CELEX: 62006CJ0357
Smernica 92/50/EHS
Verejné zmluvy na poskytnutie služieb
Vnútroštátna právna úprava obmedzujúca uzavretie zmluvy o poskytovaní miestnych verejných služieb s hospodárskym významom len s kapitálovými spoločnosťami
Zlučiteľnosť

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 26 smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb (
Ú. v. ES L 209, s. 1
; Mim. vyd. 06/001, s. 322), zmenenej a doplnenej smernicou Komisie 2001/78/ES z 13. septembra 2001 (
Ú. v. ES L 285, s. 1
; Mim. vyd. 06/004, s. 94, ďalej len „smernica 92/50“), článku 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/18/ES z 31. marca 2004 o koordinácii postupov zadávania verejných zákaziek na práce, verejných zákaziek na dodávku tovaru a verejných zákaziek na služby (
Ú. v. EÚ L 134, s. 114
; Mim. vyd. 06/007, s. 132), článkov 39 ES, 43 ES, 48 ES, a 81 ES, článku 9 smernice Rady 75/442/EHS z 15. júla 1975 o odpadoch (
Ú. v. ES L 194, s. 39
; Mim. vyd. 15/001, s. 23), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991 (
Ú. v. ES L 78, s. 32
; Mim. vyd. 15/002, s. 3, ďalej len „smernica 75/442“), ako aj článku 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/12/ES z 5. apríla 2006 o odpadoch (
Ú. v. EÚ L 114, s. 9
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Frigerio Luigi & C. Snc (ďalej len „Frigerio“), verejnou obchodnou spoločnosťou podľa talianskeho práva, a Comune di Triuggio, ktorého predmetom bolo uzavretie zmluvy o správe služieb starostlivosti o čistotu v obci.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
Smernica 92/50 upravuje koordináciu postupov verejného obstarávania služieb. Podľa jej druhého odôvodnenia prispieva k urýchlenému dobudovanie vnútorného trhu, ktorý je oblasťou bez vnútorných hraníc, v ktorej je zabezpečený voľný pohyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu.
Šieste odôvodnenie tejto smernice najmä uvádza, že je potrebné vyhnúť sa prekážkam pri voľnom pohybe služieb, keďže poskytovatelia týchto služieb môžu byť fyzické alebo právnické osoby.
Podľa dvadsiateho odôvodnenia tejto smernice na elimináciu praktík, ktoré obmedzujú hospodársku súťaž ako takú a najmä účasť štátnych príslušníkov iných členských štátov, je potrebné zlepšiť prístup subjektov poskytujúcich služby k postupom verejného obstarávania.
Článok 26 smernice 92/50 znie takto:
„1.   Ponuky môžu predkladať skupiny poskytovateľov služieb. Od týchto skupín nemožno požadovať, aby na účely predloženia ponuky nadobudli určitú právnu formu. Avšak splnenie tejto požiadavky možno požadovať od vybranej skupiny, ktorej bola objednávka zadaná.
2.   Záujemcovia alebo uchádzači, ktorí sú podľa predpisov platných v členskom štáte, v ktorom sú usadení, oprávnení poskytovať príslušné služby, nemôžu byť odmietnutí len na základe toho, že podľa právnych predpisov platných v členskom štáte, v ktorom sa uzatvára zmluva, sa od nich požaduje, aby boli fyzickými alebo právnickými osobami.
3.   Od právnických osôb sa môže požadovať, aby v ponuke alebo v žiadosti o účasť uviedli mená a príslušné kvalifikačné predpoklady pracovníkov, ktorí budú zodpovední za vykonanie služby.“
Smernica 92/50 bola zrušená, s výnimkou jej článku 41, s účinnosťou od 31. januára 2006 a nahradená smernicou 2004/18. Znenie článku 26 smernice 92/50 bolo v podstate prevzaté do článku 4 smernice 2004/18.
