitsoottisiin eläintauteihin, terveystilanne jäsenvaltioissa on yhä edelleen erilainen, ja sillä aikaa kun yhteisössä suunnitellaan keinoja näiden tautien torjumiseksi, kysymys yhteisön sisäisen eläinkaupan tarkastamisesta on toistaiseksi sivuutettava ja sallittava asiakirjoihin perustuva tarkastus kuljetuksen aikana; ottaen huomioon yhdenmukaistamisen nykytila ja odotettaessa yhteisön määräysten valmistumista, olisi tavaroiden, joita yhdenmukaiset määräykset eivät koske, täytettävä määrävaltion vaatimukset edellyttäen, että viimeksi mainitut ovat perustamissopimuksen 36 artiklan mukaisia."
11 Direktiivin 89/662/ETY 9 artiklassa säädetään siten seuraavaa:
"1. Kunkin jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle, jos sen alueella puhkeaa direktiivissä 82/894/ETY tarkoitettujen tautien lisäksi jokin zoonoosi, sairaus tai muu seikka, joka saattaa olla vakava vaara eläimille tai ihmisten terveydelle.
Alkuperämaana olevan jäsenvaltion on välittömästi toteutettava valvonta tai yhteisön määräämät varotoimenpiteet, erityisesti niissä määrätyt puskurivyöhykkeet tai toteutettava muut soveliaiksi katsomansa toimenpiteet.
Määrävaltiona tai kauttakulkuvaltiona oleva jäsenvaltio, joka on 5 artiklassa tarkoitetun tarkastuksen aikana todennut yhden tai useamman ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun taudin esiintymisen, voi tarvittaessa toteuttaa yhteisön säännöksissä tarkoitetut varotoimenpiteet.
Ennen 4 kohdan mukaisten toimenpiteiden toteuttamista määrävaltiona oleva jäsenvaltio voi vakavista ihmisten tai eläinten terveyteen liittyvistä syistä toteuttaa väliaikaiset suojatoimenpiteet kyseisten laitosten osalta, tai jos kyseessä on epitsoottiset eläintaudit, yhteisön säännöksissä olevan suoja-alueen osalta.
Jäsenvaltioiden toimenpiteistä on toimitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille viipymättä tieto.
2. - -
3. - -
4. Kaikissa tapauksissa komissio tutkii tilanteen pysyvässä eläinlääkintäkomiteassa mahdollisimman pian. Se hyväksyy tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen tuotteiden osalta ja tilanteen vaatiessa lähtötuotteisiin tai näistä tuotteista saatuihin tuotteisiin 17 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen. Komissio seuraa tilannetta ja samalla tavoin menettelemällä muuttaa tai kumoaa tehdyt päätökset tilanteen kehittymisen perusteella.
5. - - "
12 Komissio teki päätöksen 97/534/EY naudan spongiformisesta enkefalopatiasta (jäljempänä BSE) aiheutuneen kriisin yhteydessä.
13 Tämän päätöksen 2 artiklassa kielletään erikseen määritetyn riskiaineksen käyttö kaikkiin tarkoituksiin. Nämä ainekset määritetään 1 artiklassa nautojen osalta siten, että niihin kuuluvat yli 12 kuukauden ikäisten nautaeläinten "kallo, mukaan lukien aivot ja silmät, nielurisat ja selkäydin".
14 Päätöksen 97/534/EY 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Erikseen määritelty riskiaines on värjättävä väriaineella poistettaessa se ja
a) se on hävitettävä polttamalla, tai
b) jos väriaineen väri on havaittavissa prosessoinnin jälkeen, on riskiaines prosessoitava ja sen jälkeen poltettava, haudattava, poltettava polttoaineena tai muuten hävitettävä vastaavalla menetelmällä, jolla estetään [tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden] tarttumisen vaara."
15 Päätöksen 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on suoritettava säännöllisiä virallisia tarkastuksia erityisesti teurastamoissa, lihanleikkaamoissa, varastoissa ja prosessointilaitoksissa sekä toteutettava toimenpiteitä ristikontaminaation välttämiseksi.
16 Päätöksen 97/534/EY 19 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
"Ei ole olemassa tehokasta tapaa valvoa tai testata, onko tiettyjä kudoksia käytetty kosmeettisten valmisteiden tuotannossa; tämän vuoksi sen varmistamiseksi, että kyseisiä kudoksia tai nesteitä ei ole käytetty yhteisössä kaupan pidettävien tuotteiden valmistuksessa, on ensiarvoisen tärkeää varmistaa, että kyseiset tuotteet poistetaan ja värjätään tuotantopaikalla ja myöhemmin hävitetään polttamalla sen jälkeen, kun ne on ensin tarvittaessa renderoitu; tällaisilla toimenpiteillä varmistetaan myös, että kyseisiä kudoksia ei käytetä elintarvikkeissa, rehuissa, lääkkeissä ja farmaseuttisissa tai kosmeettisissa valmisteissa."
