CELEX: 62005CJ0393
Règlement (CEE) nº 2092/91
Production biologique de produits agricoles
Organismes de contrôle privés
Exigence d’un établissement ou d’une infrastructure durable dans l’État membre de la prestation
Justifications
Participation à l’exercice de l’autorité publique
Article 55 CE
Protection des consommateurs

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en exigeant des organismes privés
de contrôle des produits issus de l’agriculture biologique (ci-après les «organismes privés») établis et agréés dans un autre
État membre qu’ils disposent d’un siège social ou d’une autre infrastructure durable en Autriche pour pouvoir y exercer leur
activité, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire
Le règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil, du 24 juin 1991, concernant le mode de production biologique de produits agricoles
et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires (JO L 198, p. 1), tel que modifié par le règlement
(CE) n° 1804/1999 du Conseil, du 19 juillet 1999 (JO L 222, p. 1, ci‑après le «règlement n° 2092/91»), définit des règles
minimales en matière de production biologique de produits agricoles, les procédures de contrôle des modes de production concernés
et de certification des produits issus de cette production. Conformément à ce règlement, les produits remplissant les exigences
y prescrites peuvent être désignés avec l’indication «Agriculture biologique – Système de contrôle CE», notamment sous forme
d’étiquetage.
Les articles 1, 2 et 4 du règlement n° 2092/91 énumèrent les produits concernés et les indications se référant au mode de
production biologique et définissent différentes notions. L’article 3 de ce règlement dispose que celui-ci s’applique sans
préjudice des autres dispositions communautaires ou dispositions nationales, en conformité avec la législation communautaire.
L’article 5 dudit règlement fixe les conditions dans lesquelles l’étiquetage ou la publicité d’un produit peut faire référence
au mode de production biologique, alors que l’article 6 de ce même règlement expose les règles de production impliquées par
la notion de méthode de production biologique.
L’article 8 du règlement n° 2092/91 est rédigé comme suit:
«1.      Tout opérateur qui produit, prépare ou importe d’un pays tiers des produits visés à l’article 1
er
en vue de leur commercialisation doit:
a)       notifier cette activité à l’autorité compétente de l’État membre dans lequel cette activité est exercée; la notification comprend
les données figurant à l’annexe IV;
b)       soumettre son exploitation au régime de contrôle prévu à l’article 9.
2.      Les États membres désignent une autorité ou un organisme pour recevoir les notifications.
Les États membres peuvent prévoir la communication de toute information complémentaire qu’ils estiment nécessaire en vue d’un
contrôle efficace des opérateurs en cause.
3.      L’autorité compétente assure qu’une liste mise à jour contenant les noms et adresses des opérateurs soumis au système de contrôle
sera rendue disponible pour les intéressés.»
Aux termes de l’article 9 du règlement n° 2092/91:
«1.      Les États membres établissent un système de contrôle opéré par une ou plusieurs autorités désignées de contrôle et/ou par
des organismes privés agréés auxquels les opérateurs produisant, préparant ou important de pays tiers des produits visés à
l’article 1
er
doivent être soumis.
2.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’un opérateur qui respecte les dispositions du présent règlement
et paie sa contribution aux frais de contrôle soit assuré d’avoir accès au système de contrôle.
3.      Le régime de contrôle comporte au moins la mise en œuvre des mesures de contrôle et de précaution figurant à l’annexe III.
4.      Pour la mise en œuvre du régime de contrôle par des organismes privés, les États membres désignent une autorité chargée de
l’agrément et de la supervision de ces organismes.
5.      Pour l’agrément d’un organisme de contrôle privé, les éléments suivants sont pris en considération:
a)       le plan type de contrôle de l’organisme qui contient une description détaillée des mesures de contrôle et des mesures de précaution
que cet organisme s’engage à imposer aux opérateurs qu’il contrôle;
b)       les sanctions que l’organisme envisage d’imposer en cas de constatation d’irrégularités et/ou infractions;
c)       les ressources adéquates en personnel qualifié et en équipement administratif et technique, ainsi que l’expérience en matière
de contrôle et la fiabilité;
d)       l’objectivité de l’organisme de contrôle à l’égard des opérateurs soumis à son contrôle.
