CELEX: 61996CJ0288
Staatssteun
Bedrijfssteun
Richtsnoeren voor de visserijsector
Artikel 92, leden 1 en 3, sub c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, leden 1 en 3, sub c, EG)
Rechten van de verdediging
Motivering

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 augustus 1996, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) verzocht om nietigverklaring van beschikking 96/563/EG van de Commissie van 29 mei 1996 betreffende door de deelstaat Neder-Saksen aan de firma JAKO Jadekost GmbH & Co KG verleende steun (PB L 246, blz. 43; hierna: bestreden beschikking").
De feiten
2 JAKO Jadekost GmbH & Co KG (hierna: Jadekost"), gevestigd te Wilhelmshaven (Duitsland), werd opgericht in augustus 1991. Zij maakte deel uit van de groep Nordfrost, waarvan de directeur van Jadekost meerderheidsaandeelhouder was, en was gespecialiseerd in de bereiding en de distributie van diepvriesproducten. Zij beschikte over twee productie-eenheden, een voor de verwerking van vis en een voor de verwerking van vlees. In juni 1993 begon Jadekost met de bereiding van visproducten.
3 Daar Jadekost met liquiditeitsmoeilijkheden te kampen had, trachtte zij van de deelstaat Neder-Saksen een garantie te verkrijgen voor het door haar bank verleende exploitatiekrediet.
4 Op 1 maart 1994 besloot het kabinet van de regering van Neder-Saksen het volgende:
Het ministerie van de deelstaat stemt in met de verlening van een garantie van 80 % voor een exploitatiekrediet van 35 miljoen DEM en verklaart zich bereid, tot en met december 1996 de dekking uit te breiden tot de in het financieringsplan aangegeven extra behoefte aan liquide middelen ten bedrage van 15 miljoen DEM."
5 Na de vereiste goedkeuring door de parlementaire commissie voor regionale kredieten en door de begrotingscommissie van de Landtag van Neder-Saksen, deelde het ministerie van Financiën van Neder-Saksen Jadekost bij brief van 2 mei 1994 mee, dat het instemde met het garantieverzoek.
6 Bij brief van 30 juni 1994 heeft de Commissie twijfel geuit aan de verenigbaarheid van die garantie met punt 1.3 van haar mededeling 92/C 152/02 met het opschrift Richtlijnen voor het onderzoek van de nationale steunmaatregelen in de visserij- en aquicultuursector" (PB 1992, C 152, blz. 2; hierna: richtsnoeren"), en de Bondsrepubliek Duitsland uitgenodigd haar opmerkingen te maken.
7 Na dat verzoek is over en weer gecorrespondeerd, waarna de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland op 20 februari 1995 meedeelde, dat zij had besloten de administratieve procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) in te leiden. Aan het einde van die procedure heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld.
8 Op 31 maart 1995 is Jadekost failliet verklaard.
De richtsnoeren
9 In de inleiding van de richtsnoeren wordt gezegd, dat nationale steunmaatregelen alleen te rechtvaardigen zijn, indien zij in overeenstemming zijn met de doelstellingen van het communautaire visserijbeleid. De zesde alinea van die inleiding luidt als volgt:
Dit is het kader dat de Commissie wil hanteren om de in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag bedoelde uitzonderingen op het principe van onverenigbaarheid van nationale steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt (artikel 92, lid 1, van het EEG-Verdrag) toe te staan en de desbetreffende uitvoeringsbepalingen vast te stellen."
10 Punt 1.1 van de richtsnoeren, dat de algemene beginselen bevat, luidt:
Deze richtsnoeren gelden voor alle maatregelen waarbij financiële voordelen uit de begrotingsmiddelen van gelijk welke overheidsinstantie (nationaal, regionaal, provinciaal, departementaal of plaatselijk) worden verleend in welke vorm dan ook. Met name kunnen als steunmaatregelen beschouwd worden: kapitaaloverdrachten, goedkope leningen, rentesubsidies, bepaalde vormen van overheidsparticipatie in het kapitaal van de ondernemingen, steun die wordt gefinancierd uit bestemmingsheffingen en steun in de vorm van staatsgarantie voor leningen bij banken en in de vorm van verlaging of vrijstelling van heffingen of belastingen, inclusief versnelde afschrijvingen en verlaging van sociale lasten.
Al deze maatregelen vallen onder het begrip ,nationale steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag."
11 Punt 1.3 van de richtsnoeren, dat eveneens algemene beginselen bevat, luidt als volgt:
Nationale steun mag alleen worden verleend indien daarbij de doeleinden van het gemeenschappelijk beleid in acht worden genomen.
De steunmaatregelen mogen niet behoudend van opzet zijn; zij moeten er integendeel toe bijdragen de productie en de afzet van visserijproducten te rationaliseren en doelmatiger te maken, teneinde de aanpassing van deze sector aan de nieuwe situatie op communautair niveau te bevorderen en te versnellen.
In concreto betekent dit, dat de steunmaatregelen een stimulans moeten vormen voor ontwikkelings- en aanpassingsacties waar de sector normaal niet aan toekomt door zijn starre structuur en de beperkte financiële middelen van de ondernemers. De steun moet leiden tot duurzame verbeteringen die de visserijsector in staat stellen de verdere ontwikkeling uitsluitend uit marktopbrengsten te bekostigen. De steunmaatregelen dienen dus van tijdelijke duur te zijn en mogen niet langer worden toegepast dan noodzakelijk is om de gewenste verbeteringen en aanpassingen tot stand te brengen.