17 Päätöksen 97/534/EY 10 artiklan nojalla päätöstä sovelletaan 1.1.1998 alkaen.
18 Tätä soveltamispäivämäärää on kuitenkin lykätty päätöksen 97/534/EY muuttamisesta 16 päivänä joulukuuta 1997 tehdyllä komission päätöksellä 97/866/EY (EYVL L 351, s. 69) alkavaksi 1.4.1998, sitten päätöksen 97/534/EY muuttamisesta 31.3.1998 tehdyllä neuvoston päätöksellä 98/248/EY (EYVL L 102, s. 26) alkavaksi 1.1.1999, tämän jälkeen päätöksen 97/534/EY muuttamisesta 17 päivänä joulukuuta 1998 tehdyllä neuvoston päätöksellä 98/745/EY (EYVL L 358, s. 113) alkavaksi 31.12.1999 ja lopulta päätöksen 97/534/EY muuttamisesta 14 päivänä joulukuuta 1999 tehdyllä neuvoston päätöksellä 1999/881/EY (EYVL L 331, s. 78) alkavaksi 30.6.2000.
Kansallinen lainsäädäntö
19 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitusta tieteellisissä asioissa neuvovan riippumattoman tieteellisen elimen, Spongiform Encephalopathy Advisory Committeen (jäljempänä SEAC) suosituksen seurauksena Pohjois-Irlannin lainsäädäntöä muutettiin vuonna 1996 erikseen määritetyn riskiaineksen määrittelemiseksi siten, että siihen kuuluu Yhdistyneessä kuningaskunnassa kuolleiden tai siellä teurastettujen kuuden kuukauden ikäisten tai sitä vanhempien nautojen pää (mukaan lukien aivot mutta ei kieli), selkäydin, perna, kateenkorva, nielurisat ja sisäelimet.
20 SEAC suositteli vuonna 1997 sellaisia toimenpiteitä, joiden avulla voidaan valvoa erikseen määritetyn riskiaineksen esiintymistä nautaperäisissä aineksissa, jotka on tuotu jäsenvaltioista tai sellaisista kolmansista maista, joissa ei ole mitään tunnettua BSE-riskiä.
21 29.12.1997 eli muutamia päiviä päätöksen 97/534/EY soveltamispäivän lykkäämisestä ensimmäisen kerran päätöksellä 97/866/EY ministeriö antoi vuoden 1997 Specified Risk Material (Northern Ireland) Orderin (Pohjois-Irlantia koskeva erikseen määritettyjä riskiaineksia koskeva asetus, jäljempänä vuoden 1997 asetus) BSE-riskin ehkäisemiseksi tarkoitetun toimintaohjelman yhteydessä.
22 Vuoden 1997 asetuksen 6 §:n 1 momentti kuuluu seuraavasti:
"Yhdistyneen kuningaskunnan, Kanaalisaarten ja Man-saaren ulkopuolelta ei saa tuoda Pohjois-Irlantiin
a) 1 luokan erikseen määritettyä riskiainesta suoraan luvansaaneisiin toimitiloihin tapahtuvaa kuljetusta lukuun ottamatta, tai
b) liitteessä 1 olevassa luettelossa lueteltuja elintarvikkeita tai rehuja, niitä elintarvikkeita ja rehuja lukuunottamatta
i) jotka eivät sisällä 1 luokan erikseen määritettyä riskiainesta ja
ii) joiden mukana on liitteessä 2 olevan mallin mukainen ja asianmukaisen elintarvikkeiden tai rehun lähetyspaikan eläinlääkintäviranomaisen antama todistus."
23 Vuoden 1997 asetuksen 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin "erikseen määritettyihin riskiaineksiin" kuuluvat Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella teurastetun tai kuolleen, yli 12 kuukauden ikäisen eläimen kallo, mukaan lukien aivot ja silmät, nielurisat ja selkäydin. Tämä määritelmä kattaa päätöksen 97/534/EY 1 artiklassa mainitut erikseen määritetyt riskiainekset. Se ei sisällä poskia.
24 Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti vuoden 1997 asetuksen sisällön komissiolle teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/189/ETY (EYVL L 109, s. 8) mukaisesti. Kun komissio oli huomauttanut, että tämä ilmoitus ei täyttänyt direktiivin 89/662/ETY vaatimuksia, vuoden 1997 asetus ilmoitettiin sille uudestaan 20.1.1998 viimeksi mainitussa direktiivissä säädettyä muotoa noudattaen.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
25 Eurostock toimii Newryssä, Pohjois-Irlannissa, lihakaupan alalla ja sen toimialaan kuuluu erityisesti poskilihan irrottaminen naudan päistä ja tämän lihan jalostaminen elintarvikekäyttöön. Tämä yritys on yli 13 vuoden ajan irrottanut Irlannista tuotujen nautojen päistä luut ja vienyt näin irrotettua lihaa Yhdistyneen kuningaskunnan muihin osiin ja vuodesta 1987 lähtien Ranskaan.
26 Kun naudanpäistä on irrotettu poskiliha elintarvikekäyttöön, Eurostock käsittelee kallon jäännökset niin kuin ne olisi luokiteltu erikseen määritetyksi riskiainekseksi.
