CELEX: 61989CJ0104
Imposição suplementar sobre o leite
Responsabilidade extracontratual

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Março de 1989, J. M. Mulder, W. H. Brinkhoff, J. M. M. Muskens e Tj. Twijnstra (processo C-104/89) e, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Fevereiro de 1990, O. Heinemann (processo C-37/90) pediram, nos termos dos artigos 178. e 215. , segundo parágrafo, do Tratado CEE, a condenação da Comunidade Económica Europeia na reparação dos prejuízos sofridos devido à aplicação do Regulamento (CEE) n.  857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para aplicação da imposição referida no artigo 5. -C do Regulamento (CEE) n.  804/68 no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), completado pelo Regulamento (CEE) n.  1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5. -C do Regulamento (CEE) n.  804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208), e dos prejuízos causados pela aplicação do Regulamento (CEE) n.  764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, que altera o Regulamento (CEE) n.  857/84, já referido (JO L 84,  p. 2). Pedem a reparação destes prejuízos na medida em que estes regulamentos não previram a atribuição de uma quantidade de referência representativa aos produtores que não entregaram leite durante o ano de referência considerado pelo Estado-membro em causa, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento (CEE) n.  1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143).
2 De acordo com um compromisso de não comercialização que tinham assumido nos termos do Regulamento n.  1078/77, J. M. Mulder, W. H. Brinkhoff, J. M. M. Muskens e Tj. Twijnstra, agricultores estabelecidos nos Países Baixos, por um lado, e O. Heinemann, agricultor estabelecido na Alemanha, por outro, não entregaram leite nem produtos lácteos provenientes das suas explorações no decurso de um período de cinco anos incluindo, designadamente, o ano civil de 1983, considerado pelos Países Baixos e pela República Federal da Alemanha como ano de referência nos termos do regime de imposição suplementar sobre o leite. Os seus pedidos, apresentados no termo do período de não comercialização, para que lhes fosse atribuída uma quantidade de referência, foram indeferidos pelas autoridades neerlandesas e alemãs, com base em que eles não tinham efectuado entregas de leite durante o ano de referência. Só depois da entrada em vigor do Regulamento n. 764/89 é que obtiveram uma quantidade de referência específica provisória, nos termos do artigo 3. -A do Regulamento n.  857/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.  764/89.
3 Convém recordar, antes de mais, que o Regulamento n. 857/84 do Conselho, completado pelo Regulamento n.  1371/84 da Comissão, não previa, originariamente, a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores que não tivessem, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.  1078/77, entregue leite durante o ano de referência considerado pelo Estado-membro em causa. Nos acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder, n.  28 (120/86, Colect., p. 2321), e von Deetzen, n.  17 (170/86, Colect., p. 2355), o Tribunal de Justiça declarou todavia essa regulamentação inválida por violação do princípio da confiança legítima, na medida em que não previa a atribuição de tal quantidade.
4 Nos referidos acórdãos, o Tribunal verificou que um operador que decidiu de livre vontade cessar a sua produção durante um certo tempo não pode legitimamente esperar poder retomar a produção nas mesmas condições que vigoravam anteriormente, e que não lhe sejam aplicadas regras que possam ter sido entretanto adoptadas no âmbito da política de mercado ou da política de estruturas (acórdão Mulder, n. 23; acórdão von Deetzen, n.  12). Todavia, o Tribunal acrescentou que, quando tivesse sido incitado, por um acto da Comunidade, a suspender a comercialização por um período limitado, no interesse geral e mediante o pagamento de um prémio, esse operador podia legitimamente esperar não ficar sujeito, no fim do seu compromisso, a restrições que o afectam de forma específica precisamente devido ao facto de ter utilizado as possibilidades oferecidas pela regulamentação comunitária (acórdão Mulder, n.  24; acórdão von Deetzen, n.  13).