Vnútroštátna právna úprava
Legislatívny dekrét č. 267 o jednotnom texte zákonov týkajúcich sa organizácie miestnych orgánov (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) z 18. augusta 2000 (riadna príloha GURI č. 227 z 28. septembra 2000), zmenený a doplnený zákonným dekrétom č. 269 o naliehavých ustanoveniach na podporu rozvoja a nápravu fungovania verejných financií (disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici) z 30. septembra 2003 (riadna príloha GURI č. 229 z 2. októbra 2003), zmenený na zákon zákonom č. 326 z 24. novembra 2003 (riadna príloha GURI č. 274 z 25. novembra 2003, ďalej len „legislatívny dekrét č. 267/2000“), upravuje najmä uzatváranie zmlúv na poskytovanie miestnych verejných služieb s hospodárskym významom. Článok 113 ods. 5 tohto legislatívneho dekrétu stanovuje:
„Poskytovanie služby sa uskutoční v súlade s odvetvovými právnymi predpismi a právnou úpravou Európskej únie, ak sa služba zadala:
a)
kapitálovým spoločnostiam vybraným prostredníctvom postupov verejného obstarávania;
b)
spoločnostiam so zmiešanou verejnou a súkromnou kapitálovou účasťou, v ktorých sa súkromný spoločník vyberá prostredníctvom postupov verejného obstarávania zabezpečujúcich dodržiavanie vnútroštátnych právnych predpisov a práva Spoločenstva v oblasti hospodárskej súťaže v súlade s usmerneniami vydanými príslušnými orgánmi v rámci osobitných opatrení alebo obežníkov;
c)
spoločnostiam s výlučne verejnou kapitálovou účasťou pod podmienkou, že verejnoprávny subjekt, resp. subjekty, ktoré majetok spoločnosti vlastnia, vykonávajú nad spoločnosťou kontrolu obdobnú tej, akú vykonávajú nad svojimi vlastnými útvarmi, a že táto spoločnosť uskutočňuje podstatnú časť svojej činnosti so subjektom, resp. subjektmi, ktoré ju vlastnia.“
Čo sa týka špecifického odvetvia nakladania s odpadmi, článok 2 ods. 6 regionálneho zákona Lombardie č. 26 z 12. decembra 2003 o úprave miestnych služieb všeobecného hospodárskeho záujmu — Normy v oblasti nakladania s odpadmi, energiami, používania podzemia a vodných zdrojov (disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche) (riadna príloha
Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia
č. 51 zo 16. decembra 2003, ďalej len „regionálny zákon č. 26“), stanovuje:
„Poskytovanie služieb sa zadáva kapitálovým spoločnostiam vybraným prostredníctvom postupov verejného obstarávania alebo postupmi zlučiteľnými s vnútroštátnymi právnymi predpismi a právom Spoločenstva v oblasti hospodárskej súťaže;…“
Podľa článku 198 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 152 upravujúceho právne normy v oblasti životného prostredia (norme in materia ambiente) z 3. apríla 2006 (riadna príloha GURI č. 88 zo 14. apríla 2006):
„… obce pokračujú pri nakladaní s komunálnymi odpadmi a s podobnými odpadmi, určenými na zneškodnenie spôsobom výhradne vo forme podľa článku 113 ods. 5 legislatívneho dekrétu [č. 267/2000].“
Skutkový rámec a prejudiciálne otázky
Rozhodnutím č. 53 z 29. novembra 2005 (ďalej len „rozhodnutie č. 53“) obecné zastupiteľstvo v Comune di Triuggio uzavrelo zmluvu na obdobie piatich rokov od 1. júla 2006 na správu služieb starostlivosti o čistotu obce s Azienda Servizi Multisettoriali Lombarda — A.S.M.L. SpA (ďalej len „ASML“).
Tým istým rozhodnutím uvedené zastupiteľstvo tiež prevzalo záväzok nadobudnúť balík akcií, ktorý umožní, aby sa obecná správa „stala riadnym spoločníkom, ako aj z organizačného a funkčného hľadiska obnoviť a upraviť vzťahy s [ASML] s cieľom vytvoriť obdobnú právomoc pre [Comune di Triuggio] riadiť a kontrolovať podnik, akú má pri správe vlastných služieb“.
Frigerio, ktorá sa dočasne zlúčila s inou verejnou obchodnou spoločnosťou založenou podľa talianskeho práva, s ktorou zabezpečovala výkon dotknutej služby od 1. januára 1996 do 30. júna 2006, podala žalobu proti rozhodnutiu č. 53 na Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (správny súd regiónu Lombardia). V rámci tejto žaloby tvrdila, že obecné zastupiteľstvo Comune di Triuggio nebolo oprávnené priamo uzavrieť danú zmluvu, ale bolo povinné pristúpiť k verejnému obstarávaniu v súlade s právnou úpravou Spoločenstva uplatniteľnou v oblasti verejného obstarávania a v súlade s článkom 113 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 267/2000.
Comune di Triuggio, ako aj ASML navrhli zamietnutie tejto žaloby a zároveň z dôvodu nedostatku podmienok konania aj jej neprípustnosť. V tejto súvislosti najmä tvrdia, že žaloba je neprípustná z dôvodu, že Frigerio má nedostatok záujmu na konaní, keďže je založená ako osobná spoločnosť (verejná obchodná spoločnosť), nemohla by uzavrieť spornú zmluvu, pretože podľa článku 113 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 267/2000 môže byť zmluva o miestnych verejných službách, akou je aj starostlivosť o čistotu v obci, uzavretá len s kapitálovými spoločnosťami.