27 Ministeriö julisti 9.1.1998 vuoden 1997 asetuksen 14 §:n nojalla Eurostockin Irlannista tuoman naudanpäälastin käyttökelvottomaksi. Tämä lasti oli varustettu direktiivin 64/433/ETY mukaisesti toimitetuilla terveystodistuksilla, joissa todettiin kyseessä olevan lihan soveltuvan elintarvikekäyttöön. Nämä naudanpäät vedettiin pois markkinoilta ilman niiden edeltävää tarkastusta ja siitä syystä, että kyseessä oleva lasti oli tuotu vuoden 1997 asetuksen 6 §:n 1 momenttia rikkoen, koska se sisälsi erikseen määritettyjä riskiaineksia.
28 Eurostock nosti vuoden 1997 asetuksesta 10.2.1998 (Yhdistynyt kuningaskunta) kanteen High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Divisionissa, ja se väitti muun muassa, että kyseinen asetus on tavaroiden vapaan liikkuvuuden määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaava toimenpide ja se on ristiriidassa perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) kanssa, ja että kyseessä on toimenpide, joka ei ole perusteltu eikä yhteisön oikeuden mukaan sallittu.
29 Ministeriö väitti sitä vastoin, että vuoden 1997 asetus oli sallittu direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan nojalla kansallisena toimenpiteenä, joka oli toteutettu odotettaessa, että komissio toteuttaa yhteisön toimenpiteitä 9 artiklan 4 kohdan nojalla, koska komissio oli päätöksen 97/534/EY tehtyään lykännyt sen soveltamista muuttaakseen sitä tai korvatakseen sen toisella toimenpiteellä.
30 High Court totesi 1.4.1998 tekemällään päätöksellä, että vuoden 1997 asetus oli lainvastainen. Tämä tuomioistuin katsoi, että ministeriö ei ole voinut tukeutua direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohtaan ja että vuoden 1997 asetus ei ollut kyseisessä säännöksessä tarkoitettu väliaikainen suojatoimenpide eli toimenpide, jolla ennakoidaan komission toteuttavan toimenpiteitä saman direktiivin 9 artiklan 4 kohdan nojalla. High Courtin mukaan ei käy selvästi ilmi, että komissio olisi toteuttanut joitakin toimenpiteitä eikä ainakaan, että tällaisilla toimenpiteillä olisi vastaavanlainen vaikutus kuin vuoden 1997 asetuksella.
31 Ministeriö haki muutosta Court of Appeal in Northern Irelandissa, joka päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
"1) Saako jäsenvaltio toteuttaa direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti väliaikaisia suojatoimenpiteitä, jos komissio on tehnyt päätöksen 97/543/EY tämän direktiivin 9 artiklan 4 kohdan nojalla, mutta lykännyt päätöksen voimaantuloa?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, minkä asteista varmuutta, todennäköisyyttä tai mahdollisuutta edellytetään sen suhteen, että komissio saattaa tämän päätöksen voimaan, ennen kuin jäsenvaltio saa toteuttaa sellaisia väliaikaisia toimenpiteitä?
3) Onko komission päätöksen 97/534/EY 4 artiklan 1 kohdan oikean tulkinnan mukaan
a) erikseen määritetty riskiaines poistettava ja värjättävä tuotantopaikalla, ja
b) tarkoitetaanko tuotantopaikalla tässä yhteydessä paikkaa, jossa eläimet teurastetaan?
4) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, saako jäsenvaltio kuitenkin vedota EY:n perustamissopimuksen 36 artiklan ihmisten terveyden suojelemista koskeviin perusteisiin perustellakseen toimenpiteet, jotka sisältävät kiellon maahantuoda toisesta jäsenvaltiosta
a) päätöksessä tarkoitettua erikseen määritettyä riskiainesta
tai
b) nautaeläinten päitä, jotka sisältävät tällaista erikseen määritettyä riskiainesta?"
Ensimmäinen ja toinen kysymys
32 Kahta ensimmäistä kysymystä on tarkasteltava yhdessä ja tulkittava niin, että niillä tiedustellaan pääasiallisesti, voiko jäsenvaltio kieltää BSE:hen liittyviä riskiaineksia sisältävien naudanpäiden tuonnin direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisena suojatoimenpiteenä tilanteessa, jossa komissio on saman direktiivin 9 artiklan 4 kohdan nojalla tehnyt päätöksen 97/534/EY kaltaisen päätöksen, jossa velvoitetaan poistamaan tällaiset ainekset ja kielletään niiden käyttö, vaikka tällä päätöksellä säädettyjen toimenpiteiden soveltamispäivää onkin lykätty.
Asianosaisten huomautukset
33 Eurostockin mielestä oikea vastaus on, että jäsenvaltio ei voi toteuttaa tällaisia toimenpiteitä näissä olosuhteissa. Se muistuttaa, että direktiivin 89/662/ETY 11:nnen perustelukappaleen mukaan lähettävällä jäsenvaltiolla on ensisijainen vastuu suojatoimenpiteistä ja että nyt esillä olevassa asiassa naudanpäille on suoritettu direktiivin 64/433/ETY mukaisesti eläinlääkärintarkastus ja todistus on annettu lähtöpaikassa Irlannissa, toisin sanoen naudat ovat saaneet merkinnän ja terveystodistuksen.