5 Foi na sequência destes acórdãos que o Conselho adoptou, em 20 de Março de 1989, o Regulamento n.  764/89 que inseriu um novo artigo 3. -A no Regulamento n.  857/84. Esta disposição prevê essencialmente que os produtores de leite que, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.  1078/77, não entregaram leite durante o ano de referência obtêm, em certas condições, uma quantidade de referência específica igual a 60% da quantidade de leite entregue ou à quantidade de leite-equivalente vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês da apresentação do pedido do prémio de não comercialização ou de reconversão.
6 Esta regra dos 60% foi também declarada inválida pelo Tribunal de Justiça, por violação do princípio da confiança legítima, dado que a aplicação aos produtores abrangidos pelo artigo 3. -A do Regulamento n.  857/84, alterado, de uma taxa de redução de 40%, a qual, longe de corresponder a um valor representativo das taxas aplicáveis aos produtores referidos no artigo 2. , excede em mais do dobro o total mais elevado dessas taxas, deve ser considerada uma restrição que afecta a primeira categoria de operadores de forma específica precisamente devido ao seu compromisso de não comercialização ou de reconversão (acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl, n.os 24 e 29, C-189/89, Colect., p. I-4539; e Pastaetter, n.os 15 e 20, C-217/89, Colect., p. I-4585).
7 Para mais ampla exposição do quadro regulamentar e dos factos dos litígios, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
8 O Conselho e a Comissão contestam a admissibilidade das acções, porque a recusa de as autoridades nacionais atribuírem aos demandantes quantidades de referência é imputável não a uma instituição comunitária, mas a essas autoridades nacionais, na medida em que não utilizaram as possibilidades previstas pelos artigos 3. , 4. e 4. -A do Regulamento n.  857/84.
9 Esta argumentação não procede. Com efeito, não foi alegado pelas instituições demandadas que competia aos Estados-membros atribuir quantidades de referência aos demandantes utilizando poderes que não estavam previstos nem eram adequados para resolver os casos dos agricultores que tinham assumido um compromisso de não comercialização. Nestas condições, a ilegalidade alegada em apoio do pedido de indemnização deve ser considerada como emanando não de um organismo nacional, mas do legislador comunitário, de modo que eventuais prejuízos resultantes da execução da regulamentação comunitária pelos organismos nacionais são imputáveis ao legislador comunitário (v. acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn/Comissão, nomeadamente n.os 18 e 19, 175/84, Colect., p. 753).
10 Além disso, a Comissão contesta a admissibilidade da acção registada sob o número de processo C-104/89, porque os demandantes não especificaram suficientemente o dano que pretendem ter sofrido devido à aplicação do Regulamento n. 764/89.
11 A este respeito, basta verificar que este argumento visa a extensão do prejuízo a reparar. Assim, releva do mérito da causa, quer dizer, das condições em que pode existir responsabilidade da Comunidade.
Quanto ao mérito
a) Quanto ao fundamento da responsabilidade
12 O artigo 215. , segundo parágrafo, do Tratado dispõe que em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros, os danos causados pelas suas instituições no exercício das suas funções. O alcance desta disposição foi delimitado no sentido de que, tratando-se de actos normativos que impliquem opções de política económica, só pode haver responsabilidade da Comunidade em presença de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares (v., nomeadamente, acórdão de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão, n.os 4 a 6, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209). Mais especificamente, num contexto normativo como o do caso em apreço, caracterizado pelo exercício de um amplo poder de apreciação, indispensável à implementação da política agrícola comum, só pode haver responsabilidade da Comunidade se a instituição em causa tiver ignorado, de modo manifesto e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes (v., nomeadamente, acórdão de 25 de Maio de 1978, já referido, n.  6).
13 Além disso, é jurisprudência constante que a responsabilidade extracontratual da Comunidade pressupõe que o dano invocado exceda os limites do riscos económicos normais inerentes às actividades no sector em causa (v. acórdãos de 4 de Outubro de 1979, Ireks-Arkady/Conselho e Comissão, n.  11, 238/78, Recueil, p. 2955; DGV/Conselho e Comissão, n.  11, 241/78, 242/78, 245/78 a 250/78, Recueil, p. 3017; Interquell Staerke-Chemie/Conselho e Comissão, n. 14, 261/78 e 262/78, Recueil, p. 3045; e Dumortier frères/Conselho, n.  11, 64/76 e 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Recueil, p. 3091).
