CELEX: 62000TJ0254
Auxílios atribuídos pelos Estados
Reduções de encargos sociais a favor das empresas instaladas no território de Veneza e de Chioggia
Decisão que declara o regime de auxílio incompatível com o mercado comum e impõe a recuperação dos auxílios pagos
Admissibilidade
Conexão individual
Mérito
Condições relativas à afectação das trocas intracomunitárias e à incidência na concorrência
Derrogações nos termos do artigo 87.º, n.º 3, alíneas b) a e), CE e do artigo 87.º, n.º 2, alínea b), CE
Qualificação de auxílio novo ou auxílio existente
Princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima, da igualdade de tratamento e da proporcionalidade
Dever de fundamentação

Antecedentes do litígio
A —
Regime de redução dos encargos sociais em causa
O Decreto Ministerial italiano de 5 de Agosto de 1994, notificado à Comissão, define os critérios de concessão das reduções de encargos sociais previstas nas disposições referidas no artigo 59.
o
do Decreto do Presidente da República Italiana de 6 de Março de 1978, que institui um regime especial de redução de encargos sociais devidos pelos empregadores ao Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, Instituto Nacional da Segurança Social), no Mezzogiorno, para o período compreendido entre 1994 e 1996.
Por meio da Decisão 95/455/CE, de 1 de Março de 1995, relativa às disposições em matéria de reduções, no Mezzogiorno, dos encargos sociais suportados pelas empresas e assunção pelo fisco de alguns desses encargos (
JO L 265, p. 23
), a Comissão declarou o regime de redução de encargos sociais referido no número anterior compatível com o mercado comum, sob reserva da observância de um certo número de requisitos. Esta decisão previa designadamente que as autoridades italianas tinham de comunicar à Comissão as disposições adoptadas para a implementação do plano de eliminação progressiva, imposto por esta mesma decisão, do regime de auxílios em causa.
O regime de redução de encargos sociais em causa no presente caso foi instituído pela Lei italiana n.
o
206/1995, que alargou, para os anos de 1995 e 1996, o regime de auxílios previsto no Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, acima referido, às empresas instaladas no território insular de Veneza e de Chioggia. A Lei italiana n.
o
30/1997 prorrogou este regime para o ano de 1997 a favor das empresas instaladas tanto nas regiões do Mezzogiorno como no território insular de Veneza e de Chioggia.
O artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994 prevê uma redução geral dos encargos sociais devidos pelos empregadores. Quanto ao artigo 2.
o
deste mesmo decreto, prevê a isenção de encargos sociais para os novos postos de trabalho criados nas empresas durante um ano a partir da data da admissão de um trabalhador desempregado.
Resulta da Decisão 2000/394/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1999, relativa às medidas de auxílio a favor das empresas situadas nos territórios de Veneza e de Chioggia previstas pelas Leis n.
o
30/1997 e n.
o
206/1995, que estabelecem reduções dos encargos sociais (
JO 2000, L 150, p. 50
, a seguir «decisão recorrida») que, segundo os dados fornecidos pelo INPS para o período em causa compreendido entre 1995 e 1997, as reduções de encargos sociais concedidas a empresas instaladas no território de Veneza e de Chioggia, nos termos do artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, ascenderam a uma média anual de 73 mil milhões de liras italianas (ITL) (37,7 milhões EUR), repartidas por 1645 empresas. As isenções concedidas a empresas situadas no território insular de Veneza ou de Chioggia nos termos do artigo 2.
o
deste decreto ascenderam a 567 milhões de ITL (292831 EUR) anuais, repartidas por 165 empresas.
B —
Procedimento administrativo
Por carta de 10 de Junho de 1997, as autoridades italianas comunicaram a Lei n.
o
30/1997, acima referida, à Comissão, em conformidade com o disposto na Decisão 95/455 (v. n.
o
2
supra
). Por carta de 1 de Julho de 1997, seguida de uma carta de insistência de 28 de Agosto de 1997, a Comissão solicitou informações suplementares relativas ao alargamento do âmbito de aplicação do regime de redução de encargos sociais acima referido a favor das empresas instaladas em Veneza e em Chioggia.
Não tendo recebido qualquer resposta, a Comissão comunicou à República Italiana, por carta de 17 de Dezembro de 1997, a sua decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, CE relativamente aos auxílios previstos nas disposições das Leis n.
o
206/1995 e n.
o
30/1997, que alargavam o âmbito de aplicação das reduções de encargos sociais previstas para o Mezzogiorno ao território insular de Veneza e de Chioggia.
As autoridades italianas suspenderam o regime de redução de encargos sociais em causa em 1 de Dezembro de 1997.
A decisão de abrir o processo foi publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
de 18 de Fevereiro de 1998. Por carta de 17 de Março de 1998, o recorrente Comitato «Venezia vuole vivere» (a seguir «comité)», uma associação que agrupa as principais organizações de operadores industriais e comerciais de Veneza e que foi constituída na sequência da abertura do processo formal de exame acima referido a fim de coordenar as acções destinadas a remediar a situação desvantajosa dos operadores instalados em Veneza, apresentou as suas observações e entregou um relatório, acompanhado de um estudo realizado pelo Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, consórcio para a investigação e a formação) de Março 1998, que tinha por objecto as dificuldades com que as empresas que operam na região lagunar se depararam em relação às empresas instaladas em terra firme. Em 18 de Maio de 1998, o município de Veneza apresentou igualmente observações, acompanhadas de um primeiro estudo efectuado pelo COSES sobre o mesmo assunto, de Fevereiro de 1998. Nas suas observações, sublinhou que, entre os beneficiários, figuravam as empresas municipais, responsáveis pela prestação de um serviço de interesse económico geral. Invocou em favor destas a aplicação do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE. Todas estas observações foram transmitidas à República Italiana.
As autoridades italianas apresentaram as suas observações por carta de 23 de Janeiro de 1999. Por carta de 10 de Junho de 1999, informaram a Comissão de que faziam suas as observações apresentadas pelo município de Veneza.
Por decisão de 23 de Junho de 1999, a Comissão intimou a República Italiana para que esta lhe fornecesse todos os documentos e informações necessários para esclarecer o papel das empresas municipais e apreciar a compatibilidade das medidas de redução de encargos sociais em causa com o mercado comum. As autoridades italianas responderam por carta de 27 de Julho de 1999. Em 12 de Outubro de 1999, realizou-se uma reunião em Bruxelas entre estas autoridades e os representantes da Comissão.
C —
Decisão recorrida
Na decisão recorrida, a Comissão considera que constituem auxílios de Estado compatíveis com o mercado comum as reduções de encargos sociais previstas nas leis acima referidas, que remetem para o artigo 2.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, quando essas reduções tenham sido concedidas a empresas, instaladas nos territórios de Veneza e de Chioggia, que sejam pequenas ou médias empresas (PME) na acepção do enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME (
JO 1996, C 213, p. 4
), a empresas instaladas numa zona elegível para a derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, ou a empresas que contratem certas categorias de trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho, segundo as Orientações relativas aos auxílios ao emprego (
JO 1995, C 334, p. 4
; artigo 1.
o
, primeiro parágrafo, e considerando 105 da decisão recorrida).
Relativamente à qualificação de auxílio de Estado, a Comissão declara nas conclusões que extrai da sua apreciação das medidas analisadas na fundamentação da decisão recorrida (considerando 110), que as medidas que respeitam a regra
de minimis
não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 87.
o
CE, excepto nos sectores abrangidos pelo Tratado CECA, e nos sectores da construção naval, dos transportes, da agricultura e da pesca, em conformidade com a sua Comunicação relativa aos auxílios
de minimis
de 1996 (
JO 1996 C 68, p. 9
).
Nos termos do artigo 1.
o
, segundo parágrafo, da decisão recorrida, são incompatíveis com o mercado comum os auxílios previstos no artigo 2.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994 quando tenham sido atribuídos a empresas que não sejam PME e que estejam localizadas fora das zonas elegíveis para a derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE.
Segundo o artigo 2.
o
da decisão recorrida, constituem auxílios de Estado incompatíveis com o mercado comum as reduções de encargos sociais previstas no artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, concedidas às empresas instaladas no território de Veneza e de Chioggia.
Nos termos do artigo 3.
o
da decisão recorrida, os auxílios atribuídos pela República Italiana à empresa municipal ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) e ao Consorzio Venezia nuova são compatíveis com o mercado comum ao abrigo, respectivamente, da derrogação prevista no artigo 86.
o
, n.
o
2, CE e da derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE.
O artigo 4.
o
da decisão recorrida refere que as medidas a que a República Italiana deu execução a favor das empresas municipais ACTV (Azienda del consorzio trasporti veneziano) e AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) e da empresa Panfido SpA não constituem auxílios na acepção do artigo 87.
o
CE.
No artigo 5.
o
da decisão recorrida, a Comissão determina que a República Italiana tem de recuperar junto dos beneficiários os auxílios incompatíveis com o mercado comum, referidos no artigo 1.
o
, segundo parágrafo, e no artigo 2.
o
, já colocados ilegalmente à sua disposição.
A decisão recorrida foi publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
em 23 de Junho de 2000.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de Primeira Instância, respectivamente em 16 e 18 de Setembro de 2000, os recorrentes interpuseram os presentes recursos.
Por outro lado, a decisão recorrida foi igualmente objecto de 58 recursos interpostos por outros recorrentes dentro dos prazos estabelecidos.
Por requerimentos separados apresentados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 19 de Janeiro de 2001, a Comissão suscitou excepções de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
Por decisão de 25 de Janeiro de 2001, o Tribunal de Primeira Instância remeteu os processos para a Segunda Secção alargada, nos termos do artigo 51.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo.
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 7 de Março de 2001, a República Italiana requereu que fosse admitida a sua intervenção no processo T-270/00 em apoio dos pedidos da recorrente, a Società italiana per il gás SpA (Italgas). Por despacho de 19 de Junho de 2001, o presidente da Segunda Secção alargada admitiu esta intervenção.
No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, o Tribunal, atendendo à complexidade dos critérios de compatibilidade enunciados na decisão recorrida, convidou a República Italiana a precisar, relativamente a cada um dos recorrentes nos presentes processos assim como nos 56 processos conexos acima referidos, se se considerava obrigada, em cumprimento do artigo 5.
o
da decisão recorrida, a recuperar os auxílios controvertidos atribuídos.
Após a recepção das respostas da República Italiana de 25 de Setembro de 2003 e de 24 de Março de 2004, o Tribunal de Primeira Instância julgou 22 recursos totalmente inadmissíveis e 6 recursos parcialmente inadmissíveis, relativamente a empresas recorrentes que não fizeram prova de um interesse em agir, uma vez que as autoridades nacionais competentes decidiram, ao implementarem a decisão recorrida, que essas empresas não tinham beneficiado de um auxílio incompatível com o mercado comum e sujeito a uma obrigação de recuperação, por força dessa decisão (despachos do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Março de 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e o./Comissão,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, T-245/00 a T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00 a T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00 a T-276/00, T-281/00, T-287/00 e T-296/00, Colect., p. II-787
; Confartigianato Venezia e o./Comissão, T-266/00; Baglioni Hotels e Sagar/Comissão, T-269/00; Unindustria e o./Comissão, T-273/00; e Principessa/Comissão, T-288/00, não publicados na Colectânea).
Em 12 de Maio de 2005, realizou-se uma reunião informal com o juiz-relator, tendo participado representantes das partes, nos 37 processos nos quais o recurso não foi julgado totalmente inadmissível. As partes representadas apresentaram as suas observações e deram o seu acordo relativamente à escolha de 4 processos-piloto. Após essa reunião informal, os presentes processos (T-254/00, T-270/00 e T-277/00) e o processo T-221/00 foram escolhidos como processos-piloto.
Nos outros 29 processos conexos, o Tribunal de Primeira Instância ordenou a suspensão da instância mediante pedido conjunto das partes.
Por despacho de 12 de Setembro de 2005, o presidente da Segunda Secção alargada, depois de ouvidas as partes, decidiu apensar os processos T-254/00, T-270/00 e T-277/00 para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão, em conformidade com o artigo 50.
o
do Regulamento de Processo.
As fases escritas sobre as excepções de inadmissibilidade terminaram com a apresentação, entre 5 e 23 de Dezembro de 2005, das observações das recorrentes nos três processos apensos e com a apresentação das observações da República Italiana no processo T-270/00.
Por despacho de 18 de Maio de 2006, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção alargada) decidiu remeter o conhecimento das excepções de inadmissibilidade para o exame do mérito da causa. A fase escrita terminou em 23 de Fevereiro de 2007 nos processos T-254/00 e T-277/00, e em 26 de Novembro de 2007 no processo T-270/00.
Tendo sido alterada a composição das Secções do Tribunal, o juiz-relator foi afectado à Sexta Secção alargada, à qual os presentes processos foram, por conseguinte, atribuídos.
Tendo o juiz T. Tchipev ficado impedido de participar no presente processo, o presidente do Tribunal designou, nos termos do artigo 32.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, o juiz N. Wahl para integrar a Secção.
Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal (Sexta Secção alargada) decidiu iniciar a fase oral do processo. A Comissão apresentou os documentos solicitados dentro do prazo fixado.
Por despacho de 14 de Outubro de 2008, o processo T-221/00 foi cancelado no registo após a desistência da recorrente.
A recorrente no processo T-254/00 conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
—
anular a decisão recorrida;
—
a título subsidiário, anular o artigo 5.
o
daquela decisão;
—
a título ainda mais subsidiário, anular o artigo 5.
o
da decisão recorrida por a obrigação de recuperação que este enuncia englobar os auxílios atribuídos com base na regra
de minimis
; e/ou anular este artigo na parte em que prevê o pagamento de juros a uma taxa superior à taxa efectivamente paga por ela sobre as suas próprias dívidas;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A recorrente no processo T-270/00 conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
—
anular os artigos 1.
o
e 2.
o
da decisão recorrida, na parte em que declaram incompatíveis com o mercado comum os auxílios atribuídos sob a forma de isenções fiscais previstos no Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994;
—
anular o artigo 5.
o
desta decisão;
—
condenar a Comissão nas despesas.
Os recorrentes no processo T-277/00 concluem pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
—
anular a decisão recorrida nos limites do seu interesse;
—
a título subsidiário, anular o artigo 5.
o
da decisão recorrida na parte em que impõe a obrigação de recuperar o montante das reduções de encargos sociais em causa, e na parte em que prevê que esse montante seja acrescido de juros relativamente ao período considerado na decisão recorrida;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
—
julgar os recursos inadmissíveis ou negar-lhes provimento;
—
condenar os recorrentes nas despesas.
Quanto à admissibilidade
Em apoio da sua excepção de inadmissibilidade, a Comissão invoca a ausência de legitimidade processual tanto das sociedades recorrentes como do comité. A título prévio, suscita uma excepção de litispendência que tem por objecto um recurso interposto pelo comité no processo T-277/00.
A —
Quanto à litispendência invocada no processo T-277/00
1.
Argumentos das partes
Em apoio da excepção de inadmissibilidade suscitada contra o recurso interposto pelo comité no processo T-277/00, a Comissão invocou a semelhança em todos os aspectos deste recurso e do recurso que o comité interpôs no processo T-274/00. Além disso, alega que o presente recurso no processo T-277/00 tem por objecto a anulação da mesma decisão e baseia-se em fundamentos em grande parte análogos aos que foram avançados no processo T-231/00. O recurso no processo T-277/00 deve por conseguinte ser julgado inadmissível na medida em que foi interposto pelo comité, em parte devido à litispendência no que respeita à apresentação de fundamentos idênticos e em parte por violação do artigo 48.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo no que se refere à apresentação de novos fundamentos.
O comité contesta alegando que o seu recurso é admissível.
2.
Apreciação do Tribunal
Tendo o comité desistido do seu recurso no processo T-274/00 (despacho de cancelamento de 12 de Setembro de 2005, Comitato «Venezia vuole vivere»/Comissão, T-274/00), a excepção de inadmissibilidade baseada na litispendência mantém um objecto apenas no que respeita ao recurso conjunto interposto pela Adriatica di navigazione SpA e pelo comité no processo T-231/00. No entanto, há que salientar que o comité interpôs o recurso no processo T-277/00 em conjunto com a Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl, pelo que, ainda que tivesse sido feita prova da litispendência invocada, esta não teria nenhuma incidência na admissibilidade deste recurso, na medida em que o mesmo foi interposto pela Coopservice, e em especial nas questões de mérito examinadas no presente caso pelo Tribunal, uma vez que estas foram invocadas de forma conjunta pelos dois recorrentes. Nestas circunstâncias, o Tribunal não é em princípio, obrigado a examinar a excepção de litispendência suscitada no presente caso pela Comissão.
Seja como for, há que salientar que o recurso, interposto designadamente pelo comité no processo T-277/00 e que tem por objecto a anulação da mesma decisão não se baseia nos mesmos fundamentos que os invocados no recurso que o comité tinha anteriormente interposto no processo T-231/00. Daqui resulta que as condições a que a jurisprudência subordina a existência de uma litispendência não estão reunidas no presente caso (v., neste sentido, despacho Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e o./Comissão, já referido no n.
o
26, n.
o
41, e jurisprudência aí referida). Com efeito, é de notar que determinados fundamentos, relativos à violação do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE e do artigo 15.
o
do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.
o
] do Tratado CE (
JO L 83, p. 1
) e à violação do artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE, do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE e do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea e), CE, só foram invocados no processo T-277/00.
No que se respeita mais concretamente ao fundamento relativo à violação do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE e do artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, acima referido, há que salientar que este fundamento, que se destina a provar que o regime de auxílios em causa constitui um auxílio existente se baseia na alegada continuidade entre as Leis n.
os
206/1995 e 30/1997, que instituíram este regime de auxílios, e uma legislação anterior que previa igualmente, em determinadas condições, isenções de encargos sociais a favor das empresas instaladas em determinadas regiões de Itália. Em contrapartida, o fundamento relativo à natureza de auxílio existente do regime de auxílios em causa, invocado no processo T-231/00, baseia-se na ideia distinta de que o regime de auxílios em causa só foi instituído, relativamente à actividade de cabotagem interna, depois da liberalização deste sector pelo direito comunitário em 1999 (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Junho de 2000, Alzetta e o./Comissão,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 a T-607/97, T-1/98, T-3/98 a T-6/98 e T-23/98, Colect., p. II-2319
, n.
os
143 e 167). Daqui resulta que os argumentos do comité invocados respectivamente nos processos T-231/00 e T-277/00 destinados a provar que o regime de auxílios em causa constituía um auxílio existente devem ser analisados como fundamentos distintos.
Por outro lado, contrariamente à interpretação feita pela Comissão, o artigo 48.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo só impede a apresentação de novos fundamentos no decurso da instância, a menos que esses fundamentos tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Não é assim pertinente para efeitos da apreciação da admissibilidade de um recurso que tem o mesmo objecto, em que as partes são as mesmas, mas que se baseia em fundamentos distintos dos invocados num recurso anterior. A jurisprudência (v. n.
o
44
supra
) não sujeita a admissibilidade desse recurso à superveniência de novos elementos de facto ou de direito. Com efeito, a admissibilidade de um recurso só pode ser posta em causa por uma situação de litispendência quando nesse recurso as partes forem as mesmas, tiver como objecto a anulação da mesma decisão e se basear nos mesmos fundamentos invocados num recurso anterior.
Há assim que julgar improcedente a excepção de inadmissibilidade baseada na litispendência.
B —
Quanto à alegada ausência de legitimidade processual das empresas recorrentes nos processos T-254/00, T-270/00 e T-277/00
1.
Argumentos das partes
A Comissão sustenta que a decisão recorrida não diz individualmente respeito às empresas recorrentes, na acepção do artigo 230.
o
, quarto parágrafo, CE.
Segundo a Comissão, uma decisão que declara um regime de auxílios incompatível e ordena a recuperação dos auxílios pagos não diz individualmente respeito aos beneficiários desse regime, uma vez que essa decisão tem um alcance geral.
A Comissão recorda que uma decisão que declara um regime de auxílios incompatível com o mercado comum não diz individualmente respeito aos beneficiários potenciais desse regime. Além disso, o tribunal comunitário já julgou inadmissível o recurso interposto por um beneficiário de um regime de auxílios ilegal que tinha por objecto uma decisão por meio da qual a Comissão declarou esse regime incompatível com o mercado comum mas não impôs a recuperação dos auxílios pagos (acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão,
67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219
, n.
o
15).
Ora, segundo a Comissão, a imposição de uma obrigação de recuperação não altera a natureza da sua decisão e não permite assim que se considere que a decisão diz individualmente respeito aos beneficiários do regime de auxílios.
A este respeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão (
C-15/98 e C-105/99, Colect., p. I-8855
), deve ser lido à luz da situação concreta da recorrente Sardegna Lines — Servizi Marittimi della Sardegna SpA. Esta última beneficiou na realidade de um auxílio individual, atribuído formalmente ao abrigo de um regime de auxílios. Com efeito, o regime de auxílios em causa era aplicável a um número muito restrito de empresas, e a Sardegna Lines beneficiou de uma grande parte dos auxílios pagos [pelo menos 9,6 mil milhões de ITL num total de 12697450000 ITL]. Por outro lado, o regime de auxílios em causa caracterizava-se pelo amplo poder discricionário de que as autoridades nacionais dispunham com vista à atribuição de auxílios individuais em execução desse regime.
Do mesmo modo, no acórdão de 29 de Abril de 2004, Itália/Comissão (
C-298/00 P, Colect., p. I-4087
, n.
o
39), o Tribunal de Justiça reconheceu que o regime de auxílios em causa dizia individualmente respeito às empresas beneficiárias, na medida em que a Comissão conhecia o número de pedidos que tinha sido deferido e o montante dos créditos previstos para os auxílios em causa. Além disso, foi dada execução a esse regime de auxílios através de decisões individuais.
Relativamente à solução consagrada no acórdão do Tribunal EFTA de 21 de Julho de 2005, Fesil and Finnfjord e o./Órgão de Fiscalização da EFTA (processos apensos E-5/04, E-6/04 e E-7/04), invocado pela recorrente, a mesma não é transponível para o presente caso, na medida em que as regras relativas às relações entre os Estados-Membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), o Órgão de Fiscalização e o Tribunal EFTA não contêm uma disposição semelhante à do artigo 234.
o
CE, que preveja a possibilidade de um reenvio prejudicial para apreciar a validade dos actos das instituições.
Por outro lado, no seu despacho Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e o./Comissão, já referido no n.
o
26 (n.
os
29 e segs.), o Tribunal julgou determinados recursos inadmissíveis, ao mesmo tempo que admitiu a possibilidade de a Comissão contestar a não recuperação por parte do Estado-Membro em causa dos auxílios pagos. A inadmissibilidade desses recursos não dependeu assim da recuperação ou da não recuperação dos auxílios junto dos recorrentes. Por último, no acórdão de 23 de Fevereiro de 2006, Atzeni e o. (
C-346/03 e C-529/03, Colect., p. I-1875
, n.
os
33 e 34), o Tribunal de Justiça considerou que não era manifesto que fosse admissível um recurso de anulação, interposto por beneficiários de regimes de auxílios destinados a categorias de pessoas definidas de forma geral, que tivesse por objecto uma decisão da Comissão que impõe a recuperação de auxílios pagos.
A Comissão considera, consequentemente, que os acórdãos Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, e Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, não alteram uma jurisprudência assente, segundo a qual os recursos interpostos por pessoas singulares ou colectivas das decisões relativas a regimes de auxílios são inadmissíveis.
A este respeito, a Comissão admite no entanto que, quando a implementação do regime de auxílios em causa implique que sejam adoptadas medidas individuais de execução que envolvem um poder de apreciação da autoridade administrativa competente, se poderá considerar que a decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade com o mercado comum e ordena a recuperação dos auxílios pagos aos beneficiários efectivos desse regime diz individualmente respeito a estes últimos.
No presente caso, a decisão recorrida não diz individualmente respeito aos recorrentes por dois motivos. Por um lado, as reduções de encargos sociais em causa foram concedidas automaticamente a todas as empresas instaladas no território de Veneza ou de Chioggia.
Por outro lado, a decisão recorrida diz respeito a um número indeterminado e indeterminável de empresas, em função das suas características objectivas, a saber, o facto de empregarem trabalhadores e exercerem a sua actividade numa zona geográfica determinada. Ainda que, quando da adopção da decisão recorrida, a Comissão pudesse teoricamente determinar, como sustentam as recorrentes, as empresas beneficiárias, com o auxílio das autoridades nacionais, cabia-lhe examinar o regime de auxílios e não cada caso de aplicação específica. A única excepção dizia respeito às empresas municipais cuja situação foi exposta de forma específica nas observações do município de Veneza que o Governo italiano subscreveu. A Comissão analisou por conseguinte a situação específica dessas empresas que, ao contrário do que sucedeu com os recorrentes, são por esse motivo individualmente abrangidas pela decisão recorrida.
Em contrapartida, não tendo a Comissão podido determinar — com base nas tabelas fornecidas pelo INPS — as reduções de que cada empresa beneficiou individualmente, não pôde verificar a atribuição de auxílios a cada um dos beneficiários. Compete assim ao Estado-Membro em causa identificar as empresas beneficiárias obrigadas, em execução da decisão recorrida, a restituir os auxílios recebidos. Esta identificação exige uma análise complexa baseada numa série de critérios de apreciação. Cabe, com efeito, às autoridades nacionais aplicar, em cada caso individual, as condições relativas à existência de um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, bem como os critérios enunciados de forma geral e abstracta na decisão recorrida.
Este controlo deve ser efectuado pelas autoridades nacionais competentes no âmbito de uma colaboração leal com a Comissão. Em caso de divergência, a Comissão pode recorrer ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, CE. Relativamente aos beneficiários da medida em causa, podem contestar nos órgãos jurisdicionais nacionais eventuais decisões de recuperação que tenham sido adoptadas contra si, suscitando excepções de ilegalidade da decisão da Comissão. A sua tutela jurisdicional é assegurada pelo artigo 234.
o
CE.
Por todos estes motivos, e contrariamente à decisão examinada no acórdão Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, a decisão recorrida deixou em aberto a possibilidade de algumas das reduções de encargos sociais em causa escaparem à qualificação de auxílio de Estado ou constituírem auxílios compatíveis com o mercado comum. Na realidade, no presente caso, a Comissão não verificou a atribuição de auxílios de Estado a cada um dos beneficiários e, consequentemente, não determinou as empresas que estavam obrigadas a restituir os auxílios recebidos a título do regime em causa.
A Comissão deduz deste entendimento que as empresas recorrentes não possuem qualidades ou características específicas que tenham sido evidenciadas na decisão recorrida, e que não podem invocar um prejuízo específico. Não é assim possível considerar que a decisão recorrida lhes diz individualmente respeito.
Os recorrentes e a República Italiana, que intervém em apoio dos pedidos da Italgas e adere às suas observações, recordam que, em execução da decisão recorrida, as empresas recorrentes foram destinatárias de uma decisão de recuperação dos auxílios recebidos. Em circunstâncias semelhantes, o tribunal comunitário já reconheceu a existência de uma conexão individual.
Em primeiro lugar, todos os recorrentes e a República Italiana alegam que, contrariamente ao que a Comissão alega, a decisão recorrida não reveste um alcance geral e abstracto, na medida em que os beneficiários efectivos de um regime de auxílios constituem um círculo fechado e são identificáveis quando esta decisão é adoptada. Ora, a adopção de uma decisão que prevê a recuperação de auxílios incompatíveis, a fim de suprimir os seus efeitos, implica que a Comissão verifique previamente os efeitos desses auxílios. Os recorrentes especificam a este respeito que é suficiente que as empresas beneficiárias possam ser identificadas pelas autoridades nacionais competentes durante o processo de recuperação. Os beneficiários efectivos podem ser considerados como os destinatários directos da decisão da Comissão. Por outro lado, a sociedade Hotel Cipriani e a Italgas contestam que, ao executarem esta decisão, as autoridades nacionais estejam habilitadas a verificar em cada caso individual se estão reunidas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE (v. n.
os
124 e 138
infra
).
Em segundo lugar, a sociedade Hotel Cipriani e a Coopservices alegam igualmente que uma decisão da Comissão relativa a um regime de auxílios e que impõe a recuperação de auxílios pagos afecta individualmente os interesses dos beneficiários actuais do auxílio e constitui, em relação a estes, um acto que os prejudica.
Todos os recorrentes rejeitam o argumento da Comissão segundo o qual os particulares beneficiam de uma tutela jurisdicional efectiva perante os órgãos jurisdicionais nacionais. O processo de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça oferece-lhes possibilidades muito menos latas de fazerem valer os seus argumentos. Além disso, não existe certeza alguma de que o órgão jurisdicional nacional procederá a um reenvio prejudicial.
A República Italiana sublinha que as reduções de encargos sociais em causa eram atribuídas às empresas com a única condição de estas estarem instaladas no território insular de Veneza ou de Chioggia. Neste contexto, não existia qualquer dúvida, no momento da adopção da decisão recorrida, quanto à identidade dos beneficiários obrigados a restituir o auxílio recebido.
2.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
A Comissão reconhece correctamente a existência, no presente caso, de uma conexão directa na acepção do artigo 230.
o
, quarto parágrafo, CE. Sublinha que as autoridades italianas são obrigadas, por força da decisão recorrida, a suprimir os auxílios declarados incompatíveis e a recuperar os auxílios atribuídos ilegalmente. Admite que estas autoridades não dispõem de nenhum poder de apreciação quando executam a decisão recorrida.
Em contrapartida, a Comissão considera que, regra geral, uma decisão que declara a incompatibilidade de um regime de auxílios ilegal e que ordena a recuperação de auxílios pagos não diz individualmente respeito aos beneficiários efectivos desse regime, na medida em que essa decisão se baseia em princípio numa análise geral e abstracta do referido regime. A Comissão explica que não existe a conexão individual invocada porque o número de beneficiários não é determinável. Ao executar a decisão que ordena a recuperação dos auxílios recebidos, o Estado-Membro em causa está consequentemente obrigado a identificar as empresas beneficiárias obrigadas a restitui-los.
Em primeiro lugar, a Comissão contesta deste modo que a jurisprudência reconheça a legitimidade processual dos beneficiários efectivos de um regime de auxílios para actuar contra a decisão que declara a incompatibilidade desse regime e ordena a recuperação dos auxílios declarados incompatíveis. Sugere que essa legitimidade processual seja restringida aos casos em que o regime de auxílios é implementado através de decisões individuais (v. n.
o
56
supra
).
Em segundo lugar, a Comissão propõe que se reconheça às autoridades nacionais, quando executam uma decisão desta instituição que declara a incompatibilidade de um regime de auxílios ilegal, competência para verificar em cada caso individual se estão preenchidas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, relativas ao exercício de uma actividade económica, à incidência nas trocas intracomunitárias e ao impacto na concorrência.
Há que salientar, a título liminar, que uma decisão da Comissão relativa a um regime de auxílios ilegal e que impõe a recuperação dos auxílios pagos reveste, como alega a Comissão, um alcance geral relativamente aos beneficiários efectivos desse regime, na medida em que se aplica a situações determinadas objectivamente e comporta efeitos jurídicos relativamente aos beneficiários do referido regime considerados de forma geral e abstracta. Com efeito, o simples facto de os beneficiários efectivos desse regime serem identificáveis não implica qualquer obrigação de a Comissão tomar em consideração a sua situação individual. Por conseguinte, uma decisão relativa a um regime de auxílios baseia-se em princípio numa fiscalização geral e abstracta do regime de auxílios em causa, que constitui ele próprio um acto de alcance geral (v. n.
os
83, 209, 229 e 230
infra
). Reveste, por conseguinte, um alcance distinto, por exemplo, do de uma decisão adoptada ao abrigo do artigo 81.
o
CE, a qual pode ser considerada um conjunto de decisões individuais dirigidas às empresas em causa (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Setembro de 1999, Comissão/AssiDomän Kraft Products e o.,
C-310/97 P, Colect., p. I-5363
, n.
os
39, 49 e 63). Em especial, o facto de a decisão da Comissão impor de forma geral e abstracta a recuperação de auxílios pagos não é susceptível de conferir a esta decisão a natureza de um conjunto de decisões individuais (v., por analogia, despacho do Tribunal de Justiça de 8 de Abril de 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comissão,
C-503/07 P, Colect., p. I-2217
, n.
o
72). Pelo contrário, quando a Comissão examina a situação individual de determinados beneficiários efectivos de um regime de auxílios, a sua decisão apresenta, relativamente a estes últimos, um carácter individual.