Bijgevolg gelden de volgende principes:
- de nationale maatregelen mogen de toepassing van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid niet belemmeren. Er wordt dan ook aan herinnerd dat met name steun voor de uitvoer en het intracommunautaire handelsverkeer van visserijproducten steeds onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt;
- voor gebieden van het gemeenschappelijk visserijbeleid waarvoor het wettelijk kader als nog niet volledig vastgesteld kan worden beschouwd, voornamelijk op het gebied van de structuurpolitiek, zijn nationale steunmaatregelen nog te rechtvaardigen mits het doel van de communautaire regels niet in het gedrang komt en geen afbreuk wordt gedaan aan het beoogde effect van dergelijke regels; daarom moeten eventuele maatregelen passen in de oriëntatieprogramma's volgens de regelingen van de Gemeenschap;
- nationale steun verleend zonder dat maatregelen van de begunstigde worden gevraagd en bestemd voor verbetering van de kaspositie van het bedrijf, waarvan het bedrag afhankelijk is van de geproduceerde of verkochte hoeveelheid, de prijzen van de producten, de productie-eenheid of de productiemiddelen, en waarvan het enige resultaat bestaat in een verlaging van de productiekosten of een verbetering van de inkomenspositie van de begunstigde, is, als zijnde steun voor de bedrijfsvoering, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. De Commissie zal dit soort steunmaatregelen geval per geval onderzoeken indien ze rechtstreeks verband houden met een herstructureringsplan dat is erkend als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt."
De bestreden beschikking
12 In punt IV van de bestreden beschikking heeft de Commissie vastgesteld, dat de litigieuze garantie getoetst moest worden aan artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG) alsmede aan de richtsnoeren.
13 Haars inziens was die garantie een steunmaatregel in de zin van artikel 92 van het Verdrag. Dienaangaande merkte zij op, dat noch de Duitse regering, noch de andere belanghebbenden haar beoordeling op dat punt in twijfel hadden getrokken en dat volgens punt 1.1 van de richtsnoeren staatsgaranties voor leningen bij banken als steun zijn te beschouwen.
14 Zij wees erop, dat het steunelement bij een dergelijke garantie in beginsel gelijk is aan het verschil tussen het rentetarief in een gewone marktsituatie en het dankzij de garantie na aftrek van alle premies daadwerkelijk verkregen rentetarief. In dat verband stelde zij, dat aangezien geen enkele financiële instelling Jadekost geld zou hebben geleend zonder staatsgarantie en gelet op het zeer grote risico dat de borg liep, de litigieuze garantie een voorwaarde voor de kredietverstrekking was en dat het totale bedrag van die lening als steun was aan te merken.
15 Ook merkte de Commissie op, dat de steun ter verbetering van de inkomenspositie van Jadekost diende, aangezien de onderneming daardoor kosten bespaarde die zij normaal in het kader van haar gewone bedrijvigheid zou hebben gedragen, en dat de steun was verleend zonder dat de onderneming welke verplichting dan ook was opgelegd ten aanzien van het gebruik ervan. Dankzij deze steun kon Jadekost haar producten tegen kunstmatig lage prijzen aan haar klanten aanbieden.
16 De Commissie concludeerde daaruit, dat dergelijke bedrijfssteun ingevolge punt 1.3 van de richtsnoeren als zodanig onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt was, zonder dat de steun aan de overige eisen van artikel 92, lid 1, van het Verdrag behoefde te worden getoetst.
17 Los daarvan was de Commissie van mening, dat de steun de concurrentievoorwaarden op de markt van de diepgevroren visproducten dreigde te vervalsen ten detrimente van andere ondernemingen in Duitsland en in de andere lidstaten, die een dergelijke steun niet ontvingen. De betrokken steun kwam immers een bepaalde onderneming ten goede en betekende voor deze laatste een lastenverlichting, waardoor zij haar positie op de markt kunstmatig kon versterken.
18 In punt V van de motivering van de bestreden beschikking onderzocht de Commissie de in artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag voorziene uitzonderingen en concludeerde, dat die in casu, gelet op de aard en de doelstellingen van de steun, niet van toepassing waren.
19 Ten slotte merkte de Commissie in punt VI van de motivering van de bestreden beschikking bovendien op, dat de Duitse regering in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag de steun niet bij haar had aangemeld en geen rekening had gehouden met de schorsende werking van die bepaling.
20 Bijgevolg heeft de Commissie in artikel 1 van de bestreden beschikking vastgesteld, dat de door de deelstaat Neder-Saksen verleende garantie ingevolge artikel 92, lid 1, van het Verdrag onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en dat hij onwettig is omdat hij in strijd met de procedureregels van artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag is verleend.
21 De Commissie eiste derhalve terugbetaling van 42,3 % van het steunbedrag; dit percentage vertegenwoordigde het aandeel van visproducten in de omzet van Jadekost. Aangezien de richtsnoeren alleen op visserijproducten betrekking hebben, kon alleen het daarop betrekking hebbende gedeelte van de steun worden teruggevorderd.