14 Estas condições encontram-se preenchidas no que diz respeito ao Regulamento n.  857/84, tal como completado pelo Regulamento n.  1371/84.
15 A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que como o Tribunal de Justiça declarou nos acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder e von Deetzen, já referidos, estes regulamentos foram adoptados em violação do princípio da confiança legítima, que é um princípio geral de direito comunitário, de categoria superior, destinado a proteger os particulares.
16 Convém verificar, em segundo lugar, que ao omitir completamente, sem demonstrar um interesse público superior, de tomar em consideração a situação especial de uma categoria claramente distinta de operadores económicos, ou seja, os produtores que não tinham, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.  1078/77, entregue leite durante o ano de referência, o legislador comunitário ignorou, de modo manifesto e grave, os limites do seu poder de apreciação, violando assim de modo suficientemente caracterizado uma regra superior de direito.
17 Essa violação é tanto mais evidente quanto a exclusão total e permanente dos produtores em causa da atribuição de uma quantidade de referência, impedindo-os de facto de retomar a comercialização do leite no fim do seu compromisso de não comercialização ou de reconversão, não pode ser considerada nem previsível nem como entrando nos limites dos riscos económicos normais inerentes à actividade de produtor de leite.
18 Em contrapartida, contrariamente ao que afirmam os demandantes, não pode haver responsabilidade da Comunidade devida ao Regulamento n.  764/89, que introduz a regra dos 60%.
19 É um facto que também esta regra afecta a confiança legítima que os produtores em questão podiam ter no carácter limitado do seu compromisso de não comercialização ou de reconversão, como o Tribunal declarou nos acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, Spagl e Pastaetter, já referidos. A violação verificada do princípio da confiança legítima não pode, no entanto, ser qualificada de suficientemente caracterizada, na acepção da jurisprudência relativa à responsabilidade extracontratual da Comunidade.
20 A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que, contrariamente à regulamentação de 1984, que tinha colocado os operadores em causa na impossibilidade de comercializar leite, a regra dos 60% permitiu a esses operadores retomar a sua actividade de produtor de leite. No regulamento modificativo n.  764/89, o Conselho tomou portanto em consideração a situação dos produtores em causa.
21 Há que verificar, em segundo lugar, que ao adoptar o Regulamento n.  764/89, na sequência dos acórdãos de 28 de Abril de 1988, Mulder e von Deetzen, já referidos, o legislador comunitário fez uma opção de política económica quanto ao modo como se deviam pôr em prática os princípios enunciados por esses acórdãos. Essa opção resulta, por um lado, da "necessidade imperiosa de não comprometer a frágil estabilidade de que se reveste actualmente o mercado dos produtos lácteos" (quinto considerando do Regulamento n. 764/89) e, por outro, da exigência de ponderar os interesses dos produtores em causa e os dos outros produtores sujeitos ao regime. O Conselho fez esta opção de modo a manter intacto o nível das quantidades de referência dos outros produtores aumentando ao mesmo tempo a reserva comunitária de 600 000 toneladas, correspondente a 60% do total dos pedidos previsíveis de atribuição de quantidades de referência específicas, que era, em sua opinião, a quantidade mais elevada que era compatível com a finalidade do regime. Nessas condições, o Conselho teve em conta o interesse público superior, sem ignorar de modo manifesto e grave os limites do seu poder de apreciação na matéria.
22 À luz das considerações precedentes, há que concluir que a Comunidade é obrigada a reparar o dano sofrido pelos demandantes devido à aplicação do Regulamento n.  857/84, tal como completado pelo Regulamento n.  1371/84, mas não o dano resultante da aplicação do Regulamento n.  764/89.
b) Quanto ao dano
23 No que diz respeito ao cálculo do dano que deve ser considerado como resultante da aplicação da regulamentação de 1984, há que recordar, antes de mais, que todos os demandantes nos dois processos pediram, antes do termo do seu compromisso de não comercialização, a atribuição de uma quantidade de referência nos termos do regime da imposição suplementar e que retomaram a comercialização do leite o mais tardar imediatamente após terem obtido uma quantidade de referência específica nos termos do Regulamento n. 764/89. Assim, manifestaram de modo adequado a sua intenção de retomar a actividade de produtor de leite, de modo que a perda de rendimentos provenientes de entregas de leite não pode ser considerada a consequência de uma abandono da produção leiteira livremente decidida pelos demandantes.