6.      Après l’agrément d’un organisme de contrôle, l’autorité compétente:
a)       assure l’objectivité du contrôle effectué par l’organisme de contrôle;
b)       vérifie l’efficacité du contrôle;
c)       prend connaissance des irrégularités et/ou infractions constatées et des sanctions infligées;
d)       retire l’agrément d’un organisme de contrôle lorsque cet organisme ne satisfait pas aux exigences requises aux points a) et
b) ou ne satisfait plus aux critères énoncés au paragraphe 5 ou ne satisfait pas aux exigences requises aux paragraphes 7,
8, 9 et 11.
6
bis
.      Avant le 1
er
janvier 1996, les États membres attribuent un numéro de code à chaque organisme ou autorité de contrôle agréé ou désigné
conformément aux dispositions du présent article. Ils en informent les autres États membres et la Commission, qui publiera
ces numéros de code dans la liste visée au dernier alinéa de l’article 15.
7.      L’autorité de contrôle et les organismes agréés de contrôle visés au paragraphe 1:
a)       assurent qu’au moins les mesures de contrôle et de précaution figurant à l’annexe III sont mises en œuvre dans les exploitations
soumises à leur contrôle;
b)       ne divulguent pas les informations et données qu’ils acquièrent à la suite de leurs actions de contrôle à toute personne autre
que le responsable de l’exploitation et les autorités publiques compétentes.
8.      Les organismes agréés de contrôle:
a)       donnent accès à leurs bureaux et installations à leur autorité compétente, aux fins de l’inspection, et donnent toute information
et toute aide estimée nécessaire par l’autorité compétente pour la mise en œuvre de ses obligations en vertu du présent règlement;
b)       transmettent, au plus tard le 31 janvier de chaque année, à l’autorité compétente de l’État membre une liste des opérateurs
soumis à leur contrôle à la date du 31 décembre de l’année précédente et lui présentent un rapport annuel succinct.
9.      L’autorité de contrôle et les organismes de contrôle visés au paragraphe 1 doivent:
a)       en cas de constatation d’une irrégularité en ce qui concerne la mise en œuvre des articles 5, 6 et 7 ou la mise en œuvre des
mesures figurant à l’annexe III, faire éliminer les indications prévues à l’article 2 se référant au mode de production biologique
de tout le lot ou de toute la production affectée par l’irrégularité;
b)       en cas de constatation d’une infraction manifeste ou avec un effet prolongé, interdire à l’opérateur en cause de commercialiser
des produits avec des indications se référant au mode de production biologique pour une période à convenir avec l’autorité
compétente de l’État membre.
[...]
11.      À compter du 1
er
janvier 1998 et sans préjudice des paragraphes 5 et 6, les organismes de contrôle agréés doivent satisfaire aux exigences
fixées selon les conditions de la norme EN 45011.
[…]»
L’article 10 du règlement n° 2092/91 prévoit l’apposition d’une indication et/ou d’un logotype conformes à l’annexe V de ce
règlement sur l’étiquetage des produits soumis au régime de contrôle prévu à l’article 9 dudit règlement. À cet égard, le
paragraphe 3 dudit article 10 impose aux organismes de contrôle des obligations d’exécution équivalentes à celles fixées à
l’article 9, paragraphe 9, du même règlement.
Aux termes de l’article 10 bis du règlement n° 2092/91, relatif aux mesures générales d’exécution:
«1.      Lorsqu’un État membre constate, sur un produit provenant d’un autre État membre et portant des indications prévues à l’article
2 et/ou à l’annexe V, des irrégularités ou des infractions relatives à l’application du présent règlement, il en informe l’État
membre ayant désigné l’autorité de contrôle ou agréé l’organisme de contrôle et la Commission.
2.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour éviter l’utilisation frauduleuse des indications prévues à l’article
2 et/ou à l’annexe V.»
L’annexe III du règlement n° 2092/91 précise les exigences minimales de contrôle et les mesures de précaution prévues dans
le cadre du régime de contrôle visé aux articles 8 et 9 de ce règlement.