Por outro lado, não se exclui que, em determinadas circunstâncias, as disposições de um acto de alcance geral possam dizer individualmente respeito a determinadas pessoas singulares ou colectivas, quando estas sejam individualmente afectadas em razão de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que as caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho,
C-309/89, Colect., p. I-1853
, n.
os
19 a 21, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Novembro de 1996, Roquette Frères/Conselho,
T-298/94, Colect., p. II-1531
, n.
o
37, e despacho do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Setembro de 2007, Fels-Werke e o./Comissão, T-28/07, ainda não publicado na Colectânea, n.
o
60).
Neste contexto jurídico, há que examinar a posição da Comissão, à luz tanto dos critérios jurisprudenciais de apreciação da existência de uma conexão individual, na acepção do artigo 230.
o
, quarto parágrafo, CE, como do sistema de fiscalização prévia dos auxílios de Estado nos termos em que foi instituído pelo Tratado e interpretado pela jurisprudência. Para este efeito, há que apreciar, em primeiro lugar, a pertinência do critério referente às modalidades de aplicação do regime de auxílios à luz da jurisprudência baseada nos acórdãos Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, e Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, assim como à luz do sistema de fiscalização dos auxílios de Estado. O Tribunal examinará em seguida a argumentação da Comissão relativa à extensão das competências do Estado-Membro em causa quando da execução da decisão que declara incompatível com o mercado comum um regime de auxílios ilegal e que ordena a recuperação dos auxílios pagos.
a) Apreciação do critério relativo às modalidades de aplicação do regime de auxílios à luz da jurisprudência
No que se refere, em primeiro lugar, à jurisprudência, há que salientar previamente que, contrariamente ao que é afirmado pela Comissão, o Tribunal de Justiça não excluiu a legitimidade processual dos beneficiários efectivos de um regime de auxílios ilegal para actuarem contra uma decisão que declara esse regime incompatível e impõe a recuperação dos auxílios pagos. A este respeito, o acórdão Kwekerij van der Kooy e o./Comissão, já referido no n.
o
50, invocado pela Comissão, não é relevante. Com efeito, resulta das conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn nesse processo (Recueil, p. 240) que a Comissão não tinha feito constar da decisão em causa nesse processo a obrigação de recuperação. Não obstante ter ressalvado, no último considerando dessa decisão, a possibilidade de recuperação num momento posterior, informou o Tribunal, na audiência, de que não tinha tomado nenhuma iniciativa nesse sentido.
Pelo contrário, decorre claramente dos acórdãos Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, e Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, que, quando a Comissão declara a incompatibilidade com o mercado comum de um regime de auxílios ilegal e impõe a restituição dos auxílios pagos, essa decisão da Comissão diz individualmente respeito a todos os beneficiários efectivos desse regime (v., igualmente, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Setembro de 2000, CETM/Comissão,
T-55/99, Colect., p. II-3207
, n.
o
25; de 12 de Setembro de 2007, Itália e Brandt Italia/Comissão,
T-239/04 e T-329/04, Colect., p. II-3265
, n.
o
44, e de 20 de Setembro de 2007, Salvat père & fils e o./Comissão,
T-136/05, Colect., p. II-4063
, n.
os
69 a 73).
Com efeito, contrariamente ao que é alegado pela Comissão, não resulta da decisão examinada no acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, que a situação concreta da Sardegna Lines tenha sido tomada em consideração pela Comissão. Nessa decisão, a Comissão limitou-se a indicar, no âmbito da exposição dos factos, que «soube da existência do regime de auxílios em causa através de uma denúncia relativa a um caso específico de aplicação do regime». Ainda que se admita que a Comissão tinha conhecimento da situação da Sardegna Lines, não pode deixar de se constatar, por um lado, que não mencionou nominativamente esta empresa na decisão em causa e, por outro, que não se referiu a nenhum elemento adequado a caracterizar a sua situação específica. Pelo contrário, indicou apenas o montante total do auxílio atribuído desde a entrada em vigor do regime de auxílios em causa, para conceder os empréstimos e as operações de locação financeira em causa. Em seguida, partindo desta base, a Comissão procedeu a um exame geral e abstracto do regime de auxílios em questão (v. em especial ponto VII da decisão em causa). Nestas circunstâncias, não se pode deduzir do acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido, que o Tribunal de Justiça considerou que a situação individual da Sardegna Lines tinha sido tomada em consideração pela Comissão. Pelo contrário, ao opor os beneficiários potenciais de um regime de auxílios concebido de forma abstracta aos beneficiários efectivos desse regime ilegalmente executado é que o Tribunal de Justiça considerou que a decisão dizia individualmente respeito à Sardegna Lignes «enquanto beneficiária efectiva de um auxílio individual concedido ao abrigo [do regime de auxílios aos amadores sardos] e cuja recuperação foi ordenada pela Comissão» (n.
o
34 do acórdão). A referência, acima feita, a «um auxílio individual» tem manifestamente por objecto o auxílio concedido à Sardegna Lines em execução do regime de auxílios em causa. Contrariamente à interpretação sugerida pela Comissão, esta referência não pode ser entendida no sentido de que visa uma tomada em consideração, por parte desta instituição, da situação individual da Sardegna Lines pelo motivo de o regime de auxílios em causa não ser de aplicação automática.
Esta análise do acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, é corroborada pelas conclusões do advogado-geral S. Alber no processo Itália/Comissão, já referido no n.
o
53 (Colect., p. I-4092). Com efeito, nas suas conclusões, o advogado-geral afastou o argumento da Comissão segundo o qual o regime de auxílios em causa no acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, tinha sido implementado através de decisões de execução discricionárias das autoridades nacionais. Sublinhou a este respeito:
«O Tribunal de Justiça […] concluiu, do simples facto [no n.
o
34 do seu acórdão] de a recorrente Sardegna Lines ser beneficiária de um auxílio cuja restituição era ordenada pela Comissão, que a decisão lhe dizia respeito. Não mencionou outras circunstâncias que individualizavam a recorrente, como por exemplo, o facto de o seu caso ter sido considerado no processo administrativo» (n.
o
71 das conclusões).
No acórdão Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, o Tribunal de Justiça confirmou claramente a solução que tinha adoptado no acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52. Importa sublinhar que o regime de auxílios sectorial em causa no processo Itália/Comissão dizia respeito a um número considerável de transportadores rodoviários de mercadorias. Ao contrário do que sucedeu com a Sardegna Lines, já referido no n.
o
52
,
nenhum dos transportadores recorrentes se distinguia dos outros beneficiários do regime de auxílios em causa pela importância dos auxílios recebidos ou por ter desempenhado um papel especial durante o procedimento administrativo. O Tribunal de Justiça declarou que as empresas recorrentes se encontravam numa posição diferente da posição de requerentes porque eram abrangidas «enquanto beneficiárias efectivas dos auxílios individuais concedidos a título do regime e cuja recuperação foi ordenada pela Comissão» (n.
o
39 do acórdão).
Além disso, o n.
o
39, acima referido, do acórdão Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, ainda que lacónico, contém igualmente precisões importantes relativas à justificação da legitimidade processual das empresas que beneficiaram de um regime de auxílios ilegal. Com efeito, o Tribunal de Justiça sublinha nesse número que a decisão em causa mencionava «o número dos pedidos deferidos e o montante dos créditos previstos para os auxílios em causa», durante o período considerado, e deduz desse facto que «a Comissão não podia, portanto, ignorar a existência dos referidos beneficiários efectivos». O Tribunal de Justiça distinguiu assim expressamente a situação dos beneficiários efectivos, que eram identificáveis e cuja situação era especialmente afectada pela ordem de recuperação, da dos beneficiários potenciais.
À luz, em especialmente, das conclusões do advogado-geral S. Alber no processo Itália/Comissão, já referido no n.
o
79 (n.
os
74 a 85), o n.
o
39 do acórdão Itália/Comissão, n.
o
53
supra
, pode consequentemente ser compreendido como reconhecendo que as empresas recorrentes eram caracterizadas relativamente a qualquer outro operador pelo facto de constituírem um círculo fechado de pessoas especialmente afectadas pela ordem de recuperação. Mais concretamente, ao contrário do que sucede com os beneficiários potenciais de um regime de auxílios, os beneficiários efectivos do regime de auxílios em causa constituíam um grupo restrito, uma vez que esse regime deixou de ser implementado ainda antes de a decisão recorrida ser adoptada, pelo que, em princípio, a Comissão podia identificá-los, com o auxílio das autoridades nacionais, no momento da adopção da decisão recorrida. Contrariamente ao que é alegado pela Comissão, o Tribunal de Justiça não fez depender o reconhecimento de uma conexão individual da identificação concreta dos beneficiários do regime de auxílios em causa e da análise da sua situação individual pela Comissão.
Há que sublinhar que, ainda que uma decisão relativa a um regime de auxílios tenha um alcance geral, na medida em que a Comissão procede a um exame geral e abstracto desse regime (já referido no n.
o
73), essa decisão refere-se unicamente a um regime de auxílios determinado. Não faz por conseguinte parte da determinação de uma política comunitária e não reveste carácter normativo, mas inscreve-se no âmbito de aplicação das regras do direito comunitário relativas no presente caso aos auxílios de Estado, contrariamente aos actos de natureza normativa que se aplicam à generalidade dos operadores económicos abrangidos (v., por exemplo, acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1989, Lefebvre/Comissão,
206/87, Colect., p. 275
; Roquette Frères /Conselho, já referido no n.
o
74, n.
o
42, e despacho Fels-Werke e o./Comissão, já referido no n.
o
74, n.
os
61 e 63).
Neste contexto jurídico, o facto de pertencer ao círculo fechado dos beneficiários efectivos de um regime de auxílios, especialmente afectados pela obrigação de recuperação dos auxílios pagos imposta pela Comissão ao Estado-Membro em causa, é suficiente para caracterizar esses beneficiários relativamente a qualquer outra pessoa, nos termos da jurisprudência (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão,
25/62, Colect., 1962-1963, p. 281
). A individualização resulta no presente caso da afectação específica causada pela ordem de recuperação aos interesses dos membros perfeitamente identificáveis desse círculo fechado.
Se a legitimidade processual de um beneficiário efectivo de um regime de auxílios dependesse do exame da sua situação individual, essa legitimidade processual dependeria da opção da Comissão, na decisão recorrida, de proceder ou não a esse exame individual, com base nas informações que lhe foram transmitidas durante o procedimento administrativo. Esta solução geraria uma incerteza jurídica, na medida em que o conhecimento, por parte da Comissão, das situações individuais concretas resulta frequentemente de coincidências (v. n.
o
83 das conclusões do advogado-geral S. Alber no processo Itália/Comissão, já referido no n.
o
79, n.
o
83). Além disso, no caso de um beneficiário contestar no Tribunal de Primeira Instância a falta de exame individual da sua situação pela Comissão, considerando por exemplo as informações que lhe dizem respeito fornecidas a esta instituição durante o procedimento administrativo, a admissibilidade do seu recurso dependeria do exame dos fundamentos quanto ao mérito. Neste contexto, a complexidade e o carácter dificilmente previsível do resultado do exame da admissibilidade aumentariam a insegurança jurídica.
Por último, deve recordar-se que o critério do círculo fechado cujos membros são especialmente afectados por uma decisão da Comissão foi igualmente adoptado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 22 de Junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão (
C-182/03 e C-217/03, Colect., p. I-5479
, n.
os
58 a 64). No que se refere concretamente aos centros de coordenação cuja acreditação estava em curso, o Tribunal de Justiça considerou, na linha dos acórdãos Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, e Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, que a decisão dizia individualmente respeito a estes centros, na medida em que «eram perfeitamente identificáveis no momento em que foi adoptada a decisão [objecto de recurso]» (acórdão Bélgica e Forum 187/Comissão, já referido, n.
o
61, e conclusões do advogado-geral P. Léger nesse processo, Colect., p. I-5485, n.
os
196 e 197). Relativamente aos centros cujos pedidos de renovação estavam pendentes no momento da notificação da decisão recorrida, o Tribunal de Justiça considerou que esses beneficiários potenciais tinham legitimidade, nas circunstâncias do caso concreto, por fazerem parte de um círculo fechado cujos membros tinham sido especialmente afectados pela decisão em causa uma vez que já não podiam obter a renovação da acreditação (acórdão Bélgica e Forum 187/Comissão, já referido, n.
os
62 e 63, e conclusões do advogado-geral P. Léger nesse processo, n.
o
211).
À luz de toda esta jurisprudência, o critério baseado nas modalidades de execução do regime de auxílios, proposto pela Comissão, não é pertinente. Mais concretamente, a leitura dos acórdãos Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, e Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, não permite detectar nenhuma tomada em consideração por parte do Tribunal de Justiça, da circunstância, já invocada pela Comissão nos processos que deram lugar a esses acórdãos, de que os regimes de auxílios em causa foram efectivamente aplicados através de decisões administrativas de execução que envolvem um poder discricionário. Por outro lado, há que referir que o acórdão CETM/Comissão, já referido no n.
o
77, e o acórdão do Tribunal EFTA Fesil and Finnfjord e o./ Órgão de Fiscalização da EFTA, já referido no n.
o
54, diziam respeito a regimes de auxílios que beneficiavam automaticamente as empresas que reunissem as condições exigidas por esses regimes. Resulta do acórdão do Tribunal EFTA (n.
o
46) que, nas suas observações, a Comissão já tinha alegado, contra a admissibilidade do recurso, que os regimes de auxílios em causa nos acórdãos Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52
,
e Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, não se aplicavam automaticamente às empresas que preenchiam determinadas condições, habilitando, pelo contrário, as autoridades nacionais competentes para concederem vantagens aos beneficiários através de actos administrativos posteriores. Esta distinção não foi considerada pertinente pelo Tribunal EFTA, como atesta o facto de este ter aderido à fundamentação concisa mas clara dos dois acórdãos do Tribunal de Justiça acima referidos.
Quanto ao despacho Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e o./Comissão, já referido no n.
o
26, invocado pela Comissão (v. n.
o
55
supra
), os recorrentes salientam com razão que não é relevante para efeitos da apreciação da legitimidade processual. Com efeito, nesse despacho, o Tribunal não analisou a legitimidade processual das empresas em causa, tendo julgado inadmissíveis, por falta de interesse em agir, recursos interpostos por empresas que tinham entretanto sido excluídas do processo de recuperação dos auxílios em causa implementado pelas autoridades nacionais em execução da decisão recorrida. A este respeito, há que recordar que, para fazer prova do seu interesse em agir no momento em que é interposto o recurso, basta que uma empresa indique de forma pertinente que beneficiou de medidas a título do regime de auxílios em causa, susceptíveis de serem abrangidas pela declaração de incompatibilidade com o mercado comum enunciada pela Comissão na decisão em causa. Não cabe ao Tribunal, no âmbito de um recurso de uma decisão da Comissão relativa a um regime de auxílios, pronunciar-se sobre a aplicação concreta dos critérios enunciados nessa decisão, a fim de determinar se as medidas em causa a favor de uma determinada empresa devem ser consideradas auxílios incompatíveis com o mercado comum, por força da referida decisão. Com efeito, é às autoridades nacionais competentes que cabe, quando executam essa decisão, aplicar em cada caso individual os critérios acima referidos, sob fiscalização da Comissão.
Neste contexto, o despacho Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia e o./Comissão, já referido no n.
o
26, limita-se a afastar todo e qualquer interesse em agir de uma empresa recorrente quando, depois da interposição do recurso, resulte que, segundo a apreciação das autoridades nacionais ao executarem a decisão da Comissão, as medidas de que esta empresa beneficiou a título do regime de auxílios em causa não estão sujeitas a uma obrigação de recuperação, porque não entram, por força dessa decisão, no âmbito de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, ou porque não preenchem os critérios de compatibilidade com o mercado comum enunciados na referida decisão. Nesse despacho (n.
o
26), o Tribunal afastou especialmente o argumento das empresas em causa relativo ao poder da Comissão, no âmbito da fiscalização da execução da sua decisão pelo Estado-Membro em causa, de impor posteriormente a este último que proceda à recuperação dos auxílios alegados junto dessas empresas precisamente por essa circunstância não revestir um carácter futuro e incerto. No presente caso, é facto assente que as empresas recorrentes foram objecto de uma decisão de recuperação por parte das autoridades nacionais, o que confirma o seu interesse em agir.
No acórdão Atzeni e o., já referido no n.
o
55, igualmente invocado pela Comissão, o Tribunal de Justiça limita-se a precisar que um reenvio prejudicial relativo a uma questão de validade não é inadmissível quando tenha por objecto uma decisão da Comissão relativa a um regime de auxílios, por a legitimidade processual das empresas abrangidas nos termos do artigo 230.
o
, quarto parágrafo, CE, implicar uma análise complexa e não ser assim manifesta. Este acórdão inscreve-se na linha da jurisprudência decorrente do acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C-182/92, Colect., p. I-833
), do qual decorre que uma questão prévia de inadmissibilidade só pode ser oposta à alegação de uma excepção de ilegalidade da decisão da Comissão, perante o tribunal nacional, se as empresas beneficiárias do auxílio tinham sem qualquer dúvida legitimidade para impugnar a decisão da Comissão e tinham sido informadas desse direito (acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, já referido, n.
o
24; acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Dezembro de 1996, Accrington Beef e o.,
C-241/95, Colect., p. I-6699
, n.
os
15 e 16, e de 11 de Novembro de 1997, Eurotunnel e o.,
C-408/95, Colect., p. I-6315
, n.
o
28). Por outro lado, resulta do acórdão Itália/Comissão, já referido no n.
o
53 (n.
o
31), que o Tribunal de Justiça já tinha afastado implicitamente o argumento da Comissão segundo o qual, se fosse reconhecida a legitimidade processual dos beneficiários efectivos de um regime de auxílios para agir contra a decisão da Comissão que declara esse regime incompatível e ordena a recuperação dos auxílios pagos, todos os reenvios prejudiciais que tivessem por objecto a recuperação desses auxílios seriam julgados inadmissíveis em aplicação da jurisprudência decorrente do acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, já referido (v., a este respeito, as conclusões do advogado-geral S. Alber no processo Itália/Comissão, já referido no n.
o
79, n.
os
86 a 89). Por outro lado, há que acrescentar que beneficiários efectivos não podem em caso algum ser impedidos de invocar por via de excepção a ilegalidade da decisão da Comissão perante o tribunal nacional quando, atendendo às circunstâncias específicas do caso concreto ou à complexidade dos critérios enunciados nessa decisão para definir os auxílios declarados incompatíveis com o mercado comum, sujeitos à obrigação de recuperação, a questão de saber se esses beneficiários estavam ou não obrigados a restituir os auxílios em causa em execução da decisão da Comissão tenha suscitado inicialmente determinadas dúvidas, não sendo manifesto o seu interesse em agir (despacho Gruppo ormeggiatori del porto de Venezia/Comissão e o./Comissão, já referido no n.
o
26, n.
o
32).
No presente caso, resulta da decisão recorrida (considerando 13) e não foi contestado pelos recorrentes que, à semelhança do processo que deu origem ao acórdão Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, a Comissão conhecia o número exacto de empresas beneficiárias e o montante total, por um lado, das reduções de encargos sociais concedidas ao abrigo do artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994 e, por outro, das isenções de encargos sociais para os novos postos de trabalho concedidas ao abrigo do artigo 2.
o
desse Decreto Ministerial, durante o período em causa.
Daí decorre que os beneficiários do regime de auxílios em causa eram perfeitamente identificáveis no momento em que foi adoptada a decisão recorrida. Nestas circunstâncias, resulta do que precede que há que considerar que esta decisão diz individualmente respeito às empresas recorrentes.
A leitura da jurisprudência (v. n.
os
74 a 85
supra
), na qual se baseia este entendimento, é confirmada pelo exame do sistema comunitário de fiscalização dos auxílios de Estado, que se opõe a que sejam admitidos os critérios e os argumentos apresentados pela Comissão, como resulta dos números seguintes.
b) Apreciação do critério baseado nas modalidades de aplicação do regime de auxílios, à luz do sistema comunitário de fiscalização dos auxílios de Estado
O exame do sistema comunitário de fiscalização dos auxílios de Estado corrobora a não pertinência do critério relativo às modalidades de aplicação do regime de auxílios invocado pela Comissão.
Este critério, caso viesse a ser adoptado, conduziria a uma situação de incerteza jurídica para os particulares, uma vez que a determinação do juiz competente dependeria em primeiro lugar das modalidades de aplicação do regime de auxílios em causa, e, em seguida, se esse regime fosse de aplicação automática, de um eventual exame por parte da Comissão da situação individual de determinados beneficiários (v. n.
o
85
supra
). Ora, tal critério não encontra justificação alguma à luz da condição relativa à existência de uma conexão individual, no sistema comunitário de fiscalização dos auxílios de Estado. Com efeito, as modalidades de aplicação de um regime de auxílios não têm qualquer incidência na possibilidade de a Comissão identificar os beneficiários, na fiscalização efectuada por esta instituição, nem no alcance da obrigação de recuperação para os beneficiários.
Em primeiro lugar, decorre da jurisprudência que os beneficiários efectivos de um regime de auxílios são individualizados pela sua pertença ao círculo fechado de pessoas especialmente afectadas pela ordem de recuperação (v. n.
os
77 a 84
supra
). Ora, na medida em que, em todos os casos, esses beneficiários efectivos constituem precisamente um círculo fechado, são sempre perfeitamente identificáveis quando da adopção da decisão da Comissão, independentemente de o regime ser de aplicação automática ou de necessitar da adopção de medidas individuais de execução.
Em segundo lugar, atendendo ao alcance geral de qualquer regime de auxílios, nada justifica
a priori
que a natureza e a extensão da fiscalização da Comissão varie consoante esse regime preveja que os auxílios são concedidos automaticamente ou através de medidas de execução. Com efeito, face a um regime de auxílios ilegal, em princípio a Comissão tem apenas de examinar as características gerais e abstractas desse regime (v. n.
o
73
supra
). Por conseguinte, mesmo nas situações em que o regime de auxílios tenha sido executado através de decisões individuais que envolvem um poder discricionário, a Comissão não está por esse motivo obrigada a proceder a um exame individual das decisões de atribuição e a apreciar designadamente em cada situação individual se as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE estão preenchidas.
Em terceiro lugar, durante o processo nacional de recuperação, o facto de o regime de auxílios ter sido implementado automaticamente ou através de decisões individuais não tem qualquer incidência no alcance da decisão da Comissão no que respeita aos beneficiários. Com efeito, nas duas situações, as autoridades nacionais só estão habilitadas a executar essa decisão geral e abstracta. Não lhes incumbe verificar se as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE estão reunidas em cada situação individual (v. n.
os
98 a 100
infra
).
Além disso, o facto de os auxílios terem sido atribuídos através de decisões individuais de aplicação do regime de auxílios não reduz necessariamente a complexidade das apreciações que as autoridades têm de efectuar com vista a executar a decisão da Comissão, na qual as decisões individuais acima referidas não são em princípio tomadas em consideração (v. n.
o
97
supra
). Seja como for, como as autoridades nacionais se limitam em todos os casos a executar a decisão da Comissão, o nível de complexidade das suas apreciações quando da recuperação dos auxílios não constitui um critério relevante para determinar se essa decisão diz ou não individualmente respeito aos beneficiários efectivos. O argumento relativo à complexidade de tais apreciações, já invocado pela Comissão no âmbito do recurso por si interposto que deu origem ao acórdão Itália/Comissão, já referido no n.
o
53, foi aliás implicitamente julgado improcedente pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão.
c) Quanto à invocada competência das autoridades nacionais para verificarem em cada situação individual a existência de um auxílio quando da execução de uma ordem de recuperação
No entanto, para demonstrar que uma decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um regime de auxílios e ordena a recuperação dos auxílios pagos não diz individualmente respeito aos beneficiários efectivos desse regime, a Comissão sustenta que, ao executar essa decisão, o Estado-Membro em causa é competente não apenas para aplicar os critérios enunciados na decisão recorrida, mas também para verificar em cada situação individual se, atendendo à situação subjectiva da empresa em causa, estão reunidas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
A Comissão não apresenta, no entanto, nenhuma outra justificação em apoio desta tese que não seja a de que o regime de auxílios em causa no presente processo não reveste uma natureza sectorial, antes se aplicando a todas as empresas instaladas no território insular de Veneza ou de Chioggia, pelo que a Comissão não podia analisar se as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE estavam reunidas em cada um dos múltiplos sectores de actividade abrangidos. É ao Estado-Membro em causa que cabe, por conseguinte, efectuar essa fiscalização.
Ora, há que referir, a título liminar, por um lado, que a Comissão parece assim sugerir que, ao executarem uma decisão que declara a incompatibilidade de um regime de auxílios multisectorial e ordena a recuperação dos auxílios pagos, as autoridades nacionais estão automaticamente habilitadas a verificar se as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE estão reunidas nos sectores de actividade económica relativamente aos quais a Comissão não examinou o impacto das medidas em causa nas trocas intracomunitárias e na concorrência. O âmbito de aplicação desta competência das autoridades nacionais depende assim da amplitude do exame efectuado pela Comissão, o qual por sua vez depende das informações comunicadas a essa instituição durante o procedimento administrativo, pelo que a delimitação da competência acima referida das autoridades nacionais ficaria sujeita a uma situação de incerteza jurídica (v. n.
o
85
supra
, e n.
os
229 a 234,
infra
).
Por outro lado, no presente caso, resulta da decisão recorrida que a Comissão só excluiu da qualificação de auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, as isenções de encargos sociais em causa que respeitam a regra
de minimis
(v. n.
o
13,
supra
). Com efeito, mesmo que a parte decisória da decisão recorrida não faça qualquer referência à regra
de minimis
, a referida parte é indissociável da fundamentação desta decisão e tem, por conseguinte, de ser interpretada à luz e no contexto de todos os fundamentos que levaram à sua adopção (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Maio de 1997, TWD/Comissão,
C-355/95 P, Colect., p. I-2549
, n.
o
21, e acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
o
163). Deste modo, na medida em que a Comissão declara, no considerando 110 da decisão recorrida, que as medidas que respeitam a regra
de minimis
não fazem parte do âmbito de aplicação do artigo 87.
o
CE, essas medidas não estão sujeitas à obrigação de recuperação imposta pelo artigo 5.
o
dessa decisão. Por outro lado, a decisão recorrida não contém nenhuma indicação que permita excluir outras isenções de encargos sociais em causa da obrigação de recuperação por não constituírem auxílios de Estado na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Neste contexto, a tese avançada pela Comissão, segundo a qual, ao executarem a decisão recorrida, as autoridades nacionais são competentes para verificar em cada situação individual se estão reunidas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, não encontra qualquer confirmação na jurisprudência. A este respeito, a Comissão invoca apenas, na sua contestação, o acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão (
C-310/99, Colect., p. I-2289
), do qual resulta que, no âmbito do seu exame do fundamento relativo à insuficiência da fundamentação, o Tribunal de Justiça constatou que a Comissão, ao examinar as características do regime de auxílios em causa e ao ilustrar a sua análise com o exemplo de um dos sectores de actividade abrangidos por esse regime, tinha feito prova bastante de que este regime assegurava uma vantagem sensível aos beneficiários em relação aos seus concorrentes e era susceptível de aproveitar essencialmente a empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-Membros (n.
os
88 a 90 do acórdão). Insistindo no facto de que «[a] decisão impugnada não devia conter uma análise dos auxílios concedidos individualmente com base neste regime», o Tribunal de Justiça acrescentou que «[era] apenas ao nível do reembolso dos auxílios que [era] necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa» (n.
o
91). Não havendo nenhuma indicação que aponte para tal, nada permite interpretar esta última frase no sentido de que se refere a um exame individual das condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, quando do processo de recuperação dos auxílios. Pelo contrário, no contexto do litígio, parece antes que o Tribunal de Justiça se limitou a acentuar o carácter suficiente da análise geral e abstracta do regime de auxílios constante da decisão da Comissão, sublinhando que o exame da situação individual dos beneficiários só será necessário para recuperar os auxílios em execução precisamente dessa decisão (v. n.
os
73
supra
e 209
infra
).
Além disso, a solução defendida no presente caso pela Comissão é contraditória com a jurisprudência assente que procura não reservar aos auxílios ilegais um tratamento mais favorável do que aos auxílios que foram notificados de forma regular. Em especial, foi já decidido que, quando um auxílio novo tenha sido atribuído sem ser previamente notificado, a Comissão não está, por esse motivo, obrigada a demonstrar a existência de um impacto real desse auxílio nas trocas e na concorrência. Com efeito, essa exigência favoreceria os Estados-Membros que paguem auxílios sem respeitarem o dever de notificação, em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase do projecto (acórdão do Tribunal de Primeira Instância, Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
o
79).
Ora, admitir que o Estado-Membro em causa pode, ao executar a decisão da Comissão relativa a um regime de auxílios ilegal, verificar em cada situação individual se as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, estão reunidas equivaleria a conferir a esse Estado-Membro, em caso de violação do seu dever de notificação, um poder que até hoje não lhe foi reconhecido pela jurisprudência, quando uma decisão da Comissão tenha declarado um regime de auxílios notificado incompatível com o mercado. Por conseguinte, se. no presente caso, a tese da Comissão viesse a ser admitida, só o reconhecimento de poderes semelhantes do Estado-Membro em causa em face de uma decisão da Comissão que declarou um regime notificado incompatível com o mercado comum, permitiria evitar o perigo de um tratamento mais favorável dos auxílios não notificados.
A este respeito, há que salientar que, pondo termo a determinadas interrogações relativas ao âmbito de aplicação do dever de notificação enunciado no artigo 88.
o
, n.
o
3, CE, o Tribunal de Justiça declarou que só os auxílios de Estado na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE estão sujeitos ao processo de notificação (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Julho de 2005, Xunta de Galicia,
C-71/04, Colect., p. I-7419
, n.
o
32). Segundo a mesma lógica, relativamente às medidas concedidas para compensar os custos decorrentes da execução de obrigações de serviço público, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Colect., p. I-7747
, a seguir «acórdão Altmark», n.
os
87 e 94), que essas medidas não são abrangidas pelo âmbito do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e não devendo por esse motivo ser notificadas caso estejam reunidas as condições enunciadas nesse acórdão. Em contrapartida, o órgão jurisdicional comunitário não foi ainda chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se medidas concedidas ao abrigo de um regime de auxílios, por exemplo a uma entidade que não constitui uma empresa na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, ou, a título de compensação, a uma empresa responsável pela execução de obrigações de serviço público nas condições enunciadas no acórdão Altmark, acima referido, escapam à qualificação de auxílio, podendo por conseguinte ser executadas sem autorização da Comissão, ainda que esta instituição tivesse previamente declarado o regime de auxílios incompatível com o mercado comum.
No entanto, importa sublinhar que a competência do Estado-Membro em causa, confirmada pelo acórdão Xunta de Galicia, já referido no n.
o
107, para definir uma medida à luz das condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, a fim de determinar se a mesma está sujeita ao dever de notificação e ao respeito do efeito suspensivo enunciado no artigo 88.
o
, n.
o
3, CE, não lhe permite escapar ao poder de fiscalização conferido pelo Tratado à Comissão, quando esta última tenha decidido iniciar o procedimento formal de exame previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, CE. Quer se trate da fiscalização prévia de um auxílio notificado ou da fiscalização
a posteriori
de um auxílio ilegal, esta fiscalização tem em princípio por objecto tanto a qualificação do auxílio como, se for caso disso, a sua compatibilidade, e é em princípio levada a cabo pela Comissão apenas com base nas características gerais do regime. A solução preconizada no presente caso pela Comissão implicaria assim não apenas uma transferência de poder importante para o Estado-Membro em causa, como também uma alteração substantiva da fiscalização dos regimes de auxílios, uma vez que o Estado-Membro poderia tomar sistematicamente em consideração, ao executar a decisão da Comissão, a situação individual de cada beneficiário para qualificar a medida de que este beneficiou, apesar da constatação feita por esta instituição de um impacto do regime de auxílios em causa nas trocas intracomunitárias e na concorrência. Ora, mesmo em presença de um regime multisectorial, o reconhecimento dessa competência não se justifica para efeitos da aplicação aclarada das condições enunciadas no artigo 87.
o
, n.
o
1, CE. Com efeito, quando do exame que a Comissão efectua desse regime, o Estado-Membro em causa tem a possibilidade, chamando a atenção dessa instituição para a situação do mercado em sectores de actividade determinados, de levar a Comissão a verificar em concreto se, nesses sectores, o regime de auxílios é susceptível de afectar as trocas intracomunitárias e de falsear a concorrência (v. n.