24 Nestas condições, há que examinar o argumento do Conselho e da Comissão no sentido de que a recusa de as autoridades nacionais atribuírem aos demandantes quantidades de referência não pode ser imputada às instituições comunitárias, dado que a regulamentação em causa lhes permitia atribuir uma quantidade de referência a vários títulos.
25 Esta argumentação coincide essencialmente com a alegada pelas instituições demandadas em relação à admissibilidade das acções. Assim, convém rejeitá-la pelas mesmas razões que as desenvolvidas atrás, no âmbito do exame da admissibilidade (n.  9).
26 No respeitante à extensão do dano a reparar pela Comunidade, há que tomar em consideração, salvo circunstâncias especiais que justifiquem uma apreciação diferente, o lucro cessante constituído pela diferença entre, por um lado, os rendimentos que os demandantes teriam obtido, segundo a ordem normal das coisas, com as entregas de leite que teriam efectuado se tivessem obtido, durante o período compreendido entre 1 de Abril de 1984, data de entrada em vigor do Regulamento n.  857/84, e 29 de Março de 1989, data de entrada em vigor do Regulamento n. 764/89, as quantidades de referência a que tinham direito e, por outro, os rendimentos que efectivamente obtiveram com as suas entregas de leite, realizadas no decurso desse período fora de qualquer quantidade de referência, acrescidos dos que obtiveram, ou que teriam podido obter, durante esse mesmo período, com eventuais actividades de substituição.
27 Este modo de cálculo exige, contudo, várias precisões.
28 Tratando-se, antes de mais, das quantidades de referência a que os demandantes tinham direito durante o período em causa, é necessário ter em conta, na falta de entregas de leite efectuadas pelos demandantes no decurso do ano de referência, a quantidade de leite por eles entregue durante um período representativo, anterior ao seu período de não comercialização, tal como a quantidade que serviu de base ao cálculo do prémio de não comercialização.
29 Esta última quantidade deve ser aumentada de 1%, em aplicação por analogia com o artigo 2. , n.  1, do Regulamento n.  857/84, a fim de assegurar que os demandantes não sofram qualquer restrição específica em relação aos produtores cujas quantidades de referência são fixadas de acordo com o referido artigo 2. A quantidade que daí resulta deve, contudo, ser afectada de uma taxa de redução representativa das taxas de redução aplicáveis aos produtores referidos no artigo 2. , a fim de evitar que os demandantes sejam indevidamente beneficiados em relação a esta última categoria de operadores.
30 Convém precisar que, para a determinação da taxa de redução representativa, não pode ser tomada em consideração a percentagem referida no artigo 2. , n.  2, do Regulamento n.  857/84. Com efeito, essa percentagem destina-se a compensar de modo fixo o benefício que representa o aumento da produtividade geral entre 1981 e 1983, no caso em que o Estado-membro em causa tenha escolhido, como ano de referência, o ano civil de 1982 ou 1983, e não o ano civil de 1981. A sua aplicação relativamente aos demandantes equivaleria a impor-lhes uma restrição específica, dado que as quantidades de referência que lhes eram devidas devem ser determinadas em função de entregas de leite efectuadas anteriormente a 1982.
31 Além disso, convém precisar que, na medida em que uma regulamentação comunitária, tal como o Regulamento (CEE) n. 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo à suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência mencionadas no n.  1 do artigo 5. -C do Regulamento (CEE) n.  804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 78,  p. 5), prevê a concessão de uma indemnização destinada a compensar de modo fixo determinadas reduções operadas nas quantidades de referência atribuídas aos produtores referidos no artigo 2. do Regulamento n. 857/84, ou a suspensão temporária de uma parte dessas quantidades, essa indemnização deve ser tomada em consideração para efeitos de determinação da taxa de redução representativa.