En particulier, les dispositions générales de cette annexe prévoient, à leurs points 9, second alinéa, et 10, que les organismes
privés sont habilités à exiger qu’un opérateur contrôlé ne puisse pas, à titre provisoire, commercialiser avec l’indication
du mode de production biologique un produit suspecté de ne pas répondre aux standards énoncés par ledit règlement et que ces
organismes disposent d’un droit d’accès aux locaux ainsi qu’aux documents comptables dudit opérateur.

La réglementation nationale
Conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 2092/91, la République d’Autriche a établi un système de contrôle
des produits issus de l’agriculture biologique opéré par des organismes privés. Selon la pratique administrative d’application
de ce règlement, l’exercice, en Autriche, d’une activité de contrôle par un organisme privé requiert que celui-ci dispose
sur le territoire autrichien d’un établissement remplissant les exigences relatives aux ressources en personnel ainsi qu’en
équipement administratif et technique définies par ledit règlement, ce même s’il dispose déjà d’un agrément et, donc, d’un
établissement dans un autre État membre.
La loi de 1975 relative aux produits alimentaires (Lebensmittelgesetz 1975, BGBl. n° 86/1975) prévoit, à son article 35, que
l’agrément et la supervision des organismes privés sont de la compétence des Landeshauptmänner (chefs des exécutifs régionaux).
En outre, en vertu de l’article 10, paragraphe 4, de cette loi, ceux-ci adoptent, entre autres, les mesures d’interdiction
visées à l’article 9, paragraphe 9, sous b), du règlement n° 2092/91 sur proposition de ces organismes.

La procédure précontentieuse
À la suite d’une plainte déposée par un organisme privé agréé et établi en Allemagne, la Commission a adressé deux demandes
d’information aux autorités autrichiennes à propos des conditions que doivent remplir les organismes privés agréés dans un
autre État membre pour exercer leur activité en Autriche. Ces demandes visaient en particulier l’exigence de disposer d’un
établissement ou d’une infrastructure durable en Autriche. Au vu des réponses reçues, la Commission a, dans une lettre de
mise en demeure adressée le 8 novembre 2000 à la République d’Autriche, soulevé la question de la compatibilité avec l’article
49 CE de cette exigence.
Compte tenu de la réponse des autorités autrichiennes à cette lettre, la Commission a adressé, le 16 octobre 2002, un avis
motivé à la République d’Autriche, l’invitant à se conformer à ses obligations dans un délai de deux mois à compter de la
notification de cet avis. Dans celui-ci, la Commission soutenait que la condition imposée aux organismes privés agréés et
établis dans un autre État membre de disposer d’un établissement ou d’une infrastructure durable en Autriche contrevient à
l’article 49 CE et que, s’il est légitime pour tout État membre de s’assurer que ces organismes disposent effectivement d’un
agrément dans leur État membre d’établissement, une procédure d’autorisation abrégée suffirait à cette fin.
Dans sa réponse du 23 décembre 2002, la République d’Autriche a rétorqué que l’activité des organismes privés relève de la
dérogation à l’article 49 CE consacrée à l’article 55 CE, lu en combinaison avec l’article 45, premier alinéa, CE. À titre
subsidiaire, elle a maintenu la position qu’elle avait précédemment exprimée, à savoir qu’il est de l’intérêt des producteurs
et des consommateurs de produits issus de l’agriculture biologique que les organismes privés disposent d’un établissement
ou d’une infrastructure durable sur le territoire autrichien afin de permettre aux autorités nationales de vérifier les conditions
dans lesquelles sont effectués les contrôles exercés par ces derniers.
Estimant que la situation demeurait insatisfaisante, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties
La Commission considère que la pratique administrative litigieuse relève d’un domaine harmonisé par le règlement n° 2092/91.
À cet égard, elle souligne que, lors de l’adoption de ce dernier, le Conseil de l’Union européenne ne s’est pas référé à l’article
66 du traité CEE (devenu article 66 du traité CE, lui-même devenu article 55 CE), lu en combinaison avec l’article 55 du traité
CEE (devenu article 55 du traité CE, lui-même devenu article 45 CE), de sorte que le contrôle et l’étiquetage des produits
issus de l’agriculture biologique ne constitueraient pas une activité exclue du champ d’application du principe de la libre
prestation des services consacré à l’article 49 CE.
