CELEX: 62006CJ0411
Жалба за отмяна
Регламент (ЕО) № 1013/2006
Превоз на отпадъци
Избор на правното основание
Член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО

С жалбата си Комисията на Европейските общности иска от Съда да отмени Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци (
ОВ L 190, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 172 и поправка — ОВ L 318, 2008 г., стр. 15, наричан по-нататък „обжалваният регламент“), поради това че се основава не на член 175, параграф 1 ЕО и член 133 ЕО, а само на член 175, параграф 1 ЕО.
Правна уредба
Базелската конвенция
Съображения от осмо до десето от преамбюла на Конвенцията за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане, подписана в Базел на 22 март 1989 г. и одобрена от името на Общността с Решение 93/98/ЕИО на Съвета от 1 февруари 1993 г. (
ОВ L 39, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 7, стр. 212, наричана по-нататък „Базелска конвенция“), гласят следното:
„убедени, че опасните и други отпадъци, доколкото това съответства на екологосъобразното и ефективно управление, трябва да се обезвреждат в страната, която ги е произвела,
съзнавайки също, че трансграничното движение на тези отпадъци от държавата на своя произход към която и да било друга държава трябва да се разрешава само когато се извършва при условия, непредставляващи заплаха за човешкото здраве и околната среда, както и при условия, съответстващи на разпоредбите на тази конвенция,
считайки, че засиленият контрол на трансграничното движение на опасни и други отпадъци ще подейства като стимул за тяхното екологосъобразно управление, както и за намаляването на такова трансгранично движение“.
Член 2, точка 4 от посочената конвенция определя понятието „обезвреждане“ като „всяка операция, посочена в приложение IV на тази конвенция“. Посоченото приложение IV съдържа списък на различни операции по обезвреждане, в чийто раздел B е включена категорията на „[о]перации[те], които могат да доведат до възстановяване, рециклиране, усвояване, пряко или алтернативно използване“.
Обжалваният регламент
Обжалваният регламент е приет на мястото и за актуализиране на разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 259/93 на Съвета от 1 февруари 1993 година относно надзора и контрола върху превози на отпадъци в рамките на, за и от Европейската общност (
ОВ L 30, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 161). Последният е приет на основание член 130т от Договора за ЕИО (впоследствие член 130т от Договора за ЕО, който след изменение става член 175 ЕО) в частност за изпълнение на задълженията, произтичащи от Базелската конвенция.
От съображение 5 от обжалвания регламент следва, че една от целите му е да включи в законодателството на Общността съдържанието на Решение C(2001)107/Окончателно на Съвета на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), отнасящо се до преразглеждането на Решение C(92)39/Окончателно относно контрола върху трансграничното движение на отпадъци, предназначени за операции по оползотворяване (наричано по-нататък „Решение на ОИСР“), с цел да се хармонизират списъците с отпадъци с тези от Базелската конвенция и да се преразгледат някои други изисквания. Освен това, както следва от съображение 2 от обжалвания регламент, е взето решение по този повод и за яснота да бъдат включени в един-единствен текст различните изменения на Регламент (ЕИО) № 259/93.
Съображение 1 от обжалвания регламент гласи, че „[о]сновната и преобладаваща цел и компонент на [този] регламент е опазването на околната среда, като неговото въздействие върху международната търговия е несъществено“.
Съгласно съображение 33 от обжалвания регламент „[с]ледва да се предприемат необходимите стъпки за да се гарантира, че […] отпадъците, превозвани в рамките на Общността и отпадъците, внесени в Общността, се управляват за целия период на превоза, включително оползотворяването или обезвреждането в държавата по местоназначение, без да се застрашава здравето на човека и без да се използват процеси или методи, които могат да причинят вреда на околната среда. Що се отнася до износ от Общността, който не е забранен, трябва да се положат усилия, за да се обезпечи, че отпадъците се управляват по екологосъобразен начин за целия период на превоза, включително оползотворяването или обезвреждането в страната по местоназначение. […]“.
Що се отнася до спазването на принципите на субсидиарност и пропорционалност, съображение 42 от посочения регламент гласи, че „[п]онеже целта на настоящия регламент, а именно да гарантира опазване на околната среда когато отпадъците са предмет на превоз, не може да се постигне задоволително от държавите членки и следователно може, поради мащаба и влиянието му, да се постигне по-добре на равнище Общността, то Общността може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност […]. В съответствие с принципа на пропорционалност […] настоящият регламент не излиза извън рамките на необходимото за постигане на тази цел“.
Съгласно член 1, параграф 1 от обжалвания регламент той „установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци, в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците на тяхното местоназначение“.
Съгласно член 1, параграф 2 от обжалвания регламент
„Настоящият регламент се прилага по отношение на превози на отпадъци:
а)
между държавите членки, в рамките на Общността или при транзит през трети страни;
б)
внесени в Общността от трети страни;
в)
изнесени от Общността към трети страни;
г)
при транзит през Общността, по пътя от и към трети страни.“
В член 2 от обжалвания регламент се съдържат определения, включително следните:
„30.
„внос“ означава всяко влизане на отпадъци в Общността, с изключение на транзита през Общността;
31.
„износ“ означава напускане на отпадъците от Общността, с изключение на транзита през Общността;
32.
„транзит“ означава превоз на отпадъци или планиран превоз на отпадъци през една или повече от страните, различни от страната изпращач или страната по местоназначение;
33.
„транспорт“ означава превозването на отпадъци с автомобилен, железопътен, въздушен, морски транспорт или по вътрешноводни пътища;
34.
