CELEX: 62007TJ0183
Životní prostředí
Směrnice 2003/87/ES
Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů
Národní alokační plán pro přidělení povolenek na emise skleníkových plynů pro Polsko na období let 2008 až 2012
Tříměsíční lhůta
Pravomoci členských států a Komise
Rovné zacházení
Povinnost uvést odůvodnění
Článek 9 odst. 1 a 3 a čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87

Právní rámec
I –
Mezinárodní předpisy a předpisy Společenství týkající se Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu a Kjótského protokolu
Konečným cílem rámcové úmluvy OSN o změně klimatu přijaté v New Yorku dne 9. května 1992 (dále jen „UNFCCC“), která byla jménem Evropského společenství schválena rozhodnutím Rady 94/69/ES ze dne týkajícím se uzavření UNFCCC (
Úř. věst. 1994, L 33, s. 11
), je dosáhnout stabilizace koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, která by umožnila předejít nebezpečným důsledkům působení lidstva na klimatický systém. Příloha I UNFCCC obsahuje seznam států, které jsou jejími smluvními stranami, v němž je uvedena i Polská republika, která je navíc zařazena do kategorie zemí, v nichž probíhá proces přechodu k tržnímu hospodářství. UNFCCC vstoupila v platnost ve Společenství dne . UNFCCC byla ratifikována Polskou republikou dne a vstoupila tam v platnost dne .
K dosažení konečného cíle UNFCCC byl dne 11. prosince 1997 přijat Kjótský protokol k UNFCCC (Rozhodnutí 1/CP.3 „Přijetí Kjótského protokolu [k UNFCCC]“). Příloha A Kjótského protokolu obsahuje seznam skleníkových plynů a seznam odvětví/kategorií zdrojů, na které se vztahuje Kjótský protokol. V příloze B Kjótského protokolu je obsažen seznam smluvních stran Kjótského protokolu s jejich kvantifikovanými závazky k omezení či snížení emisí.
Dne 25. dubna 2002 přijala Rada Evropské unie rozhodnutí Rady 2002/358/ES o schválení Kjótského protokolu k [UNFCCC] jménem Evropského společenství a o společném plnění závazků z něj vyplývajících (
Úř. věst. L 130, s. 1
; Zvl. vyd. 11/42 s. 24). Kjótský protokol je, společně se svými přílohami A a B, obsažen v příloze I rozhodnutí 2002/358. Tabulka kvantifikovaných závazků k omezení nebo snížení emisí, jejímž úkolem je stanovit příslušná množství emisí přidělená Společenství a jeho členským státům podle článku 4 Kjótského protokolu je obsažena v příloze II rozhodnutí 2002/358.
Polská republika ratifikovala Kjótský protokol dne 13. prosince 2002. Kjótský protokol vstoupil v platnost ve Společenství i v Polské republice dne .
II –
Právní úprava týkající se systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství
Článek 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (
Úř. věst. L 275, s. 32
; Zvl. vyd. 15/03, s. 631) (dále jen „směrnice“), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne (
Úř. věst. L 338, s. 18
), stanoví:
„Tato směrnice vytváří systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství […], aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným.“
Článek 9 odst. 1 směrnice zní následovně:
„1.   Členské státy vytvoří pro každé období uvedené v čl. 11 odst. 1 a 2 národní plán uvádějící celkové množství povolenek, které mají v úmyslu přidělit pro uvedené období, a způsob, jak je zamýšlí přidělit. Plán je založen na objektivních a transparentních kritériích, včetně kritérií uvedených v příloze III, přičemž se náležitě přihlédne k připomínkám veřejnosti. Aniž je dotčena Smlouva, Komise vypracuje nejpozději do 31. prosince 2003 pokyny k provádění kritérií uvedených v příloze III.
Pro období uvedené v čl. 11 odst. 1 se plán zveřejní a oznámí Komisi a ostatním členským státům nejpozději do 31. března 2004. Pro následující období se plán zveřejní a oznámí Komisi a ostatním členským státům nejpozději 18 měsíců před začátkem příslušného období.
2.   Národní alokační plán se posoudí ve výboru uvedeném v čl. 23 odst. 1 [směrnice].
3.   Do tří měsíců po oznámení národního alokačního plánu členským státem podle odstavce 1 může Komise plán nebo jeho jakoukoli část odmítnout z důvodu neslučitelnosti s kritérii uvedenými v příloze III nebo s článkem 10. Členský stát učiní rozhodnutí podle čl. 11 odst. 1 nebo 2 pouze tehdy, pokud Komise přijme navržené změny. Odmítavé rozhodnutí musí Komise odůvodnit.“
Podle čl. 11 odst. 2 směrnice
„Pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 a pro každé následující pětileté období rozhodne každý členský stát o celkovém množství povolenek, které přidělí pro uvedené období, a zahájí postup přidělování těchto povolenek provozovateli každého zařízení. Toto rozhodnutí se učiní alespoň 12 měsíců před začátkem příslušného období a bude založeno na národním alokačním plánu vytvořeném podle článku 9 a v souladu s článkem 10, přičemž se náležitě přihlédne k připomínkám veřejnosti.“
Příloha III směrnice uvádí dvanáct kritérií použitelných na národní alokační plány. Kritéria č. 1 až 3, 5 a 6, a 10 a 12 přílohy III stanoví:
„1.
Celkové množství povolenek, které mají být přiděleny pro příslušné období, je v souladu s povinností členského státu omezit své emise podle rozhodnutí 2002/358 a Kjótského protokolu, přičemž se přihlédne na jedné straně k podílu na celkových emisích, který tyto povolenky představují ve srovnání s emisemi ze zdrojů nespadajících pod tuto směrnici, a na druhé straně k národním energetickým politikám, a mělo by být v souladu s národním programem změny klimatu. Celkové množství povolenek, které mají být přiděleny, nesmí být větší než je pravděpodobně nutné k přísnému uplatňování kritérií této přílohy. Do roku 2008 musí být množství tak velké, aby bylo v souladu s cestou k dosažení nebo překročení cíle každého členského státu podle rozhodnutí 2002/358/ES a Kjótského protokolu.
2.
Celkové množství povolenek, které mají být přiděleny, je v souladu s hodnoceními skutečného a předpokládaného pokroku při plnění příspěvků členských států k závazkům Společenství podle rozhodnutí 93/389/EHS.
3.
Množství povolenek, které mají být přiděleny, je v souladu s potenciálem, včetně technologického potenciálu, činností spadajících pod tento systém a zaměřených na snížení emisí. Členské státy mohou založit své přidělování povolenek na průměrných emisích skleníkových plynů podle produktu pro každou činnost a dosažitelném pokroku v každé činnosti.
[…]
5.
V souladu s požadavky Smlouvy, a zejména s články 87 a 88, plán nerozlišuje mezi společnostmi nebo odvětvími tak, aby neoprávněně upřednostňoval některé podniky nebo činnosti.
6.
Plán obsahuje informace o způsobu, jak se do systému Společenství v daném členském státě bude moci zapojit nový účastník na trhu.
[…]
10.
Plán obsahuje seznam zařízení spadajících pod tuto směrnici s uvedenými množstvími povolenek, které mají být každému zařízení přiděleny.
[…]
12.
Plán stanoví maximální množství [certifikovaných snížení emisí] a [jednotek snížení emisí], jež mohou provozovatelé používat v systému Společenství, jako procento přídělu povolenek každému zařízení. Toto procento musí být v souladu se závazky členských států týkajícími se doplňkovosti podle Kjótského protokolu a rozhodnutími přijatými na základě UNFCCC nebo Kjótského protokolu.“
Skutečnosti předcházející sporu
Dopisem ze dne 30. června 2006 oznámila Polská republika Komisi Evropských společenství v souladu s ustanoveními čl. 9 odst. 1 směrnice svůj národní alokační plán pro období let 2008 à 2012 (dále jen „NAP“). Podle NAP měla Polská republika v úmyslu přidělit svým průmyslovým zařízením, na která se vztahuje směrnice, celkové průměrné roční množství 284,648332 milionu tun ekvivalentu oxidu uhličitého (MteCO
).
NAP byl doprovázen dopisem ministra životního prostředí ze dne 29. června 2006 určeným Komisi, v němž se uvádělo, že „tabulky obsahující předchozí údaje, jakož i předpovědi emisí uváděné v příloze 10 výše zmíněných pokynů budou předány Komisi ihned po obdržení nezbytných aktualizovaných údajů“ a že „[k]onečné znění jmenného seznamu provozovatelů zařízení a množství povolenek, které jim byly přiděleny, budou předány Komisi po schválení Radou ministrů“.
Dopisem ze dne 30. srpna 2006 zaslaným Polské republice Komise sdělila, že NAP byl po úvodním zkoumání shledán neúplným a že v tomto stadiu není v souladu s kritérii č. 2 a 5 přílohy III směrnice. Vyzvala tedy Polskou republiku, aby ve lhůtě deseti pracovních dnů odpověděla na několik doplňujících otázek a žádostí o informace. Komise dodala, že bude schopna zaujmout stanovisko k NAP nejpozději ve lhůtě tří měsíců po obdržení úplných informací.
Dopisem ze dne 30. října 2006 požádal státní podtajemník polského ministerstva životního prostředí Komisi o prodloužení lhůty pro odpověď na dopis ze dne do konce třetího týdne měsíce listopadu 2006, přičemž zejména uváděl, že mu tato dodatečná doba umožní připravit přesné informace a upřesnit zásadní aspekty, díky čemuž bude moci Komise provést správné a zcela úplné vyhodnocení předloženého dokumentu.
Polská republika na dopis ze dne 30. srpna 2006 odpověděla svým dopisem ze dne . Dopisem ze dne sdělila doplňující informace.
Dne 26. března 2007 přijala Komise na základě ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice rozhodnutí K(2007) 1295 v konečném znění týkající se NAP (dále jen „napadené rozhodnutí“). V napadeném rozhodnutí dospěla Komise v zásadě k závěru, že bylo porušeno několik kritérií přílohy III směrnice, a tudíž snížila celkové roční množství povolenek na emise stanovené v NAP o 76,132937 MteCO
, a jeho maximální množství stanovila na 208,515395 MteCO
.
Výroková část napadeného rozhodnutí zní takto:
„
Článek 1
Následující aspekty [NAP] pro první pětileté období podle čl. 11 odst. 2 směrnice jsou neslučitelné:
1.
s kritérii [č.] 1 [až] 3 přílohy III směrnice: podíl celkového množství povolenek, které mají být přiděleny – rovnající se celkové hodnotě ročního objemu emisí ve výši 76,132937 [MteCO
], úrovně následného přizpůsobení jakémukoli snížení počtu zařízení a pětiny celkového množství povolenek přidělených [Polskou republikou] podle čl. 13 odst. 2 směrnice – není v souladu s odhady provedenými podle rozhodnutí 280/2004/ES a není slučitelný s potenciálem, včetně technologického potenciálu, ke snížení emisí z činností spadajících pod systém Společenství; tento podíl je snížen o povolenky vydané na projekty týkající se zařízení, na něž se vztahuje směrnice a jejichž realizace v roce 2005 probíhala, a umožnivší, v průběhu téhož roku, snížit nebo omezit jejich emise, v mezích doložených a ověřených údajů; krom toho část celkového množství povolenek v potenciální výši 6,2884 [MteCO
] ročně odpovídající dalším emisím spalovacích zařízení v rozsahu, v němž tyto emise nejsou výlučně spojeny s vývojem nových činností těmito zařízeními a nevycházejí z doložených a ověřených údajů v souladu s obecnou metodikou [NAP];
2.
s kritériem [č.] 3 přílohy III směrnice: přidělení, určitým zařízením, množství povolenek, které převyšuje potřeby odhadnuté na základě uznání časných akcí, užívání biomasy, anebo kogenerace;
3.
s kritériem [č.] 6 přílohy III směrnice: informace o způsobu, jak se do systému Společenství v daném členském státě bude moci zapojit nový účastník na trhu; 3
4.
s kritériem [č.] 10 přílohy III směrnice: záměr Polské republiky předat povolenky původně přidělené zařízením odvětví koksárenství elektrárnám, v případě, že tato zařízení prodávají elektrárnám koksárenský plyn;
5.
s kritériem [č.] 12 přílohy III směrnice: maximální hodnota snížení certifikovaných emisí a jednotek snížení emisí, jež mohou provozovatelé používat v systému Společenství, jako procento přídělu povolenek každému zařízení, stanovené ve výši 25 %, není v souladu se závazky Polské republiky týkajícími se doplňkovosti podle Kjótského protokolu a s rozhodnutími přijatými podle UNFCCC nebo Kjótského protokolu, jelikož převyšuje hranici 10 %.
Článek 2
Nebudou vznášeny námitky proti [NAP], za podmínky, že budou provedeny nediskriminačním způsobem níže uvedené změny a budou neprodleně oznámeny Komisi s přihlédnutím ke lhůtám potřebným k provedení vnitrostátních postupů:
1.
celkové množství povolenek, které mají být přiděleny v rámci systému Společenství, se sníží o součet: ročního objemu emisí ve výši 76,132937 [MteCO
], úrovně následného přizpůsobení jakémukoli snížení počtu zařízení a pětiny celkového množství povolenek přidělených [Polskou republikou] podle čl. 13 odst. 2 směrnice; povolenky přidělené dodatečným spalovacím zařízením jsou určovány v souladu s obecnou metodikou uváděnou v [NAP] na základě doložených a ověřených emisních údajů, které se týkají pouze jejich nových činností, zatímco výsledné množství je sníženo o jakýkoli rozdíl mezi počtem povolenek přidělených výše uvedeným zařízením a množstvím 6,2884 [MteCO
] odpovídajícím roční rezervě pro tato zařízení; celkové množství je zvýšeno o povolenky přidělené na základě projektů týkajících se zařízení, na něž se vztahuje směrnice, jejichž realizace v roce 2005 probíhala, a které v průběhu téhož roku umožnily snížit nebo omezit jejich emise, pokud jsou tato snížení nebo omezení potvrzována doloženými a ověřenými údaji;
2.
povolenky přidělené zařízením nepřevyšují odhadované potřeby, vycházející z uznání časných akcí, používání biomasy, anebo kogenerace;
3.
jsou poskytovány informace o tom, jak se bude do systému Společenství moci zapojit nový účastník na trhu způsobem, který je v souladu s kritérii přílohy III [směrnice] a s ustanoveními článku 10 zmíněné směrnice;