22 Bij de berekening van het terug te betalen bedrag heeft de Commissie in aanmerking genomen, dat de garantie slechts 80 % van het door Jadekost verkregen krediet dekte en dat van het totale kredietbedrag feitelijk slechts 32 000 000 DEM was uitbetaald, zodat de garantie op 25 600 000 DEM uitkwam. Uitgaande van een netto-subsidie-equivalent van 98,7 % leverde dit uiteindelijk een totaalbedrag van 25 267 200 DEM op, waarvan 10 688 025 DEM, of 42,3 %, betrekking had op visproducten.
De door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde middelen
23 De Duitse regering voert vier middelen aan tot staving van haar vordering tot nietigverklaring. In haar eerste middel betoogt zij, dat de bestreden beschikking onwettig is, alleen al omdat het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging geschonden is. Als tweede middel voert zij aan, dat de Commissie de feiten slechts voor een deel correct heeft vastgesteld en dat zij een aantal belangrijke vaststellingen niet heeft gedaan. Haar derde middel betreft de onjuiste toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag door de Commissie. Ten slotte stelt zij in haar laatste middel, dat de Commissie de litigieuze garantie op grond van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag verenigbaar met de gemeenschappelijke markt had moeten verklaren.
24 Eerst moeten het tweede, het derde en het vierde middel van de Duitse regering worden onderzocht, die de grond van de zaak betreffen, en vervolgens het eerste middel, dat betrekking heeft op de procedure.
Onjuiste vaststelling van de feiten
25 In haar tweede, drie onderdelen omvattende middel betoogt de Duitse regering, dat de Commissie de feiten slechts voor een deel correct heeft vastgesteld, en wel ten aanzien van het bedrag van de steun (eerste onderdeel), de toepassing van de richtsnoeren (tweede onderdeel) en de vervalsing van de mededinging (derde onderdeel).
26 Wanneer de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, zoals het geval is bij de toepassing van artikel 92 van het Verdrag, mag de rechter bij de toetsing van de rechtmatigheid van de uitoefening van die vrijheid zijn oordeel niet in de plaats stellen van dat van het bevoegde orgaan, doch moet hij zich beperken tot het onderzoek, of dit oordeel niet kennelijk onjuist is dan wel misbruik van bevoegdheid oplevert (zie, met name, arresten van 14 maart 1973, Westzucker, 57/72, Jurispr. blz. 321, punt 14, en 14 januari 1997, Spanje/Commissie, C-169/95, Jurispr. blz. I-135, punt 34).
27 Tegen deze achtergrond moeten de drie onderdelen van het tweede middel van de Duitse regering met betrekking tot onjuiste vaststelling van de feiten worden onderzocht.
De feitelijke vaststellingen met betrekking tot de hoogte van de steun
28 In haar verzoekschrift betwist de Duitse regering niet, dat de door de deelstaat Neder-Saksen verleende garantie steunelementen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag bevat. Zij betoogt evenwel, dat de Commissie beoordelingsfouten heeft gemaakt bij de bepaling van de steunelementen en dus bij de bepaling van de hoogte van de steun. In dat verband voert zij zes argumenten aan.
29 In de eerste plaats zou de Commissie niet naar behoren hebben onderzocht, of er voor Jadekost andere financieringsmogelijkheden bestonden.
30 Om uit te maken, in hoeverre de litigieuze garantie het karakter van staatssteun heeft, moet het in de bestreden beschikking aangegeven criterium worden toegepast, te weten de mogelijkheid voor Jadekost om zonder die garantie het betrokken krediet op de kapitaalmarkt te verkrijgen (zie, in die zin, arresten van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, Boussac", C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 39, en 21 maart 1990, België/Commissie, Tubemeuse", C-142/87, Jurispr. blz. I-959, punt 26).
31 Wanneer wegens de precaire financiële situatie van een onderneming geen enkele financiële instelling aan die onderneming geld zou lenen zonder staatsgarantie, is het totale bedrag van het onder dekking van een garantie aan haar verleende krediet als steun aan te merken.
32 Dit criterium toepassend heeft de Commissie in punt IV, achtste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking geconcludeerd, dat Jadekost het betrokken krediet zonder de door de deelstaat Neder-Saksen verleende garantie niet had kunnen verkrijgen.
33 Die vaststelling van de Commissie wordt bevestigd door de stukken. Daaruit blijkt immers, dat Jadekost ten tijde van de kredietverlening liquiditeitsproblemen kende en dat, nadat Jadekost op de markt van diepgevroren visproducten actief was geworden, de prijzen op die markt waren ingestort. Volgens het rapport van het accountantskantoor C & L Treuarbeit - Deutsche Revision (hierna: C & L") was overigens het risico voor de garant zeer hoog.
34 Volgens vaste rechtspraak moet de wettigheid van een beschikking betreffende steunmaatregelen worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf (zie arresten van 10 juli 1986, België/Commissie, 234/84, Jurispr. blz. 2263, punt 16, en 26 september 1996, Frankrijk/Commissie, C-241/94, Jurispr. blz. I-4551, punt 33).