„превоз“ означава планираното или осъществено транспортиране на отпадъци, предназначени за оползотворяване или обезвреждане:
a)
между дадена страна и друга страна; или
б)
между дадена страна и отвъдморски страни и територии, или други територии под юрисдикцията на тази държава;
в)
между дадена страна и всяка сухоземна територия, която не е част от коя да е страна по международното право;
г)
между дадена страна и Антарктика; или
д)
от дадена страна през коя да е от териториите, упоменати по-горе; или
е)
в рамките на дадена страна през коя да е от териториите, упоменати по-горе и който започва и завършва в същата страна; или
ж)
от географска област, която не е под юрисдикцията на нито една страна, до дадена страна.“
Дял II от обжалвания регламент, включващ членове 3—32, е посветен на превозите в рамките на Общността със или без транзит през трети страни. В този дял се съдържа основният режим, предвиден от регламента и включващ подробни правила за задълженията за нотификация, за процедурата и за контрола при превоз на отпадъци. Съгласно член 3, параграф 1 от посочения регламент процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, предвидена в разпоредбите на дял II, се прилага за превозите на всички предназначени за обезвреждане отпадъци, както и, inter alia, на предназначените за оползотворяване отпадъци, посочени в приложение IV към обжалвания регламент („жълт“ списък). Това приложение включва и отпадъците, изброени в приложения II и VIII към Базелската конвенция.
В рамките на процедурата за предварителна писмена нотификация и съгласие нотификаторът трябва по-специално да представи доказателства, от една страна, съгласно член 4, точка 4 и член 5 от обжалвания регламент за съществуването на договор между него и получателя за оползотворяването или обезвреждането на отпадъците, които са нотифицирани, а от друга, съгласно член 4, точка 5 и член 6 от този регламент за осигуряване на финансова гаранция или еквивалентна застраховка, покриваща разходите за транспорта, оползотворяването или обезвреждането и складирането на съответните отпадъци. При нотификация на планиран превоз на отпадъци компетентните органи могат, като се позоват на съображенията, изброени в членове 11 и 12 от посочения регламент и свързани основно с опазването на околната среда, да определят условия във връзка с тяхното съгласие за посочения превоз или да повдигнат обосновани възражения срещу него.
Членове 22—25 от обжалвания регламент установяват задължение за обратно вземане на отпадъците, когато превозът не може да се извърши според плана или е незаконен, и предвиждат правила относно разходите за обратно вземане. Особени правила за превозите в рамките на Общността с транзит през трети страни са предвидени в членове 31 и 32 от посочения регламент.
Процедурата за предварителна писмена нотификация и съгласие не се прилага за превоза на безопасни отпадъци, изброени по-специално в приложение III към обжалвания регламент („зелен“ списък) и предназначени за оползотворяване. Съгласно член 3, параграф 2 и член 18, параграф 1 от този регламент във връзка с тези отпадъци съществуват само общи информационни изисквания. Въпреки това в съответствие с член 18, параграф 2 от посочения регламент договорът за оползотворяване на отпадъците между лицето, което урежда превоза, и получателя трябва да е влязъл в сила при започване на превоза и да може да бъде доказан.
Дял III от обжалвания регламент се отнася до превозите на отпадъци изключително в рамките на държавите членки. Съгласно член 33, параграф 1 от този регламент „[д]ържавите членки създават подходяща система за надзор и контрол върху превозите на отпадъци предимно [да се чете: „изключително“] в рамките на тяхната юрисдикция. Тази система трябва да взема предвид необходимостта от съгласуваност със системата на Общността, създадена чрез дялове II и VII.“
Дял IV от обжалвания регламент е посветен на режима при износ на отпадъци от Общността към трети страни. Член 34, параграфи 1 и 2 от този регламент забраняват целия износ на отпадъци от Общността, предназначени за обезвреждане, с изключение на износа на отпадъци, предназначени за обезвреждане в държавите от Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), които са и страни по Базелската конвенция. В последния случай съгласно член 35 от посочения регламент разпоредбите на дял II от регламента, отнасящи се до процедурата за предварителна писмена нотификация и съгласие, се прилагат mutatis mutandis с адаптации и допълнения. Забранява се износът от Общността и на отпадъците от категориите, изброени в член 36, параграф 1 от обжалвания регламент, сред които са опасните отпадъци, предназначени за оползотворяване в държави, за които не се прилага Решението на ОИСР. Във връзка с износа на безопасни отпадъци („зелен списък“), предназначени за оползотворяване в тези страни, член 37 от регламента предвижда, че Комисията трябва да получи сведения за приложимите процедури. Що се отнася до износа на опасни и безопасни отпадъци, предназначени за оползотворяване в държави, за които се прилага Решението на ОИСР, съгласно член 38 от посочения регламент разпоредбите на неговия дял II пак се прилагат mutatis mutandis с адаптации и допълнения.