4.
množství povolenek přidělených jednomu ze zařízení zmíněných v [NAP], které provádí činnost na celém území státu, se neupravuje z důvodu uzavření jiných zařízení umístěných na tomto území;
5.
maximální hodnota snížení certifikovaných emisí a jednotek snížení emisí, jež mohou provozovatelé využít v systému Společenství v podobě procentního podílu povolenek přiděleného každému zařízení, nesmí přesáhnout hranici 10 %.
Článek 3
1.   Celkové průměrné roční množství povolenek, které mají být přiděleny [Polskou republikou] na základě [NAP] zařízením zmíněným v tomto plánu a novým účastníkům na trhu – snížené jednak, ve výši součtu, o úroveň úpravy následující po jakémkoli snížení počtu zařízení a o pětinu celkového množství povolenek přidělených [Polskou republikou] podle čl. 13 odst. 2 směrnice, a jednak o rozdíl mezi počtem povolenek přidělených dodatečným spalovacím zařízením a množstvím 6,2884 milionu tun odpovídajícím roční rezervě pro tato zařízení, a následně zvýšené o počet povolenek přidělených na základě projektů týkajících se zařízení, na něž se vztahuje směrnice, jejichž realizace v roce 2005 probíhala, a které v průběhu téhož roku umožnily snížit nebo omezit jejich emise, pokud tato snížení nebo omezení vyplývají výlučně z rozšíření škály jejich činností a opírají se o doložené a ověřené údaje – se rovná 208,515395 [MteCO
] a nemůže být překročeno.
2.   [NAP] může být změněn bez předchozího souhlasu Komise, pokud se změna týká povolenek přidělených pro určitá zařízení v rámci celkového počtu povolenek přidělených pro zařízení uvedená v tomto plánu v důsledku zlepšení kvality údajů nebo pokud spočívá ve snížení podílu povolenek přidělovaných zdarma v rámci limitů stanovených v článku 10 směrnice.
3.   Veškeré změny [NAP] nutné k nápravě nedostatků vyjmenovaných v článku 1 tohoto rozhodnutí, ale odchylující se od změn uvedených v článku 2, musí být neprodleně oznámeny Komisi s ohledem na dodržení lhůt potřebných k tomu, aby mohly být provedeny bez zbytečného odkladu vnitrostátní postupy, a podléhají předchozímu schválení Komisí v souladu s čl. 9 odst. 3 směrnice. Jakékoli jiné změny [NAP], s výjimkou změn nutných podle článku 2 tohoto rozhodnutí, jsou nepřípustné.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.“
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 28. května 2007 podala Polská republika projednávanou žalobu.
Samostatným podáním došlým kanceláři Soudu téhož dne požádala Polská republika, aby byla věc projednána ve zrychleném řízení podle článku 76a jednacího řádu Soudu. Rozhodnutím ze dne 10. července 2007 Soud (pátý senát) tuto žádost zamítl.
Při změně složení senátů Soudu byl soudce zpravodaj přidělen k druhému senátu, kterému byla tudíž tato věc přidělena.
Samostatným podáním došlým kanceláři Soudu dne 7. září 2007 podala Polská republika návrh na předběžné opatření, v němž navrhla, aby předseda Soudu odložil vykonatelnost napadeného rozhodnutí. Usnesením ze dne předseda Soudu tuto žádost zamítl.
Podáním došlým kanceláři Soudu dne 24. srpna 2007 podalo Spojené království Velké Británie a Severního Irska návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu Komise. Usnesením ze dne předseda druhého senátu Soudu tomuto návrhu vyhověl. Spojené království Velké Británie a Severního Irska předložilo svůj spis vedlejšího účastníka dne . Podáními došlými kanceláři Soudu dne předložily Polská republika a Komise svá vyjádření ke spisu vedlejšího účastníka předloženému Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska.
Podáním došlým kanceláři Soudu dne 16. října 2007 podala Litevská republika návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu Polské republiky. Usnesením ze dne předseda druhého senátu Soudu konstatoval, že tento návrh byl podán v souladu s článkem 115 jednacího řádu, ale po uplynutí lhůty stanovené v čl. 115 odst. 1 téhož řádu. Předseda druhého senátu tudíž tento návrh přijal, ale zároveň omezil práva Litevské republiky na práva stanovená v čl. 116 odst. 6 zmíněného jednacího řádu.
Podáními došlými kanceláři Soudu dne 7. února 2008 a dne , podaly Slovenská republika a Maďarská republika v uvedeném pořadí návrhy na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Polské republiky. Usnesením ze dne předseda druhého senátu Soudu konstatoval, že oba tyto návrhy byly podány v souladu s článkem 115 jednacího řádu, ale po uplynutí lhůty stanovené v čl. 115 odst. 1 téhož řádu. Předseda druhého senátu tudíž oba tyto návrhy přijal, ale zároveň omezil práva Slovenské republiky a Maďarské republiky na práva stanovená v čl. 116 odst. 6 zmíněného jednacího řádu.
Polská republika navrhuje, aby Soud:
—
zrušil, jako celek nebo částečně, napadené rozhodnutí;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise podporovaná Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska navrhuje, aby Soud:
—
zamítl žalobu;
—
uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Obecně, jak vyplývá z přehledu žalobních důvodů předložených Polskou republikou obsaženého v poslední části žaloby nazvané „Závěry“, mají tyto žalobní důvody prokázat, že napadené rozhodnutí „bylo přijato Komisí, třebaže k tomu neměla pravomoc, v rozporu se základními procesními pravidly, ustanoveními Smlouvy o ES, a za překročení jejích pravomocí“.
Konkrétněji Polská republika uvádí na podporu své žaloby sedm žalobních důvodů vycházejících v zásadě jednak z porušení ustanovení směrnice, tj. čl. 9 odst. 1 a 3 kritérií č. 1 až 3 a 12 přílohy III a čl. 13 odst. 2, a jednak z porušení práva seznámit se v průběhu řízení se skutkovými poznatky, na jejichž základě bylo přijato napadené rozhodnutí, a z ohrožení její energetické bezpečnosti.
I –
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z protiprávního přijetí napadeného rozhodnutí po uplynutí tříměsíční lhůty stanovené v čl. 9 odst. 3 směrnice
A –
Argumenty účastníků řízení
Polská republika uvádí, že Komise porušila ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice, jelikož po uplynutí tříměsíční lhůty, která je jí na základě tohoto článku stanovena k odmítnutí NAP nebo jakékoli jeho části (dále jen „tříměsíční lhůta“), neměla již právo přijmout napadené rozhodnutí. Běh této lhůty započal dnem oznámení NAP, v projednávané věci tedy dnem 30. června 2006. Dopis Komise ze dne , v němž požadovala doplnění informací ohledně NAP, běh této lhůty nestavěl. Na podporu své teze se Polská republika dovolává rozsudku Soudu ze dne , Spojené království v. Komise (
T-178/05, Sb. rozh. s. II-4807
), a konkrétněji jeho bodů 55 a 73. Usuzuje z toho, že je třeba jednak zrušit napadené rozhodnutí, a jednak mít za to, že NAP byl Komisí přijat.
Z rozsudku Spojené království v. Komise, bod 27 výše, podle Polské republiky konkrétněji vyplývá, že má-li Komise za to, že je určitý NAP neúplný, může jej odmítnout a požadovat oznámení nového NAP pouze před uplynutím tříměsíční lhůty. Vzhledem k tomu je nesprávné, že Komise v bodě 7 svého sdělení o doplňkových pokynech týkajících se alokačních plánů na období 2008–2012 systému obchodování s povolenkami na emise [KOM(2005) 703 v konečném znění] zveřejněného dne 22. prosince 2005 uvedla, že tříměsíční lhůta začíná běžet teprve od okamžiku předložení kompletního NAP. Rovněž v dopise ze dne Komise zopakovala tento nesprávný výklad způsobu uplatnění tříměsíční lhůty, když uvedla, že přijme rozhodnutí ve lhůtě nanejvýše tří měsíců od obdržení vyžádaných kompletních informací.
Co se týče dopisu ze dne 30. srpna 2006, Polská republika je toho názoru, že zmíněný dopis nemůže představovat rozhodnutí o odmítnutí NAP. Její žádost o prodloužení lhůty pro odpověď na tento dopis se týkala desetidenní lhůty, která zde byla uvedena, a nikoli tříměsíční lhůty. Uvádí, že ačkoli na tento dopis neodpověděla dříve než dne , nepřijala Komise žádné zamítavé rozhodnutí. Běh tříměsíční lhůty nemohl být přitom přerušen jakýmkoli úkonem jednoho či druhého účastníka řízení.
Konečně za předpokladu, že by nedostatek doplňujících informací požadovaných v dopise ze dne 30. srpna 2006 postačoval ke zdůvodnění rozhodnutí o odmítnutí NAP, byla by Komise musela takovéto rozhodnutí přijmout přede dnem a požádat Polskou republiku, aby předložila nový kompletní NAP.
Komise podporovaná Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska je toho názoru že, byť to není upřesněno směrnicí, lze mít důvodně za to, že běh tříměsíční lhůty může započít teprve oznámením kompletního NAP. Na základě zásady loajální spolupráce s členskými státy je má požádat, aby doplnily neúplný NAP, a to do tří měsíců od jeho oznámení. V každém případě uvádí, že podle ustálené správní praxe je za počátek tříměsíční lhůty třeba přijmout den zaregistrování NAP generálním sekretariátem Komise, jímž je v projednávané věci den 6. července 2006.
B –
Závěry Soudu
Především je třeba uvést, že mezi účastníky řízení nejsou sporné následující skutečnosti. Jednak Polská republika oznámila NAP dne 30. června 2006, a toto oznámení bylo doprovázeno dopisem polského ministra životního prostředí, v němž bylo výslovně uvedeno, že v NAP schází některé skutečnosti a že tyto skutečnosti budou Komisi sděleny později. Zadruhé Komise obdržela NAP dne . Dále, v dopise ze dne Komise výslovně sdělila Polské republice, že v dané podobě je NAP neúplný a neslučitelný s určitými kritérii přílohy III směrnice, a z tohoto důvodu ji vyzvala, aby odpověděla na několik doplňujících otázek a žádostí o informace. Konečně dne Polská republika formálně požádala o prodloužení lhůty pro odpověď na otázky a žádosti o doplňující informace obsažené v dopise ze dne .
Nejprve je třeba posoudit opodstatněnost argumentů předložených Polskou republikou, jež mají prokázat, že v projednávané věci tříměsíční lhůta stanovená v čl. 9 odst. 3 směrnice jednak začala běžet ode dne 30. června 2006, a to přesto, že NAP nebyl kompletní, a jednak uplynula dnem .
Co se především týče otázky, zda tříměsíční lhůta počala běžet dne 30. června 2006, třebaže oznámený NAP nebyl kompletní, je zaprvé třeba připomenout, že podle ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice může Komise do tří měsíců po oznámení NAP členským státem tento NAP nebo jeho kteroukoli část odmítnout z důvodu neslučitelnosti s kritérii přílohy III nebo ustanoveními článku 10 směrnice.
Zadruhé, jak Soud již dříve rozhodl, není důvodu se domnívat, že v případě oznámení nekompletního NAP nemůže začít běžet tříměsíční lhůta, kterou má Komise k dispozici pro odmítnutí NAP. Členský stát totiž nemůže tím, že oznámí neúplný NAP, odkládat na neurčito přijetí rozhodnutí Komisí na základě čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87 (rozsudek Spojené království v. Komise, bod 27 výše, bod 73).
Zatřetí z judikatury vyplývá, že pravomoc Komise kontrolovat a odmítnout NAP v souladu s čl. 9 odst. 3 směrnice je výrazně ohraničena, a to jak věcně, tak i časově. Na jedné straně je tato kontrola omezena na to, že Komise zkoumá slučitelnost NAP s kritérii přílohy III a ustanoveními článku 10 směrnice, a na druhé straně musí být vykonána ve lhůtě tří měsíců od oznámení zmíněného NAP členským státem (usnesení Soudu ze dne 30. dubna 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg v. Komise,
T-387/04, Sb. rozh. s. II-1195
, bod 104; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Soudu ze dne , Německo v. Komise,
T-374/04, Sb. rozh. s. II-4431
, bod 116). Navíc, co se týče časových limitů, je třeba konstatovat, že čl. 9 odst. 3 směrnice stanoví pouze jedinou tříměsíční lhůtu, v níž se může Komise vyslovit k NAP.
Ve světle předcházejících úvah má Soud za to, že tvrzení Polské republiky, že tříměsíční lhůta začala běžet od oznámení NAP Polskou republikou, tj. ode dne 30. června 2006, je oprávněné.
Toto konstatování uvedené v předchozím bodě nemůže být zpochybněno argumentem Komise, podle nějž tříměsíční lhůta začíná v zásadě běžet – podle ustálené správní praxe – od data zaregistrování dopisu o oznámení NAP generálním sekretariátem Komise, v projednávané věci tedy ode dne 6. července 2006.
Především je totiž třeba konstatovat že Komise neuvádí žádný důkaz na podporu svého tvrzení ohledně existence takovéto ustálené správní praxe. Navíc je nutno konstatovat, že v čl. 9 odst. 3 směrnice je výslovně uvedeno, že běh tříměsíční lhůty počíná od okamžiku oznámení NAP. V projednávané věci přitom Komise nepopírá, že oznámení NAP obdržela dne 30. června 2006.
Zadruhé, co se týče otázky, zda tříměsíční lhůta uplynula dne 30. září 2006, je třeba posoudit účinky vyvolané dopisem Komise ze dne , v němž na jedné straně Komise konstatuje neúplnost a neslučitelnost NAP, a na druhé straně vyzývá Polskou republiku, aby odpověděla na určitý počet otázek a žádostí o doplňující informace.
Především z judikatury vyplývá, že kontrola
a priori
provedená podle čl. 9 odst. 3 směrnice nevede nezbytně k vydání schvalovacího rozhodnutí. Komise totiž může zasáhnout pouze tehdy, považuje-li za nutné vyslovit námitky ohledně určitých aspektů oznámeného NAP, a v případě, že členský stát odmítne provést změnu svého NAP, vydat zamítavé rozhodnutí. K vyslovení těchto námitek a vydání zamítavého rozhodnutí musí dojít ve lhůtě tří měsíců od oznámení NAP. Pokud k tomu totiž nedojde, oznámený NAP se stane konečným a uplatní se u něj domněnka legality, jež umožní ukončit dočasný zákaz provádění tohoto NAP členským státem (usnesení EnBW Energie Baden-Württemberg v. Komise, bod 36 výše, bod 115). Krom toho vzhledem k výrazně omezené pravomoci Komise ke zkoumání NAP, jež byla připomenuta v bodě 36 výše, musí takovéto námitky a zamítavé rozhodnutí nutně vycházet z konstatování neslučitelnosti oznámeného NAP s hodnotícími kritérii uvedenými v příloze III nebo ustanoveními článku 10 směrnice.