Cette conclusion serait, au demeurant, corroborée par divers éléments démontrant que l’activité des organismes privés ne relève
pas d’une participation directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique au sens de la jurisprudence de la Cour,
la Commission se référant, à cet égard, à l’arrêt du 21 juin 1974, Reyners (2/74, Rec. p. 631).
D’une part, la relation juridique entre l’organisme de contrôle et l’opérateur contrôlé, qui aboutit à la délivrance ou non
d’une simple attestation de conformité, relèverait strictement du droit privé.
D’autre part, l’interdiction de faire état du mode de production biologique adressée à un opérateur ainsi que les autres mesures
prévues aux articles 9, paragraphe 9, et 10, paragraphe 3, du règlement n° 2092/91 en cas de constatation d’une irrégularité
ne pourraient être imposées, en dernière instance, que par les autorités publiques ou judiciaires compétentes, et non par
les organismes privés eux-mêmes. En outre, l’interdiction de faire état du mode de production biologique n’empêcherait pas
la commercialisation classique des produits concernés.
S’agissant de la conformité de la pratique administrative litigieuse avec le principe de la libre prestation des services,
la Commission admet que les autorités autrichiennes sont libres de s’assurer que les organismes privés disposent effectivement
d’un agrément dans leur État membre d’origine au moyen, par exemple, d’une procédure d’autorisation simplifiée. Toutefois,
l’exigence d’un établissement stable en Autriche, d’une part, constituerait une restriction à la libre prestation des services
telle que consacrée à l’article 49 CE, dans la mesure où cette exigence rendrait une telle prestation moins attrayante pour
les organismes privés disposant déjà d’un établissement dans un autre État membre en raison des coûts qu’elle engendre, et,
d’autre part, ferait abstraction du fait qu’un tel organisme remplit déjà les conditions requises par le règlement n° 2092/91
dans l’État membre d’agrément. Or, l’agrément délivré dans ce dernier État garantirait que l’organisme privé concerné dispose
des compétences, de l’expérience et des moyens nécessaires pour fournir des prestations de contrôle en Autriche.
Quant à la nécessité, invoquée par le gouvernement autrichien, de pouvoir vérifier l’objectivité et l’efficacité des contrôles
effectués par les organismes privés pour protéger les consommateurs, la Commission souligne que le règlement n° 2092/91 prévoit
des sanctions spécifiques en cas de non-respect des critères de contrôle et qu’il appartient aux seules autorités compétentes
de l’État membre d’agrément d’adopter les mesures visées, notamment, à l’article 9, paragraphes 5, 7 à 9 et 11, de ce règlement.
Pour sa part, la République d’Autriche ne conteste pas que l’exigence imposée aux organismes privés établis et agréés dans
un autre État membre de disposer en Autriche d’un établissement pour pouvoir y exercer leur activité est susceptible d’entraver
la libre prestation des services garantie à l’article 49 CE.
Elle soutient toutefois que l’activité des organismes privés telle que prévue par le règlement n° 2092/91 constitue une participation
directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique au sens de l’article 55 CE lu en combinaison avec l’article 45,
premier alinéa, CE.
Ce point de vue serait fondé sur différentes dispositions du règlement n° 2092/91.
Ainsi, l’article 10 de ce règlement prévoit que les organismes privés délivrent des certificats de conformité. Or, d’après
le droit administratif autrichien, la délivrance de documents publics est un acte de puissance publique, et non une simple
prestation administrative. La portée d’une interdiction de faire état du mode de production biologique serait également déterminante,
puisqu’elle pourrait, dans certains cas, équivaloir à une interdiction de commercialisation.