Za týchto okolností Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Vyjadruje ustanovenie článku 4 ods. 1 smernice [2004/18] alebo obdobné ustanovenie článku 26 ods. 2 smernice [92/50] (pokiaľ by sa za relevantný predpis považovalo toto druhé ustanovenie), podľa ktorého záujemcovia alebo uchádzači, ktorí sú podľa predpisov platných v členskom štáte, v ktorom sú usadení, oprávnení poskytovať príslušné služby, nemôžu byť odmietnutí len na základe toho, že podľa právnych predpisov platných v členskom štáte, v ktorom sa uzatvára zmluva, sa od nich požaduje, aby boli fyzickými alebo právnickými osobami, základnú zásadu práva Spoločenstva, ktorá má prednosť pred formálnym obmedzením uvedeným v článku 113 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 267/2000 a v článku 2 ods. 6 a článku 15 ods. 1 regionálneho zákona [č. 26] a ktorej uplatnenie musí preto tiež byť zabezpečené tak, že umožní účasť na súťažiach verejného obstarávania aj subjektom, ktoré nemajú právnu formu kapitálových spoločností?
2.
V prípade, ak Súdny dvor nepovažuje vyššie uvedenú právnu úpravu za vyjadrenie základnej zásady práva Spoločenstva, je ustanovenie článku 4 ods. 1 smernice [2004/18] alebo obdobné ustanovenie článku 26 ods. 2 smernice [92/51] (pokiaľ by sa za relevantný predpis považovalo toto druhé ustanovenie) implicitným dôsledkom alebo „zásadou odvodenou“ zo zásady hospodárskej súťaže posudzovanej spoločne so zásadou administratívnej transparentnosti a zásadou zákazu diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti, a má preto ako také priamu uplatniteľnosť a prednosť pred prípadne odlišnými vnútroštátnymi normami prijatými členskými štátmi na úpravu verejného obstarávania prác, na ktoré sa nevzťahuje priama pôsobnosť práva Spoločenstva?
3.
Sú ustanovenia článku 113 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 267/2000, ako aj v článku 2 ods. 6 a článku 15 ods. 1 regionálneho zákona [č. 26] v súlade so zásadami práva Spoločenstva ustanovenými v článku 39 [ES] (zásada voľného pohybu pracovníkov v rámci Spoločenstva), 43 [ES] (sloboda usadiť sa), 48 [ES] a 81 [ES] (dohody obmedzujúce hospodársku súťaž)…, a teda, v prípade, ak sa zistí rozpor, musia sa uvedené vnútroštátne ustanovenia prestať uplatňovať z dôvodu, že sú v rozpore s právnymi predpismi Spoločenstva, ktoré majú priamu uplatniteľnosť a prednosť pred vnútroštátnymi právnymi predpismi?
4.
Sú ustanovenia článku 113 ods. 5 legislatívneho dekrétu č. 267/2000, ako aj článku 2 ods. 6 a článku 15 ods. 1 regionálneho zákona [č. 26] v súlade s ustanovením článku 9 ods. 1 smernice [75/442] alebo obdobnými ustanoveniami článku 7 ods. 2 smernice [2006/12] (pokiaľ by sa za relevantný predpis považovalo toto druhé ustanovenie), ktoré v uvedenom poradí ustanovujú, že ‚,… každé zariadenie alebo podnik, ktorý vykonáva činnosti uvedené v prílohe II A [smernice 75/442], musí získať povolenie od príslušného orgánu uvedeného v článku 6 [tejto smernice]‘ a že ‚plány podľa odseku 1 [smernice 2006/12] (odpadové hospodárstvo) môžu napríklad zahŕňať: a) fyzické osoby alebo právnické osoby, ktoré sú oprávnené nakladať s odpadmi…‘?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a druhej otázke
V prvom rade treba uviesť, že podľa ustálenej judikatúry je v rámci konania podľa článku 234 ES, ktoré spočíva na jednoznačnom rozdelení úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, pre každé posúdenie konkrétneho skutkového stavu príslušný vnútroštátny súd (pozri najmä rozsudky zo 16. júla 1998, Dumon a Froment,
C-235/95, Zb. s. I-4531
, bod 25; z 11. júla 2006, Chacón Navas,
C-13/05, Zb. s. I-6467
, bod 32, a z 8. novembra 2007, ING. AUER,
C-251/06, Zb. s. I-9689
, bod 19).