os
231 a 233
infra
). Por outro lado, cabe ao Estado-Membro em causa chamar a atenção da Comissão, se for caso disso, para a situação individual concreta de determinadas empresas (v. n.
o
209
infra
).
Além disso, a solução proposta pela Comissão implicaria uma alteração das vias processuais a seguir. Com efeito, se a Comissão considerava que o Estado-Membro em causa cometeu um erro quando da aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE no processo de execução da decisão que ordenou a recuperação dos auxílios pagos, não lhe cabia reabrir o processo previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, CE, mas intentar directamente no Tribunal de Justiça uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, CE.
Pelo seu alcance, a solução defendida no presente caso pela Comissão distingue-se assim da solução desenvolvida em matéria de serviços públicos no acórdão Altmark, já referido no n.
o
107, que deixa aos Estados-Membros o encargo de analisar as medidas que, concedidas a título de contrapartida pela assunção de serviços de interesse económico geral, escapam, estando reunidas determinadas condições, à qualificação de auxílio de Estado e, por conseguinte, ao dever de notificação. Essas medidas podem no entanto ser objecto de uma fiscalização
a posteriori
da Comissão no âmbito do procedimento formal de exame previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, CE.
No actual estado das regras comunitárias relativas aos auxílios de Estado e da jurisprudência, o reconhecimento do poder do Estado-Membro em causa para apreciar em cada situação individual se estão reunidas todas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE durante a execução de uma decisão da Comissão que declara um regime de auxílio incompatível e ordena a recuperação dos auxílios pagos, seria susceptível de perturbar o alcance e a eficácia da fiscalização exercida pela Comissão no âmbito do procedimento formal de exame previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, CE, no decurso do qual esta instituição procede normalmente à qualificação de um auxílio antes de o declarar, se for caso disso, incompatível com o mercado comum.
Resulta de todas as considerações que precedem que as empresas recorrentes têm legitimidade processual para recorrerem da decisão controvertida.
C —
Quanto à alegada falta de legitimidade processual do comité no processo T-277/00
A Comissão sustenta que o comité, que agrupa diversas associações profissionais, não forneceu elementos que permitam provar que a decisão recorrida dizia individualmente respeito a uma ou várias dessas associações, designadamente na qualidade de negociadoras quando da elaboração dos regimes de auxílio examinados na decisão recorrida. Acresce que, a decisão não diz individualmente respeito às próprias empresas que são membros dessas associações.
A este respeito, basta salientar que, em conformidade com a jurisprudência, na medida em que a empresa recorrente Coopservice tem legitimidade para agir não há que analisar a legitimidade processual do comité (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão,
C-313/90, Colect., p. I-1125
, n.
o
31). O recurso interposto pela Coopservice e pelo comité no processo T-277/00 é por conseguinte admissível.
A título exaustivo, e em todo o caso, há que acrescentar que a decisão recorrida diz individualmente respeito ao comité na sua qualidade de organismo que agrupa associações profissionais representativas de empresas instaladas em Veneza ou em Chioggia e que por esse motivo beneficiou do regime de auxílios em causa na medida em que actua em representação dos seus membros que poderiam ter eles próprios interposto um recurso que teria sido julgado admissível (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Julho de 1995, AITEC e o./Comissão,
T-447/93 a T-449/93, Colect., p. II-1971
, n.
o
60).
Daqui resulta que os presentes recursos são admissíveis na íntegra.
Quanto ao mérito
As recorrentes contestam a decisão recorrida por esta, por um lado, qualificar as medidas em causa como auxílios de Estado incompatíveis com o mercado comum e, por outro, impor uma obrigação de recuperação dos auxílios pagos.
A —
I- Quanto à qualificação alegadamente errada das medidas em causa como auxílios de Estado incompatíveis com o mercado comum
As recorrentes avançam, em primeiro lugar, uma série de fundamentos relativos à violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE e do princípio da igualdade de tratamento, assim como à falta de fundamentação e ao carácter contraditório da fundamentação. Invocam, em segundo lugar, a violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, em terceiro lugar, a violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE, em quarto lugar, a violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea e), CE e, em quinto lugar, a violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE e do artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE.
1.
Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, e do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE, bem como do princípio da igualdade de tratamento e às pretensas falta de fundamentação e contradição da fundamentação
a) Argumentos das partes
Argumentos dos recorrentes
— Processo T-254/00
A recorrente Hotel Cipriani invoca a violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e a falta de fundamentação da decisão recorrida.
Em primeiro lugar, alega que a decisão recorrida (considerandos 49, 50 e 58) está viciada por insuficiência de fundamentação que resulta da não tomada em consideração do carácter local do mercado em causa.
Alega que a Comissão está obrigada a analisar as características, as modalidades e o conteúdo das medidas consideradas, de forma a poder apreciar os efeitos das mesmas nas trocas e na concorrência, com base num exame sectorial.
Uma atenuação do dever de fundamentação no que se refere aos regimes de auxílios prejudica, aliás, a fiscalização integral pelo órgão jurisdicional comunitário quanto à qualificação de uma medida à luz do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
No presente caso, a decisão recorrida não contém qualquer referência, ainda que sumária, aos mercados dos produtos e dos serviços em causa, às correntes de importação ou de exportação nem à posição das empresas em causa nesses mercados. Mais concretamente, não é feita qualquer referência aos sectores da hotelaria e da restauração.
Contrariamente às alegações da Comissão, não cabe às autoridades italianas, no âmbito do processo de recuperação do auxílio, determinar e apreciar a situação de cada beneficiário. Com efeito, estas autoridades estão obrigadas a retomar automaticamente as conclusões formuladas pela Comissão na decisão recorrida. No entanto, no presente caso, ao executarem a decisão recorrida, as autoridades italianas deviam ter solicitado à Comissão, em razão precisamente da fundamentação insuficiente dessa decisão, esclarecimentos para poderem determinar quais as empresas que beneficiaram de medidas que preenchem o critério da incidência sobre as trocas intracomunitárias (v. as respostas da Comissão de 29 de Agosto e de 29 de Outubro de 2001, anexas às respostas do Governo italiano de 12 de Março de 2004 às questões do Tribunal).
Em segundo lugar, a recorrente sustenta que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação e violou, consequentemente, o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, por se ter baseado numa presunção «genérica» em vez de ter tomado em consideração o carácter local do mercado em causa.
Na audiência, a recorrente sublinhou que a Comissão não se podia ter baseado nessa presunção, uma vez que tinha possibilidade de saber que as medidas em causa a favor de determinadas categorias de empresas não eram susceptíveis de afectar as trocas intracomunitárias e de ter um impacto na concorrência.
Ora, o carácter local das actividades da hotelaria e da restauração é confirmado de forma geral designadamente pelo Enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos (
JO 1997, C 146, p. 6
). Com efeito, os consumidores seleccionam um hotel na localidade ou no sítio mais próximo possível da localidade onde pretendem permanecer.
Além disso, e em qualquer caso, o mercado da hotelaria reveste em Veneza um carácter específico. Devido ao poder de atracção desta cidade, as empresas hoteleiras de Veneza não estão em concorrência com empresas do mesmo sector instaladas noutras cidades. O critério de escolha dos consumidores não reside nos preços, mas na localização dos hotéis. As medidas em causa não são assim susceptíveis de ter um impacto, ainda que potencial, nas trocas entre os Estados-Membros e na concorrência.
No presente caso, a Comissão dispunha das informações necessárias relativas em especial à especificidade do sector hoteleiro em Veneza, designadamente devido à participação do comité no procedimento administrativo. Além disso, foram-lhe transmitidas pelas autoridades italianas as informações relativas aos sectores em causa e ao número de empresas beneficiárias (considerandos n.
os
6 e 13 da decisão recorrida). Seja como for, cabia-lhe solicitar a estas autoridades informações complementares sobre a situação dos diferentes beneficiários, nos termos dos procedimentos previstos no Regulamento n.
o
659/1999, sem ter de recorrer necessariamente a uma injunção.
Nestas condições, a decisão recorrida é ainda incompreensível e contraditória, por a Comissão apenas ter tomado em consideração a dimensão local de determinados serviços colectivos.
Em terceiro lugar, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação e violou, por conseguinte, o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE por não ter tomado em consideração os custos adicionais suportados pelas empresas que operam em Veneza para apreciar se as medidas em causa eram susceptíveis de conferir uma vantagem económica efectiva aos seus beneficiários. Acresce que, também quanto a esta questão, a decisão recorrida está insuficientemente fundamentada.
Os referidos custos adicionais ascendem a um valor entre 8 e 12% do volume de negócios das empresas em causa, segundo o relatório do gabinete de peritos de 8 de Setembro de 2000 apresentado pela recorrente. Contrariamente ao que afirma a Comissão, foram avaliados com base em pontos de referência concretos e objectivos.
Estes custos adicionais não resultam de factores macroeconómicos, relacionados por exemplo com o custo do crédito, com a fiscalidade ou com as condições das taxas de câmbio, mas exclusivamente do facto de a actividade ser exercida em Veneza. As medidas em causa só os compensam parcialmente, o que explica aliás que os preços praticados pela sociedade Hotel Cipriani sejam mais elevados do que aqueles que são normalmente aplicados pelos estabelecimentos que se situam noutros locais.
— Processo T-270/00
A recorrente, a Italgas, sublinha que as autoridades italianas forneceram à Comissão os dados relativos às isenções fiscais em causa repartidas por sector. Cabia assim a esta instituição proceder a um exame de conjunto, ainda que sumário, do impacto previsível das medidas em causa nas trocas intracomunitárias e na concorrência, nos sectores de actividade em causa.
Acresce que as Orientações relativas aos auxílios ao emprego de 12 de Dezembro de 1995 prevêem expressamente que os auxílios a favor do emprego, «relativos a actividades que não são objecto de trocas comerciais entre Estados-Membros (por exemplo os serviços de proximidade, e certas iniciativas locais de emprego)», não fazem parte do âmbito de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Nestas condições, a recorrente sustenta em primeiro lugar que a decisão recorrida está viciada por falta de fundamentação, na medida em que não contém uma análise suficiente dos factos.
A recorrente contesta que, nas decisões relativas a regimes de auxílios, a Comissão possa remeter para o «cenário mais desfavorável» (worst case scenario). Se essa decisão examinasse apenas a pior das hipóteses, e fosse, no entanto, acompanhada de uma obrigação de recuperação de alcance geral, seria necessário precisar qual a autoridade, em que circunstâncias e com base em que critérios, que poderia determinar se a hipótese prevista se concretizou e para que operadores ou categorias de operadores.
Na audiência, a recorrente sublinhou que, quando a Comissão examina um regime de auxílios, dispõe de uma competência exclusiva para aplicar as disposições materiais do artigo 87.
o
CE. Com efeito, no actual sistema de fiscalização comunitária dos auxílios de Estado, a Comissão não pode delegar os seus poderes de apreciação discricionários nas autoridades nacionais. A sua decisão tem, por conseguinte, de conter a fundamentação necessária para permitir que o órgão jurisdicional comunitário exerça a sua fiscalização da decisão, e que as autoridades nacionais executem a ordem de recuperação sob a fiscalização do juiz nacional, a quem incumbe unicamente assegurar o cumprimento da decisão da Comissão.
No presente caso, a recorrente alega que a decisão recorrida não continha os elementos necessários para que possa ser executada relativamente à Italgas. Para exigir a restituição do auxílio alegado, as autoridades nacionais basearam-se, por isso, na apreciação constante da carta da Comissão de 29 de Outubro de 2001, acima referida. Ora, na medida em que essa apreciação é posterior à adopção da decisão recorrida, não pode validamente dar lugar a um reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça.
Nestas condições, admitir que a Comissão se possa basear em presunções quando se encontre perante um regime de auxílios conduziria a uma atenuação da sua obrigação de exame diligente e imparcial e, por conseguinte, a uma diminuição da possibilidade de contestar a decisão da Comissão.
Em segundo lugar, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação e violou consequentemente o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, ao recusar tomar em consideração o carácter compensatório das medidas em causa, sem ter sequer procedido a uma análise sumária das condições do mercado.
No presente caso, durante o procedimento administrativo, as autoridades italianas, baseando-se no relatório COSES, invocaram os custos adicionais suportados pelas empresas que operam nas ilhas da lagoa. Consideraram que essas empresas se encontram numa situação comparável, no que se refere em especial à volatilidade do trabalho, à das empresas do Mezzogiorno. Com efeito, as reduções de encargos sociais em causa destinam-se unicamente a compensar, pelo menos parcialmente, as condições desfavoráveis do mercado de trabalho na zona lagunar, e a travar assim o êxodo das empresas para terra firme. Destinando-se legitimamente estas medidas a alinhar os custos suportados pelas empresas em causa com aqueles que são suportados pelas empresas instaladas em terra firme, os custos adicionais devem ser avaliados por comparação com os custos suportados pelas empresas instaladas em terra firme. Seja como for, este ponto não foi fundamentado na decisão recorrida, na medida em que a Comissão não demonstrou que os custos suportados pelas empresas da lagoa se inscrevem na média comunitária.
Em terceiro lugar, a fundamentação da decisão recorrida é insuficiente, contém contradições manifestas e reveste um carácter discriminatório no que se refere à aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, designadamente em conjugação com o artigo 86.
o
CE.
Com efeito, no que se refere às empresas municipais, a Comissão verificou individualmente se estavam reunidas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Pelo contrário, a Comissão não analisou a situação de todas as outras empresas que, no essencial, se encontravam numa situação análoga à das empresas municipais. Esta diferença de tratamento não se justifica pelo facto de ter sido invocada uma derrogação a favor das empresas municipais ao abrigo do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE.
A insuficiência de fundamentação, a contradição na fundamentação e a violação do princípio da igualdade de tratamento são ainda mais manifestas no que respeita à Italgas. Com efeito, à época dos factos (1995-1996), o sector da distribuição de gás a nível urbano, no qual operava a sociedade Veneziana Gas que em seguida foi absorvida pela Italgas, ainda não tinha sido liberalizado. Não existindo trocas nem concorrência, as isenções obtidas pela Veneziana Gas não eram por conseguinte susceptíveis de afectar as trocas intracomunitárias e o livre jogo da concorrência. Com efeito, a liberalização do mercado do gás foi iniciada a nível comunitário pela Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado do gás natural (
JO L 204, p. 1
). Acresce que, durante o período considerado, a Veneziana Gas beneficiou de um monopólio legal de base municipal, sob a forma de um regime de concessão exclusiva, para a distribuição e o fornecimento de gás no território municipal de Veneza.
Além disso, a distribuição do gás a nível municipal representa um serviço de interesse económico geral. A responsabilidade pelo funcionamento deste serviço foi atribuída à Veneziana Gas através de um acto da administração municipal que remonta a 1970, que indica claramente a natureza e a duração das obrigações de serviço público e o território local abrangido. Esse acto previu a fixação, por parte das autoridades competentes, das tarifas aplicáveis, em função de parâmetros uniformes para toda a Itália.
Para avaliar os custos adicionais a que a Veneziana Gas devia fazer face, os custos suportados por esta sociedade deviam, logicamente, ter sido comparados com os das outras empresas às quais se aplica o mesmo sistema tarifário, definido a nível nacional.
No presente caso, a situação da Veneziana Gas à época dos factos era equiparável designadamente à da empresas municipal ASPIV. Ora, na decisão recorrida, a Comissão constatou que as isenções concedidas à ASPIV, responsável pelo serviço de gestão do ciclo integrado da água, se destinavam exclusivamente a compensar os custos suplementares resultantes do cumprimento da missão de serviço público atribuída a esta empresa.
A República Italiana, que intervém em apoio dos pedidos da Italgas, alega que, atendendo ao montante relativamente reduzido das isenções em causa, a Comissão devia ter identificado os sectores em causa e determinado de forma fundamentada aqueles de entre estes que se caracterizavam por uma viva concorrência. No presente caso, a Comissão não contestou as afirmações das autoridades italianas e dos terceiros interessados segundo as quais as empresas instaladas na zona lagunar de Veneza exerciam em geral actividades de serviço público locais ou actividades artesanais ou comerciais estreitamente ligadas ao território insular, pelo que não estavam em concorrência com empresas instaladas fora desse território.
Além disso, o Governo italiano invoca o carácter compensatório das medidas em causa. Baseia-se designadamente no acórdão de 5 de Outubro de 1999, França/Comissão (
C-251/97, Colect., p. I-6639
, n.
os
40 a 47), no qual o Tribunal de Justiça decidiu que o facto de as diminuições das contribuições sociais se destinarem a compensar os custos adicionais suportados pelas empresas de determinados sectores no seguimento de acordos colectivos não pode permitir que as mesmas deixem de ser qualificadas como auxílio de Estado. Daqui decorre
a contrario
que, se as causas dos custos adicionais não resultarem da livre escolha efectuada pela empresa em causa à luz de vantagens obtidas em determinados domínios como contrapartida de concessões aceites noutros domínios, as medidas de compensação desses custos adicionais «não pretendidos» não podem ser equiparadas a auxílios de Estado. Ora, no presente caso, os custos adicionais são necessariamente suportados por todas as empresas que operam na zona insular. A sua compensação parcial através das medidas em causa não pode, consequentemente, ser considerada um auxílio de Estado.
— Processo T-277/00
Os recorrentes, a Coopservice e o comité, invocam a violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e do dever de fundamentação.
Em primeiro lugar, as medidas em causa apresentam um carácter compensatório no que respeita à contribuição das empresas presentes no território da lagoa para a conservação do património arquitectónico e cultural de Veneza. Segundo o relatório COSES, acima referido, representam 2,9% do volume de negócios das empresas beneficiárias, ao passo que os custos adicionais resultantes da sua localização em Veneza atingem 9,5% desse volume de negócios. A necessidade de compensar os custos adicionais suportados pelos operadores nas regiões insulares foi aliás admitida designadamente na Declaração n.
o
30 relativa às regiões insulares anexa à Acta Final do Tratado de Amesterdão e ao artigo 130.
o
-A do Tratado CE (que passou a artigo 158.
o
CE).
No presente caso, a Comissão não provou que os custos suportados pelas empresas que operam em terra firme, aos quais as autoridades italianas se referiram para comparação, reflectiam uma realidade mais favorável do que a da média comunitária, e que os custos suportados pelas empresas da lagoa eram, pelo contrário, conformes com a média comunitária.
Por outro lado, a Comissão não tomou em devida consideração — quando verificou se as medidas em causa constituíam auxílios de Estado na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE — a prevalência das regras da coesão económica e social sobre as da concorrência. Fez prevalecer as segundas, em violação do artigo 2.
o
UE. Ora, as medidas em causa destinavam-se, segundo os recorrentes, a permitir a realização dos objectivos definidos no artigo 2.
o
acima referido.
Em segundo lugar, os recorrentes invocam o reduzido montante das isenções de encargos sociais de que em média cada um dos operadores em causa beneficiou. Alegam que a maioria das empresas que beneficiou das medidas em causa exercia a sua actividade a nível exclusivamente local. A este respeito, os recorrentes mencionam em especial as empresas que operam nos sectores da hotelaria, do transporte local ou da limpeza. A exclusão das empresas que operam unicamente a nível local do âmbito de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE foi aliás confirmada pela Comissão não apenas, por exemplo, nas Orientações relativas aos auxílios ao emprego de 12 de Dezembro de 1995, acima referidas, e na Comunicação sobre o enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME, acima referida, mas também na própria decisão recorrida (considerandos 90, 91 e 93), no que respeita a determinadas empresas municipais.
Neste contexto, a decisão recorrida está igualmente viciada por uma contradição de fundamentação e pela violação do princípio da igualdade de tratamento.
A este respeito, os recorrentes, baseando-se nos documentos apresentados pela Comissão a pedido do Tribunal, salientaram a equivalência das informações e dos pedidos que tinham por objecto a não aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, transmitidos à Comissão durante o procedimento administrativo, no que se refere, por um lado, às empresas municipais e, por outro, a determinados sectores de actividades locais.
Com efeito, o município de Veneza não identificou as empresas em relação às quais solicitou uma derrogação nos termos do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE, e não invocou o carácter local do mercado no qual aquelas operavam. No entanto, a Comissão considerou na decisão recorrida que as isenções de encargos sociais a favor das empresas municipais ACTV e AMAV e da empresa Panfido não constituíam auxílios de Estado devido ao carácter local dos mercados em causa. Ora, nas suas observações de 23 de Janeiro de 1999, as autoridades italianas forneceram uma lista dos sectores nos quais as empresas não podiam participar nas trocas, incluindo essa lista os sectores da construção, do comércio, da hotelaria e dos serviços de interesse económico geral. Além disso, os quadros do INPS, acima referidos, anexos àquelas observações, referiram o número de empresas beneficiárias e o número de trabalhadores abrangidos, por sector de actividade. Acresce que, nas observações de 17 de Março de 1998, o comité sublinhou que a natureza especial, principalmente local, das actividades exercidas pela maioria das empresas beneficiárias impedia a implementação dessas empresas num mercado caracterizado por uma forte concorrência, e tinha por consequência que mesmo um eventual impacto no volume das trocas entre os Estados-Membros teria de qualquer modo sido mínima. Por último, o relatório COSES datado de Março de 1998 analisou designadamente os sectores do comércio, da hotelaria, dos serviços e das actividades artesanais, como o trabalho do vidro de Murano, nos quais os mercados se limitam ao centro histórico ou, quando muito, ao território do município de Veneza.
Nestas condições, a Comissão devia ter solicitado informações suplementares às empresas mais importantes, por exemplo através de uma injunção às autoridades italianas, como fez em relação às empresas municipais.
No presente caso, os recorrentes consideram que a situação da Coopservice era análoga à da AMAV (considerando 93 da decisão recorrida), na medida em que as duas empresas exercem a mesma actividade de gestão de serviços de limpeza e de manutenção a nível exclusivamente local.
Por outro lado, a decisão recorrida carece de fundamentação. Não comporta qualquer análise do impacto das medidas em causa nas trocas intracomunitárias e na concorrência, baseando-se unicamente em presunções.
Em terceiro lugar, os recorrentes invocam a violação do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE. Alegam que a Coopservice presta serviços de limpeza e de manutenção a entidades públicas e privadas na cidade de Veneza, a fim de satisfazer um interesse geral.
Argumentos da Comissão
A Comissão lembra que, quando examina um regime de auxílios, se pode limitar a estudar as características gerais desse regime. Deve basear-se no cenário mais desfavorável (worst case scenario), tanto para qualificar o regime em causa como, se for caso disso, para apreciar a sua compatibilidade com o mercado comum.
No presente caso, o facto de as autoridades italianas terem fornecido à Comissão dados repartidos por sector, indicando designadamente o número de empresas teoricamente abrangidas pelo regime, não altera a justeza dessa abordagem. Com efeito, a Comissão não poderia ter baseado a sua avaliação nesses dados específicos recolhidos pelas autoridades italianas após a implementação ilegal do regime de auxílios em causa sem conceder ao Estado-Membro em causa o benefício de uma análise concreta
ex post
.
À luz das informações de que dispunha, a Comissão verificou de forma juridicamente bastante, na decisão recorrida (considerando 49), o preenchimento de todas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Cabe às autoridades nacionais, quando executam a decisão recorrida, proceder a uma avaliação da situação individual de cada beneficiário.
A Comissão lembra a este respeito que as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais têm de respeitar a apreciação de incompatibilidade do regime de auxílios efectuada por si, sem prejuízo da possibilidade de os órgãos jurisdicionais submeterem ao Tribunal de Justiça uma questão de validade ao abrigo do artigo 234.
o
CE. Pelo contrário, quando procedem à recuperação dos auxílios pagos, as autoridades nacionais devem assegurar-se de que, a nível individual, a medida constitui efectivamente um auxílio, que se trata de um auxílio novo e que não foi declarado compatível por força de um regulamento de isenção ou de outra decisão da Comissão.
Seja como for, a Comissão contesta que as isenções de encargos sociais em causa de que os recorrentes beneficiaram não tiveram qualquer impacto nas trocas entre os Estados-Membros. A actividade hoteleira em Veneza pode entrar em determinados casos num fluxo que é objecto de trocas entre os Estados-Membros. Quanto ao mercado das prestações de serviços de limpeza à escala industrial, no qual a Coopservice opera, este pode revestir interesse igualmente para as empresas não nacionais, especialmente se as missões confiadas assumirem um valor económico significativo. Por último, não há qualquer dúvida de que a Italgas, que exerce as suas actividades no mercado da energia, se encontra em concorrência com os operadores de outros Estados-Membros.
Por outro lado, a Comissão considera que as medidas em causa não revestem um carácter compensatório que permita que sejam excluídas do âmbito de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Os recorrentes sustentam que as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, relativas à concessão de uma vantagem económica, ao impacto nas trocas intracomunitárias e à incidência na concorrência, não estão reunidas no presente caso. Alegam que o regime de auxílios em causa apresenta um carácter compensatório e que, por conseguinte, não confere nenhuma vantagem aos seus beneficiários. Acresce que a Comissão não provou que este regime era susceptível de afectar as trocas entre os Estados-Membros e de ter um impacto na concorrência. Além disso, a decisão recorrida está viciada por insuficiência ou falta de fundamentação no que respeita às condições acima referidas de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Acresce que a Italgas (processo T-270/00) e a Coopservice bem como o comité (processo T-277/00) alegam que a decisão recorrida é discriminatória e contraditória, na medida em que a Comissão apenas procedeu a um exame da situação individual das empresas municipais. Esta decisão viola igualmente o artigo 86.
o
, n.
o
2, CE.
É conveniente analisar conjuntamente estes fundamentos relativos à violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, do dever de fundamentação e do princípio da igualdade de tratamento, de forma a examiná-los em primeiro lugar em relação com a alegada inexistência da atribuição de uma vantagem, resultante do carácter pretensamente compensatório da medida em causa, e em seguida em relação com a alegada inexistência de afectação das trocas intracomunitárias e de impacto na concorrência.
Quanto à alegada inexistência de vantagens, devido ao carácter pretensamente compensatório das medidas em causa
Para constituir um auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, uma medida tem que nomeadamente ser susceptível de conferir uma vantagem, em benefício exclusivo de certas empresas ou certos sectores de actividade. Com efeito, este artigo é relativo aos auxílios que falseiam ou ameaçam falsear a concorrência «favorecendo certas empresas ou certas produções».
Na presente situação, a medida em causa consiste em isenções de encargos sociais a favor de todas as empresas instaladas no território de Veneza e de Chioggia. Os recorrentes não contestam o carácter selectivo dessas isenções, que resulta no presente caso da especificidade regional (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C-88/03, Colect., p. I-7115
).
Além disso, é inegável que as isenções de encargos sociais em causa tornam mais leves os custos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e atribuem por esse motivo uma vantagem financeira aos seus beneficiários relativamente às empresas sujeitas àqueles encargos sociais (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de España,
C-387/92, Colect., p. I-877
, n.
os
13 e 14).
No entanto, os recorrentes consideram que o regime de isenções de encargos sociais em causa não confere qualquer vantagem aos seus beneficiários, na medida em que reveste um carácter compensatório.
A este respeito, todos os recorrentes sustentam que as isenções de encargos sociais em causa se limitam a compensar parcialmente as desvantagens estruturais representadas pelos custos adicionais suportados pelas empresas que operam nas ilhas da lagoa. Além disso, a Italgas (processo T-270/00) e a Coopservice e o comité (processo T-277/00) alegam que essas isenções representam uma compensação parcial pela gestão de serviços de interesse económico geral de que as duas empresas recorrentes foram incumbidas.
Quanto à alegada compensação de desvantagens estruturais (processos T-254/00, T-270/00 e T-277/00)
Segundo os recorrentes e a República Italiana, que intervém em apoio dos pedidos da Italgas, as isenções de encargos sociais em causa não conferem qualquer vantagem concorrencial às empresas beneficiárias, antes compensando parcialmente uma situação concorrencial desfavorável. Com efeito, as empresas instaladas nas ilhas da lagoa suportam custos suplementares ligados designadamente à aquisição e à manutenção dos edifícios, devido às rendas e aos preços de aquisição elevados, aos problemas decorrentes da humidade e das marés altas, e às obrigações impostas pela necessidade de salvaguardar o património histórico e paisagístico, bem como os custos adicionais decorrentes do transporte e do transbordo dos
stocks
e das mercadorias. Acresce que, devido ao carácter turístico de Veneza, os custos dos bens e dos serviços são igualmente mais elevados.
Esta argumentação tinha já sido adiantada pelas autoridades italianas, assim como pelo município de Veneza e pelo comité, com base em dois estudos do COSES, durante o procedimento administrativo (v. n.
o
9
supra
).
Na decisão recorrida (considerandos 52 a 54), a Comissão contesta esta argumentação por o carácter compensatório de uma medida não excluir que esta constitua um auxílio de Estado, podendo, no entanto, em determinados casos ser tomado em consideração para efeitos da avaliação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum. A Comissão explicou em substância que o Tratado não tem por objectivo garantir uma perfeita igualdade teórica entre empresas. Estas operam num mercado real e não num mercado perfeito no qual as condições a que estão sujeitas são absolutamente idênticas. Além disso, os custos adicionais não foram calculados por comparação com os custos médios das empresas europeias, mas por comparação com os custos que as empresas em causa não teriam tido de suportar se se tivessem deslocalizado para terra firme.
Esta análise da Comissão é conforme com a jurisprudência. Com efeito, no seu acórdão de 29 de Abril de 2004, Itália/Comissão, já referido no n.
o
53 (n.
o
61), o Tribunal de Justiça, confirmando o acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, recordou que a circunstância de um Estado-Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência existentes num determinado sector económico das existentes noutros Estados-Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios. Nesse processo, a alegada desvantagem estava ligada designadamente à situação geográfica que expunha em especial os beneficiários do regime de auxílios regional em causa à concorrência de operadores, instalados em países terceiros, que beneficiaram de auxílios de Estado e de uma fiscalidade menos pesada (acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
os
64 e 101).
Contrariamente ao que alega a sociedade Hotel Cipriani, esta jurisprudência não visa unicamente as medidas destinadas a compensar uma desvantagem concorrencial ligada a factores macroeconómicos como o custo do crédito, a fiscalidade ou as condições das taxas de câmbio.
A este respeito, há quer recordar que à semelhança, aliás, de todo o direito comunitário da concorrência, as regras do Tratado relativas aos auxílios de Estado visam assegurar não uma concorrência perfeita mas uma concorrência efectiva ou eficaz, como é sublinhado pela Comissão na decisão recorrida (v. n.
o
181,
supra
).
Nestas condições, a compensação de desvantagens estruturais permite apenas afastar a qualificação de auxílio de Estado em determinadas situações específicas. Em primeiro lugar, segundo jurisprudência assente, uma vantagem conferida a uma empresa para corrigir uma situação concorrencial desfavorável não constitui um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE quando seja justificada por motivos económicos e quando não introduza uma discriminação entre os operadores económicos estabelecidos nos vários Estados-Membros. Neste tipo de situações, o órgão jurisdicional comunitário aplica na realidade o critério do operador privado numa economia de mercado (acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
o
99). É o que sucede por exemplo no caso de uma tarifa preferencial para o gás natural concedida aos horticultores em estufas aquecidas por uma sociedade, a Gasunie, controlada pelas autoridades neerlandesas, na medida em que essa tarifa se justificava objectivamente pela necessidade de praticar preços competitivos por comparação com outras fontes de energia, no contexto do mercado em causa (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão, já referido no n.
o
50, n.
o
30).
