CELEX: 62001CJ0300
Vrijheid van kapitaalverkeer
Artikel 73 B EG-Verdrag (thans artikel 56 EG)
Vergunningsprocedure voor verkrijging van bouwgrond
Zuiver interne situatie
Artikel 70 Toetredingsakte Oostenrijk
Begrip .bestaande wetgeving'
Bijlage XII, punt 1, sub e, EER-overeenkomst

Bij beschikking van 10 juli 2001, ingekomen bij het Hof op 27 juli daaraanvolgend, heeft het Landesgericht Feldkirch krachtens
artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 73 B EG-Verdrag (thans artikel 56 EG) en bijlage XII,
punt 1, sub e, bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3; hierna:
EER-overeenkomst).
Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep van D. Salzmann tegen de weigering tot inschrijving in het kadaster van
de overeenkomst betreffende de koop van een onbebouwd stuk grond, gelegen te Fußach in de deelstaat Vorarlberg (Oostenrijk).
De toepasselijke bepalingen
Het gemeenschapsrecht
Artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag bepaalt: In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling
en tussen lidstaten en derde landen verboden.
Bijlage XII, punt 1, sub e, bij de EER-overeenkomst luidt:
Gedurende de overgangsperiode worden nieuwe en bestaande investeringen van ondernemingen of ingezetenen van de lidstaten van
de EG of van de overige EVA[Europese Vrijhandelsassociatie]-staten niet in minder gunstige zin door de EVA-staten behandeld
dan op grond van de op het tijdstip van ondertekening van de Overeenkomst bestaande wetgeving het geval is, onverminderd het
recht van de EVA-staten om wetgeving in te voeren, in het bijzonder met betrekking tot de aankoop van tweede woningen, die
verenigbaar is met de Overeenkomst en naar de werking overeenkomt met wetgeving die overeenkomstig artikel 6, lid 4, van de
richtlijn [88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB L 178, blz. 5)] binnen
de Gemeenschap gehandhaafd blijft.
Artikel 6, lid 4, van richtlijn 88/361 bepaalt: De bestaande nationale wettelijke bepalingen inzake aankopen van tweede woningen kunnen gehandhaafd blijven totdat de Raad
nadere bepalingen op dit gebied overeenkomstig artikel 69 van het Verdrag vaststelt. Deze bepaling laat de toepasselijkheid
van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht onverlet.
Artikel 70 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk
Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1;
hierna:
toetredingsakte), bepaalt: Onverminderd de verplichting op grond van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, mag de Republiek Oostenrijk zijn
bestaande wetgeving inzake tweede woningen gedurende vijf jaar na de toetreding handhaven.
Het nationale recht
Volgens de Bundes-Verfassungsgesetznovelle (wet tot herziening van de federale Grondwet) van 5 juni 1992 (BGBl 1992/276) kunnen
de deelstaten administratief toezicht op grondtransacties met betrekking tot bouwgrond invoeren. Wat de deelstaat Vorarlberg
betreft, bepaalt het Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (wet betreffende grondtransacties) van 23 september 1993 (LGBl 1993/61),
zoals gewijzigd bij LGBl 1995/11, 1996/9 en 1997/85 (hierna:
VGVG), in § 3, lid 1: Voorzover zulks uit het recht van de Europese Unie voortvloeit, gelden de bepalingen inzake de verkrijging van grond door
niet-onderdanen niet voor [...]:[...]
e)
personen en vennootschappen in geval van directe investeringen, beleggingen in onroerende goederen of andere transacties in
het kader van het kapitaalverkeer.
§ 7 VGVG luidt als volgt:
1.
Voor de verkrijging van rechten [...] op bebouwde grond, uitgezonderd voor vakantiedoeleinden, is geen vergunning van het
ter zake van grondtransacties bevoegde gezag nodig, indien de rechtverkrijgende [...] een overeenkomstig het tweede lid opgestelde
schriftelijke verklaring overlegt. [...]
2.
De rechtverkrijgende dient te verklaren dat [...] de grond bebouwd is [...], niet is verkregen voor vakantiedoeleinden en
[...] hij Oostenrijks onderdaan is [...] of aan een van de voorwaarden van § 3 voldoet. [...]
§ 8, lid 3, sub b, VGVG bepaalt: Voor de verkrijging van rechten op onbebouwde grond, uitgezonderd voor vakantiedoeleinden, moet vergunning worden verleend,
wanneer[...]
b)
de rechtverkrijgende aannemelijk heeft gemaakt dat de grond binnen een redelijke termijn zal worden gebruikt, hetzij overeenkomstig
het bestemmingsplan, hetzij voor doeleinden van openbaar, algemeen of cultureel belang. Hierbij worden ook de behoeften van
de rechtverkrijgende in aanmerking genomen.