35 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de Duitse regering noch tijdens de administratieve procedure, noch voor het Hof concrete voorbeelden heeft gegeven van alternatieve financieringsmogelijkheden die Jadekost zou hebben gehad. Bovendien heeft de Duitse regering tijdens de administratieve procedure niet gesteld, dat de Commissie actief moest onderzoeken in hoeverre er andere financieringsmogelijkheden bestonden. Bijgevolg lijkt haar eerste argument, dat alternatieve financieringsmogelijkheden betreft, hypothetisch.
36 Als tweede argument voert de Duitse regering aan, dat de Commissie bij de bepaling van de hoogte van de steun geen rekening heeft gehouden met de zekerheden ten gunste van de bancaire schuldeisers van Jadekost.
37 Uit punt II, vierde alinea, van de motivering van de bestreden beschikking blijkt evenwel, dat de Commissie wel degelijk rekening heeft gehouden met die zekerheden. Bovendien concludeerde zij in punt IV, achtste alinea, dat die zekerheden geen invloed op de hoogte van de steun konden hebben gehad, daar zonder de litigieuze garantie geen enkel krediet aan Jadekost zou zijn verleend. Die conclusie wordt bevestigd door de door de Duitse regering overgelegde stukken, door het standpunt van de deelstaat Neder-Saksen en door het rapport van C & L, waaruit blijkt dat het om geringe zekerheden ging.
38 De conclusie van de Commissie wordt ook bevestigd door de algemene richtlijnen inzake borgstelling van de deelstaat Neder-Saksen, die betrekking hebben op de voorwaarden waaronder die deelstaat garanties verstrekt.
39 Meer in het bijzonder wordt in punt 3 van die algemene richtlijnen gepreciseerd, dat in beginsel slechts een garantie wordt verleend, indien de maatregelen anders niet kunnen worden uitgevoerd, met name omdat onvoldoende zekerheden beschikbaar zijn en verkrijging van een garantie van de Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH uitgesloten is".
40 Het derde argument van de Duitse regering houdt in, dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat het gegarandeerde krediet tegen het op de kapitaalmarkt gebruikelijke rentetarief is verleend.
41 Wat dit betreft, volgt eveneens uit punt IV, achtste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking, dat het niet relevant is, of het rentetarief van de gegarandeerde lening aan Jadekost lager of hoger was dan het gemiddelde rentetarief dat banken op de kapitaalmarkt voor soortgelijke kredieten berekenden, daar het krediet zonder de litigieuze garantie hoe dan ook niet zou zijn verleend.
42 Gelet op het voorgaande wijst niets erop, dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door in punt IV, zesde alinea, van de motivering van de bestreden beschikking te stellen, dat Jadekost (...) aldus door toedoen van de regering van Neder-Saksen een financiering [heeft] verkregen die de onderneming, wegens de financiële moeilijkheden waarin zij verkeerde, anders niet zou zijn toegestaan", en door te concluderen, dat het bedrag van de steun gelijk is aan het totale bedrag van het krediet.
43 De eerste drie argumenten moeten dus worden afgewezen.
44 Als vierde argument voert de Duitse regering aan, dat de Commissie de ontwikkeling van de betrokken markt te negatief heeft beoordeeld. Zij stelt, dat de vooruitzichten er destijds op wezen, dat Jadekost goede toekomstperspectieven had. Bovendien verwachtte de groep Nordfrost noch de concurrentie een verzadiging van de markt.
45 De beoordeling van de Commissie wordt ondersteund door het rapport van C & L, waarin wordt geconcludeerd, dat het risico voor de borg zeer hoog was, met name gelet op de verminderde financiële slagkracht van de groep Nordfrost, de moeizame ontwikkeling van die groep en de ontwikkeling op de markt. Bovendien wordt zij bevestigd door het feit dat Jadekost nadien op 31 maart 1995 failliet is verklaard.
46 Ook het vierde argument van de Duitse regering brengt dus geen kennelijke beoordelingsfout van de Commissie aan het licht; bijgevolg faalt het.
47 Met haar vijfde en zesde argument betwist de Duitse regering de kwalificatie van de litigieuze garantie als bedrijfssteun. Haars inziens heeft de Commissie ten onrechte geconcludeerd, dat de steun tot een aanzienlijke daling van de productiekosten leidde. Ook had de Commissie een globale beoordeling moeten maken, die zou hebben aangetoond, dat de litigieuze garantie een hogere investering mogelijk had gemaakt. Meer in het bijzonder betoogt de Duitse regering, dat de door de deelstaat Neder-Saksen verleende garantie gebruikt had kunnen worden om investeringen te financieren, zodat Jadekost haar eigen middelen ter dekking van haar liquiditeitsbehoeften kon gebruiken. Volgens haar volgt daaruit, dat de garantie niet als bedrijfssteun kan worden gekwalificeerd.
48 In de eerste plaats zij opgemerkt, dat volgens het in casu toepasselijke punt 1.3 van de richtsnoeren steun die wordt verleend zonder dat maatregelen van de begunstigde worden gevraagd en die bestemd is voor verbetering van de kaspositie van de onderneming, bedrijfssteun is.
49 In de tweede plaats strookt die definitie met punt 18 van het arrest van 15 mei 1997, Siemens/Commissie, (C-278/95, Jurispr. blz. I-2507), waarin het Hof heeft vastgesteld, dat steun die typisch algemene exploitatiekosten dekt die voor een onderneming in het kader van haar normale werkzaamheden ontstaan, bedrijfssteun is.
