CELEX: 61992CJ0065
Articles 46 et 51 du règlement (CEE) n. 1408/71
Application au revenu garanti aux personnes âgées

Motifs de l'arrêt
1 Par arrêt du 10 février 1992, parvenu à la Cour le 4 mars suivant, la Cour de cassation de Belgique a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, une question préjudicielle relative à l' interprétation des articles 3, 46 et 51 du règlement (CEE) n  1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté, dans sa version codifiée par le règlement (CEE) n  2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6, ci-après "règlement").
2 Cette question a été posée dans le cadre d' un litige qui oppose l' office national des pensions (ci-après "ONP"), l' organisme belge compétent en matière de paiement des prestations de vieillesse, à M. Levatino, qui vient aux droits de sa mère, Mme Milazzo, dans la procédure au principal.
3 Il ressort du dossier que Mme Milazzo, ressortissante italienne, résidait en Belgique. Elle bénéficiait, depuis le 1er octobre 1967, d' une pension de retraite de travailleur salarié en Belgique et, depuis le 1er novembre 1967, d' une pension de retraite en Italie.
4 Elle bénéficiait, en outre, depuis le 1er janvier 1973, du revenu garanti aux personnes âgées prévu par la loi belge du 1er avril 1969, modifiée (ci-après "revenu garanti").
5 Le revenu garanti est une prestation qui assure à ses bénéficiaires des ressources complémentaires d' un montant égal à la différence entre le minimum de ressources garanti par la loi et une partie des ressources de toute nature dont ils peuvent disposer.
6 Il est octroyé à toute personne résidant en Belgique, âgée de plus de 65 ans, pour un homme, ou de plus de 60 ans, pour une femme, dont les ressources n' atteignent pas le minimum garanti par la loi.
7 Selon la loi belge, dans sa rédaction résultant de la loi du 8 août 1980, en vigueur à la date à laquelle la décision à l' origine du litige au principal a été prise, le versement de cette prestation à un ressortissant étranger était, cependant, subordonné soit à l' existence d' une convention de réciprocité entre l' État de ce ressortissant et la Belgique, soit à la condition que ce ressortissant perçoive une pension de retraite de travailleur salarié ouverte en Belgique. Le ressortissant étranger devait aussi avoir résidé en Belgique pendant au moins les cinq années précédant la date d' ouverture des droits.
8 Selon l' article 10 de la loi:
"Le montant du revenu garanti est diminué des pensions de retraite et de survie ainsi que de tous autres avantages qui sont accordés, au demandeur ou à son conjoint, soit en application d' un régime obligatoire belge de pension, institué par ou en vertu d' une loi ... soit en application d' un régime obligatoire étranger de pension...
En outre, il n' est tenu compte, pour l' application du présent article, que du montant réellement liquidé...".
9 En application de ces dispositions, la caisse de pension de retraite et de survie, à laquelle l' ONP a succédé en 1987, a réduit, à compter du 1er avril 1984, le montant du revenu garanti servi à Mme Milazzo afin de tenir compte du dernier montant connu de sa pension étrangère. Cette décision a été notifiée à Mme Milazzo le 6 mars 1984.
10 Mme Milazzo a contesté cette décision devant le tribunal du travail de Liège en faisant valoir que l' article 51 du règlement s' opposait à ce qu' un nouveau calcul du revenu garanti soit effectué pour tenir compte de la revalorisation de sa pension italienne, qui était liée à l' évolution du coût de la vie.
11 Par jugement du 16 septembre 1987, le tribunal du travail de Liège a fait droit à la thèse de la requérante et a condamné l' ONP à verser à M. Levatino, son héritier, les arriérés de revenu garanti dus à Mme Milazzo pour la période du 1er avril 1984 au 26 août 1984, date du décès de Mme Milazzo, "sans opérer une déduction quelconque sous prétexte que la demanderesse originaire a bénéficié d' une pension étrangère".
12 L' ONP a fait appel de ce jugement devant la cour du travail de Liège en soutenant que l' article 51 du règlement n' était pas applicable au nouveau calcul du revenu garanti, car il ne concernait que les prestations liquidées conformément aux dispositions de l' article 46 du même règlement, ce qui n' était pas le cas du revenu garanti.