Deze versie van § 8, lid 3, VGVG, die in LGBl 1997/85 is gepubliceerd en op 1 januari 1998 in werking is getreden, is vastgesteld
nadat het Oostenrijkse Verfassungsgerichtshof bij uitspraak van 10 december 1996 de daarvóór van kracht zijnde versie van
23 september 1993 nietig had verklaard. Deze versie luidde als volgt: Voor de verkrijging van rechten op onbebouwde grond, uitgezonderd voor vakantiedoeleinden, moet vergunning worden verleend,
wanneer
a)
de grond nodig is voor woondoeleinden, voor de vestiging van industriële of commerciële inrichtingen, dan wel ter vervulling
van openbare, algemene of culturele taken.
[...]
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Salzmann, Oostenrijks onderdaan en woonachtig te Fußach, kocht van Walter Schneider, van dezelfde nationaliteit, een in dezelfde
gemeente gelegen stuk bouwgrond. Voor de koop vroeg zij niet bij het ter zake van grondtransacties bevoegde gezag de in § 8,
lid 3, VGVG bedoelde vergunning (hierna:
voorafgaande vergunning) aan, die voor de rechtsgeldigheid van een dergelijke transactie vereist is.
Salzmann verzocht de Grundbuchsrichter (de voor het kadaster bevoegde rechter) van het Bezirksgericht Bregenz (Oostenrijk)
om inschrijving van deze transactie in het kadaster en voegde bij haar verzoek een verklaring als bedoeld in § 7, lid 2, VGVG,
waarbij zij zich ertoe verbond het gekochte terrein niet voor vakantiedoeleinden te gebruiken. Volgens Salzmann was de bij
§ 8, lid 3, VGVG ingevoerde procedure van voorafgaande vergunning in strijd met de gemeenschapsrechtelijke verplichtingen
van de Republiek Oostenrijk en was een vergunning bovendien ook niet vereist, omdat voor de inschrijving in het kadaster de
in § 7, lid 2, VGVG, bedoelde verklaring volstond.
Het verzoek van Salzmann werd afgewezen bij beschikking van 16 november 1998 van de Rechtspfleger van het Bezirksgericht Bregenz,
een ambtenaar in dienst van het Bezirksgericht Bregenz die een aantal taken in opdracht en onder het gezag van voornoemde
rechterlijke instantie uitoefent, op grond dat de vereiste vergunning ontbrak. Vervolgens stelde Salzmann tegen deze beschikking
Rekurs in, dat door het Bezirksgericht Bregenz in behandeling is genomen.
Naar aanleiding van het verzoek om een prejudiciële beslissing van het Bezirksgericht Bregenz verklaarde het Hof zich bij
arrest van 14 juni 2001, Salzmann (C-178/99, Jurispr. blz. I-4421, punt 21), onbevoegd de gestelde vragen te beantwoorden,
omdat het Bezirksgericht Bregenz in het kader van het bij hem aanhangige geding een bestuurlijke taak uitoefende en dus niet
als een rechterlijke instantie in de zin van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) kon worden beschouwd.
Daarop heeft het Bezirksgericht Bregenz het
Rekurs van Salzmann voorgelegd aan het Landesgericht Feldkirch.
Het Landesgericht vraagt zich af, of de procedure van voorafgaande vergunning verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
In de eerste plaats betwijfelt het Landesgericht of Salzmann, die Oostenrijks onderdaan is, zich kan beroepen op artikel 73 B,
lid 1, van het Verdrag, dat beperkingen van het kapitaalverkeer verbiedt, omdat in het hoofdgeding elk grensoverschrijdend
element ontbreekt.
In de tweede plaats moet volgens deze rechter, zo Salzmann zich op deze bepaling kan beroepen, worden onderzocht of de drie
cumulatieve geldigheidsvoorwaarden zijn vervuld die door het Hof zijn genoemd in het arrest van 1 juni 1999, Konle (C-302/97,
Jurispr. blz. I-3099, punt 40). Om te beginnen moet dan worden nagegaan, of § 8, lid 3, VGVG wordt gerechtvaardigd door een
doel van algemeen belang. Vervolgens moet worden onderzocht of het vergunningverlenend gezag, in aanmerking nemend dat de
verkrijger van bouwgrond het toekomstig gebruik van de grond
aannemelijk moet maken, niet over een beoordelingsmarge beschikt die op discriminerende wijze kan worden toegepast. Tot slot moet worden
beoordeeld, of § 8, lid 3, VGVG evenredig is in verhouding tot het doel dat ermee door de wetgever van de deelstaat Vorarlberg
wordt nagestreefd. Het Landesgericht betwijfelt of het VGVG, gelet op deze drie voorwaarden, geldig is.
Voorzover de procedure van voorafgaande vergunning onverenigbaar is met artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag, vraagt het Landesgericht
zich in de derde plaats af, of deze procedure onder de in artikel 70 van de Toetredingsakte voorziene uitzondering kan vallen.
Zo ja, dan meent het Landesgericht dat de Republiek Oostenrijk deze procedure gedurende een termijn van vijf jaar te rekenen
vanaf haar toetreding tot de Europese Unie mocht handhaven.