Дял V от обжалвания регламент урежда вноса в Общността на отпадъци от трети страни. Съгласно член 41 от този регламент се забранява вносът на отпадъци, предназначени за обезвреждане, освен от страни, които са страни по Базелската конвенция, или от други страни, с които Общността или Общността и нейните държави членки са сключили двустранни или многостранни споразумения, съвместими със законодателството на Общността и в съответствие с член 11 от Базелската конвенция. В тези случаи съгласно член 41, параграф 3 и член 42 от посочения регламент разпоредбите на неговия дял II се прилагат mutatis mutandis с адаптации и допълнения. Съгласно член 43, параграф 1 от обжалвания регламент се забранява вносът в Общността на отпадъци, предназначени за оползотворяване, освен от страните, за които се прилага Решението на ОИСР, от други страни, които са страни по Базелската конвенция, или от други страни, с които Общността или Общността и нейните държави членки са сключили двустранни или многостранни споразумения, съвместими със законодателството на Общността и в съответствие с член 11 от Базелската конвенция. В тези случаи съгласно член 43, параграф 3, член 44, параграф 1 и член 45 от обжалвания регламент във връзка с член 42 от същия посоченият дял II се прилага mutatis mutandis с адаптации и допълнения.
Дял VI от обжалвания регламент определя правилата, приложими при транзит на отпадъци през Общността от и към трети страни, които съгласно членове 47 и 48 от посочения регламент във връзка с членове 42 и 44 от него също се ръководят от дял II от регламента.
Дял VII от обжалвания регламент съдържа допълнителни разпоредби във връзка с неговото прилагане по отношение по-специално на санкциите, определянето на компетентните органи и докладите, които държавите членки трябва да представят. Член 49, който е една от тези разпоредби, установява следните общи задължения във връзка с опазването на околната среда:
„1.   Производителят, нотификаторът и други замесени предприятия в превоза на отпадъци и/или тяхното оползотворяване или обезвреждане, предприемат необходимите стъпки, за да гарантират, че всички експедирани от тях отпадъци се управляват без да се застрашава здравето на човека и по екологосъобразен начин за времето на превоза и по време на тяхното оползотворяване и обезвреждане […]
2.   В случая на износ от Общността, компетентният орган по изпращането в Общността:
a)
изисква и полага всички усилия да гарантира, че всички изнесени отпадъци се управляват по екологосъобразен начин за времето на превоза, включително оползотворяването съгласно членове 36 и 38 или обезвреждането съгласно член 34, в третата страна, която е страна по местоназначението;
б)
забранява износ на отпадъци към трети държави, ако има основание да счита, че отпадъците няма да бъдат управлявани в съответствие с изискванията на буква a).
[…]
3.   В случая на внос в Общността, компетентният орган по местоназначение в Общността:
a)
изисква и предприема необходимите стъпки за да гарантира, че всички експедирани отпадъци в неговата територия на юрисдикция се управляват, без да се застрашава здравето на човека и без да се използват процеси или методи, които могат да нанесат вреда на околната среда, и в съответствие с член 4 от Директива 2006/12/EО и останалото законодателство на Общността за отпадъци, за времето на превоза, включително оползотворяването или обезвреждането в страната по местоназначение;
б)
забранява внос на отпадъци от трети страни, ако има основание да счита, че отпадъците няма да бъдат управлявани в съответствие с изискванията на буква a).“
Искания на страните и производство
Комисията иска от Съда:
—
да отмени обжалвания регламент;
—
да обяви за окончателни правните последици на отменения регламент до приемането на негово място в разумен срок от Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз на акт с правилното правно основание — член 175, параграф 1 ЕО и член 133 ЕО, който да е съответно обоснован в съображенията, и
—
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
Парламентът иска от Съда:
—
да отхвърли жалбата в нейната цялост като неоснователна, и
—
да осъди Комисията да понесе съдебните разноски.
Съветът иска от Съда, в случай че приема жалбата за допустима:
—
да я отхвърли в нейната цялост, и
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
С Определение на председателя на Съда от 27 февруари 2007 г. Френската репу-блика, Република Австрия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Парламента и Съвета.
По искане на Парламента и Съвета, направено на основание член 44, параграф 3, втора алинея от Процедурния правилник на Съда, делото е препратено на голям състав.
По жалбата
По допустимостта
Съветът прави възражение за недопустимост, изведено от това, че в противоречие с изискванията на член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник Комисията не уточнява в жалбата си разпоредбите от обжалвания регламент, които според нея трябва да се основават на член 133 ЕО, тези, които трябва да се основават на член 175, параграф 1 ЕО, и евентуално тези, които трябва да се основават едновременно на двата члена.
Съгласно член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник исковата молба или жалбата трябва да посочват предмета на спора и кратко изложение на изложените правни основания. Посочването трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Съда — да упражни контрол. От това произтича, че съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава искът или жалбата, трябва да изпъкват по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба (Решение от 26 април 2007 г. по дело Комисия/Финландия, C-195/04, Сборник, стр. I-3351, точка 22 и Решение от 21 февруари 2008 г. по дело Комисия/Италия, C-412/04, Сборник, стр. I-619, точка 103).
Във връзка с това следва да се установи, че като е посочила в жалбата си, че обжалваният регламент е трябвало да бъде основан на член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО, и като е изложила причините, поради които счита, че са налице условията за прибягване до такова двойно правно основание, Комисията е изпълнила изискванията, следващи от член 38, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник. Всъщност е очевидно, че жалбата е позволила на ответниците и на встъпилите държави членки да изложат своята позиция, като са запознати с основанията за обжалване. Противно на това, което поддържа Съветът, не е необходимо в жалба, с която се оспорва правното основание на общностен акт по съображения, че той е трябвало да има двойно правно основание, да се уточнява кои части или разпоредби от обжалвания акт се отнасят към едното или към другото правно основание или едновременно към двете.
Следователно жалбата на Комисията е допустима.