13 Par arrêt du 3 février 1989, la cour du travail de Liège a écarté cette argumentation et a confirmé la condamnation de l' ONP à verser à M. Levatino les arriérés du revenu garanti dus à Mme Milazzo pour la période du 1er avril 1984 au 26 août 1984, "sans tenir compte des modifications de la pension italienne résultant de l' augmentation des prix et donc de la hausse de l' index".
14 L' ONP a formé un pourvoi contre cet arrêt devant la Cour de cassation de Belgique. Il a fait valoir, en substance, que les articles 46 et 51 du règlement n' étaient pas applicables au calcul du revenu garanti et que leur application pourrait se révéler contraire au principe d' égalité énoncé à l' article 3, paragraphe 1, du même règlement.
15 Considérant que le litige soulevait des problèmes d' interprétation du droit communautaire, la Cour de cassation a sursis à statuer et a posé à la Cour la question préjudicielle suivante:
"Les articles 46 et 51 du règlement (CEE) n  1408/71 doivent-ils être interprétés en ce sens qu' ils sont applicables en cas de cumul d' une prestation de vieillesse liquidée en vertu de la législation d' un État membre et d' une prestation complémentaire à une prestation de vieillesse de travailleur salarié, garantissant à une personne âgée un revenu indépendant de la durée des périodes d' assurance et liquidée en vertu de la législation d' un autre État membre, cette application fût-elle de nature à avantager le travailleur migrant par rapport au travailleur qui ne l' est pas, alors que l' article 3, paragraphe 1, du règlement précité prévoit l' égalité de traitement de tous les ressortissants des États membres?"
16 Pour un plus ample exposé des faits du litige au principal, de la réglementation applicable, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites présentées devant la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
17 Par sa question préjudicielle, le juge national demande si les dispositions des articles 46 et 51 du règlement sont applicables à la détermination et à l' adaptation du montant d' une prestation telle que le revenu garanti, versée à un travailleur qui a exercé des activités salariées dans un État membre, qui réside dans cet État, bénéficie d' une pension de retraite à la charge de cet État et bénéficie d' une pension de retraite à la charge d' un autre État membre, y compris lorsque cette application est de nature à avantager le travailleur migrant par rapport à celui qui ne l' est pas.
18 Les dispositions de l' article 46 du règlement sont relatives à la liquidation des prestations de vieillesse et les dispositions de l' article 51 du règlement fixent les conditions dans lesquelles les prestations "établies conformément aux dispositions de l' article 46" doivent être revalorisées ou recalculées.
19 L' article 51 comporte, lui-même, deux paragraphes. Le paragraphe 1 prévoit que, si les prestations des États concernés sont modifiées d' un pourcentage ou d' un montant déterminé, pour tenir compte de l' augmentation du coût de la vie, de la variation du niveau des salaires ou d' autres causes d' adaptation, ce pourcentage ou ce montant sont appliqués directement au montant des prestations sans qu' il y ait lieu de procéder à un nouveau calcul selon les dispositions de l' article 46. Le paragraphe 2 prévoit, en revanche, qu' un nouveau calcul est effectué conformément à ce dernier article en cas de modification du mode d' établissement ou des règles de calcul des prestations.
20 Saisie d' une question préjudicielle soulevée dans un litige relatif, précisément, à l' application du revenu garanti aux personnes âgées, prévu par la loi belge du 1er avril 1969, précitée, la Cour a retenu, dans l' arrêt du 22 juin 1972, Frilli (1/72, Rec. p. 457, point 18), que, au regard d' un travailleur salarié ou assimilé qui a effectué des périodes de travail dans un État membre, y réside et y bénéficie d' un droit à pension, les dispositions législatives assurant à l' ensemble des résidents âgés un droit à pension minimal légalement protégé, relèvent, en ce qui concerne ces travailleurs, du domaine de la sécurité sociale visé par l' article 51 du traité CEE et de la réglementation prise pour l' application de cette disposition, alors même qu' une telle législation pourrait échapper à cette qualification pour ce qui concerne d' autres catégories de bénéficiaires.