Tot slot vraagt het Landesgericht zich af, of de procedure van voorafgaande vergunning verenigbaar is met bijlage XII, punt 1,
sub e, bij de EER-overeenkomst, omdat de voor het hoofdgeding relevante versie van het VGVG pas na de ondertekening van deze
overeenkomst in werking is getreden.
In deze omstandigheden heeft het Landesgericht Feldkirch besloten de volgende prejudiciële vragen aan het Hof te stellen:
1)
Kunnen onderdanen van een lidstaat van de Europese Unie zich met betrekking tot een interne transactie op de vrijheid van
kapitaalverkeer beroepen wanneer het nationale recht weliswaar in een verbod van discriminatie van eigen onderdanen voorziet,
doch voor onderdanen van de Unie de vrijheid van kapitaalverkeer niet uitdrukkelijk in de nationale wet waarborgt?
2)
Is het met de vrijheid van kapitaalverkeer verenigbaar dat voor de rechtsgeldige verkrijging van onbebouwde bouwgrond een
vergunning van het ter zake van grondtransacties bevoegde gezag vereist is?
3)
Welk effect heeft de
standstill-clausule van bijlage XII, punt 1, sub e, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte op in wezen volkomen
nieuwe voorwaarden voor de vergunningverlening door het ter zake van grondtransacties bevoegde gezag, die pas na de ondertekening
van de EER-overeenkomst op 2 mei 1992 zijn vastgesteld?
De eerste en de tweede vraag
Met zijn eerste en zijn tweede vraag wil de verwijzende rechter weten, of artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag zich verzet
tegen een nationale regeling als de in het hoofdgeding bedoelde procedure van voorafgaande vergunning en, zo ja, of een dergelijke
regeling onder de uitzondering van artikel 70 van de Toetredingsakte kan vallen.
De ontvankelijkheid
De Oostenrijkse regering en de Commissie stellen dat in het hoofdgeding sprake is van een zuiver interne situatie en dat een
uitlegging van artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag dus niet aan de orde is. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is
huns inziens derhalve niet-ontvankelijk.
Salzmann en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA betogen daarentegen, dat een uitlegging van artikel 73 B, lid 1, van
het Verdrag gerechtvaardigd is omdat het hoofdgeding aanknopingspunten vertoont met het gemeenschapsrecht.
Enerzijds zet Salzmann uiteen, dat § 3, lid 1, VGVG in wezen naar de inhoud van het gemeenschapsrecht verwijst. Zo moet eerst
de precieze omvang van de door artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag aan de lidstaten opgelegde verplichtingen door het Hof
worden bepaald, voordat de verwijzende rechter § 3, lid 1, VGVG kan toepassen. Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter
om de relevantie van de door hem gestelde vragen te beoordelen. Op dit punt heeft het Hof volgens Salzmann in punt 33 van
het reeds aangehaalde arrest Konle geoordeeld, dat het zich slechts in uitzonderlijke gevallen van een uitspraak op een door
een nationale rechter gestelde prejudiciële vraag kan onthouden, namelijk wanneer een eventuele uitlegging van het gemeenschapsrecht
duidelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer de gestelde vraag van
hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om
daarop een nuttig antwoord te geven. Volgens Salzmann doen deze uitzonderlijke omstandigheden zich in het hoofdgeding niet
voor.
Anderzijds stelt Salzmann, dat § 3, lid 1, VGVG gemeenschapsonderdanen een gelijke behandeling verzekert bij de verwerving
van grond. De omstandigheid dat haar door het Bezirksgericht Bregenz een vergunning is geweigerd, zou dus ook kunnen worden
aangevoerd om te beletten dat onderdanen van andere lidstaten rechtsgeldig bouwgrond in de deelstaat Vorarlberg kunnen verkrijgen.
In dat geval vormt de voorafgaande vergunning een belemmering voor de bij artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag gewaarborgde
vrijheid van kapitaalverkeer. Het is dan ook louter toeval dat alle relevante elementen van het hoofdgeding binnen één enkele
lidstaat gesitueerd zijn, doch de kans van een grensoverschrijdend element wordt vergroot doordat de gemeente Fußach dicht
bij de grens met Duitsland ligt. Volgens Salzmann is het Hof in dergelijke situaties bereid het gemeenschapsrecht uit te leggen
(arrest van 7 mei 1997, Pistre e.a., C-321/94─C-324/94, Jurispr. blz. I-2343, punten 44 en 45).
De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA voegt hieraan toe, dat het Hof zich in prejudiciële zaken meer algemeen bevoegd
heeft verklaard om het gemeenschapsrecht uit te leggen wanneer het nationale recht voorschrijft, dat een eigen onderdaan dezelfde
rechten moet genieten als die welke de onderdanen van andere lidstaten in eenzelfde situatie aan het gemeenschapsrecht ontlenen
(arresten van 6 juni 2000, Angonese, C-281/98, Jurispr. blz. I-4139, punten 14 en 18, en 5 december 2000, Guimont, C-448/98,
Jurispr. blz. I-10663, punt 23).