50 Niet wordt betwist, dat het krediet waarvoor de litigieuze garantie is verleend, bestemd was om de algemene exploitatiekosten van Jadekost te dekken. In dat verband zij eraan herinnerd, dat de Duitse regering zelf in haar brief van 19 juli 1994 aan de Commissie het gegarandeerde krediet als een exploitatiekrediet heeft gekwalificeerd. Die kwalificatie blijkt ook uit de bancaire stukken die waren gevoegd bij de aanvraag die Jadekost bij de deelstaat Neder-Saksen heeft ingediend.
51 Gelet op het voorgaande heeft de Commissie terecht geconcludeerd, dat de door de deelstaat Neder-Saksen verleende steun bedrijfssteun in de zin van punt 1.3 van de richtsnoeren is.
De feitelijke vaststellingen betreffende de toepassing van de richtsnoeren
52 In het tweede onderdeel van haar tweede middel voert de Duitse regering aan, dat de Commissie niet in aanmerking heeft genomen dat aan de litigieuze garantie de voorwaarde was gekoppeld, dat Jadekost het op 23 maart 1994 opgestelde financieringsplan naleefde, waarop door de deelstaat Neder-Saksen toezicht werd uitgeoefend.
53 Hierbij volstaat de opmerking, dat uit de bestreden beschikking duidelijk blijkt, dat de Commissie de door de deelstaat Neder-Saksen opgelegde voorwaarden naar behoren heeft onderzocht en daarbij tot de conclusie is gekomen (punt IV, tiende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking), dat het niet ging om voorwaarden als bedoeld in punt 1.3 van de richtsnoeren.
54 Daaruit volgt, dat het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond is.
De feitelijke vaststellingen met betrekking tot de vervalsing van de mededinging
55 In het derde onderdeel van haar tweede middel betoogt de Duitse regering, dat de vaststellingen ten betoge dat de garantie enerzijds steun oplevert die de mededinging vervalst en anderzijds de door Jadekost te dragen kosten verlicht, ontoereikend zijn.
56 Deze grief komt in wezen neer op een klacht over een gebrek in de motivering van de bestreden beschikking in de zin van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG). Bijgevolg moet deze grief worden onderzocht tezamen met het derde onderdeel van het derde middel, dat betrekking heeft op een verzuim van de motiveringsplicht.
Het middel met betrekking tot onjuiste toepassing van artikel 92, lid 1, van het Verdrag
57 Het derde middel van de Duitse regering, dat uit drie onderdelen bestaat, houdt in, dat de Commissie artikel 92, lid 1, van het Verdrag onjuist heeft toegepast. In de eerste plaats heeft zij bij de bepaling van de steunelementen in de zin van die bepaling de richtsnoeren niet correct toegepast, in de tweede plaats heeft zij de feiten onjuist gekwalificeerd ten aanzien van die bepaling, en in de derde plaats is zij de in artikel 190 van het Verdrag voorgeschreven motiveringsplicht niet nagekomen.
58 Vooraf zij opgemerkt, dat de Duitse regering in de administratieve procedure noch in haar verzoekschrift heeft ontkend, dat de door de deelstaat Neder-Saksen verleende garantie steunelementen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag bevatte.
De toepassing van de richtsnoeren
59 Het eerste onderdeel van het derde middel klaagt over een rechtsfout in de bestreden beschikking, omdat voor de beoordeling van de vraag, of er sprake is van steunelementen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, is uitgegaan van de richtsnoeren en niet een individuele toetsing heeft plaatsgevonden.
60 Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat de conclusie van de Commissie, dat de steun de mededingingsvoorwaarden dreigt te vervalsen in de zin van artikel 92 van het Verdrag, grotendeels op de richtsnoeren is gebaseerd. Zo heeft de Commissie, na te hebben geconcludeerd dat de litigieuze garantie bedrijfssteun oplevert, in punt IV, twaalfde alinea, van de motivering van de bestreden beschikking verklaard, dat dergelijke steun volgens punt 1.3 van de [richtsnoeren] principieel onverenigbaar (is) met de gemeenschappelijke markt, zonder dat de verdere in artikel 92, lid 1, van het Verdrag vervatte elementen onderzocht behoeven te worden". Voorts blijkt uit punt IV, vijftiende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking, dat de Commissie alleen dat gedeelte van de litigieuze garantie als steun heeft gekwalificeerd, dat betrekking heeft op de sector visserijproducten, daar de richtsnoeren alleen op die sector van toepassing zijn.
61 In de punten 48 tot en met 51 van dit arrest heeft het Hof vastgesteld, dat de Commissie de litigieuze garantie op correcte wijze als bedrijfssteun heeft gekwalificeerd. Onderzocht moet evenwel worden, of de Commissie haar conclusie dat de litigieuze steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, terecht op de richtsnoeren heeft gebaseerd.
62 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de Commissie voor zichzelf uitgangspunten voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid kan vaststellen door middel van handelingen als de richtsnoeren, voor zover die handelingen indicatieve regels voor het door haar te volgen beleid bevatten en niet afwijken van de verdragsregels (zie, in die zin, arrest van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C-313/90, Jurispr. blz. I-1125, punten 34 en 36).
63 De Duitse regering nu heeft de verenigbaarheid van de richtsnoeren met artikel 92 van het Verdrag betwist noch in twijfel getrokken.