По съществото на спора
Доводи на страните
Комисията излага едно-единствено правно основание, изведено от нарушение на Договора за ЕО вследствие на избора на Парламента и Съвета да основат обжалвания регламент само на член 175, параграф 1 ЕО, а не на член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО, както тя е предложила. Изборът на двойно правно основание се налагал от обстоятелството, че както от гледна точка на целта си, така и от гледна точка на съдържанието си този регламент се състои от две неразривно свързани съставни части, едната — отнасяща се към общата търговска политика, а другата — към опазването на околната среда, нито една от които не може да се счита за второстепенна по отношение на другата или за опосредена от нея.
Комисията напомня, че според постоянната съдебна практика приложното поле на общата търговска политика трябва да се тълкува широко и че мярка, уреждаща търговията с третите страни, не престава да бъде мярка на търговската политика само поради това че служи и на цели в области, различни от търговията, като опазването на околната среда. С оглед на това тя се позовава на член 6 ЕО, съгласно който изискванията относно опазването на околната среда трябва да бъдат интегрирани в определянето и осъществяването на политиките и действията на Общността, визирани в член 3 ЕО.
Що се отнася до връзката между обжалвания регламент и общата търговска политика, Комисията поддържа, че от текста на член 1 параграф 2 от този регламент е видно, че неговото предназначение не е само да уреди превоза на отпадъци в Общността с оглед на изцяло свързани с околната среда цели и че той обхваща и вноса на отпадъци от трети страни в Общността, износа на отпадъци от Общността към трети страни и транзита на отпадъци през Общността по пътя от и към трети страни. Тя добавя, че тъй като отпадъците са „стоки“ за целите на свободното движение на стоки в Общността, няма никакво съмнение, че вносът, износът и транзитът на тези стоки, уредени по-специално в дялове IV—VI от посочения регламент, спадат към общата търговска политика.
Доколкото връзката на обжалвания регламент с околната среда личала от целите за опазване на околната среда, преследвани от Базелската конвенция, Комисията подчертава голямото значение на тази конвенция за търговската политика, което следвало от обстоятелството, че е взета предвид в рамките на Световната търговска организация (СТО), но същевременно отбелязва, че регламентът има много по-широк обхват от конвенцията. Всъщност тя се прилагала само по отношение на движенията на опасни отпадъци, предназначени за обезвреждане, докато обжалваният регламент обхващал всички отпадъци, независимо дали са опасни или безопасни и дали са предназначени за обезвреждане или за оползотворяване.
Що се отнася до възможността регламент да има двойно правно основание, състоящо се от член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО, Комисията сочи, че в Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Парламент и Съвет (
C-178/03, Recueil, стр. I-107
), отнасящо се до правното основание на Регламент (ЕО) № 304/2003 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно износа и вноса на опасни химични вещества (
ОВ L 63, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 31, стр. 26), Съдът приема, че както от гледна точка на целите, така и от гледна точка на съдържанието си този регламент се състои от търговска част и част, свързана с околната среда, които са така неразривно свързани, че се налага прибягване до това двойно правно основание.
С оглед на това Комисията препраща към различни общностни актове, приети на двойно правно основание, състоящо се от член 113 от Договора за ЕО (впоследствие член 113 от Договора за ЕО, който след изменение става член 133 ЕО) и член 130т от Договора за ЕИО, и по-специално към Регламент (ЕИО) № 3254/91 на Съвета от 4 ноември 1991 година относно забрана за използването на капани в Общността и внасянето в Общността на кожи и стоки, произведени от определени видове диви животни, произхождащи от страни, в които те се ловят с капани или методи за лов, които не съответстват на международните стандарти за хуманност при използване на капани (
ОВ L 308, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 77), Решение на Съвета от 23 март 1998 година за сключване от Европейската общност на Конвенция на Организацията на обединените нации по морско право от 10 декември 1982 година и на Споразумението от 28 юли 1994 година по отношение прилагането на част ХI от Конвенцията (
ОВ L 179, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 103), както и Регламент (ЕО) № 1420/1999 на Съвета от 29 април 1999 година за установяване на общи правила и процедури, които да се прилагат за превози на определени видове отпадъци до определени страни, които не са членки на ОИСР (
ОВ L 166, стр. 6
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 66). Така Съветът вече бил приел, че е възможно да се приемат актове с въпросното двойно правно основание. Доколкото обжалваният регламент предвижда правила, които са аналогични на установените с Регламент № 1420/1999, Комисията счита, че ако Съветът не приеме, че целият режим на превозите на предназначени за оползотворяване отпадъци към страни, които не са членки на ОИСР, трябва да има предложеното двойно правно основание, той би влязъл в противоречие с това, което вече е допуснал с приемането на последния регламент.
Според Комисията член 176 ЕО не е пречка за съвместното прилагане на членове 133 ЕО и 175 ЕО като правно основание на общностен акт. Всъщност, ако този акт трябвало да уреди по-подробно определена област, възможността за държавите членки да запазят или въведат засилени предпазни мерки задължително би била ограничена. Освен това от член 176 ЕО, второ изречение следвало, че такива мерки трябва да бъдат съвместими с останалите разпоредби от Договора, включително с член 133 ЕО.
Комисията подчертава, че не може да се счита, че въпросът за правното основание е чисто формален, тъй като изборът на членове 133 ЕО и 175 ЕО има важни последици, що се отнася до разпределянето на правомощията между Общността и нейните държави членки, тъй като първият от тези членове предоставя изключителна компетентност на Общността, а вторият предвижда споделена компетентност. Изборът на член 175, параграф 1 ЕО като единствено правно основание на обжалвания регламент означавал, че държавите членки са компетентни да уреждат износа и вноса на отпадъци, което неминуемо щяло да наруши конкуренцията между предприятията от различните държави членки на външните пазари и да създаде смущения на вътрешния пазар на Общността.