32 Para calcular os rendimentos que os demandantes teriam tido, segundo a ordem normal das coisas, se tivessem efectuado entregas de leite correspondentes às quantidades de referência a que tinham direito, convém tomar como base de cálculo a rentabilidade de uma exploração representativa do tipo daquela de cada um dos demandantes, entendendo-se que pode ser tida em conta, a este propósito, a rentabilidade reduzida que caracteriza geralmente essa exploração durante o período de arranque da produção leiteira.
33 Quanto aos rendimentos provenientes de eventuais actividades de substituição e que devem ser deduzidos dos rendimentos hipotéticos atrás mencionados, é necessário observar que esses rendimentos devem ser entendidos como englobando não apenas aqueles que os demandantes efectivamente obtiveram com actividades de substituição, mas ainda os que teriam podido realizar se estivessem razoavelmente envolvidos nessas actividades. Esta conclusão impõe-se à luz de um princípio geral comum aos sistemas jurídicos dos Estados-membros segundo o qual a pessoa lesada, correndo o risco de dever em caso contrário suportar ela própria o prejuízo, deve provar uma diligência razoável para limitar a extensão do prejuízo. As eventuais perdas de exploração suportadas pelos demandantes no exercício dessa actividade de substituição não podem ser imputadas à Comunidade, uma vez que estas perdas não têm origem nos efeitos da regulamentação comunitária.
34 Daqui resulta que o montante das indemnizações devidas pela Comunidade deve corresponder aos danos por ela causados. O ponto de vista das instituições demandadas segundo o qual o montante dessas indemnizações deve ser calculado com base no montante do prémio de não comercialização pago a cada um dos demandantes deve, assim, ser rejeitado. Há que precisar, a este respeito, que esse prémio constitui a contrapartida do compromisso de não comercialização e não tem qualquer nexo com o prejuízo que os demandantes sofreram devido à aplicação da regulamentação, adoptada posteriormente, em matéria de imposição suplementar.
c) Quanto aos juros
35 Segundo jurisprudência constante, o montante da indemnização devida deve ser acrescido de juros de mora a contar da data da prolação do acórdão que declara a obrigação de reparar o prejuízo. Há que fixar uma taxa de juros de 8% ao ano, sob reserva de essa taxa não ser superior à solicitada nos pedidos.
36 Daqui resulta que, no processo C-104/89, há que aplicar a taxa solicitada de 8% ao ano e, no processo C-37/90, a taxa de 7% ao ano, de acordo com os pedidos.
d) Quanto aos montantes da reparação
37 Tendo em conta os elementos dos autos, o Tribunal não se considera em situação de se pronunciar, nesta fase do processo, sobre os montantes das indemnizações que a Comunidade deve pagar a cada um dos demandantes.
38 Assim convidam-se as partes, sob reserva de uma decisão posterior do Tribunal, a acordarem quanto a esses montantes à luz das considerações precedentes e a transmitir ao Tribunal, no prazo de doze meses, os montantes a pagar, fixados de comum acordo ou, na sua ausência, a apresentar ao Tribunal, no mesmo prazo, os seus pedidos quantificados.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Os demandados são obrigados a reparar o dano sofrido pelos demandantes devido à aplicação do Regulamento (CEE) n.  857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, tal como completado pelo Regulamento (CEE) n.  1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, uma vez que estes regulamentos não previram a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores que, em execução de um compromisso assumido nos termos do Regulamento (CEE) n.  1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, não entregaram leite no ano de referência escolhido pelo Estado-membro em causa.
2) Os montantes das indemnizações devidas são acrescidos de juros à taxa de 8% no processo C-104/89 e de 7% no processo C-37/90, a contar da data da prolação do acórdão.
3) As acções são julgadas improcedentes quanto ao restante.
4) As partes comunicarão ao Tribunal, no prazo de doze meses a contar da data da prolação do acórdão, os montantes a pagar, determinados de comum acordo.
5) Na falta de acordo, as partes apresentarão ao Tribunal, no mesmo prazo, os seus pedidos quantificados.
6) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.