64 De richtsnoeren, die niet de eerste op het betrokken gebied zijn, zijn gebaseerd op artikel 93, lid 1, van het Verdrag, volgens welke bepaling de Commissie tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek onderwerpt en de dienstige maatregelen voorstelt welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist. De richtsnoeren vallen dus onder de verplichting tot regelmatige en periodieke samenwerking waaraan de Commissie noch de lidstaten zich kunnen onttrekken (zie arrest van 15 oktober 1996, IJssel-Vliet, C-311/94, Jurispr. blz. I-5023, punten 36 en 37).
65 De Commissie wijst erop, dat de Duitse regering betrokken is geweest bij de totstandkoming van de richtsnoeren en ze heeft goedgekeurd, wat de Duitse regering niet ontkent. Bovendien behoren de betrokken richtsnoeren tot de voorwaarden waaronder de Commissie de algemene richtlijnen inzake borgstelling van de deelstaat Neder-Saksen heeft goedgekeurd. De Duitse regering heeft dus ingestemd met de toepasselijkheid van de regels van de richtsnoeren. Bijgevolg binden deze laatste conform punt 36 van het arrest CIRFS e.a./Commissie en punt 43 van het arrest IJssel-Vliet, beide reeds aangehaald, niet alleen de Commissie, maar ook de Duitse regering.
66 In ieder geval volgt uit de bestreden beschikking, dat de Commissie los van haar op punt 1.3 van de richtsnoeren gebaseerde redenering op grond van onderzoek van alle elementen van artikel 92, lid 1, van het Verdrag heeft vastgesteld, dat de door de deelstaat Neder-Saksen verleende garantie steun in de zin van dat artikel oplevert.
67 Een maatregel valt onder het verbod van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, wanneer het gaat om steun afkomstig van de staat, die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
68 Om diverse redenen heeft de Commissie vastgesteld, dat in casu aan de voorwaarden voldaan is.
69 In de eerste plaats heeft de Commissie erop gewezen, dat volgens punt 1.1 van de richtsnoeren staatsgaranties voor bankkredieten als steun zijn aan te merken, wat door de Duitse regering niet wordt ontkend. In de tweede plaats heeft zij vastgesteld, dat Jadekost dankzij de steun van de deelstaat Neder-Saksen een financiering had kunnen verkrijgen die haar anders zou zijn geweigerd. In de derde plaats heeft zij geconstateerd, dat de steun ter verbetering van de inkomenspositie van Jadekost diende, omdat hij de onderneming kosten bespaarde die zij normaal zou hebben gedragen. Ten slotte heeft de Commissie geoordeeld, dat de steun de mededinging dreigde te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde, omdat hij aan een bepaalde onderneming ten detrimente van haar concurrenten in Duitsland en in de overige lidstaten was verleend.
70 Daaruit volgt, dat het eerste onderdeel van het derde middel van de Duitse regering moet worden afgewezen.
De juridische kwalificatie van de feiten
71 In het tweede onderdeel van haar derde middel betoogt de Duitse regering, dat de bestreden beschikking onjuist is op het punt van de bepaling van de hoogte van de steun en de beoordeling van de eventuele vervalsing van de mededinging.
72 Met betrekking tot de hoogte van de steun betoogt de Duitse regering in wezen, dat de Commissie niet heeft geverifieerd, of Jadekost een ander krediet zonder garantie had kunnen krijgen, dat zij geen rekening heeft gehouden met het bestaan van zekerheden en geen onderzoek heeft gedaan naar de waarde van die zekerheden en hun betekenis voor de bepaling van de hoogte van de steun.
73 Deze argumenten verschillen niet wezenlijk van die welke tot staving van het eerste onderdeel van het tweede middel zijn aangevoerd. Uit de bestreden beschikking en de stukken blijkt, dat de Commissie terecht heeft geconcludeerd, dat Jadekost zonder de litigieuze garantie het betrokken krediet niet tegen marktvoorwaarden had kunnen verkrijgen. Gelijk in de punten 29 tot en met 43 van dit arrest is opgemerkt, heeft de Commissie op dit punt geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt. Daaruit volgt, dat die argumenten falen.
74 Met betrekking tot de vervalsing van de mededinging stelt de Duitse regering hoofdzakelijk, dat de Commissie de relevante markt niet heeft omschreven en dat het vermoeden dat bedrijfssteun naar zijn aard de mededinging vervalst, niet opgaat.
75 Wat de omschrijving van de markt betreft, zij opgemerkt dat de Commissie in de punten III, derde alinea, en IV, dertiende alinea, van de motivering van de bestreden beschikking de markt heeft omschreven als de markt van diepgevroren visproducten.
76 De Duitse regering heeft geen andere mogelijke omschrijving van de betrokken markt voorgesteld, noch tijdens de administratieve procedure, noch voor het Hof. Evenmin heeft zij gegevens verstrekt waaruit zou blijken, dat de Commissie die markt onjuist heeft omschreven.
77 Met betrekking tot het vermoeden dat bedrijfssteun naar zijn aard de mededinging vervalst, zij in de eerste plaats opgemerkt dat dit vermoeden in de rechtspraak van het Hof is ontwikkeld. Meer in het bijzonder oordeelde het Hof in het arrest van 6 november 1990, Italië/Commissie (C-86/89, Jurispr. blz. I-3891, punt 18), dat de betrokken steun als een vorm van bedrijfssteun voor de betrokken ondernemingen moest worden beschouwd en dat hij aldus de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvond, zodanig veranderde, dat het gemeenschappelijk belang erdoor werd geschaad.