21 Une prestation telle que celle en cause dans le litige au principal doit, par suite, être regardée comme une "prestation de vieillesse" au sens du règlement. Les droits du bénéficiaire doivent, dans ce cas, selon l' article 44 de ce règlement, être établis conformément aux dispositions du chapitre 3 du titre III du règlement, c' est-à-dire, en particulier, conformément aux dispositions de ses articles 46 et 51.
22 L' ONP soutient que les dispositions de l' article 46 ne sont pas applicables à une prestation telle que le revenu garanti, qui est une prestation de nature non contributive dont le montant ne dépend que des ressources du bénéficiaire.
23 L' argumentation de l' ONP ne peut pas être retenue.
24 En effet, les dispositions du règlement révèlent l' intention du législateur communautaire d' inclure les prestations de vieillesse de nature non contributive, telles que le revenu garanti, dans le champ d' application de l' article 46.
25 D' une part, l' article 4, paragraphe 2, du règlement prévoit expressément que celui-ci s' applique aux régimes contributifs et non contributifs concernant les prestations de vieillesse.
26 D' autre part, l' article 46 du règlement comporte, à son paragraphe 2, sous a), des dispositions spécifiques pour la détermination du montant dit "théorique" des prestations à caractère non contributif.
27 Dès lors, et en l' absence de toute disposition expresse contraire, l' article 46 est applicable à la liquidation de prestations sociales telles que le revenu garanti.
28 L' article 51 du règlement se rapportant, selon ses termes mêmes, à l' adaptation des prestations déterminées "conformément à l' article 46", ses dispositions sont, en principe, applicables elles aussi à des prestations comme le revenu garanti.
29 Toutefois, une prestation comme le revenu garanti présente des caractéristiques particulières. Il convient donc de déterminer si, par leur contenu, les dispositions de l' article 51 sont compatibles avec ces caractéristiques et si leur application n' est pas de nature à entraîner le bouleversement de la législation nationale dont fait état l' arrêt Frilli, précité.
30 En effet, selon une jurisprudence constante (voir, notamment, arrêt du 7 février 1991, Roenfeldt, C-227/89, Rec. p. I-323, point 12), le règlement n' a pour but que d' assurer une coordination entre les législations nationales de sécurité sociale, qu' il laisse subsister avec leurs différences, et il ne saurait avoir pour effet de modifier la législation nationale.
31 La Cour a, en particulier, jugé, dans l' arrêt Frilli, précité (points 20 et 21), que si les difficultés que pouvait soulever l' application de la législation communautaire à des prestations telles que le revenu garanti, ne portaient pas atteinte au droit et au devoir des juridictions d' assurer la protection des travailleurs migrants, dans tous les cas où elle était possible, cette protection ne pouvait et ne devait être assurée que dans la mesure où elle n' entraînait pas un bouleversement du système mis en place par les législations nationales en cause.
32 Il convient donc d' apprécier, tout d' abord, si les dispositions de l' article 51, paragraphe 1, du règlement peuvent être appliquées lorsque est en cause une prestation de vieillesse telle que le revenu garanti.
33 Selon la jurisprudence constante de la Cour (voir, notamment, arrêt du 20 mars 1991, Cassamali, C-93/90, Rec. p. I-1401, points 15 et 16), l' article 51, paragraphe 1, du règlement doit être interprété en ce sens que, en vue de réduire la charge administrative que représenterait le réexamen de la situation du travailleur pour toute modification des prestations perçues, il exclut de procéder à un nouveau calcul des prestations conformément à l' article 46 du règlement lorsque la modification qui affecte l' une des prestations servies procède d' événements étrangers à la situation individuelle du travailleur et est la conséquence de l' évolution de la situation économique et sociale. C' est seulement dans le cas où la modification est due à un changement du mode d' établissement ou des règles de calcul d' une prestation, en raison notamment d' un changement dans la situation individuelle du travailleur, qu' il y a lieu de procéder à un nouveau calcul des prestations de vieillesse, en vertu du paragraphe 2 de l' article 51.