Dále vzhledem k tomu, že Komise nemá obecnou schvalovací pravomoc
stricto sensu
ohledně oznámeného NAP, nemůže nesdělení jejích námitek před uplynutím tříměsíční lhůty vést ke vzniku domněnky schválení NAP. Marné uplynutí této lhůty má tedy za následek pouze to, že se NAP stane konečným a může být členským státem prováděn (usnesení EnBW Energie Baden-Württemberg v. Komise, bod 36 výše, bod 120).
Soud má tudíž za to, že Komise může jednat zaprvé před uplynutím tříměsíční lhůty nejenom tak, že nejprve vznese námitky nebo položí otázky ohledně určitých aspektů oznámeného NAP, ale v případě, že členský stát odmítne změnit svůj NAP, dále i tak, že přijme rozhodnutí o odmítnutí oznámeného NAP. Zatímco přijetí zamítavého rozhodnutí má za následek přerušení běhu tříměsíční lhůty, v případě, že Komise vznese námitky nebo položí otázky ohledně určitých aspektů oznámeného NAP, se tříměsíční lhůta staví.
V projednávané věci je přitom třeba konstatovat, že ve svém dopise ze dne 30. srpna 2006, to znamená dva měsíce po oznámení NAP, Komise na jedné straně formálně upozornila Polskou republika republiku na nikoli pouze neúplnou, nýbrž i neslučitelnou povahu NAP vzhledem k posuzovacím kritériím použitelným v rámci jejího přezkumu podle čl. 9 odst. 3 směrnice, a na druhé straně vyzvala Polskou republiku, aby odpověděla na několik otázek a žádostí o doplňující informace, aby bylo možno NAP doplnit. Tyto naposled zmíněné žádosti se týkaly zejména jmenného seznamu provozovatelů zařízení a množství povolenek, které jim Polská republika hodlala přidělit, což byly údaje, které v NAP scházely. Oba zmíněné druhy údajů, které jsou vyžadovány v souladu s kritériem č. 10 přílohy III směrnice, přitom měly zásadní význam pro to, aby Komise mohla zkoumat slučitelnost NAP. Jestliže takovéto údaje scházely, je nutno uznat, že Komise neměla možnost zkoumat NAP v souladu s ustanoveními čl. 9 odst. 3 směrnice. Konečně Soud konstatuje, že z obsahu spisu vyplývá, že Polská republika po obdržení dopisu ze dne neodmítla změnit svůj NAP a odpovědět na otázky, které jí Komise ve zmíněném dopisu položila.
Z předchozího vyplývá, že dopis ze dne 30. srpna 2006 obsahoval námitky, které tak byly Komisí vzneseny v tříměsíční lhůtě ve smyslu judikatury uvedené v bodech 41 a 42 výše. Vzhledem k úvahám uvedeným v bodě 43 výše je tudíž nesprávné tvrzení Polské republiky, že v projednávané věci tříměsíční lhůta, jejíž běh stavěly námitky a otázky obsažené v dopisu ze dne , uplynula dne .
Tento závěr nelze zpochybnit na základě toho, že Komise nepřijala rozhodnutí o odmítnutí NAP před uplynutím tříměsíční lhůty. Jak bylo připomenuto v bodě 42 výše, rozhodnutí o odmítnutí NAP, jež má následovat jako další opatření, může být totiž přijato pouze v případě, že dotčený členský stát nepřijal námitky Komise nebo odmítl změnit svůj NAP. V projednávané věci je však nesporné, že polský ministr životního prostředí ve svém dopise přiloženém k NAP oznámenému dne 30. června 2006 upozornil již k tomuto datu útvary Komise na neúplnost NAP a na skutečnost, že chybějící skutečnosti budou sděleny později. Nesporné je navíc i to, že v době následující po doručení dopisu Komise ze dne Polská republika vůbec neměla v úmyslu odmítnout odpověď na otázky a požadavky Komise obsažené v tomto dopisu, a tím méně změnit NAP, ale právě naopak při rozhovorech vedených mezi jejími útvary a útvary Komise, a poté formálně dopisem ze dne požádala Komisi o prodloužení poskytnuté lhůty, aby mohla předložit své odpovědi na otázky a požadavky na poskytnutí doplňujících informací. Krom toho z dopisu ze dne vyplývá, že zdůrazňovala, že tak Komise bude moci provést správné a skutečně úplné vyhodnocení NAP. Za těchto podmínek dospěla Komise ke správnému závěru, že v této fázi nebylo na místě odmítnout NAP dříve, než obdrží odpověď Polské republiky na otázky a žádosti o doplňující informace obsažené ve svém dopise ze dne .
Z výše uvedeného vyplývá, že první žalobní důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný.
II –
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti odůvodnění a porušení čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice
A –
Argumenty účastníků řízení
Polská republika tvrdí, že Komise porušila ustanovení čl. 9 odst. 1 směrnice, jelikož se bezdůvodně a „bez relevantního odůvodnění“ odchýlila od vyhodnocení údajů uvedených v NAP, a že analýzu těchto údajů nahradila analýzou svých vlastních údajů získaných na základě vnitřně nesoudržného uplatnění své vlastní metody ekonomické analýzy.
Polská republika zaprvé tvrdí, že Komise v napadeném rozhodnutí odmítla její analýzu údajů, které předložila v NAP, jakož i údajů, které jí sdělila v odpovědi na její otázky položené v dopise ze dne 30. srpna 2006. Ke zdůvodnění odmítnutí těchto údajů Komise poukázala na jejich nespolehlivost, aniž však sdělila bližší důvody. Polská republika k tomu tvrdí, že Komise pouze uvedla – v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí – že „proto ne[bylo] možno vyloučit, že byly skutečné emise nadhodnoceny na základě údajů týkajících se emisí z předchozích let sdělených Polskou republikou“. Komise takto „diskreditovala“ údaje předložené Polskou republikou a veškerou práci na přípravě NAP na základě jejích vlastních pokynů a v souladu s nimi.
Krom toho Komisi vytýká, že neprokázala, že údaje uvedené v NAP byly nevhodné. Přitom co se týče zejména emisí deklarovaných Polskou republikou před rokem 2005, byly tyto předmětem zprávy v rámci UNFCCC a byly překontrolovány Komisí, která k nim neměla nejmenší připomínky.
Polská republika dodává, že ve světle ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice je Komise povinna provést individuální posouzení údajů – podle hospodářských odvětví, na která se vztahuje směrnice – které členský stát použil k vypracování NAP. V tomto ohledu připomíná, že kritérium č. 3 přílohy III směrnice přiznává členským státům právo založit metody přidělování povolenek na údajích používaných ohledně různých činností hospodářských odvětví, na které se vztahuje směrnice.
Ve své replice Polská republika uvádí, že stanovisko zaujaté Komisí, které ji vedlo k tomu, že nezohlednila údaje obsažené v NAP, vyplývá z toho, že si Komise vyložila svou roli v procesu vyhodnocování NAP nesprávně a neodůvodněně. Podle ní úkol Komise spočívá v prokázání, na základě kompletní argumentace, že metoda použitá v NAP porušuje ustanovení směrnice.
Stále v replice přitom Polská republika trvá na tom, že k odmítnutí metody použité k vypracování NAP Komise měla – při respektování „přednostní úlohy“, kterou na tomto základě mají členské státy – nezvratně a jasně prokázat, že tato metoda porušuje ustanovení směrnice. Zastává rovněž názor, že Komise ani v napadeném rozhodnutí, ani v žalobní odpovědi nepodává důkaz, že údaje použité v NAP nejsou objektivní a spolehlivé. Krom toho v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise sama uznává, že v okamžiku jeho přijetí neměla k dispozici žádný důkaz o nesprávné nebo nepřesné povaze údajů uvedených v NAP, a pouze konstatuje, že nelze vyloučit, že údaje uvedené v NAP „nadměrně zveličovaly skutečnou úroveň emisí plynů“.
Zadruhé Polská republika tvrdí, že Komise nemá právo bez jakéhokoli odůvodnění nebo konzultace s dotčeným členským státem nahradit údaje uvedené v NAP tohoto členského státu svými vlastními údaji získanými při uplatnění své vlastní metody ekonomické analýzy, jíž byla rovněž nahrazena metoda použitá zmíněným členským státem. Pro účely vyhodnocení NAP má Komise pouze právo zkoumat údaje poskytnuté členským státem. Takováto metoda posouzení zmíněných údajů se významně odlišuje jak od vlastní metody ekonomické analýzy použité Komisí, tak od nahrazení údajů v tomto modelu jejími vlastními údaji, od opravy údajů na základě volné úvahy Komise, a konečně od příkazu vydaného Polské republice použít takto získané výsledky.
Podle Polské republiky Komise neuvedla ani ve svých doplňkových pokynech z roku 2005 (viz bod 28 výše), ani ve svém dopise ze dne 30. srpna 2006, že zamýšlí použít model Primes jako model ekonomické analýzy pro účely vyhodnocení růstu hrubého domácího produktu (HDP) a potenciálu snížení emisí. Teprve ve své zprávě ze dne o pokroku při dosahování cílů Kjótského protokolu [KOM(2006) 658 v konečném znění], zveřejněné poté, co Polská republika oznámila NAP, Komise uvedla, že při vyhodnocování souladu NAP s kritérii č. 2 a 3 přílohy III směrnice bude vycházet z „metody HDP“ oproti „odvětvové metodě“ použité Polskou republikou v NAP.
Co se ostatně týče spolehlivosti modelu Primes, Polská republika konstatuje, že před přijetím napadeného rozhodnutí měla Komise k dispozici přesnější a čerstvěji aktualizované údaje ohledně polského HDP. Vyplývá to z poznámky pod čarou na straně 24 napadeného rozhodnutí, v níž Komise uvedla, že nezohlednila údaje z předběžných předpovědí z února 2007 zveřejněné jejím Generálním ředitelstvím pro hospodářské a finanční záležitosti dne 16. února 2007, jelikož byly k dispozici pouze pro sedm členských států, a tudíž nepředstavovaly soubor údajů dostatečně vnitřně soudržných a přiměřených pro celou Unii.
Co se týče tvrzení Komise v žalobní odpovědi, podle nějž musí být metoda vyhodnocování NAP – v souladu se zásadou rovného zacházení – stejná pro všechny tyto státy, toto odporuje jak jejím vlastním pokynům ohledně vypracovávání NAP, tak i její rozhodovací praxi v dané věci uplatňované vůči jiným členským státům. Polská republika poznamenává, že použití nejnovějších a nejpřesnějších údajů, které jsou k dispozici, nepředstavuje „diskriminaci“.
Dodává, že během postupu hodnocení NAP jí Komise nikdy nedovolila předložit její připomínky týkající se jednak zjištění, podle něhož její metoda hodnocení pro vypracování NAP porušila ustanovení práva Společenství, dále jejího rozhodnutí vyhodnotit schválenou úroveň emisí s pomocí „metody HDP“ namísto „odvětvové metody“ a konečně fungování modelu Primes použitého Komisí. Diskuse ve výborech nebo zastupitelských orgánech o kritériích, která měla být použita Komisí, nebyly s to Komisi zprostit její povinnost předložit Polské republice své závěry v průběhu správního řízení. V důsledku neprovedení takovýchto předběžných konzultací tudíž Komise porušila zásadu spolupráce mezi orgány Společenství a členskými státy.
Ve své replice Polská republika uvádí na podporu prvního žalobního důvodu, že Komise má podle směrnice omezenou úlohu, která spočívá výlučně ve vyhodnocení NAP, které jí byly oznámeny, na základě kritérií stanovených směrnicí. Krom toho připomíná, že podle ustanovení čl. 11 odst. 2 směrnice rozhoduje každý členský stát o celkovém množství povolenek, jež mají být přiděleny, a provádí postup přidělování povolenek dotčeným provozovatelům. Tvrdí, že Komise je povinna před odmítnutím určitého NAP nebo před uložením emisí skleníkových plynů, které jsou omezenější než emise stanovené NAP, s jistotou a podrobným způsobem prokázat, že tento plán není v souladu s právem Společenství. Podle Polské republiky není účelem hodnocení NAP Komisí to, aby Komise nahradila členský stát při vypracovávání jeho NAP.
Komise uvádí, že druhý žalobní důvod se týká způsobu, kterým použila údaje uvedené v NAP ve fázi jeho hodnocení.
Polská republika však ve stadiu repliky, v části vyhrazené prvnímu žalobnímu důvodu, předložila nový žalobní důvod vycházející z porušení čl. 9 odst. 3 směrnice na základě toho, že Komise překročila kontrolní pravomoci, které jí udílí tato směrnice. Komise ale poukazuje na to, že první žalobní důvod uvedený v žalobě se týká pouze skutečnosti, že napadené rozhodnutí bylo přijato po uplynutí tříměsíční lhůty. V důsledku toho by měl být tento žalobní důvod prohlášen za nepřípustný v souladu s ustanoveními čl. 44 odst. 1 písm. c) a čl. 48 odst. 2 jednacího řádu.
Komise především uvádí, že v napadeném rozhodnutí měla za to, že určité aspekty NAP nejsou v souladu s několika kritérii přílohy III směrnice. Dodává, že stanovila roční množství dotčených povolenek na emise skleníkových plynů hodnotou 208,515395 MteCO
, čímž snížila o 76,132937 MteCO
roční množství povolenek na emise skleníkových plynů navrhované Polskou republikou v NAP.
Připomíná, že v souladu v čl. 9 odst. 3 směrnice sledovala při hodnocení NAP ve světle kritérií č. 1 až 3 přílohy III směrnice tři ukazatele, tj. jednak ověřené údaje týkající se skutečných emisí skleníkových plynů v roce 2005 (v rámci kritéria č. 2), dále předpovědi růstu HDP v roce 2010, a konečně trendy týkající se intenzity oxidů uhlíku pro období let 2005 až 2010 (oba naposled zmíněné ukazatele vycházejí z kritéria č. 3). „Ověřenými údaji“ je třeba rozumět údaje předložené zařízeními a poté monitorované, zaregistrované a ověřené nezávislými znalci.