Dienaangaande moet er allereerst aan worden herinnerd, dat artikel 234 EG een instrument van rechterlijke samenwerking is,
dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de elementen voor uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen die
zij nodig kunnen hebben om het effect te kunnen beoordelen van een bepaling van nationaal recht waartegen in het bij hen aanhangige
geding wordt opgekomen (zie in deze zin arresten van 13 januari 2000, TK-Heimdienst, C-254/98, Jurispr. blz. I-151, punt 12,
en 5 maart 2002, Reisch e.a., C-515/99, C-519/99─C-524/00 en C-526/99─C-540/99, Jurispr. blz. I-2157, punt 22).
In casu verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag teneinde de strekking
van naar dit artikel verwijzende nationale bepalingen te kunnen beoordelen. Aangezien de gestelde vragen betrekking hebben
op de uitlegging van gemeenschapsrecht, is het Hof in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie in deze zin arrest van
15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 59).
Voorts is het vaste rechtspraak dat het in beginsel uitsluitend aan de nationale rechter staat om, gelet op de bijzonderheden
van elk geval, te oordelen over zowel de noodzaak als de relevantie van een verzoek om een prejudiciële beslissing (zie in
die zin de reeds aangehaalde arresten Guimont, punt 22, en Reisch e.a., punt 25).
Hieruit volgt dat er een vermoeden van relevantie rust op de vragen die de nationale rechter binnen het onder zijn verantwoordelijkheid
geschetste feitelijk en wettelijk kader, waarvan het Hof de juistheid niet behoeft na te gaan, heeft gesteld (arrest van 7 september
1999, Beck en Bergdorf, C-355/97, Jurispr. blz. I-4977, punten 22-24).
Weliswaar blijkt uit het dossier dat alle elementen van het hoofdgeding binnen één enkele lidstaat zijn gesitueerd, en kan
stellig een nationale regeling als het VGVG, die zonder onderscheid van toepassing is op Oostenrijkse onderdanen en onderdanen
van andere lidstaten van de Europese Unie, in het algemeen slechts onder de verdragsbepalingen inzake de fundamentele vrijheden
vallen, voorzover zij van toepassing is op een situatie die een verband vertoont met het intracommunautaire handelsverkeer.
Dit doet evenwel niet af aan de verplichting van het Hof om de verwijzende rechter te antwoorden door een uitlegging van de
gemeenschapsrechtelijke bepalingen waarvan de strekking van de in het hoofdgeding relevante bepalingen van nationaal recht
afhangt. Het Hof kan zich slechts van een uitspraak onthouden in het uitzonderlijke geval dat de gestelde vraag over de uitlegging
van het gemeenschapsrecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie
in deze zin de reeds aangehaalde arresten Konle, punt 33; Angonese, punt 18, en Reisch e.a., punt 25).
Het geval dat het nationale recht voorschrijft dat een eigen onderdaan dezelfde rechten moet genieten als die welke de onderdanen
van andere lidstaten in eenzelfde situatie aan het gemeenschapsrecht ontlenen, kan niet als een dergelijk uitzonderlijk geval
worden beschouwd. Integendeel, het Hof heeft reeds in een dergelijke situatie beslist dat zijn antwoord nuttig kon zijn voor
de nationale rechter (arrest Reisch e.a., reeds aangehaald, punt 26).
Wanneer een nationale wettelijke regeling zich voor haar oplossingen voor zuiver interne situaties conformeert aan de in het
gemeenschapsrecht gekozen oplossingen, teneinde onder meer discriminaties van nationale onderdanen te voorkomen, heeft de
Gemeenschap er overigens duidelijk belang bij dat ter voorkoming van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst de uit het
gemeenschapsrecht overgenomen bepalingen of begrippen op eenvormige wijze worden uitgelegd, ongeacht de omstandigheden waaronder
zij toepassing moeten vinden (zie arrest van 15 januari 2002, Andersen og Jensen, C-43/00, Jurispr. blz. I-379, punt 18).
In casu blijkt uit het dossier dat de Oostenrijkse rechterlijke instanties van oordeel zijn dat Oostenrijkse onderdanen, wanneer
zij rechten uit hoofde van het vrije kapitaalverkeer uitoefenen, zich kunnen beroepen op de gelijkheid van behandeling waarin
§ 3, lid 1, VGVG voor onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie en van de EER voorziet.
Bijgevolg is het niet zo dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht kennelijk geen verband houdt met een reëel
geschil of met het voorwerp van het bij de verwijzende rechter aanhangige geschil. De prejudiciële vragen zijn dus ontvankelijk.
Bijgevolg moet worden onderzocht of artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag zich verzet tegen de toepassing van een nationale
regeling als de in het hoofdgeding bedoelde procedure van voorafgaande vergunning.