Парламентът и Съветът считат, че при анализ на структурата и съдържанието на обжалвания регламент става ясно, че той има една основна цел, а именно опазването на околната среда. Съображения 1 и 42 от този регламент изрично посочвали тази цел и същевременно останалите му съображения изобщо не споменавали за преследването на целите на общата търговска политика. Тези институции подчертават, че основната цел и основната структура на обжалвания регламент са същите като на Регламент № 259/93, чието правно основание е единствено член 130т от Договора за ЕИО. Свързаната с околната среда цел на обжалвания регламент личала и от това, че подобно на заменения от него Регламент № 259/93, той е насочен към изпълнение на задълженията, произтичащи от Базелската конвенция, която СТО отнася към многостранните споразумения в областта на опазването на околната среда и която е сключена от името на Общността с Решение 93/98, прието на основание член 130т от Договора за ЕИО.
Що се отнася до съдържанието на обжалвания регламент, Парламентът и Съветът твърдят, че режимът, предвиден в дял II от този регламент, който съдържа основните разпоредби относно превозите на отпадъци, се прилага mutatis mutandis към дялове IV—VI от Регламента, уреждащи превозите на отпадъци извън Общността. Тези институции подчертават, че евентуалните възражения срещу превозите на отпадъци могат да се основават само на свързани с околната среда съображения. Освен това те подчертават важността на общото задължение за опазване на околната среда, предвидено в член 49 от обжалвания регламент, който се прилага и по отношение на вноса и износа. По този начин посоченият регламент установявал съвкупност от логично свързани правила, чиято цел била опазване на околната среда и които по никакъв начин не улеснявали търговията, а напротив — създавали пречки за нея.
Доколкото според Комисията правилното правно основание на уредените в дял II от обжалвания регламент превози на отпадъци в Общността е член 175 ЕО, докато, що се отнася до уредените в дялове IV—VI от този регламент превози на отпадъци между Общността и трети страни, правното основание следвало да бъде член 133 ЕО, тази позиция не съответствала на избора за прилагане на един и същи режим, а именно режима по дял II от обжалвания регламент, както към превозите на отпадъци в Общността, така и към тези извън нея. Освен това тази позиция изключвала всяка възможност за външно действие за общностната политика в областта на околната среда в случаите, когато може да се засегнат стоки.
Що се отнася до позоваването от Комисията на Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, Парламентът сочи, че Комисията не е доказала до каква степен обжалваният регламент е съпоставим с разглеждания по това дело Регламент № 304/2003, нито че целите и съдържанието на тези регламенти имат едни и същи характеристики, позволяващи аналогичен извод във връзка с техните правни основания.
От своя страна Съветът счита, че от посоченото съдебно решение логично следва, че частите на обжалвания регламент, отнасящи се до превозите на отпадъци между Общността и трети страни, трябва да имат двойно правно основание, състоящо се от членове 133 ЕО и 175 ЕО, докато правното основание на останалите му части трябва да е единствено член 175 ЕО. Такъв резултат обаче трудно можел да бъде съгласуван с практиката на Съда относно преобладаващата цел, доколкото Комисията изглежда счита, че останалите части на обжалвания регламент са надлежно приети на основание член 175 ЕО. Дори да се приемело, че отнасящите се до превозите на отпадъци между Общността и трети страни части от този регламент преследват цел, която е свързана с общата търговска политика, тази цел очевидно била второстепенна по отношение на основната му цел, като се имат предвид целта и съдържанието на Регламента, разгледан „в неговата цялост“.
Парламентът и Съветът изразяват сериозни съмнения относно възможността за съчетаване на членове 133 ЕО и 175 ЕО като правно основание на общностен акт, тъй като в областта на търговската политика компетентността на Общността е изключителна, докато в областта на околната среда е споделена с държавите членки. При тези обстоятелства им било трудно да разберат как член 176 ЕО би могъл да се приложи в рамките на акт, основаващ се едновременно на член 133 ЕО и член 175 ЕО. По този начин не би се изпълнила очевидната воля на авторите на Договора.
Встъпилите държави членки излагат доводи, които по същество са аналогични с тези на Парламента и Съвета.
Съображения на Съда
Най-напред следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на общностен акт трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта (вж. Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 41, както и Решение от 6 ноември 2008 г. по дело Парламент/Съвет, C-155/07, Сборник, стр. I-8103, точка 34).
Ако при проверката на общностен акт се установи, че той има двойна цел или че е съставен от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правно основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част (вж. Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 42, както и Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точка 35).
От друга страна, ако по изключение се установи, че съответният акт преследва едновременно няколко цели или е съставен от множе-ство неразривно свързани съставни части, без една от тях да е второстепенна по отношение на другата или да е опосредена от нея, такъв акт трябва да бъде основан на съответните различни правни основания (вж. Решение от 11 септември 2003 г. по дело Комисия/Съвет,
C-211/01, Recueil, стр. I-8913
, точка 40, както и Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 43).
В настоящия случай не се оспорва обстоятелството, че целта на обжалвания регламент е опазване на околната среда и че следователно той поне отчасти е надлежно основан на член 175, параграф 1 ЕО. Спорът е единствено относно това дали този регламент преследва и цел на общата търговска политика и дали съдържа толкова важни съставни части, отнасящи се до тази политика и неразривно свързани със съставните части, целящи опазване на околната среда, че да трябва този акт да има двойно правно основание, а именно член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО.