Komise tvrdí, že správné posouzení NAP na základě čl. 9 odst. 3 směrnice musí umožnit zabránění výdeje nadměrného množství povolenek, které by následně mohlo vést ke „zhroucení trhu“, jak k tomu došlo během obchodního období let 2005 až 2007. Pouze „přiměřená vzácnost povolenek“ může přispět k uskutečnění cíle směrnice, jímž je snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. V tomto ohledu Spojené království Velké Británie a Severního Irska tvrdí, že Komise musí vzít při výběru svých údajů v úvahu skutečnost, že přiznání přídělů požadovaných Polskou republikou by mělo za následek bezprostřední nadbytek povolenek na emise skleníkových plynů, a tudíž převis nabídky na trhu povolenek na emise skleníkových plynů, což by se odrazilo v ceně těchto povolenek.
Komise podporovaná Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska má za to, že ji čl. 9 odst. 3 směrnice nezavazuje k použití metody analýzy uplatněné dotčeným členským státem ani údajů obsažených v NAP, který zkoumá. Nezpochybňuje ovšem skutečnost, že členské státy mají „velkou diskreční pravomoc“ při provádění svých NAP po jejich vyhodnocení Komisí. Při hodnocení NAP na základě kritérií přílohy III a článku 10 směrnice však má použít ty nejobjektivnější a nejspolehlivější údaje, a na základě zásady rovného zacházení se všemi členskými státy i tutéž metodu ekonomické analýzy pro všechny tyto státy, takže někdy bude nucena ohledně některých z nich použít údaje, které nejsou dokonale aktualizované. Komise dodává, že tato povinnost, zejména povinnost použít v rámci hodnocení NAP na základě čl. 9 odst. 3 směrnice spolehlivé údaje ohledně emisí, vyplývá z čl. 14 a 15 téže směrnice a z rozhodnutí Komise 2004/156/ES ze dne 29. ledna 2004, kterým se stanoví pokyny pro monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice (
Úř. věst. L 59, s. 1
; Zvl. vyd. 15/08 s. 100). Na základě široké posuzovací pravomoci, která je jí přiznána ohledně ekonomických a ekologických hodnocení prováděných v rámci kontroly NAP, není povinna předkládat podrobná vysvětlení ohledně použití ekonomických údajů a údajů o životním prostředí. Konečně uvádí, že posouzení, které provádí podle čl. 9 odst. 3 směrnice nemá za cíl nahrazení NAP, ale pouze stanovení maximální úrovně celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny.
Aby ukázala, že členské státy mohou používat svou vlastní metodu určování celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny, uvádí jako příklad případ Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, Slovinské republiky, Francouzské republiky a Dánského království, které nepřekročily „stanovený limit“ množství povolenek možný v rámci druhého obchodního období, takže ani jejich NAP, ani celková množství povolenek, jež v nich byla uvedena, nebyly odmítnuty.
Podle Spojeného království Velké Británie a Severního Irska politická volba prováděná Komisí ohledně údajů, která již svou povahou představuje komplexní ekonomické rozhodnutí a která podléhá omezené soudní kontrole, se neomezuje na posouzení kvality dotčených údajů, ale zahrnuje též vyhodnocení možné reakce trhu na kvalitu těchto údajů. Krom toho návrh nadměrného přidělování, jako je ten, o který jde v projednávané věci, je prokazatelně spojen s nebezpečím významného dopadu na systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství. Zmíněný návrh musí proto být zkoumán s přihlédnutím k dodatečným povolenkám požadovaným dalšími členskými státy v jejich jednotlivých NAP.
Komise podporovaná Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska uvádí, že se především z tohoto důvodu rozhodla použít údaje o emisích ve všech členských státech v průběhu roku 2005, tak jak byly zveřejněny dne 15. května 2006 v
Journal des transactions communautaire indépendant
(CITL –
Community Independent Transaction Log
). Dodává, že v tiskové zprávě z téhož dne uvedla, že tyto údaje považuje za nejlepší a nejpřesnější a že je zohlední při hodnocení NAP pro období let 2008 a 2012. Tyto údaje byly použity rovněž ve zprávě z roku 2006 (viz bod 55 výše) a ohledně Polské republiky byly doplněny na základě její odpovědi na dopis ze dne . Komise upřesňuje, že na rozdíl od emisních údajů týkajících se roku 2005 nebyly údaje oznámené Polskou republikou v NAP, které se týkaly let přecházejících roku 2005, nezávisle ověřeny a že nemohla vyloučit, že „by mohly nadměrně zveličit skutečné množství emisí plynů“. Skutečnost, že tyto údaje byly předmětem zprávy v rámci UNFCCC a byly v tomto ohledu monitorovány Komisí automaticky neznamená jejich „uznání“ v rámci systému obchodování s povolenkami.
Zadruhé Komise poznamenává, že jednak použila model Primes pouze ke stanovení ukazatele týkajícího se intenzity oxidů uhlíku pro období let 2005 až 2010, a jednak jde o model integrující nejspolehlivější údaje ohledně stupně snižování emisí skleníkových plynů. Tento systém byl pro Komisi vypracován nezávislými experty z Aténské univerzity, jimiž je též spravován. Tyto údaje byly shromážděny v průběhu téhož období pro všechny členské státy, což zajišťuje vzájemně porovnatelnou úroveň vnitřní soudržnosti a přesnosti. Konečně skutečnost, že zkoumání NAP se v druhém pololetí roku 2006 ukázalo být nemožným, jelikož informace nezbytné k tomuto účelu byly Komisi Polskou republikou zaslány teprve v roce 2007, nemůže Polskou republikou uvést, co se týče využívání předpovědí HDP, do situace odlišné od situace ostatních členských států, které oznámily kompletní NAP, či dokonce do situace výhodnější.
B –
Závěry Soudu
Soudní dvůr konstatuje, že se druhý žalobní důvod dělí do dvou částí. Co se týče jeho první části, Polská republika vytýká Komisi, že bezdůvodně a „bez relevantního odůvodnění“ odmítla metodu ekonomické analýzy použitou Polskou republikou, i údaje uvedené v NAP. Vzhledem k písemnostem účastníků řízení má Soud za to, že v rámci zmíněné části druhého žalobního důvodu Polská republika vytýká Komisi, že porušila povinnost odůvodnění ve smyslu článku 253 ES. Co se týče druhé části tohoto žalobního důvodu, vytýká jí, že jednak porušila ustanovení čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice tím, že nahradila zmíněnou metodu a zmíněné údaje svou vlastní metodou hodnocení a svými vlastními údaji získanými na jejím základě, a jednak jí uložila, na základě kontroly NAP, maximální celkové množství povolenek, jež mají být přiděleny.
1. K existenci údajně nového žalobního důvodu předloženého Polskou republikou ve fázi repliky, vycházejícího z toho, že Komise překročila své kontrolní pravomoci
Je třeba zkoumat, zda, jak tvrdí Komise, představuje výtka vycházející z porušení čl. 9 odst. 3 směrnice na základě toho, že Komise překročila kontrolní pravomoci, jež jsou jí svěřeny tímto článkem, nový žalobní důvod, který tudíž musí být zamítnut.
Z ustanovení čl. 44 odst. 1 písm. c) ve spojení s čl. 48 odst. 2 jednacího řádu vyplývá, že žaloba musí obsahovat předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů a že nové důvody nelze předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení.
V projednávané věci, jak vyplývá z návrhových žádání obsažených v poslední části žaloby (viz bod 25 výše), Polská republika především vytýká obecným způsobem Komisi, že přijala napadené rozhodnutí, třebaže k tomu neměla pravomoc, a to „v rozporu se základními procesními pravidly, ustanoveními Smlouvy o ES, a za překročení jejích pravomocí“. Z přehledu žalobních důvodů předložených Polskou republikou vyplývá, že od stadia podání žaloby vytýkala Komisi, že překročila pravomoci, které jí udílí čl. 9 odst. 3 směrnice ohledně hodnocení NAP.
Krom toho Soud konstatuje, že Polská republika v bodě 53 své žaloby uvádí, na základě druhého žalobního důvodu, že v rámci vyhodnocení NAP má Komise pouze právo zkoumat slučitelnost údajů předložených dotčeným členským státem s kritérii vyhodnocení stanovenými ve směrnici. Komise naopak nemá v tomto rámci právo vkládat své vlastní údaje na místo údajů předložených členským státem. Soud rovněž poznamenává, že Polská republika dodává, v témže bodě žaloby, že nelze směšovat posouzení údajů předložených členským státem v jeho NAP Komisí s jejím předkládáním vlastní metody ekonomické analýzy, nahrazováním údajů uvedených v NAP jejími vlastními údaji, opravou údajů uvedených v NAP prováděnou na základě její volné úvahy nebo s příkazem vydaným jí Komisí, aby použila takto získané výsledky.
Následně Soud uvádí, že v bodě 54 žaloby Polská republika tvrdí, že každý členský stát má právo, vzhledem k čl. 9 odst. 3 směrnice, od Komise očekávat, že provede individuální posouzení údajů, které mu sloužily při vypracovávání jeho NAP. Stejně tak v bodě 56 žaloby Polská republika vytýká Komisi, že neprokázala, že údaje uvedené v NAP jsou nevhodné.
Ostatně je třeba uvést, že argumenty předkládané Polskou republikou v bodě 8 její repliky na základě prvního žalobního důvodu jsou v postatě totožné s argumenty, které rozvinula v téže fázi písemného řízení, ale na základě druhého žalobního důvodu (viz bod 53 výše). V obou těchto případech totiž v zásadě tvrdí, že k přijetí takového rozhodnutí, jako je napadené rozhodnutí, a zejména k odmítnutí metody vyhodnocení použité dotčeným členským státem, musí Komise při respektování „přednostní úlohy“ členských států při vypracovávání NAP nevyvratitelně a jasně prokázat, že zmíněná metoda porušuje ustanovení směrnice. Je přitom třeba konstatovat, že se Komise nedovolávala nepřípustnosti této argumentace obsažené v replice na podporu druhého žalobního důvodu. Konečně z argumentů předložených v bodě 52 výše, které byly rozvinuty rovněž ve fázi repliky na podporu druhého žalobního důvodu, vyplývá, že Polská republika výslovně tvrdí, že stanovisko přijaté Komisí, na jehož základě nevzala ohled na údaje obsažené v NAP, vyplývá z jejího nesprávného a neodůvodněného výkladu její úlohy v procesu hodnocení NAP.
V každém případě Soud uvádí, že Komise v žalobní odpovědi na jedné straně sama konstatovala, že se druhý žalobní důvod týká způsobu, kterým využila údaje obsažené v NAP ve stadiu jeho vyhodnocování, a na druhé straně jasně odpověděla na tento žalobní důvod ve smyslu týkajícím se podmínek výkonu její pravomoci kontrolovat NAP v souladu s čl. 9 odst. 3 směrnice.
Z předchozích konstatování vyplývá, že Polská republika již od stadia žaloby nejenže vytýkala Komisi, že nebrala ohled na podmínky výkonu její pravomoci k hodnocení NAP, kterou má na základě ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice, ale krom toho v zásadě tvrdila, že Komise překročila meze zmíněné pravomoci, a to tím, že svou metodou ekonomické analýzy a svými údaji nahradila metodu a údaje použité v NAP, že na základě volné úvahy opravila zmíněné údaje, a že jí uložila takto získané údaje použít.
Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, tudíž výtka vycházející z porušení čl. 9 odst. 3 směrnice na základě toho, že Komise překročila kontrolní pravomoci, jež jsou jí svěřeny tímto článkem, nepředstavuje nový žalobní důvod. Je proto přípustný.
2. K opodstatněnosti druhého žalobního důvodu
a) Úvodní poznámky
Úvodem je třeba připomenout cíle sledované směrnicí, rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy na základě ustanovení této směrnice, a konečně rozsah soudní kontroly vykonávané soudem Společenství nad takovými rozhodnutími, jako je napadené rozhodnutí.
K cílům směrnice
Co se týče cílů sledovaných směrnicí, Soud již dříve rozhodl, že hlavním vyhlášeným cílem směrnice je podstatným způsobem snížit emise skleníkových plynů, aby bylo možno dodržet závazky Společenství a členských států vyplývající z Kjótského protokolu. Tohoto cíle má být dosaženo při respektování řady „dílčích cílů“ a s pomocí určitých nástrojů. Hlavní nástroj sloužící uvedenému účelu je tvořen systémem pro obchodování s povolenkami (článek 1 a druhý bod odůvodnění směrnice), jehož fungování je určováno určitými „dílčími cíli“, tj. dodržováním podmínek efektivních z hlediska nákladů a ekonomicky účinných, zachováním hospodářského rozvoje a zaměstnanosti, jakož i zachováním integrity vnitřního trhu a podmínek hospodářské soutěže (článek 1 a pátý a sedmý bod odůvodnění zmíněné směrnice) (rozsudek Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 124).
K rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy
Co se týče rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy, jde-li o provedení směrnice v oblasti životního prostředí, je třeba připomenout znění čl. 249 třetího pododstavce ES, podle něhož „[s]měrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům“. Z toho plyne, že pokud daná směrnice nepředepisuje formu a prostředky k dosažení určitého cíle, zůstává volnost jednání členského státu, co se týče volby forem a prostředků vhodných k dosažení zmíněného výsledku, v zásadě úplná. Členské státy mají nicméně povinnost zvolit si v rámci volnosti, kterou jim ponechává čl. 249 třetí pododstavec ES, nejvhodnější formy a prostředky k zajištění užitečného účinku směrnic. Z toho rovněž vyplývá, že při neexistenci pravidla Společenství, které by jasně a přesně předepisovalo formu a prostředky, kterých musí členský stát použít, je na Komisi, aby v rámci výkonu své kontrolní pravomoci, zejména na základě článku 211 ES a článku 226 ES, právně dostačujícím způsobem prokázala, že nástroje, které členský stát použil, jsou v rozporu s právem Společenství (rozsudek Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 78 a citovaná judikatura).