Ten gronde
Salzmann stelt om te beginnen, dat het enkele bestaan van de procedure van voorafgaande vergunning van § 8, lid 3, VGVG reeds
een beperking van de vrijheid van kapitaalverkeer vormt en dat deze procedure aan geen van de drie cumulatieve geldigheidsvoorwaarden
voldoet die het Hof in punt 40 van het arrest Konle, reeds aangehaald, heeft geformuleerd. Ten eerste wordt de voorafgaande
vergunning, die voor de verkrijger van bouwgrond een
bouwplicht met zich brengt, niet gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang. Ten tweede laat § 8, lid 3, VGVG, door de verkrijger
te verplichten het bewijs van het toekomstig gebruik van de te verkrijgen grond te leveren, het bevoegd gezag een beoordelingsmarge
die op discretionaire wijze kan worden toegepast in de zin van punt 41 van het arrest Konle. Wat ten slotte de evenredigheid
van § 8, lid 3, VGVG betreft, stelt Salzmann dat de Landtag Vorarlberg maatregelen had kunnen treffen die beter rekening hielden
met de fundamentele vrijheden. Zij concludeert hieruit dat de procedure van voorafgaande vergunning onverenigbaar is met artikel 73 B,
lid 1, van het Verdrag.
Daarnaast stelt Salzmann dat § 8, lid 3, VGVG niet onder de uitzondering van artikel 70 van de Toetredingsakte kan vallen,
omdat deze bepaling op 1 januari 1998 van kracht is geworden, dat wil zeggen een aantal maanden na de toetreding van de Oostenrijkse
Republiek tot de Europese Unie, en restrictiever is dan de voordien geldende regeling.
Vooraf zij opgemerkt dat elke lidstaat krachtens artikel 222 EG-Verdrag (thans artikel 295 EG) weliswaar bevoegd blijft voor
de regeling van de eigendom van onroerend goed, doch dat deze regeling niet buiten de werkingssfeer van de fundamentele verdragsregels
valt (arrest Konle, reeds aangehaald, punt 38). Nationale maatregelen als bedoeld in het hoofdgeding, die in bepaalde zones
de verkrijging van onroerend goed regelen teneinde de bouw van tweede woningen te verbieden, dienen in overeenstemming te
zijn met de verdragsbepalingen inzake het vrije kapitaalverkeer (reeds aangehaalde arresten Konle, punt 22, en Reisch e.a.,
punt 28).
Overeenkomstig het verzoek van de verwijzende rechter moet derhalve worden onderzocht, of artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag
zich verzet tegen nationale maatregelen als bedoeld in het hoofdgeding.
Ofschoon de formulering van § 8, lid 3, VGVG geen formele discriminatie tussen Oostenrijkse onderdanen en onderdanen van de
andere lidstaten van de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte oplevert, vormt de bij deze bepaling ingevoerde procedure
van voorafgaande vergunning reeds door haar voorwerp een beperking van het vrije kapitaalverkeer (zie in deze zin arrest Reisch
e.a., reeds aangehaald, punt 32). Deze procedure valt dan ook onder het verbod van artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag.
Een dergelijke maatregel kan niettemin geoorloofd zijn, mits zij op niet-discriminerende wijze een doelstelling van algemeen
belang nastreeft en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, dat wil zeggen indien zij geschikt is om de verwezenlijking van
het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken (arrest Konle, reeds aangehaald,
punt 40; arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Jurispr. blz. I-607, punt 33, en arrest Reisch e.a.,
reeds aangehaald, punt 33).
Wat in de eerste plaats het vereiste van de verwezenlijking van een doel van algemeen belang aangaat, stelt de Oostenrijkse
regering dat de Landtag Vorarlberg met de invoering van de procedure van voorafgaande vergunning een specifiek doel van ruimtelijke
ordening nastreeft. Naast het streven bouwwerken te voorkomen die in strijd zijn met de voorschriften van het bestemmingsplan,
wil de Landtag Vorarlberg een verantwoord gebruik van de beschikbare bouwgrond door de verkrijgers bevorderen. De memorie
van toelichting betreffende § 8, leden 1 en 3, VGVG (gepubliceerd in het verslag van de XXVIe Landtag Vorarlberg, 1997), waarvan
het Hof het belang voor de uitlegging en de toepassing van de wet in Oostenrijk heeft erkend (arrest Konle, reeds aangehaald,
punt 41), doet de bezorgdheid van de Landtag Vorarlberg uitkomen.
In dit verband is het vaste rechtspraak, dat de beperkingen op de vestiging van tweede woningen in een bepaalde geografische
zone, die een lidstaat invoert teneinde met het oog op de ruimtelijke ordening een permanente bevolking en een van de toeristische
sector onafhankelijke economische activiteit te handhaven, kunnen worden geacht een doelstelling van algemeen belang te dienen
(zie reeds aangehaalde arresten Konle, punt 40, en Reisch e.a., punt 34).