Par ailleurs, les pouvoirs de contrôle étendus reconnus à l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 2092/91, lu en combinaison
avec l’annexe III de ce règlement, aux organismes privés témoigneraient d’une participation directe et spécifique à l’exercice
de l’autorité publique. À cet égard, le fait que des organismes privés prennent en charge les aspects administratifs et techniques
des contrôles et que ces organismes soient liés par un contrat de droit privé aux opérateurs qu’ils contrôlent n’aurait aucune
influence sur la qualification de leur activité, ainsi qu’il ressortirait de la jurisprudence de la Cour, en particulier de
l’arrêt du 5 octobre 1994, van Schaik (C‑55/93, Rec. p. I‑4837, point 16).
La République d’Autriche soutient au demeurant que le règlement n° 2092/91 n’harmonise pas l’intégralité des aspects de la
procédure de contrôle et d’agrément des organismes privés, de sorte qu’il serait loisible à chaque État membre de soumettre
ceux qui souhaitent offrir leurs services sur son territoire à des conditions permettant aux autorités compétentes de mettre
en œuvre les mesures de surveillance et de supervision de ces organismes prévues par ce règlement. Or, l’exercice d’une surveillance
serait rendu difficile, voire impossible, si lesdits organismes ne disposaient pas d’un établissement stable sur le territoire
de l’État membre de la prestation. Une telle exigence serait, en particulier, justifiée en vue de protéger les consommateurs
de produits issus de l’agriculture biologique.

Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans l’hypothèse où les États membres ont opté pour un système où le contrôle
des produits issus de l’agriculture biologique est opéré par des organismes privés agréés, le règlement n° 2092/91 détermine
la procédure et les conditions d’agrément de ces organismes, les modalités de contrôle que ces derniers doivent appliquer
ainsi que la procédure de supervision à laquelle ils sont eux-mêmes soumis dans leur État membre d’agrément. Ce règlement
ne contient toutefois aucune disposition relative à la fourniture de prestations de contrôle par les organismes privés dans
un État membre autre que celui de leur agrément.
S’il est vrai que, dans un secteur n’ayant pas fait l’objet d’une harmonisation complète au niveau communautaire, les États
membres demeurent, en principe, compétents pour définir les conditions d’exercice des activités dans ce secteur, il n’en reste
pas moins qu’ils doivent exercer leurs compétences dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité CE (voir
arrêts du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, Rec. p. I-963, point 23, et du 14 décembre 2006, Commission/Autriche,
C‑257/05, non publié au Recueil, point 18).
En l’occurrence se pose la question de la conformité avec l’article 49 CE de la condition d’avoir un établissement sur le
territoire autrichien imposée par la pratique administrative litigieuse aux organismes privés qui disposent déjà d’un agrément
et, donc, d’un établissement dans un autre État membre.
En effet, il est de jurisprudence constante que doivent être considérées comme des restrictions à la libre prestation des
services toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (voir arrêt du
3 octobre 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, Rec. p. I‑9521, point 46 et jurisprudence citée).
Dès lors, l’exigence d’établissement prévue par la pratique administrative litigieuse va directement à l’encontre de la libre
prestation des services, dans la mesure où elle rend impossible la prestation, en Autriche, des services en cause par des
organismes privés établis uniquement dans d’autres États membres (voir, par analogie, arrêt du 9 mars 2000, Commission/Belgique,
C‑355/98, Rec. p. I‑1221, point 27 et jurisprudence citée).
Par conséquent, il y a lieu de vérifier si la pratique administrative litigieuse est susceptible d’être justifiée par les
dérogations prévues par le traité ou par des raisons impérieuses d’intérêt général.
À cet égard, la République d’Autriche, qui ne conteste pas que cette exigence est constitutive d’une restriction à la libre
prestation des services, fait valoir, à titre principal, que l’activité des organismes privés constitue une participation
directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique au sens de l’article 55 CE lu conjointement avec l’article 45, premier
alinéa, CE et, à titre subsidiaire, que la pratique administrative litigieuse est justifiée par un objectif de protection
des consommateurs.
S’agissant du premier ordre d’argumentation, il convient de rappeler que, en tant que dérogation à la règle fondamentale de
la libre prestation des services, l’article 55 CE, lu en combinaison avec l’article 45, premier alinéa, CE, doit recevoir
une interprétation qui limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts qu’il permet aux
États membres de protéger (voir, en ce sens, arrêt du 30 mars 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec.
p. I‑2941, point 45 et jurisprudence citée).