При тези условия следва да се разгледа дали целта и съставните части на обжалвания регламент, отнасящи се до опазването на околната среда, трябва да се считат за основни или преобладаващи.
Това наистина е така.
Що се отнася, на първо място, до целта на обжалвания регламент, в съображение 1 от него се подчертава, че „[о]сновната и преобладаваща цел и компонент на настоящия регламент е опазването на околната среда“. Макар и оспорвано от Комисията, това изявление се съдържа и в съображение 42 от посочения регламент, което фигурира в предложението на Комисията във връзка с регламента и гласи, че целта на обжалвания регламент е да „да гарантира опазване на околната среда, когато отпадъците са предмет на превоз“.
Останалите съображения от обжалвания регламент потвърждават, че целта му е свързана с околната среда. Както посочва генералният адвокат в точка 18 от заключението си, с изключение на съображения 16 и 19 от регламента, които се отнасят до правилното функциониране на вътрешния пазар, всички останали съображения излагат повече или по-малко пряко съображения, свързани с околната среда.
Съображение 33 от обжалвания регламент например подчертава във връзка с отпадъците, превозвани в рамките на Общността, и отпадъците, внасяни в Общността, че трябва да се вземат необходимите мерки, за да се гарантира, че те ще се управляват за целия период на превоза, включително оползотворяването или обезвреждането в държавата по местоназначение, „без да се застрашава здравето на човека и без да се използват процеси или методи, които могат да причинят вреда на околната среда“, а във връзка с износа от Общността — че „трябва да се положат усилия, за да се обезпечи, че отпадъците се управляват по екологосъобразен начин за целия период на превоза, включително оползотворяването или обезвреждането в страната по местоназначение“.
За сметка на това, както отбелязват Парламентът и Съветът, в съображенията на обжалвания регламент изобщо не се споменава преследването на цели, отнасящи се към общата търговска политика.
Що се отнася, на второ място, до съдържанието на обжалвания регламент, член 1 от него гласи, че този регламент „установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци, в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците на тяхното местоназначение“. Както следва от обобщението на съдържанието на посочения регламент в точки 12—19 от настоящото решение, основният инструмент, който той установява, е процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, подробно уредена в дял II от Регламента, отнасящ се до превозите на отпадъци в рамките на Общността. Съгласно член 3, параграф 1 от обжалвания регламент тази процедура се прилага за превозите в Общността на всички отпадъци, предназначени за обезвреждане, както и на определени категории отпадъци, предназначени за оползотворяване.
Процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие се отличава с множе-ство елементи, чиято цел е при превозите на отпадъци да се опази околната среда. Така в рамките на тази процедура съгласно член 4, точка 4, член 5 и членове 22—24 от обжалвания регламент нотификаторът на превоз на отпадъци трябва да представи доказателства за съществуването на договор между него и получателя, предвиждащ задължения във връзка с оползотворяването или обезвреждането на нотифицираните отпадъци, както и задължение за нотификатора да вземе отпадъците обратно, когато превозът не може да бъде завършен или е незаконен.
Освен това съгласно член 4, точка 5 и член 6 от обжалвания регламент нотификаторът трябва да осигури финансова гаранция или еквивалентна застраховка, покриваща разходите за транспорта, оползотворяването или обезвреждането и складирането на съответните отпадъци.
Що се отнася до извършването на нотифициран превоз на отпадъци, когато се възползват от предвидената в членове 9—12 от обжалвания регламент възможност за определяне на условие във връзка със съгласието за такъв превоз или за повдигане на обосновани възражения срещу такъв превоз, компетентните органи трябва се основават най-вече на съображения, свързани със спазването на правната уредба в областта на опазването на околната среда.
От това следва, че също като процедурата за предварително обосновано съгласие, установена с Протокола от Картахена по биологична безопасност, предвидената с обжалвания регламент процедура на предварителна писмена нотификация и съгласие може да се квалифицира като типичен инструмент на политиката в областта на околната среда (вж. в този смисъл Становище 2/00 от 6 декември 2001 г., Recueil, стр. I-9713, точка 33).
Както беше напомнено в точки 17 и 18 от настоящото решение, процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, уредена в дял II от обжалвания регламент и приложима към превозите на отпадъци в Общността, освен това се прилага mutatis mutandis с адаптации и допълнения, предвидени в съответните разпоредби на този регламент, към превозите на отпадъци между Общността и трети страни в случаите, когато износът от Общността или вносът в Общността не са забранени по силата на разпоредбите на дялове IV и V от посочения регламент. Съгласно членове 35 и 42 от Регламента това е така при износ от Общността към държавите от ЕАСТ, които са страни по Базелската конвенция, на предназначени за обезвреждане отпадъци, както и при вноса в Общността на такива отпадъци от държави, които са страни по тази конвенция. Съгласно членове 38 и 44 от обжалвания регламент същото важи и при износа и вноса на предназначени за оползотворяване отпадъци между Общността и страните, за които се прилага Решението на ОИСР. Подобен режим се прилага съгласно членове 47 и 48 от Регламента във връзка с членове 42 и 44 от неговия дял VI при превозите на отпадъци през Общността от и към трети страни.