34 L' objectif d' une prestation telle que le revenu garanti aux personnes âgées est de compenser l' insuffisance des ressources de l' intéressé de manière à lui permettre d' atteindre le minimum de ressources garanti par la loi, lorsque, du moins, il réside sur le territoire de l' État qui sert la prestation. Cette prestation est ouverte sans condition de durée d' assurance ou, pour certains bénéficiaires, sans condition de durée de résidence. Son montant, indépendant de toute durée d' assurance ou de résidence, est égal à la différence entre, d' une part, le minimum de revenu fixé par la réglementation nationale et, d' autre part, une partie des ressources du bénéficiaire, au nombre desquelles figurent les pensions, tant nationales qu' étrangères, qu' il perçoit. Compte tenu de son caractère différentiel, le montant de cette prestation varie, par nature, en fonction de l' évolution du montant du revenu minimal garanti, qui est régulièrement réévalué, et de celle des ressources de l' intéressé.
35 L' application des dispositions de l' article 51, paragraphe 1, conduirait, selon la jurisprudence de la Cour, à ne pas tenir compte de l' accroissement des ressources qui résulte pour l' intéressé de la revalorisation de sa pension étrangère et à faire bénéficier systématiquement celui-ci d' un montant de ressources supérieur, et, à terme, sensiblement supérieur, au revenu minimal garanti par la loi.
36 Cette application des dispositions de l' article 51, paragraphe 1, ne se bornerait pas à avantager le travailleur migrant, mais dénaturerait l' objet de la prestation de revenu garanti et bouleverserait le système de la législation nationale en cause.
37 En effet, en empêchant de prendre en compte des ressources qui doivent, normalement, venir en déduction du montant du revenu minimal garanti par la loi, l' application de ces dispositions porterait atteinte au caractère complémentaire d' une prestation dont le montant varie avec les ressources de l' intéressé, dont elle a pour fonction de compenser l' insuffisance.
38 A cet égard, une prestation telle que le revenu garanti se distingue des pensions de vieillesse, car la nature et le mode de détermination de ces dernières ne sont pas, contrairement à la prestation de revenu garanti, altérées par le jeu des dispositions de l' article 51, paragraphe 1, même si celui-ci peut avantager le travailleur migrant.
39 Or, s' il est vrai que l' application des dispositions de l' article 51, paragraphe 1, peut, compte tenu de l' objet de ces dispositions, avoir pour conséquence d' octroyer au travailleur migrant un montant de prestations supérieur à celui auquel le travailleur a droit en vertu de l' application de l' article 46 du règlement, elle ne saurait, cependant, avoir pour effet de remettre en cause l' objet même de la prestation versée.
40 Il suit de là que les dispositions de l' article 51, paragraphe 1, du règlement ne peuvent pas être appliquées à des prestations telles que le revenu garanti, contrairement à ce que soutiennent M. Levatino et la Commission.
41 Il convient alors de s' interroger sur l' applicabilité de l' article 51, paragraphe 2, à ce type de prestations.
42 Des dispositions telles que celles des articles 8 et 10 de la loi du 1er avril 1969, précitée, ont, dans leur ensemble, pour objet d' assurer la prise en compte de tout ou partie des ressources de l' intéressé pour le calcul de la prestation. Elles constituent donc des règles relatives à la définition du montant de la prestation et non, comme l' affirment M. Levatino et la Commission, des dispositions destinées à éviter le cumul de la prestation de revenu garanti avec d' autres prestations de même nature.
43 Dans ces conditions, toute modification des ressources du bénéficiaire, quelle qu' en soit l' origine, affecte la situation individuelle de ce dernier au regard de la législation applicable et modifie le mode d' établissement de la prestation qui lui est servie. Tel est, en particulier, le cas lorsqu' il bénéficie d' une pension de vieillesse servie par un autre État membre et que celle-ci est revalorisée, pour tenir compte, notamment, de l' augmentation du coût de la vie, comme dans l' espèce au principal, ou recalculée.
44 L' article 51, paragraphe 2, prévoit qu' un nouveau calcul de la prestation est effectué en cas de modification de son mode d' établissement ou de ses règles de calcul. Ces dispositions s' appliquent à la prestation de revenu garanti dont le calcul doit être modifié dès lors que le montant du revenu garanti lui-même ou les ressources du bénéficiaire sont modifiés. C' est donc en application de cet article 51, paragraphe 2, que le montant de la prestation du revenu garanti doit être recalculé.