Em segundo lugar, decorre igualmente da jurisprudência que não constitui um auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, uma vantagem concedida a uma empresa que torna mais leves os encargos que oneram normalmente o seu orçamento, quando essa vantagem visa remediar o facto de a empresa beneficiária estar sujeita a encargos suplementares decorrentes de um regime derrogatório, aos quais escapam as empresas concorrentes sujeitas ao direito comum nas condições normais do mercado. No acórdão de 23 de Março de 2006, Enirisorse (
C-237/04, Colect., p. I-2843
, n.
o
32), o Tribunal de Justiça declarou assim que uma lei italiana que limitava o direito ao reembolso em caso de exercício excepcional do direito de exoneração pelos associados da Sotacarbo SpA, tornando, por esse motivo, mais leve um ónus que em condições normais esta devia ter suportado, se limitava, na realidade, a neutralizar a vantagem concedida à associada Enirisorse SpA sob a forma de uma faculdade excepcional de exoneração, que derrogava o direito comum. O Tribunal de Justiça concluiu daí que esta lei não se destinava de modo algum a criar uma vantagem económica na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE a favor da Sotacarbo.
Na mesma linha de pensamento, no seu acórdão de 16 de Março de 2004, Danske Busvognmænd/Comissão (
T-157/01, Colect., p. II-917
, n.
o
57), o Tribunal de Primeira Instância decidiu que, na privatização de uma empresa de transportes por autocarro, a Combus A/S, o pagamento por parte do Reino da Dinamarca de uma remuneração única a funcionários que trabalhavam para essa sociedade, a título de compensação pela sua renúncia aos direitos decorrentes do estatuto de funcionário aquando da sua passagem para o estatuto de agente contratado na Combus, não constituiu um auxílio de Estado. Com efeito, o Tribunal admitiu a este respeito que a medida em causa visava substituir o estatuto privilegiado e dispendioso dos funcionários empregados pela Combus por um estatuto de agente contratual comparável ao dos empregados de outras empresas de transportes por autocarro e, consequentemente, libertar a Combus da desvantagem estrutural resultante do estatuto privilegiado dos funcionários, comparativamente com os seus concorrentes privados. Pelo contrário, no acórdão França/Comissão, já referido no n.
o
149 (n.
os
46 e 47), invocado pela República Italiana, o Tribunal de Justiça decidiu que o facto de as medidas estatais em causa pretenderem compensar os custos adicionais que as empresas de determinados sectores assumiram na sequência da celebração e implementação de acordos colectivos não é suficiente para que os mesmos não sejam qualificados como auxílios de Estado, pelo facto de os acordos que os parceiros sociais celebram formarem um todo que é o resultado de um compromisso para o qual cada parte faz concessões em determinados domínios como contrapartida de vantagens noutros domínios, de modo que, nas circunstâncias do caso concreto, era impossível avaliar com a precisão necessária o custo final desses acordos para as empresas. Contrariamente ao que a República Italiana alega, o elemento decisivo nesse acórdão não residia no carácter consensual dos acordos colectivos em causa, mas no equilíbrio dos custos finais suportados respectivamente pelos parceiros sociais e na impossibilidade de avaliar de forma precisa o custo desses acordos para as empresas.
No presente caso, resulta manifestamente da sua natureza que as isenções de encargos sociais em causa que visam compensar parcialmente as desvantagens estruturais relacionadas com os custos suplementares suportados pelas empresas devido à sua instalação nas ilhas da lagoa (v. n.
o
179,
supra
) não são justificadas por considerações económicas objectivas nem por exigências relacionadas com a coerência do regime jurídico aplicável e com o equilíbrio dos direitos e dos ónus — à luz do direito comum ao qual estão sujeitas as empresas concorrentes —, como as que foram tomadas em consideração na jurisprudência examinada nos números anteriores.
Por outro lado, contrariamente às circunstâncias em causa nos acórdãos Enirisorse, já referido no n.
o
186, e Danske Busvognmaend/Comissão, já referido no n.
o
187, não existe no presente caso uma relação directa entre o regime de isenção de encargos sociais em causa e os objectivos alegados, destinada no caso concreto a compensar os custos adicionais ligados aos problemas estruturais específicos que resultam da situação lagunar de Veneza e de Chioggia. Em especial, as isenções de encargos sociais em causa, previstas a favor de todas as empresas instaladas em Veneza ou em Chioggia e que visam facilitar o emprego ao tornar mais leves os encargos dos empregadores não têm especificamente por objectivo a compensação das desvantagens estruturais invocadas, como sejam os custos adicionais ligados por exemplo à aquisição e à manutenção dos edifícios ou aos problemas resultantes da humidade e das marés altas («aqua alta»; v. n.
o
179
supra
). A este respeito, não está provado que os sectores mais atingidos pelas desvantagens estruturais invocadas sejam aqueles que geram o maior número de empregos e que beneficiam por esse motivo da compensação parcial dos seus custos suplementares. Quanto a este ponto, os recorrentes, baseando-se nos estudos acima referidos do COSES, invocam, no entanto, a volatilidade do trabalho no território insular. O estudo do COSES de Fevereiro de 1998 (n.
o
1.2.4) confirma efectivamente que, devido à insularidade, as empresas são frequentemente obrigadas a suportar as despesas de deslocação e de restauração dos seus empregados e estão sujeitas aos seus atrasos ou às suas ausências devido ao nevoeiro e ao fenómeno das marés altas. No entanto, mesmo que se admita esta explicação, não deixa de ser verdade que tem de existir uma conexão directa entre o montante dos custos adicionais suportados e o da compensação, ainda que esta seja apenas parcial como alegam os recorrentes.
Ora, no presente caso, os elementos apresentados pelos recorrentes não permitem presumir a existência de uma relação directa entre os custos suplementares efectivamente suportados e o montante do auxílio recebido pelos diversos operadores nos principais sectores de actividade económica. Em especial, os recorrentes não apresentaram nenhum elemento que permita presumir que a maior parte dos sectores de actividade estão expostos numa medida comparável às desvantagens económicas alegadas invocadas, ligadas à insularidade. A este respeito, resulta, pelo contrário, do estudo do COSES de Fevereiro de 1998 (n.
o
1.1.3) que as actividades ligadas ao turismo e determinados sectores comerciais podem contrabalançar as desvantagens ligadas à insularidade através da imagem atractiva (il forte richiamo di immagine) de Veneza. O estudo do COSES de Março de 1998 (n.
o
1.3) indica em especial que, para os hotéis, a localização no centro histórico de Veneza ou nas ilhas da lagoa pode proporcionar uma grande liberdade na fixação dos preços e representar uma vantagem concorrencial significativa. No sector hoteleiro, por exemplo, os custos adicionais suportados são assim compensados por preços mais elevados, como aliás salientou a sociedade Hotel Cipriani.
Por conseguinte, ainda que se admita que, mais genericamente, quando uma medida visa compensar determinadas desvantagens estruturais específicas, essa compensação possa em determinadas situações ser tomada em consideração para determinar se essa medida confere uma vantagem económica aos seus beneficiários, há que constatar que as condições da tomada em consideração dessa compensação não estão reunidas no presente caso.
Além disso, e seja como for, é de notar que, no presente caso, as autoridades italianas e os terceiros interessados se referiram aos custos suportados pelas empresas instaladas em terra firme, como foi sublinhado pela Comissão na decisão recorrida (v. n.
o
181
supra
). Ora, ao contrário do que os recorrentes alegam, só desvantagens estruturais específicas que dêem origem a custos adicionais por comparação com uma situação «tipo» à qual os operadores económicos podem normalmente estar expostos num mercado caracterizado por condições de concorrência efectiva (v. n.
o
184
supra
) podem ser tomadas em consideração quando se aprecia a existência de uma vantagem na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, como salientou a Comissão na decisão recorrida. No presente caso, o mero facto de as empresas instaladas em Veneza ou em Chioggia estarem expostas a custos suplementares comparativamente àqueles que suportariam se se deslocalizassem para terra firme não permite que se considere que o regime em causa não lhes confere nenhuma vantagem e não introduz dessa forma uma discriminação relativamente aos seus concorrentes em Itália ou noutros Estados-Membros. Quanto a este ponto, a Comissão não excedeu, por conseguinte, os limites do seu poder de apreciação quando considerou que os custos adicionais alegados deviam ser analisados por comparação com os custos médios das empresas comunitárias.
Acresce que, é às autoridades nacionais ou aos terceiros interessados que cabia, durante o procedimento administrativo, fazer prova dos custos adicionais alegadamente suportados por comparação com os custos médios das empresas comunitárias, a fim de provar a existência de desvantagens estruturais específicas que justifiquem a medida de compensação em causa. Por conseguinte, contrariamente ao que os recorrentes alegam, não cabia à Comissão demonstrar que os custos suportados pelas empresas que operam em terra firme, invocados pelas autoridades italianas para efeitos da comparação, representam uma situação mais favorável do que a que corresponde aos custos médios das empresas comunitárias, os quais não lhe foram comunicados durante o procedimento administrativo.
Resulta do que precede que os recorrentes não provaram que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação quando considerou que, apesar da sua finalidade de compensação parcial das desvantagens estruturais ligadas à insularidade, o regime de isenção de encargos sociais em causa atribuía uma vantagem concorrencial aos seus beneficiários.
Neste contexto, há que rejeitar o argumento da Coopservice e do comité segundo o qual a Comissão devia ter tomado em consideração a Declaração n.
o
30 relativa às regiões insulares anexa à Acta Final do Tratado de Amesterdão e as regras da coesão económica e social para apreciar a existência de uma vantagem concorrencial (v. n.
os
153 e 155
supra
). Basta recordar a este respeito que o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE não faz nenhuma distinção consoante as causas ou os objectivos de uma medida destinada a tornar mais leves encargos que normalmente oneram uma empresa, antes definindo essa medida em função dos seus efeitos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão,
173/73, Colect., p. 357
, n.
o
27, e de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, dito «Maribel bis/ter»
C-75/97, Colect., p. I-3671
, n.
o
25). Uma medida que visa compensar uma desvantagem estrutural não pode, apenas devido à sua finalidade, escapar à aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, quando confere uma vantagem aos beneficiários na acepção desse artigo. Ora, no presente caso, decorre do exame acima efectuado que, ainda que o regime de isenção de encargos sociais em causa se destinasse a compensar parcialmente as desvantagens estruturais específicas ligadas à situação insular de Veneza e de Chioggia, os recorrentes não provaram que, devido ao seu carácter compensatório, esse regime não conferia nenhuma vantagem concorrencial aos seus beneficiários e não introduzia consequentemente discriminações entre operadores económicos. Por outro lado, há que salientar que os objectivos de coesão económica e social invocados pelos recorrentes podem ser tomados em consideração para efeitos de uma declaração de compatibilidade do regime de auxílios com o mercado comum se as condições dessa derrogação definidas pelo Tratado e as suas regras de execução estiverem cumpridas.
Por todos estes motivos, a Comissão não violou as disposições do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE quando considerou, na decisão recorrida, que a compensação das desvantagens estruturais invocadas pela República Italiana e pelos terceiros interessados que participaram no procedimento não era susceptível de excluir que essas medidas constituíssem um auxílio de Estado.
Por outro lado, a decisão recorrida está suficientemente fundamentada relativamente a este ponto (v. n.
o
181
supra
). Com efeito, resulta da mesma que a Comissão considerou que a compensação das desvantagens estruturais invocadas através da medida em causa não excluía a atribuição de uma vantagem na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, e que, de qualquer modo, a existência de custos adicionais por comparação com uma situação «tipo», caracterizada por condições de concorrência efectiva, não foi provada no presente caso.
Daqui resulta que há que julgar improcedentes os fundamentos relativos à violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e à falta de fundamentação, invocados relativamente à alegada compensação de desvantagens estruturais.
Quanto à alegada compensação pela gestão de serviços públicos (processos T-270/00 e T-277/00)
No processo T-270/00, a Italgas sustenta que, quando foram atribuídos os auxílios em causa, a Veneziana Gas, que posteriormente foi absorvida pela Italgas, era responsável pelo serviço de interesse económico geral da distribuição de gás no município de Veneza. A Veneziana Gas devia assim ter beneficiado da derrogação prevista no artigo 86.
o
, n.
o
2, CE.
A recorrente acusa essencialmente a Comissão de se ter limitado, na decisão recorrida, a tomar em consideração a situação individual das empresas municipais, a favor das quais as autoridades italianas tinham solicitado uma derrogação nos termos do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE. Ao não ter procedido a um exame individual semelhante relativamente às outras empresas que se encontravam em situações análogas, a Comissão violou o princípio da não discriminação e fundamentou a decisão recorrida de maneira contraditória. A recorrente alega em especial que, da mesma forma que reconheceu, no considerando 92 da decisão recorrida, o carácter compensatório das isenções de encargos sociais em causa a favor da sociedade ASPIV, responsável pelo serviço de interesse económico geral de gestão do ciclo integrado da água, a Comissão devia ter tomado em consideração nessa decisão os custos suplementares resultantes para a Veneziana Gas do desempenho da sua missão de serviço público no território da lagoa.
No processo T-277/00, a Coopservice e o comité sustentam igualmente que esta sociedade era responsável pela prestação de um serviço de interesse económico geral.
A Comissão objecta que não lhe foi transmitida qualquer informação relativa à situação individual das empresas recorrentes durante o procedimento administrativo.
A este respeito, há que salientar a título liminar que o exame de todas as observações das autoridades italianas e dos terceiros interessados que manifestaram a sua posição, a saber o comité e o município de Veneza, enviadas à Comissão durante o procedimento administrativo e apresentadas por esta instituição a pedido do Tribunal, assim como o exame dos dois relatórios do COSES, confirmam que não foi chamada a atenção da Comissão para os custos suplementares suportados pela Veneziana Gas ou pelas empresas de manutenção e de limpeza, como a Coopservice. Se é verdade que, nas suas observações de 23 de Janeiro de 1999, as autoridades italianas evocaram, sem mais precisões, os serviços de interesse económico geral entre os sectores nos quais as empresas não eram, segundo estas autoridades, susceptíveis de participar nas trocas, não mencionaram, no entanto, nenhuma dessas empresas nem forneceram a menor indicação que permitisse identificá-las ou determinar as actividades de serviço público acima referidas.
Em contrapartida, é facto assente entre as partes que a República Italiana e o município de Veneza solicitaram uma derrogação nos termos do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE a favor das empresas municipais. Contrariamente ao que os recorrentes alegaram na audiência, estas empresas municipais, que são em número limitado, foram claramente identificadas pelo seu próprio estatuto, nas observações apresentadas à Comissão. Foram em especial designadas nominativamente nas observações do Governo italiano de 27 de Julho de 1999, que precisou os respectivos sectores de actividade e as condições de exercício dessas actividades.
Excepto no que se refere às empresas municipais, as únicas indicações comunicadas à Comissão durante o procedimento administrativo, em apoio o carácter compensatório do regime de auxílios em causa, diziam respeito aos custos suplementares que oneram de forma geral as empresas que exercem a sua actividade nas ilhas da lagoa. Em momento algum foi invocada a situação particular da Veneziana Gás nem a das empresas limpeza como a Coopservice.
No entanto, segundo a Italgas, os custos adicionais suportados pela Veneziana Gas, em comparação com os custos suportados pelas outras empresas de distribuição de gás às quais se aplica o mesmo sistema tarifário definido a nível nacional, deviam ter sido tomados em consideração para analisar o carácter compensatório das isenções de encargos sociais em causa relativamente a esta empresa.
A Italgas alega a este respeito que a aplicação do método tarifário único conduzia à fixação de tarifas de fornecimento de gás diferenciadas segundo as zonas, em função de um custo
standard
e de parâmetros uniformes para toda a Itália que não tomavam em consideração o quadro real no qual era efectuada a distribuição de gás na zona lagunar e os custos adicionais efectivamente suportados pela Veneziana Gas.
A este respeito, há que recordar em primeiro lugar que, quando a Comissão decide iniciar um procedimento formal de exame, cabe ao Estado-Membro em causa e aos beneficiários da medida em questão apresentar os seus argumentos destinados a provar que a medida em causa não constitui um auxílio ou que é compatível com o mercado comum, tendo precisamente o procedimento formal por objectivo esclarecer a Comissão sobre todos os dados do processo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Novembro de 2004, Ferriere Nord/Comissão,
T-176/01, Colect., p. II-3931
, n.
o
93). Mais concretamente, para obter a aprovação, em derrogação das regras do Tratado, de auxílios alterados ou novos, cabe ao Estado-Membro em causa, por força do seu dever de colaboração para com a Comissão, fornecer todos os elementos susceptíveis de permitir que esta instituição verifique se estão reunidas as condições da derrogação (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Abril de 1993, Itália/Comissão,
C-364/90, Colect., p. I-2097
, n.
o
20, e acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Junho de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comissão,
T-171/02, Colect., p. II-2123
, n.
o
129, e de 6 de Abril de 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comissão,
T-17/03, Colect., p. II-1139
, n.
o
48).
Por outro lado, no caso de um regime de auxílios, a Comissão não é, em princípio, obrigada a efectuar uma análise dos auxílios atribuídos em casos individuais (v. n.
o
73,
supra
). Pode limitar-se a estudar as características gerais do regime em causa, sem ser obrigada a examinar cada caso de aplicação concreta (acórdãos do Tribunal de Justiça, Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, n.
o
51; de 29 de Abril de 2004, Grécia/Comissão,
C-278/00, Colect., p. I-3997
, n.
o
24; de 15 de Dezembro de 2005, Itália/Comissão,
C-66/02, Colect., p. I-10901
, n.
os
91 e 92, e Unicredito Italiano,
C-148/04, Colect., p. I-11137
, n.
os
67 e 68).
No entanto, segundo a jurisprudência, a Comissão deve, no interesse de uma boa administração das regras fundamentais do Tratado relativas aos auxílios de Estado, proceder no âmbito do artigo 88.
o
CE a um exame diligente e imparcial da medida de auxílio em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Colect., p. I-1719
, n.
o
62, e do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Março de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Comissão,
T-228/99 e T-233/99, Colect., p. II-435
, n.
o
167). Em especial, num procedimento formal de exame, o princípio da boa administração, que faz parte dos princípios gerais do Estado de direito comuns às tradições constitucionais dos Estados-Membros, impõe à Comissão que respeite o princípio da igualdade de tratamento entre os interessados (v., neste sentido, despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 4 de Abril de 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão,
T-198/01 R, Colect., p. II-2153
, n.
o
85).
Neste quadro jurídico, o eventual reconhecimento de uma obrigação da Comissão de apreciar individualmente a situação de determinados beneficiários, quando do exame de um regime de auxílios, está relacionado, por um lado, com a observância das obrigações processuais que recaem respectivamente sobre a Comissão e sobre o Estado-Membro em causa e, por outro, com o conteúdo das informações específicas que dizem respeito aos referidos beneficiários comunicadas pelas autoridades nacionais ou por terceiros interessados à Comissão.
Em especial, segundo a jurisprudência, a Comissão pode adoptar uma decisão com base nas informações disponíveis se o Estado-Membro em causa, em violação do seu dever de cooperação resultante do artigo 10.
o
CE, não lhe fornecer as informações que a Comissão lhe solicitou para examinar a qualificação da medida em causa à luz das disposições do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e apreciar, se for caso disso, a compatibilidade do auxílio com o mercado comum. No entanto, antes de adoptar essa decisão, a Comissão tem de intimar o Estado-Membro a fornecer-lhe, no prazo que for por ela fixado, todos os documentos, informações e dados necessários que lhe permitam exercer a sua fiscalização. Só no caso de o Estado-Membro, não obstante a injunção da Comissão, não fornecer as informações solicitadas, é que esta tem poder de encerrar o procedimento e, se for caso disso, adoptar uma decisão que declara a existência de um auxílio e a compatibilidade ou a incompatibilidade desse auxílio com o mercado comum com base nos elementos de que dispõe (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Outubro de 2005, Freistaat Thüringen/Comissão,
T-318/00, Colect., p. II-4179
, n.
o
73, e de 12 de Setembro de 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comissão,
T-68/03, Colect., p. II-2911
, n.
o
36 e jurisprudência aí referida).
Estes princípios foram confirmados pelo artigo 5.
o
, n.
os
2 e 3, pelo artigo 10.
o
, n.
o
3, e pelo artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999. Em especial, este último artigo enuncia que, em caso de incumprimento por um Estado-Membro de uma injunção para prestação de informações, a decisão da Comissão de encerrar o procedimento formal de exame nos termos do artigo 7.
o
do mesmo regulamento será tomada com base nas informações disponíveis.
No presente caso, a Comissão cumpriu integralmente as suas obrigações processuais, tanto relativamente ao Estado-Membro em causa como relativamente aos beneficiários do regime de auxílios em questão, na sua qualidade de terceiros interessados. Com efeito, os terceiros interessados foram convidados a apresentar as suas observações sobre o regime de auxílios em causa por meio de uma comunicação publicada no Jornal Oficial de 18 de Fevereiro de 1998, nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
2, CE. Esta comunicação retomou o texto da carta através da qual a Comissão informou a República Italiana da sua decisão de iniciar o procedimento formal de exame e a intimou a fornecer-lhe designadamente todos os documentos, informações e dados que esta julgasse úteis para a apreciação desse processo. Por carta de 17 de Março de 1998, o comité enviou à Comissão um relatório acompanhado do estudo do COSES de Março de 1998. O município de Veneza apresentou as suas observações à Comissão por carta de 18 de Maio de 1998. Indicou nessa carta que as empresas municipais eram responsáveis pela prestação de um serviço público e invocou a aplicação do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE. As empresas recorrentes não apresentaram observações. As observações acima referidas do comité e do município de Veneza foram transmitidas ao Governo italiano, que enviou os seus comentários à Comissão por carta de 23 de Janeiro de 1999, e subscreveu o pedido de derrogação nos termos do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE a favor das empresas municipais, por carta de 10 de Junho de 1999. Por decisão de 23 de Junho de 1999, a Comissão, considerando que a República Italiana não lhe tinha fornecido todas as informações necessárias para avaliar as medidas a favor das empresas municipais, intimou-a a fornecer-lhe todos os documentos, informações e dados necessários para apreciar a compatibilidade dessas medidas com o mercado comum nos termos do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE. As autoridades italianas responderam por meio da carta de 27 de Julho de 1999, acima referida.
Nestas condições, e na medida em que das observações e dos documentos comunicados à Comissão não constava o mínimo elemento de informação relativamente às empresas recorrentes (v. n.
os
207 e 209
supra
), esta instituição não pode ser acusada de não ter examinado a situação individual daquelas empresas.
Mais concretamente, não havendo qualquer informação sobre esta questão, não cabia à Comissão verificar se as isenções de encargos sociais em causa concedidas à Veneziana Gas e à Coopservice representavam a compensação financeira por obrigações de serviço público e não lhes conferiam por esse motivo nenhuma vantagem na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
A este respeito, há que notar que a decisão recorrida é anterior aos acórdãos do Tribunal de Justiça de 22 de Novembro de 2001, Ferring (
C-53/00, Colect., p. I-9067
, n.
o
27), e Altmark, já referido no n.
o
107, o que explica que a Comissão tenha examinado, no considerando 92 dessa decisão, a compensação pela gestão de um serviço público por parte da empresas municipal ASPIV, a título da derrogação prevista no artigo 86.
o
, n.
o
2, CE e não no âmbito de apreciação das condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
No entanto, os critérios enunciados no acórdão Altmark, já referido no n.
o
107, que resultam de uma interpretação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, são plenamente aplicáveis à situação factual e jurídica do presente processo nos termos em que se apresentava à Comissão quando esta adoptou a decisão recorrida (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão,
T-289/03, Colect., p. II-81
, n.
o
158). No entanto, tendo esta decisão sido adoptada vários anos antes desse acórdão, haveria, sendo caso disso, que examinar se a abordagem de conjunto da Comissão, na decisão recorrida, é compatível com a substância dos critérios enunciados no acórdão Altmark, já referido no n.
o
107, em vez de se proceder a uma aplicação literal desses critérios (v., neste sentido, conclusões da advogada-geral E. Sharpston no processo
C-341/06 P e C-342/06 P, Chronopost e La Poste/Ufex e o., que deu lugar ao acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Julho de 2008, Colect., p. I-4777
, n.
o
94).
No presente caso, a Italgas invoca o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Novembro de 2003, Enirisorse (
C-34/01 a C-38/01, Colect., p. I-14243
, n.
os
31 a 40), que retoma as condições enunciadas no acórdão Altmark, já referido no n.
o
107.
No entanto, uma vez que a Comissão não estava obrigada, à luz das informações disponíveis, a examinar a situação individual da Veneziana Gas e da Coopservice (v. n.
o
215
supra
), há que concluir que a decisão recorrida não viola quanto a esta questão o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e não está viciada por uma violação do princípio da não discriminação nem por uma contradição na fundamentação, na medida em que se limita a examinar a situação individual das empresas municipais.
Por todos estes motivos, há que julgar improcedentes todos os fundamentos e argumentos dos recorrentes e da República Italiana relativos ao carácter alegadamente compensatório da medida em causa.
Quanto à alegada inexistência de afectação das trocas entre os Estados-Membros e de impacto na concorrência
Segundo os recorrentes e a República Italiana, que intervém em apoio da Italgas, cabia à Comissão examinar se o regime de auxílios em causa era susceptível de afectar as trocas intracomunitárias e ter um impacto na concorrência, nos principais sectores de actividade em causa. Acusam em especial a Comissão de não ter tomado em consideração o carácter local dos mercados em causa. A decisão recorrida está assim insuficientemente fundamentada e viola o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE. Por outro lado, atendendo unicamente ao carácter local da actividade das empresas municipais, a Comissão violou o princípio da não discriminação e fundamentou a decisão recorrida de forma contraditória.
A decisão recorrida enuncia no considerando 49:
«[…] a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros são alteradas, na medida em que as reduções dos encargos sociais são concedidas a todas as empresas, entre as quais as empresas que exercem actividades económicas que são objecto de trocas comerciais entre os referidos Estados. Em particular, das informações transmitidas pelas autoridades italianas deduz-se que as empresas beneficiárias operam, nomeadamente, em sectores em que se regista um intenso comércio, como a indústria transformadora e o sector dos serviços».
À luz desta fundamentação sucinta, não pode deixar de se constatar, como foi salientado pelos recorrentes, que, a partir dos dados relativos a determinados sectores que lhe foram transmitidos pelas autoridades nacionais, a Comissão se baseou no presente processo numa presunção geral na medida em que o regime de auxílios em causa englobava todos os sectores de actividade numa zona geográfica determinada.
Há que verificar se esta abordagem pode ser considerada conforme com as disposições do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e com o dever de fundamentação.
Para demonstrar que a Comissão estava obrigada a proceder a uma análise dos mercados em causa, os recorrentes invocam designadamente os acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão (
248/84, Colect., p. 4013
), de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão, dito «Bremer Vulkan» (
C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151
), Maribel bis/ter, já referido no n.
o
195, Itália e Sardegna Lines/Comissão, n.
o
52
supra
, de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido no n.
o
101, e do Tribunal de Primeira Instância, Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, e de 6 de Setembro de 2006, Itália e Wam/Comissão (T-304/04 e T-316/04, não publicado na Colectânea) de que está pendente recurso.
Resulta do exame da jurisprudência que as exigências relativas à fundamentação e à análise por parte da Comissão da incidência de uma medida de auxílio nas trocas entre os Estados-Membros e na concorrência variam muito logicamente em função da natureza, individual ou geral, dessa medida.
No que se refere aos auxílios individuais, o órgão jurisdicional comunitário verifica se a fundamentação da decisão recorrida se baseia em elementos concretos para demonstrar que a medida examinada é susceptível de afectar as trocas intracomunitárias e de ter uma incidência na concorrência, como sejam, designadamente, a dimensão da empresa beneficiária, as suas actividades de exportação, o montante do auxílio (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão,
730/79, Recueil, p. 2671
, n.
os
10 e 11). Exige que a Comissão faça uma análise económica concreta da situação do mercado (acórdão Bremer Vulkan, já referido no n.
o
226, n.
o
53; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Fevereiro de 2006, Le Levant 001 e o./Comissão,
T-34/02, Colect., p. II-267
, n.
os
123 e 124, e Itália e Wam/Comissão, já referido no n.
o
226, n.
o
73).
Ao examinar os regimes de auxílio sectoriais, a Comissão também não se pode limitar a uma análise abstracta. O órgão jurisdicional comunitário verifica igualmente se a Comissão se baseou em elementos concretos, relativos por exemplo às características do regime de auxílios ou do mercado em causa, para apreciar a incidência do auxílio (v., por exemplo, acórdão Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
o
87, e acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido no n.
o
52, n.
o
69, no qual o Tribunal de Justiça anulou a decisão recorrida devido a insuficiência de fundamentação, por a Comissão não ter tomado em consideração a não liberalização do sector em causa da cabotagem com as ilhas do Mediterrâneo, durante o período em causa).
Pelo contrário, no que se refere aos regimes de auxílios multisectoriais, resulta da jurisprudência que a Comissão se pode limitar a estudar as características do programa em causa para apreciar se, devido aos montantes ou às percentagens elevados dos auxílios, às características dos investimentos suportados ou a outras modalidades que esse programa prevê, o mesmo assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre Estados-Membros (v., neste sentido, acórdãos Alemanha/Comissão, já referido no n.
o
226, n.
o
18; Maribel bis/ter, já referido no n.
o
195, n.
o
48, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido no n.
o
104, n.
os
89 e 91).
Decorre daqui que, no caso de um regime de auxílios aplicável, como no presente caso, a todas as empresas instaladas num determinado território, não se pode exigir à Comissão que demonstre, com base num exame, mesmo sumário, da situação dos mercados, uma incidência previsível desse regime nas trocas intracomunitárias e na concorrência em todos os sectores de actividade em causa.
A este respeito, há na realidade que recordar que, em matéria de auxílios de Estado, a repartição do ónus da prova está subordinada à observância das obrigações processuais respectivas que recaem sobre a Comissão e sobre o Estado-Membro em causa, no âmbito do exercício por parte desta instituição do poder de que dispõe de levar o Estado-Membro a fornecer-lhe todas as informações necessárias (v. acórdão Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comissão, já referido no n.
o
212, n.
o
35).
Em especial, cabe ao Estado-Membro em causa, por força do seu dever de cooperação com a Comissão, e aos terceiros interessados devidamente convidados a apresentar as suas observações nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
2, CE invocarem os seus argumentos e fornecerem à Comissão todas e quaisquer informações susceptíveis de esclarecer todos os dados do processo (v. n.
o
208
supra
).
É precisamente com base nos argumentos e nos dados que lhe foram assim fornecidos que a Comissão está obrigada — no respeito das suas obrigações processuais (v. n.
o
212
supra
) — a verificar com diligência e imparcialidade designadamente se a medida em causa é susceptível de afectar as trocas entre os Estados-Membros e de ter um impacto na concorrência. Na realidade, a Comissão não tem obrigação de examinar oficiosamente e por meio de um cálculo quais são os elementos de facto ou de direito que lhe deviam ter sido apresentados durante o procedimento administrativo (v., neste sentido, acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido no n.
o
210, n.
o
60, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Janeiro de 2004, Fleuren Compost/Comissão,
T-109/01, Colect., p. II-127
, n.
o
49).
Por conseguinte, em face de um regime de auxílios multisectorial, a Comissão só está obrigada a fiscalizar, com base em elementos concretos, se, em sectores determinados, a medida em causa preenche as duas condições acima referidas para aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE quando lhe tenham sido fornecidas para esse efeito informações pertinentes suficientes durante o procedimento administrativo. Não havendo informações suficientes, a Comissão pode, em conformidade com a jurisprudência, recorrer a uma presunção baseada na análise das características do regime de auxílios em causa (v. n.
o
230
supra
).
Por outro lado, segundo jurisprudência assente, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão observa as exigências do artigo 253.
o
CE deve ser apreciada não apenas à luz da sua redacção mas também do seu contexto, assim como de todas as regras jurídicas que regulam a matéria em causa. Embora a Comissão não seja obrigada a responder, na fundamentação de uma decisão, a todos as questões de facto e de direito suscitadas pelo Estado-Membro em causa ou pelos interessados durante o procedimento administrativo, tem no entanto de tomar em consideração todas as circunstâncias e todos os elementos relevantes do caso que esteja a analisar, por forma a que o órgão jurisdicional comunitário possa exercer a sua fiscalização de legalidade e dar a conhecer, tanto aos Estados-Membros como aos cidadãos interessados, as condições em que aplicou o Tratado (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Junho de 1998, British Airways e o./Comissão,