78 In de tweede plaats blijkt dat vermoeden ook uit punt 1.3 van de richtsnoeren, op grond waarvan bedrijfssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Aangezien bedrijfssteun nooit verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden geacht, volgt daar a fortiori uit, dat dergelijke steun de mededinging vervalst in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag.
79 Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het derde middel worden afgewezen.
De motiveringsplicht
80 In het derde onderdeel van haar derde middel voert de Duitse regering aan, dat de Commissie tekort is geschoten in haar verplichting om de bestreden beschikking te motiveren.
81 Zij stelt, dat de Commissie in de bestreden beschikking alleen maar vermoedens uit in plaats van feiten vast te stellen die aan de voorwaarden van artikel 92, lid 1, van het Verdrag voldoen. Zij wijst erop, dat in de bestreden beschikking niets wordt gezegd over het bestaan en de hoogte van de steun en evenmin over de vervalsing van de mededinging. Met betrekking tot dit laatste punt betoogt de Duitse regering, dat de Commissie de situatie op de markt concreet had moeten omschrijven, had moeten uitleggen hoe de bedrijfssteun de mededinging vervalste, en zowel het causaal verband tussen de litigieuze garantie en de vervalsing van de mededinging als de belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer had moeten aantonen.
82 Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling. De redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, moet er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen (zie arresten van 2 februari 1988, Van der Kooy/Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 71, en 14 juli 1994, Griekenland/Raad, C-353/92, Jurispr. blz. I-3411, punt 19).
83 Bovendien moeten de aan de redengeving te stellen eisen worden beoordeeld naar de omstandigheden van het geval, waarbij met name in aanmerking zijn te nemen de inhoud van de handeling en de aard van de redengeving (arrest van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie, 296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 19).
84 In casu heeft het feit dat de bestreden beschikking op de richtsnoeren gebaseerd is, een bijzondere betekenis voor de inhoud van het motiveringsvereiste.
85 Volgens punt 1.3 van de richtsnoeren is bedrijfssteun in beginsel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien de Commissie had vastgesteld, dat de litigieuze garantie een dergelijke steun is, behoefde zij niet omstandig uit te leggen, waarom die steun de mededinging vervalste. Uit de richtsnoeren blijkt immers, dat in het geval van bedrijfssteun alleen die conclusie mogelijk is.
86 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat het feit dat de bestreden beschikking bondig is gemotiveerd, geen schending van artikel 190 van het Verdrag oplevert, daar de uitleg die met name in verband met de vervalsing van de mededinging zou ontbreken, niet behoefde te worden gegeven omdat het om bedrijfssteun ging.
87 Bijgevolg is het derde onderdeel van het derde middel ongegrond. Hetzelfde geldt voor het derde onderdeel van het tweede middel.
De toepassing van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag
88 Als laatste middel voert de Duitse regering aan, dat de Commissie de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt had moeten verklaren op grond van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag.
89 In punt V, achtste alinea, van de motivering van de bestreden beschikking heeft de Commissie vastgesteld, dat het bij de betrokken steun gaat om op behoud van de bestaande toestand gerichte exploitatiesteun, die in principe niet geëigend is om de in artikel 92, lid 3, sub c, bedoelde ontwikkeling te bevorderen".
90 Deze vaststelling strookt met het arrest Siemens/Commissie, reeds aangehaald, waarin het Hof zich aansloot bij het oordeel van het Gerecht in punt 48 van zijn arrest van 8 juni 1995, Siemens/Commissie (T-459/93, Jurispr. blz. I-1675), dat bedrijfssteun in beginsel niet binnen de werkingssfeer van artikel 92, lid 3, van het Verdrag valt.
91 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat het standpunt van de Commissie geheel in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof en dat het vierde middel van de Duitse regering moet worden afgewezen.
Schending van de rechten van de verdediging
92 Met haar eerste middel klaagt de Duitse regering, dat de Commissie haar en de deelstaat Neder-Saksen geen inzage heeft verleend in de opmerkingen die zij tijdens de administratieve procedure bij brieven van 31 augustus 1995, 1 september 1995 en 4 september 1995 van vier concurrenten van Jadekost had ontvangen en waarnaar in punt II van de bestreden beschikking wordt verwezen.
93 Volgens dat punt II is er in die opmerkingen met name op gewezen, dat Jadekost de haar verleende steun had gebruikt om door verkoop onder de kostprijs marktaandelen van concurrenten te veroveren. Bovendien is in die opmerkingen ingegaan op de commerciële activiteiten van Jadekost, op de ontwikkeling op de markt en op de behandeling van de zaak in de Landtag van Neder-Saksen.
94 De Duitse regering betoogt, dat het vasthouden van die brieven een inbreuk op de rechten van de verdediging vormt die de onwettigheid van de bestreden beschikking tot gevolg heeft. Bovendien zou het in casu om een voortdurende schending van de rechten van de verdediging gaan, daar in de betrokken brieven naar andere relevante documenten wordt verwezen, waarvan de Duitse regering geen kennis heeft kunnen krijgen. In repliek voegt de Duitse regering daar nog aan toe, dat de rechten van de verdediging ook zijn geschonden doordat bepaalde juridische overwegingen niet zijn meegedeeld. Haars inziens is de Commissie verplicht, de lidstaten de juridische overwegingen mee te delen waarop zij haar negatieve beschikking wenst te baseren.