Wat voorts het vereiste van de niet-discriminerende toepassing van de beperkende maatregel aangaat, stelt de Oostenrijkse
regering dat bij de uitlegging van de tekst van § 8, lid 3, VGVG enerzijds rekening moet worden gehouden met het in artikel 18
van de Oostenrijkse federale Grondwet neergelegde legaliteitsbeginsel en anderzijds met de in punt 43 van dit arrest vermelde
memorie van toelichting. Uit artikel 18 van de Oostenrijkse federale Grondwet vloeit voort, dat het bevoegd gezag de voorafgaande
vergunning moet verlenen wanneer aan de voorwaarden voor afgifte ervan is voldaan. Verder moet de voorafgaande vergunning
volgens de memorie van toelichting worden beschouwd als een
niet-discriminerende beperking bij de verkrijging van onbebouwde grond. Volgens de Oostenrijkse regering kan zij dan ook niet onverenigbaar met artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag worden geacht.
Vastgesteld moet echter worden, dat een maatregel als § 8, lid 3, VGVG, doordat hij de verkrijger verplicht het bewijs te
leveren van het toekomstig gebruik van de te verkrijgen grond, het bevoegde gezag een ruime beoordelingsmarge laat die sterk
lijkt op een discretionaire bevoegdheid (zie in die zin arrest Konle, reeds aangehaald, punt 41).
Het is dan ook niet uitgesloten dat een procedure van voorafgaande vergunning als bedoeld in het hoofdgeding, op discriminerende
wijze kan worden toegepast.
Wat ten slotte het vereiste van evenredigheid aangaat, stelt de Oostenrijkse regering dat § 8, lid 3, VGVG evenredig is in
verhouding tot het doel van algemeen belang dat ermee door de Landtag Vorarlberg wordt nagestreefd. In elk geval vormt een
procedure van voorafgaande melding, die voor bebouwde grond als voldoende wordt beschouwd, voor onbebouwde grond duidelijk
niet een minder vergaand alternatief voor de voorafgaande vergunning omdat zij geen optimaal gebruik van de binnenlandse bouwgrond
garandeert. Alleen de procedure van voorafgaande vergunning, waarbij aan de verkrijger eventueel bepaalde concrete verplichtingen
kunnen worden opgelegd, garandeert een dergelijk resultaat.
In dit verband moet worden erkend, dat met een eenvoudige meldingsprocedure niet zonder meer het doel kan worden bereikt dat
het overheidsgezag in het kader van een procedure van voorafgaande vergunning nastreeft (arrest Konle, reeds aangehaald, punt 46).
Zoals het Hof echter reeds heeft uitgemaakt, kan een eenvoudige meldingsprocedure, mits voorzien van adequate rechtsinstrumenten,
daadwerkelijk de noodzaak van een voorafgaande vergunning opheffen, zonder afbreuk te doen aan de doeltreffende verwezenlijking
van de door het overheidsgezag nagestreefde doeleinden (arrest van 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94
en C-250/94, Jurispr. blz. I-4821, punt 27, en arrest Konle, reeds aangehaald, punten 46 en 47).
In het onderhavige geval, waarin enerzijds het stelsel van voorafgaande melding de overheid de mogelijkheid biedt om te controleren
of de koop- en bouwvoornemens stroken met het bestemmingsplan en anderzijds de mogelijkheid bestaat van geldboeten, van nietigverklaring
van de koopovereenkomst op grond van § 25, lid 2, VGVG en van een sanctie in de vorm van een gedwongen verkoop van het betrokken
terrein die kan worden opgelegd op grond van § 28 VGVG, kan de procedure van voorafgaande vergunning niet worden aangemerkt
als een maatregel die strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling van ruimtelijke ordening die met de in
het hoofdgeding bedoelde nationale wettelijke regeling wordt nagestreefd (zie in deze zin de reeds aangehaalde arresten Konle,
punt 47, en Reisch e.a., punt 38). In een dergelijk geval vereist het algemeen belang niet, dat de uitoefening van de vrijheid
waarop aanspraak wordt gemaakt, wordt opgeschort tot het overheidsgezag het voornemen om bouwgrond te kopen heeft onderzocht.
Gelet op het risico van discriminatie dat verbonden is met een procedure van voorafgaande vergunning zoals in het hoofdgeding
aan de orde is, en in aanmerking nemende dat zij niet strikt noodzakelijk is om het ermee nagestreefde doel van ruimtelijke
ordening te verwezenlijken, vormt deze procedure een beperking van het kapitaalverkeer die onverenigbaar is met artikel 73 B,
lid 1, van het Verdrag.