V tejto súvislosti, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a najmä z prvej a druhej prejudiciálnej otázky, vnútroštátny súd vychádza z premisy, podľa ktorej predmetná zmluva v konaní vo veci samej patrí do pôsobnosti jednej zo smerníc Spoločenstva týkajúcich sa verejného obstarávania, konkrétne buď smernice 92/50 alebo smernice 2004/18. Táto premisa je navyše potvrdená dôkazmi predloženými Súdnemu dvoru, akými sú rozhodnutie č. 53, ktorého znenie je uvedené v pripomienkach Frigerio a z ktorého vyplýva, že hodnota dotknutej zmluvy vo veci samej prekračuje prahovú hodnotu na uplatnenie uvedených smerníc Spoločenstva. Navyše z pripomienok predložených na pojednávaní vyplýva, že protiplnenie tejto zmluvy poskytuje Comune di Triuggio, takže nie je možné uvažovať o službách podliehajúcich koncesii.
Za týchto okolností a so zreteľom na skutočnosť, že uvedené rozhodnutie bolo prijaté 29. novembra 2005, je potrebné konštatovať, že smernica 92/50 sa
ratione materiæ a ratione temporis
uplatní na skutkový stav vo veci samej.
Je teda potrebné preformulovať prvú a druhú otázku, ktoré je vhodné preskúmať spoločne, v tom zmysle, že vnútroštátny súd sa v prvom rade pýta, či článku 26 ods. 2 smernice 92/50 odporujú také vnútroštátne ustanovenia, aké sú uvedené vo veci samej, ktoré obmedzujú predkladanie ponúk v postupoch verejného obstarávania služieb len na záujemcov, ktorí majú právnu formu kapitálovej spoločnosti. Subsidiárne sa tento súd pýta, aké dôsledky by mala kladná odpoveď na výklad a uplatňovanie vnútroštátneho práva.
Podľa článku 26 ods. 2 smernice 92/50 obstarávatelia nemôžu odmietnuť záujemcov alebo uchádzačov, ktorí sú podľa predpisov platných v členskom štáte, v ktorom sú usadení, oprávnení poskytovať dané služby, len na základe toho, že podľa právnych predpisov platných v členskom štáte, v ktorom sa uzatvára zmluva, sa od nich požaduje, aby boli fyzickými alebo právnickými osobami.
Z tohto ustanovenia vyplýva, že obstarávatelia rovnako nemôžu vylúčiť záujemcov alebo uchádzačov, ktorí sú podľa predpisov platných v danom členskom štáte, v ktorom sú usadení, oprávnení poskytovať dané služby, z verejného obstarávania, len na základe toho, že ich právna forma nezodpovedá príslušnej kategórii právnických osôb.
Z uvedeného vyplýva, že tomuto ustanoveniu odporuje každá vnútroštátna právna úprava, ktorá vylučuje záujemcov alebo uchádzačov, ktorí sú podľa predpisov platných v členskom štáte oprávnení poskytovať dané služby, z uzavretia zmluvy na poskytovanie služieb, ktorej hodnota prekračuje prahovú hodnotu na uplatnenie smernice 92/50, len z toho dôvodu, že títo záujemcovia alebo uchádzači nemajú právnu formu zodpovedajúcu určitej kategórii právnických osôb.
V dôsledku toho vnútroštátne ustanovenia, aké sú uvedené vo veci samej, ktoré obmedzujú uzavretie zmluvy o poskytovaní miestnych verejných služieb s hospodárskym významom, ktorých hodnota prekračuje prahovú hodnotu na uplatnenie smernice 92/50, len s kapitálovými spoločnosťami, nie sú zlučiteľné s článkom 26 ods. 2 tejto smernice.
Pokiaľ ide o skutkové okolnosti vo veci samej, zo spisu vyplýva, že Frigerio podala žalobu vo veci samej ako vedúca spoločnosť skupiny podnikov založenej na dobu určitú, ktoré zabezpečovalo správu služieb starostlivosti o čistotu obce Comune di Triuggio od 1. januára 1996 do 30. júna 2006.
V tejto súvislosti je potrebné spresniť, ako z článku 26 ods. 1 smernice 92/50 vyplýva, že obstarávatelia nemôžu od skupín poskytovateľov služieb požadovať, aby na účely predloženia ponuky nadobudli určitú právnu formu.
Navyše pred Súdnym dvorom nebolo spochybnené, že podľa talianskej právnej úpravy Frigerio bola oprávnená poskytovať služby starostlivosti o čistotu obce vo svojej právnej forme, konkrétne vo forme verejnej obchodnej spoločnosti. V tejto súvislosti vnútroštátny súd najmä uvádza, že Frigerio je zapísaná v registri spoločností oprávnených vykonávať činnosti v oblasti nakladania s odpadmi.