95 Volgens de Duitse regering volgt uit de rechtspraak van het Hof, en meer in het bijzonder uit punt 31 van het arrest Boussac, reeds aangehaald, dat de loutere mogelijkheid van een negatieve invloed op de procedure reeds volstaat om van belangrijke schending te kunnen spreken en om grond op te leveren voor nietigverklaring van de bestreden beschikking.
96 De Commissie erkent, dat de brieven van Jadekosts concurrenten ten gevolge van een onachtzaamheid niet aan de Duitse regering zijn toegezonden. Zij stelt evenwel, dat volgens het arrest Boussac, reeds aangehaald, een schending van de rechten van de verdediging slechts tot nietigverklaring kan leiden, indien de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben.
97 Zij stelt, dat in casu de opmerkingen van Jadekosts concurrenten geen voor de toetsing aan de mededingingsregels relevante aspecten bevatten die haar nog niet bekend waren geweest uit de brieven van en de uitvoerige besprekingen met de Duitse regering van 31 augustus 1994 en 28 november 1995, dan wel uit de aan de Duitse regering voor commentaar toegezonden brieven van banken of uit andere algemeen toegankelijke bronnen, en die in de correspondentie met de partijen en tijdens de besprekingen met hen niet aan bod zouden zijn gekomen.
98 De grief inzake niet-mededeling van bepaalde juridische overwegingen is volgens de Commissie te laat voorgesteld en bovendien ongegrond, daar zij haar juridisch standpunt in haar correspondentie en de besprekingen met de Duitse regering ondubbelzinnig kenbaar heeft gemaakt.
99 Volgens vaste rechtspraak is de eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure die tot een voor de belanghebbende nadelige handeling kan leiden, te beschouwen als een grondbeginsel van gemeenschapsrecht, dat zelfs bij gebreke van enig specifiek voorschrift omtrent de te volgen procedure in acht moet worden genomen (zie de reeds aangehaalde arresten van 10 juli 1986, België/Commissie, punt 27 en Boussac, punt 29).
100 In die arresten oordeelde het Hof, dat dit beginsel meebrengt, dat de betrokken lidstaat in staat moet zijn gesteld, naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de door belanghebbende derden overeenkomstig artikel 93, lid 2, ingediende opmerkingen. In de mate waarin de lidstaat niet in staat is gesteld zijn mening over die opmerkingen kenbaar te maken, kan de Commissie ze in haar beschikking niet tegen die lidstaat gebruiken.
101 Een dergelijke schending van de rechten van de verdediging kan evenwel slechts tot nietigverklaring leiden, indien de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben (arrest Boussac, reeds aangehaald, punt 31).
102 In zoverre heeft het Hof in het arrest Boussac, reeds aangehaald, vastgesteld, dat de betrokken opmerkingen niets toevoegden aan de gegevens waarover de Commissie reeds beschikte en die de Franse regering kende. Onder die omstandigheden had de omstandigheid dat de Franse regering haar mening over deze opmerkingen niet kenbaar had kunnen maken, geen gevolgen gehad voor de uitkomst van de administratieve procedure.
103 Gelijk de advocaat-generaal in de punten 64 tot en met 67 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt ook in de onderhavige zaak uit de correspondentie tussen de Commissie en de Duitse regering, dat de inhoud van de opmerkingen van Jadekosts concurrenten de Duitse regering bekend was, zodat zij daarmee bij de bepaling van haar standpunt over de grieven van de Commissie rekening heeft kunnen houden. Bovendien blijkt uit de stukken en uit mededeling 95/C 201/06 van de Commissie (PB 1995, C 201, blz. 6) betreffende de aan Jadekost verleende steun, die op 5 augustus 1995 conform artikel 93, lid 2, van het Verdrag bekendgemaakt is, dat de Duitse regering het juridische en feitelijke kader kende waarin de Commissie de door haar gestelde schending van het gemeenschapsrecht situeerde, zoals die nader is uiteengezet in punt IV van de motivering van de bestreden beschikking.
104 Daarbij komt, dat de Commissie niet anders had kunnen beslissen indien zij de Duitse regering inzage in de brieven van Jadekosts concurrenten had verleend. Uit de overwegingen van het onderhavige arrest blijkt immers, dat de Commissie tot de conclusie was gekomen dat de richtsnoeren van toepassing waren en dat de betrokken steun bedrijfssteun was; beide punten zijn de Duitse regering in de loop van de administratieve procedure duidelijk ter kennis gebracht.
105 Tijdens de procedure voor het Hof heeft de Duitse regering geen juridische of feitelijke omstandigheid kunnen aangeven die, was zij haar meegedeeld, voor de Commissie aanleiding was geweest om anders te beslissen.
106 Uit het voorgaande blijkt dus, dat dit middel moet worden afgewezen.
107 Aangezien alle argumenten van de Duitse regering falen, moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
108 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld en de Commissie in die zin heeft geconcludeerd, moet de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.