De Oostenrijkse regering betoogt echter, dat de in het hoofdgeding bedoelde procedure van voorafgaande vergunning geoorloofd
is op grond van de in artikel 70 van de Toetredingsakte voorziene uitzondering. De handhaving van deze procedure tot 1 januari
2000 is dan ook niet in strijd met het gemeenschapsrecht. Weliswaar is § 8, lid 3, VGVG een aantal maanden na de toetreding
van de Republiek Oostenrijk tot de Europese Unie in werking getreden, doch de verklaring van het Landesgericht dat op de verkrijger
van bouwgrond pas een
bouwplicht rust sinds de inwerkingtreding van de huidige § 8, lid 3, VGVG is volgens de Oostenrijkse regering onjuist. Integendeel,
krachtens de §§ 5, lid 2, en 1, sub b, van het Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (LGBl 1977/18), in de versie welke was gepubliceerd
in LGBl 1987/63 (hierna:
VGVG 1977), was de koop van grond in een aantal gevallen reeds aan een procedure van voorafgaande vergunning onderworpen. § 8, lid 3,
VGVG is in wezen identiek aan deze regeling, die ten tijde van de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Europese Unie
van kracht was. Overeenkomstig de uitspraken van het Hof in de reeds aangehaalde arresten Konle (punt 52) en Beck en Bergdorf
(punt 34) kon deze bepaling dus binnen de werkingssfeer van artikel 70 van de Toetredingsakte vallen.
Inderdaad moet worden vastgesteld dat elke maatregel die na de datum van toetreding wordt vastgesteld, niet om die reden automatisch
van de bij artikel 70 van de Toetredingsakte ingevoerde uitzonderingsregeling is uitgesloten. Indien deze maatregel op de
voornaamste punten identiek is aan de vroegere wetgeving of indien daarin enkel een belemmering voor de uitoefening van de
communautaire rechten en vrijheden in de vroegere wetgeving wordt verminderd of opgeheven, zal de uitzondering dus ook voor
deze maatregel gelden (reeds aangehaalde arresten Konle, punt 52, en Beck en Bergdorf, punt 34).
Het criterium van materiële overeenkomst, op grond waarvan een wettelijke regeling van na de toetredingsdatum binnen de werkingssfeer
van artikel 70 van de Toetredingsakte kan worden gebracht, moet strikt worden uitgelegd, zodat een wettelijke regeling van
latere datum die op een ander basisidee berust dan de vorige en nieuwe procedures invoert, niet met de op het tijdstip van
toetreding bestaande wetgeving kan worden gelijkgesteld. Een latere wettelijke regeling die op een aantal belangrijke punten
verschilt van de op het tijdstip van toetreding bestaande wetgeving, valt derhalve niet onder artikel 70 van de Toetredingsakte
(arrest Konle, reeds aangehaald, punt 53).
In casu is het aan de verwijzende rechter om te beoordelen, of § 8, lid 3, VGVG slechts tot gevolg heeft dat de op 1 januari
1995 geldende regels inzake tweede woningen van kracht blijven, of dat deze regeling op een aantal belangrijke punten afwijkt,
hetgeen belet dat zij onder de bij artikel 70 van de Toetredingsakte ingevoerde uitzondering valt (zie in deze zin arrest
Beck en Bergdorf, reeds aangehaald, punt 36).
De eerste twee prejudiciële vragen moeten derhalve aldus worden beantwoord, dat artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag zich
verzet tegen een procedure van voorafgaande vergunning, zoals die welke is ingevoerd bij het VGVG, en dat het de taak van
de verwijzende rechter is om te beoordelen, of een dergelijke procedure onder de bij artikel 70 van de Toetredingsakte ingevoerde
uitzondering kan vallen.
De derde vraag
Met zijn derde vraag wil de verwijzende rechter in wezen vernemen, of bijlage XII, punt 1, sub e, bij de EER-overeenkomst
zich verzette tegen de vaststelling in 1993 van een regeling waarbij de verkrijging van bouwgrond werd onderworpen aan een
stelsel van voorafgaande vergunningen.
Salzmann betoogt dat de voorafgaande vergunning onverenigbaar is met bijlage XII, punt 1, sub e, bij de EER-overeenkomst.
Enerzijds meent zij dat deze
standstill-clausule onder meer van toepassing is op de Oostenrijkse wetgeving inzake tweede woningen. De Bundes-verfassungsgesetznovelle,
waarbij de deelstaten bevoegd zijn verklaard om grondtransacties met betrekking tot bouwgrond te beperken, dateert van 5 juni
1992. Aangezien zij van latere datum is dan de EER-overeenkomst, is zij naar haar aard onverenigbaar met bijlage XII, punt 1,
sub e, bij de EER-overeenkomst. A fortiori is ook het VGVG, dat op 23 september 1993 op basis van deze zelfde constitutionele
wet is vastgesteld, onverenigbaar met de EER-overeenkomst.
Anderzijds erkent Salzmann dat onder het begrip
[op het tijdstip van ondertekening van de EER-overeenkomst] bestaande wetgeving nationale bepalingen kunnen vallen, die na de ondertekening van de EER-overeenkomst zijn vastgesteld. Zij wijst er echter
op dat dit volgens de rechtspraak van het Hof slechts mogelijk is, indien deze bepalingen in generlei opzicht restrictiever
zijn dan de op 2 mei 1992 bestaande bepalingen. Wat de in het hoofdgeding bedoelde nationale wettelijke regeling betreft,
acht zij deze voorwaarde niet vervuld.