Ainsi, selon une jurisprudence constante, la dérogation prévue à ces articles doit être restreinte aux activités qui, prises
en elles-mêmes, constituent une participation directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique (voir arrêt Servizi
Ausiliari Dottori Commercialisti, précité, point 46 et jurisprudence citée), ce qui exclut que soient considérées comme une
participation à l’exercice de l’autorité publique au sens de ladite dérogation les fonctions simplement auxiliaires et préparatoires
vis-à-vis d’une entité qui exerce effectivement l’autorité publique en disposant de la décision finale (arrêt du 13 juillet
1993, Thijssen, C‑42/92, Rec. p. I‑4047, point 22).
Il résulte du règlement n° 2092/91 que l’activité des organismes privés et ses modalités d’exercice peuvent être décrites
comme suit.
Premièrement, les organismes privés mettent en œuvre, conformément à l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 2092/91, les
mesures de contrôle et de précaution mentionnées à l’annexe III de ce règlement.
Deuxièmement, en vertu de l’article 9, paragraphe 9, sous a) et b), dudit règlement, ces organismes tirent les conséquences
des contrôles qu’ils effectuent en permettant ou non l’utilisation des indications relatives au mode de production biologique
pour les produits commercialisés par les opérateurs qu’ils contrôlent et, en cas d’infraction manifeste ou dont l’effet est
prolongé, en interdisant la commercialisation des produits de l’opérateur en cause avec des indications se référant au mode
de production biologique pour une période préalablement définie avec l’autorité publique compétente.
Troisièmement, en vertu de l’article 9, paragraphes 6, sous c), et 8, sous a) et b), du règlement n° 2092/91, lesdits organismes
doivent rendre compte de leur activité à l’autorité chargée de leur agrément et de leur supervision, respectivement, en l’informant
des irrégularités et des infractions constatées ainsi que des sanctions infligées, en lui donnant toute information requise
et en lui transmettant chaque année une liste des opérateurs soumis à leur contrôle ainsi qu’un rapport d’activité. Par ailleurs,
ledit article 9, paragraphe 8, sous a), prévoit que les organismes privés donnent accès à leurs bureaux et à leurs installations
à l’autorité compétente dont ils dépendent aux fins de l’inspection et donnent toute information et toute aide estimée nécessaire
par ladite autorité pour la mise en œuvre de ses obligations.
S’il ressort de ces éléments que l’activité des organismes privés ne se limite pas à organiser de simples contrôles de conformité
des produits issus de l’agriculture biologique, mais comporte également l’exercice de prérogatives quant aux conséquences
à tirer de ces contrôles, il convient néanmoins de souligner que le règlement n° 2092/91 prévoit l’encadrement de ces organismes
par l’autorité publique compétente. Ainsi, l’article 9, paragraphe 4, de ce règlement soumet lesdits organismes à la supervision
de cette autorité. Entre autres dispositions, le paragraphe 6 du même article précise les modalités d’exercice de cette supervision,
en prévoyant notamment que ladite autorité, outre sa compétence en ce qui concerne la délivrance et le retrait de l’agrément,
assure l’objectivité et vérifie l’efficacité des contrôles effectués par les organismes privés. De surcroît, l’article 9,
paragraphe 8, sous a), dudit règlement impose à ces organismes de permettre l’accès à leurs bureaux et à leurs installations
à l’autorité compétente aux fins de l’inspection.
Il apparaît donc que les organismes privés exercent leur activité sous la supervision active de l’autorité publique compétente
qui, en dernier lieu, est responsable des contrôles et des décisions desdits organismes, ainsi que le démontrent les obligations
incombant à ladite autorité rappelées au point précédent du présent arrêt. Cette conclusion est d’ailleurs corroborée par
le système de supervision des organismes privés mis en place par la loi de 1975 relative aux produits alimentaires, qui dispose
que ce sont les Landeshauptmänner, en tant qu’autorités de supervision, qui adoptent les mesures visées à l’article 9, paragraphe
9, sous b), du règlement n° 2092/91, ces organismes ne disposant, dans ce domaine, que d’une compétence de proposition. Il
en résulte que le rôle auxiliaire et préparatoire dévolu aux organismes privés par ce règlement vis-à-vis de l’autorité de
supervision ne saurait être considéré comme une participation directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique au
sens de l’article 55 CE lu en combinaison avec l’article 45, premier alinéa, CE.