T-371/94 e T-394/94, Colect., p. II-2405
n.
o
94, e jurisprudência aí referida).
Daqui resulta que o âmbito do dever de fundamentação que recai sobre a Comissão, quando se esteja perante um regime de auxílios multisectorial, depende, no que se refere concretamente ao impacto desse regime nas trocas intracomunitárias e na concorrência, dos dados e dos elementos comunicados a esta instituição no contexto do procedimento administrativo.
Por último, a legalidade da decisão da Comissão tem de ser apreciada apenas em função dos elementos de que a Comissão dispunha no momento da sua adopção, e não com base em argumentos factuais que esta instituição não conhecia e que não lhe foram transmitidos durante o procedimento administrativo (acórdão Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comissão, T-68/03, já referido no n.
o
212, n.
os
72 e 73).
No presente caso, é, assim, à luz dos dados disponíveis, que tinham sido comunicados à Comissão pelas autoridades italianas, pelo comité e pelo município de Veneza durante o procedimento administrativo, e que foram apresentados pela Comissão a pedido do Tribunal, que há que apreciar se esta instituição fez prova bastante de que as isenções de encargos sociais em causa eram susceptíveis de afectar as trocas intracomunitárias e de ter uma incidência na concorrência, e se a decisão recorrida está suficientemente fundamentada relativamente a este ponto.
No presente caso, como foi sublinhado pelos recorrentes na audiência, as autoridades italianas alegaram, na sua carta de 23 de Janeiro de 1999, que as empresas que operam nos sectores da construção, do comércio, da hotelaria e dos serviços de interesse económico geral não participam nas trocas comerciais. Esta afirmação não se apoiou, no entanto, em nenhum argumento jurídico ou factual. Em especial, os quadros do INPS, anexos a esta carta e referidos na decisão recorrida (considerando 6), continham unicamente informações relativas à execução da medida em causa, repartidas por sector de actividade e por ano, relativas ao número e à dimensão das empresas beneficiárias, e ao número de trabalhadores abrangidos. Não continham, aliás, nenhum elemento nem nenhum dado que permita provar o carácter estritamente local dos mercados, designadamente nos sectores referidos pelas autoridades italianas na carta acima mencionada.
O carácter local dos sectores de actividade nos quais operam as empresas recorrentes também não decorre das observações do comité de 17 de Março de 1998 e dos estudos do COSES, em especial do estudo de Março de 1998, que continha uma análise da situação concorrencial designadamente nos sectores do comércio ligados ao turismo, da hotelaria e da restauração, dos serviços e do artesanato tradicional, como por exemplo do vidro de Murano. Com efeito, só a concorrência com os operadores instalados em terra firme foi examinada nesse estudo, no que se refere a todos os sectores estudados. Pelo contrário, a questão relativa ao impacto da medida em causa nas trocas intracomunitárias e na posição concorrencial dos beneficiários comparativamente com os operadores instalados noutros Estados-Membros ou noutros territórios em Itália não foi aí abordada. Por outro lado, os sectores dos serviços de manutenção e de limpeza, no qual opera a Coopservice, e de distribuição de gás, onde operava a Veneziana Gas, não foram analisados. No que respeita em especial aos serviços, o estudo acima mencionado refere-se unicamente de modo geral ao «sector terciário» (n.
o
1.4).
Daqui decorre que as observações e os documentos comunicados à Comissão durante o procedimento administrativo não continham nenhum elemento nem nenhum dado concreto susceptível de chamar a atenção desta instituição para a situação especial de determinados sectores e de lhe permitir em especial apurar que, nesses sectores, as isenções de encargos sociais em causa não eram susceptíveis de afectar as trocas intracomunitárias e de ter um impacto na concorrência.
Nestas circunstâncias, não cabia à Comissão, que cumpriu integralmente as suas obrigações processuais (v. n.
o
214
supra
), recolher informações suplementares junto das autoridades nacionais a fim de verificar se as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE relativas à afectação das trocas intracomunitárias e ao impacto na concorrência estavam reunidas, nos diversos sectores de actividade em causa, designadamente nos da hotelaria, da distribuição de gás e dos serviços de manutenção e de limpeza, nos quais operam as empresas recorrentes.
A este respeito, ao contrário do que as empresas recorrentes alegaram na audiência, a sua situação e a dos outros beneficiários do regime de auxílios em causa distingue-se da das empresas municipais, que tinham sido identificadas e em relação às quais foram fornecidas informações precisas à Comissão durante o procedimento administrativo (v. n.
o
202
supra
). Há, assim, que julgar improcedentes os fundamentos relativos à violação do princípio da não discriminação e ao carácter contraditório da fundamentação.
Por outro lado, na medida em que decorre dos documentos transmitidos à Comissão que esta instituição não dispunha de nenhuma informação concreta relativa à especificidade dos seus sectores de actividade, os recorrentes não podem invocar esta especificidade para demonstrar que operam num mercado estritamente local, ou, no que se refere à Italgas, que o sector da distribuição de gás não estava aberto à concorrência no período em causa.
Por outro lado, os argumentos dos recorrentes relativos ao reduzido montante do auxílio em causa, e ao facto de a maior parte das empresas beneficiárias exercer a sua actividade a nível exclusivamente local, não podem ser aceites.
Com efeito, a importância relativamente reduzida de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não excluem
a priori
a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afectadas. Em especial, um auxílio de uma importância relativamente reduzida é susceptível de afectar essas trocas comerciais quando o sector em que operam as empresas que dele beneficiam se caracteriza por uma forte concorrência. Deste modo, quando um sector se caracteriza por um elevado número de pequenas empresas, um auxílio, mesmo relativamente modesto no plano individual, mas potencialmente aberto à totalidade ou a uma grande parte das empresas do sector, pode ter repercussões nas trocas comerciais entre Estados-Membros (v. acórdão Xunta de Galicia, já referido no n.
o
107, n.
os
41 a 43 e jurisprudência aí referida). Acresce que, no presente caso, a Comissão excluiu expressamente, na decisão recorrida, as medidas que respeitam a regras
de minimis
do âmbito de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE (v. n.
o
103
supra
).
De igual modo, ainda que se admita que a maioria das empresas beneficiárias exercia a sua actividade unicamente a nível local, o que não está provado, essa circunstância não é de qualquer modo relevante. Segundo jurisprudência assente, um auxílio é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência mesmo que as empresas beneficiárias que estão em concorrência com produtores de outros Estados-Membros exercerem a sua actividade exclusivamente a nível local. Com efeito, quando um Estado-Membro atribui um auxílio a uma empresa, a produção interna pode manter-se ou aumentar, com a consequência de que a possibilidade de as empresas instaladas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado desse Estado-Membro diminui (v., neste sentido, acórdãos de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, já referido no n.
o
104, n.
o
84; Xunta de Galicia, já referido no n.
o
107, n.
o
40; de 15 de Dezembro de 2005, Itália/Comissão, já referido no n.
o
209, n.
o
117, e Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
o
91).
Por todos esses motivos, atendendo, por um lado, às características do regime de auxílios em causa, que prevê isenções de encargos sociais a favor de todas as empresas instaladas em Veneza ou em Chioggia e, por outro, aos elementos e aos dados que foram comunicados à Comissão durante o procedimento administrativo, esta instituição não violou o artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, quando presumiu que esse regime beneficiava empresas que operam em sectores que são objecto de trocas comerciais intensas, como sejam o sector da indústria ou o dos serviços, sem se referir, nem mesmo sumariamente, a mercados precisos e sem se basear em características concretas de alguns desses mercados.
Acresce que a Comissão, ao fundamentar a decisão recorrida (v. n.
o
223
supra
), indicou de forma sucinta mas clara os motivos pelos quais as isenções de encargos sociais em causa eram susceptíveis de afectar as trocas comerciais intracomunitárias e de ter um impacto na concorrência.
Contrariamente ao que é alegado pelos recorrentes, esta fundamentação era suficiente para permitir que as autoridades italianas determinassem as empresas obrigadas a restituir os auxílios recebidos, em execução dessa decisão. Com efeito, como já acima foi entendido (v. n.
os
100 a 111
supra
), não cabia àquelas autoridades, quando da execução da decisão recorrida, verificar em cada caso individual se estavam reunidas as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Daqui resulta que a decisão recorrida é suficiente em si mesma, e não necessita nem foi objecto de uma fundamentação complementar. A este respeito, as respostas da Comissão de 29 de Agosto e de 29 de Outubro de 2001, invocadas pelos recorrentes, a pedidos de esclarecimentos relativos às modalidades de execução dessa decisão, que lhe tinham sido dirigidos pelas autoridades nacionais, inseriram-se apenas no quadro da cooperação leal entre esta instituição e as autoridades nacionais.
Por todos estes motivos, há que julgar improcedentes os fundamentos relativos à violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE e à falta de fundamentação.
2.
Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE e à pretensa falta de fundamentação
a) Argumentos das partes
Argumentos dos recorrentes
— Processo T-254/00
A recorrente Hotel Cipriani observa que o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE deve ser interpretado em conformidade com os objectivos de coesão económica e social consagrados no artigo 2.
o
CE e implementados especialmente pelos artigos 158.
o
CE e seguintes. Com efeito, a realização do mercado interno e a protecção da concorrência não constituem um fim em si mesmo, destinando-se antes a concretizar os objectivos essenciais do Tratado. Os auxílios com finalidade regional constituem um instrumento essencial na prossecução desses objectivos, que não são «apanágio» dos Fundos Estruturais. Cabe por conseguinte à Comissão, no âmbito do seu poder discricionário, aplicar as disposições relativas aos auxílios com finalidade regional de forma flexível, prevendo em determinados casos soluções diferenciadas por forma a tomar em consideração a especificidade objectiva das situações em causa, a fim de garantir o efeito útil dessas disposições e a concretização das suas finalidades.
No presente caso, estão reunidas as condições para uma derrogação previstas no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Mais concretamente, a decisão recorrida está viciada por um erro manifesto de apreciação e por falta de fundamentação, na medida em que exclui a totalidade do território de Veneza do direito a essa derrogação.
Em primeiro lugar, a recorrente alega que as medidas em causa, destinadas a preservar o tecido socio-económico da cidade de Veneza, respeitam de forma absoluta as finalidades do regime comunitário dos auxílios com finalidade regional. Com efeito, uma parte do território de Veneza, em especial as ilhas da lagoa, entre as quais a ilha de Giudecca onde se situa a sociedade Hotel Cipriani, faz parte das regiões italianas que podem beneficiar das intervenções a título do objectivo n.
o
2 dos Fundos Estruturais, e consta do mapa das regiões italianas que podem beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE.
Por outro lado, todo o território de Veneza é abrangido pelo âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos (já referido no n.
o
127), por estar incluído na iniciativa comunitária a favor das zonas urbanas denominada iniciativa Urban (n.
o
7 do Enquadramento). Preenche, por outro lado, os restantes critérios alternativos de elegibilidade. Contrariamente ao que a Comissão afirma (considerando 72 da decisão recorrida), este Enquadramento foi concebido como um instrumento destinado a completar os outros regimes comunitários destinados a proteger a coesão económica e social, que a Comissão reconheceu terem carácter parcial e desadequado (n.
o
1 do Enquadramento). Responde assim à necessidade de tomar em consideração outros indicadores sócio-económicos, específicos das realidades intra-urbanas (n.
o
7 do Enquadramento). No presente processo, a aplicação, ao caso de Veneza, de critérios especiais como os que estão previstos no Enquadramento, acima referido, é objectivamente justificada pelos custos adicionais ligados à insularidade e pelo risco de fazer de Veneza uma «cidade museu» privada de um autêntico tecido económico e social. Na sua Comunicação de 22 de Maio de 2002 sobre o termo deste Enquadramento comunitário, a Comissão sublinhou, aliás, que os auxílios a favor dos bairros desfavorecidos podem ser considerados compatíveis «consoante o caso e as circunstâncias específicas do projecto de auxílio em questão, directamente com base no n.
o
3, alínea c), do artigo 87.
o
[CE]».
Por conseguinte, devido à insularidade, a situação de Veneza reveste uma especificidade absoluta, que justificava uma abordagem mais flexível da Comissão no que se refere à aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, como tinha já sido sugerido pelo Parlamento Europeu na sua Resolução sobre a situação de crise em Veneza de 16 de Abril de 1999 (
JO C 219, p. 511
).
Em segundo lugar, a recorrente alega que as medidas em causa só muito parcialmente compensaram os custos adicionais cuja existência não é contestada pela Comissão na decisão recorrida (considerando 78). São assim proporcionadas ao objectivo de desenvolvimento regional prosseguido, e não alteram, por conseguinte, as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. Tal é
a fortiori
válido para o sector da hotelaria e da restauração.
— Processo T-270/00
A recorrente, Italgas, recorda que a Comissão, para evitar tratar situações análogas de forma discriminatória, está obrigada a aplicar o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE segundo critérios objectivos, que geralmente ela própria define em comunicações interpretativas que conferem à sua prática a continuidade e a previsibilidade exigidas pelo princípio da segurança jurídica. Essas comunicações não permitem no entanto que se elabore uma lista exaustiva das intervenções susceptíveis de beneficiar da derrogação regional referida neste artigo. Não dispensam desse modo que a Comissão verifique se outras intervenções, destinadas a remediar problemas locais específicos, devem ser autorizadas nos termos deste artigo. O Tribunal já decidiu a este respeito que medidas que não sejam abrangidas por enquadramentos comunitários relativos à aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE são ainda assim susceptíveis de beneficiar da derrogação visada por este artigo quando as condições das trocas comerciais não sejam alteradas numa medida contrária ao interesse comum (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 4 de Abril de 2001, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comissão,
T-288/97, Colect., p. II-1169
, n.
o
72).
Esta interpretação resulta também do Enquadramento comunitário dos auxílios de Estado às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos, acima referido, no qual a Comissão admitiu que determinadas circunstâncias locais especiais — ainda que não observem os critérios estruturais definidos nas Orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional publicadas em 1998 (
JO C 74, p. 9
, a seguir «Orientações de 1998») — também justificam, ainda assim, a autorização da atribuição de um auxílio de Estado nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Nesse enquadramento (pontos I e III), a Comissão acentuou que as Orientações de 1998 são desadequadas para responder às dificuldades ligadas aos custos adicionais suportados pelas empresas nos bairros urbanos desfavorecidos.
No presente caso, a Comissão não tomou em consideração os mesmos critérios de apreciação para reconhecer a existência de uma situação excepcional no caso de Veneza que, mesmo não sendo abrangida pelo Enquadramento acima referido, teria justificado a autorização de uma intervenção estatal nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Ora, as autoridades italianas e o município de Veneza invocaram, durante o procedimento administrativo, a possibilidade dessa autorização, devido à situação única da zona lagunar para a qual solicitaram uma solução
ad hoc
, independentemente dos dados fornecidos pelos indicadores estruturais habituais e do regime dos auxílios com finalidade regional, cuja aplicação e alteração não foi por eles solicitada.
No entanto, na decisão recorrida (considerando 74), a Comissão limitou-se a invocar a inexistência de «elementos novos» susceptíveis de justificar a derrogação solicitada, sem no entanto indicar os motivos pelos quais considerava que os elementos apresentados pelas autoridades italianas não eram suficientes para justificar dessa derrogação.
Por outro lado, a recorrente salienta que a atribuição dos auxílios é anterior à reforma introduzida pelas Orientações de 1998. Neste contexto, a Comissão não indicou as razões jurídicas e factuais da sua recusa da derrogação solicitada. Não explicou por que razão os critérios definidos nas Orientações em vigor à época se opunham à tomada em consideração da situação especial de Veneza, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE.
Ora, segundo a jurisprudência, a Comissão é obrigada a tomar em consideração todas as circunstâncias relevantes quando aprecia a compatibilidade de um auxílio nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE (acórdãos do Tribunal de Justiça Philip Morris Holland/Comissão, já referido no n.
o
228, n.
o
17, e de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse»,
C-142/87, Colect., p. I-959
, n.
o
56; e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Julho de 2002, HAMSA /Comissão,
T-152/99, Colect., p. II-3049
, n.
o
48). A sua decisão tem de conter um raciocínio compreensível para os seus destinatários (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão,
40/85, Colect., p. 2321
, n.
o
21).
No presente caso, a decisão recorrida está por conseguinte viciada por grave falta de fundamentação, devido à não tomada em consideração das observações do Governo italiano e das partes interessadas. Esta falta de fundamentação é ainda mais evidente à luz da Declaração n.
o
30 relativa às regiões insulares anexa à Acta Final do Tratado de Amesterdão, que enuncia que a legislação comunitária deve tomar em conta as desvantagens estruturais ligadas à sua insularidade e que podem ser tomadas «medidas» em favor dessas regiões. Ora, na decisão recorrida (nota n.
o
30, ao considerando 78), a Comissão limitou-se a indicar que as alegadas dificuldades estruturais não estão ligadas à insularidade dos territórios da lagoa e não se integram por conseguinte nos inconvenientes estruturais indicados na Declaração n.
o
30, acima referida.
Por outro lado, a recorrente sublinha que as isenções controvertidas constituem medidas de auxílio ao emprego que alargam aos territórios de Veneza e de Chioggia os princípios que orientam a política de emprego no Mezzogiorno. O facto de Veneza não preencher os critérios definidos no n.
o
22 das Orientações relativas aos auxílios ao emprego não impede que seja aplicada a seu favor uma derrogação regional nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Com efeito, a Comissão é livre de alterar a sua prática de forma evolutiva desde que respeite os critérios acima referidos nas situações expressamente previstas nas Orientações que os enunciam. Pode, em especial, aplicar por analogia a outros casos os princípios que estão na origem dessas Orientações, independentemente de adoptar uma comunicação que se destine precisamente a regular o caso em apreço.
Por último, a decisão recorrida está em qualquer caso viciada por um erro de direito na parte em que dispõe, no artigo 1.
o
, segundo parágrafo, que os auxílios previstos no artigo 2.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994 constituem auxílios incompatíveis com o mercado comum se tiverem sido atribuídos a empresas que não sejam PME e que não estejam instaladas em zonas que possam beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Com efeito, na medida em que estes auxílios se destinam a criar novos empregos, deviam beneficiar, nos termos do ponto 20 das Orientações relativas aos auxílios ao emprego, da derrogação constante do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, quando estejam em causa auxílios destinados a «facilitar o desenvolvimento de certas actividades». Neste contexto, os auxílios destinados à criação de empregos novos devem ser declarados compatíveis mesmo quando tenham sido atribuídos a empresas localizadas fora das zonas susceptíveis de beneficiar da derrogação regional mencionada no artigo acima referido.
A República Italiana, que intervém em apoio dos pedidos da Italgas, salienta que a própria Comissão admitiu, na contestação (n.
o
191), que o instrumento da derrogação regional previsto no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE podia responder de forma adequada a exigências do tipo das que foram apresentadas pela Italgas relativamente a Veneza, sem que seja necessário criar regulamentações
ad hoc
. Ora, esta posição foi defendida pelas autoridades italianas durante o procedimento administrativo. Contudo, a Comissão, sem no entanto contestar os argumentos dessas autoridades relativos à degradação irreversível do tecido económico das zonas da lagoa, não tomou em consideração o pedido daquelas tendente à aplicação de uma derrogação nos termos do artigo acima referido no que respeita à parte insular e à parte lagunar de Veneza. A decisão recorrida (considerando 74) está assim viciada por falta de fundamentação. Por outro lado, não tem fundamento o receio da Comissão de que venha a ser apresentado um número considerável de pedidos de derrogação análogos, devido designadamente à especificidade da zona insular e lagunar de Veneza.
— Processo T-277/00
Os recorrentes, a Coopservice e o comité, sustentam que a decisão recorrida está viciada por um erro e por falta de fundamentação, na medida em que a Comissão não toma em consideração, quando examina se o regime em causa pode beneficiar de uma derrogação regional nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, o carácter insular do território de Veneza e de Chioggia, que justifica que sejam concedidas as medidas em causa. Em especial, a Comissão afasta sem justificação e de modo errado a Declaração n.
o
30 do Tratado de Amesterdão. Ora, resulta desta declaração que a insularidade justifica a autorização do auxílio por força de uma presunção relativa aos inconvenientes estruturais que afectam as regiões insulares pelo simples facto da sua insularidade.
Argumentos da Comissão
A Comissão sustenta que, devido ao seu carácter derrogatório, o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE deve ser interpretado de forma restritiva. O carácter excepcional das derrogações regionais resulta claramente das Orientações de 1998 (n.
o
1, quarto parágrafo), que substituíram a Comunicação da Comissão sobre as modalidades de aplicação do n.
o
3, alíneas a) e c), do artigo [87.
o
] [CE] relativo aos auxílios com finalidade regional de 12 de Agosto de 1988 (
JO 1988 C 212, p. 2
, a seguir «Comunicação de 12 de Agosto de 1988»). As regras enunciadas nessas Orientações vinculam a Comissão.
A Comissão lembra a este respeito que as zonas de cada Estado-Membro que podem beneficiar da derrogação regional constam do Mapa dos auxílios com finalidade regional aprovado por esta instituição com base em critérios comuns e num projecto notificado pelo Estado-Membro, nos termos do procedimento fixado nas referidas Orientações de 1998 (designadamente n.
o
3.10).
No presente caso, o regime de auxílios em causa é igualmente aplicável a empresas instaladas em zonas em relação às quais não é aceite a derrogação constante do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Como foi indicado pela Comissão na decisão recorrida (considerando 68), esta circunstância era suficiente para justificar que este regime não possa beneficiar de uma derrogação regional. Com efeito, quando examina um regime de auxílios, a Comissão não é obrigada a analisar a situação individual de cada empresa beneficiária. Por conseguinte, contrariamente ao que alega a sociedade Hotel Cipriani, a decisão recorrida não está viciada por falta de fundamentação por a Comissão não ter tomado em consideração o facto de esta recorrente estar instalada numa zona que podia beneficiar da derrogação regional.
Além disso, por estes mesmos motivos, foi com razão que a Comissão indeferiu o pedido das autoridades italianas destinado a obter autorização para o regime de auxílios em causa ao abrigo do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, devido à situação local específica de Veneza, caracterizada pela necessidade de evitar o despovoamento da cidade, o declínio das suas actividades industriais e a sua transformação em cidade museu, e pela natureza alegadamente compensatória das medidas em causa (considerando 67 da decisão recorrida).
Por outro lado, a Comissão contesta que Veneza seja abrangida pelo âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios de Estado às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos.
Além disso, observa que uma regulamentação
ad hoc
relativa a Veneza não é em todo o caso necessária para responder às exigências invocadas pela Italgas. No presente caso, foi a República Italiana que decidiu não incluir a integralidade do território de Veneza na sua proposta relativa à lista das zonas que podem beneficiar das derrogações regionais previstas no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE.
A Comissão salienta ainda que expôs, na decisão recorrida (considerandos 73 e 74), os motivos pelos quais não tinha intenção de alterar o método de aplicação daquele artigo para o adaptar à situação de Veneza, como tinha feito por ocasião do alargamento da Comunidade à Suécia e à Finlândia.
Por último, a Comissão contesta a tese da Italgas segundo a qual o regime de auxílios em causa prevê medidas a favor do emprego análogas às enunciadas na regulamentação relativa ao Mezzogiorno, que foram alargadas aos territórios de Veneza e de Chioggia.
Quanto ao argumento relativo à conformidade das medidas em causa com o princípio da proporcionalidade, avançado pela sociedade Hotel Cipriani, o mesmo referia-se a uma situação individual e a um sector de actividade determinado, que não estão sujeitos ao exame da Comissão quando esta aprecia um regime de auxílios.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Há que recordar a título liminar que, na decisão recorrida (considerandos 60 a 63 e artigo 1.
o
, primeiro parágrafo), a Comissão, baseando-se nos pontos 20, 21 e 23 da Orientações relativas aos auxílios ao emprego, que têm unicamente por objecto os auxílios ao emprego que não estejam ligados a um investimento (ponto 10 das Orientações), declarou compatíveis com o mercado comum, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, as isenções de encargos sociais para criação de empregos previstas no artigo 2.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, quando essas isenções tenham sido concedidas a empresas que sejam PME, empresas instaladas numa zona habilitada a beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, ou empresas que contrataram certas categorias de trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho.
Pelo contrário, a Comissão considerou, no artigo 1.
o
, segundo parágrafo e no artigo 2.
o
da decisão recorrida, que as isenções de encargos sociais para criação de empregos que não preencham uma das três condições alternativas acima referidas, e as reduções gerais de encargos sociais previstas no artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, que visam a manutenção do emprego (considerandos 64 e 65 da decisão recorrida), não preenchem os critérios enunciados nas Orientações relativas aos auxílios ao emprego (ponto 22), acima referidas, por forma a serem autorizadas nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE enquanto auxílios sectoriais destinados a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades sem alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
Nos considerandos 67 a 78 da decisão recorrida, a Comissão verificou se as isenções referidas no número anterior podiam, uma vez que não eram susceptíveis de beneficiar de uma derrogação sectorial nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, enquanto auxílios ao emprego, beneficiar de uma derrogação regional, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) ou c), CE, enquanto auxílios com finalidade regional. Baseou-se expressamente, no que respeita a esta questão, na sua Comunicação de 12 de Agosto de 1988, aplicável durante o período em causa compreendido entre 1995 e 1 de Dezembro de 1997, data a partir da qual o regime de auxílios em causa foi suspenso (considerando 69 da decisão recorrida).
Este método foi posteriormente substituído, antes da adopção da decisão recorrida, em 25 de Novembro de 1999, pelas Orientações de 1998, que foram adoptadas em 16 de Dezembro de 1997 a título das «medidas adequadas» referidas no artigo 88.
o
, n.
o
1, CE (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Junho de 2002, Alemanha/Comissão,
C-242/00, Colect., p. I-5603
, n.
o
30), e publicadas no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
de 10 de Março de 1998.
Há assim que verificar se as referidas Orientações eram aplicáveis ao presente caso. A este respeito, deve salientar-se que estas Orientações, no seu ponto 6.1, enunciam que a Comissão apreciará a compatibilidade dos auxílios com finalidade regional com o mercado comum com base nestas orientações desde a sua adopção. Esclarecem, contudo, que os projectos de auxílios notificados antes da comunicação aos Estados-Membros das referidas orientações serão apreciados com base nos critérios em vigor aquando da notificação. Ora, no presente caso, o regime de auxílios em causa foi implementado ilegalmente a partir de 1995. Acresce que as disposições da Lei n.
o
30/97 que prorrogaram este regime, para o ano de 1997, a favor das empresas instaladas no território de Veneza e de Chioggia, e para as regiões do Mezzogiorno, foram comunicadas à Comissão através de carta de 10 de Junho de 1997, nos termos da Decisão 95/155, que autorizou, sob determinadas condições, o regime de redução de encargos sociais no Mezzogiorno e não como uma notificação formal de um projecto de auxílio a favor das empresas de Veneza e de Chioggia nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE, uma vez que o regime de auxílios em causa já tinha sido implementado. Essa comunicação não pode, por conseguinte, ser qualificada como notificação que permita a aplicação dos critérios em vigor no momento dessa notificação, nos termos do ponto 6.1 das Orientações de 1998, acima referido. No entanto, por força das disposições transitórias previstas nos pontos 6.2 e 6.3 das Orientações de 1998, por um lado, a Comissão podia, mediante determinadas condições, derrogar as disposições das referidas Orientações no que respeita ao exame da elegibilidade das listas das regiões assistidas, e continuar a basear-se a esse respeito no método definido na sua Comunicação de 12 de Agosto de 1988. Por outro lado, a Comissão podia igualmente derrogar, mediante determinadas condições, as disposições das Orientações de 1998 relativas ao exame da compatibilidade das intensidades dos auxílios e dos limites de cumulação.
Daqui resulta que a Comissão se podia basear, na decisão recorrida, no mapa das regiões que podiam beneficiar de uma derrogação regional, e nos limites máximos de intensidade dos auxílios e nos limites de cumulação, estabelecidos segundo o método para a aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE definido na Comunicação de 12 de Agosto de 1988. No que se refere aos restantes elementos, eram aplicáveis as Orientações de 1998.
Por outro lado, como foi recordado pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão HAMSA/Comissão, já referido no n.
o
265 (n.
os
201 e 202), resulta da Comunicação de 12 de Agosto de 1988 (ponto 6, primeiro parágrafo e foi confirmado e explicitado nas Orientações de 1998 (pontos 1, 4.1 e 4.11), acima referidas, que os auxílios com finalidade regional, susceptíveis de beneficiar de uma derrogação nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE, têm por objectivo um investimento produtivo ou a criação de empregos ligados à realização de um investimento. Pelo contrário, os auxílios ao funcionamento só podem ser autorizados a título excepcional, com base no artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) ou c), CE (ponto 6, segundo parágrafo, da Comunicação de 12 de Agosto de 1988 e pontos 4.15 a 4.17 das Orientações de 1998). Ainda que fosse de considerar que as disposições relativas aos auxílios para criação de empregos ligados à realização de um investimento e as relativas aos auxílios destinados ao funcionamento constantes das Orientações de 1998 não se aplicam
ratione temporis
, o que é desmentido pelo ponto 6.1, acima referido, que enuncia que essas Orientações são aplicáveis a partir do momento da sua adopção, com excepção das disposições transitórias previstas nos pontos 6.2 e 6.3, acima referidos, não deixa de ser verdade que a importância do critério da ligação a um investimento e o carácter excepcional dos auxílios ao funcionamento resultam claramente da Comunicação de 12 de Agosto de 1988. Acresce que, essa interpretação da Comunicação de 12 de Agosto de 1988 se impõe na medida em que é absolutamente conforme com o objectivo prosseguido pelas derrogações regionais previstas no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, destinadas a facilitar o desenvolvimento de determinadas regiões económicas sem alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
Na decisão recorrida (considerandos 68 e 69), a Comissão recorda assim com razão que os critérios de elegibilidade de uma zona para beneficiar uma derrogação regional nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), os tipos de auxílios que podem ser atribuídos e a intensidade dos auxílios foram fixados na Comunicação de 12 de Agosto de 1988. Neste contexto, a Comissão considerou que as medidas em causa não podiam beneficiar dessa derrogação por dois motivos. Em primeiro lugar, salientou que só uma parte do território da cidade de Veneza faz parte da lista das regiões italianas que podem beneficiar da derrogação regional prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Em segundo lugar, alegou que, nos termos da Comunicação de 1998, um auxílio com finalidade regional tem por objecto investimentos produtivos ou a criação de empregos ligados ao investimento. Na medida em que as isenções em causa a favor da criação de emprego constituíam auxílios ao funcionamento, só podiam ser concedidas ao abrigo dos pontos 4.15 a 4.17 das Orientações de 1998, em cumprimento de condições muito rigorosas, a empresas a operar em regiões que beneficiam da derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea a), CE, regiões das quais Veneza e Chioggia não fazem parte. A Comissão considerou assim que não podiam ser qualificadas como medidas com finalidade regional (considerandos 68 a 70 da decisão recorrida). Por último, no que se refere ao objectivo de desenvolvimento regional alegado, a Comissão salientou que, atendendo às características do regime de auxílios em causa, não há nenhuma ligação entre este regime e as dificuldades estruturais invocadas (considerando 78).
A Comissão rejeitou em seguida, na decisão recorrida (considerandos 71 a 77), os argumentos que tinham sido invocados pelas autoridades italianas, pelo comité e pelo município de Veneza a favor da aplicação de critérios mais flexíveis do que os enunciados na Comunicação de 12 de Agosto de 1988. Em especial, contesta ter aplicado regras que constituem uma excepção aos critérios enunciados nessa comunicação, em especial no Enquadramento dos auxílios de Estado às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos, de 14 de Maio de 1997, na sua Comunicação relativa a uma alteração do método de aplicação do artigo [87.