34 Eurostock arvioi, että ottaen huomioon tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen ja sen tosiseikan, että tätä periaatetta koskevia poikkeuksia on tulkittava suppeasti, direktiivin 89/662/ETY säännöksiä ei voida tulkita niin, että niissä annetaan jäsenvaltioille sama harkintavalta kuin komissiolla on tämän direktiivin nojalla. Koska komissio oli tehnyt päätöksen 97/534/EY, ei Eurostockin mukaan myöskään oltu direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisessa tilanteessa eli "ennen - - toimenpiteiden toteuttamista". Tällainen olettama olisi kyseessä vain jos olosuhteet olisivat päätöksen 97/534/EY tekemisen jälkeen muuttuneet.
35 Eurostock korostaa lisäksi, että vuoden 1997 asetuksen soveltamisala on laajempi kuin päätöksen 97/534/EY ja että se on annettu tilanteessa, jossa Yhdistynyt kuningaskunta oli vähemmistössä pysyvän eläinlääkintäkomitean kokouksessa, ja se oli eri mieltä päätöksestä 97/534/EY, koska sen ulottuvuus ei ollut sen mielestä riittävän laaja.
36 Eurostockin mukaan erikseen määritetyt riskiainekset voidaan poistaa lihanleikkaamossa tai muualla. Se huomauttaa tältä osin, että päätöksessä 97/534/EY ei kielletä naudanpäiden kuljetusta teurastamosta lihanleikkaamoon eikä poskilihan tuontia. Se, että naudanpäät kuljetetaan teurastamosta lihanleikkaamoon, ei lisää poskilihan aiheuttamaa vaaraa suhteessa samaan poistettuun lihaan sen jälkeen kun se on kuljetettu samassa jäsenvaltiossa kuin teurastamo sijaitsevaan leikkaamoon ja viety tämän jälkeen Pohjois-Irlantiin.
37 Yhdistyneen kuningaskunnan, Ranskan ja Alankomaiden hallitusten sekä komission mielestä oikea vastaus sitä vastoin on, että jäsenvaltio voi edellä kuvailluissa olosuhteissa toteuttaa väliaikaisia suojatoimenpiteitä.
38 Sen arvioimiseksi, voidaanko kansallisia toimenpiteitä toteuttaa sen jälkeen, kun yhteisön päätös on tehty mutta ennen kuin se on pantu täytäntöön, Ranskan hallitus ehdottaa, että viitattaisiin asiassa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, 18.12.1997 annettuun tuomioon (Kok. 1997, s. I-7411, 45 ja 46 kohta), jonka mukaan jäsenvaltioiden on direktiivien täytäntöönpanon määräajan kuluessa pidätyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen toteuttamisen. Kun tätä periaatetta sovelletaan nyt esillä olevan kaltaisessa asiassa, se merkitsee, että jäsenvaltio voi toteuttaa jo hyväksytyn mutta myöhemmin sovellettavan yhteisön toimenpiteen kanssa yhteensoveltuvan toimenpiteen hyväksymällä tätä päätöstä mahdollisimman lähellä olevan säännöksen ja säätämällä kansallisen toimenpiteen voimassaolon päättymistä koskevasta määräajasta, joka on sama kuin yhteisön päätöksen täytäntöönpanopäivä.
39 Ranskan hallitus täsmentää, että tällaiset kansalliset toimenpiteet voivat olla välttämättömiä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-180/96, Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio, 5.5.1998 antamassa tuomiossa (Kok. 1998, s. I-2265) vahvistaman varovaisuusperiaatteen kanssa. Jos yhteisön päätöksen soveltamista lykätään useaan otteeseen, jäsenvaltion kansallinen lainsäädäntö voi joutua ristiriitaan tämän periaatteen kanssa.
40 Ranskan hallitus toteaa lopuksi, että komissio ei ole vastustanut näiden toimenpiteiden soveltamista.
41 Alankomaiden hallitus katsoo, että niin kauan kuin direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 4 kohdan nojalla hyväksyttyjä toimenpiteitä ei sovelleta, jäsenvaltioilla on toimivalta toteuttaa saman direktiivin 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisia suojatoimenpiteitä, kun kyseisessä säännöksessä säädetyt edellytykset ovat täyttyneet. Alankomaiden hallituksen mielestä päätöksen 97/534/EY nojalla erikseen määritetyt riskiainekset on poistettava ja värjättävä väriaineilla ensimmäisen tilaisuuden tullen, ja se toteaa, että tällainen tilaisuus ilmenee eläinten teurastuspaikalla. Vastauksena ensimmäiseen kysymykseen se katsoo, että tässä kysymyksessä tarkoitettujen kaltaiset kansalliset toimenpiteet ovat perusteltuja perustamissopimuksen 36 artiklan nojalla, ja se on täsmentänyt istunnossa, ettei ole mahdotonta, että jäsenvaltiolla voi olla pidemmälle menevä kanta kuin komission päätöksessä 97/534/EY omaksuma kanta.