La République d’Autriche soutient, toutefois, que la délivrance de certificats de conformité par les organismes privés correspond,
selon le droit administratif autrichien, à un acte de puissance publique. Au demeurant, lesdits organismes disposeraient de
prérogatives exorbitantes du droit commun pour mener à bien leur mission, notamment en ce qui concerne les pouvoirs de contrôle
et de sanction qui leur sont octroyés.
À cet égard, il y a lieu de souligner, d’une part, que, ainsi qu’il a été rappelé au point 35 du présent arrêt, la dérogation
prévue à l’article 55 CE, lu en combinaison avec l’article 45, premier alinéa, CE, doit recevoir une interprétation qui limite
sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts qu’elle permet aux États membres de protéger.
D’autre part, si le règlement n° 2092/91 ne s’oppose pas à ce que les États membres dotent les organismes privés de prérogatives
de puissance publique pour mener à bien leur activité de contrôle, voire leur confient d’autres activités qui, prises en elles-mêmes,
constituent une participation directe et spécifique à l’exercice de l’autorité publique, il ressort toutefois de la jurisprudence
de la Cour qu’une extension de l’exception permise par les articles 45 CE et 55 CE à une profession entière ne saurait être
admise lorsque les activités participant éventuellement à l’exercice de l’autorité publique constituent un élément détachable
de l’ensemble de l’activité professionnelle en cause (voir, s’agissant de l’article 45 CE, arrêt Reyners, précité, point 47).
Or, il convient de rappeler que, ainsi qu’il a été constaté au point 42 du présent arrêt, l’activité des organismes privés
telle que définie par le règlement n° 2092/91 ne constitue pas, en elle-même, une participation directe et spécifique à l’exercice
de l’autorité publique, de sorte que toute autre activité supplémentaire constituant une telle participation en est nécessairement
détachable.
Finalement, il y a lieu de relever que le système de contrôle mis en place par le règlement n° 2092/91 est à distinguer du
système de contrôle établi par la directive 77/143/CEE du Conseil, du 29 décembre 1976, concernant le rapprochement des législations
des États membres relatives au contrôle technique des véhicules à moteur et de leurs remorques (JO L 47, p. 47), en cause
dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt van Schaik, précité, qu’invoque la République d’Autriche au soutien de sa thèse.
En effet, alors que la Cour a constaté au point 22 de cet arrêt que, en raison du caractère partiel de l’harmonisation des
critères de contrôle, la directive 77/143 n’obligeait pas chaque État membre à reconnaître, pour des véhicules immatriculés
sur son territoire, des certificats de contrôle établis dans d’autres États membres eu égard à la multitude des procédés et
des procédures de vérification, il y a lieu de souligner que le règlement n° 2092/91 vise, ainsi qu’il ressort de son treizième
considérant, à mettre en place un régime de contrôle des produits agricoles issus de modes de production biologiques répondant
à des exigences communautaires minimales dont le respect ouvre droit à l’usage d’une indication communautaire de conformité.
Dès lors, dans la mesure où le règlement n° 2092/91 procède à une harmonisation de l’indication de conformité des produits
agricoles concernés, la République d’Autriche ne saurait utilement se prévaloir de l’arrêt van Schaik, précité.
L’article 55 CE ne pouvant être invoqué utilement par la République d’Autriche en l’espèce, il convient d’examiner le second
ordre d’argumentation développé par cet État membre, relatif à la justification de la pratique administrative litigieuse par
des motifs de protection des consommateurs.