o
], n.
o
3, alínea c), CE aos auxílios com finalidade regional com a perspectiva da adesão dos países nórdicos, de 20 de Dezembro de 1994 (
JO C 364, p. 8
), e na sua Decisão 94/455 (v. n.
o
2
supra
).
Aderindo à argumentação invocada perante a Comissão durante o procedimento administrativo, os recorrentes e a República Italiana, que intervém em apoio da Italgas, sustentam que a decisão recorrida viola o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE e está insuficientemente fundamentada, na medida em que a Comissão não tomou devidamente em consideração as dificuldades específicas ligadas designadamente à insularidade que caracteriza o território de Veneza, para efeitos da concessão de uma derrogação regional às isenções de encargos sociais declaradas incompatíveis com a decisão recorrida.
Importa recordar que, segundo a jurisprudência, a Comissão goza, na aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, de um vasto poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário. A fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita-se à verificação do cumprimento das regras processuais e da fundamentação, bem como ao controlo da exactidão material dos factos considerados e da ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Fevereiro de 2003, Espanha/Comissão,
C-409/00, Colect., p. I-1487
, n.
o
93, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Outubro de 2004, Pollmeier Malchow/Comissão,
T-137/02, Colect., p. II-3541
, n.
o
52).
Além disso, resulta da própria redacção do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, e do artigo 88.
o
CE, que a Comissão «pode» considerar compatíveis com o mercado comum os auxílios referidos pela primeira destas duas disposições. Assim, mesmo que a Comissão deva sempre pronunciar-se sobre a compatibilidade com o mercado dos auxílios de Estado sobre os quais exerce a sua fiscalização, apesar de estes não lhe terem sido notificados, a Comissão não é obrigada a declarar tais auxílios compatíveis com o mercado comum (acórdãos Espanha/Comissão, já referido no n.
o
290, n.
o
94, e Pollmeier Malchow/Comissão, já referido no n.
o
290, n.
o
53).
A Comissão pode impor a si mesma orientações para o exercício dos seus poderes de apreciação através de actos como os enquadramentos, as comunicações ou as orientações, na medida em que esses actos contenham regras indicativas sobre a orientação a seguir pela mesma instituição e não se afastem das normas do Tratado. A adopção pela Comissão desses actos, destinados a precisar, respeitando o Tratado, os critérios que conta aplicar no âmbito do exercício do seu poder de apreciação, dá origem a uma autolimitação desse poder na medida em que tem de se conformar com as regras indicativas que impôs a si mesma. Neste contexto, cabe ao Tribunal verificar se essas regras foram respeitadas pela Comissão (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 1 de Dezembro de 2004, Kronofrance/Comissão,
T-27/02, Colect., p. II-4177
, n.
o
79, e jurisprudência aí referida; v., igualmente, acórdãos Espanha/Comissão, já referido no n.
o
290, n.
o
95, e Pollmeier Malchow/Comissão, já referido no n.
o
290, n.
o
54).
No âmbito do seu poder de apreciação na aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, CE, a Comissão conserva o seu poder de revogar ou modificar os seus enquadramentos, comunicações ou orientações se as circunstâncias o impuserem. Acresce que esses actos dizem respeito a um sector delimitado e são motivados pela preocupação de seguir uma política que ela determinou (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Abril de 1998, Vlaams Gewest/Comissão,
T-214/95, Colect., p. II-717
, n.
o
89).
Em especial, resulta da jurisprudência que não se pode considerar que a Comissão se privou do poder de reconhecer a compatibilidade de auxílios directamente com base no artigo 87.
o
, n.
o
3, CE, se não tiver tomado explicitamente posição sobre a questão em causa na comunicação, nas orientações ou no enquadramento relevantes. É o que sucede designadamente quando o enquadramento aplicável não proíbe expressamente ou não tem por objectivo proibir o tipo de auxílio atribuído no caso em análise (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Setembro de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comissão, T-375/03, não publicado na Colectânea, n.
os
143 e 144).
Decorre igualmente da jurisprudência que esses enquadramentos, comunicações ou orientações não podem ser interpretados apenas à luz da sua redacção. Têm de ser interpretados à luz do artigo 87.
o
CE e do objectivo visado por essa disposição, a saber o de uma concorrência não falseada no mercado comum. No acórdão Kronofrance/Comissão, já referido no n.
o
292 (n.
o
89), o Tribunal salientou que o enquadramento multisectorial dos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento pode ser entendido no sentido, alegado pela Comissão, de que, para efeitos da avaliação do factor relativo ao estado da concorrência, o exame do critério relativo a um mercado em declínio só é autorizado a título subsidiário, quando os dados relativos à taxa de utilização das capacidades do sector sejam insuficientes. O Tribunal considerou no entanto que esse enquadramento deve ser entendido no sentido de que, no caso de os dados relativos à utilização das capacidades do sector em causa não permitirem que a Comissão conclua que esse sector sofre de uma sobrecapacidade estrutural, a Comissão tem de examinar se o mercado em causa está em declínio, uma vez que essa interpretação é a única conforme com o objectivo de uma concorrência não falseada.
Na mesma ordem de ideias, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no acórdão Pollmeier Malchow/Comissão, já referido no n.
o
290, que as disposições da Recomendação da Comissão de 3 de Abril de 1996 relativa à definição das PME devem ser interpretadas à luz do critério da independência económica. Não obstante estas disposições terem previsto em substância que empresas não detidas em 25% ou mais por uma ou várias empresas que não se enquadrem na definição das PME são consideradas empresas independentes, o Tribunal considerou que essas disposições não alteraram o poder de apreciação da Comissão para determinar se empresas que fazem parte de um grupo constituem uma unidade económica para efeitos da aplicação do regime dos auxílios de Estado (v. designadamente n.
os
58 a 63 do acórdão).
Por outro lado, há que recordar que, nos termos do artigo 253.
o
CE, a Comissão tem de fundamentar as suas decisões, incluindo aquelas que recusam declarar auxílios compatíveis com o mercado comum com fundamento no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Ora, a fundamentação exigida pelo artigo 253.
o
CE deve revelar clara e inequivocamente o raciocínio da autoridade comunitária autora do acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida adoptada e, se for caso disso, defender os seus direitos, e ao tribunal exercer a sua fiscalização (v. acórdão Espanha/Comissão, já referido no n.
o
290, n.
os
95 e 98).
No presente caso, há assim que verificar se a fundamentação da decisão recorrida (v. n.
os
287 e 288
supra
) pode ser considerada suficiente e se, atendendo à argumentação das partes, a Comissão não excedeu os limites do poder de apreciação de que dispõe no âmbito das comunicações, das orientações e dos enquadramentos relevantes, à luz da jurisprudência que acaba de ser recordada.
No que se refere em primeiro lugar ao argumento da sociedade Hotel Cipriani, segundo o qual as disposições relativas aos auxílios nacionais com finalidade regional devem ser interpretadas de forma flexível à luz dos objectivos de coesão económica e social, a Comissão sublinha com razão que a implementação de uma concorrência não falseada no mercado interno [artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea g), CE, e artigos 81.
o
CE a 89.
o
CE], por um lado, e o reforço da coesão económica e social [artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea k), CE e artigos 158.
o
CE a 162.
o
CE], por outro, constituem duas políticas distintas e autónomas da Comunidade. Os Fundos Estruturais constituem o principal instrumento da segunda dessas políticas, ao passo que as derrogações regionais previstas no artigo 87.
o
, n.
o
3, alíneas a) e c), CE fazem parte da política comunitária da concorrência e têm como limite a necessidade de evitar qualquer distorção indevida que seja contrária ao interesse comum. A complementaridade destas duas políticas em matéria de auxílios com finalidade regional, que aliás já resultava da Comunicação de 12 de Agosto de 1988 (quarto parágrafo do preâmbulo), não implica no entanto nenhuma hierarquia entre os objectivos respectivamente prosseguidos. O facto, referido no terceiro considerando do Regulamento (CE) n.
o
1628/2006 da Comissão, de 24 de Outubro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.
o
CE e 88.
o
CE aos auxílios estatais ao investimento com finalidade regional (
JO L 302, p. 29
), o regulamento de isenção por categoria invocado pela sociedade Hotel Cipriani, de os auxílios de Estado com finalidade regional melhorarem a coesão económica, social e territorial dos Estados-Membros e da Comunidade no seu conjunto não pode, assim, ter influência na interpretação das regras que regem os auxílios de Estado com finalidade regional. Em especial, a Comissão não está obrigada, quando exerce o seu poder de apreciação, a aplicar essas regras de forma mais flexível para que os objectivos da política de coesão económica e social prevaleçam sobre os da política da concorrência. Na prática, as Orientações de 1998 contêm, aliás, uma disposição específica (n.
o
3.10.5) que visa favorecer a coerência entre vos auxílios de Estado com finalidade regional e os Fundos Estruturais, ao mesmo tempo que garante o cumprimento de determinadas condições enunciadas nessas orientações.
Há que examinar em seguida os argumentos relativos aos enquadramentos, às comunicações e às orientações invocados pelos recorrentes para demonstrar que, no presente caso, a Comissão era obrigada a declarar as isenções de encargos sociais em causa compatíveis com o mercado comum, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE.
Em primeiro lugar, como salienta a Comissão na decisão recorrida (considerando 72), o enquadramento dos auxílios de Estado às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos não tem por objectivo a concessão de derrogações regionais, mas a concessão de derrogações sectoriais nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Com efeito, se é verdade que, relativamente à intensidade das dificuldades que justificam a concessão de uma derrogação nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, o ponto 13 deste enquadramento enuncia que os bairros urbanos desfavorecidos registam, tanto a nível da sua situação socioeconómica como a nível das deficiências e dos custos adicionais suportados pelas empresas neles situados, dificuldades de intensidade comparável às das regiões assistidas nos termos do artigo acima referido, sublinha-se no entanto, no ponto 10, que os problemas defrontados pelas empresas nos bairros urbanos desfavorecidos são problemas de natureza essencialmente local que não justificam uma intervenção de tipo regional aberta às grandes empresas. Acresce que, segundo o ponto 5, o carácter inadaptado das regras que regulam os auxílios com finalidade regional resulta em especial, por um lado, dos critérios de elegibilidade das zonas que podem beneficiar das derrogações e, por outro, da impossibilidade de as empresas existentes poderem beneficiar de um auxílio com finalidade regional à margem de uma operação de investimento.
Por outro lado, um dos critérios alternativos, definidos no ponto 7 do Enquadramento acima referido, de elegibilidade das zonas que podem beneficiar de auxílios de Estado para empresas nos bairros urbanos desfavorecidos consiste em que as zonas tenham sido seleccionadas ao abrigo da iniciativa URBAN, fixada no âmbito dos Fundos Estruturais nos termos do artigo 11.
o
do Regulamento (CEE) n.
o
2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.
o
4253/88, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.
o
2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (
JO L 193, p. 24
), e do artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento (CEE) n.
o
2083/93 do Conselho, de 20 de Junho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.
o
4254/88, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.
o
2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (
JO L 193, p. 34
). A Comunicação aos Estados-Membros que estabelece as directrizes para os programas operacionais que os Estados-Membros são convidados a apresentar no quadro da iniciativa Urban (
JO 1994, C 180, p. 6
) prevê, no ponto 14, que uma assistência comunitária, sob a forma de empréstimos e subvenções, poderá ser disponibilizada, no contexto da iniciativa Urban, em benefício dos programas de desenvolvimento integrado para uma parte de uma cidade geograficamente definida e limitada. A este respeito, resulta do Enquadramento dos auxílios de Estado às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos (n.
o
2.1) que este visa designadamente os auxílios de Estado destinados a completar os esforços dos Fundos Estruturais.
Há que salientar que, nos termos do ponto 4 desse Enquadramento, as deficiências económicas que afastam as empresas dos bairros urbanos desfavorecidos se explicam concretamente pelos «custos directos ou indirectos decorrentes da implantação nessas zonas (roubos, nível dos prémios de seguros, vandalismo, etc.) bem como pelas deficiências estruturais específicas desses bairros (dificuldade de encontrar mão-de-obra qualificada adequada, redução global da actividade económica, insuficiência e degradação das infra-estruturas públicas, insegurança, dificuldades financeiras das autoridades locais, problema de ‘imagem de marca’)». Este enquadramento visa apenas as pequenas empresas que exercem uma actividade de natureza local (ponto 11), e menciona, no seu anexo 1, as actividades elegíveis, entre as quais figuram designadamente a hotelaria e a restauração. Entre as «actividades não abrangidas» mencionadas nesse anexo consta designadamente a distribuição de gás.
Por outro lado, no presente caso, há que sublinhar que todas as empresas instaladas em Veneza e em Chioggia beneficiam do regime de auxílios em causa. O regime não prevê nenhuma limitação do seu âmbito de aplicação material.
Além disso, apesar de a sociedade Hotel Cipriani afirmar que o território de Veneza é abrangido, designadamente devido à iniciativa Urban (v. n.
o
299
supra
), pelo âmbito de aplicação do Enquadramento comunitário acima referido, não pode ser validamente sustentado, e não é aliás, afirmado por nenhum dos recorrentes, que os critérios específicos definidos nesse Enquadramento estão reunidos no regime de auxílios em causa. Este Enquadramento não é, por conseguinte, relevante no presente caso. Com efeito, a Comissão sustenta com razão a este respeito que o enquadramento acima referido não constitui um exemplo de intervenção que derroga os critérios de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE que se teria justificado por condições únicas e excepcionais. Define, pelo contrário, critérios gerais aplicáveis a todos os bairros urbanos desfavorecidos para efeitos da concessão de uma derrogação sectorial. Nestas condições, contrariamente à posição defendida pelos recorrentes, o facto de a Comissão ter tomado em consideração, nesse Enquadramento, as dificuldades económicas específicas dos bairros urbanos desfavorecidos não permite que se considere que a Comissão devia ter tomado em consideração, para efeitos da concessão de uma derrogação nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, problemas específicos existentes em Veneza, invocados pelos recorrentes, que não têm nenhuma relação com as dificuldades dos bairros urbanos desfavorecidos.
Em segundo lugar, os recorrentes e a República Italiana não têm razão quando acusam a Comissão de não ter tomado em consideração a especificidade dos problemas estruturais ligados à insularidade invocados pelas autoridades italianas e pelas partes interessadas durante o procedimento administrativo, para conceder uma derrogação regional nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, pelo facto de o regime de auxílios em causa respeitar as finalidades de desenvolvimento regional prosseguidas pelo regime dos auxílios com finalidade regional e ser proporcionado.
É certo que decorre da jurisprudência (v. n.
os
294 a 296
supra
) que a Comissão, como foi alegado pelos recorrentes e pela República Italiana, pode, no exercício do seu poder discricionário, tomar em consideração situações específicas ao abrigo do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, sem que seja necessário alterar para esse efeito o regime dos auxílios com finalidade regional resultante das comunicações e das orientações aplicáveis ou criar uma regulamentação
ad hoc
. Nesse caso, cabe à Comissão ponderar os efeitos benéficos do auxílio e os seus efeitos negativos nas condições das trocas comerciais e na manutenção de uma concorrência não falseada (acórdãos Philip Morris Holland/Comissão, já referido no n.
o
225, n.
os
24 e 26, e Alzetta e o./Comissão, já referido no n.
o
45, n.
o
129).
No entanto, no presente caso, os argumentos invocados pelos recorrentes e pela República Italiana não permitem provar que a Comissão excedeu os limites do seu poder de apreciação ao basear-se, nos considerandos 68 e 69 da decisão recorrida, (v. n.
o
287
supra
), nos critérios de apreciação definidos na Comunicação de 12 de Agosto de 1988 e nas Orientações de 1998.
Em especial, os recorrentes não provaram que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação quando considerou que a situação de Veneza não apresentava elementos novos, e se baseou, por conseguinte, no facto de os auxílios em causa não estarem ligados a um investimento, para recusar a respectiva autorização a título da derrogação regional (v. n.
o
288
supra
). Acresce que não foi contestado pelos recorrentes nem pela República Italiana que só determinadas zonas do território de Veneza estavam incluídas na listas das regiões que podiam beneficiar de uma derrogação regional nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Quanto a este último ponto, há no entanto que salientar que, ao contrário do que afirma a Comissão, esta circunstância não excluía por si só todo o território de Veneza do benefício de uma derrogação regional. No entanto, nas zonas elegíveis, a natureza de auxílio ao funcionamento dos auxílios em causa era suficiente para justificar a recusa da Comissão de os autorizar a título de auxílios com finalidade regional.
Por outro lado, há que julgar improcedente a acusação feita pela Italgas e pela República Italiana segundo a qual a Comissão, ao se limitar a invocar, na decisão recorrida (considerando 74), a inexistência de elementos novos susceptíveis de justificar a concessão da derrogação
ad hoc
solicitada, não fundamentou suficientemente a sua rejeição dos argumentos baseados na situação única da zona lagunar de Veneza, invocados pelas autoridades italianas e pelos terceiros interessados durante o procedimento administrativo.
Com efeito, no considerando 74 da decisão recorrida, a Comissão expôs os motivos pelos quais entendeu não alterar em concreto o método de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, de 12 de Agosto de 1988, para o adaptar ao caso em apreço, como tinha feito com vista ao alargamento da Comunidade à Suécia e à Finlândia. Nessa ocasião, a Comissão tinha com efeito, por decisão de 1 de Junho de 1994, alterado o método acima referido prevendo, em substância, um critério adicional de elegibilidade das zonas para uma derrogação regional e a possibilidade de autorizar auxílios destinados a compensar parcialmente os custos adicionais de transporte, por forma a tomar em consideração novas particularidades geográficas para a Comunidade Europeia, a saber certas zonas situadas no extremo Norte, condições climatéricas difíceis, distâncias internas muito longas, uma muito fraca densidade populacional em certas partes do território, que não tinham sido consideradas como constituindo problemas de base no momento da elaboração do método (v. a Comunicação de 20 de Dezembro de 1994, acima referida, dirigida aos Estados-Membros e a terceiros interessados relativa a uma alteração introduzida no ponto II da Comunicação de 12 de Agosto de 1988). Ao explicar que a situação de Veneza não apresentava elementos novos, e que o regime de auxílios em causa era susceptível de perturbar o sistema de auxílios em vigor, porque estavam em causa auxílios ao funcionamento atribuídos numa região que não apresenta problemas graves de coesão económica e social, a Comissão fundamentou, por conseguinte, de forma suficiente a sua recusa de se afastar, no presente caso, dos critérios enunciados no método aplicável.
Em terceiro lugar, há igualmente que rejeitar a tese da Italgas segundo a qual a Comissão podia ter-se afastado em especial dos critérios enunciados no ponto 22 das Orientações relativas aos auxílios ao emprego no que respeita às isenções gerais de encargos sociais destinados a manter o emprego previstas no artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994. Com efeito, enquanto estas Orientações se referem a derrogações sectoriais nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE, a recorrente limita-se a invocar a decisão 95/455, na qual a Comissão tinha admitido uma derrogação regional relativamente a isenções de encargos sociais aplicáveis no Mezzogiorno, em circunstâncias totalmente diferentes das que estão em causa no presente processo, como a Comissão salienta na decisão recorrida (considerandos 75 e 76). Nessa decisão de 1995 (considerando 14), a Comissão concluiu que os auxílios ao funcionamento previstos no artigo 1.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994 reuniam, no que se refere às regiões diferentes das regiões de Abruzos e de Molise, todas as condições para beneficiar da derrogação do n.
o
3, alínea a), do artigo 87.
o
CE. No que se refere, pelo contrário, às regiões de Abruzos e de Molise, que já não reuniam essas condições, a Comissão tomou em consideração que essas duas regiões tinham estado abrangidas pela derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea a), CE até 31 de Dezembro de 1993. Considerou por conseguinte que, não obstante o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE não abranger os auxílios ao funcionamento, era oportuno e compatível com o mercado comum, sem que as condições de trocas comerciais fossem alteradas numa medida contrária ao interesse comum, autorizar esses auxílios, que eram acompanhados de um plano de desmantelamento progressivo, enquanto medidas de acompanhamento de carácter temporário, de forma a favorecer a adaptação das empresas da região ao regime menos favorável previsto no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Na sua decisão de 94/455 (considerando 15), a Comissão justificou que essa derrogação aos critérios enunciados na Comunicação de 12 de Agosto de 1988 se baseava «[n]um princípio geral em que se toma em consideração uma particularidade objectiva de situações não comparáveis às de outras regiões susceptíveis de uma derrogação nos termos do n.
o
3, alínea c), do artigo [87.
o
CE]».
Em quarto lugar, contrariamente ao que alega a Italgas, a Comissão respeitou integralmente os critérios que definiu nas Orientações relativas aos auxílios ao emprego, acima referidas, ao declarar as isenções de encargos sociais para criação de emprego previstas no artigo 2.
o
do Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994 incompatíveis com o mercado quando essas isenções não tivessem sido concedidas a PME, a empresas instaladas numa zona elegível para auxílios com finalidade regional nem a uma empresa de inserção. Com efeito, a Comissão indicou claramente, no ponto 21 dessas Orientações, os critérios de acordo com os quais apreciaria se um auxílio à criação de emprego podia beneficiar de uma derrogação sectorial nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE. Ora, entre esses critérios constam as três condições alternativas acima referidas, entre as quais nomeadamente a relativa à localização da empresa beneficiária numa zona elegível para auxílios com finalidade regional. Na medida em que a Italgas não avançou nenhum elemento que permita duvidar da coerência destes três critérios alternativos com os objectivos das derrogações sectoriais nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE que visa os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comunitário, há que considerar que a Comissão estava obrigada, segundo jurisprudência assente (v. n.
o
292
supra
), a observar os critérios indicativos que a si própria impôs. Seja como for, a Comissão não pode ser acusada de ter aplicado esses critérios uma vez que não foi demonstrado, nem alegado de forma sustentada, que os mesmos não são compatíveis com o objectivo prosseguido pelas derrogações sectoriais (v.,
a contrario
, acórdão Pollmeier Malchow/Comissão, já referido no n.
o
290).
À luz de todas as considerações precedentes, há que julgar improcedentes os fundamentos relativos à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE e à falta de fundamentação.
3.
Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE, e do princípio da igualdade de tratamento, bem como às pretensas falta de fundamentação e à contradição da fundamentação
a) Argumentos das partes
Argumentos dos recorrentes
— Processo T-254/00
A recorrente Hotel Cipriani contesta os motivos da recusa da Comissão de conceder uma derrogação cultural. Alega que o estudo do COSES, apresentado pelo comité, confirmou o carácter geral das limitações decorrentes, em Veneza, da legislação italiana relativa à protecção dos bens culturais e do ambiente. Este estudo indicou com precisão os custos suplementares resultantes dessas limitações em Veneza, por comparação com os custos decorrentes de limitações análogas em contextos ambientais diferentes. A recorrente invoca em especial as limitações impostas pela Lei italiana n.
o
1089/39 que introduziu um regime de protecção dos bens de interesse histórico e artístico e, no que se refere mais especialmente a Veneza, pelo Decreto n.
o
791/73 do Presidente da República, que introduziu disposições específicas relativas às intervenções de restauro e de saneamento dos imóveis de interesse arquitectónico, histórico e artístico. Acrescenta que o comité propôs ainda fornecer as informações suplementares que a Comissão considerasse necessárias. Nestas condições, se se viesse a verificar que determinadas empresas não estavam sujeitas às limitações suplementares acima referidas, a Comissão apenas seria obrigada a excluir da derrogação cultural as empresas não sujeitas a essas limitações, baseando-se em todos os elementos de informação necessários.
A recorrente alega em seguida que, por comparação com a grandeza dos custos adicionais, o montante limitado das reduções de encargos sociais em causa, que além do mais eram degressivas até à sua total supressão, era por conseguinte proporcionado. No presente caso, é a decisão recorrida que infringe o princípio da proporcionalidade.
A Comissão concedeu aliás uma derrogação cultural ao Consorzio Venezia Nuova, sem fiscalizar a conexão entre a finalidade cultural desse organismo e o montante dos auxílios atribuídos. Em relação a este aspecto, a decisão recorrida é, por conseguinte, contraditória e contrária ao princípio da igualdade de tratamento.
A actividade hoteleira da recorrente cujos imóveis estão sujeitos ao regime extremamente limitativo aplicável no centro histórico está estreitamente ligada à identidade dos imóveis que a recorrente explora e cujo destino original deve ser mantido nos termos do Decreto n.
o
791/1973, acima referido. A contratação para esse efeito de pessoal em número suficiente respeita assim a necessidade de preservar o aspecto e o papel histórico desses imóveis na cidade.
— Processo T-277/00
Os recorrentes, a Coopservice e o comité, acusam a Comissão de ter ignorado a existência de limitações gerais que respeitam especificamente ao território da lagoa e que visam designadamente preservar o património arquitectónico e o ambiente. Em especial, a Comissão não tomou em consideração as limitações impostas designadamente pelo Decreto n.
o
962/1973 do Presidente da República, destinadas a garantir «a salvaguarda do quadro paisagístico, histórico, arqueológico e artístico da cidade de Veneza e da sua lagoa», segundo os objectivos fixados na Lei italiana n.
o
171/1973 e na Lei italiana n.
o
431/1985 que visam a prossecução de objectivos primários de salvaguarda ambiental. A Comissão examinou assim apenas as limitações directas relativas à protecção dos tesouros arquitectónicos e imobiliários, referida na Lei n.
o
1089/39. Pelo contrário, ignorou as limitações «indirectas» destinadas a proteger as condições relativas ao ambiente, ao enquadramento, à perspectiva e à iluminação dos imóveis sujeitos às limitações directas.
As isenções de encargos sociais em causa têm por objectivo a promoção da cultura e a conservação do património. Por outro lado, são proporcionadas aos custos adicionais decorrentes das limitações acima referidas e não alteram as condições das trocas comerciais intracomunitárias e da concorrência. Sob estes dois aspectos, a fundamentação da decisão recorrida é errada e insuficiente.
Argumentos da Comissão
A Comissão contesta que se tenha limitado a aplicar o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE. Constatou, com efeito, a inexistência de uma relação efectiva entre a vantagem concedida e os custos suplementares relativos à salvaguarda do património que esta vantagem visa compensar.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instâncias
Em primeiro lugar, o Tribunal salienta que não está provado que os custos adicionais ligados à conservação do património sejam suportados por todas as empresas que beneficiam das reduções de encargos sociais em causa. Em especial, a circunstância, invocada pela sociedade Hotel Cipriani, de que o interesse arquitectónico, histórico e artístico pode ser determinado «em relação a conjuntos de imóveis definidos em função de parâmetros relativos à traça de ruas, de praças e de canais», como tinha indicado o comité, não prova que todos os imóveis explorados por empresas beneficiárias das reduções de encargos sociais em causa estejam sujeitas a esses custos adicionais.
A este respeito, há que referir que a Comissão não dispunha das informações necessárias para efectuar uma distinção na decisão recorrida entre as empresas que exploram imóveis sujeitos às limitações ligadas à protecção do património e as que não exploram esse tipo de imóveis.
Mais genericamente, resulta das observações e dos documentos que lhe foram transmitidos durante o procedimento administrativo que a Comissão não dispunha de nenhuma informação relevante para poder apreciar o alcance das eventuais limitações arquitectónicas e culturais, invocadas pela sociedade Hotel Cipriani, pela Coopservice e pelo comité, e para examinar a possibilidade de conceder, se fosse caso disso, uma derrogação nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE. Em especial, resulta da decisão recorrida (considerando 79), e não foi contestado pelos recorrentes, que o Governo Italiano nunca solicitou qualquer derrogação cultural, tendo apenas defendido o carácter de auxílio regional das isenções de encargos sociais em causa. Por outro lado, o estudo do COSES de Fevereiro de 1998 (n.
o
3.3), acima referido, comunicado à Comissão pelo município de Veneza, limitou-se a elaborar a lista das leis e dos textos regulamentares aplicáveis a Veneza em matéria de ambiente, de construção e de urbanismo. Embora não se possa contestar que algumas dessas leis ou alguns desses textos regulamentares impõem limitações «de carácter histórico e artístico», como sustentam os recorrentes, a importância e o âmbito de aplicação dessas limitações não são especificados. Acresce que a maior parte da regulamentação citada se refere de forma mais geral a limitações de ordem urbanística, ambiental ou paisagística, que não podem em princípio ser tomadas em consideração no âmbito da promoção da cultura e da conservação do património, referida no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE. Quanto ao estudo do COSES de Março de 1998 (n.
os
1.2 e 1.5), comunicado à Comissão pelo comité, o mesmo não contém qualquer indicação relativa aos custos suportados pelas empresas instaladas em Veneza ou em Chioggia directamente relacionados com a protecção do património.
Em segundo lugar, há que referir que as modalidades de aplicação das isenções de encargos sociais em causa não permitem garantir a proporcionalidade dessas medidas com o objectivo prosseguido pela derrogação invocada, como refere a Comissão na decisão recorrida (considerando 81). Com efeito, os recorrentes não contestam que, atendendo às modalidades de atribuição do auxílio, não existe, regra geral, uma conexão entre, por um lado, o montante das isenções fiscais concedidas a uma empresa, relacionado com o número de pessoas empregadas e, por outro, o tipo ou a dimensão dos imóveis explorados por essa empresa e, por conseguinte, os custos suportados relativos à protecção do património.
Quanto à situação da sociedade Hotel Cipriani, invocada no presente processo, há que referir que a recorrente não pode invocar argumentos factuais respeitantes à sua situação particular, uma vez que esses argumentos não foram apresentados à Comissão durante o procedimento administrativo.
Em contrapartida, é de observar que o exame individual, na decisão recorrida, dos auxílios atribuídos ao Consorzio Venezia Nuova se explica pelo facto de este último ser uma das empresas municipais a respeito das quais as autoridades italianas forneceram informações detalhadas. Foi com base nessas informações que a Comissão considerou que os auxílios atribuídos a essa empresa, cujo objecto estatutário consistia na realização de intervenções decididas pelo Estado para preservação do património histórico, artístico e arquitectónico de Veneza, tinham uma finalidade cultural.
Por todos estes motivos, não há que considerar que a Comissão violou, no presente caso, o princípio da não discriminação e excedeu os limites do seu poder de apreciação, por não ter tomado em consideração a situação individual designadamente da sociedade Hotel Cipriani e ao considerar de forma geral que as limitações alegadas não justificavam a concessão de uma derrogação cultural.
Daqui resulta que há que julgar improcedentes os fundamentos relativos à violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d) CE e do dever de fundamentação.
4.
Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea e), CE
a) Argumentos das partes
No processo T-277/00, os recorrentes, a Coopservice e o comité entendem que a decisão recorrida (considerando 84) viola o artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea e), CE e que a sua fundamentação é insuficiente e contraditória por a Comissão considerar que não pode sequer prever a possibilidade de aplicar a derrogação prevista nesse artigo. Alegam que a prossecução das finalidades de interesse geral relativas à conservação do património cultural de Veneza justifica essa derrogação.
A Comissão contesta estes argumentos.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
O artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea e), CE vise as «outras categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão». Basta assim constatar, como salienta a Comissão, que não existia nenhuma decisão
ad hoc
do Conselho, adoptada com base neste artigo, que permitisse autorizar o regime de auxílios em causa.
O presente fundamento deve assim ser julgado improcedente.
5.
Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE, do artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE e do artigo 253.
o
CE, e quanto à insuficiência e à contradição da fundamentação
a) Argumentos das partes
No processo T-277/00, os recorrentes, a Coopservice e o comité acusam em primeiro lugar a Comissão de ter excluído de forma errada e sem fundamentação que a preservação da cidade de Veneza constitui um projecto importante de interesse europeu comum, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE. A decisão recorrida é contraditória relativamente a esta questão, na medida em que a Comissão reconheceu, por outro lado, a extrema importância da preservação de Veneza e admitiu por conseguinte a compatibilidade dos auxílios atribuídos ao Consorzio Venezia Nuova (considerando 96).
Em segundo lugar, a Comissão rejeitou igualmente de forma errada e sem fundamentação a derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE respeitante às calamidades naturais. Ora, as marés altas representam uma calamidade natural devido, por um lado, à extrema gravidade dos seus efeitos no tecido económico e social da cidade e ao seu carácter repetitivo e, por outro, às suas consequências devastadoras quando este fenómeno se manifesta com uma dimensão excepcional.