42 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että jäsenvaltio voi toteuttaa väliaikaisia suojatoimenpiteitä joko direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan taikka perustamissopimuksen 36 artiklan nojalla niin kauan kuin jokin muu yleisesti tunnustettu tieteellinen auktoriteetti ei ole kyseenalaistanut luotettavimpia tietoja erikseen määritettyjen riskiainesten aiheuttamista huomattavista riskeistä, jotka on otettu huomioon päätöksessä 97/534/EY.
43 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus toteaa kokonaisiin naudanpäihin sovellettavasta tuontikiellosta, että aivot ja selkäydin ovat kudosten sairauksien ja ristikontaminaation siirtymisen suurin riskitekijä. SEAC:in mielestä myös karjan teurastaminen nukuttamalla, tainnuttamalla taikka mestaamalla aiheuttaa pään kudosten tartuntavaaran sen vuoksi, että aivo- ja selkäydinneste valuu erityisesti poskilihaan. Tämä riski on suurempi silloin, kun lihaa ei eroteta välittömästi, ja se suurenee yhä, kun päitä kuljetetaan. Kyseinen hallitus täsmentää 9.12.1997 päivätyssä kertomuksessaan, että johtava tiedekomitea on ehdottanut koko pään luokittelua suuren riskin ainekseksi - kieltä lukuun ottamatta -, juuri siitä syystä että teurastuksen aikana on olemassa tartuntavaara erittäin tartuttavista kudoksista.
44 Jos tulkitaan teleologisesti päätöstä 97/534/EY, jonka 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on "toteutettava toimenpiteitä ristikontaminaation välttämiseksi", se merkitsee sitä, että on tunnustettava jäsenvaltioiden toimivalta kieltää sellaisten tuotteiden tuonti, jotka sisältävät erikseen määritettyjä riskiaineksia, joita ei ole poistettu teurastuksen jälkeen ja joita on kuljetettu riittävän pitkä matka. Samoin päätöksen 97/534/EY 19. perustelukappale, jossa todetaan, että kudokset on poistettava ja värjättävä "tuotantopaikalla", osoittaa, että tämä paikka on sama kuin eläimen teurastuspaikka.
45 Komissio ilmoittaa aluksi, että se oli ehdottanut päätöksen 97/534/EY korvaamista uudella järjestelmällä, joka kattaa pidemmän erikseen määritettyjen riskiainesten luettelon johtavan tiedekomitean 9.12.1997 antaman suosituksen mukaisesti. Se on siis itse lykännyt ensimmäisen kerran päätöksen 97/534/EY soveltamispäivää toteuttaakseen tarvittavat tutkimukset. Koska pysyvä eläinlääkintäkomitea ei antanut puoltavaa lausuntoa, neuvosto teki myöhemmät päätökset, joilla muutettiin päätöksen 97/534/EY soveltamispäivää. Komissio täsmentää, että se on antanut julistuksen, jossa se vastustaa sitä, että neuvosto on jäädyttänyt sen ehdotuksen, ja tässä julistuksessa se "toistaa jäsenvaltioille tehdyn suosituksen toteuttaa tällä välin kaikki tarvittavat toimenpiteet tai ylläpitää niitä ottaen huomioon tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden (joihin kuuluvat naudan spongiformiset enkefalopatiat) tilanne". Se mainitsee lisäksi tehneensä ehdotuksen 1999/C 45/02 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tiettyjen tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden ehkäisyä ja valvontaa koskevista säännöistä (EYVL 1999, C 45, s. 2). Tämän ehdotuksen mukaan suurriskisillä alueilla, jollaisia olivat Iso-Britannia ja Pohjois-Irlanti joulukuussa 1997 ja tammikuussa 1998, kokonaiset naudanpäät luokitellaan erikseen määritetyiksi riskiaineksiksi kieltä lukuun ottamatta mutta poskiliha mukaan lukien.
46 Tämän tilanteen huomioon ottaen komissio väittää, että olisi epärealistista ja absurdia katsoa, että direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaiset toimenpiteet olisi "toteutettu", vaikka näitä toimenpiteitä ei voidakaan soveltaa. Se muistuttaa BSE:stä aiheutuvista äärimmäisen suurista vaaroista ja korostaa, että Yhdistynyt kuningaskunta on antanut vuoden 1997 asetuksen vasta sen jälkeen kun komission on täytynyt lykätä toimenpiteidensä soveltamista päätöksellä 97/866/EY.
47 Komission mielestä on loogista, että kokonaisten päiden tuonti on kielletty, vaikka poskiliha ei olekaan erikseen määritettyä riskiainesta, koska käytännössä ei ollut muuta keinoa estää ihmisten ja eläinten terveydelle vaaraa aiheuttavien päiden osien tuonti. Toimijoille jäi kuitenkin vapaus tuoda vain poskilihaa.
48 Komission mukaan vuoden 1997 asetus ei ole perustamissopimuksen 36 artiklassa tarkoitettu mielivaltaisen syrjinnän keino, ja se on perusteltu ottaen huomioon maailman terveysjärjestön (jäljempänä WHO), kansainvälisen eläintautiviraston (jäljempänä OIE), eläinlääkintäalan tiedekomitean ja johtavan tiedekomitean lausunnot.