Следва освен това да се изтъкне наложеното с член 49 от обжалвания регламент задължение за производителя, нотификатора и други предприятия, свързани с превоза на отпадъци и/или тяхното оползотворяване или обезвреждане, да предприемат „необходимите стъпки, за да гарантират, че всички експедирани от тях отпадъци се управляват без да се застрашава здравето на човека и по екологосъобразен начин за времето на превоза и по време на тяхното оползотворяване и обезвреждане“. Това задължение от общ характер се прилага за всички превози на отпадъци както в рамките на Общността, така и mutatis mutandis съгласно член 49, параграфи 2 и 3 между Общността и третите страни.
Ето защо от този анализ на обжалвания регламент следва, че както целта, така и съдържанието му се отнасят до опазването на здравето на човека и околната среда от потенциално вредните последици на трансграничните превози на отпадъци.
По-специално, доколкото е ясно, че целта на процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие е опазване на околната среда в областта на превозите на отпадъци между държавите членки, поради което тя надлежно е основана на член 175, параграф 1 ЕО, би било непоследователно да се счита, че когато се прилага за превозите на отпадъци между държавите членки и третите страни със същата цел за опазване на околната среда, както това се потвърждава от съображение 33 от обжалвания регламент, тази процедура представлява инструмент на общата търговска политика и по тази причина трябва да бъде основана на член 133 ЕО.
Този извод се потвърждава от анализ на законодателния контекст, в който се вписва обжалваният регламент.
От една страна, този регламент заменя Регламент № 259/93, който е приет на основание член 130т от Договора за ЕИО, а същевременно предвижда по-специално в дялове IV—VI режим, аналогичен на предвидения в дялове IV—VI от обжалвания регламент по отношение на вноса и износа на отпадъци между Общността и трети страни, както и на транзита през Общността на отпадъци от трети страни. Изборът на това правно основание вместо на член 100а от Договора за ЕИО (впоследствие член 100 А ЕО, а понастоящем след изменение, член 95 ЕО) е потвърден от Съда в Решение от 28 юни 1994 г. по дело Парламент/Съвет (С-187/93, Recueil, стр. I-2857). Следва да се добави, че Съдът също така установява, че целта на установения с Регламент № 259/93 контрол и надзор е опазването на околната среда не само в Общността, но и в третите страни, в които се изнасят отпадъци от Общността (вж. Решение от 21 юни 2007 г. по дело Omni Metal Service, C-259/05, Сборник, стр. I-4945, точка 30).
От друга страна, целта на обжалвания регламент, както и на заменения от него Регламент № 259/93 е да се изпълнят задълженията, произтичащи от Базелската конвенция, както следва от съображение 3 от обжалвания регламент. Свързаната с опазването на околната среда цел на тази конвенция ясно личи от нейния преамбюл, в който се посочва, че „трансграничното движение на [опасните и други] отпадъци от държавата на своя произход към която и да било друга държава трябва да се разрешава само когато се извършва при условия, непредставляващи заплаха за човешкото здраве и околната среда“, и се подчертава необходимостта от „тяхното екологосъобразно управление“. В съответствие с тези цели Конвенцията е квалифицирана от СТО като многостранно споразумение в областта на околната среда, както отбелязват Парламентът и Съветът, и е одобрена от името на Общността с Решение 93/98, прието на основание само на член 130т от Договора за ЕИО.
Що се отнася до довода на Комисията, че обжалваният регламент имал по-широк обхват от Базелската конвенция, тъй като се прилагал за всички предназначени за обезвреждане или оползотворяване отпадъци, докато конвенцията се отнасяла само за предназначените за обезвреждане опасни отпадъци, и че тази разлика разкривала свързано с търговската политика измерение на посочения регламент, следва да се посочи, че от член 2, точка 4 от конвенцията във връзка с нейното приложение IV, раздел B следва, че използваното в конвенцията понятие „обезвреждане“ включва „[о]перации, които могат да доведат до възстановяване, рециклиране, усвояване, пряко или алтернативно използване“. Както посочва генералният адвокат в точка 33 от своето заключение, обстоятелството, че обжалваният регламент се прилага и за безопасни отпадъци, и за предназначени за оползотворяване отпадъци, не може да му придаде търговски характер и да отслаби неговото свързано с околната среда измерение, тъй като поради самото си естество и независимо от вида си отпадъците могат да причинят вреда на околната среда (вж. в този смисъл Решение от 18 април 2002 г. по дело Palin Granit и Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus,
C-9/00, Recueil, стр. I-3533
, точки 36 и 45—51).
Този анализ не може да бъде оборен от доводите на Комисията, че дялове IV—VI от обжалвания регламент, отнасящи се до износа, вноса и транзита на отпадъци, трябвало да се основават на член 133 ЕО, тъй като отпадъците били стоки и можели да бъдат предмет на търговски сделки и тъй като понятието за обща търговска политика трябвало да се тълкува широко, след като включва търговски мерки, които преследват и цели в други области, включително опазването на околната среда. Анализът не се влияе и от обстоятелството, че според използваната в член 1, параграф 2 от посочения регламент терминология превозите на отпадъци между Общността и третите страни са определени като „внос“ и „износ“.