A Comissão contesta esta argumentação.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Em primeiro lugar, há que considerar que a Comissão sustenta com razão que não se pode considerar que o regime de auxílios em causa está estreitamente ligado a um projecto importante de interesse europeu. Com efeito, o regime não foi instituído para efeitos da preservação de Veneza, tendo antes sido instituído para aligeirar os encargos sociais que normalmente recaem sobre o orçamento das empresas instaladas no território de Veneza ou de Chioggia. Este regime visa assim essencialmente melhorar a competitividade dessas empresas. Ora, segundo a jurisprudência, uma medida de auxílio só pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE se não atribuir uma vantagem principalmente aos operadores económicos de um Estado-Membro, mas representar uma vantagem para a Comunidade no seu conjunto (acórdãos Unicredito Italiano, já referido no n.
o
209, n.
os
72 a 78, e de 15 de Dezembro de 2005, Itália/Comissão, já referido no n.
o
209, n.
os
139 e 140).
Ao afastar, na decisão recorrida (considerando 97), a qualificação de «projecto de interesse comum» na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE, a Comissão não excedeu, por conseguinte, os limites do seu poder de apreciação. Aliás, contrariamente ao alegado pelos recorrentes, a decisão recorrida não contém a este respeito qualquer contradição na fundamentação na medida em que os auxílios pagos ao Consorzio Venezia Nuova não foram autorizados nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE (v. n.
o
327
supra
).
Por outro lado, a Comissão fundamentou correctamente a decisão, tendo indicado que o regime de auxílios em causa não tem por objecto um projecto importante de interesse comum e que também não se destina a remediar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.
Em segundo lugar, há que salientar que as reduções de encargos sociais em causa são proporcionais à massa salarial e não pretendem reparar danos causados por catástrofes naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, como exige o artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE. Por outro lado, a Comissão recorda que, segundo uma prática constante, no domínio agrícola, os danos decorrentes de más condições meteorológicas só podem ser equiparados a catástrofes naturais na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE se ultrapassarem limites determinados em função da produção normal. Esses critérios não são transponíveis para o fenómeno das marés altas em Veneza.
Nestas condições, há que considerar que a Comissão não excedeu os limites do seu poder de apreciação quando considerou, na decisão recorrida (considerando 99), que o fenómeno das marés altas em Veneza não podia ser considerado uma calamidade natural ou um acontecimento extraordinário na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE. Acresce que a decisão recorrida está suficientemente fundamentada relativamente a esta questão.
Daqui resulta que há que julgar improcedentes os presentes fundamentos.
B —
Quanto à alegada irregularidade da obrigação de recuperação dos auxílios imposta pelo artigo 5.
o
da decisão recorrida
Os recorrentes desenvolvem duas séries de fundamentos em apoio dos seus pedidos de anulação da obrigação de recuperação imposta pelo artigo 5.
o
da decisão recorrida. Em primeiro lugar, invocam a violação do artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 e a violação dos princípios de segurança jurídica, da protecção da confiança legítima e da igualdade de tratamento, em relação com a qualificação alegadamente errada das medidas em causa como auxílios novos. Em segundo lugar, a decisão recorrida, na parte em que ordena a recuperação dos auxílios controvertidos, viola o artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 e os princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da protecção da confiança legítima, assim como as regras de direito transitórias e o dever de fundamentação.
1.
Quanto à alegada violação do artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, bem como dos princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima e da igualdade de tratamento, em relação com a qualificação pretensamente errada das medidas em causa como auxílios novos
a) Argumentos das partes
Argumentos dos recorrentes
— Processo T-254/00
A recorrente Hotel Cipriani recorda que a Comissão iniciou em 1997 a sua investigação relativa às reduções de encargos sociais em causa no presente processo. Neste contexto, o artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, que visa garantir a segurança jurídica, limitou o poder de investigação e de decisão da Comissão aos auxílios instituídos a partir de 1987, que eram os únicos susceptíveis de ser objecto de recuperação no termo do prazo de prescrição fixado por esse artigo.
Ora, a sociedade Hotel Cipriani beneficiou designadamente, pelo menos a partir de 1972, de reduções de encargos sociais previstas em todo o território nacional por leis diferentes das Leis n.
os
206/1995 e 30/1997 nas quais a Comissão se baseou. A recorrente invoca a este respeito as reduções de encargos sociais a favor das empresas artesanais e industriais com menos de 300 trabalhadores instituídas pela Lei n.
o
590/1971 e alargadas às empresas da hotelaria pela Lei n.
o
463/1972. Acrescenta que beneficia igualmente das reduções de determinados encargos sociais previstas na Lei n.
o
102/1977, que são aplicáveis em todo o território nacional às empresas artesanais e industriais nos termos da Lei n.
o
102/1977, e que foram alargadas às empresas da hotelaria pela Lei n.
o
573/1977.
As reduções de encargos sociais em causa no presente processo constituem assim auxílios existentes, na acepção do artigo 15.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
659/1999, e não auxílios novos que foram instituídos pelas Leis n.
os
206/1995 e 30/1997 examinadas pela Comissão na decisão recorrida.
Ainda que se admita que a recorrente beneficiou das reduções de encargos sociais em causa em aplicação dessas Leis n.
o
206/1995 e n.
o
30/1997, facto por si contestado, essas medidas devem ser consideradas como auxílios existentes que remontam pelo menos aos anos de 1972 e 1978. Com efeito, por um lado, estas leis prevêem uma simples extensão no tempo e no espaço dos auxílios existentes, instituídos pela Lei n.
o
1089/1968, que prevê reduções de encargos sociais a favor das empresas do Mezzogiorno, alargadas ao território de Veneza pela Lei n.
o
171/1973 e ao sector da hotelaria pela Lei n.
o
502/1978, assim como pela Lei n.
o
463/1972, acima referida. Por outro, a recorrente beneficiou desde 1978 de abatimentos previstos na regulamentação relativa às zonas deprimidas (aree depresse).
Contrariamente ao que a Comissão alega, existe uma continuidade jurídica entre o regime de auxílios em causa e os auxílios existentes acima referidos, na medida em que estes não foram objecto de alterações substanciais. Não obstante estes auxílios terem sido instituídos por leis diferentes, trata-se no entanto da mesma redução de encargos sociais, cuja aplicação aos territórios de Veneza e de Chioggia estava prevista na Lei n.
o
171/1973, nos termos em que foi interpretada pela Lei n.
o
502/1978. Esta análise é confirmada pelo artigo 5.
o
bis da Lei n.
o
206/1995, que enuncia que as disposições visadas no artigo 23.
o
da Lei n.
o
171/1973 e no artigo 3.
o
da Lei n.
o
502/1978 devem ser interpretadas no sentido de que as reduções de encargos sociais por elas previstas continuam a ser atribuídas de acordo com os critérios definidos pelo Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994. Resulta daí que as Leis n.
os
206/1995 e n.
o
30/1997 se limitam a confirmar a aplicabilidade, aos territórios de Veneza e de Chioggia, das reduções de encargos já anteriormente previstos, sem alterar os elementos essenciais do regime, a saber, os beneficiários, a forma da intervenção e o seu grau.
Neste contexto jurídico, e atendendo às disposições do artigo 15.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
659/1999, os beneficiários do regime das isenções de encargos sociais em causa podiam ter alimentado uma confiança legítima na legalidade e na compatibilidade dessas isenções com o mercado comum. Com efeito, o prazo de prescrição começou a correr em 1973, ou mesmo anteriormente. A este respeito, a recorrente alega que o artigo 15.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999, que enuncia que o prazo de prescrição começa a contar na data em que o auxílio ilegal tenha sido atribuído ao beneficiário, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um regime de auxílios, o acto que atribui o auxílio coincide com a adopção da lei que instituiu esse regime. Os prazos mensais para pagamento dos encargos sociais em causa não são relevantes, na medida em que são meramente uma parte da execução dessa lei (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Abril de 2002, Government of Gibraltar/Comissão,
T-195/01 e T-207/01, Colect., p. II-2309
, n.
o
130).
Por outro lado, a Comissão, de forma errada, considerou implicitamente que as medidas em causa eram auxílios novos sujeitos enquanto tal a um dever de notificação nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE.
Por último, a decisão recorrida conduz a uma violação do princípio da igualdade de tratamento relativamente à recorrente, por comparação com os hotéis existentes no resto do território italiano, que continuam a beneficiar de reduções de encargos sociais.
— Processo T-277/00
Os recorrentes, a Coopservice e o comité, sustentam igualmente que as medidas em causa, previstas nas Leis n.
os
206/1995 e 30/1997, constituem auxílios existentes na acepção dos artigos 1.
o
e 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, que não estão sujeitos ao dever de notificação previsto no artigo 88.
o
, n.
o
3, CE. Nos termos do 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, estes auxílios não podem ser objecto de recuperação. Os recorrentes alegam que a legislação relativa às reduções de encargos sociais a favor das empresas do Mezzogiorno tem a sua origem na Lei n.
o
1089/1968, que institui um simples regime de abatimentos cuja data de expiração foi inicialmente fixada em 31 de Dezembro de 1972. O âmbito de aplicação deste regime foi alargado a Veneza e a Chioggia pela Lei n.
o
171/1973. O regime de auxílios instituído pela Lei n.
o
1089/1968 continuou em vigor até 30 de Junho de 1994. Foi parcialmente substituído pelo Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, que instituiu um sistema de abatimentos «único» que absorveu os diversos abatimentos previstos na Lei n.
o
1089/1968, e um abatimento anual total para os empregos novos. No entanto, a vontade do legislador, concretizada na Lei n.
o
171/1973, de conceder às empresas que operam nos centros históricos de Veneza e de Chioggia algumas vantagens idênticas às que foram concedidas às empresas que operam no centro e no sul de Itália, não mudou. Com efeito, os elementos essenciais do regime não foram alterados. Este regime continua a ter os mesmos destinatários, a justificar-se pelos mesmos motivos, relativos às condições específicas dos centros históricos de Veneza e de Chioggia, e baseia-se no mesmo mecanismo para determinar o auxílio, a saber a remissão para as legislações em vigor no centro e no sul de Itália.
Houve assim uma continuidade nas condições e nas modalidades de aplicação das medidas previstas em especial na Lei n.
o
171/1973 e nas Leis n.
o
206/1995 e n.
o
30/1997. Não tendo sido introduzida uma alteração substancial por estas duas últimas leis nas medidas previstas na Lei n.
o
171/1973, as reduções de encargos sociais em causa no presente processo não constituem auxílios novos. As únicas alterações efectuadas pelas Leis n.
os
206/1995 e 30/1997 reduziram a vantagem anteriormente concedida aos beneficiários das medidas em causa e não podem, consequentemente, ser consideradas alterações substanciais.
Por outro lado, os recorrentes contestam a tese da Comissão segundo a qual a data na qual foi instituído o regime de auxílios não é relevante para determinar o ponto de partida do prazo de prescrição previsto no artigo 15.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999. Alegam que o auxílio atribuído a título de um regime de auxílios se concretiza na data em que a empresa em causa pode beneficiar desse regime, e não no momento do cumprimento, mensal, da obrigação de pagar o auxílio já atribuído.
No presente caso, a Comissão não analisou a relação entre o regime de auxílios em causa, aplicável a partir de Julho de 1994, e o regime instituído pela Lei n.
o
171/1973. A decisão recorrida está assim viciada por uma violação do artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 e por falta de fundamentação, na medida em que qualifica implicitamente o regime de auxílios em causa como auxílio novo.
Argumentos da Comissão
A Comissão contesta esta argumentação.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Na medida em que se considera que as disposições do artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, que prevêem um prazo de prescrição, revestem natureza processual, essas disposições eram imediatamente aplicáveis a todos os processos pendentes na Comissão no momento em que esse Regulamento entrou em vigor, em 16 de Abril de 1999 (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Abril de 2003, Scott/Comissão,
T-366/00, Colect., p. II-1763
, n.
o
51). Tendo a decisão recorrida sido adoptada em 25 de Novembro de 1999, há que examinar se, no presente caso, esse prazo de prescrição tinha expirado, devendo o regime de auxílios em causa ser considerado um auxílio existente nos termos do artigo 15.
o
, n.
o
3, desse Regulamento.
Há que recordar previamente que as medidas tendentes a instituir ou a alterar auxílios constituem auxílios novos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 9 de Outubro de 1984, Heineken Brouwerijen,
91/83 e 127/83, Recueil, p. 3435
, n.
os
17 e 18, e de 9 de Agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit,
C-44/93, Colect., p. I-3829
, n.
o
13). Em especial, quando a alteração afecta o regime inicial na sua essência, esse regime transforma-se num regime de auxílios novo. Pelo contrário, quando a alteração não é essencial, só a própria alteração poderá ser qualificada como um auxílio novo (acórdão Government of Gibraltar/Comissão, já referido no n.
o
349, n.
os
109 e 111).
No presente caso, é de referir que a Lei n.
o
206/1995, ao alargar às empresas instaladas no território de Veneza e de Chioggia as isenções de encargos sociais previstas para o Mezzogiorno no Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, e a Lei n.
o
30/1997, ao prorrogar este regime em 1997, instituíram um regime novo específico aplicável precisamente no território de Veneza e de Chioggia.
A este respeito, não resistem à análise os argumentos apresentados pelos recorrentes para demonstrar que o regime de auxílios em causa constitui apenas uma simples extensão temporal e territorial dos auxílios existentes. Em primeiro lugar, há que salientar que a Comissão afirma, sem que os recorrentes a contradigam, que a Lei n.
o
463/1972, invocada pela sociedade Hotel Cipriani, prorrogou até 30 de Junho de 1973 as reduções de encargos sociais previstas na Lei n.
o
590/1971 a favor das empresas artesanais, das PME industriais e das empresas de hotelaria. Estas reduções de encargos deixaram de ser concedidas a partir de 1 de Julho de 1973 e não têm qualquer relação com os auxílios examinados na decisão recorrida que foram pagos entre 1995 e 1997. Sucede o mesmo com as reduções de encargos sociais previstas nas Leis n.
o
502/1978, n.
o
102/1977 e n.
o
573/1977, aplicáveis até 31 de Dezembro de 1981.
Em segundo lugar, o mencionado Decreto Ministerial de 5 de Agosto de 1994, a que se referem as Leis n.
os
30/1997 e n.
o
206/1995, tinha por objecto um «novo regime de redução dos encargos sociais nos territórios do Mezzogiorno». Instituiu assim um novo regime de auxílios para o Mezzogiorno. A Lei n.
o
206/1995 alargou este novo regime às empresas de Veneza e de Chioggia, e a Lei n.
o
30/1997 alterou as condições de atribuição deste novo regime.
Nestas condições, mesmo admitindo que o regime de auxílios em causa inicialmente previsto na Lei n.
o
206/1995 se tenha limitado a alargar um regime de auxílios existente a novos beneficiários, sem introduzir nenhuma alteração substancial ao regime existente, esse alargamento, destacável do regime inicial, constitui um auxílio novo, sujeito ao dever de notificação (v., neste sentido, acórdão Government of Gibraltar/Comissão, já referido no n.
o
349, n.
os
109 e 110).
Daqui resulta que a decisão recorrida que determina a recuperação dos auxílios incompatíveis com o mercado comum, pagos nos termos das Leis n.
o
206/1995 e n.
o
30/1997, é, de todas as formas, anterior ao termo do prazo de prescrição fixado no artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999.
Por outro lado, e em qualquer caso, contrariamente ao que os recorrentes alegam, o prazo de prescrição previsto no artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 só começou a correr na data em que o auxílio ilegal foi pago. No caso de um regime de auxílios instituído mais de dez anos antes da primeira interrupção da prescrição, os auxílios ilegais e incompatíveis atribuídos ao abrigo deste regime durante os dez últimos anos estão assim sujeitos à recuperação (acórdão Government of Gibraltar/Comissão, já referido no n.
o
349, n.
o
130).
Por conseguinte, no presente caso, mesmo admitindo que tenha existido uma continuidade entre o regime de auxílios em causa e regimes anteriores, situação que é desmentida pelo exame dos factos, o prazo de prescrição de uma década não expirou de modo algum antes da adopção da decisão recorrida, em 1999, relativamente aos auxílios visados por esta decisão, que foram pagos entre 1995 e 1997.
Por último, é facto assente que, durante o procedimento administrativo, o Governo italiano nunca defendeu que o regime em causa constituía um auxílio existente, nem contestou a qualificação de auxílio novo adoptada pela Comissão na sua decisão de iniciar o procedimento de exame. Aliás, os terceiros interessados também não apresentaram a este respeito argumentos relevantes. Não pode assim esta instituição ser acusada de não ter verificado se o regime em causa devia ser qualificado como auxílio existente ou como auxílio novo (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Maio de 2005, Itália/Comissão,
C-400/99, Colect., p. I-3657
, n.
o
51).
Por todos estes motivos, há que julgar improcedentes os presentes fundamentos.
2.
Quanto à alegada violação do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, dos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da protecção da confiança legítima, assim como das regras de direito transitórias e do dever de fundamentação
a) Argumentos das partes
Argumentos dos recorrentes
— Processo T-254/00
A recorrente Hotel Cipriani sustenta a título subsidiário que, mesmo admitindo que o prazo de prescrição fixado no artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 não tenha terminado, o que contesta, a obrigação de recuperação dos auxílios em causa imposta na decisão recorrida viola os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento e é, assim, contrária ao artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/99, que dispõe que a Comissão não exigirá a recuperação do auxílio se, ao actuar desse modo, for contra um princípio geral de direito comunitário. Com efeito, a imposição de uma obrigação de recuperação não decorre automaticamente da declaração de incompatibilidade. Cabe à Comissão examinar as circunstâncias excepcionais que caracterizam cada situação individual, a fim de verificar se a imposição dessa obrigação é conforme com o princípio da proporcionalidade.
No presente caso, a Comissão rejeitou sem fundamentação bastante os argumentos apresentados pelas autoridades italianas contra a recuperação dos auxílios em causa.
A situação examinada no presente caso caracteriza-se por um elevado grau de incerteza jurídica. Com efeito, afigura-se verosímil que as reduções de encargos sociais concedidas a empresas que exercem uma actividade económica num mercado puramente local não sejam susceptíveis de afectar as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência. Por outro lado, a supressão do regime de auxílios em causa em 30 de Novembro de 1997 e a não participação de terceiros interessados no processo corroboram a não incidência deste regime no funcionamento do mercado. A obrigação de recuperação é assim desproporcionada.
Na réplica, a recorrente alega que, no contexto acima referido, podia legitimamente esperar que a sua situação fosse apreciada, em conformidade com o princípio geral da igualdade de tratamento, de forma análoga à forma como foi analisada a situação das empresas municipais. Esta confiança legítima opõe-se no presente processo à recuperação dos encargos sociais em causa.
Por último, a taxa de referência adoptada na decisão recorrida para o cálculo dos juros dos montantes a recuperar é ilegal na medida em que excede a taxa de juro aplicada à empresa em causa no que se refere às suas próprias dívidas, durante o período considerado. Com efeito, a taxa é contrária à finalidade da recuperação, que visa restabelecer a situação na qual a empresa estaria se não tivesse beneficiado do auxílio em causa.
— Processo T-270/00
A recorrente, a Italgas, sustenta em primeiro lugar que a apreciação das circunstâncias invocadas pelas autoridades italianas, em apoio do seu pedido de que não se proceda à recuperação dos auxílios em causa, é da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais.
Acusa em seguida a Comissão de ter violado o princípio da não retroactividade das regras substanciais por se ter baseado, na decisão recorrida, no artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999. Este regulamento entrou em vigor em 16 de Abril de 1999, ao passo que os auxílios em causa só foram atribuídos até 1997. Ora, o artigo 14.
o
, n.
o
1, acima referido, contém uma regra substancial que altera os critérios nos quais a Comissão pode basear uma eventual decisão de não impor ao Estado-Membro em questão a recuperação dos auxílios em causa. Com efeito, ao abrigo do regime anterior, a Comissão gozava de um poder discricionário (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão,
C-75/97, Colect., p. I-3671
, n.
o
82). Podia assim ter tomado em consideração as consequências económicas e sociais de uma eventual ordem de recuperação. Em contrapartida, nos termos do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, a Comissão só pode renunciar à imposição da recuperação desse auxílio se essa recuperação for contrária a um princípio geral de direito comunitário.
Por conseguinte, o artigo 5.
o
da decisão recorrida está viciado por um erro de direito.
Por outro lado, na ausência,
ratione temporis
, da obrigação da Comissão de impor a recuperação do auxílio ao abrigo do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, a decisão recorrida é errada e está insuficientemente fundamentada na parte em que determina de um modo geral e indistintamente a recuperação dos auxílios pagos, sem ter verificado com certeza bastante, com base numa análise aprofundada de todas as circunstâncias relevantes, se a medida em causa era susceptível de afectar as trocas comerciais intracomunitárias e a concorrência.
A República Italiana, que intervém em apoio da Italgas, subscreve as observações desta. Acrescenta que a especificidade da situação factual no presente processo e a incerteza jurídica daí decorrente, assim como a inexistência de observações por parte de terceiros interessados, deviam ter levado a Comissão a verificar em concreto se a recuperação dos auxílios em causa era necessária para restabelecer a situação concorrencial anterior. Esta questão, amplamente discutida durante o procedimento administrativo, não foi examinada na decisão recorrida.
— Processo T-277/00
As recorrentes, a Coopservice e o comité, sustentam que a obrigação de recuperação imposta na decisão recorrida é contrária aos princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica, bem como ao princípio da proporcionalidade.
No que se refere, em primeiro lugar, aos princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica, o facto de a Comissão considerar, no que se refere às empresas municipais ACTV, Panfido e AMAV, que as condições de aplicação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE não estão reunidas indica, segundo esta instituição, que as medidas em causa não constituem em si mesmo auxílios ilegais. Por outro lado, a Comissão definiu critérios de compatibilidade a aplicar pelo Estado-Membro em causa. O reenvio para esse procedimento nacional para apurar, com base num exame individual aprofundado e complexo, se um auxílio é irregular, implica, segundo os recorrentes, que a constatação da irregularidade do auxílio só produza efeitos
ex nunc
. Por conseguinte, não pode ser recusada aos beneficiários dessas medidas a protecção da confiança legítima.
Por outro lado, as reduções de encargos sociais em causa foram previstas por uma regulamentação nacional datada de 1973. Nesse contexto, é excessivo impor aos beneficiários dessas medidas a obrigação de se informarem sobre o procedimento comunitário, tanto mais que os mesmos constituem uma categoria numerosa e indeterminada. Após trinta anos de existência, presume-se que esse regime de auxílios é conhecido no âmbito comunitário, mesmo que não tenha sido objecto de uma notificação formal.
Em segundo lugar, a obrigação de recuperação dos auxílios em causa é contrária ao princípio da proporcionalidade, uma vez que em que essas medidas exerceram uma incidência irrisória nas trocas, ao passo que o seu reembolso representa um encargo extremamente pesado para os seus beneficiários.
Por todos estes motivos, a Comissão violou o artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 e o dever de fundamentação, por não ter verificado se a recuperação dos auxílios em causa não era contrária a um princípio geral de direito comunitário.
Por último, os recorrentes consideram que a decisão recorrida contraria igualmente o princípio da protecção da confiança legítima na medida em que prevê que o montante dos auxílios a reembolsar deve ser acrescido de juros calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional. Além disso, a escolha do método de cálculo dos juros não foi fundamentada.
b) Argumentos da Comissão
A Comissão contesta esta argumentação.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Há que salientar, a título liminar, que, o artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 consagra de forma geral a obrigação de a Comissão impor a recuperação dos auxílios ilegais que foram declarados incompatíveis com o mercado comum. Com efeito, segundo esta disposição, só se a recuperação dos auxílios for contrária a um princípio geral de direito comunitário é que a Comissão não deve exigir a sua recuperação. Por outro lado, há igualmente que recordar desde logo que, ao contrário do que a Italgas alega (v. n.
o
373
supra
), os artigos 87.
o
CE e seguintes, o artigo 14.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 e os princípios de protecção da confiança legítima, da segurança jurídica e da proporcionalidade não se podem opor a uma medida nacional que ordene a restituição de um auxílio em execução de uma decisão da Comissão que qualificou esse auxílio como incompatível com o mercado comum e cujo exame à luz dessas mesmas disposições e princípios gerais não identificou elementos susceptíveis de afectar a sua validade (acórdão Unicredito Italiano, já referido no n.
o
209, n.
o
125).
Neste contexto, improcede a acusação da Italgas segundo a qual a decisão recorrida viola o princípio da não retroactividade na medida em que, para impor uma obrigação de recuperação, se baseia no artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, que prevê uma regra substancial nova. A este respeito, há que salientar que a Comissão não se referiu de forma exclusiva, na decisão recorrida (considerandos 100 a 103), à obrigação imposta pelo artigo 14.
o
, n.
o
1, deste regulamento. Baseou-se igualmente de forma expressa na jurisprudência anterior, que, aliás, foi formalmente consagrada no artigo 14.
o
, n.
o
1, acima referido, que não introduziu a este respeito nenhuma regra nova.
Com efeito, mesmo antes da entrada em vigor do Regulamento n.
o
659/1999, a supressão de um auxílio ilegal através da via da recuperação era, segundo jurisprudência assente, a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade (acórdãos do Tribunal de Justiça Tubemeuse, já referido no n.
o
265, n.
o
66, e de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão,
C-169/95, Colect., p. I-135
, n.
o
47). Mais concretamente, o Tribunal de Justiça declarou que, salvo em circunstâncias excepcionais, a Comissão não viola o seu poder discricionário quando pede ao Estado-Membro que recupere os auxílios ilegais, uma vez que a recuperação se destina apenas a restabelecer a situação anterior (acórdão Maribel bis/ter, já referido no n.
o
226, n.
o
66).
Por conseguinte, ainda que haja que admitir que, em princípio, o artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 não era formalmente aplicável ao presente caso por conter uma regra substancial, esta circunstância não pode viciar a obrigação de recuperação imposta pela decisão recorrida na medida em que, em conformidade com a jurisprudência referida no número anterior, a Comissão considerou que a recuperação era necessária para restabelecer a situação anterior, através da supressão das vantagens de que as empresas em causa beneficiaram ao abrigo do regime de auxílios em causa.
Em especial, contrariamente ao que os recorrentes alegam, a obrigação de recuperação dos auxílios em causa não pode ser considerada desproporcionada por comparação com os objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado, na medida em que constitui a consequência lógica da ilegalidade e visa o restabelecimento da situação anterior.
A este respeito, a circunstância de a maior parte das empresas beneficiárias terem exercido a sua actividade a nível local, o que não está demonstrado, não permitiu, em todo o caso, excluir qualquer impacto das isenções de encargos sociais em causa nas trocas comerciais e na concorrência, como já foi acima referido (v. n.
os
246 a 248,
supra
). De igual modo, a não participação dos terceiros interessados no procedimento administrativo não demonstra que os beneficiários dessas isenções não tenham beneficiado de uma vantagem concorrencial sensível que deveria ser suprimida para restabelecer a situação anterior.
Neste contexto, contrariamente ao que a sociedade Hotel Cipriani alega, a Comissão tomou adequadamente em consideração, na decisão recorrida (considerando 103), as observações formuladas pelas autoridades italianas em apoio do seu pedido de não proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis.
No que se refere ao fundamento relativo à violação do princípio da protecção da confiança legítima, invocado pela sociedade Hotel Cipriani assim como pela Coopservice e pelo comité, há que recordar que, segundo a jurisprudência, o beneficiário de um auxílio ilegal não pode invocar a confiança legítima na regularidade da atribuição desse auxílio (acórdãos do Tribunal de Justiça Unicredito Italiano, já referido no n.
o
209, n.
os
104 e 108 a 111, e de 22 de Abril de 2008, Comissão/Salzgitter,
C-408/04 P, Colect., p. I-2767
, n.
o
104). No presente caso, o regime de auxílios em causa não tinha sido notificado e a recuperação dos auxílios representava assim um risco previsível. A este respeito, é irrelevante o facto, invocado pela Coopservice e pelo comité, de a recuperação se efectuar no âmbito do processo nacional de execução da decisão da Comissão.
Por outro lado, os recorrentes não invocam qualquer circunstância objectivamente excepcional que permita demonstrar que a obrigação de recuperação controvertida é contrária ao princípio da segurança jurídica, como é exigido pela jurisprudência (acórdão Comissão/Salzgitter, já referido no n.
o
392, n.
o
107). Em especial, os argumentos relativos à continuidade no tempo das regras que concedem isenções de encargos sociais a favor das empresas instaladas em Veneza ou em Chioggia já foram julgados improcedentes pelo Tribunal (v. n.
o
362
supra
). Por outro lado, e em qualquer caso, essa continuidade não representou por si só uma circunstância excepcional susceptível de tornar ilegal uma decisão da Comissão que ordena a recuperação dos auxílios em causa em cumprimento do prazo de prescrição previsto no artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999.
No que se refere ao fundamento relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento, invocado pela sociedade Hotel Cipriani, há que recordar que a decisão recorrida não contém nenhuma conclusão de cariz individual, com excepção da apreciação da situação das empresas municipais, efectuada com base nos dados que foram transmitidos à Comissão pelas autoridades nacionais e pelo município de Veneza. Não tendo, pelo contrário, sido comunicada à Comissão nenhuma informação relativa à situação individual da sociedade Hotel Cipriani durante o procedimento administrativo, a decisão recorrida não reveste um carácter discriminatório relativamente à recorrente, por comparação com as empresas municipais.
Quanto aos argumentos respectivos da sociedade Hotel Cipriani, da Coopservice e do comité, destinados a provar a irregularidade do modo de cálculo dos juros de que são acompanhados os montantes a recuperar, há igualmente que julgar esses argumentos improcedentes. A este respeito, há que referir a título prévio que, embora seja verdade que a disposição do artigo 14.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999, que refere que a Comissão fixará uma taxa de juro adequada, constitui uma regra substancial que não era por esse motivo formalmente aplicável ao presente caso, esta disposição não introduz, no entanto, nenhuma regra nova.
No presente caso, basta constatar que a taxa de juro fixada na decisão recorrida (artigo 5.
o
, segundo parágrafo), que remete para a taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional, respeita a finalidade da recuperação e não pode assim ser considerada imprevisível.
Além disso, não cabia à Comissão fundamentar mais aprofundadamente a escolha daquela taxa de referência na decisão recorrida. Em especial, o simples facto de esta taxa ser alegadamente superior à que é aplicada às dívidas da sociedade Hotel Cipriani não permite que se considere que não é representativa das taxas de juro praticadas no mercado (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C-74/00 P e C-75/00 P, Colect., p. I-7869
, n.
o
159). Por outro lado, e seja como for, esta recorrente não pode invocar a sua situação individual, na medida em que não foi dado conhecimento à Comissão dessa situação durante o procedimento administrativo, como já foi acima entendido (v. designadamente n.
os
211 e 215
supra
).
Daqui resulta que os recorrentes não fizeram prova de que a taxa fixada na decisão recorrida não era adequada, por ter excedido o necessário para suprimir as vantagens resultantes para os beneficiários das isenções de encargos sociais em causa.
Por todos estes motivos, há que julgar improcedentes os fundamentos relativos à invocada violação do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, dos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da protecção da confiança legítima, assim como das regras de direito transitórias e do dever de fundamentação.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.
o
2 do artigo 87.
o
do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená-los nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão, incluindo, no que se refere aos recorrentes no processo T-277/00, as despesas relativas ao processo de medidas provisórias.
Nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros que intervenham num litígio devem suportar as suas despesas. Daqui resulta que a República Italiana suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Sexta Secção alargada)
decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
A Hotel Cipriani SpA, a Società italiana per il gás SpA (Italgas), a Coopservice —Servizi di fiducia Soc. coop. rl e o Comitato «Venezia vuole vivere» suportarão, para além das suas próprias despesas, as efectuadas pela Comissão. A Coopservice e o Comitato «Venezia vuole vivere» suportarão igualmente todas as despesas efectuadas no âmbito do processo de medidas provisórias.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciuca
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de Novembro de 2008.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