49 Saksan hallitus esittää huomautuksia ainoastaan kysymyksestä, joka koskee erikseen määritettyjen riskiainesten poistamispaikkaa. Se tarkentaa, että päätöksellä 97/534/EY ei suljeta pois naudanpäiden kuljetusta teurastamoista lihanleikkaamoihin välttämättömiä suojatoimenpiteitä noudattaen. Tämä johtuu päätöksen 97/534/EY 4 artiklan 1 kohdan tulkinnasta; kyseistä säännöstä on analysoitava lihan terveellisyyttä koskevien muiden yhteisön oikeuden säännösten kanssa, joita sisältyy erityisesti direktiiviin 64/433/ETY.
50 Saksan hallitus väittää, että tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan A alakohdan mukaan ainoastaan ruhot, puoliruhot tai neljännesruhot voidaan viedä teurastamosta. Hygieniasyistä on kiellettyä leikata lihaa pienempiin osiin teurastamossa. Toisin sanoen teurastamossa tuotantopaikkana on mahdollista poistaa ainoastaan erikseen määritetyt riskiainekset, joihin päästään käsiksi ruhojen valmisteluvaiheessa ilman lisäleikkauksia. Kyseessä ovat nielurisat, selkäydin ja perna. Sitä vastoin kalloa, aivot mukaan lukien, ei voida poistaa teurastamon muodostamalla "tuotantopaikalla", vaan se on tehtävä lihanleikkaamossa. Tämän vuoksi pään lihakset voidaan poistaa direktiivin 64/433/ETY 3 artiklan 1 kohdan B alakohdan nojalla vain lihanleikkaamossa.
51 Saksan hallitus toteaa istunnossa, että direktiivin 64/433/ETY nojalla tuore liha voidaan saattaa liikkeelle jäsenvaltioiden välillä vain, kun sitä pidetään kulutukseen soveltuvana, mikä todistetaan tässä direktiivissä säädetyllä terveysmerkinnällä. Kun tätä direktiiviä tulkitaan yhdessä päätöksen 97/534/EY kanssa, siitä johtuu, että merkintä voidaan tehdä vasta, kun erikseen määritetyt riskiainekset on poistettu päästä. Toisin sanoen kokonaisia naudanpäitä ei voida varustaa terveysmerkinnällä eikä niitä näin ollen voida viedä toiseen jäsenvaltioon.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
52 Aluksi on todettava, että jäsenvaltioiden väliseen tuoreen naudanlihan kauppaan sovelletaan kahta direktiiviä.
53 Direktiivin 64/433/ETY 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan ihmisravinnoksi tarkoitetun ja erityisesti nautaeläimistä peräisin olevan tuoreen lihan tuotantoon ja markkinoille saattamiseen sovellettavat terveysvaatimukset. Siinä säädetään teurastamoja ja lihanleikkaamoja koskevista eri toimenpiteistä, jotka koskevat ihmisravinnoksi sopimattomana pidettävää lihaa taikka jäsenvaltioiden virkaeläinlääkärien suorittamia tarkastuksia.
54 Sisämarkkinoiden luomista varten annetun direktiivin 89/662/ETY tarkoituksena on poistaa eläinlääkärintarkastukset yhteisön sisärajoilla lähtövaltiossa suoritettavien tarkastusten merkitystä painottamalla ja järjestämällä valvonnat, jotka voidaan toteuttaa määräpaikassa. Sen 1 artiklassa säädetään näin ollen, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että tietyissä direktiiveissä, kuten direktiivissä 64/433/ETY, tarkoitetuille eläinperäisille tuotteille tehtäviä eläinlääkärintarkastuksia ei enää tehtäisi rajoilla, vaan ne tehtäisiin direktiivin 89/662/ETY mukaisesti.
55 Direktiivin 89/662/ETY 13 artiklalla on lisätty direktiiviin 64/433/ETY uusi artikla, jonka pääasiallinen sisältö on otettu direktiivin 64/433/ETY nykyiseen 18 artiklaan, joka sisältää direktiivin 64/433/ETY viittauksen direktiiviin 89/662/ETY erityisesti toteutettavien suojatoimenpiteiden osalta.
56 Jäsenvaltion toteuttaman suojatoimenpiteen yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa on siis tutkittava direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan yhteydessä silloin, kun tämän toimenpiteen seurauksena on se, että direktiivin 64/433/ETY säännösten vaatimukset täyttävän naudanlihan tuontia ei sallita.
57 Direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan perusteella määrävaltiona oleva jäsenvaltio voi vakavista ihmisten tai eläinten terveyteen liittyvistä syistä toteuttaa väliaikaiset suojatoimenpiteet ennen kuin komissio toteuttaa saman artiklan 4 kohdan mukaiset toimenpiteet.
58 Komission tekemää päätöstä, jota ei sovelleta välittömästi, ei voida sellaisenaan pitää päätöksenä, jolla jäsenvaltiota itseään kielletään toteuttamasta direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisia suojatoimenpiteitä.