В това отношение следва да се напомни, че процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие се прилага за всички превози на отпадъци, независимо от евентуалния търговски контекст, в който се извършват. Определението на понятието „превоз“ като „[…] транспортиране на отпадъци, предназначени за оползотворяване или обезвреждане“ в член 2, точка 34 от обжалвания регламент е неутрално. От своя страна понятието „транспорт“ е определено в член 2, точка 33 от този регламент като „превозването на отпадъци с автомобилен, железопътен, въздушен, морски транспорт или по вътрешноводни пътища“. Що се отнася до понятията „внос“ и „износ“, те също са определени неутрално в член 2, точки 30 и 31 от регламента съответно като „всяко влизане на отпадъци в Общността […]“ и „напускане на отпадъците от Общността […]“. По този начин обжалваният регламент поставя ударението по-скоро върху превоза на отпадъци с оглед на тяхното третиране, отколкото върху превоза им с търговски цели. Дори да се приеме, че отпадъците се превозват в рамките на търговията, това не променя обстоятелството, че единствената цел на процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие е да предотврати опасността за здравето на човека и за околната среда вследствие на такива превози, а не да насърчи, улесни или уреди търговията (вж. по аналогия Становище 2/00, посочено по-горе, точки 37 и 38).
Освен това широкото тълкуване на понятието за обща търговска политика не може да обори извода, че обжалваният регламент е акт, отнасящ се най-вече към политиката за опазване на околната среда. Както Съдът вече е приел, общностният акт може да спада към тази област дори ако е възможно предвидените от него мерки да засегнат търговията (вж. в този смисъл Становище 2/00, посочено по-горе, точка 40).
Всъщност общностният акт спада към предвидената в член 133 ЕО изключителна компетентност в областта на общата търговска политика само ако се отнася специално до международната търговия, тъй като основното му предназначение е да насърчи, улесни или уреди търговията и тъй като има преки и непосредствени последици за търговията или обмена на съответните стоки (вж. Решение от 12 май 2005 г. по дело Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia и ERSA,
C-347/03, Recueil, стр. I-3785
, точка 75 и цитираната съдебна практика).
Настоящият случай очевидно не е такъв. Всъщност целта на обжалвания регламент, също както на заменения от него регламент, не е да определи характеристиките, които трябва да притежават отпадъците, за да се движат свободно във вътрешния пазар или при търговията с трети страни, а да въведе хармонизирана система от процедури, посредством които може да се ограничи движението на отпадъците с цел да се гарантира опазването на околната среда (вж. в този смисъл Решение от 28 юни 1994 г. по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точка 26).
Що се отнася до довода на Комисията, че в настоящия случай Съдът трябвало да приложи разрешението, прието в Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, следва да се подчертае, че разглежданият по това дело Регламент № 304/2003 относно износа и вноса на опасни химични вещества не е съпоставим с обжалвания регламент.
Първата цел на Регламент № 304/2003 е да приложи Ротердамската конвенция относно процедурата по предварително обосновано съгласие при международната търговия с определени опасни химични вещества и пестициди, одобрена от името на Общността с Решение 2003/106/ЕО на Съвета от 19 декември 2002 г. (
ОВ L 63, 2003 г., стр. 27
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 31, стр. 52, наричана по-нататък „Ротердамска конвенция“). С оглед на очевидната съгласуваност между разпоредбите на тази конвенция и на регламента, с който тя се прилага на общностно равнище, Съдът приема, че се налага правното основание на решението за одобряване на конвенцията и на посочения регламент да е едно и също (вж. Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точки 45 и 47).
В това отношение в Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Съвет (
C-94/03, Recueil, стр. I-1
, точка 43) въз основа на подробен анализ на Ротердамската конвенция Съдът стига до извода, че тя има за цел и да насърчи сътрудничеството и разпределянето на отговорностите в областта на международната търговия с определени опасни химични вещества и че страните по тази конвенция се стремят да постигнат целта за опазване на здравето на човека и околната среда именно посредством приемането на мерки от търговско естество във връзка с търговията с определени опасни химични вещества или пестициди. Въз основа на това Съдът заключава, че търговските съставни части на посочената конвенция не могат да се считат за чисто акцесорни по отношение на преследваната от нея цел за опазване на околната среда (вж. в този смисъл Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точки 37 и 42) и че двете съставни части на конвенцията, отнасящи до общата търговска политика и до опазването на околната среда и здравето на човека, са неразривно свързани, като нито една от тях не може да се счита за второстепенна по отношение на другата или за опосредена от нея. Следователно решението за одобряване на тази конвенция от името на Общността е трябвало да се основава на член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО във връзка с приложимите разпоредби на член 300 ЕО (вж. Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 51). Съдът също така е приел, че Регламент № 304/2003, с който се прилага Ротердамската конвенция, е трябвало да бъде основан на член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО (Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе).
Както следва от изложения в точки 51—67 от настоящото решение анализ, обжалваният регламент не съдържа такива съставни части, отнасящи се до търговската политика, които да налагат прибягването до двойно правно основание. Следователно Комисията не може да обоснове противоположния извод, опирайки се на Решение по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе.
От друга страна, не могат да се приемат доводите на Комисията, с които тя цели, позовавайки се на общностните актове, посочени в точка 35 от настоящото решение, да докаже, че съществува практика на приемане на актове с двойно правно основание, състоящо се от член 133 ЕО и член 175, параграф 1 ЕО. Определянето на правното основание на даден акт всъщност трябва да се извърши при отчитане на целта и съдържанието му, а не с оглед на правното основание за приемането на други общностни актове, които евентуално може да притежават сходни характеристики (вж. в този смисъл Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Парламент и Съвет, посочено по-горе, точка 55 и цитираната съдебна практика).
С оглед на всички изложени по-горе съображения жалбата на Комисията следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Парламентът и Съветът са направили искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати разноските. Съгласно параграф 4, първа алинея от същия член встъпилите в настоящото производство страни понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Комисията на Европейските общности да заплати съдебните разноски.

3)
Френската репу-блика, Република Австрия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.