De Oostenrijkse regering, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA stellen dat het Hof zich in het arrest
van 15 juni 1999, Andersson en Wåkerås-Andersson (C-321/97, Jurispr. blz. I-3551, punten 27 e.v.), onbevoegd heeft verklaard
om de EER-overeenkomst uit te leggen met betrekking tot de periode voorafgaand aan de toetreding van de betrokken lidstaten
tot de Europese Unie.
De Oostenrijkse regering, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA leiden uit het voorgaande af, dat de derde
prejudiciële vraag van de verwijzende rechter niet hoeft te worden beantwoord.
Subsidiair meent de Oostenrijkse regering dat, wanneer het Hof zich in casu bevoegd zou achten om bijlage XII, punt 1, sub e,
bij de EER-overeenkomst uit te leggen, het op 23 september 1993 vastgestelde VGVG in elk geval niet restrictiever is dan het
VGVG 1977 waarvoor het in de plaats is gekomen.
In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat het Hof in beginsel bevoegd is bij wege van prejudiciële beslissing een uitspraak
te doen over de uitlegging van de EER-overeenkomst wanneer een dergelijke vraag voor een rechterlijke instantie van een van
de lidstaten rijst (arrest Andersson en Wåkerås-Andersson, reeds aangehaald, punt 27).
Deze bevoegdheid tot uitlegging van de EER-overeenkomst krachtens artikel 234 EG geldt evenwel alleen met betrekking tot de
Gemeenschappen, zodat het Hof niet bevoegd is om deze overeenkomst uit te leggen met betrekking tot de toepassing in de lidstaten
van de EVA (arrest Andersson en Wåkerås-Andersson, reeds aangehaald, punt 28).
Een dergelijke bevoegdheid is het Hof evenmin toegekend in het kader van de EER-overeenkomst. Blijkens artikel 108, lid 2,
van deze overeenkomst en artikel 34 van de op 2 mei 1992 gesloten Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting
van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie (PB 1994, L 344, blz. 1) is het EVA-Hof namelijk bevoegd om zich
over de uitlegging van de in de EVA-staten toepasselijke EER-overeenkomst uit te spreken. De EER-overeenkomst bevat geen enkele
bepaling die in een parallelle bevoegdheid van het Hof van Justitie voorziet (arrest Andersson en Wåkerås-Andersson, reeds
aangehaald, punt 29).
Dat de betrokken EVA-staat vervolgens een lidstaat van de Europese Unie is geworden, zodat de vraag uitgaat van een rechterlijke
instantie van een van de lidstaten, kan niet tot gevolg hebben dat het Hof van Justitie bevoegd wordt de EER-overeenkomst
uit te leggen met betrekking tot de toepassing van deze overeenkomst op situaties die niet onder de communautaire rechtsorde
vallen (arrest Andersson en Wåkerås-Andersson, reeds aangehaald, punt 30).
De bevoegdheden van het Hof omvatten namelijk de uitlegging van het gemeenschapsrecht, waarvan de EER-overeenkomst deel uitmaakt,
wat de toepassing ervan in de nieuwe lidstaten vanaf de datum van hun toetreding betreft (arrest Andersson en Wåkerås-Andersson,
reeds aangehaald, punt 31).
In casu wordt het Hof om een uitspraak over het begrip
bestaande wetgeving in de zin van bijlage XII, punt 1, sub e, bij de EER-overeenkomst, verzocht opdat de verwijzende rechter kan uitmaken of
het op 23 september 1993 vastgestelde VGVG restrictiever is dan het VGVG 1977 en of de EER-overeenkomst zich in 1993 tegen
deze wetswijziging verzette. Daartoe zou het Hof zich moeten uitspreken over de werking van de EER-overeenkomst in de nationale
rechtsorde van de verwijzende rechter gedurende de periode vóór de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Europese
Unie, dat wil zeggen in een situatie die niet onder de communautaire rechtsorde valt.
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat het Hof niet bevoegd is de derde vraag te beantwoorden.
Kosten
De kosten door de Oostenrijkse regering, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wegens indiening van hun
opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding
is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft
te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Landesgericht Feldkirch bij beschikking van 10 juli 2001 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1)
Artikel 73 B, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 56, lid 1, EG) verzet zich tegen een procedure van voorafgaande vergunning
voor de verkrijging van grond, zoals die welke is ingevoerd bij het Vorarlberger Grundverkehrsgesetz van 23 september 1993,
zoals gewijzigd bij LGBl 1997/85. Het is de taak van de verwijzende rechter om te beoordelen of een dergelijke procedure onder
de uitzondering kan vallen van artikel 70 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk,
de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond.
2)
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is niet bevoegd de derde vraag te beantwoorden.
Puissochet
Schintgen
Skouris
Macken
Cunha Rodrigues
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 mei 2003.
De griffier
De president van de Zesde kamer
R. Grass
J.-P. Puissochet
–
Procestaal: Duits.