Je třeba dodat, že přísné dodržování těchto zásad má zásadní význam pro zajištění zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 druhém pododstavci ES, tj. zásady, kterou musí orgány Společenství dodržovat při výkonu své normotvorné činnosti a o níž se má za to, že byla při přijímání směrnice dodržena (třicátý bod odůvodnění směrnice). Podle této zásady jedná Společenství v oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, a proto z důvodu rozsahu či účinků zamýšlené činnosti, jich lze lépe dosáhnout na úrovni Společenství. Proto v takové oblasti, jakou je životní prostředí – upravené články 174 ES až 176 ES – ve které Společenství a členské státy pravomoci sdílejí, spočívá důkazní břemeno na Společenství, tj. v projednávané věci na Komisi, které přísluší prokázat, do jaké míry jsou pravomoci členského státu, a tedy i jeho rozhodovací prostor omezené s ohledem na podmínky uvedené v bodě 82 výše (viz v tomto smyslu rozsudek Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 79).
Co se týče směrnice, je třeba uvést, že pro účely provádění systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů jasně a výslovně stanoví, v čl. 9 odst. 1 a 3 a v čl. 11 odst. 2, rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi pro vypracovávání, kontrolu a provádění NAP. Proto vzhledem k úzkému vztahu mezi nimi, co se týče rozdělení pravomocí, je třeba tyto články chápat ve vzájemné souvislosti, a to jak ohledně jejich výkladu, tak i posouzení jakéhokoli žalobního důvodu vycházejícího z jejich porušení.
– K pravomocem členských států
Co se týče pravomocí členských států, z čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 2 směrnice jednoznačným způsobem vyplývá, že členské státy mají výlučnou pravomoc zaprvé k vypracování NAP a stanovení celkového množství povolenek, které navrhují vydat pro dotčené období, a způsobu, kterým je hodlají přidělovat, a zadruhé k rozhodování o celkovém množství povolenek, které přidělí na každé pětileté období, a o zahájení postupu individuálního přidělování těchto povolenek.
Výkon těchto výlučných pravomocí členských států musí ovšem být podle čl. 9 odst. 1 druhé věty směrnice založen na objektivních a transparentních kritériích, jako jsou kritéria uvedená v příloze III směrnice. Stejně tak podle čl. 9 odst. 3 druhé věty směrnice členský stát, jestliže se Komise rozhodne NAP nebo jakoukoli jeho část odmítnout, učiní rozhodnutí podle čl. 11 odst. 2 pouze tehdy, pokud Komise navržené změny přijme.
Je však třeba uvést, že směrnice jasně a přesně neurčuje formu a prostředky k dosažení výsledku, který stanoví. Krom toho, jak bylo připomenuto v bodě 85 výše, mají členské státy výlučnou pravomoc k vypracování svých NAP a rozhodnutí o celkovém množství povolenek, jež mají být přiděleny. Je tudíž třeba mít za to, že hrají ústřední úlohu při provádění systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů.
Za těchto podmínek, jak Soud již dříve rozhodl, mají tudíž určitý rozhodovací prostor k provedení směrnice do vnitrostátních právních řádů (viz v tomto smyslu rozsudek Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 80), a tudíž k přijetí opatření, která považují za nejvhodnější pro dosažení – ve specifickém kontextu vnitrostátního energetického trhu – cíle stanoveného zmíněnou směrnicí.
– K pravomocem Komise
Co se týče pravomocí Komise, z ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice jednoznačně vyplývá, že její pravomoc kontrolovat a odmítnout NAP je, jak bylo připomenuto v bodě 37 výše, silně omezená. Co se totiž týká věcných mezí této pravomoci, je Komise oprávněna pouze ověřit soulad opatření přijatých členským státem s kritérii uvedenými v příloze III a s ustanoveními článku 10 směrnice. Krom toho je podle ustanovení čl. 9 odst. 3 poslední věty směrnice Komise povinna, rozhodne-li se odmítnout určitý NAP, své rozhodnutí odůvodnit. Z judikatury nicméně vyplývá, že pokud s sebou výkon této silně omezené pravomoci kontrolovat NAP nese komplexní ekonomická a ekologická posouzení prováděná ohledně obecného cíle snížení emisí skleníkových plynů s využitím ekonomicky účinného a efektivního systému obchodování s povolenkami (článek 1 a pátý bod odůvodnění směrnice), má v takovém případě posuzovací pravomoc i samotná Komise (viz v tomto smyslu rozsudek Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 80).
Krom toho, aby bylo členským státům umožněno přijmout v souladu s čl. 11 odst. 2 směrnice rozhodnutí o celkovém množství povolenek, jež mají být přiděleny, a to při dodržení jejich povinnosti stanovené v čl. 9 odst. 3 druhé větě směrnice, podle níž lze zmíněné rozhodnutí přijmout pouze tehdy, jestliže byly navrhované změny schváleny Komisí, je třeba mít za to, že Komise má při vyhodnocování NAP právo konkrétně kritizovat zjištěné případy nesouladu a podávat případné návrhy nebo doporučení tak, aby byl členský stát s to změnit svůj NAP způsobem, který podle názoru Komise uvede tento plán do souladu s kontrolními kritérii stanovenými směrnicí.
K rozsahu soudního přezkumu
Z toho vyplývá, že soud Společenství vykonává v rámci své kontroly legality v tomto ohledu plný přezkum ohledně správného uplatňování relevantních právních pravidel Komisí, jehož rozsah musí být určen s použitím výkladových metod uznaných judikaturou. Naproti tomu Soud nemůže nahradit Komisi, pokud Komise musí v tomto kontextu učinit komplexní ekonomické a ekologické posouzení. V tomto ohledu se Soud musí omezit na přezkum toho, zda předmětné opatření není stiženo zjevnou nesprávností nebo zneužitím pravomoci, zda příslušný orgán zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci a zda procesní záruky, které jsou v tomto kontextu obzvlášť významné, byly zcela zachovány (viz rozsudek Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 81 a citovaná judikatura).
Právě ve světle všech výše připomenutých zásad je třeba zkoumat opodstatněnost druhého žalobního důvodu předloženého Polskou republikou, v němž se v zásadě žádá, aby Soud rozhodl, zda Komise přijetím napadeného rozhodnutí porušila ustanovení čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice zásahem do pravomoci členských států k vypracování a provádění NAP podle čl. 9 odst. 1 a čl. 11 odst. 2 směrnice, a tudíž překročila svou pravomoc kontroly NAP, kterou jí udílí čl. 9 odst. 3 směrnice.
b) K napadenému rozhodnutí
Na úvod je třeba uvést, že Komise v čl. 1 odst. 1 napadeného rozhodnutí především konstatuje, že část celkového množství povolenek, které Polská republika navrhuje udělit v rámci NAP, tj. 76,132937 MteCO
ročně, není v souladu s kritérii č. 1 à 3 přílohy III směrnice. Zároveň Komise v čl. 2 odst. 1 napadeného rozhodnutí upřesňuje, že proti NAP nebudou vzneseny námitky, avšak pouze za podmínky, že v něm bude proveden určitý počet změn a že zejména bude celkové množství povolenek, jež mají být přiděleny pro účely systému Společenství, sníženo o 76,132937 MteCO
ročně. Konečně v čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí uvádí, že celkové průměrné roční množství povolenek, jež mají být Polskou republikou přiděleny na základě NAP zařízením, která jsou v něm uvedena, a novým účastníkům na trhu, se rovná 208,515395 MteCO
a nesmí být překročeno.
Soud uvádí, že veškerá ustanovení napadeného rozhodnutí zmíněná v bodě 93 výše vycházejí ze závěrů, k nimž Komise dospěla v třináctém bodě odůvodnění posledním pododstavci napadeného rozhodnutí, podle nichž zejména konstatuje, že průměrný roční přebytek povolenek Polské republiky pro období let 2008–2012, který po ukončení první etapy propočtu dosahuje 76,132937 MteCO
, není v souladu s kritérii č. 1 až 3 přílohy III směrnice.
Článek 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 napadeného rozhodnutí totiž výslovně odkazují na zmíněný roční přebytek. Z písemností Komise rovněž vyplývá, jak bylo zmíněno shora v bodě 62, že k maximálnímu ročnímu množství dotyčných povolenek na emise skleníkových plynů stanovenému v čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí na 208,515395 MteCO
se dospělo snížením ročního množství povolenek na emise skleníkových plynů navrhovaného Polskou republikou v NAP, tj. 284,648332 MteCO
2,
o tentýž objem ve výši 76,132937 MteCO
.
Konečně, v rámci čtvrtého až třináctého odůvodnění napadeného rozhodnutí, Komise zkontrolovala slučitelnost NAP s kritérii č. 1 až 3 přílohy III směrnice. Je tudíž třeba posoudit opodstatněnost druhého žalobního důvodu s ohledem na důvody uvedené ve čtvrtém až třináctém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Obě části druhého žalobního důvodu je třeba prozkoumat postupně, počínaje zkoumáním části druhé vycházející z porušení čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice.
Vzhledem k judikatuře připomenuté v bodě 91 výše, v rozsahu, v němž Soud musí, aby se mohl vyslovit k opodstatněnosti druhého žalobního důvodu, nejprve přezkoumat, zda Komise v napadeném rozhodnutí správně uplatnila příslušná právní pravidla ohledně rozdělení pravomocí mezi členské státy a ji samotnou, přičemž přezkum provedený Soudem ohledně této právní otázky musí být úplný. Zadruhé teprve tehdy, zjistí-li se, že Komise tato pravidla uplatnila správně, bude vhodné zkoumat, zda jí provedená kontrola účetních charakteristik NAP na základě kritérii obsažených ve směrnici, a zejména její volba metody ekonomické a ekologické analýzy NAP, byly stiženy zjevně nesprávným posouzením.
K opodstatněnosti druhé části druhého žalobního důvodu
Co se týče druhé části druhého žalobního důvodu, Polská republika vytýká Komisi, že porušila ustanovení čl. 9 odst. 1 a 3 na jedné straně tím, že nahradila metodu analýzy, kterou zvolila, a údaje uvedené v NAP, svou vlastní metodou vyhodnocení a údaji získanými na základě této vlastní metody, a na druhé straně tím, že jí na základě kontroly NAP určila maximální množství, které nesmí překročit při stanovení celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny.
Polská republika zaprvé tvrdí, že Komise neměla vzhledem k ustanovením čl. 9 odst. 3 směrnice pravomoc k nahrazení metody vyhodnocení, již zvolila Polská republika, a údajů uvedených v NAP, svou vlastní metodou vyhodnocení a svými vlastními údaji. V tomto ohledu Soud uvádí, že veškeré argumenty předložené Komisí v její obraně ohledně této otázky mají tendenci potvrzovat, že nevzala na zřetel rozsah svých pravomocí podle jejich vymezení ve směrnici.
Komise především nemůže tvrdit, jak vyplývá z jejích písemností, že jí směrnice neukládá použít údaje uvedené v NAP, kterým se zabývá, a že k jeho vyhodnocení musí použít stejnou metodu pro všechny členské státy. Podle čl. 9 odst. 3 směrnice se totiž její pravomoc kontrolovat NAP nutně vztahuje na údaje uvedené v daném NAP, jelikož, jak bylo připomenuto v bodech 82 až 90 výše, Komise musí posoudit jejich soulad s kritérii přílohy III a ustanoveními článku 10 směrnice. Musí tudíž nutně zkontrolovat volbu údajů, kterou dotčený členský stát provedl za účelem vypracování svého NAP.
Komisi nelze jistě v rámci její pravomoci provádět kontrolu NAP vytýkat, že vypracovala svou vlastní metodu vyhodnocení NAP založenou na údajích, které považuje za vhodnější, a použila ji jako porovnávací nástroj pro vyhodnocení údajů obsažených v NAP členských států, přičemž má za úkol posoudit u těchto údajů soulad s kritérii přílohy III a ustanoveními článku 10 směrnice. V tomto ohledu má Komise v rozsahu, v němž si vypracování a použití takovéhoto modelu vyžádá komplexní ekonomická a ekologická posouzení, jak bylo připomenuto v bodě 90 výše, posuzovací pravomoc, takže použití takovéhoto modelu vyhodnocení může být napadeno pouze v případě, že vede ke zjevně nesprávnému posouzení.
Jestliže se Komise naproti tomu rozhodne přijmout rozhodnutí na základě čl. 9 odst. 3 směrnice, nemůže, jak uvedla ve svých písemnostech a jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, odstranit údaje obsažené v daném NAP a zcela je nahradit údaji získanými na základě své vlastní metody hodnocení. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise podporovaná Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, jí nepřísluší, na základě zásady rovného zacházení se všemi členskými státy, přijmout a uplatnit tutéž metodu hodnocení pro NAP všech členských států.
V tomto ohledu je totiž nutno především uvést, že uplatnění zásady rovného zacházení se všemi členskými státy nemůže mít za následek změnu rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi v podobě, v níž je stanoveno směrnicí, v souladu se zásadou subsidiarity, o níž platí domněnka, že byla respektována při přijímání směrnice (třicátý bod odůvodnění zmíněné směrnice). Jak bylo připomenuto v bodech 82 až 90 výše, pouze členské státy přitom mají pravomoc pro vypracování NAP a přijímání konečného rozhodnutí o celkovém množství povolenek, jež mají být přiděleny.
Krom toho, jak bylo připomenuto v bodě 82 výše, použití různých forem a prostředků členskými státy k dosažení cílů sledovaných určitou směrnicí je vlastní povaze tohoto právního aktu. Jelikož tedy směrnice jasným a přesným způsobem nepředepisuje formu a prostředky, které musí být použity pro účely jejího provedení, je nutno konstatovat, že tvrzením, že na základě zásady rovného zacházení je třeba přijmout a uplatňovat stejnou metodu hodnocení NAP pro všechny členské státy, aby bylo dosaženo cíle sledovaného směrnicí, Komise porušila rozhodovací prostor, který jí přiznává tato směrnice.