59 Direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan tavoitteena on toteuttaa yhteisön suojajärjestelmä, jolla on tarkoitus korvata jäsenvaltioiden vakavan vaaran yhteydessä toteuttamat, mahdollisesti erilaiset väliaikaiset suojatoimenpiteet. Yhteisön järjestelmän ja jäsenvaltioiden aiemmin toteuttamien väliaikaisten suojatoimenpiteiden välillä voi kuitenkin olla ristiriita ainoastaan silloin, kun yhteisön säännökset on annettu, ne ovat tulleet voimaan ja niitä sovelletaan kyseisiin tuotteisiin.
60 Tilanne olisi erilainen, jos yhteisön suojatoimenpiteen soveltamispäivää olisi lykätty myöhemmäksi siitä nimenomaisesta syystä, että mikään kansallinen tai yhteisön toimenpide ei olisi välttämätön ennen tätä päivää. Tällaisessa tilanteessa yhteisön säännöksen soveltamisen lykkääminen olisi ymmärrettävä niin, että sillä kielletään jäsenvaltioita toteuttamasta väliaikaisia suojatoimenpiteitä ennen sitä päivää, josta lukien yhteisön toimenpidettä aletaan soveltaa.
61 Näiden seikkojen valossa on tarkistettava, voidaanko tarttuvia spongiformisia enkefalopatioita koskevia riskejä sisältävien ainesten käytön kieltämisestä tehtyjä komission ja neuvoston päätöksiä tulkita niin, että niillä kielletään jäsenvaltiota toteuttamasta vuoden 1997 asetuksen kaltaisia väliaikaisia suojatoimenpiteitä.
62 Päätöksen 97/534/EY tekstistä ei mitenkään ilmene ajatusta siitä, ettei mikään suojatoimenpide olisi välttämätön ennen päätöksen soveltamispäivää, joksi oli alun perin säädetty 1.1.1998.
63 Sitä vastoin päätöksen 6 perustelukappaleessa viitataan WHO:n asiantuntijaryhmän suositukseen siitä, että valtiot eivät saisi sallia BSE:n taudinaiheuttajaa todennäköisesti sisältävien kudosten pääsyä mihinkään ravintoketjuihin.
64 Päätöksen 7 perustelukappaleessa siteerataan eläinlääkintäalan tiedekomitean päätelmiä, joissa korostetaan sitä, miten vaikeaa on renderointimenetelmällä poistaa BSE:n taudinaiheuttaja aineksesta, joka on hyvin saastunutta.
65 Päätöksen 12 ja 13 perustelukappaleessa muistutetaan, että Yhdistynyttä kuningaskuntaa pidetään maana, jossa BSE:n esiintyvyys on korkea ja että näin ollen on perusteltua, että se pitää voimassa IOE:n suositusten mukaiset säännöksensä, joissa säädetään erikseen määritettyjen ainesten poistamisesta ja kielletään muidenkin kudosten kauppa kuin niiden, joiden kieltämistä eläinlääkintäalan tiedekomitea on suositellut.
66 Päätöksen 14 perustelukappaleessa todetaan, että riski altistua tarttuville spongiformisille enkefalopatioille on eräissä jäsenvaltioissa merkittävästi korkeampi ja että kyseiset jäsenvaltiot voivat toteuttaa ylimääräisiä suojatoimenpiteitä niiden alueella teurastettujen eläinten riskiainesten poistamiseksi.
67 Päätöksen 23 perustelukappaleen mukaan spongiformisten enkefalopatioiden taudinaiheuttajien mahdollista esiintymistä ei voida pitää poissuljettuna missään jäsenvaltiossa.
68 Päätöksen 97/534/EY 24 perustelukappaleessa todetaan lopuksi, että kyseistä päätöstä tarkastellaan uudestaan uuden tieteellisen tiedon perusteella sellaisten muiden kudosten tai ainesten spongiformisten enkefalopatioiden tarttuvuuden osalta, joita kyseinen päätös ei kata.
69 Päätöksen 97/534/EY perusteluista ilmenee riittävästi, että erikseen määritettyjen riskiainesten sisältämä riski oli olemassa jo ennen tämän päätöksen tekemistä, että useat kansainväliset tiedekomiteat olivat jo suositelleet näiden ainesten poistamista, että komissio hyväksyi tiettyjen jäsenvaltioiden jo toteuttamat toimenpiteet ja että se piti päätöstä 97/534/EY vähimpänä mahdollisena kiireellisenä toimenpiteenä, jonka ulottuvuutta voidaan laajentaa uuden tieteellisen tiedon perusteella.
70 Tästä seuraa, että tätä päätöstä ei voida tulkita niin, että sillä kielletään jäsenvaltiota toteuttamasta ennen 1.1.1998 erikseen määritettyjen riskiainesten poistamista koskevia väliaikaisia suojatoimenpiteitä.
71 Komission päätöksellä 97/866/EY ja neuvoston päätöksillä 98/248/EY ja 98/745/EY on lykätty päätöksellä 97/534/EY säädettyjen toimenpiteiden täytäntöönpanopäivää. Päätöstä 97/866/EY on perusteltu tarpeella saada ylimääräistä määräaikaa päätöksen 97/534/EY vaikutusten tutkimiseksi suuren tuotejoukon osalta ja uusien tieteellisten lausuntojen tarkastelemiseksi. Päätöksiä 98/248/EY ja 98/745/EY on perusteltu päätöksen 97/534/EY tekemisen jälkeen tapahtuneilla muutoksilla, jotka edellyttävät kyseisellä päätöksellä säädettyjen toimenpiteiden sisällön uutta syvällistä tutkimista.