Ako bolo v bode 19 tohto rozsudku uvedené, vnútroštátny súd sa tiež subsidiárne pýta, aké dôsledky by malo konštatovanie, že vnútroštátne ustanovenia nie sú v súlade so smernicou 92/50.
V tejto súvislosti stačí pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je vnútroštátny súd povinný vykladať a uplatňovať ustanovenie vnútroštátneho práva v rozsahu, v akom mu jeho vnútroštátne právo priznáva mieru voľnej úvahy, v súlade s požiadavkami práva Spoločenstva. Ak nie je takýto konformný výklad možný, vnútroštátny súd je povinný v plnom rozsahu uplatniť právo Spoločenstva a chrániť práva, ktoré toto právo Spoločenstva priznáva jednotlivcom, pričom v prípade potreby neuplatní žiadne ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré by bolo v rozpore s právom Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. februára 1988, Murphy a i.,
157/86, Zb. s. 673
, bod 11, ako aj z 11. januára 2007, ITC,
C-208/05, Zb. s. I-181
, body 68 a 69).
So zreteľom na uvedené je potrebné na prvú a druhú otázku odpovedať tak, že článku 26 ods. 1 a 2 smernice 92/50 odporujú také vnútroštátne ustanovenia, aké sú vo veci samej, ktoré bránia záujemcom alebo uchádzačom, ktorí sú podľa predpisov platných v danom členskom štáte oprávnení poskytovať príslušné služby, vrátane tých, ktorí zriadili skupinu poskytovateľov služieb, z predloženia ponúk v postupoch verejného obstarávania služieb, ktorého hodnota prekračuje prahovú hodnotu na uplatnenie smernice 92/50, len z toho dôvodu, že záujemcovia alebo uchádzači nemajú právnu formu zodpovedajúcu určitej kategórii právnických osôb, t. j. kapitálových spoločností. Vnútroštátnemu súdu prináleží vykladať a uplatňovať ustanovenie vnútroštátneho práva v rozsahu, v akom mu jeho vnútroštátne právo priznáva mieru voľnej úvahy, v súlade s požiadavkami práva Spoločenstva a ak nie je takýto konformný výklad možný, neuplatniť žiadne ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré je v rozpore s týmito požiadavkami.
O tretej a štvrtej otázke
Svojou treťou a štvrtou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate snaží zistiť, či sú takéto vnútroštátne ustanovenia v súlade s článkami 39 ES, 43 ES, 48 ES a 81 ES, ako aj so smernicami 75/442 a 2006/12.
Ako vyplýva z bodu 18 tohto rozsudku, skutkové okolnosti vo veci samej patria do pôsobnosti smernice 92/50 a práve výklad tejto smernice poskytuje vnútroštátnemu súdu prvky, ktoré sú potrebné na rozhodnutie v danej veci, takže preskúmanie uvedených predpisov Spoločenstva predstavuje len hypotetický záujem. V súlade s ustálenou judikatúrou nie je teda potrebné odpovedať na tretiu a štvrtú otázku (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. novembra 2005, Mangold,
C-144/04, Zb. s. I-9981
, body 36 a 37, ako aj zo 4. júla 2006, Adeneler a i.,
C-212/04, Zb. s. I-6057
, body 42 a 43).
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

Článku 26 ods. 1 a 2 smernice Rady 92/50/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii postupov verejného obstarávania služieb, zmenenej a doplnenej smernicou Komisie 2001/78/ES z 13. septembra 2001, odporujú také vnútroštátne ustanovenia, aké sú vo veci samej, ktoré bránia záujemcom alebo uchádzačom, ktorí sú podľa predpisov platných v danom členskom štáte oprávnení poskytovať príslušné služby, vrátane tých, ktorí zriadili skupinu poskytovateľov služieb, z predloženia ponúk v postupoch verejného obstarávania služieb, ktorého hodnota prekračuje prahovú hodnotu na uplatnenie smernice 92/50, len z toho dôvodu, že záujemcovia alebo uchádzači nemajú právnu formu zodpovedajúcu určitej kategórii právnických osôb, t. j. kapitálových spoločností. Vnútroštátnemu súdu prináleží vykladať a uplatňovať ustanovenie vnútroštátneho práva v rozsahu, v akom mu jeho vnútroštátne právo priznáva mieru voľnej úvahy, v súlade s požiadavkami práva Spoločenstva a ak nie je takýto konformný výklad možný, neuplatniť žiadne ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré je v rozpore s týmito požiadavkami.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.