Jestliže by bylo Komisi dovoleno přijmout stejnou metodu hodnocení NAP pro všechny členské státy, znamenalo by to, že jí bude přiznána nejen opravdová pravomoc k zavedení uniformity v rámci uplatňování systému obchodování s povolenkami, ale i ústřední úloha při vypracovávání NAP. Zákonodárce však ve směrnici Komisi neudělil ani takovouto pravomoc k zavedení uniformity, ani takovouto ústřední úlohu v rámci její pravomoci kontrolovat NAP.
V projednávané věci není sporu o tom, že Komise, vycházejíc ze zásady rovného zacházení, v napadeném rozhodnutí vyhodnotila NAP na základě svých vlastních údajů získaných na základě své vlastní metody hodnocení.
Při tomto postupu se tudíž Komise před přijetím napadeného rozhodnutí nespokojila s porovnáním údajů obsažených v NAP s údaji, které získala na základě své vlastní metody hodnocení, na což měla právo, aby posoudila soulad údajů obsažených v NAP s kritérii uvedenými ve směrnici. Naopak je nutno konstatovat, že metoda kontroly NAP, kterou uplatnila, v praxi znamená, že je Komisi umožněno, aby si sama vypracovala, a to zcela samostatným způsobem, svůj vlastní referenční NAP a neposuzovala soulad oznámených NAP na základě kritérií stanovených ve směrnici, ale především na základě údajů a výsledků získaných pomocí své vlastní metody.
Soud krom toho uvádí, že, jak bylo zdůrazněno v bodě 66 výše, Komise ve svých písemnostech poznamenává, že jiné členské státy mohly použít své vlastní metody výpočtu ke stanovení celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny, pokud „ne[překročily] stanovený limit množství povolenek pro druhé období obchodování“, takže ani jejich NAP, ani celkové množství povolenek, které navrhovaly ve svých NAP, nedoznaly odmítnutí. Z této argumentace vyplývá, že Komise měla obecně za to, že její kontrola NAP musí nutně započít porovnáním množství povolenek uvedených v NAP s množstvím, které považovala za „možné“ vzhledem k výsledkům, které obdržela na základě své vlastní metody hodnocení.
Z toho plyne, že se Komise v konečném výsledku rozhodla nahradit údaje uvedené v NAP svými vlastními údaji, aniž by jakkoli zkontrolovala soulad údajů uvedených v NAP s kritérii stanovenými ve směrnici.
Co se ostatně týče stále dodržování zásady rovného zacházení se všemi členskými státy, které se dovolává Komise, Soud konstatuje, že v třetím bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že NAP byl posuzován zejména vzhledem ke sdělení Komise ze dne 7. ledna 2004 o pokynech, jež mají členským státům napomoci při provádění kritérií uvedených v příloze III, a podmínkách pro prokázání vyšší moci [KOM(2003) 830 v konečném znění].
Soud přitom poukazuje na to, že v bodě 10 zmíněného sdělení Komise výslovně uvedla, ohledně nových členských států ještě nepodchycených v rozhodnutí 2002/358, k nimž patří Polská republika, že jejich cíle při provádění Kjótského protokolu představují referenční bod pro kritérium č. 1 přílohy III směrnice, neboli kritérium, které představuje pojítko mezi celkovým množstvím povolenek a cílem stanoveným pro daný členský stát buď na základě rozhodnutí 2002/358, anebo samotného Kjótského protokolu. Je tudíž nutno konstatovat, že Komise ve svých vlastních pokynech uznává, že s novými členskými státy, k nimž patří Polská republika, je ohledně vypracovávání jejich NAP zacházeno v porovnání s ostatními členskými státy odlišně.
Co se týče argumentu Komise podporované Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, podle nějž nemůže podle zásady rovného zacházení se všemi členskými státy zohlednit určité aktualizované údaje v NAP, je třeba připomenout, že cílem směrnice je vytvořit účinný evropský trh s povolenkami na emise skleníkových plynů a co nejméně poškodit hospodářský vývoj a zaměstnanost (článek 1 a pátý bod odůvodnění směrnice). V souladu s tím – přestože směrnice má za cíl snížení emisí skleníkových plynů v souladu se závazky Společenství a členských států vyplývajícími z Kjótského protokolu – musí být tento cíl uskutečněn v mezích možností při respektování potřeb evropského hospodářství. Z toho plyne, že NAP vypracované v rámci směrnice musejí zohledňovat přesné údaje a informace týkající se emisí stanovených pro zařízení a odvětví, na něž se vztahuje směrnice. Pokud se NAP zakládá částečně na chybných informacích nebo posouzeních týkajících se úrovně emisí určitých odvětví nebo určitých zařízení, musí mít dotčený členský stát možnost navrhnout změny NAP, včetně zvýšení celkového množství povolenek, které mají být přiděleny, aby tyto problémy vyřešil předtím, než se projeví na trhu (rozsudek Spojené království v. Komise, bod 27 výše, bod 60).
Z judikatury rovněž vyplývá, že nic ve znění směrnice nebo v její povaze či cílech režimu, který zavádí, nevylučuje možnost, aby členský stát mohl po vydání rozhodnutí Komise přijatého v souladu v čl. 9 odst. 3 směrnice změnit údaje uvedené v jeho NAP, tak aby například zohlednil nové informace, shromážděné zejména v průběhu druhého veřejného připomínkového řízení podle ustanovení článku 11 směrnice (rozsudek Spojené království v. Komise, bod 27 výše, bod 58).
Krom toho, jak bylo uznáno Soudem v rozsudku Německo v. Komise, bod 36 výše, členské státy mají dokonce právo provádět úpravy
ex post
poté, co přijaly rozhodnutí o přidělení povolenek jednotlivým provozovatelům podle čl. 11 odst. 2 směrnice.
Konečně je třeba připomenout, že veřejné připomínkové řízení, jako je to, které má podle ustanovení čl. 11 odst. 2 směrnice proběhnout před přijetím konečného rozhodnutí na základě téhož ustanovení, by se stalo bezpředmětným, a připomínky veřejnosti by byly čistě teoretické, pokud by změny NAP, které mohou být navrženy po rozhodnutí Komise přijatém na základě čl. 9 odst. 3 směrnice, byly omezeny na změny zamýšlené Komisí (viz,
per analogiam
m, rozsudek Spojené království v. Komise, bod 27 výše, bod 57).
Vzhledem k výše připomenuté judikatuře je třeba uvést, že členské státy tudíž mohou, aniž by byly nutně vázány doporučeními podanými Komisí v rozhodnutí přijatém v souladu s čl. 9 odst. 3 směrnice, nejenom opravovat a aktualizovat své NAP po přijetí takovéhoto rozhodnutí, ale změny mohou provádět i po přijetí vlastního rozhodnutí o přidělení jednotlivým provozovatelům.
Proto vzhledem ke znění směrnice i obecné struktuře a cílům systému, který směrnice vytváří, jakož i k tomu se vztahující judikatuře, musí Komise neustále dohlížet na to, aby NAP zohledňovaly nejpřesnější, a tudíž nejčerstvější, údaje a informace tak, aby byl při zachování účinného systému povolenek na emise skleníkových plynů co nejméně poškozen hospodářský rozvoj a zaměstnanost.
Z předchozích úvah vyplývá, že argument Komise, podle nějž nemůže na základě zásady rovného zacházení se všemi členskými státy zohlednit určité aktualizované údaje NAP, musí být zamítnut jako neopodstatněný.
S ohledem na vše výše uvedené, a aniž by bylo nutno rozhodnout o oprávněnosti volby modelu Primes Komisí jakožto modelu vyhodnocování NAP, je třeba dospět k závěru, že Polská republika právem tvrdí, že Komise neměla pravomoc k nahrazení údajů uvedených v NAP svými vlastními údaji získanými na základě jedné a téže metody hodnocení použité na všechny členské státy.
Zadruhé Polská republika v zásadě tvrdí, že Komise porušila ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice, jelikož vzhledem k ustanovením čl. 11 odst. 2 směrnice neměla právo jí po provedení kontroly NAP stanovit maximální objem celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny.
Jak vyplývá z argumentů uvedených v bodě 65 výše, Komise uvádí, že cílem posouzení, které provádí na základě čl. 9 odst. 3 směrnice, není nahradit NAP, ale pouze stanovit maximální úroveň celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny.
V tomto ohledu je třeba usoudit, že Komise tím, že v napadeném rozhodnutí stanovila takovéto maximální množství povolenek, při jehož překročení by bylo třeba mít za to, že NAP není v souladu se směrnicí, překročila meze kontrolní pravomoci, kterou jí přísluší vykonávat v souladu s ustanoveními čl. 9 odst. 3 směrnice.
Zajisté platí, že, jak bylo připomenuto výše, pouze Komise má pravomoc na základě v čl. 9 odst. 3 směrnice kontrolovat nebo i odmítnout NAP vypracované členskými státy, a to na základě kritérií stanovených ve směrnici.
Naproti tomu vzhledem k zásadám připomenutým v bodech 82 až 90 výše Komise nemůže tvrdit, jak sama uvedla ve svých písemnostech, že na základě posledně uvedené pravomoci může stanovit maximální objem celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny.
Právě naopak, jak výslovně vyplývá z judikatury, přísluší v souladu s čl. 11 odst. 2 a 3 směrnice každému členskému státu, a nikoli Komisi, rozhodnout na základě svého NAP vypracovaného na základě článku 9 a v souladu s článkem 10 zmíněné směrnice o celkovém množství povolenek, které přidělí pro dané období, a o zahájení postupu přidělování těchto povolenek provozovateli každého zařízení, včetně rozhodování o přidělování uvedených povolenek (usnesení Soudního dvora ze dne 8. dubna 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, C-503/07 P, Sb. rozh. s. I-2217, bod 75).
V projednávané věci Komise tím, že ve výrokové části napadeného rozhodnutí určila maximální množství povolenek, při jehož překročení je třeba mít za to, že NAP není v souladu s kritérii vyhodnocení uvedenými ve směrnici, v praxi nahradila Polskou republiku za účelem stanovení celkového množství povolenek podle čl. 11 odst. 2 směrnice. Ze zmíněné výrokové části totiž vyplývá, že je Polská republika povinna změnit NAP tak, aby bylo celkové množství povolenek v každém případě nižší nebo rovné tomuto maximálnímu množství, a v případě, že tak neučiní, nebude jí umožněno přijmout rozhodnutí podle čl. 11 odst. 2 směrnice.
Důsledkem takového rozhodnutí je tedy nejen zbavení čl. 11 odst. 2 směrnice jeho účinku, ale v každém případě též zásah do výlučné pravomoci, kterou tento článek udílí členským státům k rozhodování o celkovém množství povolenek, které přidělí na každé pětileté období následující po 1. lednu 2008.
Konečně je třeba zamítnout argument Komise podporované Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, podle něhož zrušení napadeného rozhodnutí z toho důvodu, že Komise nemůže stanovit maximální objem celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny, tím, že sníží nadbytečný počet povolenek navržených Polskou republikou v NAP, který tato určila, povede k nebezpečí zhroucení trhu s povolenkami na emise skleníkových plynů. Postačí totiž uvést, že i kdyby byl tento předpoklad opodstatněný, nemohl by v právním společenství, jakým Společenství je, odůvodnit ponechání napadeného rozhodnutí v platnosti, třebaže bylo přijato v rozporu s dělbou pravomocí mezi členské státy a Komisi, jež je stanovena ve směrnici.
Stejně tak je třeba zamítnout argument předložený Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, podle něhož Komisi přísluší zvolit údaje, a to již na základě jejích politických rozhodnutí. Zcela naopak má Soud za to, že členským státům přísluší zvolit opatření, která jsou podle jejich názoru nejvhodnější pro dosažení cíle stanoveného směrnicí v konkrétním kontextu vnitrostátního energetického trhu. Přístup Komise podporované Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, který spočívá v názoru, že pouze údaje, které zvolila Komise, mohou být používány k vypracování NAP, zjevně zbavuje členské státy jejich rozhodovacího prostoru ve smyslu připomenutém v bodě 88 výše.
Z předchozích úvah vyplývá, že Komise tím, že ve výrokové části napadeného rozhodnutí stanovila maximální úroveň celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny, překročila pravomoci, jež jsou jí svěřeny na základě ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice.
Ze závěrů obsažených v bodech 120 a 131 výše vyplývá, že Polská republika v rámci druhé části druhého žalobního důvodu právem vytýká Komisi, že porušila ustanovení čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice tím, že jednak nahrazením údajů obsažených v NAP svými vlastními údaji získanými na základě své vlastní metody hodnocení NAP členských států, a jednak stanovením maximální úrovně celkového množství povolenek, jež mají být přiděleny Polskou republikou v průběhu let 2008 až 2012, překročila pravomoci, které jsou jí svěřeny na základě ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice.
V důsledku toho – aniž by bylo třeba rozhodnout o ostatních výtkách předložených Polskou republikou na podporu druhé části druhého žalobního důvodu – je nutno tuto část žalobního důvodu prohlásit za opodstatněnou.
Za těchto okolností je opodstatněnost argumentů vznesených na podporu první části druhého žalobního důvodu třeba zkoumat jen pro úplnost.
K první části druhého žalobního důvodu, vycházející z porušení povinnosti odůvodnění
Co se týče první části druhého žalobního důvodu, Polská republika tvrdí, že Komise bez uvedení odůvodnění odmítla metodu ekonomické analýzy zvolenou k vypracování NAP, jakož i údaje získané na základě této metody a obsažené v tomto NAP.
Na úvod je třeba připomenout, že odůvodnění požadované článkem 253 ES musí jasně a jednoznačně vyjádřit argumentaci orgánu Společenství, která je autorem dotyčného právního aktu, aby se zúčastněné subjekty mohly seznámit s důvody přijatého opatření a hájit svá práva a aby Soud společenství mohl provést svůj přezkum (rozsudek Soudního dvora ze dne 19. září 2000, Německo v. Komise,
C-156/98, Recueil, s. I-6857
, bod 96, a rozsudek Soudu ze dne , Joynson v. Komise,
T-231/99, Recueil, s. II-2085
, bod 164).
Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání vysvětlení (rozsudek Soudu ze dne 16. prosince 1999, Micro Leader Business v. Komise,
T-198/98, Recueil, s. II-3989
, bod 40). Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne , Německo v. Komise, bod 136 výše, bod 97, a rozsudek Joynson v. Komise, bod 136 výše, bod 165).
Rovněž je třeba připomenout, že dodržení povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES, jak je potvrzena v čl. 9 odst. 3 poslední větě směrnice 2003/87, pokud jde o rozhodnutí Komise o odmítnutí celého NAP nebo jeho části, má o to zásadnější význam, že v projednávaném případě zahrnuje výkon pravomoci kontroly ze strany Komise na základě čl. 9 odst. 3 uvedené směrnice komplexní ekonomické a ekologické posouzení a že kontrola legality a opodstatněnosti těchto posouzení ze strany soudu Společenství je omezená (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 7. listopadu 2007, Německo v. Komise, bod 36 výše, bod 168 a citovanou judikaturu).
Především, jak již Soud zdůraznil v bodech 87 a 88 výše, jelikož směrnice jasně a přesně nestanoví formu a prostředky, kterých musí členské státy použít při provádění cílů stanovených směrnicí, mají tyto státy určitý rozhodovací prostor. Je tomu tak zejména co se týče metody ekonomické analýzy a výpočtu údajů pro účely vypracování NAP členskými státy.
Krom toho, jak bylo připomenuto v bodě 89 výše, z ustanovení čl. 9 odst. 3 směrnice vyplývá, že je Komisi přiznáno pouze právo ověřovat soulad opatření přijatých členským státem s kritérii uvedenými v příloze III a ustanoveními článku 10 směrnice.
Krom toho ustanovení čl. 14 odst. 1 směrnice stanovící, že Komise přijme pokyny pro monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů, založené na zásadách definovaných v příloze IV směrnice, nemůže být vykládáno v tom smyslu, že zákonodárce Komisi přiznal pravomoc stanovit metodu ekonomické analýzy a výpočtu údajů, která musí být členskými státy použita při vypracování jejich NAP.
Z ustanovení článku 5, čl. 14 odst. 2 a 3 a článku 15 směrnice totiž vyplývá, že takovéto pokyny určují podmínky monitorování a deklarování emisí skleníkových plynů zařízeními, na jejichž činnosti se vztahuje příloha I směrnice, a to pod kontrolou členských států. V důsledku toho pokyny přijaté Komisí na základě čl. 14 odst. 1 směrnice použitelné v projednávané věci, tj. pokyny přijaté rozhodnutím 2004/156, mají za cíl toliko umožnit jak zařízením, tak i členským státům shromáždění co nejspolehlivějších údajů.
Komisi tudíž přísluší v rámci výkonu její kontrolní pravomoci v souladu s čl. 9 odst. 3 směrnice vysvětlit, v čem jsou nástroje použité Polskou republikou k vypracování NAP neslučitelné s kritérii přílohy III a ustanoveními článku 10 směrnice. Ostatně, jak bylo připomenuto v bodě 89 výše, z ustanovení čl. 9 odst. 3 poslední věty směrnice výslovně vyplývá, že zákonodárce zdůraznil povinnost odůvodnění, která je Komisi uložena při přijímání rozhodnutí o odmítnutí NAP.
V projednávané věci je třeba uvést, že v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, co se týče kontroly slučitelnosti NAP s kritériem č. 2 přílohy III směrnice, Komise odmítla údaje sdělené Polskou republikou týkající se let předcházejících roku 2005 jako „méně spolehlivé“ z toho důvodu, že podle ní jednak nebyly nezávisle a vnitřně soudržně ověřeny, a jednak nebylo jisté, že přesně odpovídají počtu zařízení zahrnutých do systému Polskou republikou. Z toho Komise v témže bodě odůvodnění usoudila, že „tudíž nelze vyloučit, že skutečné emise byly nadhodnoceny na základě údajů týkajících se emisí z předchozích let sdělených Polskou republikou“ a že „výchozí údaj získaný zprůměrňováním nezávisle ověřených emisních údajů pro rok 2005 a ostatních údajů sdělených Polskou republikou, v sobě skrývá nebezpečí, že nereprezentuje věrně skutečné emise a nezajišťuje, že celkový počet povolenek nepřekročí míru jejich potřeby“.
Co se týče skutečnosti, že Komise odmítla metodu ekonomické analýzy použitou Polskou republikou k vypracování NAP, Soud konstatuje, že co se týče kontroly slučitelnosti NAP s kritériem č. 3 přílohy III směrnice, Komise se spokojila s tvrzením obsaženým v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, že má za to, že ze všech údajů, které jí byly dány k dispozici, představují údaje získané pomocí modelu Primes nejpřesnější a nejspolehlivější odhady růstu HDP a zlepšování situace v oblasti intenzity oxidů uhlíku. Naopak Komise nepodala v napadeném rozhodnutí žádné zdůvodnění umožňující pochopit, v čem nebyla metoda ekonomické analýzy použitá Polskou republikou spolehlivá.
Co se týče odmítnutí údajů uvedených v NAP z toho důvodu, že podle Komise nepředstavovaly nejlepší údaje, jež byly k dispozici, a že tudíž existovalo nebezpečí nadhodnocení emisí Polskou republikou, je třeba na základě napadeného rozhodnutí konstatovat, že se Komise spokojila s porovnáním celkového množství povolenek navrhovaného Polskou republikou v NAP s výsledky svých vlastních výpočtů. Na základě uvedeného porovnání tak dospěla k názoru, že nelze vyloučit nahodnocení zmíněného množství, a proto se na základě této pouhé hypotézy rozhodla odmítnout údaje uvedené Polskou republikou v NAP.
Krom toho Komise v napadeném rozhodnutí nikterak neoznačila údaje obsažené v NAP, které považovala za „méně spolehlivé“. Omezila se nanejvýše na to, že v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí zmínila údaje sdělené Polskou republikou pro předchozí roky.
Komise rovněž nevysvětlila, v čem nebyly údaje obsažené v NAP spolehlivé. Nanejvýše tvrdila, že nebyly nezávisle a vnitřně soudržně ověřené.
Ohledně posledně uvedeného bodu má Soud za to, že Komise s ohledem na důkazní břemeno, které nese, jak bylo připomenuto v bodě 83 výše, v napadeném rozhodnutí nepředložila žádný důkaz, který by dovoloval dostatečně jasně pochopit, v čem volba metody ekonomické analýzy a údaje použité Polskou republikou odporovaly právu Společenství.
Krom toho je třeba ohledně tohoto posledního bodu dále uvést, že Polská republika tvrdí, že údaje uvedené v NAP byly předmětem zprávy v rámci UNFCCC a v tomto ohledu byly monitorovány Komisí. Komise se však v odpovědi na tento argument spokojila s tvrzením, že to nemělo automaticky za následek jejich „uznání“ v rámci systému pro obchodování s povolenkami.
Ohledně této věci má Soud za to, že jelikož směrnice nestanoví metodu ekonomické analýzy, která musí být použita členskými státy za účelem vypracování jejich NAP a v tomto ohledu jim přiznává určitý rozhodovací prostor, neumožňuje takovéto odůvodnění pochopit důvody, z nichž Komise odmítla zmíněné údaje použité Polskou republikou. Jelikož Komise nezpochybňuje ani skutečnost, že údaje uvedené v NAP byly předmětem zprávy pro UNFCCC, ani skutečnost, že, jak tvrdí Polská republika, ona sama zmíněné údaje kontrolovala, má Soud za to, že nelze
a priori
vyloučit, že vykazovaly určitý stupeň spolehlivosti. V důsledku toho měla Komise přinejmenším vysvětlit, v čem nebyly tyto údaje uvedené Polskou republikou do NAP spolehlivé, a mohly být proto odmítnuty v souladu s čl. 9 odst. 3 směrnice.
Pouhá skutečnost, že Komise tvrdila, jak vyplývá z osmého bodu odůvodnění napadeného rozhodnutí, že její vlastní výpočty vedly ke spolehlivějším výsledkům, nepostačuje, vzhledem k rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi připomenutému v bodech 83 až 91 výše, k vysvětlení, v čem údaje použité Polskou republikou v NAP nerespektují kritéria přílohy III směrnice.
Z předchozího vyplývá, že vzhledem k rozhodovacímu prostoru, který je přiznán členským státům pro vypracování jejich NAP, Komise takovýmto odmítnutím metody ekonomické analýzy použité Polskou republikou, jakož i údajů obsažených v NAP, porušila povinnost odůvodnit napadené rozhodnutí. V důsledku toho je třeba prohlásit i první část druhého žalobního důvodu za opodstatněnou.
Ze závěrů učiněných v bodech 133 a 153 výše, jakož i z úvah formulovaných Soudem v bodech 93 až 95 výše vyplývá, že je třeba druhému žalobnímu důvodu vyhovět v obou jeho částech, a tudíž zrušit čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí.
Důsledky zrušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, a čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí pro ostatní ustanovení výrokové části napadeného rozhodnutí
V tomto stadiu zkoumání projednávané žaloby je třeba posoudit, jaké důsledky může mít zrušení ustanovení napadeného rozhodnutí uvedených v bodě 154 výše, co se týče legality ostatních ustanovené téhož právního aktu.
Především je třeba připomenout, že jak vyplývá z ustálené judikatury, je částečné zrušení právního aktu Společenství možné pouze tehdy, jsou-li části, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku tohoto aktu (rozsudky Soudního dvora ze dne 10. prosince 2002, Komise v. Rada,
C-29/99, Recueil, s. I-11221
, bod 45, a ze dne , Německo v. Komise,
C-239/01, Recueil, s. I-10333
, bod 33; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne , Komise v. Parlament a Rada,
C-378/00, Recueil, s. I-937
, bod 30). Soudní dvůr rovněž opakovaně rozhodl, že tento požadavek oddělitelnosti není splněn, pokud by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty (rozsudek Soudního dvora ze dne , Francie v. Parlament a Rada,
C-244/03, Sb. rozh. s. I-4021
, bod 13; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne , Francie a další v. Komise,
C-68/94 a C-30/95, Recueil, s. I-1375
, bod 257, a výše uvedený rozsudek Komise v. Rada, bod 46).
V projednávané věci začíná článek 1 napadeného rozhodnutí takto: „Následující aspekty [NAP] Polské republiky pro první pětileté období podle čl. 11 odst. 2 směrnice jsou neslučitelné s […]“. Následně Komise v odstavcích 1 až 5 tohoto článku vypočítává různé případy neslučitelnosti NAP s několika kritérií přílohy III směrnice. Vzhledem ke struktuře článku 1 by případné zrušení některých jeho odstavců vedlo ke snížení počtu případů neslučitelnosti se směrnicí, jež byly konstatovány v napadeném rozhodnutí.
Následně je třeba uvést, že článek 2 napadeného rozhodnutí začíná takto: „Nebudou vznášeny námitky proti [NAP], za podmínky, že budou provedeny nediskriminačním způsobem níže uvedené změny a budou neprodleně oznámeny Komisi s přihlédnutím ke lhůtám potřebným k provedení vnitrostátních postupů“. Následně, v odstavcích 1 až 5 tohoto článku, Komise stanoví, v každém jednotlivém odstavci, změnu NAP, která je podle ní nutná k odstranění nesouladu v odpovídajícím odstavci článku 1. V důsledku toho by mělo případné zrušení jen některých odstavců za následek ponechání v platnosti závazku Komise nevznášet námitky proti NAP, ale současně by byl snížen počet změn, s jejichž výhradou byl tento závazek původně dán.
Rovněž tak je třeba uvést, že jak vyplývá z bodů 157 a 158 výše, jsou články 1 a 2 napadeného rozhodnutí vzájemně úzce propojeny. Každá neslučitelnost uvedená ve všech pěti odstavcích článku 1 je totiž v pěti odstavcích článku 2 předmětem návrhu na změnu, aby se NAP stal podle Komise slučitelným se směrnicí. Za předpokladu, že by jeden z případů neslučitelnosti uváděných Komisí v článku 1 nebyl odůvodněný, a z tohoto důvodu by byl odstraněn, stal by se odstavec článku 2 navrhující změny za účelem odstranění zmíněné neslučitelnosti automaticky bezpředmětným.
Ze struktury těchto dvou článků vyplývá, že jejich odstavce 1 až 5 nemohou být považovány za oddělitelné ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 156 výše. Případné zrušení jednoho z odstavců článku 1, jakož i zrušení odpovídajícího odstavce článku 2 by totiž mělo za následek změnu samotné podstaty napadeného rozhodnutí.
Takovéto zrušení by zaměnilo napadené rozhodnutí, podle něhož mohl být NAP přijat s výhradou pěti konkrétních změn umožňujících zhojit pět případů neslučitelnosti s kritérii přílohy III směrnice, rozhodnutím jiným, podle něhož by tento plán mohl být přijat s výhradou menšího počtu změn. To, že rozhodnutí, jímž by bylo takto nahrazeno napadené rozhodnutí, by bylo podstatně odlišné od naposled zmíněného rozhodnutí, platí tím spíše, že druhý žalobní důvod předložený Polskou republikou zpochybňuje neslučitelnost konstatovanou v čl. 1 odst. 1 a odpovídající změnu vyžadovanou čl. 2 odst. 1 napadeného rozhodnutí. Právě tato neslučitelnost by si přitom vyžadovala nejvýznamnější změnu NAP.
Co se týče čl. 3 odst. 2 a 3 napadeného rozhodnutí, postačí uvést, že tato ustanovení obsahují upřesnění týkající se provádění jiných ustanovení napadeného rozhodnutí.
Ze všeho předchozího vyplývá, že jelikož je, jak vyplývá z bodu 154 výše, třeba zrušit čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí, je třeba – bez zkoumání ostatních žalobních důvodů předložených na podporu této žaloby – zrušit naposled uvedené rozhodnutí jako celek.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Polská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Maďarská republika, Litevská republika, Slovenská republika a Spojené království Velké Británie a Severního Irska tedy ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
SOUD (druhý senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Komise K(2007) 1295 v konečném znění ze dne 26. března 2007 týkající se národního alokačního plánu pro povolenky na emise skleníkových plynů na období 2008 až 2012 oznámeného Polskou republikou na období 2008 až 2012 v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES se zrušuje.