La République d’Autriche soutient, en particulier, que l’exigence de disposer d’un établissement ou d’une infrastructure durable
sur le territoire autrichien est indispensable pour que les autorités autrichiennes, d’une part, s’assurent que les organismes
privés qui y fournissent des prestations de contrôle disposent effectivement des infrastructures et du personnel nécessaires,
et, d’autre part, puissent effectuer les inspections sur place prévues par le règlement n° 2092/91.
À cet égard, il y a lieu d’indiquer que, conformément à une jurisprudence constante, la protection des consommateurs est susceptible
de justifier des entraves à la libre prestation des services (voir en ce sens, notamment, arrêts du 9 juillet 1997, De Agostini
et TV-Shop, C‑34/95 à C‑36/95, Rec. p. I‑3843, point 53; du 6 novembre 2003, Gambelli e.a., C‑243/01, Rec. p. I‑13031, point
67, ainsi que du 6 mars 2007, Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04, non encore publié au Recueil, point 46).
Toutefois, il importe de s’assurer que les mesures prises à cette fin n’excèdent pas ce qui est objectivement nécessaire (voir,
en ce sens, arrêt du 11 mars 2004, Commission/France, C‑496/01, Rec. p. I‑2351, point 68).
Or, la condition imposée aux organismes privés agréés dans un autre État membre de disposer d’un établissement sur le territoire
autrichien pour pouvoir y exercer leur activité va au-delà de ce qui est objectivement nécessaire pour atteindre l’objectif
de protection des consommateurs.
En effet, il y a lieu de rappeler que le règlement n° 2092/91 prescrit des critères minimaux en matière de supervision desdits
organismes. Ces critères sont applicables dans l’ensemble des États membres, de sorte qu’il est garanti qu’un tel organisme
agréé dans un État membre fournissant des prestations de contrôle en Autriche répond, notamment, aux différents critères prévus
par ledit règlement et, partant, que la protection des consommateurs est assurée.
Dès lors, en exigeant des organismes privés agréés dans un autre État membre qu’ils disposent d’un établissement en Autriche
afin que les autorités autrichiennes puissent superviser leur activité, la pratique administrative litigieuse exclut qu’il
soit tenu compte des obligations et des mesures de surveillance auxquelles ces organismes sont déjà soumis dans leur État
membre d’agrément.
Or, il serait possible aux autorités autrichiennes d’obtenir les garanties requises au titre du règlement n° 2092/91 et de
la protection des consommateurs par des mesures moins restrictives.
Ainsi, d’une part, lesdites autorités pourraient, préalablement à toute prestation, exiger d’un organisme privé agréé dans
un autre État membre la preuve qu’il dispose effectivement, dans son État membre d’établissement, d’un agrément ainsi que
de l’infrastructure et du personnel requis pour exécuter les prestations qu’il souhaite fournir sur le territoire autrichien.
Ces éléments pourraient être corroborés par les autorités compétentes de l’État membre d’établissement qui sont en charge
de la supervision de l’activité de l’organisme concerné.
D’autre part, si une irrégularité devait être constatée dans les contrôles effectués en Autriche par cet organisme, le règlement
n° 2092/91 prévoit, à son article 10 bis, un système d’échange d’informations entre les États membres qui permettrait aux
autorités autrichiennes de signaler cette irrégularité aux autorités de supervision dudit organisme, afin que ces dernières
adoptent les mesures qui s’imposent, à savoir, par exemple, l’inspection des locaux dudit organisme, et procèdent, si nécessaire,
au retrait de son agrément.
Dès lors, il y a lieu de constater que l’exigence issue de la pratique administrative litigieuse n’est pas proportionnée à
l’objectif de protection des consommateurs invoqué par la République d’Autriche.
Partant, il résulte de ce qui précède que, en exigeant des organismes privés agréés dans un autre État membre qu’ils disposent
d’un établissement sur le territoire autrichien pour pouvoir y fournir des prestations de contrôle, la République d’Autriche
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE.

Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République d’Autriche et cette dernière ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
1)
En exigeant des organismes privés de contrôle des produits issus de l’agriculture biologique agréés dans un autre État membre
qu’ils disposent d’un établissement sur le territoire autrichien pour pouvoir y fournir des prestations de contrôle, la République
d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE.
2)
La République d’Autriche est condamnée aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l’allemand.