45 Dans ces conditions, contrairement aux dispositions du paragraphe 1, les dispositions du paragraphe 2 de l' article 51 ne permettent pas au travailleur migrant de bénéficier d' un montant de ressources largement supérieur au minimum garanti par la loi lorsque les prestations de vieillesse qui lui sont servies par un autre État membre sont revalorisées. Elles ne sont donc pas de nature à bouleverser la législation nationale en cause et peuvent être appliquées à une prestation telle que le revenu garanti.
46 Il résulte de ce qui précède qu' une prestation telle que le revenu garanti aux personnes âgées, versée à un travailleur qui a exercé des activités salariées dans un État membre, qui réside dans cet État et qui bénéficie d' une pension de retraite à la charge de cet État, doit être calculée et adaptée conformément aux dispositions des articles 46 et 51, paragraphe 2, du règlement.
47 Enfin, il ressort du dossier de la juridiction nationale, et notamment de l' argumentation de la partie requérante au principal, que la question de savoir si les dispositions du règlement doivent être appliquées même si elles ont pour effet d' avantager le travailleur migrant par rapport à celui qui ne l' est pas, ne concerne que les dispositions de l' article 51, paragraphe 1, du règlement, qui étaient de nature à avantager Mme Milazzo et sur lesquelles s' est fondé, d' ailleurs, son héritier, M. Levatino, pour contester la réduction opérée par l' ONP sur le montant de la prestation de revenu garanti qui lui revenait.
48 Les dispositions de l' article 51, paragraphe 1, du règlement n' étant pas applicables à l' adaptation d' une prestation telle que le revenu garanti, il n' y a pas lieu de répondre sur ce point.
49 En tout état de cause, il suffit de rappeler que la Cour a indiqué, dans l' arrêt du 13 octobre 1977, Mura (22/77, Rec. p. 1699, points 9 et 10), d' une part, que, si l' application de la réglementation communautaire a pour résultat d' avantager le travailleur migrant par rapport à celui qui ne l' est pas, elle ne présente pas, pour autant, un caractère discriminatoire, car les travailleurs migrants ne sont pas dans une situation comparable à celle des travailleurs qui n' ont jamais quitté leur pays, d' autre part, que les éventuelles divergences existant au bénéfice des travailleurs migrants sont le fait, non de l' interprétation du droit communautaire, mais du manque d' un régime commun de sécurité sociale, ou du défaut d' harmonisation des régimes nationaux existants, que ne peut pallier la simple coordination actuellement en vigueur.
50 Il suit de là que les dispositions des articles 46 et 51 du règlement sont applicables même si elles ont pour effet d' avantager le travailleur migrant par rapport à celui qui ne l' est pas.
51 En conséquence, il y a lieu de répondre à la question préjudicielle posée que les dispositions des articles 46 et 51, paragraphe 2, du règlement sont applicables à la détermination et à l' adaptation du montant d' une prestation telle que le revenu garanti, versée à un travailleur qui a exercé des activités salariées dans un État membre, qui réside dans cet État, qui bénéficie d' une pension de retraite à la charge de cet État et qui bénéficie d' une pension de retraite à la charge d' un autre État membre. En revanche, les dispositions de l' article 51, paragraphe 1, ne sont pas applicables à l' adaptation d' une telle prestation.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
52 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur la question à elle soumise par la Cour de cassation de Belgique, par arrêt du 10 février 1992, dit pour droit:
Les dispositions des articles 46 et 51, paragraphe 2, du règlement (CEE) n  1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté, dans sa version codifiée par le règlement (CEE) n  2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, sont applicables à la détermination et à l' adaptation du montant d' une prestation telle que le revenu garanti, versée à un travailleur qui a exercé des activités salariées dans un État membre, qui réside dans cet État, qui bénéficie d' une pension de retraite à la charge de cet État et qui bénéficie d' une pension de retraite à la charge d' un autre État membre. En revanche, les dispositions de l' article 51, paragraphe 1, du même règlement ne sont pas applicables à l' adaptation d' une telle prestation.