2)
Komise ponese kromě vlastních nákladů řízení dvě třetiny nákladů vynaložených Polskou republikou.

3)
Maďarská republika, Litevská republika, Slovenská republika a Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 23. září 2009.
Podpisy.
Obsah

Právní rámec

I – Mezinárodní předpisy a předpisy Společenství týkající se Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu a Kjótského protokolu

II – Právní úprava týkající se systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství

Skutečnosti předcházející sporu

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení

Právní otázky

I – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z protiprávního přijetí napadeného rozhodnutí po uplynutí tříměsíční lhůty stanovené v čl. 9 odst. 3 směrnice

A – Argumenty účastníků řízení

B – Závěry Soudu

II – K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti odůvodnění a porušení čl. 9 odst. 1 a 3 směrnice

A – Argumenty účastníků řízení

B – Závěry Soudu

1. K existenci údajně nového žalobního důvodu předloženého Polskou republikou ve fázi repliky, vycházejícího z toho, že Komise překročila své kontrolní pravomoci

2. K opodstatněnosti druhého žalobního důvodu

a) Úvodní poznámky

K cílům směrnice

K rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy

– K pravomocem členských států

– K pravomocem Komise

K rozsahu soudního přezkumu

b) K napadenému rozhodnutí

K opodstatněnosti druhé části druhého žalobního důvodu

K první části druhého žalobního důvodu, vycházející z porušení povinnosti odůvodnění

Důsledky zrušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, a čl. 3 odst. 1 napadeného rozhodnutí pro ostatní ustanovení výrokové části napadeného rozhodnutí

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.