A — Regime de redução dos encargos sociais em causa

B — Procedimento administrativo

C — Decisão recorrida

Tramitação processual e pedidos das partes

Quanto à admissibilidade

A — Quanto à litispendência invocada no processo T-277/00

1. Argumentos das partes

2. Apreciação do Tribunal

B — Quanto à alegada ausência de legitimidade processual das empresas recorrentes nos processos T-254/00, T-270/00 e T-277/00

1. Argumentos das partes

2. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

a) Apreciação do critério relativo às modalidades de aplicação do regime de auxílios à luz da jurisprudência

b) Apreciação do critério baseado nas modalidades de aplicação do regime de auxílios, à luz do sistema comunitário de fiscalização dos auxílios de Estado

c) Quanto à invocada competência das autoridades nacionais para verificarem em cada situação individual a existência de um auxílio quando da execução de uma ordem de recuperação

C — Quanto à alegada falta de legitimidade processual do comité no processo T-277/00

Quanto ao mérito

A — I- Quanto à qualificação alegadamente errada das medidas em causa como auxílios de Estado incompatíveis com o mercado comum

1. Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, e do artigo 86.
o
, n.
o
2, CE, bem como do princípio da igualdade de tratamento e às pretensas falta de fundamentação e contradição da fundamentação

a) Argumentos das partes

Argumentos dos recorrentes

— Processo T-254/00

— Processo T-270/00

— Processo T-277/00

Argumentos da Comissão

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

Quanto à alegada inexistência de vantagens, devido ao carácter pretensamente compensatório das medidas em causa

Quanto à alegada compensação de desvantagens estruturais (processos T-254/00, T-270/00 e T-277/00)

Quanto à alegada compensação pela gestão de serviços públicos (processos T-270/00 e T-277/00)

Quanto à alegada inexistência de afectação das trocas entre os Estados-Membros e de impacto na concorrência

2. Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea c), CE e à pretensa falta de fundamentação

a) Argumentos das partes

Argumentos dos recorrentes

— Processo T-254/00

— Processo T-270/00

— Processo T-277/00

Argumentos da Comissão

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

3. Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea d), CE, e do princípio da igualdade de tratamento, bem como às pretensas falta de fundamentação e à contradição da fundamentação

a) Argumentos das partes

Argumentos dos recorrentes

— Processo T-254/00

— Processo T-277/00

Argumentos da Comissão

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instâncias

4. Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea e), CE

a) Argumentos das partes

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

5. Quanto à alegada violação do artigo 87.
o
, n.
o
3, alínea b), CE, do artigo 87.
o
, n.
o
2, alínea b), CE e do artigo 253.
o
CE, e quanto à insuficiência e à contradição da fundamentação

a) Argumentos das partes

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

B — Quanto à alegada irregularidade da obrigação de recuperação dos auxílios imposta pelo artigo 5.
o
da decisão recorrida

1. Quanto à alegada violação do artigo 15.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, bem como dos princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima e da igualdade de tratamento, em relação com a qualificação pretensamente errada das medidas em causa como auxílios novos

a) Argumentos das partes

Argumentos dos recorrentes

— Processo T-254/00

— Processo T-277/00

Argumentos da Comissão

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

2. Quanto à alegada violação do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, dos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica, da igualdade de tratamento e da protecção da confiança legítima, assim como das regras de direito transitórias e do dever de fundamentação

a) Argumentos das partes

Argumentos dos recorrentes

— Processo T-254/00

— Processo T-270/00

— Processo T-277/00

b) Argumentos da Comissão

b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.