72 Näiden päätösten perusteluista ei ilmene, että erikseen määritettyjen riskiainesten aiheuttama riski olisi pienentynyt verrattuna päätöksessä 97/534/EY kuvailtuun riskiin, eikä että viimeksi mainitussa päätöksessä säädettyjen toimenpiteiden soveltamispäivän lykkääminen olisi perusteltua näiden toimenpiteiden hyödyttömyyden vuoksi. Nimenomaisen maininnan puuttuessa päätöksiä 97/866/EY, 98/248/EY ja 98/745/EY ei voida myöskään tulkita niin, että niillä kielletään jäsenvaltiota toteuttamasta väliaikaisia suojatoimenpiteitä, jotka koskevat erikseen määritettyjen riskiainesten poistamista ennen näissä päätöksissä päätökseen 97/534/EY sisältyvien toimenpiteiden täytäntöönpanemiseksi vahvistettua päivämäärää.
73 Näin ollen direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 4 kohdan mukaisesti perustettu yhteisön suojajärjestelmä ei ollut sovellettavissa vuoden 1997 asetuksen antamispäivänä eikä tällaisella järjestelmällä kielletty jäsenvaltiota toteuttamasta saman direktiivin 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisesti suojatoimenpiteitä.
74 Näin ollen on tarkistettava, täyttyivätkö direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 4 kohdan neljännen alakohdan mukaiset edellytykset ja onko vuoden 1997 asetuksen kaltainen kansallinen toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen.
75 Päätöksen 97/534/EY perustelukappaleissa kuvaillusta tilanteesta, johon viitataan tämän tuomion 63-68 kohdassa, johtuu, että BSE muodosti vuoden 1997 asetuksen antamisen aikaan vakavan vaaran kansanterveydelle.
76 Tiedemiehet suosittelivat erikseen määritetyn riskiaineksen poistamista ja sitä, että valtiot eivät saisi sallia BSE:n taudinaiheuttajaa todennäköisesti sisältävien kudosten pääsyä mihinkään ravintoketjuihin.
77 Näiden seikkojen valossa on todettava, että vuoden 1997 asetuksen kaltainen kansallinen toimenpide, jolla kielletään kaikenlaisen erikseen määritetyn riskiaineksen tuonti eli yli 12 kuukauden ikäisten nautojen kallon, aivot ja silmät mukaan lukien, nielurisojen ja selkäytimen tuonti, sekä kaikkien tällaisia erikseen määritettyjä riskiaineksia sisältävien elintarvikkeiden tuonti, oli perusteltu direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan nojalla ja se oli toimenpide, joka ei ole epäsuhteessa BSE:n mahdolliseen tartuntariskiin nähden.
78 Näin ollen naudanpäiden tuonti voitiin kieltää, koska ne sisältävät erittäin tarttuvia aineksia ja koska sekä teurastus- että kuljetusmenetelmien vuoksi oli olemassa terveitä kudoksia kohtaava vakava tartuntariski erityisesti ottaen huomioon selkäydinnesteen valumisen poskilihaan.
79 Tästä seuraa, että kahteen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että jäsenvaltio voi direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisena väliaikaisena suojatoimenpiteenä kieltää sellaisten naudanpäiden tuonnin, jotka sisältävät naudan spongiformisen enkefalopatian (BSE) riskiä aiheuttavia aineksia, tilanteessa, jossa komissio on saman direktiivin 9 artiklan 4 kohdan nojalla tehnyt päätöksen 97/534/EY kaltaisen päätöksen, jolla velvoitetaan poistamaan tällaiset ainekset ja kielletään niiden käyttö, vaikka tällaisessa päätöksessä säädettyjen toimenpiteiden soveltamispäivää on lykätty.
Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys
80 Edellä esitettyjen perustelujen vuoksi ei ole tarpeen vastata kolmanteen ja neljänteen kysymykseen.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
81 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Yhdistyneen kuningaskunnan, Saksan, Ranskan ja Alankomaiden hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Court of Appeal in Northern Irelandin 9.11.1998 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
Jäsenvaltio voi eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamista varten 11 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/662/ETY 9 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisena suojatoimenpiteenä kieltää sellaisten naudanpäiden tuonnin, jotka sisältävät naudan spongiformisen enkefalopatian (BSE) riskiä aiheuttavia aineksia, tilanteessa, jossa komissio on saman direktiivin 9 artiklan 4 kohdan nojalla tehnyt riskiainesten käytön kieltämisestä tarttuvien spongiformisten enkefalopatioiden vuoksi 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/534/EY kaltaisen päätöksen, jolla velvoitetaan poistamaan tällaiset ainekset ja kielletään niiden käyttö, vaikka tällaisessa päätöksessä säädettyjen toimenpiteiden soveltamispäivää on lykätty.